GESTION GUBERNAMENTAl V REFORMA DEL ESTADO

Aun si frenados y reprimidos, los movimientos de independencia politica, tendientes ala democratizacion del regimen-sistema politico mexicano, han estado continuamente presentes en las decadas posrevolucionarias. Adquirieron mayor extension y fuerza en los anossetenta, bajo el impulso del movimiento de168,y se convirtieron en una real posibilidad de cambio a 10largo de los anos ochenta. La crisisfiscal del 82, a la que siguieron necesarias politicas de ajuste y reforma del modelo economico, y la crisis politico-electoral del 88, parecen ser los dos grandes eventos que lIevaron a un nuevo nivel, mas articulado y mas consciente, la demanda de nuevas relaciones entre sociedad y Estado. Entre sectores sociales, cada vez mas dispuestos a ejercer sus libertades privadas y pUblicas, y sectores politicos y gUbernamentales, mas dispuestos a iniciar decididamente cambios en el sistema politico mexicano, en el patron de administracion publica yen la economia. Todos estos esfuerzos de organizaciones sociales, partidos politicos y del gobierno mismo han contribuido a dar origen y forma a 10que hoy lIamamos reforma del Estado. Voy a tratar de mostrar especfficamente en esta conversacion que los cambios sucedidos recientemente en la gestion gubernamental desencadenan cambios en la politica misma y, por 10 tanto, producen finalmente reformas del Estado, Enla ultima decada se ha vivido el paso del redimensionamiento a la reforma del Estado, No solo ha cambia do el aparato gUbernamental y su modo de actuacion, ha cambiado, asimismo, elsistema politico, el Estado, Este es el supuesto y el objetivo de este trabajo.

En Mexico, como consecuencia de la forma en que termino la Revolucion Mexicana, se fue consolidando y endureciendo a 10 largo de muchos anos un estilo de gobierno, un estilo de gestion publica, cuyas caracteristicas son conocidas por todos y que quisie-

ra recordar de manera mas ilustrativa que exhaustiva, tratando de evitar los juicios de valor. a. La primera caracteristica del estilo de gestion publica mexicana ha side el predominio del gobierno federal sobre los otros niveles de gobierno. La gestion publica ha side definida y vertebrada por una agenda federal. una agenda nacional, mas que por losasuntos y las prioridades de las comunidades politicas locales, ya sea regionales 0 municipales. Todos los asuntos politicos y administrativos considerados relevantes han side calificados de naturaleza "nacional", por 10que el resultado ha side el predominio abrumador del gobierno federal sobre los otros niveles de gobierno, usualmente carentes de toda iniciativa. b. En segundo lugar, ha sido un estilo de decision" con amplia autonomia y discrecionalidad. EIgobierno goza de un tradicional amplio margen de maniobra en susactividades de representacion de intereses y de conciliacion de conflictos, en la formacion de su agenda politico-administrativa, en la eleccion e implementacion de sus politic as, Ha sido, entonces, un estilo de gestion de bajo componente publico, es decir, de escasa participacion, discusion y concertacion ciudadana. EIgobierno ha protagonizado y controlado el ambito de 10vida publica. Hasta en las politicas exclusivamente tecnicas, la decision estuvo en manos de una elite bastante autonoma que consulto discrecionalmente a los interesados 0 a los afectados, pero descarto de manera sistematica la participacion resolutoria de ciudadanos y grupos independientes en la definicion y tratamiento de sus problemas. c. Entercer lugar, y este es quizas el aspecto mas importante, la gestion publica fue la fuente primera de la legitimidad del gobierno. Fue fundamental el emp/eo y desempeno de la gestion publica como fuente de legitimidad. La eficacia decisional (no hablo de eficiencia) del gobierno en la provision de bienes y en la prestacion de servicios para responder alas diversas demandas de los grupos sociales, fue considerado el elemento clave para mantener el poder y para mantenerlo legitimamente. En vez de la eleccion ciudadana, derivada de la participacion democratica plural y competitiva, fue la capacidad de la accion gUbernamental para satisfacer puntualmente las demandas sociales, la que constituio el fundamento de la legitimidad gUbernamental. La politica mexicana se ha caracterizado por individuos y grupos demandantes de bienes y servicios publicos mas que por ciudadanos oferentes, que brindan su apoyo al gobierno por medio del voto libre, la opinion pUblica, la contribucion fiscal y la observancia de la ley: a la manera del Estado liberal. La eficacia decisional de la accion gubernamen-

tal fue entonces el soporte de la legitimidad historica del Estado mexicano.La IIamada "polltica de masas", pieza angular del sistema, tuvo base V alcance administrativo. Se puede hablar de una "economizacion" de la polltica, en el sentido que los fines, las bases Vlos mecanismos del consenso fueron las varias utilidades economicas que obtenlan individuos V organizaciones. d. Asimismo, fue preferida la gestion directa de las pollticas por razones de superior control V tambien de mayor visibilidad de la accion gUbernamental en busca de consenso vapovo. Este enfasis en la gestion gUbernamental directa de las pollticas IIevo a la burocratizacion de los programas V dejo de lade otras formas de administracion publica, basadas en la cooperacion entre comunidad V gobierno (concesiones, contrataciones, autogestionesoo.). AI enfasis en la gestion directa pertenece la creacion V dilatacion de la empresa publica. La polftica de desarrollo V la polftica de bienestar social del gobierno mexicano, tomaron la forma de operacion directa de los programas V propiedad directa de la empresa pUblica. Otras alternativas posibles de mayor involucramiento V responsabilidad social no pudieron 0 no quisieron ser tomadas en consideracion. La administracion publica cavo toda dellado gubernamental V fomento, de hecho, la subordinacion de los ciudadanos. En efecto, ha side el factor administrativo el que, de manera principal, ha contribuido a un entendimiento gUbernamentalista de Lo Publico, hasta el punto que no existe diferencia conceptual entre 10 gUbernamental V 10publico en la apreciacion de los mexicanos. e. Otra caracterlstica decisiva ha side la fuerte regulacion de las conductas economicas. Una economla en desarrollo, en transicion de una sociedad tradicional a una industrial, obligo a regular ampliamente las conductas Velecciones economicas, tanto para fines de proteccion V promocion del capital nacional (bajamente acumulado, inca paz de afrontar entonces iniciativas de altos riesgos 0 de evolucionar en grandes economfas de escala) como para fines equitativos de defensa V compensacion de los trabajadores. Capital V trabajo, camaras empresariales V organizaciones sindicalescampesinas, fueron la espina dorsal del sistema politico mexicano V de la polltica de desarrollo. Lasclases medias profesionales Vpropietarias han sido, en el fondo, mas cuestionadoras e independientes. f. Notorio ha side el enfasis en la gestion publica a traves de jerarqufas personalizadas, de empleados de confianza, de directivos discrecionalmente designados. Es,sinduda, una gestion publica jerarquica, de acuerdo a la clasica organizacion burocratica del Estado, pero articulada por una cadena de adhesiones V compromisos personales, que ofrecfa muv poderosos incentivos de carrera

misos personales, que of red a muv poderosos incentivos de carrera polltica Vde posicion economica para los que se integraran disciplinadamente a la cadena personalizada de gestion. EI"estilo personal" de gobernar no fue solo una caracterlstica de la presidencia, sino un hecho reproducido V dilatado en los diversos niveles de gobierno. Enese sentido, fue impresionante comprobar, sobre todo en los momentos de la mayor decadencia, que los ciudadanos no nos sometlamos a un gobierno de leves, sino a un gobierno de arreglos personales, de lealtades personales, que tal vez no necesariamente significaban soborno 0 corrupcion, pero que obligaban a losciudadanos a entablar un trato personalizado con losgestores de los bienes Vservicios publicos para poder obtener la aplicacion de la lev V el acceso a los beneficios de los programas. La invocacion impersonal de la legalidad 0 de la eficiencia gerencial de la administracion publica fue verbal mas que real, excepcion mas que regia. g. Por ultimo, se descuido la dimension costas de las decisiones de gestion publica. Esto se va a reflejar en ineficiencia, dispendio, discontinuidad V descuido. No ha side comun en nuestro medio la conciencia de costos (de oportunidad Voperacion), entender que las decisiones cuestan, que las decisiones consumen recursos pUblicos escasos (V, a veces, no renovables), por 10que se exige economla V eficiencia, Desde luego, estas caracterlsticas de !a gestion publica noson fortuitas. Debido ala magnitud de la demanda social inherente a nuestra naturaleza de pais pobre Vrezagado -demanda por infraestructura fisico, por bienes V servicios, por oportunidades educativas y de empleo, por seguridad- casi todas nuestras pollticas desde los anos treinta V cuarenta, han tenido que ser distributiyas, han debido asignar recursos V desplegar masivo gasto publico. Hasta la fecha, afrontamos el problema de gobernar a un pais mavoritariamente pobre, cuvas demandas reclaman con urgencia bienes, servicios V oportunidades que comportan altlsimos costos. En los primeros anos del desarrollo gobernar implicaba gastar. Estose hubiera podido realizar con cuidado fiscal, a pesar de la precariedad de la hacienda publica. En realidad, tuvimos cuidado al inicio, promoviendo el desarrollo de la economla nacional via consolidacion del mercado interno, V buscando construir paulatinamente el Estado fiscal. Pero despues, a la hora del apremio politico (fines de los 60 V decada de los 70), calmos en' el descuido fiscal, en un deficit fiscal creciente V un endeudamiento excesivo debido, en mucho, a la polemica idea de que el desarrollo nacional (revolucionario) no podia lograrse mas que mediante el protagonismo estatal (regulacion, propiedad, gerencia) con un papel menorde la iniciativa privada vel mercado.

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En suma, el gobierno de pobres, donde la politica distributiva es la dominante, condujo a un enorme gasto y, paralelamente, al descuido de la dimension costos de la gestion publica. La inevitable crisis financiera del Estado fue el desenlace de este obligado estilo de gobierno y, en consecuencia, provoco la recesion economica nacional. En las discusiones recientes sobre el crecimiento y el redimensionamiento del Estado, se ha prestado mayor atencion al tamano del Estado, a la magnitud de su intervencion, y se ha prestado menor atencion al estilo y forma de la intervencion. Solo recientemente se ha descubierto que es mas importante y decisivo el sistema politico y, por ende, el patron 0 estilo de gobernar y administrar, que el sistema polftico desencadena y refuerza. He puesto el enfasis en la idea de que el estilo 0 patron de gobernar ha sido el factor principal del crecimiento del aparato gubernamental, hasta lIevarlo a una situacion inmanejable economico-administrativamente. Este estilo de gobierno "crecido" encontro susrazones en la "ideologfa nacional-popular" de la Revolucion Mexicana, con apoyo en la Constitucion polftica mexicana. Razones de unidad nacional, de justicia social y de impulso al desarrollo del pafs, que se hacfan derivar de una interpretacion de la Revolucion Mexicana y hasta de la historia patria, sustentaron la hegemonfa estatal, la sobreregulacion (protectora) economica, la creacion de empresas pUblicas, la burocratizacion de los programas de asistencia y promocion social, el masivo gasto y empleo publico. La concepcion dominante de la Revolucion Mexicana fue estatista mas que social y, dicho de paso, mas enfatica en el Estado nacional que en el Estado de derecho. EI resultado final de este estilo "revolucionario" de gobernar mediante propiedad y gestion directa fue un gobierno autorltario y deflcitario. Nada extrano. Todos los estudios sobre el despliegue y el desenlace de los lIamados big governments insisten en senalar con evidencia relevante y extensa que el crecimiento del Estado termina detenido y paralizado poreldeficitfiscalyel deficitdeconsenso (0 legitimidad). LosEstados no pueden crecer todo 10que quisieran y como desearfan, porque hay Ifmitesen lascontribuciones fiscales coactivas y hay Ifmites en las contribuciones polfticas libres: Ifmitesen la hacienda y Ifmites en la polftica, Ifmites en la recaudacion fiscal y Ifmites en el otorgamiento del consenso. En mi opinion, 10que hemos aprendido a 10 largo de los anos ochenta, tal vez dolorosamente, es la idea de un Estado IImitado, un Estado que tiene menos consenso del que quisiera para poder realizar grandes proyectos y empujar a la nacion a realizar grandes

objetivos holisticos, y que tiene menos riqueza publica para instrumentar y realizar est os objetivos. Recursos escasos, consenso condicionado. Por ello, el mismo gobierno mexicano, bajo la insurgencia social y por su pro pia iniciativa, procedio a corregir su deficit fiscal, saneando susfinanzas en quiebra, asi como su deficit politico, comenzando a abrir y pluralizar el sistema de representacion de intereses.

II
En 1976-1977, asistimos al primer proceso de autocorreccion gUbernamental: la reforma politica y administrativa de Jose Lopez Portillo. En los sesentas y setentas, un periodo de crecimiento expansivo del Estado, se pense que a traves de procedimientos racionalizadores de organizacion y de metodos de gestion se pod ria ordenar, eficientar y responsabilizar al sector publico, central y paraestatal. Esto, lamentablemente, no ocurrio. AI final del gobierno activista de Luis Echeverria, teniamos un aparato de gobierno, en el sector central y en el sector paraestatal, muy disperso, miscelaneo, asentado practicamente en todos los sectores de la economia sin un ordenamiento de prioridades y sin vinculos funcionales estables entre las muchas y variadas agencias gubernamentales. La reforma administrativa busco ordenar al mUltiforme sector publico, central y paraestatal, a fin de supervisarlo, controlarlo y hacerlo eficiente. Esta reforma administrativa diseno competencias, sectorizaciones, globalizaciones, desconcentraciones administrativas, delegaciones de autoridad, agilizaciones de tramites, pero no avanzo en la descentralizacion de la autoridad ni reflexiono sobre el tramite del gobierno. Se trataba de un ordenamiento, no de un redimensionamiento. La reforma politica, emprendida simultaneamente, sera una Iiberalizacion controlada de la competencia politica, particularmente por ellado de la izquierda, debido alas convulsiones magisteriales y estudiantiles, al sindicalismo independiente, a los focos de guerrilla urbana y campesina de los anos sesentas y setentas. Fue el primer esfuerzo de reforma administrativa y politica, que muy pronto mostro sus limites y se perdio en la debacle del fin del sexenio lopezportillista. EIsegundo esfuerzo es el de 1982, cuando asistimos a una reforma administrativa y gubernamental de mayor fondo. Me refiero alas reformas constitucionales del gobierno de Miguel De la Madrid. Es el retorno a la idea de planeacion, al gobernar de acuerdo al plan nacional, que se acompana con la idea del caracter democratico y consensual del plan. La idea de la "planeacion democratica" quiere recobrar el caracter publico y pactado de la accion del

gobierno, con el fin de que la sociedad pueda saber, en principio, como se va a gobernar, hacia que objetivos y con que instrumentos. EI caracter publico, consultado y pactado del Plan Nacional de Desarrollo va a tener una restriccion. Se restringira a los sectores de la actividad economica exclusiva del Estado, los IIamados sectores estrategicos, y a algunos de los sectores prioritarios donde concurren el sector publico, social y privado. Lossectores no prioritarios y no estrategicos seran dejados a la accion libre del sector privado y social. De esta manera, el Estado define su area de rectorla economica. Esto era urgente despues de sexenios en los que el Estado podia intervenir practicamente en cualquiercampo economico yla Constitucion no tenia restricciones precisas y tajantes, quedando todo sUjeto a la interpretacion del artrculo 27 y, por consiguiente, a interpretaciones gubernamentales oportunistas segun las necesidades y aprietos del momento. Otra reforma importante del presidente De la Madrid es la reforma municipal y, a partir y alrededor de ella, toda la polltica promisoria de descentralizacion gUbernamental. Planeacion democratica, recto ria economic a, caracter est rategico y prioritario de la economla publica, reforma municipal y descentralizacion, fueron las reformas a los artlculos 25, 26, 28 Y 115 de la Constitucion en diciembre de 1982. Estas reformas buscaban redefinir la nueva relacion Estado-sociedad en un momento institucional muy delicado. Por un lado, una sociedad irritada, "agraviada", hostil al gobierno (federal); por el otro, un gobierno desacreditado y hostigado interna e internacionalmente. Pero tambien crearon las condiciones constitucionales para que despues, en 1985, reconocida la imposibilidad de ,regresar al viejo patron de gobernar (intervencion, gasto, proteccion, control. centralizacion), se diera paso legalmente a 10 que De la Madrid IIamo el "adelgazamiento" del Estado y, en otros palses, se lIamaba "redimensionamiento", termino mundialmente usado para designar la necesidad de recortar la desmesurada intervencion estatal por su patologla e improductividad. Conviene aqui recordar que el proyecto inicial de De la Madrid no contemplaba la polltica ni revisaba crlticamente la concepcion tradicional de un Estado grande, dominante, ni de un gobierno activista socialmente. Sin embargo, el impacto de las reformas administrativas terminara por ser directa y centralmente politico. y, hecho aun mas determinante,la sociedad mexicana, particularmente la sociedad propietaria y educada, exigira reformas pollticas mas que administrativas, buscando ampliar su independencia y participacion. Las clases medias y empresariales, por ejemplo,

consideraban ya en 1982 que el retorno de la planificacion y de la recto ria economica del Estado, la apropiacion estatal exclusiva de los sectores estrategicos y su peso determinante en los sectores prioritarios, eran manifestaciones del incorregible y peligroso estatismo mexicano. No eran senales de cambio de rumbo sino de reincidencia en los mismos vicios. No vieron en las reformas constitucionales del 82 un hecho administrativo que busca poner orden y racionalizar la gestion gubernamental, sino un funesto evento politico. Su critica al gobierno fue entonces radical. EIdesastre de la economia a principios de la decada no se debia simplemente a mal calculo y diseno de las politicas economicas del gobierno 0 a mal manejo de gestion publica. Su raiz estaba en la exagerada discrecionalidad que el gobierno federal gozaba, de derecho y de hecho, en demasiados campos de asuntos colectivos cruciales. La cuestion de fondo, en Mexico, era el autoritarismo sin controles: un poder central sin el contra peso de los gobiernos locales, un poder ejecutivo sin el control del legislativo y del judicial, un partido dominante sin la presion de la competencia abierta. Asi pues, mientras el gobierno de la "crisis" queria y parecfa reducir el asunto a pura gestion, a pura administracion (saneamiento de finanzas pUblicas, ordenamiento y planificacion de la accion gubernamental, descentralizacion de la gestion, dispersion de la responsabilidad publica en diversos centros de decision), la sociedad propietaria y educada la entendia no como asunto administrativo u organizativo de gobierno, sino como una cuestion politica central: una cuestion de politica, no de politicas. Estosera especialmente claro en las regiones del norte del pais (Chihuahua 85 y 86 es ejemplar), en algunos sectores clave de la zona metropolitana y de las principales ciudades de Mexico. La demanda de esta sociedad i1ustrada y propietaria es clara y drastica: un Estado menos autoritario, mas restringido y descentralizado, puesto bajo control democratico y sUjeto a sanciones en caso de i1egalidad e incompetencia. Para estos sectores, solo un Estado de esta naturaleza -una reforma politicapodia ser la condicion basica de una gestion publica eficiente, laboriosa, honesta, responsable: una reforma administrativa. Demasiado tarde IIegola reforma de la ley federal electoral en 1986, una modificacion del proceso electoral bajo el control gubernamental, que no desperto esperanza alguna de cambio democratico en la ciudadania activa. En cambio, la sociedad que "vive de la politica", a saber, la que (con 0 sin responsabilidad personal) no puede resolver satisfactoriamente susproblemas privados de bienestar en.las interacciones del mercado y debe, en consecuencia, recurrir ala accion estatal para satisfacer sus necesidades ~Iases sociales ligadas a la posibilidad

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de empleo publico, a la asistencia V facilidades pUblicas, a la prestacion de servicios publicos- no entendera el significado de las reformas Delamadridistas 0, en el mejor de los casos, oscilara muv ambigua V confusamente entre dos posiciones. Por un lado, exigira conservar el mismo patron de intervencion estatal, mayor gasto publico, masivo, sin el cual su bienestar, seguridad V movilidad socioeconomica seria inviable 0 solo alcanzable al precio de mavoresesfuerzosVcostos. Porel otro, parece ser que quiere democracia V constitucionalidad. Sin el rigor de un enunciado cientffico: se puede asentar que en el norte (urbano) del pais puede advertirse un reclamo de democracia, combinado con menor intervencion estatal, mientras en el surVcentro (pienso en muchas capas sociales del D.F,)a pa recen simulta neas la dema nda de mavo ractivismo Vgasto social del gobierno, en conexion con la reivindicacion democratica, A diferencia del primer sector, el ataque principal de estos grupos no se dirigio a la estructura autoritaria del sistema politico mexicano V/o al autoritarismo del gobierno, causa del deficit publico, sino a entidades "abstractas" como el imperialismo, el FMI, el BM, que imponian susdictadossobre un gobierno supuestamente titubeante V a la defensiva, que supuestamente preferia pagar la deuda externa, que hacerse cargo de los problemas sociales, agravados por la crisis.Porconsiguiente, mas que el avance hacia la democracia, se exigia la restauracion de la naturaleza nacionalista y popular(ista) de la accion gUbernamental. La disminucion del gasto social (indiferenciado) del gobierno, la restriccion de subsidios (injustificados) V el cierre de muchos programas (ineficientes) fueron descifrados nostalgic a 0 inmerecidamente por muchos como el abandono de los compromisos nacionalpopulares de la Revolucion Mexicana, como abandono de la "politica de masas". Puede parecer perverso Vfrivolo que la interpretacion canonica de la Revolucion Mexicana hava terminado porser "gasto pUblico", intervencionismo, burocratizacion, corporativizacion, centralizacion, pero en los hechos, asiterminola interpretacion nacional V popUlar, Eneste marco, se entiende el cisma priista en el momento de la sucesion V el "hecho Cardenas". EIneocardenismo no va a entender las reformas post 82, post 85, como pura administracion, saneamiento de finanzas publicas V . descentralizacion de la gestion gUbernamental. Su interpretacion sera politica Vtremendistamente politica. Setrata del abandono del compromiso nacional-popular por parte del gobierno. Se trata de una traicion V,por ende, se impone el retorno de la pureza. Estaidea tendra eco e impacto en los sectores cuva vida dependia total 0 muv significCltivamente de 10economia estatal.

Desde la presidencia de Miguel De la Madrid, quedo clara la imposibilidad de contener exclusivamente el "redimensionamiento" en el ambito de la administracion publica. No es probable un "ajuste economico", una "reconversion industrial", un "cambio estructural de la economia", sinreforma polftica. La politica de ajuste/ redimensionamiento tenia una dimension politica inevitable. Enefecto, losajustes en lasfinanzas publicas tenian impactos muy poderosos en el sistema politico. EIcambio en el estilo de gobierno y administracion, al que obligola crisisde losanos ochenta, alteraba el estilo de hacer politica, la manera como los grupos y los lideres acostumbraban a representar, agregar y tratar'sus interesesdemandas, la manera tradicional de resolver los conflictos y de concertar los consensos entre las organizaciones rivales y con el gobierno. No podemos perder de vista que, en nuestro sistema, la distincion entre politica y administracion ha side muy tenue, debido al hecho de que los gobiernos solian apoyar su legitimidad en su eficacia decisional de ofrecer satisfactores a los diversos demandantes, mas que en el proceso electoral yen la division de poderes. Estalegitimidad politica mediante administracion, se expresaba y reproducia en la sobreposicion de la "representacion social" de intereses y la "representacion politica" de intereses. Lasorganizacionesobreras y campesinas (pero tambien las camaras empresariales y los colegios de profesionistas) entroncaban con un partido hegemonico que, a su vez, era el interlocutor preferencial (i,exclusivo?) del gobierno. Este eslabonamiento continuo de organizaciones sociales, part idarias, gUbernamentales, conmutaba las demandas sociales en respuestas administrativas de gobierno vera el espacio de negociacion en que se intercambiaban obras publicas y servicios sociales a cambio de apoyo politico (de masasyelites). Organizada asila vida politica, la alteracion de la gestion publica significo forzosamente un giro en las relaciones politicas, EIreflujo de la intervencion estatal-menos gasto, cancelacion de programas, liquidacion y venta de empresas publicas, etc.lIevo naturalmente a alterar el patron de gestion gUbernamental. No responder (0 responder por debajo de las expectativas) a demandas tradicionales, disenar otras politicas para atender las demandas (sustituircon medios de regulacion y promocion la estrategia tradicional de gasto, propiedad y gestion directa en el tratamiento de muchos asuntos), no asumir como asuntos publicos de

competencia gUbernamental y de atencion prioritaria ciertas reivindicaciones inerciales de las organizaciones, ser sordos a ciertos discursos ideologicos etc., eran cambios profundos en el patron de gesti6n publica. Y ocasionaron, en consecuencia, camb/os rapidos y profundos en la interlocuci6n/negociaci6n entre sociedad y Estado, entre las organizaciones sociales y los poderes del Estado: en la polltica. Organizaciones sociales y liderazgos, acostumbrados a arrancar prestaciones y beneficios del gobierno a cambio de contener el conflicto, garantizar la paz social y dar apoyo (una politica de presion y, en casos extremos, hasta de chantaje), empezaron a perder fuerza apenas el gobierno no disponia de recursos para repartir y obligaba a buscar otras alternativas mas racionales de planteamiento y solucion de losproblemassociales. Losgrupos cuya fuerza dependia enteramente del patron tradicional de gobierno se debilitaron y avanzaron grupos otrora heterodoxos y hostigados (movimientossociales independientes, asociaciones civicas, grupos autonomos, coordinadoras populares, organizaciones no gUbernamentales, partidos politicos de oposicion ...) Padecen crisisde representatividad los tradicionales compulsivos organismos empresariales, obreros, campesinos y emergen nuevas asociaciones con comportamientos, Iiderazgos y discursos alternativos. Aparecen fracturas en la elite politica ("corriente democratica" del PRIes ilustrativa), se separan grupos de aliados, se escinden las organizaciones, aumenta la votacion de los partidos de oposicion al gobierno y, muy promisoriamente, para el orden politico futuro, se expande la pluralidad y autonomia politica: un sistema de partidos. AI disminuir la intervencion estataL quedan obviamente demandas insatisfec has y peticiones frustradas. Cambian entonces, inevitablemente, las expectativas de la politica, por ende, el ejercicio mismo de la politica (se desarrolla la pluralidad e independencia, manifiesta en la democratizacion) y, al final, cambia la idea misma de la politica, del Estado ydel gobierno, Por tanto, tambien el discurso, la cultura. En otros artfculos he escrito que el efecto politico del cambio en las formas e instrumentos de gestion se manifesto especialmente en dos dimensiones: en la dimension de 10Publico y 10Privado, yen la G dimension de la independencia 0 dependencia de los privadosyde V sus organizaciones respecto del gobierno en la atencion de sus Q asuntos. La disminucion de la magnitud de la intervene ion estataL ha provocado un recorte de la esfera publica y la expansion de la esfera privada. Se ha redefinido 10que es (y debe ser) responsabilidad gUbernamental y 10que es (y debe ser) responsabilidad perso-

nal. Ha ocurrido tambien ineditamente una revaloracion de 10 privado, de su accion e iniciativa. Por otro lado, al no hacerse ya cargo el Estado de algunos asuntos 0 de no atenderlos con suficiencia -sumado al hecho que para muchos grupos sociales es obvio e indiscutible 10 costoso e ineficiente de la intervencion estatal en esos asuntos- la consecuencia ha side que, individuos y grupos comenzaron a hacerse cargo de susasuntos auto noma mente, con estrategias y organizaciones propias de accion. En los anos de la "crisis", todos tuvieron que encontrar nuevas maneras de resolver susproblemas de deterioro economico y social, descubriendo que podian prescindir del gobierno en muchos campos de accion. La ausencia estatal en ciertas areas de accion y/o la resistencia (y escepticismo) a su presencia condujo a desarrollar una mayor privacidad, autosuficiencia economica y autonomia politica, no solo en las capas propietarias y educadas. Esto ha side manifiesto en la insurgencia electoral, en la mayor competencia entre partidos, en la mayor independencia de la opinion publica y en la mayor capacidad de individuos y grupos para plantear y resolver sus problemas economicos. Ensuma, el retiro administrativo del Estado ha liberado la politica: centralidad de la democracia electoral, competencia partidaria, lucha de ideas, nuevos acto res 0 politicos, resistencia 0 indiferencia de las organizaciones sociales a hacer pasar susdemandas por los canales de las organizacionessocialesy politicas establecidas para hacerse oir por los poderes del Estado. Y, en el fondo, visiones diversas sobre la funcion y ambito del Estado. proyectos nacionales diversos, programas de gobierno diversos. EIestrechamiento gubernamental del Estado ha comenzado a dilatar la politica. Tambien, a diferenciarla en politica nacional, estatal, local. Muchos asuntos son de la arena local. No todas las cuestiones son de interes e impacto nacional. Estos cambios en la relacion sociedad-estado, que tocan la nocion de y las expectativas sobre el Estado, han producido el pluralismo politico y en el se expresan con claridad. Lo que empezo como forzado saneamiento de finanzas publicas termino como pluralismo politico, "transicion democratica", autonomia de la sociedad civil. Hoy estamos en la fase de construir un sistema plural y competitivo de partidos. Y, precisamente por ello, estamos al final del "proyecto nacional" como la estrategia discursiva unica, uniforme y unitaria del consenso politico. La democracia pluralista significa la polemica civilizada entre discrepantes proyectos de nacion (y programas de gobierno-programas electorales para realizarlos). Y, sobre todo, significa potencialmente la ~individualizacion de la

politica", Iibertades polfticas de todos y cada uno de los ciudadanos. Esta nueva situacion lIeva, logicamente, a dar prioridad a la Constitucion Politica y al cuerpo de las leyes de ella correctamente derivadas. En mi opinion, es el paso del Estado-Nacion al Estado de Derecho como el recurso discursivo y el criterio de legitimacion politica en Mexico. En implementacion a la "unidad-identidad nacional" se abre paso la "igualdad juridica", constitucional. Politicamente (como cUlturalmente) Mexico es ya muchos, muchos~ Mexicos, pero legalmente, constitucionalmente, Mexico es y debe \) ser uno. Esta inedita situacion significa el peso determinante de la '; Constitucion Politica en la unidad y la estabilidad politica y la 1::1 atenuacion de la ideologia nacionalista como piedra de toque de la legitimacion y el orden: transicion de la "dominacion tradicional" ala "dominacion moderna", legal (Weber). Eneste sentido, la idea de la identidad nacionaL la ideologia nacionalista, ya no debe renir con la pluralidad politica ni debe ser perverso pretexto para sofocar la autonomia individual, la competencia partidaria, la discrepancia sobre los programas de gobierno, la diferenciacion cultural, la descentralizacion, la autonomia (relativa) de Estados y municipios en el Estado federal.

Vistos fria 0 apasionadamente, los gobiernos de De la Madrid y de Salinas de Gortari entienden y ejercen la "rectoria economica" sin apelar a algunos de los instrumentos macroeconomicos mas socorridos, a saber, deficit fiscal, propiedad y gestion directa de las empresas productoras de bienes publicos y prestadoras de servicios publicos. La intervencion estatal puede ser legitima y eficiente a traves de regulacion, supervision, incentivos y sanciones, y no exclusivamente mediante propiedad publica y administracion directa. Los dos ultimos presidentes (en una confluencia de convicciones personales, presiones politicas internas, condicionamientos internacionales, restricciones economicas ...) han reconocido el gigantismo estatal, su inoperancia en muchas areas de asuntos economicos y sociales y, en fin de cuentas, suimproductividad social, el abandono del cumplimiento de las funciones basic as del Estado. EI fin del "Estado propietario" (y el proyecto de un "Estado justo"), enunciado por el presidente Salinas en 91, es discursiva y operativamente la culminacion de la oportuna y valiente autocritica del "Estado obeso", sobredimensionado, formulada por el presidente De la Madrid en 85.

Las medidas de ambos no son decisiones personales. Expresan. obviamente. voces Vdemandas sociales por un Estado de calidad. menos innecesariamente intruso. pero tambien voces del mismo aparato gUbernamental que hablan sobre inadministrabilidad V bancarrota. Aunque De la Madrid hava activado el proceso por causa de la necesidad de equilibrar las finanzas publicas V de cambiar estructuralmente la economia. guardo silencio (al menos discursivamente) respecto del cambio necesario en las relaciones politicas, en la relacion crucial entre Estado V economia. Demasiado tarde lIegola reforma electoral del 86 que tal vez fue significativa solo en el plano del sistema legal. EIsistema politico real crevo poder quedar intacto. aunque pronto los sacudimientos del 87 V del 88 dejaron en claro que nacfa un nuevo sistema politico. Merito del presidente Salinas sera haber lIevado al discurso (a pesar de acomodamientos justificables con la interpretacion nacionalista-revolucionaria tradicional) los alcances V limites. las funciones V ambitos de la ace ion del Estado en el nuevo tiempo de Mexico, asi como la mayor rapidez en decidir sobre varios puntos criticos para el surgimiento de la nueva institucionalidad politica del pais. Por un lado, el reconocimiento de la mayor autonomia V hasta autosuficiencia de los privados educados 0 i1ustrados.por tanto. polft/cas de I/beral/zac/on economica V politica. Por el otro. el reconocimiento de la mayor precariedad V pobreza de las masas, pero sin mirar hacia atras Vcaer en las viejas e improductivas estrategias paternalistas, populistas V burocraticas: el programa de Sol/dar/dad. -\ ( La reforma del Estado tiene tres niveles interdependientes: a) el nivel del proceso de gobierno 0 gestion publica, b) el nivel del regimen politico 0 de la politica misma; Vc) el nivel de la Constitucion Politica del Estado, Las reformas del nivel de la gestion 0 gobierno son las mas manifiestas V tal vez las mas expeditas, pues los cambios en las formas e instrumentosde gobernarson, en gran parte, decisionesdel gobierno mismo. Eseste nivel estricto del redimensionamiento del Estado. la reduce ion de su tamano, la disminucion de su numero de empresas, programas. empleados, leves, gasto ... pero estambien el nivel de las modificaciones en su proceso de toma de decisiones e implementacion de politicas. Debido a la inmediata visibilidad de los recortes de presupuestos, personal, programas Vempresas pUblicas, es tambien el nivel mas polemico. Son muchos los que consideran consustancial ala naturaleza V/o la funcion rectora del Estado la existencia de un gran gobierno, lieno de todo tipo de recursos V aparatos, personal. programas V organizaciones. Las reformas en el nivel de la gestion, hoV se manifiestan en privatizaciones,

des(re)regulaciones. administraciones publicas compartidas 0 concesionadas. Pero. ademas de cambios en el numero. hay cambios de las formas y modos. Hubo antes esfuerzos serios de descentralizacion en el periodo de De la Madrid y hoy son patentes decisiones gubernamentales. cuya operacion es contratada con el sector privado 0 compartida con los diferentes grupos sociales bajo el principio de la cooperacion y la corresponsabilidad. Todo un experimento politico-administrativo es el programa social de Solidaridad. EI segundo nivel es la reforma de la politic a misma. Son las reformas de las formas de relacion polftica entre la sociedad y Estado. en particular las formas de elegir a los titulares de los poderes del Estado y las formas como se componen y ejercen los poderes publicos. Tambien las formas de interrelacion entre los poderes y niveles del Estado (division y distribucion de poderes). En este niveL el mas agitado y cuestionado. las reformas se han concentrado en 10 que el presidente Salinas lIamo "el acuerdo nacional para la ampliacion de la vida democratica" y que hoy se plasma en la reforma de la ley electoral (COFIPE).en la elaboracion de un padron confiable de votantes. y en las multiples concertacionesentre los partidos y entre estos y el gobierno. para irarmando con seri~dad un sistema plural. competitivo y gobernable de partidos. EI proDlema central a resolver es aqui la Iimpieza y la certidumbre de los resultados electorales. con demandas cad a vez mas insistentes no solo sobre la confiabilidad del computo. sino sobre las fuentes y los limites del financiamiento y sobre el acceso a los medios. sin favoritismos a ningun partido. Hay tambien avances experimentales de independencia del poder judicial con la creacion y operacion de la Comision Nacional de Derechos Humanos. Asimismo. el regimen federal se va oonsolidando con el intercalamiento de diversos partidos en los diversos niveles de gobierno. Finalmente.la gran reforma del Estado se consumaria en las leyes fundamentales del Estado. relativas al ambito y ejercicio de las libertades politicas y economicas de los ciudadanos. y al ambito y ejercicio de los poderes regulatorios y de intervencion del Estado. Los cambios notorios en las relaciones entre sociedad y Estado terminaran por plasmarse en un nuevo marco y fundamento juridico. Se trata indudablemente de una tarea posterior. pero tarde 0 temprano. inevitable. La reforma profunda del Estado es la constituciona!. Por ahora. se lIevan cambios en artfculos constitucionales claves para la modernizacion del pais (arts. 3. 27.136). Hoy se disc ute con 0 sin razones. sensata 0 prejuiciadamente. acerca de la seriedad y magnitud de la reforma del Estado. Sisolo concierne y se circunscribe al estilo y al instrumental de gobierno y,

en especial, de gobierno economico. 0, si involucra tambiem la estera politica. l,Se trata solo de polfticas de desincorporacion, de algunas desregulaciones y muchas ventas de empresas pUblicas, de apertura economica con un inminente acuerdo de Iibre comercio norteamericano? l,0 se trata tambien de la construccion de un regimen democratico plural, con libertades polfticas plenas, con igualdad de oportunidades para partidos competitivos e independientes? En consecuencia, la discusion se centra en saber si nos dirigimos unicamente hacia nuevas tormas de intervene ion estatal, sin cambios sustanciales en el sistema polftico, 0 si, en contraste, avanzamos hacia nuevas tormas de liberalizacion economica y polftica que, como proposito 0 como etecto, desataran cambios en el sistema: en el presidencialismo, la centralizacion, la vinculacion privilegiada entre gobierno y partido dominante, el control de la vida publica ... Yo tiendo a pronosticar (en verdad, a deseary exigir) que en el pafs se materializara la segunda probabilidad. La po Iftic a economica y la polftica social estan abriendo espacios de Iibertad e independencia y, por ende, moditican ya las relaciones administrativas de la sociedad con el gobierno y terminaran despues por moditicar las relaciones polfticas. Estovale principalmente para los propietarios y educados, pero tambien para lossectores pobres. No se les puede pedir a estos cooperacion y solidaridad en la solucion de sus problemas y, mas tarde, incongruentemente, solicitarles tal vez subordinacion y silencio polftico. Lo que esta realmente en juego es el diserio de la nueva articulacion entre sociedad y Estado 0, sise qUiere, dicho mas restringidamente, entre economfa y politica. Una articulacion fnstftucfonal que sostenga duraderamente los desarrollos mas Iibres de la sociedad en el terreno de la economfa y de la polftica. Una nueva economfa polftica. l,Como armar un Estado bajo condiciones de libertad economica de los individuos y libertad polftica de los ciudadanos? Esta es la cuestion. De, y mas alia del presidente Salinas. Tal vez, antes, trente al desarrollo economico de una sociedad debil y rezagada se eXigfa un gobierno central y una piramidacion de la politica. Vivfamos, entonces, un mundo simple economicoypolftico. En realidad, cada vez se reune mas evidencia de que el movimiento pudo haber sucedido al reves: porque se eXigfa 0 interesaba un control polftico central ocurrio un desarrollo economico centralizado. Debates aparte sobre el pasado, hoy estamos activando un desarrollo abierto, una economfa diterenciada y competitiva ... Sin instituciones politicas abiertas y plurales, terminara por detenerse 0 desviarse el fmpetu economico, asf como se agotara la empresa solid aria de desarrollo social. Ditfcilmente, mercado y solidarid ad crecen en un mundo de institucionesque restrinjan innecesariamen-

te las iniciativas y opciones. iSera confiable un desarrollo economico y social que probablemente se desintegre por carecer de un marco juridico estable, por inhibir una representacion de intereses plural, flexible e imparciaL por enfrentary dividir a lascomunidades? En el orden logico de las libertades economicas y de la solidaridad social estan como condicion necesaria las libertades politicas. EI autoritarismo politico puede, acaso, servir por un rato; despues se vuelve torpe, costoso y contraproducente, Esmas facil mantener por decadas el autoritarismo frente a elites y masas demandantes de bienes y servicios en sociedades cerradas, que frente a los reclamos de libertades individuales en condiciones de sociedad abierta. En el caso de Mexico, me parece ver el vasa medio lIeno.