Financiamiento

Financiamiento de las entidades del sistema de jubilaciones y pensiones del Paraguay
Emilio Ortiz Trepowski y Bernardo Navarro Amarilla Instituto Paraguayo de Investigaciones Econmicas1 o 20 de diciembre de 2012
Eligio Ayala 844 casi Tacuar Asuncin, Paraguay. Telfono 441.320 , o e
Indice general
1. Metodolog general de la evaluacin a o 2. Evaluacin nanciera para cada caso o 2.1. Instituto de Previsin Social (IPS) . . . . . . . . . . . . o 2.1.1. Reservas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.2. Resultados de caja . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.3. Coeciente de consistencia bsica . . . . . . . . . a 2.1.4. Salario medio comparado con el benecio medio 2.1.5. Planilla de Simulacin de Caso Tipo . . . . . . . o 2.1.6. Proyecciones actuariales . . . . . . . . . . . . . . 2.2. La Caja Fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1. Flujo de Caja y reservas . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2. Coeciente de consistencia bsica . . . . . . . . . a 2.2.3. Salario medio versus benecio medio . . . . . . . 2.2.4. Planilla de simulacin del caso tipo . . . . . . . . o 2.2.5. Proyecciones actuariales . . . . . . . . . . . . . . 2.3. La Caja Bancaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1. Reservas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.2. Flujo de caja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.3. Coeciente de consistencia bsica . . . . . . . . . a 2.3.4. Salario medio versus benecio medio . . . . . . . 2.3.5. Planilla de simulacin de caso tipo . . . . . . . . o 2.3.6. Proyecciones actuariales . . . . . . . . . . . . . . 2.4. La Caja Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1. Reservas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2. Flujo de caja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.3. Coeciente de consistencia bsica . . . . . . . . . a 2.4.4. Planilla de simulacin caso tipo . . . . . . . . . . o 2.4.5. Clculos actuariales . . . . . . . . . . . . . . . . a 2.5. La Caja Parlamentaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.1. Reservas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.2. Coeciente de consistencia bsica . . . . . . . . . a 2.5.3. Planilla de simulacin de caso tipo . . . . . . . . o 2.5.4. Clculos actuariales . . . . . . . . . . . . . . . . a 4 8 8 8 9 9 9 9 10 13 14 16 17 18 24 24 25 25 26 26 26 27 27 27 28 28 28 30 30 30 30 31 31
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Financiamiento de las entidades del sistema
2.6. La Caja Ferroviaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7. Esquemas complementarios de jubilaciones y pensiones pblicas . u 2.8. La Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Itaip Biu nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.8.1. Reservas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.8.2. Flujo de Caja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.8.3. Coeciente de consistencia bsica . . . . . . . . . . . . . . a 2.8.4. Simulacin de caso tipo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . o 2.8.5. Clculos actuariales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a 2.9. La Caja de la ANDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.9.1. Reservas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.9.2. Coeciente de consistencia tcnica . . . . . . . . . . . . . e 2.9.3. Flujo de caja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.9.4. Benecio medio versus salario medio y clculos actuariales a 2.9.5. Planilla de simulacin de caso tipo . . . . . . . . . . . . . o 2.9.6. Proyecciones actuariales . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31 31 32 32 32 32 32 33 33 33 33 34 34 34 36
3. Las consecuencias para la Deuda Impl cita de Jubilaciones y Pensiones (DIJP) 37 4. El esquema privado-voluntario de jubilaciones y pensiones 39 4.1. Caja Mutual de Cooperativistas del Paraguay . . . . . . . . . . . 39 4.1.1. Fondos y Reservas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 4.2. Caja Mdica y de Profesionales Universitarios (CMPU) . . . . . 40 e 5. Conclusiones y recomendaciones A. Modicaciones a la Ley 2.345/03. A.1. Ley 3.542/2003 . . . . . . . . . . A.2. Ley 2.527/04 . . . . . . . . . . . A.3. Ley 2.613/05 . . . . . . . . . . . A.4. Ley 3.197/07 . . . . . . . . . . . A.5. Ley 3.206/07 . . . . . . . . . . . A.6. Ley 3.217/07 . . . . . . . . . . . A.7. Ley 3.414/07 . . . . . . . . . . . A.8. Ley 3.542/08 . . . . . . . . . . . A.9. Ley 3.613/08 . . . . . . . . . . . A.10.Ley 4.252/10 . . . . . . . . . . . A.11.Ley 4.493/11 . . . . . . . . . . . A.12.Ley 4.735/12 . . . . . . . . . . . A.13.Ley 4.747/12 . . . . . . . . . . . A.14.Ley 4.622/12 . . . . . . . . . . . 42 44 44 44 44 45 45 45 45 46 46 46 47 47 47 48
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Indice de cuadros
2.1. Tasas mximas de sustitucin logrables en comparacin a las ofrea o o cidas por el IPS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Resultados de caja de la Caja Fiscal, por sectores, acumulado ao 2011. (En millones de guaran n es) . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Evolucin de los resultados de la Caja Fiscal. . . . . . . . . . . . o 2.4. Coecientes de consistencia bsica para cada sector de la Caja a Fiscal. (Relacin activos/pasivos ao 2012) . . . . . . . . . . . . o n 2.5. Salario medio versus benecio medio por sector de la Caja Fiscal. (Sobre resultados del 2011 en guaran es) . . . . . . . . . . . . . . 2.6. Comparativo de tasas ( %) de sustitucin. Administracin Central o o y Magistrados Judiciales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7. Comparativos de tasas de sustitucin ( %) Magisterio Nacional y o Docentes Universitarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.8. Comparativo de tasas ( %) de sustitucin Fuerzas Armadas y Poo liciales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.9. Resultados de la Caja Bancaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.10. Comparativo de tasas ( %) de sustitucin Caja Municipal. . . . . o 2.11. Comparativo de tasas ( %) de sustitucin Caja de la ANDE. . . . o 10 15 16 16 17 19 21 23 26 29 35
Cap tulo 1
Metodolog general de la a evaluacin o

En los sistemas de jubilaciones y pensiones existen diversos aspectos nancieros, tanto de corto como de largo plazo. El corto plazo tiene que ver con el ujo de ingresos y gastos de las instituciones, y en consecuencia, tiene que ver con los aportes que estn haciendo los trabajadores an activos, con los benecios que a u estn recibiendo los ya jubilados o pensionados y con los ingresos por rentabia lidad derivados de las inversiones de las reservas acumuladas. Los aspectos del largo plazo entre los que se encuentran la dinmica demogrca, el comportaa a miento de la tasa de desempleo, de la informalidad en los mercados de trabajo, de la tasa de inters de largo plazo y del producto real de la econom e asi bien no afectan directamente la situacin actual, tienen consecuencias importantes o para la sostenibilidad del sistema y para la solvencia futura del Estado. Para evaluar a las unidades del sistema jubilatorio del Paraguay, en cuanto a estos aspectos, se analizarn variables claves tales como la existencia o no a de reservas, su inversin, los resultados nancieros de las Cajas, as como las o proyecciones nancieras y demogrcas de largo plazo, siempre que existan. Se a calcularn varios indicadores que permitan tener una visin precisa del funcioa o namiento nanciero, en particular, se medirn el salario medio en comparacin a o con el benecio medio, el Coeciente de Consistencia Bsica (CCB), y la Plania lla de Simulacin del Caso Tipo (PSCT), para las diversas unidades del sistema o de jubilaciones. El CCB se calcula como: XW R = Y W X= Y R (1.1) (1.2)
en donde: X = tasa de aporte sobre los salarios; W = salario; R = relacin activos/pasivos; o Y = tasa de reemplazo del benecio (porcentaje sobre el salario que representa el benecio jubilatorio). En el indicador (1.1), si el lado derecho de la ecuacin (el gasto) es mayor o que el lado izquierdo (la recaudacin), entonces la Caja tiene un esquema que o requiere de ajustes de parmetros. La ecuacin (1.2) calcula cuanto tendr que a o a ser la tasa de aporte, para que haya un equilibrio del ujo de caja. Si la tasa de aporte calculada es superior a la legal, entonces el sistema opera con un desequilibrio y se requerir un ajuste de los parmetros. Este indicador muestras a a altas tasas requeridas cuando el sistema est ya maduro (muchos jubilados y los a cotizantes no crecen) o cuando el sistema jubila muy temprano. Pierde su aplicabilidad como indicador cuando el sistema ofrece mltiples tasas de remplazo, u o existen muchas excepciones o casos especiales. La comparacin del promedio del salario sobre el que se aporta y del promeo dio de los benecios tambin resulta interesante de analizar. En las Cajas con e alto desnanciamiento, el promedio de benecio suele ser mayor que el promedio de salarios sobre el que se aporta, por varios motivos: tasas de remplazo muy generosos1 , el salario base sobre el que se calcula el benecio es un promedio slo de los ultimos meses, o en casos extremos, slo del ultimo mes, lo cual eleva o o considerablemente el benecio, se aporta slo sobre una fraccin del salario, o el o o ajuste anual de los benecios supera al ajuste anual de los salarios. Todos estos casos suelen darse en los sistemas muy generosos. La PSCT simula cuanto capital un aliado puede acumular durante su vida activa, considerando la tasa de aporte legal realizada y deduciendo un porcentaje por gasto de administracin, una tasa de incremento de salario y una tasa de o rentabilidad de los fondos de inversin. De acuerdo a los requisitos m o nimos que la ley exige a los aliados, se simula que monto de una renta temporal2 puede comprarse el aliado en el mercado, considerando que su expectativa de vida es hasta los 80 aos (este parmetro puede variarse) y que no deja derecho habienn a tes. No hay cargos por el servicio de proveer el retiro programado. Si bien este ejercicio slo muestra un caso individual t o pico3 , muestra el desequilibrio para el caso de un individuo. Como veremos, en algunos casos el desequilibrio es real1 Si la tasa de aporte es del 16 %, entonces la persona cobraba solo el 84 % cuando era activa. En la mayor de los reg a menes del sistema paraguayo, existe la tasa de sustitucin o del 100 % calculado sobre el ultimo salario, o sobre un promedio de los salarios de los ultimos aos, lo cual hace que el jubilado cobre prcticamente el 100 % de su salario al momento de n a jubilarse. 2 Anualidad a pagarse hasta una edad pactada previamente. 3 Se considera que se retira ni bien cumple con los requisitos exigidos por la ley. Si espera para jubilarse obviamente es favorable para las nanzas de la institucin. o
mente importante, lo que permite concluir para stos un gran desnanciamiento e derivado de los parmetros t a picos. No se supone la existencia de inacin para o el anlisis. a Al no considerar la inacin estamos suponiendo a la misma como si fuera o neutral para el anlisis. En la vida real, la inacin puede empeorar la situaa o cin (se ajustan los benecios a la inacin cuando los salarios se ajustan slo o o o espordicamente o la rentabilidad real de las inversiones es negativa) o puede a ayudar a reducir el problema (cuando los benecios se ajustan slo parcialmente o o no se ajustan en absoluto). Las diferencias entre el mtodo del CCB y de la PSCT son varias. En el caso e del CCB, ste considera el balance entre lo que se recoge por aportes y lo come para con lo que se paga por benecio. Es un clculo agregado que no considera a la existencia de reservas ni su rentabilidad. La PSCT es el caso de un individuo t pico y no tiene en cuenta la relacin activos y pasivos, pero en contrapartida o si considera la acumulacin de reservas y sus rentabilidades. o Por otra parte, las proyecciones actuariales4 se basan en un modelo que incorpora toda la informacin poblacional actual y su evolucin futura, las reo o glas de juego que estn parametrizadas en la ley5 , se estima la evolucin de a o las reservas y sus rentabilidades, se estiman las variables macroeconmicas ms o a importantes, en particular la evolucin de la inacin y de los salarios, y se o o calcula la evolucin de los ingresos y egresos, ao por ao6 , en base a los suo n n puestos considerados y a los pronsticos realizados. Posteriormente, se calcula o el valor presente de estos resultados, a los efectos de determinar el resultado actuarial neto. Esta cifra en trminos del Producto Interno Bruto (PIB) suele e ser una variable fundamental que pone en perspectiva el tamao relativo de la n deuda o valor de la Caja de Jubilaciones y Pensiones. Como puede observarse, la proyeccin actuarial es un clculo complejo, se requiere de mucha informacin y o a o pronsticos, que algunas de las Cajas no suelen tener ni realizar peridicamente. o o Sobre la manera de calcular la deuda o compromisos del Estado por jubilaciones y pensiones o Deuda Impl cita por Jubilaciones y Pensiones (DIJP)7 , no
proyecciones se suelen hacer t picamente para 50 o 60 aos. n para jubilaciones y pensiones, tasa de aportes y otros ingresos, salario base, entre otros. 6 Estas proyecciones denen en cuntos a os el ujo de caja podr llegar a ser negativo, a n a cuando se comenzar probablemente a utilizar las reservas, y cuando stas se acaban y se entra a e en una etapa de cesacin de pagos o de una necesidad de transferencia de mayores recursos o scales. 7 Para representar esto se acostumbra usar el trmino Deuda Impl e cita por Jubilaciones y Pensiones. El trmino deuda impl e cita es para diferenciarlo del trmino deuda expl e cita, que incluye a todas las deudas formalmente asumidas por el Estado, ya sea internas como externas, mediante la emisin de un Bono o emprstito del Tesoro autorizado por la ley, o o e aquellas emitidas por otras entidades del Estado, con garant del Tesoro y que guran en a la contabilidad ocial del Estado. Pues bien, la deuda futura por jubilaciones y pensiones no gura en la contabilidad del Estado, por eso es impl cita.
5 Requisitos 4 Las
existe una metodolog universalmente aceptada. Segn Holzmann, R. (1998) a u el que cita a Franco, D. (1995) existen tres diferentes metodolog (i) as: compromisos devengados a la fecha, (ii) compromisos por los trabajadores y pensionados a la fecha de clculo, y (iii) compromisos del sistema abierto. En a el primero slo se calcula el valor presente de los benecios ya concedidos, en el o segundo caso, se toma en consideracin las nuevas jubilaciones y pensiones que o se otorgarn a aquellos que estn trabajando a la fecha de clculo, y en el ultia a a mo caso, se considera que entran nuevas cohortes de trabajadores al sistema. En nuestro caso, dado que no existe un ente de regulacin y supervisin, no existe o o ninguna metodolog comn consagrada para calcular la deuda impl a u cita del Estado por jubilaciones y pensiones, por lo que an cuando existan proyecciones u nancieras, no siempre son comparables ni tienen toda la informacin que se o requiere para realizar este clculo. De hecho, en pocos casos8 se ha calculado la a deuda impl cita por jubilaciones y pensiones del Estado. Finalmente, en los casos en que no se cuente con ninguna proyeccin aco tuarial, pero que si se cuente con datos sobre el ujo de gastos por benecios pagados, se estimar la DIJP, utilizando la aproximacin propuesta por Holza o mann, R. (1998), pg. 6, en particular para aquellas Cajas ms importantes del a a sistema. De acuerdo a esta metodolog de aproximacin bruta o regla del aa o dedo gordo, la DIJP en trminos del PIB suele ser de aproximadamente 20 a e 30 veces el gasto anual por jubilaciones pensiones en trminos del PIB, en los e sistemas maduros, sin considerar reservas algunas (unfunded) y suponiendo que el crecimiento de los salarios es igual a la tasa de inters. e
8 Slo en aquellos clculos realizados por el Ministerio de Hacienda, con el propsito de o a o evaluar reformas del sistema.
Cap tulo 2
Evaluacin nanciera para o cada caso

2.1. Instituto de Previsin Social (IPS) o
El IPS es la unica institucin del sistema que ofrece cobertura para jubilacio o nes y pensiones, para salud y para riesgos del trabajo. Segn la Ley N 98/92, u las tasas de cotizacin son las siguientes: 9 % del trabajador y 14 % de los emo pleadores. De estas cotizaciones, el 12,5 % se destina para el nanciamiento de las jubilaciones y pensiones, el 9 % para el nanciamiento del seguro de salud, y el 1,5 % para nanciar los gastos de administracin. Por el lado de los beneo cios, se accede en general al 100 % del promedio de los 36 ultimos meses, con 60 aos de edad y 25 aos de servicio. Por otro lado, se puede acceder al 80 % del n n promedio de los 36 ultimos meses, con 55 aos de edad y 30 aos de servicio. n n El salario base es el promedio nominal de los 36 ultimos meses. La relacin de o activos/pasivos era de 9,1, en el 2009, segn Arrighi, W. et al (2010), y, segn u u datos extraociales, estar actualmente en torno del 9,2. Para los clculos cona a tenidos en este estudio, se utilizar la relacin activos/pasivos de 9,1. a o
2.1.1.
Reservas
A partir de la Ley N 98/92 se separaron los fondos que corresponden al rea a de salud (Fondo de Enfermedad y Maternidad) de los fondos que corresponden a jubilaciones y pensiones (Fondo de Jubilaciones y Pensiones). No se disponen de cifras exactas, pero las inversiones nancieras totales del IPS estn en alredea dor de USD 1.000 millones. No se cuenta con la informacin de las valuaciones o actualizadas de los inmuebles1 que corresponden al Fondo de Jubilaciones y
1 El IPS dispone de alrededor de 1.100 inmuebles que pertenecen al Fondo de Jubilaciones y Pensiones.
Pensiones, as como de la composicin de las reservas del Instituto. o
2.1.2.
Resultados de caja
Son superavitarios, considerando la alta relacin activos/pasivos que tiene o y la poblacin relativamente joven del Paraguay. La relacin activos/pasivos o o aument fuertemente a nes de la dcada pasada, producto de una mayor foro e malizacin de la econom lo que se tradujo en una menor evasin de las cono a, o tribuciones.
2.1.3.
Coeciente de consistencia bsica a
Da como resultado una tasa de aporte necesario del 11 %, para una tasa de sustitucin del 100 % y del 8,8 % para una tasa de reemplazo del 80 %, ambos o resultados por debajo de la actualmente existente del 12,5 %. Estos resultados implican que no deber haber problemas con el ujo de caja del Instituto. a
2.1.4.
Salario medio comparado con el benecio medio
Arrighi, W. et al (2010) calcularon que el salario medio en el 2009 era de 2.173.000 guaran mientras que los benecios medios alcanzaban a 1.755.000 es, guaran Esto conrma que el Instituto posee un saludable ujo de caja. es.
2.1.5.
Planilla de Simulacin de Caso Tipo o
Para una persona que se retira a los 60 aos de edad y con 30 aos de sern n vicio, se podr comprar una renta temporal que representar el 44,8 % de su a a salario base2 , y si se considera el supuesto de 25 aos de servicio, slo podr n o a comprar una renta temporal equivalente al 34,3 % de su salario base, lo que hay que comparar con la tasa de sustitucin que ofrece el IPS que es del 100 %. o Con respecto al retiro ms temprano que permite el rgimen legal del Instia e tuto, es decir, 55 aos de edad y 30 aos de servicio, se podr comprar una renta n n a temporal que representar el 39 % del salario base. Esta cifra debe compararse a con el 80 % de sustitucin que ofrece actualmente el IPS. Aunque la tasa de o rentabilidad de las reservas mejore, se sigue manteniendo una brecha nanciera de importancia con los parmetros actuales. a
2 Se supuso una rentabilidad de largo plazo del 4 % y una esperanza de vida de 80 a os. No n se consider la existencia de gastos administrativos dado que no se nancia con el aporte del o 12,5 %.
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Cuadro 2.1: Tasas mximas de sustitucin logrables en comparacin a las ofrea o o cidas por el IPS Edad Antigedad Mxima al 4 % Mxima al 5 % u a a IPS 60 25 34,3 % 43,0 % 100,0 % 60 30 44,8 % 58,1 % 100,0 % 59 30 43,4 % 56,5 % 96,0 % 58 30 42,2 % 55,1 % 92,0 % 57 30 41,0 % 53,7 % 88,0 % 56 30 40,0 % 52,6 % 84,0 % 55 30 39,0 % 51,5 % 80,0 % Fuente: Elaboracin propia. o Es obvio que en todos los casos, excepto que se mantengan rentabilidades muy altas de las reservas, el benecio prometido es generoso, lo cual justica en principio una reforma paramtrica. La situacin paramtrica actual puede e o e conducir de por s a un desnanciamiento futuro. Este desbalance paramtrico e es atenuado en forma importante por la escasa cobertura derivada del funcionamiento dual de los mercados de trabajo. En la prctica, dado que la cobertura es a slo del orden del 20 %, es imposible que el trabajador medio alcance a aportar o el nmero m u nimo de aos previsto para la obtencin del benecio. En s n o ntesis, el benecio prometido es cuantioso, en comparacin a lo que podr comprarse o a con los aportes, pero la barrera jubilatoria es prcticamente inalcanzable. De a all que numerosos estudios anticipen que, en algn punto en el tiempo futu u ro, habr una fuerte presin por parte de los cotizantes para bajar el requisito a o m nimo de aos para jubilarse en el Instituto. n
2.1.6.
Proyecciones actuariales
Se disponen de proyecciones actuariales realizadas por Arrighi, W. et al (2010), as como tambin de otros dos clculos realizados por Grushka, C. (2003 e a y 2008). Arrighi, W. et al (2010) calcularon que los supervits de caja se mantienen a hasta el 2040, momento en que el ujo de caja se hace decitario, por el fuerte aumento de los benecios, y se comienzan a usar las reservas. Si el Estado paraguayo no cumple con su aporte del 1,5 % sobre los salarios, el dcit de caja e se adelantar en 2 aos. Respecto a las reservas, si la tasa real fuera de 0 %, a n es decir, la tasa nominal es la inacin, estas terminar en el 2052, lo que se o an adelantar en 4 aos si no se considera el aporte del Estado. Si se considera a n una tasa real del 4 %, las reservas se acabar en el 2060, lo que se adelantar an a 6 aos si no se considera el aporte del Estado. n Estos resultados contrastan con los de Grushka, C. (2008), donde se estima
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que los resultados de caja superavitarios ir slo hasta el 2015, y a partir de an o all comenzar a reducirse las reservas. Estas durar hasta el 2040, momento an an en que el IPS entrar en cesacin o requerir transferencias desde las nanzas a o a del Estado central. Si bien las diferencias son numerosas entre ambos estudios, la ms importante es la proyeccin de aportantes. a El informe de Arrighi, W. et al (2010) tom en consideracin en su caso base o o que la tasa de informalidad en el segmento de los asalariados la poblacin o objetivo del IPS pasaba del 63,3 % en el 2010 al 35 % en el 2060, lo cual implicaba que la tasa de aportantes sobre ocupados pasaba del 11 % en el 2009 a alrededor del 22,5 % en el 2060, con lo cual el grado de formalizacin que se o supon para las proyecciones era muy importante. Sin embargo, en el estudio a de Grushka, C. (2008) se consider que la formalizacin mejoraba muy gradualo o mente, al suponer que la relacin aportantes sobre ocupados pasaba del 7 % en o el 2005 al 10 % en el 2055. Es decir, el punto de partida de Arrighi, W. et al (2010) ya era superior a las proyecciones de Grushka, C. (2008) para el 2055! No obstante, Arrighi, W. et al (2010) tambin calcularon un escenario sin mejora e en la formalizacin, lo que arroj como resultado que el ujo de caja se hac o o a decitario en el 2021, punto en el tiempo mucho ms cercano al resultado de a Grushka, C. (2008) de 2015. Ahora bien, es razonable pensar en una tasa de formalizacin tan fuerte coo mo la supuesta por Arrighi, W. et al (2010)?. En realidad, en la segunda mitad de la dcada pasada se registr un salto muy signicativo en la formalizacin e o o de la econom al caer la informalidad en alrededor de 2,6 puntos porcentuales a, entre el 2007 y 2009. En efecto, Grushka, C. (2008) calculaba que el nmero de u aportantes llegar a 384.000 en el 2030, mientras que para Arrighi, W. et al a (2010) ya era un dato una poblacin aportante de 300.000 en el 2009!. Por lo o tanto, no se puede ignorar este salto importante en las proyecciones. Lo que se suponga que sea la evolucin de la formalizacin resultar cr o o a tico para el IPS. En efecto, un elemento fundamental que explica la situacin del Instituto, o fue el proceso de formalizacin laboral advertido en los ultimos 5 aos, el cual o n produjo un rejuvenecimiento del sistema. En este per odo, se observ un exo traordinario crecimiento de aportantes, mientras que los benecios mantuvieron un aumento ms natural. Slo en el largo plazo, cuando se estabilicen las vaa o riables, se vern los efectos de tal comportamiento, mientras que en el mediano a plazo muchos de los nuevos trabajadores formales encontrar que al tener an un inicio formal tard no llegan a cumplir la exigencia de aportes necesaria o, (Arrighi, W. et al; 2010). Otro tema a considerar, y que ha sido advertido tanto por Iglesias, A. y Valdez, S. (1995) como por Grushka, C. (2008) y Arrighi, W. et al (2010), es el hecho de que la legislacin del IPS establece requisitos dif o ciles de cumplir por los trabajadores, rerindose a la necesidad de tener por lo menos 25 aos e n
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de servicio3 . En realidad, esta dicultad proviene del funcionamiento dual de los mercados de trabajo. Con una cobertura del 20 %, el trabajador promedio aportar slo durante 8 aos. Al exigirse 25 aos slo podrn jubilarse aquellos a o n n o a que han permanecido en empleos formales en la mayor parte de sus carreras laborales. La rigidez de las reglas jubilatorias y la baja cobertura del sistema implica que se espera que en el futuro haya mucha presin por exibilizar el acceso a los o benecios, es decir, considerar el caso de aquellos con edad suciente, pero con antigedad menor a 25 aos. Arrighi, W. et al (2010) calcula un escenario con u n las siguientes modicaciones: 15 aos de antigedad m n u nima, una edad de retiro que se ajusta para arriba gradualmente hasta llegar a 65 aos y un salario base n que de 3 aos pasa a 20 aos gradualmente. En este caso, los egresos comienzan n n a superar a los ingresos en el ao 2039, y con el 4 % de rentabilidad las reservas n se acaban en el 2060, similar al caso base. As se puede armar que, por el momento, parece que la formalizacin de , o la econom le ayud al IPS a superar lo que parec un camino dif segn las a o a cil u proyecciones de Grushka, C. (2008) pero est pendiente una reforma paramtria e ca, en l nea con el propuesto por Arrighi, W. et al (2010). Finalmente, el ultimo estudio actuarial del Instituto no calcul un dato im o portante, que es la Deuda Impl cita de Jubilaciones y Pensiones (DIJP). Utilizando los datos del estudio se ha estimado4 que la DIJP, escenario con mejoras constantes en la tasa de empleo no registrado, arroja como resultado un supervit actuarial del 5,5 % del PIB del 2009. Si se considera que el empleo no a registrado no mejorar, es decir, se mantendr en los niveles del 2009, entonces a a se calcula un dcit actuarial del 2,5 % del PIB del 2009. En todo caso, el dcit e e actuarial no es muy elevado y abordable de muchas maneras. En adicin al carcter cr o a tico de la formalizacin del mercado laboral, la o dinmica del nanciamiento proviene de factores demogrcos, cuyos efectos a a son inexorables, como lo arma Bay, F. (1994). El dcit corriente del IPS o e hacia el 2040 estar dado porque la relacin entre el nmero de aportantes y a o u el de beneciarios habr para ese entonces disminuido sustantivamente, debido a a que la poblacin envejeci invirtindose la pirmide poblacional actual. Bajo o o e a los efectos de esta dinmica demogrca, la cantidad de aportantes al IPS que a a a nes de 2009 era de 300.000 crecer hasta llegar a los 1.000.000 en el 2040 y a a 1.200.000 en el 2060 (Arrighi, W. et al; 2010). En contraposicin, la cantidad de o altas de benecios, que en la actualidad se ubica en 2.500 casos anuales, tendr a un crecimiento importante pero uniforme hasta el 2030 aproximadamente, donW. et al (2010) sugieren otorgar benecios con antigedad desde 15 a os pero u n exigiendo una edad de 65 aos gradualmente. n 4 Se utiliz una tasa de actualizacin del 8 % anual. Dado que el estudio contiene datos o o quinquenales, se interpolaron las informaciones faltantes con tasas de incremento que dieran los datos para cada punta quinquenal.
3 Arrighi,
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de rondar los 6.000 casos. Entre los aos 2035 y 2045 se producir una fuerte a n a aceleracin en la cantidad de altas de benecios debido a la llegada a las edades o de retiro de cohortes que son muy numerosas no slo por la propia dinmica o a poblacional, sino tambin por la mayor participacin que las mismas tienen en e o el IPS respecto a las cohortes que actualmente se encuentran en edades cercanas de jubilacin (Arrighi, W. et al; 2010). o
2.2.
La Caja Fiscal
El caso de la Caja Fiscal es mucho ms complejo de analizar, pues ocurren a cambios de legislacin de forma casi constante y todos ellos van empeorando o la situacin nanciera de sta. La principal reforma del marco legal de la Caja o e Fiscal se realiz mediante la Ley N 2.345 del 2003. Con esta reforma se moo dicaron: la tasa de aporte, las tasas de sustitucin, el salario base y el salario o imponible, la actualizacin anual de los haberes jubilatorios, las reglas que se o aplican a la pensin de sobrevivencia y a la de invalidez, se prohibieron los o aguinaldos a los pasivos y se derogaron expresamente un cantidad de leyes y reglamentos. La reforma tuvo xito en frenar la crisis nanciera que enfrentaba la Caja e Fiscal5 y segn Franks, J. et al (2005) logr importantes ahorros y la reduccin u o o substancial del dcit actuarial, que de un dcit actuarial operacional equivae e lente al 90 % del PIB, en el escenario sin reforma, pas al de un dcit actuarial o e operacional equivalente al 45 % del PIB. Se hab roto una tendencia explosiva a en las nanzas de la Caja Fiscal pero quedaba un importante dcit que justie caba profundizar las reformas en el futuro. Antes que avanzar en las reformas, lo que ocurri posteriormente fue exaco tamente lo contrario. De acuerdo a las informaciones contenidas en el Apndice, e tan pronto como se aprob la Ley N 2.345/03, comenz una campaa sistemtio o n a ca para ir anulando sus efectos, en particular durante los aos pre-electorales6 . n En efecto, sin el nimo de ser exhaustivos, desde el 2004 se han aprobado por lo a menos 14 modicaciones y ampliaciones de la Ley N 2.345/03, muchas de ellas mediante el rechazo del veto del Poder Ejecutivo. Esta situacin ha conducido a que el marco normativo de la Caja Fiscal sea o hoy confuso, inequitativo y dif de administrar, lo que combinado con la facil cilidad para aprobar leyes de privilegio y la vulnerabilidad ante las acciones de inconstitucionalidad en contra de la Ley N 2.345/037 , en parte por la propia
dcit de caja de la Caja Fiscal lleg a representar el 1,9 % del PIB en el ao 2002. e o las 14 leyes de contrarreforma, la mitad se aprobaron en el 2007 y 2012. 7 Desde el 2004, se han dictado por lo menos 10 Acuerdos y Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en acciones de inconstitucionalidad promovidas en contra de los o art culos 5 , 8 , 9 y 18 , de la Ley N 2.345/03.
6 De 5 El
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asimetr de situaciones derivada de la estructura legal, hacen al sistema extrea madamente dbil. Esta complejidad y la cantidad de reg e menes de privilegio, as como la dicultad para obtener informacin conable, en particular respecto o a los aportantes, hace dif realizar proyecciones actuariales, por lo que el resto cil de esta seccin intentar evaluar los aspectos nancieros de la Caja Fiscal con o a las informaciones que se disponen.
2.2.1.
Flujo de Caja y reservas
Luego de la promulgacin de la Ley N 2.345/03 y la separacin de los proo o gramas civiles y no civiles derivada de su aplicacin, la Caja Fiscal logr acuo o mular reservas en el sector de los programas civiles. Estas reservas alcanzaron la cifra de USD 450 millones. Como se puede vericar ms adelante, el ujo de a caja positivo del sector civil permite suponer que estas reservas irn creciendo. a Actualmente estn depositadas en el Banco Central del Paraguay a la vista y a no rinden ningn inters, por lo que estn perdiendo su valor real. u e a Luego de las reservas del IPS, stas son las reservas de largo plazo ms ime a portantes que tiene el Estado paraguayo, por lo que el Ministerio de Hacienda tiene que arbitrar todas las medidas que sean necesarias para preservarlas como garant de cumplimiento de las jubilaciones y pensiones, lo cual pasa por un a esquema de inversin prudente que priorice la seguridad, pero con alguna reno tabilidad razonable. Sin embargo, caben resaltar dos cosas: por un lado, los resultados hubieran podido mejorarse de no haber existido las mltiples modicaciones de la Ley N u 2.345/03, y lo otro es que es muy necesario calcular las proyecciones actuariales despus de todas las modicaciones introducidas a la ley de reforma del 2003. e Ser util investigar como cerrar el 2012, a los efectos de vericar si se a a puede notar un quiebre en la tendencia de ca de la reduccin del dcit. Esda o e timaciones realizadas por Ram rez, J. (2012), dan cuenta de que el 2012 cerrar a con un dcit de caja equivalente al 0,5 % del PIB, lo cual implica que el punto e de inexin ya se habr registrado. o a Seguidamente, en el Cuadro 2.2 se exponen los resultados de la Caja Fiscal por sectores cubiertos. La Caja Fiscal tiene dos tipos de benecios, aquellos llamados contributivos y los no contributivos8 . Los primeros son aquellos donde los aliados contribuyen para su jubilacin, mientras que en el de no contrio butivos, los benecios son nanciados con impuestos y son considerados como asistenciales. En trminos netos, el sector contributivo tiene un dcit de guae e ran 40.986 millones, mientras que el dcit del sector no contributivo es de es e
8 Pensiones a los veteranos de la guerra del Chaco y a sus herederos, pensiones de gracia y pensin alimentaria a adultos mayores. o
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guaran 306.061 millones. es
Cuadro 2.2: Resultados de caja de la Caja Fiscal, por sectores, acumulado ao n 2011. (En millones de guaran es) Sectores Detalle Ingresos Egresos Resultado Empleados pblicos u 597.661 254.815 324.846 Magistrados judiciales 61.786 15.843 45.943 Sector Civiles Magisterio Nacional 426.609 505.042 -78.433 Magisterio privado 0 0 0 Docentes universitarios 57.362 33.399 23.963 Total Civiles 1.143.418 809.099 334.319 Fuerzas armadas 76.636 274.229 -197.593 Sector No Civiles Fuerza policial 105.851 190.106 -84.255 Total No Civiles 182.487 464.335 -281.848 Civiles y no civiles Graticacin o 0 93.457 -93.457 Total Contributivos 1.325.905 1.366.891 -40.986 Total No Contributivos 0 306.061 -306.061 Total de la Caja Fiscal 1.325.905 1.672.952 -347.047 Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Hacienda. o El Cuadro 2.3 reporta los ingresos, los benecios y el dcit de la Caja Fise cal, en una serie temporal que abarca desde el 2002 al 2011. Hay que observar que el dcit de la Caja Fiscal es cubierto con recursos e tributarios genuinos. De acuerdo al Cuadro 2.3, el dcit total de la Caja Fiscal e contributivos y no contributivos es de guaran 347.047 millones, lo que es equivale al 0,35 % del PIB o el 2,6 % de los ingresos tributarios del 2011. Ahora bien, si es que consideramos como justicable el gasto que realiza el Estado para cubrir pensiones a los Veteranos de la Guerra del Chaco o la pensin de los adultos mayores en situacin de pobreza, por el hecho de que o o constituyen objetivos de pol tica social, entonces deber amos excluir los gastos por pensiones no contributivas. Con ello queda slo el dcit generado por el o e sector de las Fuerzas Armadas y la Polic Nacional, pues el sector de los civiles a no genera dcit. De acuerdo a los datos al cierre del 2011, el dcit de los no e e civiles fue de guaran 281.848 millones, lo que equivale al 0,28 % del PIB del es 2011 o el 2.13 % de los ingresos tributarios del 2011. Este importe constituye una transferencia de los contribuyentes hacia estos sectores decitarios. Asimismo, dentro del sector de los programas civiles, si bien no hay dcit e en trminos agregados, tambin es obvio que todos los sectores superavitarios e e estn haciendo una transferencia al sector del Magisterio Nacional, fuertemente a decitario. Estas son inequidades que hay que eliminar en las reformas que es necesario encarar.
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Cuadro 2.3: Evolucin de los resultados de la Caja Fiscal. o En millones de guaran es. Ao n 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Fuente: Ingresos Benecios abonados Dcit e 339.654 912.771 573.117 369.421 997.492 628.071 439.658 940.356 500.698 541.310 1.126.490 585.180 nd nd nd 752.132 1.264.016 511.884 906.653 1.369.993 463.340 1.019.379 1.475.337 455.958 1.140.654 1.503.110 362.456 1.325.905 1.672.952 347.047 Ministerio de Hacienda. nd: no disponible. Dcit en % PIB e 2,0 1,8 1,2 1,3 nd 0,8 0,6 0,6 0,4 0,3
2.2.2.
Para la relacin activos/pasivos se utilizaron informaciones a octubre del o 2012. Los resultados que se obtienen se reportan en el Cuadro 2.4. Cuadro 2.4: Coecientes de consistencia bsica para cada sector de a la Caja Fiscal. (Relacin activos/pasivos ao 2012) o n Sectores Activos/pasivos Administracin pblicaa o u 4,74 Magistrados judicialesb 22,56 Magisterio nacionalc 3,59 Docentes universitariosc 7,01 Fuerzas armadasd 1,38 Fuerza policiald 3,80 Aporte requerido De 14,5 % a 18,0 % De 2,8 % a3,3 % De 23,1 % a 24,2 % De 11,8 % a 12,4 % 72,5 % 26,3 %
Fuente:Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Hao cienda.

a
b
Administracin pblica: tasa de sustitucin para antigedades de 28 o u o u a 34 aos. n Magistrados judiciales: tasa de sustitucin para antigedades de 26 o u a 30 aos. n Magisterio nacional y docentes universitarios: para tasas de sustitucin de 83 % y 87 %. o Fuerzas armadas y fuerza policial: para tasas de sustitucin del 100 % o de conformidad con la Ley N 4.493/11.
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Cuadro 2.5: Salario medio versus benecio medio por sector de la Caja Fiscal. (Sobre resultados del 2011 en guaran es) Sectores Salario medio Benecio medio Administracin pblica o u 5.265.969 1.829.439 Magistrados judiciales 3.521.585 3.499.118 Magisterio nacional 3.329.717 2.432.194 Docentes universitarios 5.258.052 3.688.286 Fuerzas armadas 3.956.616 3.365.745 Fuerza policial 2.493.917 2.920.787 Fuente:Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Hacienda. o Las secciones de la Administracin Pblica y de los Docentes Universitarios o u muestran valores de aporte requeridos muy cercanos al vigente del 16 %, lo que coincide con sus resultados superavitarios de caja. El sector de Magistrados judiciales muestra una tasa requerida mucho ms baja que la vigente, lo cual se a explica por su alta relacin activos/pasivos. Ahora bien, los sectores con fuertes o dcit de caja conrman aqu su delicada situacin nanciera, pues todos muese o tras tasas requeridas mucho ms altas que la vigente. En particular, resalta la a tasa requerida del 72,5 % para las Fuerzas Armadas, sector que precisamente tiene el dcit ms alto de la Caja Fiscal. e a No sorprenden estos resultados que muestran que para un equilibrio de ujo las tasas de aporte deben ser muy superiores al 16 % que actualmente existe, en particular para las Fuerzas Armadas y Policiales, que deber aportar ms del an a 73 % y del 26 % del salario, respectivamente, para obtener la tasa de sustitucin o del 100 % que la ley les concede. Esto coincide con los resultados de caja, que muestran a estos dos sectores como los ms decitarios del conjunto que coma pone a la Caja Fiscal.
2.2.3.
Salario medio versus benecio medio
Utilizando los datos del 2011 se han calculado las cifras que se informan en el Cuadro 2.5. Los resultados de la Administracin Pblica, Magistrados Judiciales, Doo u centes Universitarios y Polic Nacional conrman los anlisis previos, el ultimo a a con salario medio menor al benecio medio, lo cual se reeja en un gran desequilibrio nanciero. Sin embargo, los resultados del Magisterio Nacional y las Fuerzas Armadas aparentemente son paradjicos, pues en stos el salario meo e dio es mayor al benecio medio, o sea lo contrario de lo que uno esperar en a sectores altamente decitarios. En el caso de las Fuerzas Armadas puede que la explicacin est en que se retiran muy rpido, pues la relacin activos a pao e a o sivos es de slo 1,4. Esta situacin se exacerbar cuando la Ley N 4.493/11 o o a
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tenga sus efectos en los haberes de retiro, lo que har subir el benecio medio. a Por otro lado, en el caso del Magisterio Nacional, no hay problemas de salario medio en comparacin al benecio medio, pero su CCB si muestra la necesidad o de mayores tasas de aporte para sostener el rgimen de este sector, dado que e su relacin activo a pasivo, de slo 3,6, no es suciente como para sostener las o o tasas de sustitucin vigentes. o
2.2.4.
Planilla de simulacin del caso tipo o
Dado que en la Caja Fiscal existen diferentes reglas de juego para diferentes sectores, haremos el anlisis para cada grupo que tiene iguales requisitos y tasas a de sustitucin, comenzando por la Administracin Central y los Magistrados o o Judiciales, Cuadro 2.6.
Cuadro 2.6: Comparativo de tasas ( %) de sustitucin. Administracin Central y Magistrados Judiciales. o o Segn la Ley N 2.345/03 y la tasa de mercado. u Edad en que se jubila: 62 aos n Edad en que se jubila: 65 aos n Antigedad TS Ley N 2.345/03 TS mercado Antigedad TS Ley N 2.345/03 TS mercado u u 20 47,0 35,0 20 41,7 28,4 22 52,4 40,0 22 46,5 32,3 24 57,8 44,9 24 51,3 36,4 26 63,2 50,3 26 56,1 40,8 28 68,6 56,0 28 60,9 45,5 30 74,0 62,1 30 65,7 50,4 32 79,4 68,6 32 70,4 55,7 34 84,8 75,5 34 75,2 61,3 36 90,2 82,8 36 80,0 67,2 38 95,6 90,5 40 100,0 98,8 Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Hacienda. o
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Los nmeros del Cuadro 2.6 muestran que aquellos que se jubilan a los 62 u aos de edad9 , tienen tasas de sustitucin similares a los de mercado. Es el segn o mento de aquellos que se retiran anticipadamente el que podr estar generando a alguna prdida. En el caso de los Magistrados Judiciales es ms probable que e a se retiren tarde, por lo que sus tasas de mercado ser altas y prximas a las an o previstas por la ley. En el caso de los cotizantes del Magisterio Nacional, stos pueden jubilare se a partir de los 25 aos de servicio. Despus de la promulgacin de la Ley n e N 3.613/08, los Docentes Universitarios tambin pudieron acceder a esta jue bilacin de privilegio. Los nmeros del Cuadro 2.7 muestran que la situacin o u o nanciera del Magisterio Nacional es grave, pues las tasas de sustitucin estn o a muy lejos de lo que se podr comprar en el mercado con los fondos acumulados. a Lo mismo se puede decir de los Docentes Universitarios. La diferencia es que como la modicacin de las reglas para este sector datan del 2008, todav no o a se reejan plenamente en los resultados de caja, los que todav son superavitaa rios. La situacin es an peor si se considera que las mujeres de ambos sectores o u pueden sumar como antigedad cada hijo nacido vivo, hasta tres. Corregir esta u grave anomal nanciera y de inequidad con el resto de los sectores es de impea riosa necesidad, pues contribuye en forma importante con el dcit de la Caja e Fiscal, que es nanciado con el esfuerzo de todos los contribuyentes. Un argumento adicional que profundiza la inequidad sealada es que los n sectores cotizantes del Magisterio Nacional y de los Docentes Universitarios no estn expuestos al funcionamiento dual que caracteriza al resto de los mercados a laborales y pueden, por lo tanto, aspirar a realizar cotizaciones constantes durante sus carreras profesionales, lo que les permite permanecer protegidos del riesgo de no completar el nmero m u nimo de aos de cotizaciones necesarias n para obtener los benecios jubilatorios.
9 Que el cotizante se jubile a mayor edad no perjudica nancieramente a la Caja Fiscal, al contrario.
Cuadro 2.7: Comparativos de tasas de sustitucin ( %) Magisterio Nacional y Docentes Universitarios. o Segn la Ley N 2.345/03 y la tasa de mercado. u Antigedad de jubilacin: 25 aos u o n Antigedad de jubilacin: 28 aos u o n Antigedad TS Ley N 2.345/03 TS mercado Antigedad TS Ley N 2.345/03 TS mercado u u 50 83,0 34,9 54 87,0 44,5 52 83,0 36,2 56 87,0 46,6 54 83,0 37,7 58 87,0 49,1 56 83,0 39,5 60 87,0 52,2 58 83,0 41,7 62 87,0 56,0 60 83,0 44,3 62 83,0 47,6 Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Hacienda. o
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Para el caso de las Fuerzas Armadas y la Polic Nacional, se han seguido las a tasas de sustitucin que se establecen en art o culo 188 de la Ley N 1.115/95, para los militares, y el art culo 75 de la Ley N 222/93, para los polic En as. ambos casos, la tasa de sustitucin est sujeta a la antigedad, no hay un reo a u quisito de edad. Los clculos reportados en el Cuadro 2.8, para las tasa de mercado, estn a a realizados considerando que las personas comienzan a aportar a los 25 aos de n edad. Queda claro que todas las tasas de sustitucin establecidas en la ley estn o a muy por encima de lo que se puede pagar en el mercado con los fondos acumulados, lo cual explica los fuertes dcits que muestran estos sectores. e Ahora bien, si es que los art culos 11 y 12 de la Ley N 4.493/11 se interpretan como que todas las tasas de sustitucin pasan a ser del 100 %, entonces o la situacin se hace mucho ms dramtica, y el dcit de estos sectores sube o a a e fuertemente. A pesar de que el esquema de jubilaciones de las fuerzas militares y policiales pueden forman parte de un conjunto de incentivos para estos grupos, y como tal parte de una pol tica de seguridad del Estado, el marco regulatorio para el retiro de estos dos grupos requiere de ajustes importantes y urgentes para reducir la carga scal que representan. En particular los art culos 11 y 12 de la Ley N 4.493/91 deber ser derogados, por eliminar la relacin entre el benecio y los an o aos de servicio, eje fundamental de cualquier sistema jubilatorio sostenible y n equitativo.
Cuadro 2.8: Comparativo de tasas ( %) de sustitucin Fuerzas Armadas y Policiales. o Leyes N 1.115/95 y N 222/93 y la tasa de mercado. Supuesto: se ingresa al servicio a los 25 aos de edad. n Polic Nacional a Antigedad TS Ley N 222/93 u 10 30 12 40 14 50 16 60 18 70 20 78 22 85 24 91 26 96 30 100 Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Hacienda. o Antigedad u 15 17 19 21 23 25 27 29 30 TS mercado 15,6 18,6 22,0 25,8 30,1 34,9 40,5 46,9 50,4 Fuerzas Armadas TS Ley N 1.115/95 50 56 62 68 74 80 88 96 100
TS mercado 9,2 11,5 14,1 17,1 20,3 23,8 27,9 32,4 37,6 50,4
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2.2.5.
La DIJP para la Caja Fiscal es un dato cr tico, porque es la segunda Caja ms grande del pa y porque concentra la mayor parte del dcit del sistema a s, e de jubilaciones y pensiones del Paraguay. Apelar a la regla del dedo gordo de Holzmann, R. (1998) no nos sirve de mucho, puesto que los cambios introducidos a la Ley N 2.345/03 hacen suponer que el gasto crecer en forma importante a en los prximos aos. o n La proyeccin actuarial ms reciente es el que fuera realizado por Blanco, G. o a (2006), con datos del 200510 . Estas proyecciones dieron como resultado que la deuda impl cita de la Caja Fiscal representaba en ese entonces el 77,7 % del PIB, lo cual es alarmante dado que al promulgarse la Ley N 2.345/03 esta deuda se hab calculado en alrededor del 45 % del PIB, por Franks, J. et al (2005). a Se deduce que los rpidos cambios a la mencionada ley de reforma de la a Caja Fiscal erosionaron fuertemente su capacidad correctiva de largo plazo. En consecuencia, como las proyecciones actuariales disponibles son antigas y no u consideran todos los cambios que han ocurrido en la legislacin desde la proo mulgacin de la Ley N 2.345/03, es urgente que se realicen clculos actuariales o a actualizados, a los efectos de ver las consecuencias que han tenido estas modicaciones de contrarreforma de la Caja Fiscal.
2.3.
La Caja Bancaria
La Caja Bancaria comenz a experimentar serios problemas en la segunda o mitad de los 1990s, como consecuencia de la crisis nanciera que termin reduo ciendo signicativamente el tamao del sistema bancario y, consecuentemente, el n nmero de cotizantes a la Caja. Esta crisis condujo a una serie de modicaciones u del marco legal de la Caja, con miras a sostener el rgimen. Las modicaciones e que se introdujeron como consecuencia de la crisis son las que se enumeran a continuacin. o 1. Ley N 1.802/2001: ampl el universo de cotizantes, eleva las cotizaa ciones por jubilaciones por exoneracin (cierre de bancos), establece un o aporte extraordinario sobre las jubilaciones por retiro voluntario y sobre las jubilaciones en general, eleva el salario sobre el que se cotiza, se elevan requisitos para acceder a la jubilacin, se aumentan los aos para el o n clculo del salario base, se reduce la pensin de sobrevivencia, entre otros a o cambios. 2. Ley N 2.856/2005: Sustituye a la anterior. Las modicaciones ms ima portantes fueron la elevacin de la tasa de aporte de los cotizantes al o rgimen, severa reduccin de los haberes jubilatorios con tasas que van e o
10 El
Banco Mundial lo calcul usando el software PROST. o
25
desde el 12,5 % al 57,5 %, se eleva el aporte necesario para la jubilacin o por exoneracin, se elevan los requisitos para acceder a la jubilacin ordio o naria, prcticamente se cierra el acceso a la jubilacin extraordinaria, se a o aumentan los aos que entran para el clculo del salario base. n a 3. Ley N 3.492/2008: Se reduce el aporte de los jubilados que ahora van desde el 10 % hasta el 28 % y se introduce el aporte del Estado. 4. Proyecto de Ley N 4.773: Vetado por el Poder Ejecutivo de la Nacin. o Actualmente se est tratando el veto en el Congreso Nacional. Este proa yecto pretende: ampliar el universo de aportantes incluyendo a grupos que ya se encuentran aportando a otras Cajas, reduce la tasa de aporte al 28 %, la devolucin por parte del Estado del 50 % de lo aportado por o los jubilados y pensionados, exibilizar las reglas de inversin, se reducen o los aos que se toman en cuenta para el clculo del salario base, sigue n a manteniendo el benecio por exoneracin, se eleva la jubilacin m o o nima, entre otros cambios pretendidos. Esto nos muestra que la crisis de la Caja pasa por su peor momento entre el 2005 y el 2008, pues las circunstancias obligan al Estado a recurrir con recursos tributarios, dado que la fuerte reduccin de los haberes jubilatorios era insosteo nible. Al nalizar dcada del 2000, se produce un hecho importante que marca la e recuperacin de la Caja. En efecto, el crecimiento de la econom y, en cono a secuencia, la recuperacin del sector nanciero permiti aumentar el nmero o o u de cotizantes. Veamos si es posible estimar la situacin actual, dado que no se o disponen de datos muy actuales y precisos.
2.3.1.
Reservas
La Caja Bancaria posee reservas en el orden de USD 100 millones. Segn u datos a julio de 2012, que guran en su sitio web (www.cajabancaria.gov.py), su patrimonio neto era de USD 133,87 millones, y como inversiones guran USD 21,15 millones en certicados de depsitos de ahorro y USD 73,62 millones en o prstamos. e
2.3.2.
Flujo de caja
La Ley N 2.856/2005 se aprueba en medio de una severa crisis para la Caja Bancaria. Los balances de la entidad desde el 2007 muestran que los resultados operativos negativos recin se revierten en el 2009, segn el Cuadro 2.9. e u Estos resultados no slo se deben a los cambios en la ley, sino tambin al o e crecimiento del sector bancario y, en consecuencia, de los cotizantes a la Caja.
26
Cuadro 2.9: Resultados de la Caja Bancaria. Millones de guaran es. Aos Resultados n 2007 -147.213 2008 -138.041 2009 44.372 2010 52.705 2011 105.268 Fuente: Caja Bancaria.
2.3.3.
Para este clculo se utiliz la relacin activos/pasivos a julio del 2012, que a o o se reporta en el sitio web de la Caja, y que se calcula en 3,77. Si se considera que la tasa de remplazo objetivo es del 100 %, nos da como resultado una tasa de cotizacin necesaria del 26,5 %, lo cual es inferior a la tasa vigente y a la que o se propone en el proyecto de Ley N 4.773 en estudio en el Congreso Nacional. La mejora en la relacin activos/pasivos hace que este coeciente no muestre o problemas.
2.3.4.
Salario medio versus benecio medio
Segn datos a diciembre de 2010, el salario medio era de guaran 5.320.000 u es y el benecio medio era de guaran 5.005.000. Este equilibrio transitorio se va es a romper con la propuesta de ley, pues mejora los benecios y se terminan los aportes sobre jubilaciones y pensiones que rigieron desde el 2001.
2.3.5.
Planilla de simulacin de caso tipo o
La Ley N 2.856/2005 establece que el derecho a la jubilacin ordinaria se o obtiene a los 60 aos de edad y el benecio se determina como el 100 % de los 60 n ultimos meses. En estas condiciones, nuestro clculo de simulacin nos da que a o la tasa de aporte vigente del 32 % puede nanciar tal benecio. No se calcula para la jubilacin extraordinaria porque es un caso improbable. Por otro lado, el o proyecto de Ley en estudio en el Parlamento Nacional, introduce una jubilacin o ordinaria con 55 aos de edad y 30 anos de servicio, y una tasa de remplazo del n 85 %. La simulacin nos da que a la tasa de aporte vigente del 32 % es posible o nanciar dicho benecio. Sin embargo, de aprobarse el proyecto de Ley N 4.773, la simulacin mueso tra que se podr pagar jubilaciones ordinarias que van del 90,4 % al 99,9 % an
27
con antigedades de entre 30 a 32 aos de servicio. Por otro lado, con 55 aos u n n de edad se podr pagar una jubilacin del 78,8 % para una antigedad de 30 a o u aos de servicio11 . Esto indica que si se dan los supuestos, los benecios estar n an slo ligeramente desnanciados. o
2.3.6.
Las proyecciones realizadas por Pujol, J. y Gueler, H. (2010) muestran un a supervit actuarial de guaran 99.866 millones. A pesar de ser la ms reciente, a es a no se puede considerar por varios motivos: los clculos no han tomado en cona sideracin la reduccin de 4 puntos porcentuales que se propone en el proyecto o o de Ley a la tasa de aporte de los activos, la tasa de inters real utilizada es muy e alta (6 % real), y el horizonte de la proyeccin es de slo 30 aos, por lo que o o n se considera insuciente para los nes de pol tica. Estos factores hacen que se muestre una situacin superavitaria irreal. o Un estudio ms completo, pero ms antigo, es el realizado por Melinsky, a a u E. (2007). De acuerdo a este estudio, que proyect los efectos de la Ley N o 2.856/2005, se calcul un dcit actuarial del orden del 2,5 % del PIB. Si se o e hubiese mantenido la Ley N 1.802/2001, el dcit hubiera sido del orden del e 10 % de PIB. Si suponemos que un aumento importante de cotizantes mejora el ujo de caja pero no la valoracin actuarial, y que la propuesta de ley actual es o ms generosa que la Ley N 2.856, es de esperar que el dcit actuarial suba. a e
2.4.
La Caja Municipal
No hay mucha informacin sobre esta Caja. Las informaciones que se utio lizarn para esta evaluacin provienen del ultimo informe de auditor de la a o a Contralor General de la Repblica, ejercicio 2009, y los datos de cotizantes y a u beneciarios que se tomaron de Blanco, G. (2006).
2.4.1.
Reservas
El Patrimonio Neto de la Caja era de aproximadamente USD 41,3 millones al cierre del 2009.
11 Se supone que los gastos de administracin se mantienen en los mismos niveles que los o actuales.
28
2.4.2.
Flujo de caja
Al cierre del 2009 el balance muestra una prdida de USD 1.411.251. Sin e embargo, si tomamos slo los rubros de Fondo de Jubilaciones y Pensiones ms o a el de Fondo de Administracin que tiene en cuenta el 100 % de los ingresos o por aporte obrero patronal12 y restamos las Transferencias por Benecios y los gastos en Servicios Personales, el resultado es un dcit de USD 4 millones, e lo que muestra que la Caja est usando sus reservas para cerrar la brecha entre a ingresos y gastos corrientes.
2.4.3.
La tasa de cotizacin requerida por el CCB est entre el 6,3 % y el 11,4 %, o a para el caso de las tasas de remplazo prometidas para la jubilacin ordinaria. o Estas tasas estn por debajo de la tasa vigente para la Caja que es del 17 %. a Esto implica que la Caja no tiene ninguna presin por el lado de su madurez, o pues la tasa de cotizantes a jubilados y pensionados es de 7,1.
2.4.4.
Planilla de simulacin caso tipo o
Para estas simulaciones se han tomado los requisitos establecidos en la Ley N 122/93 para la jubilacin ordinaria y por retiro anticipado, los cuales son: o 55 aos de edad y 15 aos de servicio m n n nimo para la jubilacin ordinaria y o 50 aos de edad y 20 aos de servicio para la jubilacin por retiro anticipado. n n o En todos los casos se nota que los benecios otorgados por la Caja Municipal son muy generosos y estn desnanciados en forma muy importante, an para a u aquellos que alcanzan una antigedad considerable. El Cuadro 2.11 reporta los u resultados.
12 Art culos
11 y 12 de la Ley N 122/93.
Cuadro 2.10: Comparativo de tasas ( %) de sustitucin Caja Municipal. o Ley N 122/93 y la tasa de mercado. Jubilacin ordinaria o Antigedad TS Ley N 122/93 TS mercado u 15 45 20,7 17 49 24,2 19 53 27,9 21 57 31,9 23 61 36,1 25 65 40,6 27 69 45,4 29 73 50,4 31 77 55,8 33 79 61,5 35 81 67,5 Fuente: Elaboracin propia. o Jubilacin anticipada o TS Ley N 122/93 TS mercado 55 27,0 59 28,9 63 30,8 67 32,7 71 34,7 75 36,7 79 38,9 83 41,0 87 43,3 91 45,6 95 48,0
Antigedad u 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
29
30
2.4.5.
Clculos actuariales a
No se dispone de ninguna proyeccin actuarial. Segn la regla del dedo o u gordo de Holzman, R. (1998), la DIJP de esta Caja estar en alrededor del a 1,8 % del PIB, pero hay que considerar que la Caja tiene an pocos jubilados13 , u por lo que el gasto anual en jubilaciones y pensiones que mostraba en el 2009, puede inducir a una fuerte subestimacin de la DIJP. o Finalmente, caben algunas reexiones con respecto a esta Caja. El informe de la Contralor General de la Repblica, ejercicio 2009, expresa que existe un a u riesgo institucional potencialmente alto, en particular en las reas de inversiones a y de control interno y externo. Estas necesidades de mayor habilidad de control y la prdida patrimonial en curso, deben constituir una seal de alerta para que e n el Estado intente corregir las tendencias de la misma. Es imperiosa la necesidad de un ente regulador y supervisor, y lograr que los benecios estn ligados a los e aportes realizados. De otro modo, los aliados de esta Caja podr constituirse an en una carga para el Tesoro en un futuro no muy lejano. Esta situacin siemo pre es traumtica para los aliados, pero se puede administrar adecuadamente a cuando se toman las medidas con el tiempo suciente.
2.5.
La Caja Parlamentaria
La llamada Caja Parlamentaria no es precisamente una entidad independiente, sino ms bien un Fondo que tiene como objetivo nanciar los benecios a para este sector, por lo que todos los procedimientos administrativos los hace el Instituto de Previsin Social. Asimismo, la administracin del Fondo se hace o o mediante una Comisin Co-administradora, donde est representado el IPS. Por o a este motivo, los gastos de administracin los absorbe el IPS. o
2.5.1.
Reservas
No hay informacin sobre los recursos de este Fondo, pero dado que hasta o hoy se cumple con los compromisos, es seal de que todav tiene saldo positivo. n a
2.5.2.
Se utiliza la relacin activo/pasivo que gura en el informe de Blanco, G. o (2006), en donde se calcula esta relacin en 0,79. El hecho de que los jubilao dos sean ms que los aportantes, nos da resultados sorprendentes. En efecto, a este coeciente da 101,3 % para la jubilacin ordinaria, 75,9 % para la jubilao cin extraordinaria y 38 % para la jubilacin reducida. Para entender bien, los o o
13 Recordemos que para aplicar la regla del dedo gordo el sistema tiene que estar ya maduro.
31
parlamentarios tendr que aportar ms que su salario para sostener el rgian a e men ordinario. Ni siquiera pagar jubilaciones reducidas puede nanciarse con la tasa de aporte vigente. La conclusin es directa: el rgimen est totalmente o e a desnanciado y no tiene chance de sostenerse, a no ser que reciba inyecciones peridicas de recursos. o
2.5.3.
An sin considerar gastos de administracin y con una tasa de aporte del u o 27 %, el sistema slo puede ofrecer tasas de 32,5 % para la jubilacin ordinaria o o con 15 aos de servicio, 20 % con 10 aos de servicio y 9 % con 5 aos de servicio. n n n Esto indica claramente que no se pueden nanciar jubilaciones con tan pocos aos de aporte. Este sector en realidad no tiene chances de tener un rgimen de n e jubilaciones y pensiones sostenible, porque es muy improbable que una persona est como congresista por ms de 15 aos. e a n
2.5.4.
No se tiene informacin. La Carta Orgnica lo exige. Creemos que es muy o a importante hacer proyecciones actuariales para este rgimen de modo a calcular e la carga futura para el Estado ya que es claramente insostenible desde el punto de vista nanciero.
2.6.
La Caja Ferroviaria
Actualmente, los unicos cotizantes al rgimen son los funcionarios de la Ca e ja Ferroviaria. Segn Blanco, G. (2006), exist 7 cotizantes y 784 jubilados y u an pensionados en el rgimen. Dada la relacin de dependencia y el hecho de ser e o una Caja considerada cerrada en el sentido de que la probabilidad de aumentar los cotizantes es prcticamente cero, no tiene sentido aplicar el CCB o realizar a la simulacin de la planilla de caso tipo. Lo que corresponde hacer es que esta o Caja sea absorbida por la Caja Fiscal, para lo cual hay que hacer clculos aca tuariales sobre los compromisos que se estn asumiendo. a
2.7.
Esquemas complementarios de jubilaciones y pensiones p blicas u
Se denominan complementarias a aquellas Cajas cuyos cotizantes tienen la obligacin de aportar adicionalmente al IPS, es decir, cotizan a dos Cajas para o
32
obtener su jubilacin y dejar pensiones a sus derecho-habientes. o
2.8.
La Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Itaip Binacional u
El anlisis lo realizaremos de acuerdo a la Ley N 1.361/88, Carta Orgnica a a de la Caja, y las informaciones que exponen en su sitio web (www.cajubi.org.py), que por cierto, son insucientes para realizar un anlisis ms profundo. a a
2.8.1.
Reservas
La Caja posee Reservas. De su Activo Total, aproximadamente USD 256,5 millones estaban colocados de alguna forma: 8 % en crditos de corto plazo; e 2,1 % en inversiones14 ; 21,5 % en crditos de largo plazo; 53,7 % en inversiones e nancieras15 y 14,7 % en inmuebles. Por el lado del Pasivo, USD 244,75 millones estn contabilizados como Reservas Tcnicas del Patrimonio Neto16 . No hay ina e formacin sobre el valor de mercado de estas inversiones. o
2.8.2.
Flujo de Caja
El resultado del ejercicio del 2010 fue decitario en USD 61,5 millones, bsia camente por previsiones. Si tomamos en cuenta slo los ingresos por aportes o menos los egresos por benecios y gastos de administracin, el resultado es lio geramente superavitario, USD 1,2 millones.
2.8.3.
Considerando una relacin activos/pasivos de 1,66 y una tasa de remplazo o objetivo del 80 %, la tasa de contribucin deber ser de alrededor del 48,2 %, o a muy superior a la tasa vigente del 21 %, o 23,3 % tomando en consideracin la o tasa de aporte transitoria de la patronal.
2.8.4.
Simulacin de caso tipo o
La Ley N 1.361/88 promete una tasa de remplazo del 80 % para una persona de 60 aos de edad y tan slo 10 aos de servicio. La simulacin da como n o n o
activo corriente. activo no corriente. 16 No est claro como se contabilizan los pasivos por personas ya jubiladas de la Institucin, a o tanto los exigibles en el ejercicio como los de largo plazo, pues la cantidad de jubilados que tiene es importante.
15 Como 14 Como
33
resultado que para una persona de 10 aos de servicio, la tasa de remplazo n no puede ser superior que el 16,2 %. Se supone que todos se retiran a los 10 aos de servicio, pues la tasa de remplazo no aumenta y los haberes se ajustan n a la remuneracin del cargo ocupado a la fecha de retiro. Para la jubilacin o o extraordinaria, con 5 aos de servicio slo se puede nanciar una jubilacin de n o alrededor del 7,5 %, mientras que la ley ofrece el 40 %. A todas luces, el sistema es extremadamente generoso y est muy desnanciado, pues no hay rgimen que a e pueda sostenerse si se exigen tan pocos aos de servicio a cambio de una renta n temporal tan generosa.
2.8.5.
No se disponen pero resulta de imperiosa necesidad el realizarlo. Utilizando la regla del dedo gordo de Holzman, R. (1998) se estim que la DIJP de esta o Caja est en alrededor del 2,7 % del PIB. a
2.9.
La Caja de la ANDE
La cobertura de la Caja de la ANDE a los funcionarios y trabajadores de esta Institucin son complementarias al seguro que ofrece el Instituto de Previo sin Social, por lo que la Ley N 1.300/87 establece un rgimen de cotizaciones o e reducidas, tanto para empleados como para el empleador. Asimismo, el benecio mximo a que tiene derecho el trabajador bajo este rgimen, es del 66,6 % del a e promedio de los 36 ultimos meses.
2.9.1.
Reservas
La Caja tiene reservas. El Patrimonio Neto de la institucin del orden de los o USD 130 millones, segn la auditor de la Contralor General de la Repblica u a a u al cierre del ejercicio del 2011. Estas reservas estn invertidas en depsitos bana o carios, certicados de depsito, bonos corporativos y en prstamos a sus propios o e aliados.
2.9.2.
Coeciente de consistencia tcnica e
Considerando una tasa de remplazo del 66,6 % y una relacin activos/pasivos o de 4,3, el CCT es de 15,5 %, lo que nos dice que la tasa necesaria para un equilibrio de corto plazo es muy superior al 10 % que hoy se tiene. Si consideramos que los jubilados aportan el 2,5 %, lo que nos da una tasa de remplazo efectivo del 64,1 %, nos reporta un CCT del 14,9 %, igualmente muy superior al 10 % vigente. Esto nos dice con claridad que el sistema se encuentra desnanciado y que probablemente enfrenta problemas de ujo de caja.
34
2.9.3.
Flujo de caja
Segn informe de la Contralor General de la Repblica del ejercicio 2011, u a u el resultado fue superavitario en guaran 41.518 millones. Sin embargo, si cones sideramos slo los ingresos por aportes menos egresos por pago de benecios y o gastos de personal, el resultado es decitario en guaran 20.888 millones. En es consecuencia, la Caja est utilizando sus reservas para cerrar la brecha entre a contribuciones y benecios. Como no se dispone de clculos actuariales, no se a sabe cuando se acaban las reservas.
2.9.4.
Benecio medio versus salario medio y clculos aca tuariales
No se dispone de informacin. Segn el informe de auditor de la Contralor o u a a General de la Repblica al cierre del 2011, se requer actualizar los estudios u a actuariales que la Caja posee y que datan del 2006.
2.9.5.
En todos los casos, las tasas de remplazo de mercado calculadas son, por mucho, inferiores a la tasa vigente por ley. Esto conrma que el sistema de la Caja de la ANDE est muy desnanciado, bsicamente por el hecho de que la a a ley promete un nivel de benecios que nancieramente es incumplible.
Cuadro 2.11: Comparativo de tasas ( %) de sustitucin Caja de la ANDE. o Ley N 1.300/87 y la tasa de mercado. Jubilacin ordinaria o Antigedad TS Ley N 1.300/87 u 20 66,6 21 66,6 22 66,6 23 66,6 24 66,6 25 66,6 26 66,6 27 66,6 28 66,6 29 66,6 30 66,6 Fuente: Elaboracin propia. o Jubilacin extraordinaria o TS Ley N 1.300/87 TS mercado 50 13,3 53 14,4 56,6 15,5 60,0 16,7 63,3 17,9
TS mercado 19,0 20,5 21,8 23,2 24,6 26,1 27,6 29,1 30,7 32,4 34,1
Antigedad u 15 16 17 18 19
35
36
Los anlisis realizados conrman el desnanciamiento de la Caja. Efectivaa mente, segn informaciones disponibles en el sitio web de la Caja17 , por Resou lucin N 186/12, se decidi conformar una Mesa Tcnica de Trabajo para la o o e elaboracin de un anteproyecto de ley de modicacin de su Carta Orgnica, o o a por lo que se deduce que existe conciencia sobre la necesidad de una urgente reforma paramtrica. e
2.9.6.
No se disponen. Utilizando la regla del dedo gordo del Holzman, R. (1998) se estim que la DIJP de esta Caja en alrededor del 0,896 % del PIB. o
17 www.cajaande.gov.py
Cap tulo 3
Las consecuencias para la Deuda Impl cita de Jubilaciones y Pensiones (DIJP)

Las informaciones disponibles nos permiten tener una idea aproximada de la DIJP para el sistema obligatorio de jubilaciones y pensiones del Paraguay. La cuanticamos en el orden del 88 % del PIB. Si bien, nuestra informacin no o nos permite tener todos los valores al mismo ao, es suciente para mostrarnos n el nivel de endeudamiento impl cito del Estado por jubilaciones y pensiones. En esta cifra, la Caja Fiscal tiene una participacin relativa muy alta, pues por si o slo representa 77,7 % del PIB. Dado que esa cifra an no incorpora el efecto de o u las mltiples contrarreformas de la Ley N 2.345/03, la DIJP calculada puede u estar subestimando el verdadero nivel del endeudamiento impl cito. ?Cun alarmante es esta cifra?. Puede pensarse que este nivel de endeudaa miento puede ser servido por algunos pa desarrollados, con gran capacidad ses de nanciamiento, pero para otros podr ser una catstrofe. Para responder a a a esta pregunta utilizaremos el concepto de pension debt overhang desarrollado por Kane, C. y Palacios, R. (1996). Este indicador compara la DIJP con la masa salarial, puesto que la masa salarial representa una restriccin a la recaudacin o o mxima en concepto de aportes, en analog a cuando uno calcula el valor prea a sente del servicio futuro de la deuda expl cita del Estado y lo compara con las exportaciones anuales de bienes y servicios. Dado el peso de la Caja Fiscal en el an alisis y la existencia de datos, se calcula que este indicador resulta en 935 % 1 ,
1 Dado
que la DIJP para la Caja Fiscal se calcul con datos del 2005, para hacer este clculo o a
37
38
lo cual indica un severo problema de endeudamiento para el Estado, slo por la o Caja Fiscal, y con datos que pueden estar subestimando la DIJP!. Asumamos por un momento que el piso de la DIJP est en el orden de los a 88 % del PIB. Porqu debe preocuparnos el nivel de endeudamiento impl e cito?. Holzmann, R. et al (2004) exponen sobre este tema de manera clara y nos dicen que debe importarnos pues constituye parte de la deuda pblica, por lo que u adquiere mucha relevancia para cuestiones de anlisis y pol a tica macroeconmio ca, as como tambin para preparar y evaluar futuras reformas del sistema de e jubilaciones y de pensiones. En cuanto al aspecto macroeconmico, resalta el hecho de que al constituir o una deuda pblica, inuye en la determinacin de la restriccin presupuestaria u o o intertemporal del Estado y compromete la capacidad del mismo para servir su deuda externa e interna, por lo que tiene que ver con la sostenibilidad scal. Es decir, implica que en el futuro el Estado tendr que enfrentar esa deuda mea diante incrementos de impuestos, reduccin del gasto pblico general, e incluso o u el incumplir parte de su deuda de jubilaciones y pensiones2 . Dado que el gasto jubilatorio es extremadamente r gido3 y por el hecho de que las reformas paramtricas pueden tardar mucho para aliviar substanciale mente la carga del Estado, se suelen plantear reformas con tiempo suciente, pues el esperar que se genere una crisis y una eventual cesacin parcial de pagos, o evidentemente no es una opcin inteligente. o
se supone que la DIJP en trminos del producto se mantiene igual en el 2011. e 2 En efecto, as como los Estados pueden en ocasiones plantear un default de su deuda externa, tambin pueden hacer un default parcial de su deuda por jubilaciones. e 3 Decimos default de parte de su deuda por jubilaciones, porque el default total es improbable por sus graves consecuencias sociales. Al respecto, Holzmann, R. et al (2004) mencionan que a n durante la guerra de Bosnia, se continuaron pagando las jubilaciones y pensiones y u se llevaron registros de los pagos no realizados.
Cap tulo 4
El esquema privado-voluntario de jubilaciones y pensiones

El sistema privado de jubilaciones y pensiones est compuesto por la Caa ja Mutual de Cooperativistas del Paraguay, la Caja Mdica y de Profesionales e Universitarios Jubilaciones Privadas y la Caja Mutual de Jubilaciones y Pensiones de la Universidad Catlica, as como por otras de mucho menor tamao o n relativo. Segn Blanco, G. (2006), exist en ese entonces otras Cajas pequeas u an n como la de los empleados de Aduanas, la de los escribanos y la del clero. Estos esquemas no estn regulados por el Estado y son considerados para efectos de a clasicacin dentro de los reg o menes voluntarios de jubilaciones y pensiones. A pesar de que el nfasis de nuestro estudio est en las Cajas pblicas, por e a u formar parte del sistema obligatorio pblico de pensiones, haremos una breve u evaluacin de este segmento, pues ha aumentado de tamao considerablemente o n en los ltimos aos. n
4.1.
Caja Mutual de Cooperativistas del Paraguay
Esta Caja es la de mayor tamao entre los reg n menes voluntarios de jubilaciones y pensiones. Se rige por las normas contenidas en sus Estatutos Sociales. Las informaciones que analizamos provienen de la Memoria y Balance al cierre del ejercicio del 2011, publicados en su sitio web (www.cmcp.org.py). Esta Caja oper con un esquema de benecios denidos hasta 1996, adoptando desde 1997 o un rgimen de capitalizacin individual. En consecuencia, el clculo de los bee o a necios se hace en base al capital acumulado en la cuenta individual y las bases 39
40
tcnicas actuariales vigentes al momento de la solicitud, con lo que se reduce e considerablemente el riesgo que asume la institucin en un rgimen de benecios o e denidos. No obstante, la Caja sigue cumpliendo con aquellos que se jubilaron bajo el rgimen de benecios denidos. e
4.1.1.
Fondos y Reservas.
La Memoria provee informacin detallada sobre las inversiones de la Caja. o Al cierre del 2011, la Caja ten inversiones por un total de USD 76,2 millones, a de los cuales la mayor parte estaban invertidos en instrumentos emitidos por bancos y nancieras (38,2 %) y en crditos (38,6 %). Las inversiones en inmuee bles slo representaban el 2 % de la cartera. El Patrimonio Neto alcanz los USD o o 51,25 millones, de los cuales USD 39,42 millones corresponden al aporte de los cotizantes activos y sus rentabilidades (Fondo de los Aliados), mientras que las reservas constituidas como pasivos corrientes y no corrientes suman USD 29,7 millones. En cuanto a su esquema de nanciamiento, cabe destacar que segn Blanco, u G. (2006), la Caja asume los riesgos de longevidad y de tasa de inters en los bee necios que se otorgan como rentas vitalicias, cosa que se suele traspasar a una compa de seguros. La Caja maneja un Fondo de Fluctuacin de Resultados na o destinado a cubrir la diferencia entre la tasa tcnica y el resultado obtenido. e La entidad contrata anualmente una Auditor Externa y realiza peridia o camente proyecciones actuariales. La Memoria y Balance incluye el resultado de los ultimos clculos actuariales, realizados por un consultor extranjero que a calcula las reservas a constituir por los compromisos ya asumidos.
4.2.
Caja Mdica y de Profesionales Universitae rios (CMPU)
Al igual que la Caja Mutual de Cooperativistas del Paraguay, esta Caja cambio de un rgimen de benecios denidos a uno de capitalizacin individual e o en 1997, aunque sigue cumpliendo con aquellos jubilados del rgimen antiguo. e Al cierre del 2011, la CMPU ten inversiones por un total de USD 28,05 a millones, de los cuales USD 15,47 millones eran inversiones de corto y largo plazo y USD 12,58 millones eran crditos de corto y largo plazo. Por el lado de los e Pasivos Corrientes, USD 0,12 millones estn destinados al Fondo de Solidaridad a y USD 0,64 millones estn destinados a las jubilaciones a pagar por el sistema a antigo de benecios denidos y por el nuevo de contribuciones denidas. El u Pasivo No corriente est conformado como sigue: USD 0,66 millones para el a Fondo de Solidaridad, USD 0,82 millones por jubilaciones a pagar y USD 12,2
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millones son aportes jubilatorios. En el Patrimonio Neto guran USD 11,14 millones como excedentes capitalizados. Segn los Estatutos Sociales de la Caja, la instancia controladora es la Comiu sin Fiscalizadora, la que tiene como objetivo scalizar la actividad econmica, o o nanciera, patrimonial y social de la entidad. Est compuesta por tres miembros a titulares y dos suplentes, electos en Asamblea General Ordinaria. Los Miembros Titulares duran dos aos en sus funciones y son renovados parcialmente cada n ao. Asimismo, estn obligados a realizar auditor externas. n a as
Cap tulo 5
Conclusiones y recomendaciones
En cuanto a lo nanciero, la preocupacin del Estado se centra en el sistema o obligatorio de jubilaciones y pensiones, por el hecho de que este constituye su pasivo contingente, por lo que se realiza su evaluacin con el objetivo de estimar o la sostenibilidad scal. Es decir, desde el momento en que el Estado obliga a los trabajadores a participar del sistema, tiene que proveer de las garant que se requieran para as honrar los compromisos del sistema con los aliados. Esta garant no slo se a o reere a una regulacin y a la supervisin, sino que debe impl o o citamente, en caso de quiebra, articular las medidas que sean necesarias para que el sistema contine funcionando. u Acciones en esta l nea, en cumplimiento de su deber, ya se han hecho realidad para varios sectores del sistema de jubilaciones y pensiones, la Caja Fiscal, sectores del Magisterio Nacional, Polic Nacional y Fuerzas Armadas, en la a Caja Bancaria y en la Caja Parlamentaria, en los que el Estado aporta recursos scales genuinos. Antes que jarnos slo en el ujo de caja, se requiere que el Estado tambin o e tenga una idea ms exacta del compromiso que representan todas las Cajas a en su conjunto, an aquellas que hoy todav no representan una carga para u a el Tesoro. Para ello, se necesita realizar proyecciones actuariales para todo el sistema de pensiones, con escenario actual y reformado. Nuestras estimaciones, nos muestran una DIJP que por lo bajo se sita en alrededor del 88 % del PIB, u y que representa el 935 % de la masa salarial en el caso de la Caja Fiscal, lo cual implica un Estado severamente endeudado en donde est comprometida a la sostenibilidad scal de largo plazo. No obstante, es de crucial importancia contar con cifras ms exactas. a
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43
Asimismo, existen otros elementos preocupantes en el funcionamiento del sistema de jubilaciones y pensiones. Entre estos elementos se encuentran la ingobernabilidad que implica los cambios constantes introducidos en las leyes que gobiernan la Caja Fiscal y que han sido impuestos al Estado, an rechazndose u a vetos presidenciales con slidos argumentos; la inexistencia de una instancia de o supervisin y control, as como la pobre regulacin del sector, en particular con o o respecto a la inversin de las reservas, lo que pone en riesgo a los fondos de o largo plazo ms importantes que tiene el Estado; la escasa cantidad y calidad a de informacin estad o stica, que diculta el efectuar anlisis ms profundos; y a a el alto riesgo gerencial en la administracin de algunas Cajas detectadas por la o Contralor General de la Repblica. a u La velocidad con que se aprueban leyes que incrementan la Deuda Impl cita de Jubilaciones y Pensiones en la Caja Fiscal, y otras Cajas del sistema pbliu co pensiones, y el alto endeudamiento que se est acumulando, implica que en a algn momento el Estado tendr que tomar una serie de medidas en su intento u a de afrontar una crisis social por el default de las jubilaciones y pensiones. Entre estas posibles medidas estn el incremento de los impuestos, la reduccin no a o slo de las jubilaciones y pensiones futuras, sino tambin de las que se estn pao e a gando, as como la reduccin del gasto pblico en otras reas. El esperar que se o u a desarrolle una crisis para plantear una reforma del sistema no es recomendable. Estas reformas, tan complejas pero necesarias, deben realizarse en el marco de un amplio consenso y acuerdo pol tico, de otro modo no ser sostenible. El a ejemplo claro en el caso de Paraguay, es la ruptura de la reforma de la Caja Fiscal. Las reformas que se han hecho en otros pa han desarrollado este ses consenso pol tico y se ha conferido, en ese marco, la iniciativa legislativa en la materia al Poder Ejecutivo. No pueden provenir leyes jubilatorios desde todos los sectores de inters. e Finalmente, a pesar de que el sistema privado de jubilaciones y pensiones es voluntario, igual debe incluirse en la agenda del Gobierno, pues est en juego la a fe pblica y ha venido creciendo de tal forma que se maneja una cantidad imu portante de recursos. As este segmento necesita ser adecuadamente regulado y , supervisado. Afortunadamente, no se ve indicios preocupantes en esta evaluacin o rpida. Las dos Cajas analizadas se manejan por el esquema de contribuciones denidas con capitalizacin individual, realizan proyecciones actuariales regulao res y proveen un ujo importante de informacin al pblico en general, lo que o u facilita que sus aliados ejerzan alguna labor de control.
Apndice A e
Modicaciones a la Ley 2.345/03.

A.1. Ley 3.542/2003
Modica y/o ampl los art a culos 8 y 20 . Modicacin del art o culo 8 : aplica la actualizacin de los haberes de acuero do al ndice de Precios del Consumidor. Art culo 20 : Dispone que los profesores y maestros que hayan ejercido la docencia en instituciones particulares, podrn sumar sus aos de servicio en a n estas instituciones hasta un mximo de 5 aos a los efectos de establecer a n su derecho a la jubilacin. Para el efecto deben aportar el 16 % sobre su ultimo o salario, por el tiempo a ser reconocido.
A.2.
Ley 2.527/04
Que modica el art culo 2 de la Ley N 2.345/03. Esta Ley introduce el aguinaldo para los Lisiados y Veteranos de la Guerra del Chaco.
A.3.
Ley 2.613/05
Que autoriza al Poder Ejecutivo a pagar una graticacin anual a los jubio lados de la administracin pblica. o u
44
45
Extiende la gura del aguinaldo para todos los jubilados de la administracin pblica, lo que hab sido prohibido en la Ley N 2.345/03. o u a
A.4.
Ley 3.197/07
Que ampl el art a culo 16 de la Ley N 2.345/03. Esta Ley permite a las docentes del Magisterio Nacional computar como antigedad hasta 5 hijos. Para el efecto debern aportar el 16 % sobre la bau a se de 12 meses de salario, considerando para el efecto, el ultimo salario percibido.
A.5.
Ley 3.206/07
Del Ejercicio de la enfermer a. Establece reglas jubilatorias especiales para las enfermeras. Estas tendrn a derecho a la jubilacin ordinaria a los 55 aos de edad y 25 aos de servicio. o n n La jubilacin ordinaria se adquiere con 12,5 aos de antigedad. Las tasas de o n u sustitucin van desde el 45 % para 12,5 aos de antigedad, hasta el 90 % para o n u 25 aos de servicio. n
A.6.
Ley 3.217/07
Que modica el art culo 6 de la Ley N 2.345/03. Esta Ley otorga una jubilacin del 65 % de la ultima remuneracin percibio o da, a los Herederos de los Militares y Polic aas que fallecen en actos de servicio, antes de tener el derecho al Haber de Retiro, es decir, antes de contar con la antigedad m u nima que le hubiera dado el derecho al retiro.
A.7.
Ley 3.414/07
Que autoriza al Poder Ejecutivo a pagar una graticacin anual a los jubio lados y pensionados del sector contributivo de la Caja Fiscal del Ministerio de Hacienda. Autoriza al Poder Ejecutivo a pagar una graticacin anual a los pasivos del o sector contributivo de la Caja Fiscal, conforme a la disponibilidad presupuestaria del rubro 829 Otras Transferencias a Jubilados y Pensionados. El monto
46
se jar de conformidad a las disponibilidades de la Tesorer General. a a
A.8.
Ley 3.542/08
Que modica y ampl la Ley N 2.345/03. a Introduce varias modicaciones en la Ley. En primer lugar, modica el art culo 8 en que los benecios pagados por la Caja Fiscal se actualizarn a anualmente de acuerdo al Indice de Precios del Consumidor, calculado por el Banco Central del Paraguay. Ampl la Ley agregando dos art a culos ms. El a art culo 20 establece que los profesores y maestros que hayan ejercido la docencia en instituciones particulares, podrn sumar sus aos de servicios en dia n chas instituciones a los efectos de establecer su derecho de jubilacin en la Caja o Fiscal. Para ello se deber aportar por dichos aos. Asimismo, el art a n culo 21 establece que los docentes del Magisterio Nacional que presten sus servicios en escuelas especiales con nios y jvenes especiales, podrn acceder a la jubilacin n o a o ordinaria a partir de 25 aos de servicios, siempre que hayan cumplido dicha n funcin durante los ultimos 5 aos corridos. o n
A.9.
Ley 3.613/08
Que modica el art culo 13 de la Ley N 2.345/03. Establece que los docentes universitarios tendrn los mismos privilegios que a los docentes del Magisterio Nacional, que pueden acceder a la jubilacin ordinao ria con 28 aos de servicio y una tasa de sustitucin el 87 %, o 25 aos de servicio n n con una tasa de sustitucin del 83 %. o
A.10.
Ley 4.252/10
Modica los art culos 3 , 9 y 10 . Esta Ley introduce varias modicaciones. La modicacin del art o culo 3 separa los programas civiles de aquellos no civiles. Los supervits generados a en los programas civiles slo podrn ser utilizados para cubrir los dcits en o a e dicho sub-sector, y no para los no civiles que tendrn que ser nanciados con a recursos tributarios. Los saldos generados en los programas civiles debern ser a depositados en el Banco Central y podrn ser invertidos. La modicacin del a o art culo 9 elimina la jubilacin obligatoria y la antigedad m o u nima pasa a ser de 20 aos. Se establece que la jubilacin m n o nima ser del 40 % del salario minimo a
47
legal. En la jubilacin extraordinaria (Art o culo 10 ) tambien se establece como antigedad m u nima 20 aos de servicio. n
A.11.
Ley 4.493/11
Que establece los montos de la escala de sueldo bsico mensual y otras rea muneraciones de los integrantes de las Fuerzas Pblicas. u El art culo 11 establece que los componentes de las Fuerzas Pblicas que u pasan a retiro, percibirn el 100 % de su haber de retiro. Esta redaccin, a pesar a o de ser confusa, es tomada en la prctica como que la tasa de sustitucin pasa a a o ser del 100 %, no importando los aos de servicio. Por otro lado, el art n culo 12 establece que aquellos que ya se encuentran en situacin de retiro percibirn o a sus haberes de retiro equiparados con el sueldo del que est en actividad, con a lo cual desaparece tambin el haber de retiro que fuera calculado de acuerdo a e los aos de servicio, pues el retirado debe recibir la misma remuneracin que el n o que est en actividad en el mismo grado jerrquico. Quizs sta sea la modia a a e cacin que mayor perjuicio ha causado al sistema jubilatorio de la Caja Fiscal, o dado que los sectores no civiles estn entre aquellos con mayor dcit de esta a e institucin. o
A.12.
Ley 4.735/12
Que ampl el art a culo 13 de la Ley N 2.345/03. Se establece un rgimen de privilegio para los docentes del Magisterio Nae cional con discapacidad y aquellos que durante los 5 ultimos aos hayan presta n do servicios en instituciones de educacin especial con alumnos discapacitados, o quienes ahora podrn acceder a la jubilacin ordinaria a partir de los 20 aos a o n de servicio con una tasa de sustitucin del 87 %. o
A.13.
Ley 4.747/12
Que ampl el art a culo 13 de la Ley N 2.345/03, que fuera modicado por Ley N 3.613/09. Esta Ley permite a los docentes universitarios de la Universidad Nacional sumar sus aos de servicios en otros organismos del Estado, para poder acceder n a la jubilacin como profesor universitario. o
48
A.14.
Ley 4.622/12
Modica el art culo 6 de la Ley N 2.345/03, que hab sido modicado por a Ley N 3.217/07. Esta Ley permite que los polic y militares muertos en actos de servicio, as reciban un ascenso pstumo al grado inmediato superior, y la pensin que recio o birn sus herederos ser del 80 % de la remuneracin correspondiente al grado a a o pstumo, cualquiera sea su antigedad. o u
Bibliograf a
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51
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Financiamiento de las entidades del sistema de jubilaciones y pensiones del Paraguay

Eligio Ayala 844 casi Tacuar Asuncin, Paraguay. Telfono 441.320 , o e

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Metodolog general de la a evaluacin o

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Evaluacin nanciera para o cada caso

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Pensiones, as como de la composicin de las reservas del Instituto. o

Coeciente de consistencia bsica a

Salario medio comparado con el benecio medio

Planilla de Simulacin de Caso Tipo o

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Flujo de Caja y reservas

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guaran 306.061 millones. es

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Coeciente de consistencia bsica a

Fuente:Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Hao cienda.

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Salario medio versus benecio medio

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Planilla de simulacin del caso tipo o

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Banco Mundial lo calcul usando el software PROST. o

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Coeciente de consistencia bsica a

Salario medio versus benecio medio

Planilla de simulacin de caso tipo o

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Coeciente de consistencia bsica a

Planilla de simulacin caso tipo o

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Coeciente de consistencia bsica a

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Planilla de simulacin de caso tipo o

Esquemas complementarios de jubilaciones y pensiones p blicas u

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obtener su jubilacin y dejar pensiones a sus derecho-habientes. o

La Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Itaip Binacional u

Coeciente de consistencia bsica a

Simulacin de caso tipo o

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Coeciente de consistencia tcnica e

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Benecio medio versus salario medio y clculos aca tuariales

Planilla de simulacin de caso tipo o

Financiamiento de las entidades del sistema

Las consecuencias para la Deuda Impl cita de Jubilaciones y Pensiones (DIJP)

Financiamiento de las entidades del sistema

El esquema privado-voluntario de jubilaciones y pensiones

Caja Mutual de Cooperativistas del Paraguay

Financiamiento de las entidades del sistema

Caja Mdica y de Profesionales Universitae rios (CMPU)

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