Livro Politicas para A Retomada Do Crescimento

POLTICAS PARA A RETOMADA DO CRESCIMENTO
Ricardo Bielschowsky Ricardo Bielschowsky Carlos Mussi Carlos Mussi

organizadores
POLTICAS PARA A RETOMADA DO CRESCIMENTO
Antonio Claudio Sochaczewski Antonio Delfim Netto Lus Carlos Mendona de Barros Luiz Carlos Bresser-Pereira Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo Maria da Conceio Tavares Pedro Sampaio Malan
reflexes de economistas brasileiros
reflexes de economistas brasileiros

ESCRITRIO DA CEPAL NO BRASIL
ESCRITRIO DA CEPAL NO BRASIL
POLTICAS PARA A RETOMADA DO CRESCIMENTO REFLEXES DE ECONOMISTAS BRASILEIROS
Ricardo Bielschowsky Carlos Mussi

Organizadores
POLTICAS PARA A RETOMADA DO CRESCIMENTO REFLEXES DE ECONOMISTAS BRASILEIROS
Antonio Claudio Sochaczewski
Braslia, maro de 2002
Antonio Delfim Netto Lus Carlos Mendona de Barros Luiz Carlos Bresser-Pereira Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo Maria da Conceio Tavares Pedro Sampaio Malan
Escritrio da CEPAL no Brasil
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2002
Braslia SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, 10o andar 70076-900 Braslia DF Fone: (61) 315-5336 Fax: (61) 315-5314 Correio eletrnico: editbsb@ipea.gov.br Rio de Janeiro Av. Presidente Antnio Carlos, 51, 14o andar 20020-010 Rio de Janeiro RJ Fone: (21) 3804 8118 Fax: (21) 2220 5533 Correio eletrnico: editrj@ipea.gov.br
URL: http://www.ipea.gov.br
Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros/Ricardo Bielschowsky, Carlos Mussi, organizadores. Braslia : IPEA: CEPAL, 2002. 207 p. Contedo: p. 1. Resenha de entrevistas. p. 2. Artigos 1. Poltica Econmica. 2. Crescimento Econmico. 3. Brasil. I. Bielschowsky, Ricardo Alberto. II. Mussi, Carlos Henrique Fialho. III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. IV. Naes Unidas. CEPAL. Escritrio no Brasil. VI. Ttulo. CDD. 338.981
Governo Federal Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Ministro Martus Tavares Secretrio Executivo Guilherme Dias
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o IPEA fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Roberto Borges Martins Chefe de Gabinete Luis Fernando de Lara Resende Diretoria de Estudos Macroeconmicos Eustquio Jos Reis Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos Gustavo Maia Gomes Diretoria de Administrao e Finanas Hubimaier Canturia Santiago Diretoria de Estudos Setoriais Lus Fernando Tironi Diretoria de Cooperao e Desenvolvimento Murilo Lbo Diretoria de Estudos Sociais Ricardo Paes de Barros
EDITORIAL IPEA
Coordenao Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Superviso Suely Ferreira Copidesque Rbia Maria Pereira Reviso Francisco Villela Editorao Eletrnica Iranilde Rego Capa Rafael Luzente de Lima
As opinies emitidas, nesta publicao, so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, o do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto ou o da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL). permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Apresentao
A parceria tcnico-cientfica do IPEA com o Escritrio da CEPAL no Brasil vem h vrios anos permitindo o desenvolvimento de diversas aes conjuntas. Entre outras atividades variadas, entendemos que a publicao de livros com anlise sria sobre temas especficos tem sido uma das contribuies expressivas dessa parceria. Nesta oportunidade, temos a satisfao de poder trazer a pblico este volume, o qual busca sistematizar as proposies de um grande nmero de renomados economistas brasileiros, relativas a como eles identificam e priorizam as aes de poltica econmica que poderiam assegurar o crescimento sustentado de longo prazo. Como ficar claro da leitura atenta do livro, a variedade de proposies aqui registradas reflete a riqueza tcnica alcanada hoje pela profisso de economista no Brasil, assim como estimula o amadurecimento do debate sob a tica aqui adotada. importante ressaltar que a seleo dos economistas entrevistados, assim como a seleo dos economistas convidados a contribuir com artigos para este volume, buscaram abarcar precisamente um espectro variado de posies em termos de vises polticas, de posturas ideolgicas, de nfases propositivas e de experincias profissionais. As posies e propostas aqui apresentadas so de inteira responsabilidade dos articulistas e dos entrevistados, e, portanto, no refletem necessariamente a posio institucional do IPEA ou a da CEPAL. Ao patrocinar este esforo de reflexo, o IPEA e o Escritrio da CEPAL no Brasil acreditam estar contribuindo para estimular o debate de profissionais da rea econmica, retomando, assim, uma perspectiva ampla, de projeto agregado para o pas, com proposies focadas no longo prazo. Roberto Borges Martins Presidente do IPEA Renato Baumann Diretor do Escritrio da CEPAL no Brasil
Prefcio
A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) tem, desde sua fundao, centrado suas preocupaes no crescimento econmico dos pases da regio. Suas proposies sempre se nortearam pela busca de condies que assegurassem o crescimento econmico sustentvel de longo prazo. Para tanto, considera como condies necessrias uma insero internacional eficiente, uma estrutura produtiva e uma institucionalidade que permitam a absoro e a transmisso interna de progresso tcnico, assim como a eqidade entre os indivduos. Aps uma dcada perdida, em que a maior parte dos indicadores econmicos mostrou trajetria adversa, e de uma dcada de reformas, quando a maior parte dos pases da regio passou por transformaes expressivas na sua forma de desenhar e de executar polticas econmicas, o ano de 2001 iniciou-se em toda a Amrica Latina e o Caribe com perspectivas de retomada de um novo ciclo de desempenho das economias da regio em bases bem mais slidas. As reformas adotadas ao longo dos anos 1990 expuseram os produtores locais a maior concorrncia com competidores externos (na maior parte dos casos com intensidade desconhecida no perodo posterior Segunda Guerra). A atuao do Estado como produtor e como regulador passou por profundas transformaes, tanto em termos de formulao como no que se refere execuo diria das medidas de poltica econmica. As economias da regio podiam contar com um grau de acesso ao mercado internacional de capitais que se no o mais adequado certamente possibilitaria o financiamento de recursos requeridos numa eventual retomada de crescimento. As crises da segunda metade da dcada anterior haviam levado a maior parte dos pases da regio a alterar suas polticas cambiais, o que deveria contribuir para reduzir sua vulnerabilidade a choques externos. As taxas de infla-
o permaneciam baixas para os padres histricos da regio. Medidas de transparncia na gesto dos recursos pblicos estavam sendo adotadas, e revelava-se preocupao crescente com a sustentabilidade das estruturas de arrecadao fiscal. Por ltimo, essas economias haviam experimentado investimentos expressivos em modernizao do aparato produtivo. No cenrio externo esperava-se alguma retrao do ritmo de atividade da economia dos Estados Unidos, e sabia-se que a economia japonesa no dava sinais promissores de recuperao j h algum tempo. Mas esperava-se tambm que o contexto internacional fosse de alguma forma beneficiado pela superao das crises dos anos 1990, e que o mercado europeu apresentasse oportunidade favorvel de acesso liquidez. Esse conjunto de indicadores compunha um novo cenrio que permitia leitura positiva das perspectivas econmicas. Esse contexto demandava, ento, consideraes sobre a retomada do processo de crescimento, trazendo a agenda de discusses das preocupaes de ajuste em curto prazo que caracterizaram as dcadas anteriores para temas associados sustentabilidade da retomada do crescimento. Havia, alm disso, a percepo de que no apenas o tratamento das condies de longo prazo havia sido ultrapassado pela necessidade de se lidar com temas relacionados ao processo de ajuste como tambm o prprio desenvolvimento da profisso de economista tinha mudado de rumo nas ltimas dcadas, numa trajetria assemelhada da medicina. Nessa rea os chamados mdicos da famlia (que conheciam e lidavam com os quadros clnicos gerais dos seus pacientes) foram gradualmente sendo substitudos por especialistas concentrados em suas respectivas reas de atuao. Tambm em economia existe a percepo de que os grandes formuladores das caractersticas do processo de desenvolvimento, no passado, foram gradualmente perdendo espao para especialistas em temas especficos.
Em economia, como em medicina, fica s vezes a sensao de que os ganhos de excelncia no manejo separado de temas trazem associados alguns custos. Entre outros, o pot-pourri de especializaes temticas parece ter reduzido a margem para vises de conjunto, as quais permitem identificar trajetrias gerais. Foi a partir dessa dupla percepo quanto ao momento econmico e quanto aos rumos da profisso que o Escritrio da CEPAL no Brasil e o IPEA decidiram organizar este volume, que tenta resgatar a perspectiva propositiva de longo prazo e se compe de cinco artigos mais os resultados de entrevistas com outros quase quarenta economistas brasileiros. A idia nunca foi a de realizar um censo de opinies, e tampouco havia condies materiais para incluir todos os nomes expressivos de economistas brasileiros. Contudo, mesmo com essas ressalvas, acreditamos que o conjunto de informaes mostradas aqui possa dar uma boa idia do estado-da-arte do pensar econmico no Brasil de hoje, e esperamos que possa servir para motivar o debate nesse sentido.
Renato Baumann Diretor do Escritrio da CEPAL no Brasil
SUMRIO APRESENTAO Roberto Borges Martins e Renato Baumann PREFCIO Renato Baumann INTRODUO ... 15 Ricardo Bielschowsky e Carlos Mussi
PARTE I RESENHA DE ENTREVISTAS

CAPTULO 1 POLTICAS DE CRESCIMENTO E O FUTURO DO BRASIL ... 31 Antonio Claudio Sochaczewski
PARTE II ARTIGOS
CAPTULO 2 A ECONOMIA POLTICA DO DESENVOLVIMENTO ... 83 Antonio Delfim Netto CAPTULO 3 OS DESAFIOS DA MACROECONOMIA BRASILEIRA ... 107 Lus Carlos Mendona de Barros CAPTULO 4 INCOMPATIBILIDADE DISTRIBUTIVA E DESENVOLVIMENTO AUTO-SUSTENTADO ... 117 Luiz Carlos Bresser-Pereira
CAPTULO 5 DESENVOLVIMENTO NO BRASIL RELEMBRANDO UM VELHO TEMA ... 149 Maria da Conceio Tavares e Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo CAPTULO 6 O BRASIL NA PRIMEIRA DCADA DO SCULO XXI PERSPECTIVAS DO DESENVOLVIMENTO COM ESTABILIDADE ... 185 Pedro Sampaio Malan
INTRODUO
Ricardo Bielschowsky e Carlos Mussi*
Este livro de reflexes sobre polticas de crescimento no Brasil datado. Com poucas excees, os artigos e entrevistas aqui apresentados foram reunidos no fim de 2000 e no primeiro semestre de 2001, sob o estmulo de uma conjuntura muito especfica. Concebemos o projeto do livro em meados de 2000 quando se renovavam esperanas de recuperao do crescimento , a partir da idia de que as condies macroeconmicas mnimas para se viabilizar a expanso sustentada podiam enfim estar sendo restabelecidas. O estmulo principal provinha do fato de a estabilidade de preos ter sido preservada em 1999 e em 2000 apesar da exploso cambial, bem como do fato de a economia crescer razoavelmente sem que se manifestassem ainda presses srias sobre o cmbio. O momento era de alvio porque a poltica macroeconmica brasileira se desvencilhara de seu maior problema instrumental: o regime de cmbio fixo. No entanto, e como se sabe, a partir de fins de 2000 o quadro foi crescentemente contaminado pelas influncias desfavorveis da recesso norte-americana, da crise argentina e, por fim, da crise energtica. A profundidade da vulnerabilidade externa, expressa por um passivo externo de cerca de 400 bilhes de dlares (dvida externa mais estoque de investimento direto), e a ampliao do problema em razo das condies de financiamento da dvida pblica interna tomaram conta do quadro de expectativas, ao que veio somar-se a escassez de energia.
* Economistas do Escritrio da CEPAL no Brasil.
Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros
15
Quando o projeto do livro foi finalmente posto em execuo predominou esse contexto de crescente ceticismo. Nesse sentido, portanto, que devem ser entendidas as reaes da maioria dos articulistas e dos entrevistados. Os leitores observaro, por exemplo, que, em virtude do momento da realizao dos artigos e das entrevistas, a questo externa interferiu de forma importante nas reflexes levadas a cabo pelos participantes. Observaro, tambm, que, salvo excees, as intervenes voltam-se, bem mais que a polticas concretas, para princpios gerais de ordenamento de polticas, tais como espaos para interveno estatal legtima, reas de fragilidade produtiva e questes institucionais a serem enfrentadas. Isso fcil de entender. Afinal, a ausncia, nas ltimas duas dcadas, de reflexo sistemtica sobre polticas de crescimento exigiu um esforo todo especial por parte dos economistas convidados a contribuir, tornando-se natural que a maioria das reflexes tivesse um carter de reinaugurao do debate. Por isso o livro mostra que ainda nos encontramos numa fase de preaquecimento para uma corrida intelectual de mais longo prazo. Trata-se de uma primeira amostra representativa do estoque de idias de economistas brasileiros sobre o tema das polticas de crescimento na dcada de 2000. A contribuio do livro ajudar a reaquecer o debate e, quem sabe , a alcanar o benefcio adicional de poder contribuir para o enriquecimento do debate eleitoral em 2002. Como conhecido, h no Brasil toda uma tradio de discusso sobre estratgias e polticas de crescimento. O longo perodo de crescimento liderado pelo Estado, que se estende de 1947 a 1980 (crescimento mdio de 7,2% ao ano), foi palco de acalorado debate entre distintas correntes de pensamento. Subjacente a tal debate encontrava-se, primeiramente, e em oposio aos fundamentos tericos da ortodoxia liberal, a idia de que em estruturas produtivas e institucionais subdesenvolvidas, como a brasilei-
16
ra, o mercado no conduz alocao eficiente de recursos, devendo as falhas de mercado ser corrigidas pelo Estado. Em segundo lugar, e mais radicalmente, encontrava-se a idia de que nas condies de subdesenvolvimento a coordenao agregada das decises de investimento, bem como o seu financiamento e, em certos casos, a sua execuo, requerem participao estatal. A hegemonia absoluta dessa posio, ou seja, do desenvolvimentismo que teve variadas manifestaes direita, ao centro e esquerda do espectro poltico-ideolgico perdurou at a entrada da dcada de 1980. A profunda instabilidade que se seguiu aos episdios internacionais de fins dos anos 1970 a segunda exploso dos preos do petrleo, a deciso estadunidense de 1979 de elevar as taxas de juros, e o fechamento do mercado financeiro aos pases endividados foi o divisor de guas que marcou o fim dessa hegemonia. A retrao desenvolvimentista se deu como resultado de vrios fatores. Destacadamente podem ser mencionados o fato de as energias nacionais terem estado absorvidas por problemas de curto prazo e pelas altas taxas de inflao, a baixa credibilidade do setor pblico oriunda da prolongada incapacidade do Estado de eliminar a instabilidade macroeconmica, e a crescente hegemonia do pensamento neoliberal no plano internacional. interessante destacar que a retrao do desenvolvimentismo se aprofundou apesar de a discusso terica referente questo do crescimento ter avanado nos ltimos trs lustros, reabrindo, com isso, espaos discusso sobre o papel das polticas pblicas. O mainstream neoclssico prosperou na linha do endogenous growth theory, a qual reconhece o problema da divergncia de taxas de crescimento entre pases e regies como resultante dos rendimentos crescentes de escala gerados pelo progresso tcnico sobre a produtividade do capital e do trabalho. Esse reconhecimento implica a admisso de intervenes pblicas criadoras de externalidades por parte da tecnologia e do capital humano,
17
justificveis em razo das falhas de mercado para esses fatores de produo. Alm disso, a lista de falhas de mercado em pases em desenvolvimento, admitidas pela frao menos ortodoxa dos autores da corrente neoclssica, parece ampliar-se a cada dia. Essa ampliao permite, nas discusses policy oriented, maior capacidade de dilogo entre autores neoclssicos e autores de outras correntes mais propensas a identificar a ao das polticas pblicas como um elemento necessrio maximizao do crescimento. No entanto, mesmo com essa maior abertura por parte da academia foi-se instalando uma averso, em parcela crescente dos economistas brasileiros, quanto contribuio do Estado para o crescimento e o desenvolvimento econmico. De forma muito estilizada possvel identificar dois grupos de economistas no Brasil de hoje. O primeiro grupo constitudo por economistas que no mudaram suas convices desde os anos 1970, e por economistas mais jovens que pensam como os primeiros apesar de no terem vivenciado o debate durante a experincia intervencionista do ciclo longo de crescimento do ps-guerra. Esse grupo acredita que eventuais falhas de mercado devem ser corrigidas com mais mercado, e no com mais Estado, e acredita, ademais, que as falhas oriundas da interveno estatal sobre as regras de mercado costumam ser muito piores do que aquelas que se verificam mediante a funcionamento nem sempre perfeito do mercado. No outro extremo h o grupo de economistas que segue acreditando que, especialmente em pases subdesenvolvidos, o Estado tem uma srie de funes econmicas fundamentais a cumprir, alm de uma boa administrao fiscal e macroeconmica, para sustentar o crescimento e elevar a eficincia a mdio e a longo prazos. Os economistas desse grupo identificam um grande conjunto de atividades que, segundo eles, no podem ter evoluo eficiente se deixadas ao sabor do livre jogo do mercado, tais como a infra-estrutura, os segmentos industriais de fronteira
18
tecnolgica, o fomento s exportaes, a pesquisa cientfica e tecnolgica, a criao de externalidades em reas geogrficas de fronteira, a atuao das pequenas e das mdias empresas, o mercado de financiamento de longo prazo, etc. Na verso mais radical e elaborada desse grupo as idias se organizam pelo princpio de que o Estado tem como funo econmica ltima orientar e dar suporte a estratgias de crescimento viveis no Brasil, permitindo, dessa forma, coordenao entre as decises individuais dos agentes. Tanto de um lado como de outro do espectro ideolgico h variados graus de radicalismo, e encontram-se em ambos os lados economistas com posies moderadas. Do lado dos que resistem interveno estatal encontram-se aqueles que, teoricamente, admitem a existncia de inmeras falhas de mercado (capital, trabalho, comrcio internacional, etc.), os quais acreditam que, em princpio, essas falhas poderiam ser corrigidas por uma boa interveno pblica, mas so cautelosos em diferentes intensidades. A cautela deriva do fato de eles identificarem um acmulo de evidncias, no Brasil, sobre a inviabilidade de se implementar uma boa interveno do Estado na economia do pas. A economia poltica brasileira no que se refere ao processo de deciso e de implementao de aes que implicam gastos ou absteno de arrecadao seria, para eles, demasiadamente poluda de interesses polticos escusos e de aes inescrupulosas de rentistas para permitir que se persiga uma interveno eficiente por parte do setor pblico. De acordo com essa viso, a ao governamental, no passado, e as debilidades poltico-administrativas do Estado brasileiro, no presente, tornam recomendvel evitar a interferncia governamental portadora de ameaas ao equilbrio fiscal e estabilidade de preos. Do outro lado encontram-se aqueles que consideram as falhas de mercado demasiadamente grandes para que sejam ignoradas, mas reconhecem limitaes operacionais graves para maior interveno estatal. Comparativamente ao passado, a viabilidade
19
da interveno estaria bastante limitada por parte da atual fragilidade fiscal especialmente se consideradas as legtimas presses por aumentar os gastos sociais , pela debilidade da mquina administrativa federal, e pela exigidade dos recursos instrumentais no contexto na nova ordem internacional, tais como as regras da Organizao Mundial de Comrcio (OMC). Esse conjunto de posies sobre o papel da poltica econmica na promoo do desenvolvimento est presente na resenha das entrevistas e nos artigos includos neste livro. O leitor verificar, talvez, que mais que propostas radicais prevalecem posies intermedirias.
ESTRUTURA E CONTEDO
O livro est organizado em duas partes. A primeira apresenta a resenha de Antonio Claudio Sochaczewski, feita a partir das entrevistas que realizou com trinta e oito economistas das mais variadas tendncias analticas e poltico-ideolgicas. A segunda traz, por ordem alfabtica, os artigos de Antonio Delfim Netto, de Lus Carlos Mendona de Barros, de Luiz Carlos Bresser-Pereira, de Maria da Conceio Tavares e Luiz Gonzaga Belluzzo (co-autoria), e de Pedro Sampaio Malan. Segue-se um breve enunciado dos elementos centrais que compem a resenha e os artigos. Os termos de referncia do trabalho, enviados aos articulistas, e utilizados como pano de fundo para as entrevistas, incluram as seguintes perguntas bsicas: Em sua opinio, qual , nesta dcada, o cenrio mais provvel de crescimento econmico no Brasil, mantidas as atuais tendncias e polticas? E o que o Estado poderia fazer (e como) para garantir uma performance de crescimento melhor do que a descrita na resposta anterior? Alm de garantir a estabilidade de preos, o que pode o Estado brasileiro fazer para apoiar a retomada e a preservao de um ciclo de crescimento de longo prazo? Isto , que eventuais
20
interaes entre o Estado e o setor privado so possveis e desejveis para se viabilizar a elevao do investimento e o aumento da produtividade a mdio e a longo prazo? Que indicaes genricas mnimas deveriam fazer parte de uma agenda de polticas voltadas para o suporte ao crescimento econmico de longo prazo (apoio a setores, criao de externalidades, requisitos de mudanas institucionais, seleo de instrumentos, etc.)? Com o objetivo de orientar o posicionamento dos participantes quanto a pontos especficos foram propostas questes mais detalhadas, as quais poderiam ser tambm abordadas: Existem limites macroeconmicos intransponveis para a acelerao do crescimento com base em acumulao de capital? O que seria uma agenda de crescimento a longo prazo nas condies brasileiras? Progresso tcnico um determinante bsico do investimento no Brasil, ou apenas uma condio de elevao da eficincia de investimentos e da gerao de divisas? Qual a viabilidade de se elaborar uma nova estratgia de acumulao por meio de propostas centradas no fortalecimento do sistema nacional de inovaes? Ou seja, qual o papel do progresso tcnico entre os determinantes fundamentais do futuro processo de investimento na economia brasileira? Quais as prioridades de poltica para se fortalecer o sistema nacional de inovaes brasileiro com vistas na sustentao do crescimento? Qual o escopo e o limite de utilizao de polticas de demanda agregada (monetria, fiscal, creditcia e de comrcio internacional) em um contexto de maior abertura comercial e financeira? No mbito da regulamentao e do fomento do crescimento, que instituies deveriam ser desenvolvidas ou reconstrudas no atual quadro brasileiro? As entrevistas incluram um razovel nmero de economistas para revelar o leque de vises atuais sobre o longo prazo na economia brasileira. Elas revelaram a existncia de convergncias e de divergncias em vrios planos.
21
Em relao s primeiras, e salvo excees, observou-se um uniforme ceticismo quanto capacidade de se superarem as restries macroeconmicas notadamente a externa para a retomada, nos prximos anos, de um crescimento razoavelmente rpido. Entre os que ousaram estimar taxas possveis de crescimento anual as avaliaes mais otimistas no superaram os 5%, e a maioria prev bem menos. Aliado a essa percepo, as entrevistas nortearam-se muito mais pelo exame das restries ao crescimento, suas causas e as polticas para super-las, do que por reflexes sobre estratgias de crescimento no futuro. Revezaram-se, nas entrevistas, observaes sobre a existncia de restries macroeconmicas externas (divisas) e internas (financeiras, poupana), e sobre restries microeconmicas, especialmente no que diz respeito necessidade de se dar andamento a uma srie de reformas institucionais. Quanto ao longo prazo, a campe das menes favorveis foi a necessidade de se fortalecerem as polticas de educao, cincia e tecnologia. Com diferentes nfases e percepes, quanto ao peso da contribuio nesses campos, a preocupao razoavelmente consensual entre os economistas entrevistados. Mas os economistas foram bem alm desse consenso e divergiram, por exemplo, no tocante s estratgias e s polticas. Alguns preferiram aproximar-se do tema do crescimento realizando, para tanto, uma avaliao sobre condies de crescimento no mbito da transio para a economia liberalizada; e outros fizeram reflexes sobre um projeto nacional. Nesse plano tanto se encontram os que pensam que a melhor das estratgias prosseguir eliminando as interferncias de governo como aqueles que pensam que o governo deve desenhar e implementar novos programas nacionais de desenvolvimento. E, na linha do que foi comentado, verificou-se grande variedade de posies quanto presena do Estado na economia. O melhor momento para se captarem as divergncias talvez seja
22
aquele em que os economistas revelaram suas preferncias e inquietaes sobre poltica industrial. De um lado, h os que a consideram empecilho grave eficincia alocativa e ao crescimento. No outro extremo, encontram-se aqueles segundo os quais a boa coordenao estatal necessria tanto para superar as restries ao crescimento como para potencializ-lo. E tanto de um lado quanto de outro verificam-se posies moderadas em relao intensidade da presena do Estado na economia. Conforme se afirmou, a segunda parte do livro rene artigos especialmente solicitados a alguns economistas, apresentados em ordem alfabtica; o primeiro texto o de Antonio Delfim Netto. Delfim inicia o artigo A Economia Poltica do Desenvolvimento com uma srie de apreciaes conceituais e histricas sobre a administrao das contradies entre igualdade, liberdade e eficincia produtiva, e sobre insuficincias na teoria do crescimento. As apreciaes preparam o terreno para uma noo de equilbrio entre a posio fatalista dos defensores do mercado puro e a posio voluntarista dos que pensam que para crescer basta querer. A interveno em favor do desenvolvimento tem de respeitar os limites das condies iniciais com que se depara o pas, e levar em conta sua histria, sua geografia, os recursos, enfim, de que dispe cada economia. O acidente locacional importante, assim como as instituies polticas e econmicas, o capital humano, a taxa de investimento, a integrao no mercado internacional e o respeito ao meio ambiente. O autor arrola, em seguida, um declogo de polticas produtoras de crescimento identificadas como aquelas que geram a estabilidade macroeconmica, estimulam a eficincia microeconmica e abrem a economia para o comrcio internacional, e prossegue com uma reflexo sobre condies gerais de desenvolvimento advertindo contra a desabrida liberdade de movimentao de capitais. A partir da Delfim questiona-se sobre quais seriam os obstculos realizao de um processo de desenvolvimento no Bra-
23
sil, em que se combinem equilbrio interno e externo. Argumenta que poupana muito mais resultado do que causa do crescimento, e que a grande restrio brasileira a externa. Nessa rea ele v a necessidade de polticas de fomento de variadas modalidades, as quais objetivem a gerao de divisas por diferentes setores. Defende que o Estado deve combinar a boa prtica econmica com o impulso de uma nova estratgia de desenvolvimento, e mostra-se muito crtico com relao poltica e aos resultados do atual governo. Ao final, tece consideraes sobre a necessidade de se buscar o catch-up tecnolgico introduzindo-se, simultaneamente, mecanismos de solidariedade social para compensar o desemprego que possa surgir no processo. Em Os Desafios da Macroeconomia Brasileira Lus Carlos Mendona de Barros analisa a evoluo da poltica econmica desde o Plano Real. O autor enaltece os xitos do plano mas identifica falhas operacionais e problemas institucionais oriundos de erros conceituais na conduo da poltica econmica, os quais estariam limitando o desenvolvimento sustentado do pas. Para ele, as falhas principais residiriam no equivocado entendimento sobre a dinmica dos mercados a partir dos anos 1980, totalmente alterado pela revoluo das comunicaes e dos fluxos de informao, bem como na inexistncia de uma agenda estratgica que permita insero competitiva no mundo globalizado. De acordo com Mendona de Barros, a poltica econmica teria ignorado o novo contexto competitivo e adiado continuamente a busca de reformas tanto no mercado de trabalho como nos mercados de capitais e de crdito. Segundo o autor, com raras excees a privatizao obedeceu a uma lgica financeira, no empresarial, e a regulamentao dos servios pblicos foi tratada como problema menor. A transio mal conduzida resultou em insuficincia de investimentos nos segmentos em processo de privatizao, assim como em falhas na criao de mercados competitivos com a eliminao dos monoplios pblicos. O esforo
24
fiscal deu-se pelo lado do aumento da tributao e afetou o custo Brasil, o que, em conjunto com a opo pelo binmio juros elevados/cmbio valorizado, afetou a competitividade das empresas nacionais. As reformas foram inibidas pelo falso dilema entre fiscalismo e desenvolvimentismo em que a necessidade de ao estatal coordenadora de reformas microeconmicas e a necessidade da instalao de indstrias e de servios de ponta tecnolgicos ficaram relegadas a segundo plano porque o governo escolheu o caminho liberal. A desvalorizao cambial , conforme o autor, um alvio momentneo que no desfaz a necessidade de uma estratgia de integrao competitiva internacional. Luiz Carlos Bresser-Pereira, em Incompatibilidade Distributiva e Desenvolvimento Auto-Sustentado, discorre sobre o que considera a grande questo a ser resolvida para se sustentar o crescimento e a estabilidade macroeconmica a longo prazo, a saber: a inconsistncia distributiva entre salrios, lucros e juros. Para o autor, ela teria surgido nos anos 1970, mediante a incurso do pas em elevados dficits internos e externos. Desde ento os salrios cresceram muito menos que a produtividade, e a renda concentrou-se nos lucros dos empresrios, nos juros e nos aluguis dos rentistas. Bresser-Pereira argumenta que o problema no teria recebido at aqui tratamento correto por parte do saber convencional dominante, neoliberal e neopopulista, no que se refere valorizao do cmbio , e tampouco do saber convencional dominado, formado pela oposio burocrtica da esquerda tradicional, que prope esquemas populistas de elevao salarial incapazes de se sustentar. O resultado tpico das polticas perseguidas desde ento teria sido dficits pblicos com alta inflao ou sobrevalorizao cambial e crises financeiras. Bresser-Pereira discorre sobre o que considera o nico caminho de soluo vivel, ou seja, uma estratgia consistente e um compromisso realista quanto distribuio dos futuros benefcios do crescimento, ambos combinados com polticas sociais ativas.
25
Programas de renda mnima se fazem necessrios como elemento de promoo do desenvolvimento econmico. A reduo das taxas de juros indispensvel para que se atinja o equilbrio macroeconmico com consistncia distributiva, e a desvalorizao cambial necessria para isso tende a afetar mais os salrios da classe mdia do que a renda real da massa de trabalhadores. A estratgia de desenvolvimento, que faz sentido para o Brasil, incluiria maior independncia financeira com relao ao exterior, bem como uma agressiva poltica de exportaes. Envolveria tambm a ateno para que a necessria continuidade das reformas compatibilize o estmulo ao empreendimento individual solidariedade social, e a ateno para que as reformas institucionais busquem tambm o equilbrio entre o Estado e o mercado. Para dar curso estratgia sugerida, o autor arrola uma srie de linhas de ao, tais como a de se fixarem mecanismos de transmisso de aumento da produtividade a salrios, e a de se perseguir uma poltica comercial com agressiva defesa do capital e do trabalho nacionais, bem como uma poltica industrial voltada para a conquista de mercados externos. Maria da Conceio Tavares e Luiz Gonzaga Belluzzo retomam, no texto que sugestivamente denominaram Desenvolvimento no Brasil Relembrando um Velho Tema, um assunto que h muitas dcadas os vem mobilizando poltica e analiticamente, ou seja, o de estilos de desenvolvimento brasileiro. Antes de ingressar nesse tema principal, porm, os autores fazem um balano das mudanas das condies internacionais no ltimo lustro, assim como das transformaes brasileiras nos anos 1990, as quais eles entendem como desfavorveis realizao de um processo de crescimento sustentado no pas. Passam, em seguida, apresentao de um projeto alternativo de desenvolvimento que, na opinio deles, deveria ser perseguido em lugar da estratgia atualmente em curso, que caracterizam como uma empreitada liberal com resultado desapontador em termos de desenvolvimento.
26
Na opinio desses dois autores, o novo padro de crescimento deve ter como eixo a expanso da capacidade de produo de bens pblicos de uso universal e de bens bsicos de consumo popular, num esquema em que solidariamente se conjugam a produo de bens e servios e a distribuio da renda. Salientam que a inovao deve dar-se sem prejuzo de polticas ativas de reduo da vulnerabilidade externa, pela via da promoo de exportaes e da substituio de importaes. O novo padro requer o fortalecimento do Estado para, entre outras funes, viabilizar o enfrentamento das restries externas, coordenar investimentos em variados setores e promover o progresso tcnico. Requer, por exemplo, profunda modificao das agncias estatais de crdito (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal) e das instituies fiscais, creditcias e de seguridade social, bem como a transformao, em guardis da devida expanso dos investimentos e da devida observncia dos contratos das concessionrias, das agncias reguladoras de servios de infra-estrutura privatizados. Pedro Malan dedica-se, em O Brasil na Primeira Dcada do Sculo XX Perspectivas do Desenvolvimento com Estabilidade, a um posicionamento acerca das grandes questes sobre as quais repousam, em sua opinio, a consolidao e a sustentao, a longo prazo, da retomada da atividade econmica, do investimento e do emprego. Percorre trs questes macroeconmicas, duas microeconmicas e seis desafios estruturais. Ao longo do texto ele emprega o expediente expositivo para reafirmar o que entende serem as premissas subjacentes estratgia do atual governo. No plano macroeconmico, Malan reafirma sua convico de que a busca do equacionamento das contas pblicas a questo fundamental. Em seguida, assevera que o novo regime cambial de 1999 favorece maior equilbrio no balano de pagamentos reconhecendo, porm, serem grandes os desafios por parte da conquista de competitividade no setor manufatureiro e discorre
27
sobre a necessidade de elevao da poupana privada domstica. No plano microeconmico, as duas questo a serem enfrentadas seriam a eficincia operacional do setor pblico e a competitividade do setor privado. Por fim, no plano estrutural Malan percorre seis desafios, a saber: (i) a eficincia da infra-estrutura logstica bsica, relativa ao trinmio energia/transportes/telecomunicaes; (ii) o fortalecimento da infra-estrutura humana por meio de esforos em prol de educao, de sade, de cincia e de tecnologia, etc; (iii) o fortalecimento da infra-estrutura poltico-institucional (reformas polticas, reforma do Judicirio, etc.); (iv) a eficincia da infraestrutura administrativa e jurdica (servio pblico altamente profissional, melhoria na administrao da justia, procedimentos de ampliao da harmonia entre os trs Poderes, etc.); (v) a elevao da eficincia da infra-estrutura de intermediao financeira e a criao da intermediao de longo prazo; e (vi) o desenvolvimento de uma infra-estrutura social que v alm da questo da infra-estrutura humana e envolva pelo menos quatro aspectos centrais: conscincia social do passado; elevao das condies de vida via acesso de toda a populao ao mercado de consumo e aos servios pblicos, bem como mediante o exerccio universal da cidadania; conscincia cidad sobre nvel, qualidade e composio do gasto pblico; e polticas pblicas de combate extrema pobreza. A leitura desses artigos ir demonstrar a amplitude das propostas para o crescimento econmico brasileiro. No entanto, observa-se que o debate indica a necessidade de se reabrir a agenda de pesquisa sobre o crescimento econmico brasileiro, especialmente a partir de uma nova viso sobre o papel do Estado.
28
PARTE I RESENHA DE ENTREVISTAS
CAPTULO 1
POLTICAS DE CRESCIMENTO E O FUTURO DO BRASIL*

Antonio Claudio Sochazcewski
1.1 INTRODUO
Neste captulo so relatadas entrevistas individuais com um conjunto significativo de economistas brasileiros sobre o tema crescimento econmico. Foram ouvidos trinta e oito profissionais,1 os quais abarcam amplo espectro terico e so representativos das principais instituies formadoras do pensamento econmico do pas. Nele no se pretende, certamente, esgotar o exame de todas as correntes e tendncias, mas cremos que as mais importantes esto aqui representadas. Para orientar a coleta das opinies foi fornecido aos participantes um roteiro de questes a serem abordadas. A lista de questes do roteiro vem apresentada no captulo introdutrio do pre-
* O projeto deste trabalho foi concebido por Ricardo Bielschowsky e por Carlos Mussi, economistas do Escritrio da CEPAL em Braslia, e contou, na sua execuo, com a colaborao decisiva de ambos por meio de suas crticas, comentrios e sugestes que em muito melhoraram o texto original. Alm do mais, Bielschowsky levou a cabo as entrevistas com Gustavo Franco e com Antonio Barros de Castro, e, juntamente com Mussi, a entrevista com Alosio Mercadante. As deficincias e erros remanescentes aqui constantes so da inteira responsabilidade do autor.
1
A lista dos entrevistados encontra-se ao final do texto.
31
sente livro, bastando, aqui, portanto, repetir as questes mais gerais: Em sua opinio, qual , nesta dcada, o cenrio mais provvel de crescimento econmico no Brasil, mantidas as atuais tendncias e polticas? O que o Estado poderia fazer (e como) para garantir uma performance de crescimento melhor do que a descrita na resposta anterior? Alm de garantir a estabilidade de preos, o que pode fazer o Estado brasileiro para apoiar a retomada e a preservao de um ciclo de crescimento de longo prazo? Isto , que eventuais interaes entre o Estado e o setor privado so possveis e desejveis para viabilizar a elevao do investimento e o aumento de produtividade a mdio e a longo prazo? A inteno, como se v, era obter uma manifestao quanto s polticas econmicas explcitas para viabilizar a retomada de um crescimento sustentado da economia brasileira. Foi solicitada a todos os entrevistados uma prospeco, relativa a um futuro de dez a quinze anos em todo seu espectro ideolgico, ou seja, tanto queles que acreditam que o Estado tem muito por fazer para promover e sustentar o crescimento, como queles que acreditam que o mais importante abandonar gradual ou abruptamente as intervenes hoje em curso como forma de garantir o prprio processo de crescimento. Como era de se esperar, alguns seguiram o roteiro sugerido e outros preferiram uma exposio organizada de forma prpria, em que apontassem questes que lhes pareceram mais relevantes do que as inicialmente arroladas. Salvo poucas excees, as entrevistas foram realizadas entre novembro de 2000 e abril de 2001. Esse intervalo de tempo pode mesmo parecer demasiado, pois, entre a primeira e a ltima entrevista, e entre essa e a presente publicao, passou-se um tempo suficientemente longo para que fatos econmicos relevantes ocorressem e alterassem a viso dos economistas sobre crescimento. De fato, durante esse perodo a economia dos EUA, que liderava o crescimento mundial j por dez anos, reverteu o sinal e deu indicaes claras de que caminhava para uma recesso. As bolsas
32
de valores em especial as estadunidenses passaram a esvaziar os enormes bales enchidos nos dois ou trs anos anteriores, lideradas, tanto na subida quanto na rpida descida, pelas empresas de tecnologia (informtica, biotecnologia, etc.) e pelas empresas virtuais (as chamadas pontocom); em poucos meses o patrimnio dos investidores nessas bolsas desvalorizou-se em alguns trilhes de dlares, virtuais (isto , no realizados), sem dvida, mas com concreto efeito riqueza. Paralelamente, os investidores de risco (venture capitalists) perderam algumas centenas de bilhes de dlares, estes, reais, o que trouxe importantes conseqncias para o nvel e o fluxo de investimentos dentro e fora dos pases centrais, bem como diretas conseqncias para os pases perifricos. A dbcle das empresas pontocom, com as enormes dificuldades enfrentadas pelas empresas de comunicao e de telecomunicao, puseram em questo o novo paradigma que ento se formava em torno delas: a chamada Nova Economia. Mais recentemente, a tragdia do World Trade Center (WTC) s fez agudizar e acelerar as tendncias recessivas que se delineavam nos pases centrais. Internamente, quando demos incio ao projeto o clima parecia tornar-se razoavelmente favorvel discusso sobre crescimento em virtude da combinao entre o xito do Plano Real, em termos da estabilizao de preos seis anos depois de seu lanamento , e a superao do problema do cmbio fixo. A partir da, porm, aos episdios ocorridos no centro cclico mundial somaram-se os efeitos da crise argentina, o que afetou a credibilidade da economia brasileira. A crescente deteriorao da confiana quanto s perspectivas futuras da economia nacional ao longo do perodo analisado agravou-se, como se sabe, com a ecloso da crise energtica. Ainda assim, entendemos que a opinio dos entrevistados, exceo de em alguns tpicos secundrios, no se tornou obsoleta em face desses fatos, o que torna irrelevante o momento em que as entrevistas foram concedidas. Isto porque o cenrio solicitado foi o de longo prazo, de dez a quinze anos, e nele uma conjuntura recessiva,
33
como a que estamos atravessando na economia mundial, deveria estar contida. Alm disso, a possibilidade de que a recesso mundial que se vislumbrava viesse a fazer parte de um ciclo de longo prazo ou seja, deixasse de ser conjuntural no foi aventada nos prognsticos de nenhum dos entrevistados, o que torna uma vez mais irrelevante o momento das entrevistas.
1.2 O RETORNO AO TEMA CRESCIMENTO
Desde as primeiras entrevistas ficou claro que crescimento no tem ocupado parte central das preocupaes e das reflexes da maioria dos economistas brasileiros. De fato, o campo temtico mostrou-se pouco propcio a grandes aprofundamentos por parte dos entrevistados, e tornou-se evidente, durante a pesquisa, que se tratava de um regresso ao tema. Na verdade, no tnhamos por que nos surpreender. Afinal, era de se esperar que os vinte anos prvios, de crises e de instabilidade, bem como as dificuldades conjunturais presentes, deixassem pouco espao discusso sobre o mdio e o longo prazo. possvel conceber que o relativo distanciamento da maioria dos entrevistados com relao temtica do crescimento resulte de duas posturas intelectuais distintas. H, como se mencionar, uma extrema preocupao com o curto prazo, em especial com as polticas de estabilizao, a qual vem afogando e desfocando a viso de longo prazo. Mesmo notrios economistas desenvolvimentistas, adeptos da idia de que o Estado deve idealizar e promover estratgias de crescimento e de transformao estrutural, encontram-se de tal modo absorvidos pela discusso sobre restries macroeconmicas que se sentem pouco vontade para aprofundar o tema crescimento. Mas tambm se encontra, em parte no pequena dos entrevistados, a viso de que, diante de bons fundamentos macroeconmicos, o crescimento pode ocorrer espontaneamente desde que o mercado possa funcionar livremente, sem interferncias indevidas de governo.
34
Mais alm das posies tericas e ideolgicas o que se observa que a reao mais comum entre os entrevistados foi a de reencontro com um tema do qual estavam afastados havia algum tempo. O reencontro foi saudado por alguns, como Lus Paulo Rosemberg, que lembra o seguinte: de 1980 a 2000 o Brasil perdeu a viso estratgica e nunca mais se pensou no longo prazo; e Marcelo Lara Resende: se voc no pas lder nem desenvolvido, crescer deve ser a meta permanente () aspirar a chegar a eles () crescimento deveria ser o foco da poltica econmica. A maioria, porm, manifestou certa perplexidade. Francisco Lopes, por exemplo, expressa bem o sentimento geral: o tema do crescimento foi deixado de lado na luta pela estabilizao () nossa gerao a do combate inflao.2
1.3 OS DOIS GRANDES CAMPOS IDEOLGICOS
Foi possvel identificar dois grandes campos ideolgicos que hoje separam os economistas no Brasil. H, de um lado, os que defendem, em variados graus e velocidades, a liberalizao da economia como nica poltica fundamental de crescimento, e, de outro, os que defendem em variadas combinaes entre mercado e polticas a participao estatal para dar suporte e sustentabilidade ao crescimento. Em ambos os casos, h diferenas e graus de radicalismo distintos entre seus integrantes. Muito embora as entrevistas no tenham sido orientadas para o detalhamento dessas diferenas ideolgicas, possvel aventar algumas de suas caractersticas centrais.
As citaes entre aspas so oriundas das entrevistas. Sublinhamos que nem todas so verbatim, dado muitas vezes ter sido necessrio transformar expresses de tom coloquial em escrita formal. De qualquer maneira procuramos rigorosamente manter a inteno do pensamento dos entrevistados e o contexto em que foi expressado.
35
No primeiro grupo se encontram, de um lado, os que tendem a considerar que a interferncia do Estado costuma ser perniciosa mesmo quando meramente dirigida ao enfrentamento de falhas de mercado, uma vez que tais falhas seriam quase sempre superadas pelas falhas na atuao do prprio Estado. De outro lado esto aqueles economistas que, embora admitam teoricamente virtudes em certas intervenes seletivas capazes de potencializar o crescimento, querem reduzi-las a um mnimo por desconfiar que elas no so cabveis no caso especfico brasileiro, uma vez que, aqui, o Estado no tem a organizao nem a iseno capazes de lev-las a bom termo. No Brasil, o Estado seria um espao privilegiado de atuao dos indivduos e dos grupos rentistas (rentseekers) que, na busca por vantagens, terminam por eliminar a eficcia e a eficincia da grande maioria das aes potencialmente criadoras de benefcios para a economia. Em ambos os subgrupos, porm, encontrar-se-o por certo economistas que abriro excees pontuais. O maior consenso entre todos parece se dar no que diz respeito necessidade de alguma ao estatal na rea da pobreza, na da educao primria e na da cincia e tecnologia. Entre os economistas que acreditam que o Estado deve realizar polticas que influenciem ativamente a alocao de recursos na produo de bens e de servios possvel supor a existncia de pelo menos duas diferenas bsicas. Primeira: h percepes muito variadas com relao quilo que os agentes privados tm condies de realizar eficientemente e, portanto, tambm com relao a que momentos o Estado deve direta e/ou indiretamente intervir. Segunda: somente uma pequena minoria de economistas se mostra atenta necessidade de construo de um novo projeto nacional ou de uma nova estratgia de desenvolvimento.
36
1.3.1 Os dois campos: cinco interpretaes sobre condies de crescimento e a transio para a economia liberalizada
No foram incomuns as reaes ao tema do crescimento mediante o recurso perspectiva histrica. As mais interessantes foram as daqueles economistas que aproveitaram as entrevistas para externar sua viso sobre a transio da economia do paradigma desenvolvimentista para o projeto liberalizante. Como era de se esperar, havia opinies radicalmente divergentes. O abandono do velho paradigma desenvolvimentista foi celebrado, por exemplo, por Franco, Garcia e Arida; e atacado, por exemplo, por Sayad e Belluzzo. Os argumentos crticos mais contundentes ao modelo desenvolvimentista so de Gustavo Franco. Segundo Franco, o modelo dos anos 1970, de investimento pblico, est superado em razo do fim do financiamento inflacionrio. Alm disso, a economia brasileira da dcada de 1970 teria experimentado, como toda economia autrquica, baixo dinamismo tecnolgico e baixo aumento de produtividade. J os anos 1980 foram de doenas acumuladas, s quais se somaram os choques externos. Nos anos 1990 houve uma verdadeira revoluo cultural a estabilizao macroeconmica que seria pre-condio para o crescimento sustentado. Franco afirma que, na cabea dos criadores do Plano Real, o desafio foi recompor os fundamentos macroeconmicos como forma de viabilizar o crescimento; e prossegue com o seguinte argumento: polticas de estabilidade so para sempre, e estabilizao e viabilizao de crescimento so a mesma coisa, j que a agenda de estabilidade a agenda de crescimento; a composio da agenda so as reformas; abertura e privatizao foram extraordinrias para o aumento de produtividade; o setor de servios no teve revoluo pela abertura, e sim pela privatizao e pelo investimento estrangeiro direto; num primeiro momento a privatizao favoravel por seus efeitos fiscais, e, depois, as empresas privatizadas
37
fazem maiores investimentos, tm maiores lucros e, portanto, pagam mais impostos (exemplo: investimentos da CSN e das telecomunicaes impensveis com a TELEBRS). Franco considera que o projeto no est inteiramente consolidado, e que o governo no teve capacidade de anunciar que o projeto de estabilizao nunca se esgota. Afirma, tambm, que as reformas necessrias estabilizao so as mesmas que podero trazer de volta o crescimento. Observa que as reformas de segunda gerao (por exemplo, a tributria, a trabalhista e a previdenciria) esto ainda por ser feitas. Considera que todos no Brasil concordam que o Estado tem de fazer vrias coisas, mas tem tambm de ser usado na margem. Afirma, ainda, que crescentemente as diferenas entre as pessoas so mais de detalhe que de doutrina. Por exemplo, haveria pouqussima restrio doutrinria com relao ao que foi feito nas telecomunicaes ou com relao ao que foi feito com os bancos estaduais. O mercado no pode resolver tudo, mas o Brasil precisava de um choque de capitalismo. Garcia, por sua vez, sublinha menos a teoria e mais a aplicao de polticas pblicas no passado, as quais foram, a seu ver, basicamente equivocadas. Centra sua crtica na atuao do BNDES, exatamente no seu papel de propulsor da industrializao por substituio de importaes e, por conseqncia, no modelo de crescimento passado. Argumenta que o BNDES jamais apurou o volume de subsdios implcitos em suas operaes, as quais no obstante iam direto engordar o dficit publico e, conseqentemente, aumentar a inflao. Contrape o que considera os desperdcios dos subsdios industria com o que poderia ter sido investido em educao. No seu entender, caso tivesse invertido suas prioridades entre subsdios e gastos em educao o Brasil estaria hoje em condies bem mais favorveis. Descarta atualmente, e por completo, um papel ativo do Estado no processo de crescimento: hoje em dia no cabe mais um big push la Rosenstein-Rodan.
38
Arida discute o tema de forma bem mais simples e prtica: O processo de crescimento um resultado endgeno do funcionamento das demais variveis macroeconmicas e, portanto, no uma varivel de controle do governo (...). O governo s deveria intervir onde houvesse externalidades. Segundo o economista, nem o rgo mais bem preparado tecnicamente para lidar com essa questo (o BNDES) questiona se os projetos por ele financiados tm as externalidades que os justifique. Arida considera que o Estado como acumulador de capital deve acabar; deve tornar-se leve e apenas regulador. Sayad e Belluzzo tm, bem ao contrrio de Franco, de Garcia e de Arida, uma posio bastante crtica em relao s atuais polticas em curso no Brasil. Mostram-se, ademais, pessimistas quanto possibilidade de o Brasil voltar a crescer de forma sustentada, mantidas as atuais tendncias. Sayad entende que a crise brasileira oriunda da brutal elevao da taxa de juro no governo Carter e da poltica de supplyside do governo Reagan, determinantes da crise da dvida externa. A causa da atual estagnao na Amrica Latina ainda reflete esses juros elevados, que continuam a induzir o crescimento da dvida pblica: temos passivo sem ativos. Contudo, afirma que ainda assim o Brasil poderia ter enfrentado a globalizao com o paradigma antigo: A globalizao no impede a existncia de uma poltica industrial. No havia por que abandonar o paradigma keynesiano, do Welfare State e das polticas compensatrias: bastava acrescentar duas novidades a democracia e a estabilidade, e construir um novo paradigma. Sayad assevera que as dificuldades fiscais que atravessamos so, de novo, oriundas da alta taxa de juro e da guerra fiscal: o pas tem uma carga fiscal alta concomitante com parasos fiscais. Para ele, o pas teria adotado polticas erradas sem justifica-
39
tiva no plano interno, e, no plano externo, tarifas mais baixas que as necessrias perante a OMC. O principal instrumento de poltica, a monetria, no cria emprego: o que cria emprego o investimento. Soluo proposta: livrar-se da carga ideolgica e fazer o que antes se fazia. Belluzzo admite, da mesma forma, que o modelo anterior entrou em pane com a crise da dvida. Na linha do Consenso de Washington, as reformas objetivaram fazer funcionar os mercados, acabar com a interferncia microeconmica do Estado na economia, promover a privatizao. Foram reformas erradas, diz ele, pois partiram do modelo americano liberal e no do modelo asitico de concorrncia simulada. Belluzzo considera que a privatizao deveria ter sido acompanhada por uma reestruturao da indstria brasileira. Nas economias perifricas o Estado deve administrar a monopolizao: no passado, no Brasil se fazia isso por meio das estatais e dos bancos pblicos. O investimento das estatais coordenava as expectativas do investimento privado e mesmo do Investimento Direto Estrangeiro (IDE). Tudo isso, no entanto, foi desmontado. Belluzzo ctico quanto instalao de um eventual crculo virtuoso: O governo no tem projeto de crescimento nem instrumento para ter projeto (...) A privatizao destruiu o setor produtivo estatal (...) o desmanche no governo foi muito grande; perdeu-se muito de governabilidade no setor pblico. E arremata: para um liberal isso irrelevante desde que haja coerncia macroeconmica.
1.3.2 Os dois campos: a percepo sobre poltica industrial
Vlido , nesse ponto, reproduzir algumas opinies emitidas pelos economistas, as quais ajudam a ilustrar as posies conflitantes no pensamento brasileiro. Na seleo a seguir apresentada atentamos para a viso sobre a questo da poltica indus-
40
trial, ou seja, para a postura quanto necessidade de incentivos extramercado nos setores produtivos. Esse ponto o que mais divide os entrevistados e, por essa razo, a melhor ilustrao da existncia dos dois campos ideolgicos assinalados. So opinies que, a nosso juzo, esto no centro dos discursos captados durante as entrevistas, e por isso procuramos registr-las de maneira que no fossem prejudicadas pelo desconhecimento, por parte do leitor, do contexto em que foram emitidas. De forma muito aproximada, ou seja, relativamente pouco rigorosa, a seqncia das opinies listadas obedece a uma certa hierarquia de aceitao de polticas desenvolvimentistas. Iniciamos pelas posies relativamente mais avessas s polticas industriais, e terminamos pelas relativamente mais favorveis. Jos Mrcio Camargo: O investimento pblico encerrou o seu papel. Com regras claras e estabilidade, o investimento [privado] vem sem problema. No h espao para polticas setoriais; () os rgos de governo no entendem de vantagens comparativas () se se protegerem os setores nacionais atrasar-se- o desenvolvimento do pas. Prsio Arida: O Estado como acumulador de capital deve acabar: deve ser leve, regulador e guiar-se pelas externalidades. O crescimento um resultado endgeno; portanto, no varivel de controle do governo. Mrcio Garcia: H uma inverso de prioridade entre educao e subsdios (...) S se alcana os excludos por meio da educao (...) Enquanto o BNDES subsidiava a industrializao por substituio de importaes a educao ia garra. Edmar Bacha: Gerao de tecnologia somente onde houver vantagens claras. Nos demais casos, disseminar e incorporar tecnologia
41
via importaes e IDE (...) o que implica aumentar o grau de abertura da economia; para tanto deve-se manter o cmbio flutuante, e no utilizar as tarifas como proteo. Pedro Cavalcanti: Os incentivos seriam mais bem utilizados se gastos em educao. Em vez de atender aos rent-seekers, aplicar os recursos em educao. O governo precisa decidir-se entre incentivos e educao. Educao basicamente pblica: primrio, secundrio, adultos e pesquisa nas universidades. Papel do governo: s se tiver externalidades e com um prazo de vigncia dos incentivos. Marcelo de Paiva Abreu: Globalizao: inevitvel, e, portanto, devemos saber aproveitla. Se a taxa de juro baixar o BNDES perde seu papel. Rogrio Werneck: A restaurao do investimento pblico importante para modernizar os servios pblicos: todos devem ser arrastados no processo de crescimento (educao, sade, pobreza absoluta, segurana, Judicirio, reformas urbanas). Pode-se abrir espao para o investimento pblico deslocando os rent-seekers no oramento. Malson da Nbrega: Integrar as cadeias produtivas pode ser bom, mas h o risco de se repetir os erros do passado. A poltica crucial a defesa da concorrncia e regulao; no Brasil o pick the winners no deu (e no d) certo. Arminio Fraga: Polticas setoriais so de segunda ordem nas prioridades. O Brasil tem uma poltica industrial antiga, do tipo sculo XX: proteo, tributos diferenciados e crdito de longo prazo via BNDES. O desafio do governo construir uma poltica comercial liberal, mas no boba, e uma poltica industrial inteligente, mas sem privilgios.
42
Francisco
Lopes: O governo deve deixar o mercado resolver os problemas do mercado. O governo tem papel regulador mas deve ser declinante; o mesmo declnio deveria ocorrer na participao do setor pblico no processo poupana/investimento; s se justifica o investimento pblico se houver externalidades. Na rea de cincia e tecnologia a universidade privada no resolve, tem de ser a pblica. Um sistema nacional de tecnologia necessrio, mas no sabemos como transformar o pas em um high performer. Paulo Haddad: O fechamento da economia foi muito longo; atualmente no h que se temer a abertura, pois a capacidade empreendedora desponta; quem est modernizando hoje quem dispe de capital intelectual e organizacional. O projeto social (saneamento bsico, urbanizao das periferias, reciclagem de mo-de-obra) uma fonte de crescimento com a vantagem de ter baixo contedo importado. Eustquio Reis: Um grande programa na rea de infra-estrutura em especial transportes, energia e saneamento condio para o crescimento. Certamente vo aparecer demandas conflitantes por recursos por exemplo entre um programa de investimento pblico e a necessidade imperiosa de alguma ao redistributiva. Marcelo Lara Resende: O governo tem um papel importante no investimento em infra-estrutura. As aes emergenciais podem ser contraditrias com a estratgia de crescimento e, portanto, devem ser passageiras. Otaviano Canuto: No modelo anterior (esgotado e superado), o custo de oportunidade de se desobedecer s vantagens comparativas estticas
43
era menor que os ganhos dinmicos obtidos pela superao dos crculos viciosos; hoje os benefcios sinrgicos so bem menores e o custo de oportunidade do hiato tecnolgico maior. Fbio Giambiagi: No Brasil, h que se combinar equilbrio macroeconmico e polticas setoriais corretas. O papel do Estado prover a legislao adequada para orientar as decises de investimento; aglutinar e articular os investimentos, sinalizando isso por meio de seus grandes projetos (do tipo Avana Brasil); coordenar as aes externas no mbito da OMC e do MERCOSUL; promover, por intermdio do BNDES, a substituio competitiva de importaes. Mrio Possas: preciso recuperar a agenda de poltica econmica que passa pela poltica de gasto pblico e pelo incentivo ao investimento. A poltica industrial tem de voltar de forma mais moderna: aumentar a produtividade e a competitividade. Polticas setoriais perdem importncia para polticas mais gerais de elevao da eficincia. O desaparecimento de alguns setores o preo da abertura, com o ganho, porm, do aumento da competitividade dos demais. A nova funo do Estado a de ser um Estado moderno, mas no menos atuante, normativo, regulador, controlador; moderno no significa omisso. Joo Carlos Ferraz: A poltica industrial no Brasil descoordenada. preciso explorar e influir nas decises de exportao das transnacionais; h que se ter polticas ativas para atrair as multinacionais e negociar uma elevao de suas exportaes. O governo deve estimular maior densidade tecnolgica na estrutura industrial por meio de centros de P&D, de laboratrios, de metrologia, etc. Os fundos setoriais de pesquisa deveriam ser geridos para se reconstruir a infra-estrutura de C&T.
44
Wilson
Suzigan: O esforo do Estado deveria concentrar-se no apoio s polticas regionais e P&D; em particular deveria procurar desenvolver as aglomeraes industriais (locais e regionais) com programas de desenvolvimento tecnolgico. Czar Medeiros: Mantidas as atuais tendncias o Brasil no deve retomar um crescimento sustentado. A questo central externa, em especial a balana comercial. Sem uma poltica industrial, uma poltica de comrcio exterior e uma poltica tecnolgica o sinal da balana no vai mudar. O Brasil tem de ter estratgia de formao de grandes grupos nacionais. Se o governo tiver polticas bem definidas e claras os winners vo aparecer naturalmente. Fbio Erber: O governo deve repensar o desenvolvimento em termos setoriais e de cadeias produtivas com vistas no curto e no longo prazo. Fazer programas de apoio a setores especficos; at o Banco Mundial concorda que falhas de coordenao so falhas de mercado nos pases em desenvolvimento () No entanto o vu ideolgico impede o governo de explorar os limites do possvel. Quando se fala em poltica setorial, a equipe econmica acha que so as vivas do Geisel falando do II PND () O investimento pblico crucial para a retomada que, por sua vez, impensvel sem ele. Luciano Coutinho: O governo (equipe econmica) no conhece os instrumentos disponveis e possveis (...) deveria negociar com as multinacionais a elevao de suas exportaes (...) deveria incentivar as cadeias produtivas (...) e ter uma poltica de campees industriais. Paulo Nogueira Batista: Para voltar a crescer o Brasil precisa de um forte aparelho de Estado, mas a decadncia do setor pblico uma restriPolticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros 45
o pesada. A burocracia aptrida nos postos-chave econmicos, na Amrica Latina, garante a sobrevivncia poltica por sua dependncia de interesses externos da regio. Paul Singer: Precisamos de cmaras setoriais para decidir o que fazer, de planejamento democrtico, e no burocrtico, de coordenar os agentes econmicos. O Estado deve retomar o controle de sua economia; talvez reestatizar o setor eltrico. preciso incorporar o um tero mais pobre que est fora do sistema; e isso no difcil, pois a prpria incorporao pode mover o crescimento.
1.3.3 O campo desenvolvimentista: reflexes sobre uma nova estratgia de crescimento
Parece razovel dizer que a ofensiva no debate da dcada de 1990 coube aos partidrios do grupo de economistas associados perspectiva liberalizante, portadores de afinidades com os principais elementos da poltica efetivamente seguida pelos governos. Na falta de espaos para o exerccio do poder de realizar projetos, os adversrios da liberalizao mantiveram-se quase sempre refns de uma postura inevitavelmente defensiva de oposio s polticas executadas. Talvez por isso lhes tenha faltado a capacidade de fazer grandes progressos na elaborao de um novo projeto de longo prazo, ou de uma nova estratgia ou projeto nacional. A inexistncia desse projeto refletiu-se nas entrevistas realizadas, e fortalece nosso argumento de que o que presenciamos foi um modesto retorno ao tema. No entanto, algumas entrevistas ensejaram anlises que constituem interessantes excees nessa direo. Joo Paulo dos Reis Velloso foi um dos que se sentiram mais vontade no tratamento da questo, e isso no foi mero acaso. Afinal, ele tem na memria boa parte do debate recente sobre o tema, j que idealizou e vem coordenando, por mais de uma d-
46
cada, o Frum Nacional. Sem abrir mo da idia de que para crescer h que se ter bons fundamentos macroeconmicos, Velloso assim expressa os princpios bsicos que norteiam seu pensamento: O novo modelo de crescimento deve ser diferente do anterior, nacional-desenvolvimentista, e deve ter uma viso estratgica de onde queremos chegar e explicitar as estratgias de crescimento. O governo deve coordenar fuses e aquisies de sorte que apoie os global players brasileiros. A poltica industrial moderna deve contemplar a isonomia competitiva (equalizar as desvantagens competitivas das empresas brasileiras) e influir nas estratgias de exportao das multinacionais. Outra interessante reflexo foi proporcionada por Eduardo Giannetti, economista de modo geral avesso interveno estatal, o qual, porm, no s defende o envolvimento do Estado na pesquisa tecnolgica que, observem, mesmo os neoliberais reconhecem teoricamente como necessrio como d tambm uma receita sobre estratgia de longo prazo: O Brasil errou ao apostar na tecnologia nuclear e na informtica; deveria, sim, promover a pesquisa nas reas da biologia molecular e da gentica especficas ao nosso meio ambiente, nossa biodiversidade: pesquisas na chamada environment specific technology. H, em sua opinio, um projeto claro de insero internacional da economia brasileira, ou seja, a explorao de sua biodiver-sidade (sabidamente a mais ampla do mundo) por meio do desenvolvimento de tecnologias prprias e especficas para ela. O potencial econmico da biodiversidade brasileira estimado em alguns trilhes de dlares. O argumento de Giannetti que, a longo prazo, o pas tem de oferecer, no mercado internacional, algo que ningum tenha; algo que seja diferenciado. No muito distante desse ponto de vista Francisco Lopes argumenta:
47
A globalizao irreversvel; a existncia e a presena das grandes empresas tornam o nacionalismo irrelevante, isto , tanto faz quem est produzindo, onde e como; o que ento vai definir o padro de vida de um pas aquilo que ele pode oferecer de no globalizvel, tal como a sua populao, sua capacidade tecnolgica, sua infra-estrutura. Uma possvel leitura dessas reflexes de Giannetti e Lopes que inexiste um projeto nacional porque o pas no encontrou ainda uma vocao clara e especfica na economia mundial. E, sendo o Brasil apenas mais um participante no cenrio internacional, h que se saber explorar suas vantagens especficas para que com xito se possa disputar a longo prazo uma fatia maior do mercado internacional. As entrevistas mais orientadas para a discusso sobre novas estratgias de crescimento foram as concedidas por Alosio Mercadante e por Antonio Barros de Castro. Por essa razo, abrimos um espao a seguir para reproduzir as idias centrais expostas pelos dois economistas. A entrevista com Alosio Mercadante caracterizou-se pela reflexo sobre um novo modelo de desenvolvimento para o Brasil, modelo cujo objetivo integrar os planos econmico e social numa estratgia nica. O entrevistado explicitou que estava transmitindo as idias bsicas de um exerccio coletivo de discusses que se levava a cabo no Instituto de Cidadania, sob sua coordenao, como parte da preparao de subsdios para a elaborao de um programa de governo. A estratgia de desenvolvimento teria dois eixos fundamentais. O primeiro seria um modelo de crescimento orientado pelo mercado interno de consumo de massas, o qual, intrinsecamente, supe forte orientao redistributiva, j que seu fortalecimento depende do aumento dos rendimentos do trabalho. O segundo seria a implementao de polticas sociais bsicas e universais.
48
Ambos os eixos se complementariam por reforarem a mesma estratgia geral, de profunda alterao na distribuio da riqueza e dos frutos do crescimento, de forma concomitante com o prprio crescimento econmico. Mercadante reconhece que, como no caso de qualquer outro estilo de crescimento que venha a ser perseguido no Brasil dos prximos anos, essa estratgia enfrentaria severas restries externas e fiscais, e reconhece tambm que ela no poderia sacrificar a estabilidade de preos. No seu entendimento, a restrio principal ao crescimento a externa, que deve ser enfaticamente enfrentada. Enquanto no estiver suavizada essa restrio que, em sua opinio, deve ser atacada por polticas de promoo de exportaes e de substituio de importaes a estratgia de consumo de massas implicar a adoo de programas de fomento que surtam impacto muito limitado sobre as importaes, tais como uma poltica de segurana alimentar; polticas de saneamento bsico e de habitao popular; e polticas de investimento em infra-estrutura, principalmente em energia eltrica e em logstica de transporte: Um padro de crescimento dessa natureza gera menos presses sobre a balana comercial, dado o baixo componente importado da maior parte dos bens e servios bsicos, e , portanto, menos vulnervel s restries externas existentes. Uma vez suavizada essa restrio fundamental, diz Mercadante, a expanso do consumo de massas poderia incluir bens que, mesmo no caso de camadas populares, incorporem na cadeia produtiva razovel densidade de insumos hoje importados. O caminho estaria, ento, pavimentado para que o mecanismo de consumo de massas surtisse impactos vigorosos sobre o crescimento. O pas conta, por um lado, com uma base produtiva moderna e eficiente e, por outro, com uma enorme demanda reprimida pelos bens oriundos precisamente dos segmentos modernos. A idia funda-
49
mental por detrs desse modelo a entrada num circulo virtuoso entre aumentos de produtividade (provenientes da ampliao da demanda de massas) e aumentos de rendimentos do trabalho. A capacidade acumulada no pas, no plano dos recursos naturais, humanos, empresariais e produtivos, bem como o enorme mercado interno potencial, seriam os grandes trunfos para se estabelecer esse crculo virtuoso. Mas o reconhecimento de uma efetiva capacidade de resposta, do setor privado, aos objetivos do modelo no impede que Mercadante ressalte a necessidade de coordenao estatal: O Estado no pode limitar as suas aes administrao do curto prazo e das questes emergenciais, mas deve pautar-se por uma viso estratgica de longo prazo, articulando interesses e coordenando investimentos pblicos e privados que desemboquem no crescimento sustentado. Isso implica reativar o planejamento econmico para assegurar um horizonte mais longo para os investimentos. Antonio Barros de Castro faz uma avaliao muito favorvel do futuro a longo prazo, associada sua percepo sobre os recursos de que dispe a economia brasileira. Destaca, em particular, a existncia de mo-de-obra qualificada e de capacidade e agilidade empresarial. Em sua opinio, h trs problemas por enfrentar: um de mdio e dois de longo prazo. O de mdio prazo o fato de a massa acumulada de recursos permanecer com leses, a saber: o atraso no bloco dos setores de maior densidade tecnolgica, especialmente na eletrnica; e a insuficincia de investimentos nos insumos bsicos. O primeiro problema de longo prazo reside em extrair crescente eficincia dos recursos de boa qualidade j existentes no Brasil, potencializando-se a gerao de valor nas empresas do pas. Barros de Castro entende que, genericamente, possvel dizer que essas fabricam bastante bem, mas o problema que fabricar
50
uma funo que produz relativamente baixo valor se comparada a outras funes tais como design, P&D, marketing sofisticado, gerncia de marcas, etc. Em todas essas reas nobres as empresas brasileiras, ressalvadas as excees, seriam bastante atrofiadas e desatualizadas, o que limitaria sua capacidade de trabalhar o mercado e obstruiria a criao de diferenciais que assegurassem bons retornos, bons salrios e um crescimento endgeno vigoroso. No caso das empresas nacionais, trata-se, segundo Castro, de incorporar funes nobres mediante viradas estratgicas, cabendo, portanto, desenhar e implementar polticas capazes de estimul-las. E, no caso das multinacionais, seria necessrio desenvolver polticas que as levassem a trazer para o Brasil atividades que possam ir alm da mera fabricao. O segundo dos dois problemas de longo prazo refere-se incorporao dos excludos e da populao de baixa renda no mercado de consumo, do qual usufruem precariamente. Nesse ponto, convm esclarecer que Castro foi pioneiro na proposta do modelo de crescimento pelo mercado de consumo de massas incorporada, com modificaes, na proposta de Mercadante mencionada. Em fins dos anos 1980, Castro defendeu a idia de que possvel estabelecer um crculo virtuoso de crescimento contando, por um lado, com aumento de investimentos e de produtividade e, por outro, com aumento nos salrios das massas trabalhadoras, cuja demanda reprimida justificaria a expanso dos investimentos e da produtividade nos setores modernos da economia, para os quais se dirige a quase totalidade dessa demanda. Castro destacou, na entrevista, duas novidades relativas suas idias prvias sobre o mercado de massas. Em primeiro lugar, analisou a relao entre as empresas industriais atuantes no Brasil e esse mercado, e lamentou a existncia de uma contradio nessa relao. Por um lado, o centro da gravidade potencial do mercado brasileiro encontra-se a, no mercado de massas. Por outro, e porque as empresas so essencialmente fabricantes, elas
51
atuam na produo de bens maduros, os quais j foram sobretrabalhados, nos pases desenvolvidos, em termos de acrscimo e de diferenciao de atributos. O Brasil entra atrasado na produo desses bens, e quando eles j esto na etapa de overshooting no que se refere a qualidade e atributos. Isso que seria uma enfermidade senil dos produtos nos pases centrais se torna uma aberrao entre ns a de produzir bens, superfluamente sofisticados, num pas em que o centro de gravidade do mercado est nos consumidores de baixa renda. Castro entende que as multinacionais teriam muito a ganhar se, em vez de insistirem nessa aberrao, e na acomodao mera capacidade de fabricar, se voltassem efetivamente para esse mercado, adaptando e inovando em produtos destinados capacidade aquisitiva desses consumidores. Esse tipo de estratgia requer, porm, a internalizao, no pas, de funes superiores, inclusive de P&D. Salienta, ainda, que, com isso, as multinacionais no apenas estariam se orientando para uma direo mais promissora, em termos do mercado interno, como estariam tambm tornando o pas um laboratrio de experincias voltadas para os gigantescos mercados de consumo de massas que ora afloram na China e na ndia. No contexto dessa argumentao surgiu, na entrevista, uma segunda nova idia com relao ao modelo de consumo de massas, qual seja: a de que possvel redistribuir a renda mediante o barateamento dos bens de salrio, tal como teria sido demostrado pelo Plano Real. Cabe assinalar que a eleio do mercado interno, ou do mercado interno de consumo de massas, como ncleo de um novo ciclo de crescimento foi mencionada por alguns outros economistas, dentre os quais Jos Roberto Mendona de Barros, Luciano Coutinho, Carlos Medeiros e Franklin Serrano. Freqentemente essa idia veio acompanhada da lembrana de que, em que pese o fato de que o mercado interno dever guiar o crescimento, esse s ser vivel se for possvel tornar dinmicas as exportaes, o que
52
sugere que a estratgia tem de combinar os dois elementos, ou seja, a dinamizao simultnea do mercado domstico e a dinamizao das exportaes.
1.4 VELOCIDADE DO CRESCIMENTO
Para a grande maioria dos entrevistados a economia brasileira tem boas chances de crescer de forma sustentada, a longo prazo, caso sejam sanados os obstculos que discutiremos mais adiante. No entanto, a mdia dos prognsticos no chega a ser entusistica: 4% ao ano. Cabe observar que, considerando-se que hoje a populao cresce aproximadamente 1,5% ao ano, teramos a renda per capita crescendo 2,5%, o que significa que a renda per capita dobraria a cada 28 anos. Em face, por um lado, das oportunidades de expanso oferecidas pelo amplo hiato tecnolgico que separa a economia brasileira da dos pases centrais e, por outro, da necessidade de incorporar, na modernidade, a enorme massa de excludos, pode-se concluir que o cenrio antevisto pelos economistas brasileiros relativamente modesto. Conforme comenta Marcelo Lara Resende, a taxa mnima de crescimento do PIB de longo prazo, necessria para apenas manter constante o hiato tecnolgico, absorver o crescimento da populao (impedindo assim que se eleve a massa de excludos) e eliminar o desemprego seria de 6% ao ano. Mas no ouvimos em nossas entrevistas nenhum economista que arriscasse a estimativa de tal taxa. Alguns economistas, ainda que no definissem um prognstico quantitativo, foram cticos quanto perspectiva da prxima dcada, como por exemplo Eustquio Reis, o qual acredita que o pas ter um crescimento aqum do necessrio para resolver o problema do desemprego e da distribuio de renda. Esse cenrio, segundo ele, conseqncia, por um lado, do menor crescimento da economia mundial, que no repetir as taxas gloriosas da dcada passada, o que implicar grandes incertezas quanto ao
53
seu desempenho; e, por outro lado, do imenso trabalho que ainda est por ser realizado domesticamente, o qual no permitir um crescimento fcil (por exemplo o funding do investimento pblico requerido). Armnio Fraga argumenta que o objetivo do crescimento de longo prazo deveria ser de 5% ao ano, e que temos boas condies de concretiz-lo desde que no se cometam grandes equvocos. J Abreu e Giannetti esperam uma decolagem suave. Abreu, em particular, especifica que um crescimento sustentado baixo possvel e recomendvel diante das restries que passariam a dominar o processo caso a acelerao do crescimento fosse brusca. Arida e Lopes asseveram que a retomada da taxa histrica de crescimento da economia brasileira (de 6% a 7% entre 1930 e 1980) uma falsa questo. Arida considera que a economia brasileira hoje diferente da histrica, tanto em tamanho como em complexidade, parecendo admitir com isso que ela j tem um certo grau de maturidade, o que impediria o retorno aos bons tempos de fceis taxas de crescimento elevadas. Lopes argumenta, de sua parte, que em face da queda acentuada na taxa de crescimento demogrfico, os 6% ou os 7% do passado, quando ento a populao crescia 3,5% ao ano, so comparveis a um crescimento de 4% ou de 5% com a populao crescendo 1,5% ao ano. Houve tambm quem reagisse questo com ceticismo em relao atual capacidade governamental de fixar e/ou de influir nas taxas de crescimento. De acordo com Belluzzo, mantida a atual poltica econmica e administrativa, que desmantela os instrumentos de poltica, isso impraticvel, posto que o governo no tem projeto de crescimento nem instrumento para tal.
1.5 RESTRIES AO CRESCIMENTO
Praticamente todos os entrevistados preferiram, antes de eventualmente delinear polticas de crescimento, indicar os obstculos hoje enfrentados pela economia brasileira para uma retomada do
54
crescimento sustentado. curioso notar tambm que a quase unanimidade delineou suas concepes sobre crescimento (intervencionistas ou no) a partir da crtica s polticas econmicas atuais. De fato, o conjunto de comentrios s questes colocadas prioriza o que o governo no faz, ou faz de errado, e sacrifica os comentrios sobre aquilo que o governo deveria fazer se olhasse para o futuro a mdio e a longo prazo. As entrevistas permitem montar uma matriz preliminar do pensamento econmico brasileiro a respeito das restries retomada de um crescimento sustentado de longo prazo. Essa matriz apresenta duas coordenadas. A primeira diz respeito ao fato de as opinies se coagularem em dois principais grupos: restries macroeconmicas e restries microeconmicas.3 Entre os obstculos de ordem macroeconmica destacam-se dois: a restrio externa e as restries de financiamento domstico (debilidade da poupana domstica e/ou dos mecanismos de financiamento dos investimentos). Os obstculos microeconmicos so basicamente aqueles cuja superao pressupe a necessidade de reformas da legislao, de reformas institucionais ou de reformas do aparelho do Estado. A segunda coordenada da matriz diz respeito s polticas mais gerais para se fazer frente aos obstculos e s aes especficas de governo necessrias para super-los. As opinies cobriram o espectro possvel, e aglutinam-se em dois grandes campos. De um lado esto os economistas cujo marco terico de anlise a eficincia do mercado. Preconizam esses a no-interveno do Estado, ou mesmo a desinterveno, nas esferas de atuao em
Quase sempre os entrevistados apontaram obstculos secundrios retomada do crescimento, os quais eram muitas vezes as restries apontadas como principais por outros participantes. Ainda que os argumentos secundrios estejam reproduzidos neste texto, preferimos nos concentrar no veio principal do pensamento de cada um.
55
que o Estado tem presena importante, especialmente nos casos em que os obstculos estejam no mbito do prprio Estado. Para eles, o ordenamento lgico que as restries s no seriam removidas automaticamente quando houvesse falhas de mercado efetivamente reparveis pelo Estado. Assim mesmo argumentam que, no caso brasileiro, as falhas da interveno estatal superam as falhas de mercado que supem corrigir. De outro lado esto aqueles segundo os quais a superao das restries requerem, em maior ou menor grau, polticas intervencionistas de Estado entendidas como decisivas para os objetivos por alcanar. Admitem esses a interveno do Estado no processo de crescimento mais alm do simples saneamento das falhas de mercado. Ao manifestarem suas posies vrios deles insistiram em atribuir os atuais obstculos ao crescimento a uma f, dos economistas responsveis pelas polticas de governo, no automatismo dos mecanismos de mercado. Cabe assinalar que, enquanto no caso do diagnstico dos obstculos ao crescimento a discusso objetiva, no sentido de centrar-se em estatsticas e em anlises tericas, no caso da definio das polticas o vis ideolgico parece muitas vezes dominar as opinies. Em um dos extremos aparece o Estado como o principal indutor do crescimento e, no outro, a f nos mercados e na mo invisvel. Entre esses extremos transitam as opinies em que, em particular, a poltica industrial o divisor de guas.4
1.5.1 Obstculos macroeconmicos (1): a restrio externa
A restrio externa foi o obstculo mais apontado como capaz de impedir a retomada do crescimento. Manifestaram-se com nfase, sobre o tema, os seguintes economistas: Affonso Celso
4
Recorde-se que a seo 1.3.2 reproduz opinies de um subconjunto dos entrevistados acerca de polticas industriais.
56
Pastore, Carlos Medeiros, Franklin Serrano, Czar Medeiros, Fbio Erber, Fbio Giambiagi, Joo Paulo dos Reis Velloso, Jos Mrcio Camargo, Jos Roberto Mendona de Barros, Luciano Coutinho, Lus Paulo Rosemberg, Marcelo Abreu, Marcelo Lara Resende, Mrio Possas, Paulo Nogueira Batista e Paul Singer.5 As posies relativas ao problema variam muito, e o grau de pessimismo tambm. Entre os menos pessimistas, Pastore foi talvez o mais enftico: A restrio externa s se manifestar se o pas no crescer (ao contrrio do que se pensa). O IDE s fluir se o pas crescer. Portanto, deve-se montar uma poltica de crescimento com um dficit em conta-corrente financivel. Crescer para poder crescer. No outro extremo, Singer, por exemplo, afirmou: No h nenhum ciclo de crescimento vista por conta da restrio externa; e mais: o ciclo do IDE est terminado; s se a economia mundial voltar a crescer que o Brasil poder tambm voltar a crescer. Apesar de diferenas de opinio quanto intensidade e s conseqncias da restrio externa que sero abordadas mais adiante as anlises aglomeram-se mais ou menos em torno de um mesmo diagnstico, simples e lgico: o Brasil apura hoje um dficit em sua conta-corrente externa da ordem de 3% a 5% do
5
Cabe mencionar uma rara exceo na avaliao sobre as restries externa e interna, a viso de Antonio Barros de Castro. Segundo Castro, tanto a restrio externa como a fiscal j estariam razoavelmente equacionadas, ainda que no resolvidas. Como soluo para a primeira ele aponta a expanso exportadora recente, em quantum e com fortes indcios de diversificao. Problemas graves s existiriam se o mundo todo mergulhasse em recesso severa e duradoura. Mas nesse caso teria de haver um novo Brady, do qual o Brasil poderia emergir fortalecido pela reestruturao recentemente verificada em seu aparelho produtivo. Castro tampouco teme a restrio interna, isso porque considera que estabilizar a relao dvida/PIB nos nveis atuais no problema dado o supervit fiscal de que se parte, o possvel reincio do crescimento, e dada a reduo esperada dos juros reais.
57
PIB.
Esse dficit financiado a cada ano pela entrada de Investimento Direto Estrangeiro, e a acelerao na taxa de crescimento o elevar, j que no se espera que o crescimento seja comandado pela demanda externa (export-led growth). Abre-se, por conseguinte, o hiato na balana comercial, o que exige elevao do IDE. Como, por diversas razes, no se pode esperar que a poupana externa (sob a forma de IDE) financie indefinidamente o hiato de recursos, a taxa de crescimento ter de baixar. Um dficit anual permanente na conta-corrente, da ordem de 4%, reconhecido explicitamente como no sustentvel por Velloso, J. R. Mendona de Barros, Possas e Singer. Esse ltimo avalia, inclusive, que qualquer processo de crescimento poder ser imediatamente abortado pelo Banco Central via taxa de juro , posto que este sabe que o dficit externo no financivel. Carlos Medeiros e Franklin Serrano resumem o ponto: Mantidas as atuais tendncias, no possvel crescer muito, posto que em uma economia aberta o que define a taxa de crescimento sustentvel o balano de pagamentos. A questo vista tambm do ngulo da presso que as dvidas externas pblica e privada e os servios oriundos do estoque de IDE exercem sobre o balano de pagamentos. Por exemplo, para Marcelo Lara Resende a dvida externa est ou chegar em um ponto impossvel de gerar permanentemente um supervit primrio nas contas pblicas capaz de financiar seu servio. J Luciano Coutinho acredita que: Os servios da dvida externa pblica e da privada, mais os servios sobre o estoque de IDE, implicam 3% do PIB de juros e dividendos; dada a performance bisonha da balana comercial ingnuo supor que o fluxo de IDE v financiar esse hiato indefinidamente. O mesmo Coutinho duro em sua crtica poltica econmica, considerando-a negligente com o problema externo. Problema esse que o governo estaria utilizando como justificativa de
58
suas dificuldades sem nada fazer. Na mesma linha, e de forma ainda mais severa, Nogueira Batista indica que o governo pouco pode fazer, pois a poltica econmica no responde mais aos interesses nacionais, e sim ao circuito financeiro internacional. Entre as causas apontadas para esse hiato permanente parece haver consenso de que o Brasil teria aberto sua economia contando com uma pauta de exportao que no respondia adequadamente sbita elevao das importaes, situao designada por alguns como restrio la Prebish. Nesse sentido Abreu claro e sinttico: Nossas exportaes no so dinmicas por seu baixo contedo tecnolgico; o Brasil participa pouco dos mercados modernos, dinmicos e tecnologicamente densos. Carlos Medeiros e Serrano atribuem, adicionalmente, o equvoco da poltica econmica dos primeiros anos do Plano Real Sobrevalorizao do cmbio, que foi um estmulo sada de dlares. O populismo cambial foi justificado pelo falso dilema abertura e estabilidade versus fechamento, desenvolvimento e inflao; como conseqncia disso a participao das exportaes brasileiras no comrcio mundial caiu entre 1990 e 1998, elevou-se o dficit em conta-corrente, elevouse a relao emprstimos de curto prazo/reservas, decresceu a solvncia externa. Em resumo, criaram-se todas as condies de uma crise cambial; fomos austeros em reais e prdigos em dlares. Deve-se mencionar que alguns economistas dizem no perceber a restrio externa como tal: Armnio Fraga, por exemplo, aponta que o dficit externo est estabilizado e financiado, garantido por uma crescente taxa de investimento e pelo cmbio flexvel (ao contrrio do Mxico, que teria se fragilizado ao financiar um dficit em conta-corrente e uma taxa de investimento declinante com financiamento de curto prazo e com taxa fixa de cmbio). Paulo Haddad, por sua vez, argumenta que a restrio externa, ainda que presente, menos importante que as restries internas (veja-se mais adiante) e mais fcil de lidar em face do excesso de poupana em nvel
Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros 59
mundial e o potencial econmico do Brasil. Rogrio Werneck pensa que, se h problema externo, esse muito menor do que se acredita e o IDE d o raio de manobra necessrio para super-lo. E Lopes afirma: com o cmbio flutuante a restrio externa irrelevante. As polticas propostas pelos economistas para a superao dessa restrio so imediatas conseqncias de seus diagnsticos, e se distribuem entre trs linhas de ao. Na primeira vrios entrevistados indicam um caminho institucional orientado para a melhoria da posio negociadora do Brasil nos mercados internacionais. Isso envolve no apenas melhor treinamento de nossos empresrios e executivos como tambm a criao de uma agncia de fomento e de negociao. J. R. Mendona de Barros, por exemplo, prope algo nos moldes da USTR estadunidense para praticar uma poltica agressiva de exportao. Nessa linha freqente tambm o entendimento de que hoje o Itamaraty, sozinho, no poder dar conta de atuar com sucesso em todos os fruns internacionais sem o apoio de profissionais altamente especializados (advogados, engenheiros, economistas) nos diversos campos de debate e de negociao do comrcio externo. Na segunda linha diversos economistas citam o mau uso feito pelo Brasil das oportunidades que surgem com o IDE. Lara Resende resume: O Brasil muito cobiado pelo Investimento Direto Estrangeiro (IDE), mas o pas negocia mal sua entrada. E Ferraz completa: Dado que todos os setores de valor agregado alto so comandados por multinacionais, devemos explorar e influir nas suas decises de exportao, isto , devemos atrair as empresas multinacionais e negociar uma elevao de suas exportaes. L. C. Mendona de Barros faz sua sntese: O governo deve intervir para que o IDE gere seu fluxo de pagamentos futuros. As duas linhas de ao mencionadas no sofrem grandes objees por parte de nenhum participante, nem implcita nem expli-
60
citamente. De fato, mesmo para os pensadores no intervencionistas nenhuma das duas polticas parece ferir as regras de mercado ou da OMC, ainda que no caso das negociaes com as multinacionais sejam necessrios cuidados particulares (por exemplo, vestir as negociaes como poltica regional, o que permitido). J a terceira linha de ao, essa divide frontalmente os economistas. Trata-se de montar polticas e aes especficas e precisas com vistas em elevar a capacidade competitiva dos produtos brasileiros no exterior, e de promover a substituio competitiva de importaes. Como na sua parte mais importante essa linha implica a formulao de poltica industrial horizontal ou setorial , as opinies se dividem irremediavelmente. Nesse aspecto vale separar aqueles que sempre foram antiintervencionistas (grande parte dos que nem trataram do tema) daqueles que parecem desencantados com a atuao passada do poder pblico e projetam resultados semelhantes para o futuro. Esses ltimos vem com pessimismo qualquer interveno do Estado. Rogrio Werneck, por exemplo, entende que os ciclos de expanso anteriores foram marcados por um voluntarismo atabalhoado (exemplo, Geisel). Mrcio Garcia admite: hoje em dia no cabe mais um big push a la Rosenstein-Rodan, mas mesmo assim, em suas aes isoladas, o BNDES precisa entender o que so vantagens comparativas; e Marcelo Abreu prope que o esforo do Estado seja mais o de eliminar os empecilhos ao crescimento do que o de intervir no processo, no qual o investimento pblico deve ser residual e complementar. As queixas do passado centram-se basicamente em dois aspectos: em primeiro lugar a poltica de escolha dos vencedores (pick the winners) teria trazido enorme ineficincia e conseqente baixa de produtividade/competitividade indstria brasileira; em segundo, a distribuio desregrada de benefcios e de subsdios teria gerado uma cultura de rentistas (rent-seekers) que vivem sombra do Tesouro Nacional, e pressionado, com isso, a taxa de
61
juro, bem como distorcido a alocao de recursos pblicos isto , impactado de uma forma no neutra o equilbrio fiscal. Esses argumentos so respondidos. Otaviano Canuto no v nada de extraordinrio na escolha dos vencedores (tal qual o fez a Coria) desde que haja punio para os perdedores (como tambm o fez a Coria). Belluzzo lembra, nessa direo, que no caso asitico o governo imps uma concorrncia (simulada) entre os vrios grupos escolhidos, que os vencedores foram os sobreviventes e os perdedores (economicamente), os punidos, em vez de os salvos pelos Tesouros nacionais. No lado das aes positivas as propostas so vigorosas. Velloso d o marco de referncia: O governo tem de se mexer, tem de dizer e de instrumentar poltica ativa, industrial e tecnolgica, diferente das antigas, pois poltica tecnolgica e industrial para exportar. O BNDES, o IPEA, a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) j elaboraram documentos a esse respeito, mas sem ao; a rea econmica do governo deveria estar fazendo isso. Vrios entrevistados manifestaram-se nessa linha, como, por exemplo, Rosemberg, que pede polticas ativas para aumentar a produtividade e a conseqente competitividade das nossas exportaes; e Luciano Coutinho, o qual salienta existir uma agenda tecnolgica colada na agenda de competitividade, e o fato de somente o governo ser capaz de coordenar as aes necessrias a uma transformao radical na pauta de exportaes. As aes, nesse caso, incluiriam cinco grandes reas: (1) Montar programas setoriais especficos para desenvolver as cadeias produtivas no sentido de aumentar a sua produtividade global (Erber, Coutinho). Rosemberg, por exemplo, considera que exportar tem de ser obsesso; cmbio s no suficiente; o governo deve ter polticas ativas para elevar a produtividade dos setores exportadores.
62
(2) Concentrar esforos nos produtos dinmicos (envolvendo as multinacionais) e na substituio competitiva de importaes (envolvendo tambm as multinacionais j instaladas). De acordo com Carlos Medeiros e Franklin Serrano, a poltica industrial tem de estar voltada para o crescimento das exportaes dos setores (mundiais) mais dinmicos () Tanto na privatizao como no fluxo acelerado recente de IDE no houve (e no h) compromisso de exportar nem de transferir tecnologia. (3) Promover as reformas microeconmicas necessrias elevao da competitividade, em especial desonerar as exportaes dos tributos internos (Abreu, Camargo, Possas). (4) Coordenar e estimular, sob a gide do governo, os investimentos nos setores cujas vantagens comparativas so estticas para que se tornem dinmicos (Czar Medeiros). Essa coordenao incluiria poltica industrial, poltica de comrcio exterior e poltica tecnolgica, sem as quais no se reverteria o quadro da balana comercial. Concretamente, o governo deve agir com as instituies j existentes (agncias reguladoras, por exemplo), com o setor privado (patronal e sindical) e com as multinacionais para atacar de frente a questo da balana comercial. Medeiros entende que h um enorme espao para uma nova rodada de substituio de importaes. (5) Constituir grupos nacionais fortes capazes de competir em p de igualdade no mercado externo. Para Coutinho, por exemplo, o governo deveria ter uma poltica de campees industriais; j para Czar Medeiros, o Brasil tem de ter estratgia de formao de grandes grupos nacionais. Se o governo tiver polticas bem definidas e claras os winners vo aparecer naturalmente. Entre os crticos da poltica econmica atual encontram-se algumas propostas mais radicais que as anteriores. Nogueira Batista, por exemplo, sustenta: Para crescer o Brasil tem de se desengatar do circuito financeiro internacional. As polticas deveriam visar a uma posi-
63
o econmica mais slida mediante a reduo de dficit em conta-corrente, o restabelecimento do sistema de controle de capital e a elevao das reservas internacionais. Singer, por sua vez, argumenta: O Estado deve retomar o controle de sua economia, e prope, especificamente para a rea externa, que anualmente o governo faa e proponha ao Congresso um oramento cambial discutido de forma democrtica, de tal sorte que receba como IDE somente o necessrio para fechar as contas. Num outro extremo, Abreu vislumbra a sada por meio de maior integrao internacional, exatamente porque esse fato que iria permitir a soluo definitiva para a restrio externa. Em sua opinio, idealmente o Brasil deveria negociar com a ALCA e com a Unio Europia, simultaneamente, para obter todas as vantagens de uma rodada multilateral. Uma questo relevante sobre poltica, surgida tambm nas entrevistas, a de se saber at onde o governo pode estimular as exportaes sem ferir as regras internacionais, em especial as da OMC. Diversos economistas tangenciaram a questo, em particular citou-se o (suposto) fato de que todos os pases do mundo do subsdios disfarados s suas exportaes, o que o Brasil no saberia fazer. Quando o faz, argumentam, faz de forma errada (isto , visvel e explicitamente) tal como no caso do PROEX da EMBRAER. Nesse caso, em particular, as opinies complementam a necessidade antes apontada de se desenvolver um corpo de negociadores profissionais, que v mais alm que o do Itamaraty. Abreu exemplifica: apoiar aes de cincia e tecnologia (P&D) no mbito da cadeia produtiva de exportao, o que seria legal perante a OMC, mas sem os subsdios implcitos do tipo EMBRAER. Erber, no entanto, menos otimista: O governo no explora os limites do possvel mesmo dentro das regras da OMC..., e no o faz por razes ideolgicas (receio dos rent-seekers); por total engajamento de seus quadros nas questes de curto prazo, sem viso estratgica; e,
64 Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros
finalmente, pela disputa de poder dentro do aparelho de Estado entre as diversas agncias que cuidam da promoo das exportaes. Suzigan completa os limites do possvel incluindo as aes de poltica regional e de meio ambiente como formas de apoiar as exportaes em conformidade com as regras da OMC. Possas, de sua parte, pessimista quanto viabilidade de que isso ocorra dentro dos marcos da atual poltica: Poltica industrial expresso maldita; a viso moderna de poltica industrial no aquela que os liberais tm, mas sim a de elevar a competitividade, a produtividade e a qualidade de nossos produtos (...), mas a equipe econmica est despreparada para dar seqncia poltica de estabilizao que fez com tanto xito.
1.5.2 Obstculos macroeconmicos (2): as restries financeiras domsticas
A outra restrio macroeconmica citada por diversos economistas aquela que diz respeito a problemas associados aos mecanismos domsticos de poupana e de investimento (Pastore, Fraga, Giannetti, Giambiagi, Ferraz, Coutinho, Reis, L. C. Barros, Abreu, Garcia, Arida). Nesse caso estamos incluindo tanto as opinies daqueles que se preocupam com o nvel da poupana domstica, o qual consideram baixo, como as daqueles que vem dificuldade na canalizao da poupana para o investimento produtivo, isto , problemas ligados intermediao financeira e ao mercado de capitais. Comecemos pelos primeiros. Giannetti resume a questo da seguinte maneira: Hoje as restries da economia brasileira ao crescimento so as mesmas de todo o ps-guerra: por um lado no temos financiamento para capital de longo prazo (nem instituies, e tampouco comportamento); por outro a poupana
65
domstica baixa, haja vista que o Estado despoupador lquido, sorvendo poupana privada para consumo e no para investimento. E mais: a poupana externa limitada. Na questo do baixo nvel de poupana, os depoimentos no deixam claro se isso resultado de uma renda baixa, isto , de o pas ainda se encontrar no crculo vicioso da pobreza; ou se resultado de uma atitude comportamental e cultural, muito provavelmente justificada pela evaporao inflacionria aguda das poupanas em passado recente. Seja como for, as aes possveis para se elevar a taxa de poupana no so claras ou mesmo teoricamente estabelecidas. Isso reconhecido por vrios entrevistados, como, por exemplo, Garcia, segundo o qual sabe-se pouco a respeito dos resultados economtricos e, na verdade, h resultados de todo tipo para justificar as mais diversas teorias. Com isso tambm concorda Giambiagi, posto que, para ele, economistas e acadmicos no sabem bem responder a como elevar a poupana. Para alguns, as razes para a insuficincia de poupana so de ordem histrico-institucional. Vrios entrevistados reconhecem que, seja pelo risco regulatrio, seja pelo risco da instabilidade monetria recente, tem havido tendncia elevao da taxa de desconto do futuro, o que estimula o consumo presente em detrimento da poupana. A experincia, ainda no apagada da memria coletiva, das maxidesvalorizaes cambiais, do congelamento de ativos financeiros e da corroso inflacionria explica a averso poupana em favor do consumo presente. As polticas propostas para se elevar a poupana domstica so de duas naturezas. Em primeiro lugar encontra-se o conjunto de polticas voltadas para a elevao da poupana individual: (i) aes no sentido de se impedir a elevao do consumo via salrios (Giambiagi); (ii) criao de ambiente macroeconmico favorvel (transparncia e responsabilidade), de forma que se atraia o pequeno investidor para o mercado de capitais (Fraga).
66
Em segundo lugar h aquelas polticas que dizem respeito elevao da poupana institucional, em particular por meio dos fundos de penso, pblicos e privados, que podem tornar-se ofertantes de capital de longo prazo ou mesmo de capital de risco. Nbrega estima que o Brasil esteja no limiar de uma revoluo no mercado de capitais por meio dos fundos de penso. Argumenta que esses cresceram de 5% do PIB, em 1985, para 40% do PIB, em 2000, tendo crescido recentemente a taxas de 40% ao ano. Observa que os grandes players estadunidenses e europeus j esto se instalando no Brasil, e que isso vai impulsionar um movimento, semelhante ao ocorrido na Alemanha, de migrao dos recursos da renda fixa para o mercado de aes. Ferraz acrescenta que uma boa alternativa seria abrir os fundos das empresas estatais para o pblico em geral, ainda que no deixe muito claro como se resolveria o problema das contribuies das entidades patrocinadoras (contrapartidas). Uma outra instituio constantemente citada pelos economistas como capaz de se tornar atuante no mercado de capitais a Previdncia pblica, que, se reformada, pode desempenhar papel importante na oferta de fundos de longo prazo. A outra questo que aparece ligada poupana domstica e ao financiamento do capital de longo prazo a canalizao pelo mercado de capitais. Pastore, nesse caso, mais estrito: no h problema de poupana e sim de como redirecion-la via mercado de capitais. Aqui reaparece uma questo quase secular da economia brasileira: a incapacidade do sistema financeiro brasileiro e do mercado de capitais de gerarem fundos de longo prazo, seja de crdito, seja de risco. Alguns economistas do especial importncia tambm questo da restrio de crdito em geral, e no apenas questo do crdito de longo prazo. Nogueira Batista, por exemplo, argumenta: no Brasil de hoje h capacidade ociosa de mo-de-obra,
67
de capital, de recursos naturais e de capacidade empresarial por falta de crdito. Jos Roberto Mendona de Barros atribui papel-chave disponibilizao de crdito ao consumo: A fonte do crescimento na retomada dever ser, como historicamente, o mercado interno. A relao crdito/PIB baixa, da ser possvel aumentar o crdito direto ao consumo; com um mnimo de redistribuio, os bens durveis podem puxar uma dcada de crescimento, acompanhado pelos no durveis (...). A restrio ao crdito superou a distribuio de renda. Carlos Eduardo de Carvalho, cuja viso sobre cenrios, restries e polticas de crescimento se liga essencialmente insuficincia de crdito, argumenta ser Difcil supor que a economia brasileira possa crescer sem um significativo aumento do crdito [por unidade de produto]... a relao crdito/PIB hoje, no Brasil, de 30%, quando poderia e deveria ser muito maior. Carvalho prope o caminho do uso dos bancos federais para se fazer poltica de crdito, com o Banco Central desempenhando o papel de coordenar o seu redirecionamento. Dessa viso sobre o Banco Central discorda frontalmente Fraga, que, ao contrrio, considera que esse banco no deve atrapalhar, observando que o retrospecto do Banco do Brasil, do BNDES e da Caixa Econmica Federal no bom e, portanto, o setor pblico no tem como suprir crdito e capital no Brasil. Prope, em vez disso, que o BNDES deva ser adaptado passo a passo a ser complementar no mercado de capitais, com o que concorda Abreu, segundo o qual s tem sentido a existncia do BNDES em razo das elevadas taxas de juros. de certa forma surpreendente que a questo fiscal no tenha sido sublinhada como impeditiva retomada do crescimento. De fato, at alguns anos atrs (em especial nos primeiros anos do Plano Real), o equilbrio das contas pblicas era o foco quase
68
que nico da poltica econmica do governo, e toda a gerao de reformas microeconmicas e parte das privatizaes foram realizadas com esse objetivo e sob essa justificativa. Por que, ento, deixou de ser a principal preocupaes dos economistas brasileiros? Das entrevistas podemos adiantar trs tendncias de pensamento. Em primeiro lugar h aqueles para os quais a questo est superada ou irrelevante. Rosemberg, por exemplo, ao relacionar as pr-condies de instituio de um vigoroso programa de incentivos exportao, observa que a austeridade fiscal (entre outras) j foi alcanada em padres modernos e seguros, de forma que no mais foco de preocupao. Camargo, por outro lado, mais enftico: no h restrio fiscal; h somente ineficincia na arrecadao e no gasto. Em segundo lugar, e para a maioria dos economistas ouvidos, a questo fiscal vista (implcita ou explicitamente) como conseqncia direta da questo externa, e est a ela subordinada. O que as une a taxa de juros: na medida em que essa tem de ser mantida elevada com vistas no equilbrio do balano de pagamentos, o oramento fiscal penalizado com uma carga brutal de juros da dvida pblica. A soluo da questo externa (qualquer que seja ela) traria de imediato o alvio das contas pblicas. A divergncia aparece em como utilizar esse alvio: ou se diminui a carga fiscal correspondentemente ou se retoma o investimento pblico, reconhecidamente sacrificado pelo ajuste fiscal. De uma forma ou de outra a restrio fiscal s se resolveria com a soluo da restrio externa. Em terceiro lugar h o grupo de economistas que reconhece a restrio fiscal, ainda que no diretamente, como impeditiva retomada do crescimento. Nesse caso a questo fiscal vista por ngulos bastante distintos, mas todos conducentes necessidade de se estender e/ou de se aprofundar a reforma da estrutura fiscal do pas. H os que vem a restrio fiscal como bloqueio retomada do investimento pblico, seja com vistas em modernizar o
69
aparelho estatal (Werneck), seja para modernizar a infra-estrutura de apoio a uma eventual retomada do crescimento. H tambm aqueles que, como Abreu e L. C. M. Barros, avaliam a atual estrutura tributria como onerosa s exportaes, por afetar desfavoravelmente a competitividade dos produtos brasileiros no exterior. Nesse caso, uma reforma tributria faria parte do processo de retomada do crescimento ao contribuir para a soluo da questo externa. Finalmente, h os que vem a estrutura fiscal brasileira como elemento que distorce o sistema de preos bsicos domsticos onerando o investimento, a qualificao e a estabilidade da mo-de-obra (Bacha) e a taxa de juros (Abreu e Haddad). Uma posio nica quanto singularidade da soluo proposta a de Eustquio Reis. O economista identifica a retomada do investimento pblico como condio para o crescimento, em especial nas reas de transporte e de energia. A restrio aparece pelo lado do funding para financiar esses investimentos, implicando assim a necessidade de se elevar a poupana pblica. Para Reis, soluo trivial de reduzir outros gastos oramentrios adiciona-se a taxao como recurso vivel e importante nesse processo: A eliminao do dficit inevitavelmente oriundo de uma elevao do investimento pblico (o que poderia comprometer a estabilidade dos preos), caso no seja possvel pela diminuio de outros gastos que seja por taxao. Dada a desigualdade na distribuio de renda, possvel faz-lo com eficincia [redistributiva] por uma elevao na taxao direta. Cabe observar, enfim, que, independentemente da tendncia, diversos entrevistados mencionaram a Previdncia tanto o sistema geral como a dos servidores pblicos como um fator que exerce uma enorme presso sobre o oramento pblico, o que implica a urgente necessidade de reform-la.
1.5.3 As restries microeconmicas
O segundo conjunto de restries ao crescimento e suas respectivas polticas de superao constituem a chamada agenda
microeconmica. Essa agenda foi apontada por Edmar Bacha, L. C. Mendona de Barros, Malson da Nbrega, Otaviano Canuto, Paulo Haddad e Paulo Rabello de Castro como restrio principal ou foco das principais polticas. Adicionalmente, a agenda microeconmica citada, como restrio secundria, por Afonso Pastore, Fbio Erber, Jos Mrcio Camargo, Marcelo Abreu, Pedro Cavalcanti, Prsio Arida e Rogrio Werneck. Alguns dos entrevistados deram grande nfase questo. Por exemplo, Paulo Rabello de Castro, observando do ngulo da liberalizao da economia, assinala que todas as reformas microeconmicas surtem grande impacto sobre a taxa de crescimento. Em uma perspectiva distinta, em particular aquela referida restrio externa, L. C. Mendona de Barros observa: O quadro macroeconmico slido; o quadro microeconmico que complica (...) Precisamos fazer aparecer a racionalidade do mercado. A agenda do governo macroeconmica e no microeconmica. A equipe econmica no incorporou as questes ps-Real. Faltou equipe econmica uma sintonia macroeconmica x microeconmica. A agenda do prximo governo deveria ser consolidar o equilbrio fiscal e promover as reformas microeconmicas. De forma sinttica, pode-se dizer que a agenda microeconmica inclui polticas e aes governamentais no sentido genrico de se elevar a produtividade da economia, seja com vistas em tornar os produtos brasileiros mais competitivos no exterior, seja com vistas em destravar o processo de crescimento interno, seja para diretamente elevar o PIB do pas. Essa agenda se compe de um conjunto de propostas de polticas, de reformas e de aes sem necessariamente um elo coerente entre elas. Pensando na restrio externa, L. C. Barros resume o objetivo da agenda: J que estamos em uma economia de mercado, que se faa aparecer a sua racionalidade (). Dado que a abertura
71
irreversvel, devemos tornar o produto nacional competitivo no mercado externo. No mbito interno, Canuto justifica a agenda: A trajetria macroeconmica de estabilidade s se consolidar se a economia crescer; para crescer necessrio elevar a taxa de investimento () o que implica aparecimento de financiamento para esse investimento () o que pede um marco de credibilidade para contratos de longo prazo, o que leva agenda microeconmica. Como se trata de um conjunto de aes sem aparente conexo, no h como examin-las seno separadamente. A reforma fiscal a mais citada na agenda. Diversas razes so apontadas para sua necessidade: manter a estabilidade; gerar supervit primrio para fazer frente carga crescente de juros; gerar recursos para o investimento pblico; sanear as contas pblicas e permitir baixa na taxa de juro; desonerar as exportaes e aumentar a competitividade; eliminar a distoro nos preos, criada pelos impostos, as contribuies parafiscais, as cascatas, etc. A reforma para atender a todos esses requisitos parece longe da realidade. Erber resume bem o impasse: a soluo da questo externa um jogo de soma positiva; [infelizmente] a questo fiscal um jogo de soma zero [entre as trs esferas de governo]. A reforma da Previdncia mencionada tanto para tornar o sistema atuarialmente solvente como para torn-lo ofertante de capital de longo prazo (Pastore, Camargo, Nbrega, Haddad, Rabello de Castro, Reis). Werneck considera a reforma da Previdncia especialmente importante para gerar os recursos necessrios elevao da taxa de investimentos pblico, em especial com vistas em modernizar os servios pblicos. A reforma da legislao trabalhista teria por objetivo facilitar a desverticalizao da estrutura produtiva (Bacha); eliminar o incentivo hoje existente informalidade, o desincentivo ao treina-
72
mento, o incentivo rotatividade (Camargo); ou ainda alinhar os custos aos padres internacionais (L. C. Barros). A reforma do Judicirio mencionada (Nbrega, Canuto, Rabello de Castro) com vistas em reduzir o prmio que se exige pelo risco da incerteza do cumprimento dos contratos, elevando o patamar mnimo da taxa interna de retorno dos projetos.
1.6 EDUCAO, CINCIA E TECNOLOGIA
Para diversos economistas, duas questes de ordem geral ocupam lugar destacado como condies de sustentabilidade do crescimento: educao e investimentos em cincia e em tecnologia. No caso da educao, muito difundida a percepo de que ela o melhor uso de recursos pblicos (Fraga). Segundo Pastore, a taxa de crescimento do capital humano hoje muito mais importante que a taxa de acumulao de capital fixo. Giannetti concorda: O capital humano mais importante que o capital fsico. O Brasil, pelo seu passado escravocrata, e pela decorrente distribuio de renda, sempre negligenciou a importncia do capital humano. Entende-se que a elevao do nvel educacional da populao aumenta, genericamente, a produtividade da economia ainda que no necessariamente os salrios. Muitos dos entrevistados apontaram a educao como principal poltica de governo (dentre eles, Lopes, Ferraz e Rabello de Castro). Cavalcanti, em particular, d grande nfase educao e se surpreende: como pde o Brasil crescer com esse perfil educacional, notando, ainda, que nenhum pas desenvolvido do mundo tem o perfil educacional do Brasil () os incentivos seriam mais bem utilizados se gastos em educao. Resta saber, no entanto, o sentido da causalidade: se so pases desenvolvidos por conta do perfil educacional elevado, ou se tm o perfil educacional elevado por serem desenvolvidos. Ainda que todos concordem com a importncia da elevao do nvel
73
educacional do pas, pouco se discutiu sobre os prazos em que esses investimentos retornariam. Velloso o nico que menciona um prazo de maturao de vinte anos. H que se fazer, no entanto, a distino entre a formao educacional tradicional (fundamental, mdia e universitria) e a qualificao e a reciclagem da mo-de-obra em face dos avanos tecnolgicos da produo. Essa ltima ao certamente de retorno mais rpido e visaria enfrentar aquilo que Giannetti chama de O novo analfabetismo, isto , o analfabetismo daqueles que no conseguem integrar-se ao mundo da tecnologia da informao e da inteligncia artificial. Marcelo Lara Resende completa: a tecnologia moderna exclui e no reincorpora; as pessoas se tornam obsoletas diante dela, no so qualificadas mas no deixam de ser consumidoras (), o que exerce, ento, enorme presso social. Por tal razo Camargo prope um grande esforo no sentido de se prover de educao as grandes massas, com vistas em incorporar os (60%) mais pobres na sociedade de consumo. E mais, ele leva o argumento ao extremo: A educao dos mais pobres tem de ser igual da classe mdia e dos ricos; o governo deveria comprar vagas nas escolas particulares pelo custo marginal que provavelmente perto de zero. Essa deveria ser a nica agenda do prximo governo. A maioria dos economistas que destaca a educao como restrio e pea-chave do crescimento tambm concorda que o Estado deve envolver-se na educao fundamental e mdia, e no na universitria. De acordo com Cavalcanti, por exemplo, Estado s deve entrar onde houver externalidade, como na educao no universitria e na pesquisa tecnolgica. Na contramo dessa opinio est Nbrega: O governo gasta mal em educao e levou excessivamente a srio a eliminao dos subsdios nessa rea. O no-envolvimento do Estado na educao universitria justificado por Garcia: educao primeiro para alcanar os excludos; universidade gratuita vem
74
depois. O no-envolvimento do Estado no ensino universitrio ou se daria pela opo pelas universidades privadas ou pela cobrana de anuidades nas universidades pblicas. O que se pergunta o porqu de esse esquema de cost recovery, um dos itens importantes do Consenso de Washington, no se estender tambm para outros servios pblicos (sade, por exemplo) que hoje so supridos gratuitamente pelo Estado com recursos fiscais: o contribuinte universitrio pode ficar com a sensao de que est pagando duas vezes pelo mesmo servio. Camargo, de novo, leva o seu argumento ao extremo ao defender que o governo deveria permitir o funcionamento de qualquer universidade, independentemente de sua qualidade, e deixar o mercado funcionar competindo entre si, com os consumidores sabendo exatamente o que esto obtendo pelo seu pagamento: Educao um negcio como outro qualquer, com a vantagem de melhorar a capacidade de absoro tecnolgica da populao () qualquer que seja a qualidade do produto oferecido. Eustquio Reis mais uma vez mantm uma posio singular ao propor a combinao de um programa de educao e de C&T no mbito (setorial) da agricultura e da agroindstria. Argumenta, para tanto, que o Brasil, por suas dimenses continentais, poderia desenvolver um forte programa de incentivo pesquisa e melhoria tecnolgica nesse setor; a criao de centros de excelncia em tecnologia rural; e a elevao do nvel educacional geral da populao do campo: tudo isso com vistas na exportao. Contrape um programa do tipo EMBRAER em que o foco a criao, o desenvolvimento e a fixao de capacidade tecnolgica no pas, e no qual a exportao em si no importante (dado o seu pequeno valor agregado) mas apenas uma forma de se garantir e de se testar o desenvolvimento tecnolgico a um programa de apoio ao desenvolvimento da agricultura, no qual a tecnologia deve ser desenvolvida para a exportao, mediante a garantia de qualida-
75
de, de padronizao, de durabilidade, etc. Assim, no primeiro caso (EMBRAER) a exportao para garantir o desenvolvimento tecnolgico domstico; e no segundo caso (agroindstria) o desenvolvimento tecnolgico domstico para garantir a exportao. O segundo ponto de ordem geral diz respeito cincia e tecnologia (C&T). Aqui os argumentos so parecidos, e quase uma continuao, com aqueles utilizados na discusso sobre a rea de educao. A diferena , nesse segundo caso, a expectativa de que os resultados (retorno) devem vir mais rapidamente. Essa , alis, a rea em que os economistas avessos ao setor pblico esto mais dispostos a fazer suas concesses em favor do suporte estatal. O que se notou, no entanto, que esse tema est realmente distante das preocupaes da maioria dos economistas, liberais ou no, e quase sempre foi referenciado apenas quando a discusso se voltava para a questo da elevao da competitividade das exportaes brasileiras. Houve, no entanto, importantes excees. Rosemberg, por exemplo, prope que o sistema de C&T, Financiadora de Estudos e Projetos-FINEP e Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico-CNPq, seja do tamanho do BNDES, com um crescimento brutal dos recursos disponveis. Nbrega prope a reconstruo dos centros de excelncia na rea de pesquisa e desenvolvimento com o apoio do Estado. E Lopes defende a criao de massa crtica em todas as reas do saber, por meio de investimentos macios. Werneck e Camargo propem que o Estado financie a pesquisa nas universidades pblicas e privadas (em virtude da clara existncia de externalidades); no deixam claro, porm, com que critrio deveriam ser alocados os recursos, isto , quem deveriam ser os escolhidos, ou quais os winners devem ser picked.
1.7 CRESCIMENTO E POBREZA
Conforme se observou no captulo introdutrio, as entrevistas foram conduzidas privilegiando-se a espontaneidade das respostas. De
76
fato, afora a listagem original de questes entregue, os entrevistados no receberam estmulos temticos. No foram, por exemplo, estimulados para falar em polticas regionais ou em questes setoriais especficas, e tampouco em pobreza e em distribuio de renda. Talvez por essa razo a imensa maioria dos entrevistados no se referiram a uma estratgia de combate pobreza no pas, e de absoro dos excludos do processo econmico dominante. claro que, direta ou indiretamente, explcita ou implicitamente, todos eles consideram essa uma grave questo da economia brasileira, mas pouco passaram de manifestaes de carter tico e moral, distando, assim, de traar uma clara poltica de como enfrent-la. J. R. Barros define bem a questo: A teoria do bolo no mais aceitvel (...) temos de atacar minimamente a pobreza com programas que sejam viveis, os quais no comprometam o crescimento (...) mas isso no tarefa fcil, pois os governos sempre se legitimaram em cima do crescimento sem se importar com a incorporao [dos excludos] e a distribuio [da renda]. Nesse particular do tratamento da questo da pobreza, h que se diferenciar dois conjuntos. Primeiramente h a questo do emprego no mercado informal, de pessoas que, ainda que vivendo nas imediaes da linha de pobreza, de alguma forma participaram do processo econmico como produtores e consumidores de bens e servios. Em segundo lugar h a questo daqueles efetivamente excludos, que se encontram abaixo da linha da pobreza definida pela ONU, ou seja, os quais apenas subsistem e praticamente se encontram fora do processo de produo e de consumo. Os primeiros foram tratados em um contexto minimamente coerente de poltica econmica, pois, como foi mencionado, fazem parte do processo econmico. Em especial, Bacha discute as razes do crescimento e da permanncia do setor informal da economia. Depois de propor um aprofundamento do processo de abertura, argumenta, no entanto, que a modernizao de amplos
77
setores da economia brasileira no implicou o aumento da renda per capita (isto , da produtividade da economia), porque os dispensados nesse processo no foram (re)empregados pelo setor formal. Visto de outra forma, os trabalhadores expelidos no processo de modernizao reempregaram-se em atividades de baixa produtividade no setor informal, o que anulou ou mesmo piorou a produtividade (global) da economia. Pode-se inferir do argumento de Bacha o reconhecimento de que o que ocorreu foi conseqncia do prprio processo de abertura da economia. De fato, a maior parte da onda de modernizao se fez pela importao de mquinas e de equipamentos, criando, portanto, novos empregos nos pases onde se originou e no no Brasil. Mas Bacha no lamenta a abertura e conclui que o grande desafio da economia brasileira integrar o setor informal de tal sorte que se eleve a sua produtividade. Essa fratura no setor produtivo traz duas conseqncias: de um lado, por no conseguir relacionar-se com o setor informal o setor formal no consegue desverticalizar-se, e, portanto, no captura os aumentos de produtividade implcitos nesse processo (terceirizao, por exemplo); de outro lado, horizontalmente sofre uma concorrncia predatria do setor informal. E eis que esses ltimos tm carga fiscal praticamente nula. Bacha aponta os obstculos remoo dessa fratura: as legislaes trabalhista e tributria. Portanto, a reforma desses dois conjuntos de legislao pode permitir a fuso do setor informal no setor formal da economia. Para a outra parcela da populao, constituda efetivamente de excludos (estima-se de 30 a 50 milhes de brasileiros), nenhuma reflexo concreta surgiu, quer seja no mbito das polticas econmicas, quer seja no mbito analtico por exemplo, o do conceito clssico de exrcito industrial de reserva. As idias que apareceram estavam no mbito dos movimentos de economia solidria (Singer) ou de filantropia do setor privado da economia (Rosemberg). Nenhuma delas, todavia, pretende com isso resolver a questo.
78
1.8 LISTA DE ENTREVISTADOS E DATAS DAS ENTREVISTAS
Affonso Celso Pastore 2/4/01 Alosio Mercadante 15/5/01 Antonio Barros de Castro 6/11/01 Armnio Fraga 6/4/01 Carlos Eduardo Carvalho 15/3/01 Carlos Medeiros 9/11/00 Czar Medeiros 15/12/00 Edmar Bacha 8/11/00 Eduardo Giannetti 7/3/01 Eustquio Reis 28/11/01 Fbio Erber 17/11/00 Fbio Giambiagi 23/2/01 Francisco Lopes 10/4/01 Franklin Serrano 9/11/00 Gustavo Franco 10/4/01 Joo Carlos Ferraz 8/11/00 Joo Paulo dos Reis Velloso 9/11/00 Joo Sayad 14/12/00 Jos Mrcio Camargo 29/11/00 Jos Roberto Mendona de Barros 16/3/01 Luciano Coutinho 30/11/00 Lus Carlos Mendona de Barros 16/3/01 Luiz Paulo Rosemberg 7/3/01 Luiz Gonzaga Belluzzo 1/12/00 Malson da Nbrega 8/3/01 Marcelo de Paiva Abreu 21/11/00 Marcelo Lara Resende 3/4/01 Mrcio Garcia 19/12/00 Mrio Possas 19/2/01 Otaviano Canuto 22/3/01 Paul Singer 13/2/01 Paulo Haddad 15/12/00
79
Paulo Nogueira Batista 15/3/01 Paulo Rabelo de Castro 16/11/00 Pedro Cavalcanti 24/11/00 Prsio Arida 13/2/01 Rogrio Werneck 17/11/00 Wilson Suzigan 22/3/01
80
PARTE II ARTIGOS
CAPTULO 2
A ECONOMIA POLTICA DO DESENVOLVIMENTO

Antonio Delfim Netto
Para transformar um Estado do mais baixo barbarismo ao mais alto grau de opulncia so necessrios: paz, tributao leve e uma tolervel administrao da justia. Todo o resto vem pelo curso natural das coisas.
(Adam Smith, Essays on Philosophical Subjects, 1755) 2.1 INTRODUO
Os matemticos levam sobre ns, mortais comuns, pelo menos uma vantagem. Antes de encontrar a soluo de um problema, podem demonstrar o que chamam de teorema da existncia: provam que a soluo existe. Descobri-la no caso concreto depende da habilidade e da capacidade do pesquisador. Na teoria poltica, ao contrrio, h 25 sculos os homens procuram a frmula capaz de lev-los a uma sociedade justa mas no sabem se ela existe. claro que a concepo da sociedade justa um fato histrico e, portanto, modifica-se. bem possvel que a idia de uma sociedade justa seja apenas um generoso desejo dos homens, criado por um imperativo tico-racional permanentemente em elaborao. Seja o que for, uma coisa certa: ela no ser outorgada a uma sociedade concreta por um lder ou por um partido. Muito menos por um autor de constituies, por mais competente e bem intencionado que seja.
83
Essa sociedade justa ser sempre uma assntota que se afastar da sociedade concreta no mesmo momento em que os homens esto tentando realiz-la. Aparentemente, o nico mecanismo que possibilita a convergncia da sociedade concreta em que vivemos para a sociedade justa idealizada o exerccio da poltica, que, com o trabalho, expresso natural da atividade humana. No podemos demonstrar a sua existncia, mas a histria sugere que aquela assntota pode ser aproximada por uma particular combinao orgnica do processo da democracia poltica com a organizao da economia pelo processo capitalista. Democracia e capitalismo no so coisas. No so utopias que saltaram prontas e congeladas da cabea de algum gnio do clculo abstrato, e existem como idias platnicas no mundo da imaginao. So processos de soluo de conflitos, nascidos da prtica cotidiana, que se interpenetram e tiram a sua capacidade de evoluir da resoluo sempre incompleta e imperfeita dos problemas criados por sua prpria dinmica. O processo democrtico-poltico corrige os excessos do capitalismo a ponto de o mesmo nome designar realidades totalmente diferentes (compare o capitalismo de meados do sculo XIX com o de 2000). Por sua vez, e como veremos, as exigncias do capitalismo colocam limites no excesso de democratismo. essa interao que fixa os contornos da poltica do possvel numa dialtica eterna na qual no h vencidos nem vencedores, mas caminha, de alguma forma, na direo da sociedade justa. intil, portanto, insistir em procurar frmulas que nos libertem da liberdade.
2.2
Na sociedade, cada indivduo percebe-se participando de dois universos separados: o poltico e o econmico, dos quais ele , misteriosamente, a interseo. O universo poltico do mundo em 2000 o governo democrtico-poltico, que implica:
84
(a) separao dos Poderes; (b) eleies peridicas livres, com sufrgio universal e partidos competitivos; (c) existncia de uma oposio bem definida; (d) absoluta proteo dos direitos das minorias; e (e) liberdade de associao e de expresso. no universo da poltica que se constri a Constituio. nela que os homens definem os valores que querem ver respeitados ao viver na sociedade: liberdade individual, relativa igualdade, atendimento s necessidades bsicas de todos e o indispensvel suprimento de certos bens pblicos que tornam a convivncia civilizada. Esses bens pblicos gozam de duas propriedades importantes: (1) ningum pode ser excludo do seu uso, e (2) qualquer um pode utiliz-los sem que a quantidade disponvel para ser usada pelos demais diminua. Trs bens pblicos fundamentais so: a produo da justia, a segurana interna e externa e uma moeda de valor estvel. no universo da poltica que se organiza o conjunto de instituies a que chamamos de capitalismo. Uma dessas instituies o mercado. O que os economistas observaram, ao longo do tempo, que o funcionamento da enigmtica coordenao propiciada pelo sistema de preos (o mercado), ou seja, do comportamento organizado que parece emergir da desordem e tem uma enorme eficcia produtiva, depende de condies especiais definidas no universo da poltica: (1) de uma definio precisa do direito de propriedade, que garanta ao agente a apropriao dos benefcios do seu esforo; (2) da liberdade de iniciativa, que supe um quadro jurdico regulatrio leve; (3) do estrito controle das prticas monopolistas, que permanentemente seduzem os agentes econmicos, e
85
(4) da qualidade e da capacidade da administrao da justia, para obrigar os agentes a cumprirem os contratos. Mas h um problema. O mercado, quando bem regulado, pode levar eficincia produtiva e conviver pacificamente com a liberdade individual mas est longe de produzir a relativa igualdade econmica. Goste-se ou no, essa uma das aspiraes fundamentais da justia nas sociedades de democracia poltica, como mostra hoje a sociedade brasileira. A busca da igualdade o poderoso demnio que atormenta o homem cada vez que ele tem tempo para o pensamento crtico. J em Aristteles, trezentos anos antes de Cristo, iniciou-se a discusso sobre o tema e at hoje ela no se encerrou... De Plato em diante, quase todas as utopias (algumas muito pouco democrticas) sempre fizeram restries acumulao de riquezas e, portanto, desigualdade. De Thomas More (hoje o santo padroeiro dos polticos) a Karl Marx, enxergaram na propriedade privada a origem da desigualdade. O ltimo quartel do sculo XX mostrou que a crtica terica a tal idia era correta: a eliminao da propriedade privada leva impossibilidade do funcionamento do mercado e completa sujeio do indivduo ao Estado. O Estado absoluto, sem a intermediao de comunidades de interesses (religiosas, sociais, polticas, de propriedade), metaboliza o indivduo absoluto. A experincia sovitica e de seus satlites (feita em nome do pobre Karl!) exemplar a respeito. A prtica revelou, entretanto, que os valores daqueles dois universos no so inteiramente compatveis. No universo da poltica desejamos liberdade e igualdade, e no universo capitalista desejamos eficincia produtiva. Ora, no universo poltico liberdade e igualdade no andam, necessariamente, juntas. E no universo econmico eficincia produtiva e igualdade tambm no. Temos aqui diferentes nveis de trs valores que devem ser respeitados simultaneamente, os quais so, porm, condicionados: a variao de qualquer um deles produz variaes nos outros
86
dois. Para ser funcional a sociedade tem de encontrar um ponto ureo que produza um nvel de equilbrio aceitvel desses valores dos dois universos. Isso abria a possibilidade de mltiplas combinaes de sistemas polticos e econmicos. Por exemplo, em 1917, com a Revoluo Sovitica criou-se uma democracia no poltica e um sistema econmico centralizado (sem mercado). Quando terminou a Segunda Guerra Mundial acreditava-se, ainda, na possibilidade de regimes alternativos. Os EUA, os pases da Europa Ocidental e a Inglaterra e seus associados continuaram no velho regime de democracia poltica e mercado (cerca de 20% da populao mundial). A Inglaterra fez uma experincia de nacionalizao (logo depois da Guerra), da qual se arrependeu e a qual terminou em 1979. A URSS exerceu influncia sobre todos os seus satlites, a China e as ex-colnias, que criaram um socialismo com democracia no poltica e com planejamento sem preos (35% da populao mundial). Mais de meia centena de pases (entre eles o Brasil e a ndia) optaram por um sistema de democracia quase poltica e por uma ampla interveno do Estado, chamado de capitalismo de Estado (45% da populao mundial). Em 1980, os regimes socialistas e de capitalismo de Estado entram em profunda crise. Pouco antes, a Polnia e a Hungria haviam comeado a desfazer-se. Em 1985, Gorbatchev, com a glasnost e a perestroika, tenta, na URSS, o uso do sistema de mercado, e essa pequena liberdade possibilitou o renascimento do desejo de autonomia das nacionalidades. Em 1989 cai o muro de Berlim. Em 1992 denuncia-se o tratado de 1922 e a URSS dissolvida. Antes, em 1990, a Polnia j iniciara um programa com o FMI. A partir da todo o mundo sovitico inicia a marcha de transio para um regime democrtico-poltico combinado com uma economia de mercado. Caminho anlogo haviam seguido, a partir de 1980, os pases com capitalismo de Estado. A exceo foi a China, que adotou o mercado mas conservou a centralizao poltica.
87
preciso dizer que o Brasil no se saiu mal nesse processo. Entre 1947 e 1980, o PIB brasileiro, no regime de capitalismo de Estado, registrou uma taxa mdia de crescimento de 7,2% ao ano, a mais elevada do mundo ocidental. O mesmo aconteceu no dramtico ajuste dos anos 1980: o PIB per capita brasileiro aumentou 0,9% entre 1982 e 1988 (o mesmo que em 1995/1999), contra uma reduo de 1,4% do resto da Amrica Latina. A experincia dos ltimos cinqenta anos sugere que o processo democrtico-poltico, combinado com o processo capitalista, parece mesmo constituir um mecanismo adaptativo relativamente eficiente para administrar as contradies entre igualdade, liberdade e eficincia produtiva. A urna corrige os excessos do mercado, e o mercado, por sua vez, limita o democratismo da urna. Essa combinao permite a explorao dos caminhos disponveis e a acumulao de um aprendizado para resolver os problemas. por isso que tem condies de sobreviver: ela pode ir compondo uma sociedade em que vo se acomodando, pragmaticamente, aqueles trs valores no inteiramente compatveis. Com a morte da URSS, a converso da China e o desuso do capitalismo de Estado terminou o velho debate mercado versus planejamento, mas isso no significa que se acabaram as crises. Desapareceu o modelo alternativo de desenvolvimento que funcionava como atrao irresistvel sobre as mentes subdesenvolvidas e sobre os engenheiros sociais. O que restou?
2.3
O tema da reflexo proposta pela CEPAL supe, implicitamente, que conhecemos os fatores produtores do crescimento e dispomos de instrumentos de poltica econmica capazes de manipullos na direo correta. Afinal, para os economistas esse um velho tema. Foi objeto da ateno de Adam Smith, de Thomas Malthus, de David Ricardo, de Karl Marx, de Stuart Mill e de Alfred
88
Marshall nos sculos XVIII e XIX. Embora tenham avanado no conhecimento dos fatores que parecem induzir ao crescimento, o mesmo no se pode dizer do conhecimento desses economistas quanto aos instrumentos capazes de promov-lo. A explicao para esse fato talvez se encontre numa observao de Allyn Young (1928). Segundo Young, esses economistas viveram Numa era em que o progresso econmico no era conscientemente buscado. Ele parecia emergir da prpria natureza das coisas. As melhorias no precisavam ser explicadas: elas eram um fenmeno natural como a precesso dos equincios. Posteriormente, pelo menos trs vises diferentes dominaram o pensamento econmico. A viso neoclssica, com sua nfase nas virtudes do mercado auto-regulado e no equilbrio instantneo, colocou o peso do desenvolvimento na flexibilidade dos preos e dos salrios, o que manteria a economia crescendo com pleno emprego. A viso keynesiana, ctica quanto capacidade do mercado de manter o pleno emprego, atentou para a regulao da demanda efetiva. Mal utilizada, ela criou a falsa idia de que patrocinava no apenas o crescimento mas tambm a inflao. E, finalmente, a interessante viso schumpeteriana, que colocou a nfase sobre os investimentos autnomos que incorporavam as inovaes tcnicas. Essas ltimas so a base do crescimento econmico e dos novos empregos porque promovem a mudana da estrutura produtiva. O desenvolvimento econmico no acompanhado pelo progresso tecnolgico: eles se confundem. As novas atividades, ao mesmo tempo em que criam novos empregos, que exigem qualidades diferentes dos trabalhadores, vo eliminando as mais antigas e os respectivos empregos, num processo de destruio criativa em que os ajustes estruturais, no longo prazo, acabam aumentando o emprego final. O desenvolvimento econmico, ou seja, o aumento da produtividade do trabalho, no um processo tranqilo: descontnuo e agressivo, derivado das
89
diferenas de progresso tecnolgico entre as vrias atividades. Ao contrrio do que crem os neoclssicos e, de certa forma, alguns keynesianos, no h nesse processo papel para o conceito de equilbrio que domina a teoria econmica. Depois do fracasso da macroeconomia dos anos 1970, os economistas construram uma grande variedade de teorias para lidar com as flutuaes de curto e de mdio prazo em torno de uma dada capacidade produtiva, que so os ciclos econmicos. Nos ltimos anos, graas s intensas pesquisas empricas houve uma seleo natural dessas teorias, e parece estar em via de formao um novo consenso para lidar com aqueles desvios. No que respeita criao e ampliao da capacidade produtiva propriamente dita, entretanto, o problema est longe de ter sido esclarecido. Desde os extraordinrios artigos de Robert Solow (1956) e de Trevor Swan (1956) os economistas conformaram-se em trabalhar com um modelo simples, que atribua o crescimento a um misterioso fator chamado capital, quantidade de trabalho homogneo aplicada sobre ele e a uma entidade mgica chamada tecnologia. Na verdade, a palavra tecnologia era uma forma de capturar tudo aquilo que os economistas desconheciam e no estava incorporado ao capital fsico ou ao trabalho. O modelo iluminou uma ampla rea do problema e permitiu alguma verificao emprica, cujos resultados no deixaram de ser surpreendentes. Ela mostrou que boa parte do crescimento parecia ser explicado exatamente pelo fator mgico: o avano da tecnologia! Apesar do desconforto e do pessimismo de algumas de suas concluses, os modelos de Solow e de Swan no foram perturbados durante trinta anos. Em meados dos anos 1980, alguns economistas comearam a desenvolver novos modelos, os quais modificavam certas hipteses de Solow e permitiram algumas concluses mais otimistas. Romer (1986) introduziu o rendimento crescente do capital, e Lucas (1988) sugeriu um terceiro fator de produo a
90
que chamou de capital humano. A nova teoria, que torna endgeno o crescimento, ainda est em via de construo e longe de ser consagrada, mas pesquisas empricas mostraram que a introduo desse terceiro fator num modelo do tipo de Solow melhora consideravelmente o seu poder explicativo [Mankiw, Romer, Weil, 1992]. A sugesto de Lucas desenvolve a velha intuio de que o desenvolvimento tem profundas ligaes com a educao [Selowsky, 1962]. Na sua origem, entretanto, a educao parece mais ligada a fatores institucionais e religiosos. A correlao weberiana entre calvinismo e capitalismo talvez seja espria e derivada do fato de a educao (aprender a ler para conhecer a palavra de Deus) ser o fator comum aos dois. Uma vez posto em marcha o processo, certo que educao e desenvolvimento se reforam mutuamente. Uma viso curiosa das diferenas entre as novas e as velhas teorias do desenvolvimento pode ser vista em Nelson (1997). Sem uma teoria adequada no de estranhar que os economistas tenham feito um pobre papel no assessoramento aos governos no que respeita ao desenvolvimento. Isso dramaticamente demonstrado pelo fracasso dos economo-burocratas das Naes Unidas durante os anos 1950 e 1960. Hoje evidente que eles com a sua pretenso de saber, seus modelos mecnicos e sua crena na engenharia social provavelmente atrasaram o crescimento dos pases aos quais pretendiam ajudar. Desse ponto de vista parece que as coisas no melhoraram muito. Basta ver os estragos produzidos pela interveno inicial do FMI na crise asitica e sua correo posterior. A mesma crise que, nos anos 1970, acabou com a velha macroeconomia acabou tambm com essa pretenso e obrigou os economistas a serem um pouco mais humildes. Hoje sabemos que o mercado tem seus defeitos, mas sabemos tambm que quando se tenta corrigi-los pela ao governamental iluminada no h a segurana de que da no resultem defeitos ainda maiores.
91
2.4
Nossa convico que o padro de crescimento econmico uma questo de opo de cada sociedade, limitada apenas pelas boas prticas sugeridas pela economia poltica (que no foram empiricamente rejeitadas) e pela aritmtica. Tomamos clara distncia de duas linhas de pensamento igualmente perigosas: a fatalista e a voluntarista. Os fatalistas so nossos neocolonizados. Para eles, o desenvolvimento recompensa que desaba sobre a cabea dos bemaventurados que praticam as normas da sua boa cincia econmica. Qualquer mobilizao para o desenvolvimento econmico perda de tempo, pois sua conquista depende de um processo semelhante ao da entrada no Reino dos Cus. Recusam-se a aceitar que o desenvolvimento depende das condies iniciais, da histria e da geografia, e que os pases hoje desenvolvidos erraram e acertaram explorando as oportunidades que lhes foram oferecidas em matria de proteo aduaneira, de sistemas financeiros fechados, etc. No outro extremo esto os voluntaristas: para crescer basta querer! Descartam esses as boas prticas econmicas porque vem nelas apenas obstculos acelerao do crescimento. Mas exatamente porque o desenvolvimento depende das condies iniciais, da histria e da geografia que as boas prticas dependem da dimenso do pas. Quem tem condies iniciais razoveis, e tem como ativo um mercado interno suficientemente grande para incorporar as melhores tecnologias na maioria dos setores econmicos, tem mais graus de liberdade e pode ousar mais na realizao do seu desenvolvimento. No se trata, obviamente, de isolar-se no mundo, mas sim de procurar entender os rumos do desenvolvimento mundial e, estrategicamente, de posicionar a economia para auferir o mximo proveito da globalizao. Afinal, o que sabemos sobre o crescimento a longo prazo neste ano da graa de 2000? Muito pouco. Penso que aquilo que sabemos pode ser resumido em cinco proposies solidamente comprovadas de forma emprica:
(A) O desenvolvimento um processo histrico no necessariamente monotnico [Landes, 1998], em que o acidente locacional importante, e o qual depende fundamentalmente do quadro institucional dos pases. O trabalho de Scully (1988), que utiliza uma amostra de 115 pases, mostrou que Sociedades politicamente abertas, que respeitam as regras da lei e a propriedade privada, e usam o mercado para alocar seus recursos, crescem a uma taxa trs vezes maior e so duas vezes e meia mais eficientes do que as sociedades onde essas regras so restritas. Hoje est provado que at a natureza dos regimes jurdicos (common law, de origem inglesa; e lei civil, de origem romana) tem significativa influncia sobre a eficincia do sistema econmico [Djankov, 2000]. Esses resultados esto claramente de acordo com a teoria de North (1981,1990) e a de Nelson-Winter (1982), as quais procuram explicar as mudanas de estrutura (as instituies polticas e econmicas, a ideologia, a tecnologia e a demografia) ecologicamente favorveis ao desenvolvimento. Eles mostraram: (i) o papel da propriedade privada, que cria os incentivos para a ao econmica e permite a sua apropriao por seus agentes; (ii) o papel da ideologia, produtora de valores culturais, ticos e morais que estimulam tal ao; e (iii) a importncia do Estado, instrumento de garantia da propriedade privada e da competio. (B) O crescimento depende, basicamente, do capital humano, isto , do nvel de educao mdio da populao, de sua sade, do seu saber fazer, da sua capacidade inventiva e empresarial e do progresso do conhecimento, o que significa investimento (privado e pblico) na pesquisa [Mankiw, Romer, Weil, 1992]. A educao mais do que isso: ela que faz o homem se encontrar consigo mesmo. (C) As variveis mais importantes para explicar o aumento da capacidade produtiva no longo prazo so: uma robusta corre-
93
lao entre o crescimento e a percentagem de investimento com relao ao PIB, e entre essa percentagem e o grau de abertura comercial com relao ao PIB [Levine-Renel, 1992]. (D) A participao no processo de integrao da economia mundial um importante fator de desenvolvimento no apenas pela melhoria da eficincia esttica que gera, mas tambm pelos substanciais ganhos de competitividade dinmica que o comrcio internacional pode propiciar [Baldwin, 1992]. (E) O desenvolvimento sustentado exige preocupao com os problemas do meio ambiente. A diminuio de custo resultante do descaso com o meio ambiente deve ser considerada concorrncia desleal para que se evite o problema do free-rider [IBRD, 1992]. Para que o crescimento de longo prazo seja possvel necessrio que o pas tenha estabilidade macroeconmica. Isso implica: (i) nveis de inflao baixos e previsveis; (ii) poltica fiscal estvel e responsvel; (iii) taxa de juro real adequada; (iv) taxa de cmbio real de equilbrio e previsvel; (v) balano em conta-corrente em situao considerada sustentvel, com ampla abertura comercial e taxas de crescimento prximas ao pleno emprego, e (vi) um sistema financeiro bem regulado e slido. difcil saber exatamente como obter essas condies. Parece que elas podem resumir-se na existncia de um governo constitucionalmente estvel (com um Banco Central autnomo mas accountable), que garanta uma poltica macroeconmica razovel e impulsione a competio no nvel microeconmico pela eliminao das restries que impedem o pleno funcionamento dos mercados. As polticas que produzem o crescimento podem ser identificadas, portanto, como aquelas que geram a estabilidade macroeconmica, estimulam a eficincia microeconmica e abrem a economia para o comrcio internacional. Elas incluem: (1) Uma definio clara de que todos os cidados e empresas nacionais ou estrangeiras esto sujeitos mesma lei, e de que a propriedade privada, necessria para o funcionamento do mercado, plenamente assegurada.
(2) Uma profunda desregulamentao da liberdade de iniciativa, que possibilite aos agentes econmicos aproveitarem com rapidez e eficincia as oportunidades produtivas. No possvel que a instalao de uma pequena empresa no Brasil exija 15 procedimentos legais antes de comear a operar, 9 registros cartorrios (fiscais e trabalhistas), 61 dias teis de tempo e 12 vezes o custo de uma iniciativa semelhante nos Estados Unidos. (3) O estmulo ampliao do investimento privado no capital fsico e na pesquisa tecnolgica. O governo deve reduzir ao mnimo suas despesas de custeio e concentrar o uso de sua poupana na formao do capital humano (educao e sade), no estmulo pesquisa bsica e na infra-estrutura, o que eleva a produtividade do investimento privado. Ele deve retirar-se das atividades produtoras, privatizando-as cuidadosamente. (4) Um sistema tributrio relativamente neutro do ponto de vista alocativo, com taxas marginais razoveis e cobertura ampla, que distora a intermediao financeira que liga a poupana ao investimento. Ele deve estimular os investimentos, o aumento da oferta de trabalho, no discrimine a formao de poupana e desonere completamente as exportaes. (5) Um sistema financeiro eficiente e competitivo, sujeito a regulao e controle cuidadosos mas capaz de ofertar o crdito necessrio a taxas de juros reais compatveis com as internacionais. (6) Uma livre formao dos preos, com tantos mercados quantos forem necessrios e com a legislao assegurando o processo competitivo. (7) Uma poltica de esclarecimento pblico que induza reduo da taxa de fertilidade da populao. (8) Uma abertura comercial e financeira para o exterior, com a reduo de tarifas efetivas e, se possvel, com a introduo de uma tarifa nominal nica que incida sobre todas as importaes. prefervel deixar ao prprio mercado a deciso de consumir hoje ou a de investir para consumir no futuro. Isso no implica, entre-
95
tanto, a livre movimentao de capitais de curto prazo, e nem sanciona o uso imprudente da poupana externa. (9) Uma abertura comercial simtrica. preciso um substancial esforo econmico e poltico para expandir exportaes agrcolas e industriais. A estreita correlao entre exportaes e crescimento , em parte, espria. O que estimula vigorosamente o crescimento econmico so as importaes de bens de capital e de tecnologia, que s podem ser pagas com o aumento das exportaes. As importaes tambm abrem o horizonte e diversificam as possibilidades de consumo. Isso cria novos nichos para a produo interna, na medida em que o nvel de consumo construiu o mercado capaz de absorv-la. Quando as condies que afetam o sistema produtivo nacional so isonmicas com as dos seus parceiros, essa diversificao do consumo um passo para a substituio economicamente eficiente das importaes. E essas no se reduzem, pois a demanda interna continua a estimular a sua ampliao e sofisticao. O aumento da produo interna de bens de consumo abre, por sua vez, oportunidades para a substituio economicamente eficiente da importao de bens de capital. Trata-se de um processo que deve funcionar buscando sempre a isonomia das condies produtivas com relao de nossos competidores. Condies isonmicas significam uma ao estatal enrgica para a reduo do custo-fsico-Brasil (no basta privatizar sem fiscalizar) e do custo-institucional-Brasil, como a melhoria da regulao da concorrncia, da proteo jurdica e da desregulao da liberdade de iniciativa. (10) Um estmulo absoro do conhecimento e da tecnologia disponveis, preparao do capital humano necessrio pesquisa cientfica, e gerao do progresso tcnico nos setores produtivos processos nos quais o governo deve ter papel relevante. Julgado necessrio e adequado o suporte governamental a polticas industriais (rendimentos crescentes, externalidades, estrutura do mercado, tamanho do mercado, falhas do mercado)
96
e poltica de exportaes, que ele seja feito preterivelmente de forma clara e direta, corrigindo-se a distoro interna mas obrigando o setor, desde o incio, a revelar sua competitividade externa. Isso mostra que as polticas microeconmicas so to importantes quanto as macroeconmicas. Perseguir um programa construdo dentro das limitaes impostas pela economia poltica e pela aritmtica, conforme sugerido nos dez pontos mencionados, parece-nos o melhor caminho para a economia brasileira na dcada 2000/2010.
2.5
Crescimento pela competio o nome do jogo! Mas preciso cuidado e sensibilidade porque o mercado pode fazer muita coisa mas no pode garantir eqidade. O desenvolvimento um jogo cooperativo entre trs parceiros: os trabalhadores, os empresrios e o governo. preciso construir instituies que, sem prejudicar a eficincia, garantam aos trabalhadores uma efetiva realidade participativa. Eles tm de se perceber parte integrante e respeitada do processo econmico, e no seres alienados para os quais o crescimento irrelevante. preciso reconhecer que o atual processo de globalizao, que permite a incorporao simultnea de novas tecnologias nos mais variados setores da economia, tem a tendncia de aumentar o desconforto e a excluso dos trabalhadores menos qualificados, os quais no receberam o benefcio da educao. Ele , entretanto, incontornvel, uma vez que fruto das virtudes das vantagens comparativas e do desenvolvimento tecnolgico, que: (A) exigem ampliao do mercado para acomodar os ganhos de escala do setor produtivo; (B) produzem uma consistente reduo dos custos de transportes (encolhendo o espao), e (C) produzem um aumento dramtico da qualidade das comunicaes (encolhendo o tempo).
97
A globalizao envolve trs faces: a do comrcio de bens e servios, a da transferncia de fatores de produo (migrao e investimento direto) que a completa, e a liberdade de movimento de capitais no setor financeiro. As duas primeiras produzem resultados positivos robustos para a ampliao do bem-estar das sociedades envolvidas, possuem largo suporte na teoria e tm consistente confirmao emprica. A terceira tem suas vantagens: facilita o financiamento dos dficits em conta-corrente e permite uma escolha tima da transferncia intertemporal das decises sobre consumo e investimento. A livre movimentao de capitais parece surtir um efeito positivo sobre a estrutura financeira e sobre o nvel de crescimento dos pases desenvolvidos. No que respeita queles que esto em via de desenvolvimento, entretanto, os dados, apesar de fortemente torturados, recusaram-se, at agora, a confessar seus benefcios. A desabrida liberdade de movimento de capitais, entretanto, no tem suporte terico slido ou verificao emprica de que aumente o bem-estar do pas. Parece muito mais um contrabando ideolgico (promovido pelo esprito de Wall Street que domina os organismos internacionais) introduzido sorrateiramente como simples extenso inocente das vantagens comparativas e da mobilidade dos fatores. Ela facilitou o descuido com os dficits em conta-corrente e aumentou extraordinariamente os riscos das economias em desenvolvimento, como se viu nas recentes crises mexicana, asitica, russa e brasileira. O problema estimular o bom capital e restringir o uso do mau, coisa que, infelizmente, no sabemos como fazer. A soluo parece ser reduzir ao mnimo a dependncia do capital voltil de curto prazo, diminuindolhe, com o cmbio flutuante, as oportunidades de arbitragem freqentemente produzidas pelas variaes da poltica econmica.
2.6
No caso brasileiro, quais so os principais obstculos realizao de um processo de desenvolvimento com equilbrio interno (in98 Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros
flao equivalente de nossos parceiros) e externo (dficit em contacorrente sustentvel) como anteriormente proposto? A tradio diz que existem dois fatores limitantes: (1) o nvel de poupana interna, e (2) o dficit em conta-corrente. Quanto primeira restrio, sabemos hoje que ela menos importante do que parece. certo que as variaes de crescimento esto associadas s variaes da taxa de investimento. Deve-se admitir, portanto, que a taxa de poupana est associada taxa de crescimento. Mas as pesquisas empricas mostraram que a ordem de causalidade muito maior do crescimento para a poupana do que desta para aquele. A persistncia do crescimento robusto (pelo aproveitamento de fatores ociosos ou pelo aumento de produtividade) tende a elevar a taxa de formao de poupana. Foi assim nos anos 1970 e ser assim no futuro. A restrio eficaz mesmo a externa: ou aumentamos dramaticamente nossas exportaes ou seremos incapazes de sustentar uma taxa de crescimento anual entre 6% e 7%, o mnimo necessrio para acomodar as tenses sociais que inevitavelmente crescero com a poltica econmica aqui sugerida. A taxa de cmbio adequada , obviamente, uma condio necessria, mas no suficiente. Precisamos de uma enrgica ao poltica e econmica pertinente s multinacionais (quase 40% do comrcio mundial de bens industrializados se d entre elas) para que percebam as vantagens do nosso amplo mercado interno, da nossa orientao segura e dos bons lucros que podem gerar se usarem o Brasil como plataforma exportadora. A agroindstria tambm precisa de apoio e de ousadia. Somos pouco importantes no mercado mundial (com exceo do caf) e temos, portanto, ampla margem para expandir nossas exportaes de cereais, de derivados da biomassa (celulose, acar e lcool, plsticos biodegradveis), de frutas e seus derivados, de flores e de tantos outros produtos naturais em cujo cultivo no so utilizados fertilizantes e defensivos qumicos. Ainda que o custo
99
privado do nosso trigo seja maior do que o do internacional, o seu custo social praticamente nulo. No precisamos, portanto, importar todo o nosso consumo e desativar o setor. A economia brasileira necessita priorizar as atividades geradoras ou poupadoras de divisas, em servios de transportes, em fretes e em seguros internacionais, e aquelas atividades que utilizam intensivamente fatores abundantes, como o caso do turismo ecolgico. Alm do mais, em quatro ou cinco anos teremos auto-suficincia em petrleo, e isso significar uma extraordinria substituio de importaes. Essa poltica tem sido demonizada pela neo-ignorncia nacional, que sugere que o crescimento de 7,2% ao ano, entre 1947 e 1980, s aconteceu porque tnhamos produtividade decrescente... Certamente tal poltica teve os seus exageros mas est longe de ter recebido uma avaliao mais cuidadosa. A crtica a essa poltica agressiva de exportaes que ela provavelmente implicar uma reduo de nossas relaes de troca. verdade. Mas o problema que essas relaes j esto caindo e flutuam livremente. O custo adicional, em termos de relao de troca, de uma poltica inteligente e agressiva de exportaes ser irrelevante diante da possibilidade de ela sustentar um crescimento econmico. O objetivo da poltica econmica do Brasil na prxima dcada deve ser: crescer entre 6% e 7% ao ano, com equilbrio interno e reduzindo a vulnerabilidade externa. Ela exige uma ateno especial com os processos que ao aumentar o crescimento tendem a piorar a desigualdade. Aprendemos que existem mecanismos que, sem comprometer a eficincia produtiva, facilitam o caminho para uma melhor distribuio de renda. A poltica econmica anteriormente sugerida est disponvel, mas ser necessrio inteligncia e pacincia poltica para realizla porque, no curto prazo, provavelmente os seus custos incidiro sobre os menos afortunados.
100
2.7
Afinal de contas, esse programa no parece estar muito longe do chamado Consenso de Washington, no qual John Williamson (1989) listou as polticas que os velhos pases da democracia poltica e do mercado esperavam que os pases salvos do incndio de 1980 adotassem. Dessa listagem importante frisar tambm no constava a desabrida liberdade de movimento de capitais, apesar da observao feita, na ocasio, pelo ilustre professor Stanley Fischer ( poca vice-presidente do BIRD e hoje gerente adjunto do FMI), de que Williamson a esquecera; observao que esse ltimo ignorou. Mas h uma diferena fundamental no enfoque: ele no sugerido como substituto de uma concepo adequada do papel do Estado na preparao e animao de uma estratgia de desenvolvimento. A economia poltica e a aritmtica fixam os limites da poltica economicamente correta que deve balizar a mobilizao e a integrao da sociedade em torno do objetivo fundamental: acelerar o desenvolvimento econmico com o uso das novas tecnologias e a simultnea construo de uma rede de proteo para aqueles que sero mais atingidos. Em uma palavra: a boa prtica econmica no substituta de uma estratgia de desenvolvimento. sua auxiliar e complemento precioso porque garante a possibilidade de sua continuidade. Culpar o Consenso de Washington por nossa vulnerabilidade atual certamente um exagero. No fizemos as reformas importantes (tributria, trabalhista e previdenciria). Privatizamos alguns setores s pressas e descuidadamente, vendendo o patrimnio para pagar custeio. No demos prioridade para as despesas de educao e de sade, expressamente mencionadas no Consenso de Washington como investimento. Mantivemos uma alta taxa de juro e valorizamos a taxa cambial (ambas expressamente condenadas no Consenso de Washington). Estamos assistindo lenta destruio do direito de propriedade no campo. Desrespeitamos os acionistas minoritrios e os credores financeiros internos,
101
exatamente o oposto da dcima recomendao do Consenso de Washington. As medidas provisrias introduzem uma enorme incerteza jurdica e no h nada mais prejudicial ao funcionamento do mercado. A nossa dependncia externa e a atual dimenso da dvida interna no tm nada a ver com as recomendaes do Consenso de Washington. Elas so filhas da mesma poltica econmica que subtraiu do sistema produtivo brasileiro as condies isonmicas de competio, com a falsa promessa (hoje esquecida) de que iria reduzir o custo Brasil. Aumentamos a carga tributria bruta, de 25% do PIB, em 1993/1994, para quase 32% em 1999, com o mais distorcido sistema tributrio j visto em nossa histria. Fizemos descuidadamente a necessria reduo tarifria (juntamente com uma valorizao cambial). Reduzimos a relao crdito privado/PIB. Para resumir: amputamos as pernas dos produtores brasileiros para torn-los corredores mais eficientes. Isso destruiu boa parte do nosso sistema produtivo e comprometeu nossa capacidade de crescimento. At agora no se distinguiu quanto do propalado aumento de produtividade do trabalho estimado para a ltima dcada puro efeito estatstico, derivado do perverso processo de levar falncia empresas que, em condies isonmicas, estariam ainda produzindo, exportando e empregando. Eliminando a cauda inferior da distribuio das empresas por nvel de produtividade da mo-de-obra (por presso de condies no isonmicas), foramos a concentrao e sobraram as empresas da cauda de produtividade maior. Com isso, naturalmente a distribuio truncada apresenta uma mdia superior. Devemos consider-la aumento da produtividade ou ser mero truque estatstico? Chamar de neoliberal essa poltica pura mistificao. No sentido britnico, liberal quem coloca a liberdade individual como valor supremo. No sentido americano, quem atribui importncia ao papel do Estado na formulao de programas que
102
do prioridade igualdade. O projeto brasileiro certamente terminou com a inflao e, depois da modificao cambial, criou algumas perspectivas de crescimento, mas no privilegiou nem a liberdade (veja a arbitrariedade das medidas provisrias) nem a igualdade (veja o crescimento da distncia entre as pessoas), e tampouco a eficincia alocativa (veja as distores do sistema tributrio). Ele no liberal em nenhum sentido. Muito menos ser neoliberal!
2.8
importante voltar a insistir no mecanismo de autocorreo gerado pela interao entre o mercado e a urna para a sustentao poltica do programa aqui sugerido. O prazo para a urna falar (de cada dois a quatro anos) muito mais curto do que o prazo em que a poltica econmica aqui recomendada produziria resultados visveis e gerais, talvez seis ou oito anos. um fato clssico a incorporao de uma nova tecnologia (se o crescimento global no for suficientemente rpido) tender a aumentar o desemprego e a privilegiar os mais educados capazes de oper-la [Berman e Machin, 2000]. Isso gera, simultaneamente, um aumento do desemprego e um aumento da desigualdade porque o salrio do decil inferior tende a crescer menos do que o do decil superior, uma vez que aumenta a demanda dos j educados. Com o tempo, a tecnologia pode ser operada com menor percia, mas a convergncia depende, obviamente, da velocidade do aprendizado e da velocidade da difuso da inovao, o que, por sua vez, depende da velocidade da queda dos preos relativos dos equipamentos inovadores. a combinao desses elementos que estimula o processo cumulativo de crescimento que, no incio, e durante algum tempo, no reduz o desemprego e no corrige as desigualdades. As economias de ponta precisam inovar permanentemente, o que lhes d mais tempo, mas as economias de trs podem, inicialmente,copiar aceleradamente, e depois, investir em pesquisa e desenvolvimento
103
(um papel importante para o Estado) e caminhar para a ponta. A reduo do gap tecnolgico nacional exigir, alm da absoro acelerada das tecnologias disponveis no exterior, a adaptao s especficas condies locais. Um processo de incorporao tecnolgica significativo tende a gerar desequilbrios simultneos em vrios setores, com congestionamentos que podem, inicialmente, agravar o desconforto social. Se no houver cuidado, os excessos do mercado correm o risco de serem corrigidos pelo excesso de democratismo nas urnas e, assim, colocar em dvida a validade da poltica antes de ela amadurecer os seus frutos. por isso que so fundamentais os mecanismos de solidariedade com relao aos cidados que sero atingidos e esto menos preparados. A construo de uma rede de segurana para atender s necessidades bsicas dos menos afortunados , antes de tudo, uma questo tica, porque sabemos antecipadamente que eles sero os primeiros a ser atingidos e os ltimos a provar os benefcios gerados pela mudana. , tambm, uma questo de ordem prtica. Se no podemos escolher os vencedores, temos de cuidar para que os perdedores no sejam a maioria excluda numa sociedade com a qual eles no tm nenhuma razo para ser solidrios e muito menos razo para defender os seus princpios. A desesperana mobiliza-se em favor do voluntarismo que manda s favas a economia poltica e a aritmtica, bem como a cincia econmica e o agente representativo e elimina, por definio, o problema da desigualdade. Na cincia econmica a urna no existe: apenas uma varivel irrelevante que no cabe no modelo!
104
2.9 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BALDWIN, R. E. Measurable Dynamic Gains from Trade. Journal of Political Economy, 1992, p. 162-174. BERMAN, E. and MACHIN, S. Skill-Biased Technology Transfer. 2000, mimeo. IBRD. Development and Environment. World Development Report, 1992. DJANKOV, D. et al. The Regulation of Entry. W.p.-NBER, 1892, 2000. FISCHER, S. Comment, in WILLIAMSON, J. Lantin American Adjustment, 1989. LANDES, D. S. A Riqueza e a Pobreza das Naes. Campus, 1998. LEVINE, R. and Renelt, D. A Sensitivity Analysis of CrossGrowth Regressions. The American Economic Review, 1992, p. 942-963. LUCAS, R. E. Jr. On the Mechanics of Economic Development. Journal of Monetary Economics, 1988, p. 3-42. MANKIW, N. G., ROMER, D. and WEIL, D. N. A Contribution to the Empirics of Economic Growth. The Quarterly Journal of Economics, 1992, p. 407-437. NELSON, R. How New is New Theory of Growth? Challenge, Sept./Oct. 1997, p. 29-58. _________. WINTER, S. An Evolutionary Theory of Economic Change. Cambridge University Press, 1982. NORTH, D. C. Structure and Change in Economic History. W. W. Norton, New York, 1981. _________. Institutions, Institutional Changes and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. ROMER, P. M. Increasing Returns and Long-Run Growth. Journal of Political Economy, 1986, p. 1002-1037. SCULLY, G. W. The Institutional Framework and Economic Development. Journal of Political Economy, 1988, p. 652-662.
105
SELOWSKY, M. On the Measurement of Educations Contribution to Growth. The Quarterly Journal of Economics, 1969, p. 449-463. SOLOW, R. A Contribution to the Theory of Economic Growth. The Quarterly Journal of Economics, 1956, p. 65-94. STIGLITZ, J. E. An Agenda for Development, 1997. SWAN, T. Economic Growth and Capital Accumulation. Economic Record, 1956, p. 334-361. WILLIAMSON, J. Latin American Adjustment, IIE, 1989. YOUNG, A. Increasing Return and Economic Progress. The Economic Journal, 1928, p. 527-542.
106
CAPTULO 3
OS DESAFIOS DA MACROECONOMIA BRASILEIRA

Lus Carlos Mendona de Barros
3.1 INTRODUO
A equipe econmica do presidente Fernando Henrique Cardoso completou, em maio de 2001, oito anos frente da economia brasileira. O presidente da Repblica j est no poder h mais de seis anos. Um verdadeiro recorde, principalmente se considerarmos apenas o perodo democrtico de nossa histria. No podemos falar, portanto, de instabilidade poltica e de falta de continuidade administrativa como origem dos problemas mais graves que ainda esto presentes no Brasil deste incio de novo milnio. A equipe liderada pelo ministro da Fazenda, Pedro Malan, teve tempo e poder suficientes para executar uma agenda de reformas econmicas desenvolvida ao longo da dcada de 1980 nos principais centros do pensamento econmico brasileiro. evidente que restries polticas enfrentadas pelo presidente Fernando Henrique Cardoso e seu governo de coalizo no permitiram a execuo total de seu programa de governo. Mas essas dificuldades, principalmente no segundo mandato presidencial, no podem servir como desculpa para explicar algumas das falhas institucionais e operacionais que ainda limitam o desenvolvimento sustentado de nosso pas. Esses obstculos so cau-
107
sados por alguns erros conceituais na conduo da poltica econmica e por uma viso falha da natureza da funcionalidade das economias de mercado no mundo de hoje. A falta dessa viso sobre a nova dinmica dos mercados a partir da dcada de 1980, com o progresso extraordinrio da chamada tecnologia da informao, fez que no chegssemos ao estgio de uma economia com crescimento sustentvel. Alm dessa falta de modernidade do projeto, a inexistncia de uma agenda estratgica que permitisse a chamada insero competitiva da economia brasileira no mundo global tambm responsvel por esse sucesso apenas parcial. O Plano Real foi pensado, durante a segunda metade dos anos 1980 e nos primeiros anos da dcada seguinte, como um programa de estabilizao que olhava para trs e no para frente. No se pode cobrar dos economistas brasileiros que trabalharam no desenho do programa, principalmente dos da PUC do Rio de Janeiro liderados por Andr Lara Resende e por Prsio Arida, os problemas enfrentados hoje. O Plano Real como instrumento de estabilizao dos preos, em um cenrio inflacionrio que existia at 1994, foi uma obra de arte. A velocidade com que a inflao caiu e se estabilizou uma prova inconteste do acerto do diagnstico e das medidas propostas. O grande mrito de Fernando Henrique Cardoso como homem poltico, ao contrrio do que se passou com o presidente Jos Sarney em 1985, foi entender que a sociedade brasileira estava farta da inflao crnica que a acompanhava fazia mais de quinze anos. Quando aceitou o convite para ser ministro da Fazenda do cambaleante governo Itamar Franco, em 1993, ele j sabia o que iria fazer. Chamou imediatamente a equipe de economistas da PUC para trabalhar consigo e apresentou sociedade seu programa de estabilizao. O sucesso imediato deu-lhe o cargo de presidente da Repblica nas eleies de 1994.
108
As idias centrais do Plano Real constituram o plano de vo de seu primeiro mandato. Delas Fernando Henrique Cardoso no se afastou nem um milmetro, mesmo quando a operao poltica de seu governo obrigava a negociar alguma flexibilidade nas medidas apresentadas pelo seu homem forte, o ministro da Fazenda Pedro Malan.
3.2 POR QUE O PLANO REAL ENVELHECEU
Como j disse, o Plano Real respondeu de maneira eficiente a alguns dos desafios principais da economia brasileira dos anos 1980 e do incio dos 1990. Mas no incorporou as mudanas estruturais dramticas por que passa o chamado primeiro mundo capitalista. A revoluo das telecomunicaes, a digitalizao do som e da imagem, a implantao de uma nova rede mundial de comunicaes a INTERNET e o desenvolvimento extraordinrio da tecnologia wireless deram aos mercados uma dinmica completamente nova. Nesse novo mundo digital e virtual, a utopia da teoria clssica dos mercados perfeitos ganhou um novo impulso. A forma como a produo e a distribuio de bens e servios ocorria at ento, no mundo interligado por essa nova plataforma de telecomunicaes, alterou-se profundamente. Um novo arranjo institucional para as economias nacionais passou a ser um desafio fundamental para os governos. Os ganhos de produtividade no mbito da produo industrial pela incorporao das novas tecnologias foram extraordinrios. Alm disso, houve uma alterao profunda na composio do valor agregado dos bens de capital e de consumo com o desenvolvimento da microeletrnica. Um telefone hoje muito mais um computador do que um aparelho clssico de comunicaes entre pessoas. A Nokia provocou uma verdadeira revoluo entre as empresas tradicionais de telefones como a Lucent, a Motorola e a Ericsson, por ter sido a primeira a perceber essa mudana. Um auto-
109
mvel ter, nos prximos dois anos, um valor agregado de microeletrnica maior do que os equipamentos mecnicos tradicionais. O mesmo vem ocorrendo com outros aparelhos de consumo mais simples. Essa revoluo na microeletrnica provocou uma exploso do setor de software para programar essa nova gerao de equipamentos industriais e de bens de consumo. A concorrncia nos mercados passou a depender muito mais dessa parte inteligente dos produtos e servios do que da parte fsica tradicional. Empresas de telefonia esto vendendo a terceiros sua rede fsica de comunicaes para que elas prprias se concentrem apenas nas atividades de criao de software para novos produtos e nas atividades de marketing. Outros setores vo certamente seguir o mesmo caminho, separando a parte fsica de suas atividades das aes ligadas programao de seu setor inteligente. Empresas em que o conhecimento sua base funcional passaram a ser o centro desse novo tecido produtivo do mundo moderno. Toda essa nova estrutura dos mercados envelheceu o mundo produtivo que estava por trs do Plano Real. A abertura da economia, que, com o equilbrio oramentrio e a desregulamentao dos antigos monoplios pblicos herdados do getulismo e dos governos militares, formava o ncleo duro do programa de estabilizao do presidente Fernando Henrique Cardoso, no considerava essa revoluo produtiva. Pior ainda, no conseguiu entend-la durante os anos seguintes a 1995. Nos primeiros anos do Plano Real toda a energia do governo voltou-se para uma poltica fiscal e monetria que viabilizasse a chamada ncora cambial. O choque de concorrncia em nosso vetusto e ineficiente sistema produtivo, provocado pela reduo das alquotas de importao, acabou agravado pela taxa de cmbio valorizada provocada pela poltica cambial do Banco Central. Tudo isso estava previsto no plano de vo inicial, com exceo do dlar a 83 centavos de reais. nesse cenrio de condies macro-
110
econmicas prximas daquelas do primeiro mundo, e de uma funcionalidade interna dos mercados de fatores que ainda refletiam as condies do Brasil anterior ao Plano Real que vai desenvolver-se o segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (1999-2002).
3.3 POR QUE O PLANO REAL PERDEU SUA EFICINCIA
Esse fosso que se abria entre a lgica intrnseca da poltica econmica do governo e o novo estgio da economia mundial foi agravado pela forma pela qual a equipe econmica entendia a questo da estabilidade. Os desafios competitivos que a abertura de nosso espao econmico criaram eram mais complexos do que os percebidos pelo Ministrio da Fazenda. Nesse sentido acreditava-se que no havia limites, por parte dessa nova racionalidade microeconmica, na busca da estabilidade fiscal. O equilbrio das contas pblicas no podia ser visto apenas como uma questo de caixa, mas precisava ser buscado num contexto de uma reforma fiscal ampla. Por outro lado, a poltica monetria necessria para viabilizar a ncora cambial impunha um custo financeiro incompatvel com a abertura comercial. Essa falta de entendimento da questo competitiva fez que o esforo do governo na busca de reformas microeconmicas fundamentais no campo do mercado de trabalho, do mercado de capitais e de crdito fosse sempre adiado. Mesmo o programa de desestatizao era visto muito mais como uma questo financeira, na medida em que reduzia os gastos pblicos e gerava recursos via venda das aes do Tesouro. A questo da regulamentao dos servios pblicos que estavam sob a responsabilidade do Estado, criando mercados mais eficientes e competitivos, sempre foi tratada pelo governo como um problema menor. Somente em casos isolados, como foi o exemplo das telecomunicaes, que esse objetivo esteve presente.
111
A questo da competitividade foi-se agravando medida que o governo enfrentava enormes dificuldades para lidar com a reduo dos encargos de responsabilidade do setor pblico. O primeiro obstculo foi a rigidez do chamado gasto pblico no Brasil real e legal. Estabilidade dos funcionrios pblicos e vinculaes oramentrias constitucionais representam mais de 90% dos oramentos pblicos. Alm desses, a Previdncia Pblica privada bancada pelo governo o INSS foi outro fardo para o Tesouro, com o qual a ao legislativa do governo conseguiu mexer muito pouco. O nico espao significativo encontrado do lado da despesa foi a reduo dos investimentos pblicos, principalmente do lado das empresas estatais. da tradio brasileira considerar gasto pblico as despesas de empresas controladas pelo governo, mesmo no caso daquelas que, como a PETROBRS e a antiga TELEBRS, tinham capacidade de se financiar com lucros e endividamento de sua responsabilidade. Embora o governo estivesse empenhado em um vigoroso programa de privatizaes, o tempo requerido para tal exigia uma continuidade dos investimentos dessas empresas para manter funcionando eficientemente nossa infra-estrutura econmica. Alm disso, o ambiente regulatrio pouco claro colocava restries entrada sistmica do investimento estrangeiro nessas reas. Esse fato tem seu exemplo mais dramtico no setor de energia eltrica. A sada encontrada diante de um gasto pblico de difcil reduo foi aumentar, de maneira vigorosa, a arrecadao de impostos e as contribuies ao INSS. Os novos impostos, na sua maioria em cascata, e cobrados na atividade produtiva, reduziram ainda mais a competitividade das empresas brasileiras tanto no mercado externo (exportaes) como na disputa do mercado interno (concorrncia com as importaes). Todo o esforo de aumento de receita tributria passou, na prtica, a representar um aumento brutal do que se convencionou chamar de custo Brasil. Em alguns setores esse adicional de custo pode chegar a mais de 10% do valor agregado na produo.
112
Outra falha importante da gesto das mudanas estruturais de nosso tecido produtivo ocorreu no programa de privatizaes das grandes empresas de servios pblicos e da infra-estrutura econmica como portos e ferrovias. Pouca ateno foi dada desregulamentao e criao de mercados competitivos com a sada dos monoplios pblicos. A exceo fica por conta do segmento das telecomunicaes, em que a desmontagem da TELEBRS, monoplio pblico do setor, foi feita de maneira que se criasse um espao privado competitivo.
3.4 FALSO DILEMA FISCALISMO VERSUS DESENVOLVIMENTISMO INIBIU AS REFORMAS
Desde o incio do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique, em 1995, a equipe econmica apresentava-se dividida em dois ncleos muito claros. O primeiro deles, com sua liderana no Ministrio da Fazenda e no Banco Central, tinha seu programa de ao centrado no ajuste das contas pblicas e na abertura radical da economia como forma de levar o pas a uma situao de crescimento sustentado. Fazia parte do plano de ao desse grupo a desregulamentao de setores importantes de nossa infra-estrutura econmica, principalmente no setor do petrleo, no das telecomunicaes, no eltrico e no da estrutura porturia estatal. O segundo grupo, formado a partir da liderana do ministro do Planejamento, Jos Serra, defendia a incluso de uma ao de coordenao estratgica, por parte do governo, que permitisse uma adaptao mais suave da mudana de nosso quadro produtivo de um espao fechado, e protegido por elevadas taxas de proteo alfandegria, para um espao aberto ao fluxo de comrcio. Fazia parte da ao defendida por esse grupo, que passou a ser chamado, pela imprensa, de desenvolvimentista, uma srie de reformas microeconmicas nas reas fiscais, de crdito e de mercado de capitais e na infra-estrutura econmica. Alm disso o governo, via BNDES, deveria desenvolver programas especiais para
113
a instalao, no Brasil, de indstrias e servios na rea da tecnologia da informao. O tamanho de nosso mercado para esses produtos, e o boom de investimentos, nesses setores, que ocorriam no primeiro mundo, seriam as foras de mercado que viabilizariam essa agenda de investimentos. Uma nica experincia de xito nesse sentido ocorreu no segmento das telecomunicaes. Na programao estratgica da privatizao e desregulamentao do setor, foi contemplado um conjunto de aes do Ministrio das Comunicaes e do BNDES para a instalao de uma plataforma de produo de terminais telefnicos e redes no segmento wireless e de transmisso de dados. O volume de investimentos nesse setor, que se seguiu entrada de empresas privadas, fez que os maiores fabricantes internacionais criassem unidades produtivas no Brasil. A partir delas eles passaram a atender no s o mercado interno mas tambm o espao latino-americano via exportaes. Em alguns setores o volume de exportaes j equivale s compras externas. Esse plano de trabalho no era, entretanto, aceito pela equipe da Fazenda, a qual defendia a tese de que o mercado faria isso naturalmente, a partir de um choque de reduo das protees tarifrias. Ao governo caberia apenas estabilizar a moeda e chegar a um equilbrio fiscal estvel.
3.5 GOVERNO ESCOLHE O CAMINHO LIBERAL
A conduo da poltica cambial do Banco Central, com a necessidade de juros extremamente elevados, e as dificuldades na aprovao de uma reforma fiscal que levasse em conta a concorrncia internacional no novo espao produtivo mundial acirraram as disputas na equipe econmica do presidente Fernando Henrique e provocaram a sada do ministro Jos Serra. O presidente optou claramente pela equipe do Ministrio da Fazenda, muito embora tenha mantido um certo espao para
114
o grupo que buscava implantar um plano estratgico, o qual passou a chamar-se Integrao Competitiva no mundo global. Os obstculos criados pela poltica cambial e pelas reformas de natureza microeconmicas foram progressivamente agravando as dificuldades competitivas das empresas nacionais. A criao da CPMF e a nova regulamentao do sistema de contribuies sociais criaram um sistema tributrio incompatvel com os ganhos de produtividade que ocorriam nos Estados Unidos, na Europa e em alguns paises da sia. A taxa de cmbio, valorizada artificialmente em razo dos juros elevados operados pelo Banco Central, completava um quadro terrvel para as indstrias e empresas de servio aqui instaladas. Ademais, a reduo progressiva das protees de natureza alfandegria aumentaram as vantagens competitivas das importaes. Por outro lado, a energia poltica do governo, toda gasta no ajuste fiscal, no permitia que as reformas no campo do mercado do trabalho e no campo da concorrncia interna, bem como outras mudanas de natureza microeconmica, encontrassem espao na ao do governo. Passamos a ter uma economia aberta com uma estrutura produtiva interna ainda da poca da economia fechada, mas agora com uma proteo externa muito reduzida. O resultado foi um desequilbrio imenso em nosso comrcio exterior e um nvel de dficit em conta-corrente extremamente perigoso.
3.6 A FLUTUAO DO REAL MELHORA A COMPETITIVIDADE MAS NO SOLUO
A flutuao traumtica do real, em janeiro de 1999, muda o cenrio de restries conjunturais ao crescimento da economia. Permite a volta de uma certa competitividade da produo interna via desvalorizao da moeda como forma de compensar o ambiente interno pouco eficiente. Depois de um primeiro momento de correo pontual da taxa de cmbio, o real inicia um perodo
115
de deslizamento em relao ao dlar, refletindo com isso o chamado custo Brasil. Mas esse grau de liberdade tem um custo: a instabilidade da taxa de cmbio inibe a entrada da economia brasileira no circuito das redes globais de produo integrada como unidades integradoras. Alm da dificuldade de determinao de preos em reais agrega um custo adicional ao investimento externo via necessidade de operaes de hedge da flutuao cambial. A incorporao dos custos maiores, decorrentes da ineficincia do arranjo institucional interno na formao da taxa de cmbio, um arranjo de curto prazo de certa eficincia. Ajuda o exportador e cria mecanismos de defesa no mercado interno contra as importaes vindas de espaos econmicos mais eficientes. No por outra razo que as exportaes de manufaturados vm apresentando crescimento expressivo nos ltimos dois anos. Esse, porm, um arranjo provisrio e perigoso que precisa ser seguido de um esforo concentrado na busca de uma institucionalidade compatvel com a de nossos maiores parceiros comerciais. Na medida em que os mercados internos de fatores caminhem no sentido correto, a desvalorizao cambial que equilibra a competitividade tende a desaparecer. Como no existe no horizonte do governo Fernando Henrique nenhum sinal nesse sentido, e com o crescimento das oposies no cenrio das eleies presidenciais de 2002, as expectativas dessas mudanas so hoje muito pequenas. Ficar para o prximo presidente a responsabilidade de manter a estabilidade monetria conseguida e a de dar ao tecido produtivo brasileiro condies de competitividade que garantam o crescimento econmico sustentado.
116
CAPTULO 4
INCOMPATIBILIDADE DISTRIBUTIVA E DESENVOLVIMENTO AUTO-SUSTENTADO

Luiz Carlos Bresser-Pereira
4.1 INTRODUO
Para o saber convencional dominante, o problema do Brasil est em completar as reformas institucionais orientadas para o mercado para que esse em seguida se encarregue do desenvolvimento. Em contrapartida, para o saber convencional dominado a soluo est em retornar s polticas ativas de interveno do Estado na economia para, por meio da poltica industrial, lograr o desenvolvimento. Caso consideremos insatisfatrios os dois saberes convencionais que se digladiam na arena poltica brasileira o primeiro, claramente representando a viso de direita das classes dirigentes brasileiras (embora boa parte dela se veja como de centro-esquerda) e das agncias internacionais; e, o segundo, representando a viso da oposio burocrtica da esquerda tradicional , duas perguntas se impem: por que nenhuma das duas abordagens leva ao resultado desejado? E qual a alternativa? O Brasil, embora seja hoje uma economia plenamente capitalista, ainda no alcanou o estgio de desenvolvimento auto-sustentado porque ainda no recuperou a estabilidade macroeconmica, que comeou a ser perdida a partir de meados dos anos 1970, e tampouco logrou um nvel de governana democrtica que torne
117
esse desenvolvimento razoavelmente independente do desempenho dos governantes.1 No logramos estabilidade macroeconmica porque um problema central da sociedade brasileira a incompatibilidade distributiva originada do descompasso entre o aumento da produtividade e a remunerao do trabalho agravouse em vez de encaminhar-se para uma soluo. Essa questo no tem sido adequadamente tratada nem pelo saber convencional dominante nem pelo dominado: o primeiro no o faz porque subestima o problema distributivo; o segundo, porque oferece solues irrealistas para ele; e ambos porque no apresentam uma poltica consistente de fortalecimento do Estado e do mercado, mas antes se deixam levar por solues populistas ou neopopulistas, ao mesmo tempo em que insistem em ver na relao entre essas duas instituies centrais das economias modernas um jogo de soma zero. Uma poltica comercial e industrial orientada para o desenvolvimento, por exemplo, no conflita com a estabilidade macroeconmica e estratgica para o desenvolvimento. Entretanto, a dificuldade das elites brasileiras de superarem preconceitos ideolgicos e de chegarem a um acordo sobre o papel do Estado no desenvolvimento deriva em grande parte dessa incompatibilidade distributiva, a qual dificulta o debate pblico no mbito da sociedade civil e leva essas elites a adotarem prescries do exterior, dada a falta de um mnimo de consenso interno sobre o assunto. No final dos anos 1970, depois de cinqenta anos de industrializao acelerada, o Brasil havia terminado sua revoluo industrial, deixara para trs o capitalismo mercantil, e se tornara
A independncia plena, como queriam os liberais clssicos, os quais gostariam de ter leis ou instituies to perfeitas a ponto de a qualidade dos governantes no ser relevante, sempre foi impossvel; hoje, com a complexidade dos problemas enfrentados pelos governantes, e a rapidez com que determinados assuntos devem ser resolvidos, essa autonomia ainda mais irrealista. Entretanto, no h dvida de que as democracias mais avanadas so aquelas que dependem menos dos erros ou dos acertos de seus governos.
118
um pas dominantemente capitalista. O reinvestimento dos lucros, em um mundo em que o progresso tecnolgico se transformara em parte intrnseca do sistema econmico, tornou-se, assim, uma condio de sobrevivncia para empresrios capitalistas. Afirmava-se, desse modo, nos termos da teoria sobre o desenvolvimento da poca, que a economia brasileira alcanara o estgio de desenvolvimento auto-sustentado.2 Ledo engano. A partir de 1980 entrvamos em regime de quase-estagnao: comea a grande crise da economia brasileira. Essa crise at agora no foi superada, embora avanos tenham sido realizados. Existe um consenso de que a grande crise se deveu, nos anos 1980, crise da dvida externa e crise fiscal, que levaram o pas insolvncia externa e paralisao do Estado, e, em conseqncia, instabilidade macroeconmica, caracterizada por altas taxas de inflao e de juros, e estagnao. O ciclo longo de expanso e crise econmica repetia-se, assim, no Brasil, somado ao ciclo de expanso e crise do Estado.3 Na medida, entretanto, em que essa crise se estendeu para os anos 1990, foi se tornando cada vez mais claro que a gravidade dela e a demora em super-la tinham uma
Dois trabalhos notveis apresentaram, no incio dos anos 1960, a idia do desenvolvimento auto-sustentado: W. W. Rostow (1960), com sua teoria dos estgios do desenvolvimento econmico, que, embora influenciada por Marx, era conservadora e foi repudiada pela esquerda brasileira; e Celso Furtado, com a teoria sobre as formas histricas de utilizao do excedente econmico, publicada em seu clssico livro Desenvolvimento e Subdesenvolvimento (1961). O conceito de desenvolvimento auto-sustentado no conflita obviamente com os ciclos econmicos, mas incompatvel com um processo de quase-estagnao da renda por habitante como aquele que caracterizou o Brasil e, mais amplamente, a Amrica Latina, nos ltimos vinte anos. Grande parte de meus trabalhos sobre o Brasil, a partir de 1987, referem-se a esses dois ciclos e especialmente ao segundo. O crescimento excessivo e distorcido do Estado levou-a crise e necessidade de reformas de um lado visando a reconstru-lo e, de outro, garantindo um papel maior para o mercado na coordenao da economia. Tratei o tema em termos mais gerais em Economic Reforms and Cycles of State Intervention [Bresser-Pereira, 1993].
119
origem adicional na dinmica de interveno do Estado, e nas presses dos grupos de interesse: os erros persistentes dos formuladores de poltica econmica.4 Havia, portanto, um problema grave de governana a ser considerado. No obstante, a partir de 1987 o pas foi-se dando conta da dimenso da sua prpria crise, e tomando as medidas de ajuste fiscal e de reforma institucional, especialmente a abertura comercial, que afinal possibilitaram, em 1994, com o uso da teoria de inflao inercial materializado na URV, a estabilizao dos preos e, quatro anos e meio depois, em janeiro de 1999, a flutuao do cmbio e o comeo da reduo da taxa de juros real.5 Depois de anos e anos de taxas de juros reais acima de 20% ao ano, o que indicava grave desequilbrio macroeconmico, aproximamo-nos, a partir de ento, da estabilidade macroeconmica condio essencial do desenvolvimento. A taxa de juros real vem lentamente baixando, mas ainda altssima. De um grupo de quarenta pases, dos quais 17 so ricos e 23, emergentes, o Brasil ainda ostentava, em outubro de 2000, a terceira taxa real de juros mais alta do mundo: 10,6% ao ano, s superada pelas taxas de juros da
A importncia da incompetncia embutida nas decises de poltica econmica por mim discutida em Incompetncia e Confidence Building por trs de 20 Anos de Quase-Estagnao da Amrica Latina [Bresser-Pereira, 1999], e em Self-Interest and Incompetence (2001). Quando um determinado resultado influenciado por polticas pblicas, para entend-los no basta examinar os interesses subjacentes: necessrio tambm considerar os erros cometidos por policymakers quando os interesses esto relativamente neutralizados erros derivados da ignorncia ou de fatores emocionais como o medo e a arrogncia. O Plano Real reconheceu que a alta inflao brasileira obedecia aos princpios da teoria da inflao inercial, e utilizou a estratgia de neutralizao da inrcia por meio de uma moeda-ndice, a URV, e de uma reforma monetria, nos termos concebidos por Prsio Arida e Andr Lara Resende [Resende e Arida, 1984]. Para uma primeira exposio sistemtica da teoria, ver Bresser-Pereira e Nakano (1983), e, para uma resenha da matria, Bresser-Pereira (1996).
120
Polnia e da Rssia.6 Em conseqncia desse fato, que implica elevada taxa de captao para os bancos, do depsito compulsrio de 45% e de 15%, respectivamente, para depsitos vista e a prazo, de variadas taxas sobre as aplicaes alm do imposto de renda, bem como das margens elevadas cobradas pelos bancos, as taxas de juros de emprstimos a pessoas fsicas e jurdicas alcanavam em mdia 30% reais contra 6% nos Estados Unidos!7 A economia voltou a crescer depois da crise cambial do fim de 1998, mas isso no significa que afinal teremos de volta o desenvolvimento, nem que a grande crise da economia brasileira afinal foi superada, e tampouco que a primeira dcada do novo sculo ser antes marcada pelo desenvolvimento que pela estagnao. Por que o desenvolvimento no se tornou auto-sustentado? Como alcanar a efetiva estabilidade macroeconmica? H prioridade para aes que promovem o progresso tecnolgico e a formao de um sistema nacional de inovao? Neste artigo defenderei a tese de que ainda no logramos estabilidade macroeconmica e nem resolvemos o problema correlato, embora distinto, de incompatibilidade distributiva. No apenas o equilbrio macroeconmico necessrio; tambm se impe um novo equilbrio distributivo. Em segundo lugar, afirmarei que tanto o saber convencional dominante quanto o dominado so insatisfatrios porque ambos ideolgicos e populistas, e, por isso, incapazes de equacionar de forma aceitvel essa incompatibilidade. Um deles neopopulista neoliberal. neopopulista porque valoriza o cmbio para aumentar provisoriamente os salrios reais
6 7
Fonte: Anlise Mensal de Taxas de Juros, Global Invest. No obstante, e paradoxalmente para aqueles que supem que uma alta taxa de juros deveria ser compensada por maior estmulo poupana, a alta taxa de juros lquida na captao bancria via fundos de investimentos (1,2% ao ms menos IR de 20% sobre os rendimentos e CPMF de 0,38%), ameaava, no fim de 2000, e conforme observou Laura Vieira de Faria (2000), tornar-se menor do que a troca da caderneta de poupana, a qual tem sido sempre, no Brasil, a taxa-piso para os aplicadores.
121
e ganhar eleies; neoliberal porque, alm de procurar cortar os gastos do Estado e manter a taxa de juros reais elevada para evitar a crise cambial (e manter a inflao sob controle), adota propostas de reforma institucional que possuem aspectos regressivos e conservadores. O outro simplesmente populista: alm de valorizar o cmbio aumenta os salrios nominais e a despesa pblica para aumentar os salrios reais e a demanda efetiva. Ambos mantm a quase-estagnao, ambos levam crise cambial, mas essa, no segundo caso, tender a ocorrer mais cedo e a ser mais grave, acompanhada de inflao. Mas o fato de os saberes convencionais estarem equivocados no significa que no haja resposta para a questo de se saber como o pas alcanar o desenvolvimento auto-sustentado. Existe uma alternativa para esses dois saberes a alternativa social-democrtica ou social-liberal que passa pela desagradvel tarefa de ter de enfrentar com franqueza a incongruncia distributiva que hoje est na base da crise brasileira, de ter de firmar um contrato social amplamente debatido no mbito da sociedade civil, que garanta uma distribuio mais justa dos benefcios do desenvolvimento daqui para frente, e possa, assim, superar a incompatibilidade distributiva que est na base do desequilbrio macroeconmico estrutural da economia brasileira.
4.2 A INCONGRUNCIA DISTRIBUTIVA
A incongruncia distributiva no apenas entre salrios e lucros: entre salrios, lucros e juros. E no se expressa apenas na crise do Estado, revela-se tambm na da nao brasileira. Farei uma anlise estilizada dessa incompatibilidade, a partir de um modelo simplificado, com trs agentes: trabalhadores (inclusive burocratas pblicos e privados de classe mdia), empresrios ou investidores (que aplicam seus recursos nas empresas), e rentistas, com suas respectivas remuneraes: salrios, lucros, juros e aluguis. Com esses elementos, farei uma comparao entre 1970, quando
122
a economia estava equilibrada e o endividamento pblico interno e externo era muito pequeno, e 2000, quando o pas enfrenta grande dvida pblica interna e externa e a necessidade de remuner-la com juros. Meu pressuposto o de que a taxa de acumulao, que a determinante principal do desenvolvimento econmico, depende, dado um determinado valor dos lucros totais, da variao da taxa de lucros e da taxa de juros. As variaes na taxa de lucros, por sua vez, dependem dos ciclos econmicos e das ondas longas de inovaes empresariais. Existe, entretanto, uma taxa mnima de lucro de longo prazo, sem a qual praticamente no h investimentos. Alm disso, a acumulao, para resultar em crescimento, precisa ser acompanhada por constante incorporao de progresso tcnico.8 A incongruncia distributiva do Estado, considerados Unio, estados e municpios, origina-se no aumento, que houve nos anos 1970 e 1990, do endividamento pblico e do endividamento nacional. Em conseqncia, isso aumentou a participao dos juros no produto e trouxe prejuzo para os salrios. Os juros sobre a dvida pblica, que h trinta anos eram muito pequenos, representavam, no ano 2000, cerca de 3,81% do PIB.9 Ora, como esse aumento das despesas do Estado no pode, em princpio, resultar em reduo da taxa de lucros, seu custo dever recair sobre os assalariados por meio da reduo relativa da participao dos salrios na renda. A incompatibilidade distributiva que surgiu na economia brasileira nesse perodo decorre principalmente desse aumento dos juros pagos pelo Estado.
As relaes entre salrios, lucros, taxa de salrios e taxa de lucro, e progresso tcnico assim como a hiptese de que a taxa de salrios, em vez da taxa de lucros, constitua o resduo, como o pretendiam os economistas clssicos baseiam-se no modelo de desenvolvimento econmico de inspirao clssica e marxista presente em meu Lucro, Acumulao e Crise [BresserPereira, 1984]. Fonte: Banco Central do Brasil.
123
A incongruncia distributiva da nao mais grave que a do Estado, embora isso seja sempre ignorado pela economia oficial das agncias internacionais, as quais insistem sempre em acentuar os perigos envolvidos no dficit do Estado o dficit pblico deixando para segundo plano o dficit da nao o dficit em contacorrente. Estamos vendo esse fenmeno se repetir atualmente com a Argentina. Sua crise essencialmente uma crise da nao, mas as agncias internacionais s cobram a reduo do dficit pblico, que , assim, o nico assunto da imprensa internacional quando essa se refere economia argentina. A incongruncia distributiva do Estado grave, mas est no mbito da prpria nao resolvla. A incongruncia distributiva da nao mais grave porque, alm da dificuldade poltica interna, existe um credor externo que pode facilmente levar o pas situao de insolvncia. Quando, em torno de 1970, o endividamento externo do pas e a dvida pblica do Estado eram negligenciveis, o produto bruto era dividido nos seguintes termos: 39,5% de salrios dos trabalhadores, 38,1% de lucros dos empresrios, e 22,4% de juros e aluguis pagos aos rentistas internos. Nesse momento a economia crescia rapidamente, com elevao concomitante de salrios e de lucros: a taxa de salrios aumentava mesma taxa da produtividade, e os lucros totais aumentavam mesma taxa do PIB, mantida constante a taxa de lucro. Transformando-se porcentagens em nmeros-ndices, e supondo-se que a produtividade mdia do capital ou seja, a relao produto/capital fosse de 0,4, o estoque de capital seria de 250. Dado um lucro de 40, a taxa de lucro resultante seria de 16% ao ano taxa satisfatria que corresponderia aproximadamente taxa de lucro mnima de longo prazo esperada pelos empresrios.10
10
Dada a relao produto/capital de 0,4, um PIB de 100 corresponderia a um estoque de capital de 250. Dados lucros totais de 50 (50% do PIB), a taxa de lucro seria de 20%.
124
Hoje, passados trinta anos do endividamento externo dos anos 1970, irresponsavelmente retomado nos anos 1990, e do endividamento do Estado ocorrido em todo o perodo, a situao mudou. Agora, com o novo endividamento externo e o novo endividamento do Estado a parcela dos rentistas internos e externos aumentou em quase 2,4 pontos percentuais, sobre os 22,4% que calculamos, pressupondo zero de pagamentos de juros pelo governo em 1969.11 Assim, um PIB de 100 divide-se em 24,9 para os rentistas, e sobram 75,2 (em vez de 77,6) para serem divididos entre os trabalhadores e os empresrios ou investidores em empresas. Os empresrios esperaro no mnimo manter a taxa de lucro igual que logravam anteriormente. Mantida a mesma relao produto/capital (ou seja, pressuposto progresso tcnico neutro), para que se mantenha inalterada a taxa de lucro os empresrios deveriam lograr os mesmos 40 de lucro total. Na verdade, aumentaram sua participao na renda para 46,3%, o que significa que, mantendo-se a suposio de progresso tcnico neutro, sua taxa de lucro aumentou de 16% para 18,5%. Para os trabalhadores sobraram apenas 28,8%. Temos, assim, uma significativa concentrao funcional da renda, na qual os nicos prejudicados foram os assalariados, como podemos ver pela tabela 1.
TABELA 1 Distribuio Funcional da Renda 1969 e 1998
(Em % do PIB ) 1969 Salrios Lucros Juros e Aluguis 39,4 38,2 22,4 1998 28,8 46,3 24,9
Fonte: Anurio Estatstico do Brasil 1973 e 1998, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica ( IBGE ).
11
Provavelmente a diferena entre 3,81 e 2,4 se deve ao fato de em 1969 os encargos com juros, do Estado brasileiro, estarem por volta de 1,4%.
125
Essa concentrao da renda no foi acompanhada de queda da taxa de salrios real. Nesses trinta anos a taxa mdia de salrios reais na indstria de transformao aumentou em 120%. No mesmo perodo, entretanto, confirmando-se a concentrao funcional da renda, a produtividade industrial aumentou em 240%, de forma que, hoje, um pouco menos do que a metade dos trabalhadores (0,46) produz o mesmo PIB.12 Est a definida a grave incongruncia distributiva. Nos pases desenvolvidos, h mais de um sculo, pelo menos desde 1870, a taxa de salrios acompanha pari passu o aumento da produtividade. No Brasil, enquanto a taxa de lucro que os empresrios consideram mnima para investir (em torno de 15% ao ano) foi aumentada, e a participao dos rentistas aumentou substancialmente, dado o endividamento externo e dados os juros que devem ser pagos aos credores estrangeiros, os trabalhadores esto vendo sua taxa de salrios, que j era vrias vezes mais baixa do que a dos pases desenvolvidos, crescer metade da taxa de aumento da produtividade, e sua participao na renda diminuir. O problema, porm, mais grave, pois essa taxa de crescimento de 120% superestimada se pensarmos apenas nos salrios das camadas pobres da populao. A taxa de 120% no considera a distribuio interna entre salrios, dos trabalhadores, e ordenados, dos burocratas e tcnicos. Ora, houve no perodo grande concentrao de renda intra-salrios, conforme demonstram os levantamentos realizados pelo IBGE sobre a distribuio interpessoal da renda: os ordenados dos tcnicos e dos gerentes aumentaram substancialmente mais do que os salrios dos trabalhadores ma-
12
Os dados, tanto do aumento da produtividade do trabalho quanto da remunerao mdia do trabalho, so do IBGE, mdia de 1970 e agosto de 2000. O prprio IBGE reconhece o fato de nessa longa srie os dados apresentarem alguns problemas estatsticos, os quais os tornam relativamente imprecisos. Autores como Bonelli e Fonseca (1978) fizeram clculos com resultados diferentes, mas as diferenas encontradas no so substanciais.
126
nuais. Conforme podemos observar na tabela 2, a relao entre os 20% mais ricos e os 20% mais pobres aumentou de l8,2 vezes (o que j era uma relao altssima em comparao com a de outros pases) para 24,4 vezes. Por outro lado, boa parte dos aumentos reais de salrios ocorridos nesses ltimos trinta anos se deu nos anos 1970. A partir de 1980 os salrios dos trabalhadores manuais, e particularmente os dos no qualificados, permaneceram quase estacionrios.
TABELA 2 Distribuio Interpessoal da Renda
1970 A 20% mais ricos B 20% mais pobres C A/B 61,9% 3,4% 18,2 1995 63,4% 2,4% 26,4
Fonte: IBGE Censo de 1970, e PNAD de 1995.
Compreende-se, assim, por que os trabalhadores brasileiros no se conformam com essa situao de incompatibilidade distributiva, e buscam incessantemente recuperar a perda relativa sofrida, fazendo presso poltica para recuper-la. Como essa presso poltica tem sido enfrentada? Na primeira das trs dcadas que estamos esquematicamente analisando, o financiamento externo permitiu que a taxa de salrios crescesse sem prejuzo para a taxa de lucros, e sem que houvesse acelerao da inflao e crise cambial. Com a crise deflagrada no incio dos anos 1980, porm, as perdas salariais se materializaram. Nessa dcada, o endividamento foi estancado pelos credores e a sada para a incongruncia distributiva foi o aumento nominal de salrios e a inflao, a qual
127
anulava os aumentos logrados.13 Controlada a inflao, em 1994 houve um aumento de salrios superior ao aumento da produtividade, o qual, entretanto, durou enquanto se manteve o cmbio sobrevalorizado e se voltava a recorrer ao endividamento externo. A partir, porm, da desvalorizao, em janeiro de 1999, a taxa de salrios que subira em 1994 caiu, s no caindo mais ainda porque a desvalorizao foi limitada. A taxa de juros real, entretanto, continua muito elevada em termos reais, e a reduo do dficit em conta-corrente proporcionada pela desvalorizao foi, at agora, insuficiente, de modo que, e apesar de elevados investimentos diretos vindos do exterior, o endividamento externo continua a aumentar de forma preocupante. Esse aumento ocorre com ameaa capacidade de pagamento externa da economia brasileira, que apresenta uma relao dvida/exportao em torno de 4, quando 2 j considerada uma relao muito elevada. Em conseqncia disso, e embora o crdito do Brasil, depois da bem sucedida desvalorizao, tenha melhorado internacionalmente perante o sistema financeiro internacional, a economia brasileira continua a ser classificada, pelo Banco Mundial, como uma economia altamente endividada.
4.3 NOVO EQUILBRIO DISTRIBUTIVO
O Brasil s alcanar a real estabilidade macroeconmica e a retomada do desenvolvimento sustentado quando, alm de reduzir a taxa de juros interna para nveis aceitveis, garantindo assim um
13
Ver Bresser-Pereira (1980) e Nakano (1989: 55). Segundo Nakano: No h dvida que nas razes da acelerao do processo inflacionrio brasileiro dos ltimos 15 anos esto as intensificaes do conflito distributivo devido aos sucessivos choques a que foi submetida a economia brasileira... O conflito distributivo por detrs do processo inflacionrio brasileiro no se resume espiral salrio-preo-cmbio. Mas engloba claramente o desajuste fiscal do governo, e as transferncias provocadas pela prpria inflao.
128
nvel adequado de tenso entre a demanda e a oferta agregadas, aumentar de forma substancial as exportaes de forma que reduza a relao dvida externa/exportao. E s lograr esses dois resultados se um novo equilbrio redistributivo macroeconmico for encontrado, resolvendo-se, assim, a incompatibilidade distributiva sem o recurso a polticas populistas de aumentos nominais de salrios ou a polticas neopopulistas de valorizao do cmbio. Como superar a incongruncia distributiva? Como alcanar esse novo equilbrio distributivo? Uma coisa certa: no existe soluo mgica para o problema. intil tentar restabelecer, a curto prazo, a participao da renda dos trabalhadores. Isso resultar apenas em maior endividamento ou em retorno da inflao. igualmente intil tentar reduzir ainda mais os salrios ou os direitos dos trabalhadores. Isso s provocar aumento da tenso social, que afinal se resolver artificialmente via novas medidas populistas ou neopopulistas. Quando, em meados dos anos 1980, o novo regime democrtico brasileiro ignorou a crise e adotou polticas populistas e desenvolvimentistas, o resultado foi, cinco anos mais tarde, a hiperinflao. Diante desse desastre, as reformas orientadas para o mercado procuraram reconhecer a elasticidade-preo das atividades econmicas, e aumentar o papel do mercado na coordenao da economia. Adicionalmente, porm, procuraram enfrentar o problema da incompatibilidade distributiva impondo custos a setores ineficientes. Por meio da abertura comercial, retirou-se a proteo e reduziu-se a renda de empresrios sem condies de competitividade. Por meio da privatizao e da reforma administrativa gerencial, procurou-se diminuir as quase-rendas monopolistas de burocratas estatais. As reformas, entretanto, no se completaram. Algumas, como a tributria, nem sequer foram iniciadas. Outras foram fortemente prejudicadas, como a da Previdncia, por erro de formulao.
129
Mas mesmo que tivessem se completado dificilmente teriam sido suficientes para garantir a retomada do desenvolvimento e o aumento consistente dos salrios reais. Na seqncia confusa de planos de estabilizao, e de valorizaes e desvalorizaes do cmbio, foram as atividades especulativas que prosperaram. Diante desse quadro, enquanto se busca completar as reformas preciso enfrentar a incompatibilidade distributiva e alcanar a estabilidade macroeconmica. Para isso, essencial que o novo governo, que se instalar no Brasil a partir de janeiro de 2003, logre convencer os trabalhadores a no reclamarem a reposio das perdas ocorridas nesses trinta anos, em troca da perspectiva concreta de aumentos de salrios reais a partir da. Essa perspectiva ter de se basear em um projeto consistente de retomada do desenvolvimento, de conseqente aumento da produtividade, e em um compromisso estabelecido, no mbito da sociedade civil, de que no s os aumentos de produtividade sero repassados para os salrios mas tambm as polticas sociais usaro melhor os recursos pblicos e promovero uma melhor distribuio de renda no pas. O pressuposto desse acordo o de que, no obstante o aumento do endividamento do Estado e da nao uma forma de encilhamento no h razo para no ver sadas, e nem para imaginar que a sada passe por uma reestruturao da dvida interna e/ou externa. Reestruturao, significando reduo da dvida, alm de desaconselhvel hoje invivel internacionalmente. Significando alongamento, simplesmente desnecessria, j que a dvida est sendo rolada pelos credores internos e externos. Dadas as dvidas interna e externa, bem como os compromissos da resultantes, que aumentaram a participao dos rentistas internos e externos na renda, existe uma taxa de cmbio compatvel com uma taxa de salrios e com uma de juros, que garante ao pas o equilbrio macroeconmico. Esse ponto de equilbrio que viabilizar a realizao de supervits comerciais e a atrao de investimentos diretos necessrios para que o pas se desenvolva e ao mesmo tempo reduza sua relao dvida total/PIB e, principal130 Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros
mente, sua relao dvida externa/exportaes. medida que continuarmos a poltica de reduo da taxa de juros reais, com provvel desvalorizao real adicional do real, estaremos nos aproximando desse ponto de equilbrio macroeconmico. Em conseqncia disso, a taxa mdia de salrios e de ordenados cair algo mais, mas sero principalmente os ordenados da classe mdia, cujo consumo tem um componente importado maior, os mais atingidos.14 Alcanado esse novo equilbrio, com a correspondente reduo do nosso dficit em conta-corrente e, portanto, de nossa perigosa dependncia externa, poderemos a partir da retomar o desenvolvimento econmico. Para quanto dever subir a taxa de cmbio? Para um nvel que pelo menos recupere a taxa real de cmbio mdia que prevaleceu entre 1984 e 1993 (quando realizamos substanciais supervits comerciais). Essa taxa deve estar entre 2,5 e 3 reais por dlar. No possvel, entretanto, dizer antecipadamente de quanto ser essa taxa, e no apenas porque tal afirmao conflitaria com a poltica da livre flutuao do cmbio, mas tambm porque a taxa de cmbio depende da taxa de juros estabelecida pelo Banco Central (que pode baixar) e da agressividade da poltica industrial e comercial voltada para as exportaes.15 O aumento das exporta14
Embora perdas sejam sempre desagradveis, preciso considerar que a classe mdia burocrtica que recebe ordenados tem sido, em todo o mundo, inclusive no Brasil, beneficiada pela acelerao do progresso tcnico e pelo aumento da demanda por pessoal qualificado. Excetuam-se certos setores da burocracia pblica, especialmente o dos professores universitrios, que, tendo construdo um sistema de trabalho monopolista, desvinculado do mercado de trabalho, vem sofrendo diretamente as conseqncias da crise fiscal do Estado. Isso no significa que acredite nas virtudes mgicas das taxas de cmbio flexveis. Uma taxa de cmbio desse tipo certamente mais adequada para um pas como o Brasil (grande) do que uma taxa fixa do tipo currency board. preciso, porm, ser pragmtico e lembrar que uma taxa flexvel s ser boa caso as autoridades monetrias, sem pretender mant-la dentro de bandas fixas, tenham liberdade para agir no sentido de promover uma razovel estabilidade cambial.
15
131
es uma prioridade to grave para a economia brasileira que o governo deveria estabelecer, alm da meta de inflao e de uma meta de arrecadao de impostos (as duas metas hoje seguidas pelas autoridades brasileiras), uma meta de exportao. Para exportar, alm de acordos comerciais mais agressivos, como aquele que o Mxico vem fazendo, o Brasil dever ter uma poltica tecnolgica e tributria voltada agressivamente para a exportao. Quanto mais bem-sucedida for essa poltica menos ser necessrio desvalorizar o real, e, portanto, menor ser a queda dos salrios mdios.
4.4 NOVA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO
essencial, entretanto, que os polticos e os burocratas que pretendem dirigir o pas discutam com a sociedade e convenam-na de que tm a oferecer uma perspectiva concreta de desenvolvimento para o pas. Qual poder ser essa perspectiva? Est claro que ela no poder basear-se meramente na estabilidade de preos e em reformas institucionais que permitam o melhor funcionamento dos mercados. J existem hoje, no Brasil, dois quaseconsensos. Primeiro deles: no possvel desenvolvimento sem estabilidade de preos. Segundo: alm de ser uma garantia de direitos civis e polticos o regime democrtico a forma mais segura de se garantir o desenvolvimento econmico do pas. Eles no so consensos plenos, mas j podem ser considerados o resultado de um debate em termos de sociedade civil. A necessidade de um debate interno a principal razo pela qual no faz sentido, para o Brasil, aceitar sem prvia crtica os conselhos que lhe so oferecidos pelas agncias internacionais, em Washington, e pelo sistema financeiro internacional. No se trata de afirmar que o Brasil, como pas em desenvolvimento, possua especificidades que exigem solues intrinsecamente diferentes das usadas nos pases desenvolvidos. Isso poderia ser verdadeiro se o pas no tivesse realizado ainda sua transio capitalista: no o mais. Assim, tal como no faz sentido para a Frana
132
ou para a Gr-Bretanha aceitar receitas de organizaes internacionais, tambm no faz sentido para o Brasil. Meus pressupostos so, em primeiro lugar, o de que os polticos e os economistas brasileiros, como os desses pases, devem saber mais sobre as restries e as necessidades enfrentadas por sua economia do que alguns tecnocratas no responsabilizveis (sem accountability) instalados nas agncias internacionais; e, em segundo lugar, o de que as diretrizes bsicas da poltica econmica a ser seguida por um pas democrtico j no so mais privilgios de alguns tcnicos: s tero legitimidade se forem fruto de debate e contarem com o apoio da sociedade civil. A partir desses pressupostos, que estratgia de desenvolvimento poder fazer sentido para o Brasil? necessrio, primeiramente, lograr um grau maior de independncia financeira em relao ao exterior. Essa autonomia relativa, alm de necessria para garantir o equilbrio macroeconmico externo a longo prazo, importante para nos tornar menos vulnerveis s presses externas decorrentes de polticas de ajuste e de reformas que no nos interessam. Ora, para nos tornarmos menos vulnerveis o essencial diminuir substancialmente o dficit em conta-corrente, bem como o seu financiamento por emprstimos e por investimentos de portflio, dada a instabilidade que lhe inerente.1 6 Tanto o populismo desenvolvimentista quanto o neopopulismo neoliberal so frouxos em relao a esse dficit e ao endividamento externo porque assim atendem s presses polticas. Mas o preo disso a manuteno da restrio externa em um nvel incompatvel com taxas razoveis de desenvolvimento econmico. Reduzir dependncia externa significa, tambm, diminuir a dependncia de pesados investimentos diretos. Embora mais cara, essa forma de financiamento prefervel porque menos perigosa
16
Ver Luiz Fernando de Paula e Antnio Alves Jr. (1999).
133
do que a do simples endividamento. preciso, porm, assinalar que em anos recentes ocorreu um problema grave: o investimento externo direto concentrou-se nos servios, que no produzem exportaes nem substituem importaes. Em qualquer hiptese, preciso levar em considerao que o capital se faz em casa, com poupana nacional, como afirmava Barbosa Lima Sobrinho a partir de experincia prpria e do seu estudo sobre o Japo, e como pesquisas de economistas renomados confirmaram.17 O endividamento externo, principalmente via emprstimos, representa um grave risco para os pases em desenvolvimento. A teoria neoclssica ensina que sempre que a taxa de retorno sobre o investimento for maior do que a taxa de juros as empresas (e os Estados) podero racionalmente tomar emprestado internamente ou do exterior, indiferente. Segundo esse tipo de raciocnio abstrato, dada a falta de capitais nos pases em desenvolvimento a taxa de lucro ser em princpio maior do que a taxa de juros internacional, de forma que o endividamento no deve causar preocupaes. Ora, primeiramente muito difcil, se no impossvel, medir retorno de investimento dos Estados. Em segundo lugar, grande parte do endividamento que ocorre nos pases em desenvolvimento se destina a financiar consumo, e no investimento. As empresas adotam o princpio do retorno superior taxa de juros, mas usam apenas uma parte das divisas emprestadas para importar. O restante fica no Banco Central para ser utilizado para pagamento de juros e para consumo. Os dlares so assim utilizados, de forma que em pouco tempo os emprstimos passam a se destinar antes a rolar dvidas, financiando consumo e juros, do que a financiar investimentos.18
17
Ver Barbosa Lima Sobrinho (1970), Feldstein e Horioka (1980), Feldstein (1995), e Gordon e Bovenberg (1996). A demora em ocorrer essa transio do tipo de bem e servio financiado ser tanto menor quanto mais valorizado estiver o cmbio.
18
134
O endividamento geralmente ocorre com uma taxa de cmbio sobrevalorizada. Os tcnicos das agncias e dos bancos internacionais, entretanto, no revelam maior preocupao enquanto a relao dvida/exportaes no se torna dramtica. Quando os problemas comeam a surgir, a receita sempre reduzir o dficit fiscal e a dvida interna, mesmo que a economia j esteja desaquecida. Agem como se fosse racional resolver problemas de cmbio com poltica fiscal. No lhes interessa chamar ateno para o endividamento, cujos respectivos juros so a fonte das suas receitas juros referentes a uma taxa de juros que ser tanto maior quanto maior for o risco do pas. O incentivo a deixar essa questo ainda maior dada a existncia, aqui, de um problema de moral hazard (de ganho com evaso do risco): os credores contam com o socorro do governo americano e do FMI caso haja uma crise. Quando essa afinal ocorre, e o pas quebra, isso jamais se d por excesso de dvida interna, mas porque a dvida externa excessiva em relao s exportaes levou esse pas a perder o crdito internacional aquele crdito que no preocupava nossos credores... Terceiro, necessrio continuar com as reformas, mas preciso cuidar para que no sejam meras estratgias das elites que transferem renda para os setores capitalistas e burocrticos modernos. Se pases ricos necessitam de reformas institucionais, os pases em desenvolvimento necessitam ainda mais. Os economistas estruturalistas latino-americanos viam mais as velhas instituies como obstculos a serem vencidos do que as novas como condies do desenvolvimento. Entretanto, as contribuies recentes dos novos institucionalistas, enfatizando a necessidade de instituies que garantam a propriedade e os contratos, deixaram esse problema definitivamente claro, inclusive para o mainstream neoclssico.19 O problema, portanto, no est em saber se refor19
A contribuio principal foi naturalmente a de Douglas North (1990), que, embora utilizando uma retrica neoclssica, est longe de ser um economista neoclssico. Pelo contrrio, North critica com vigor essa viso da economia como instrumento para entender o processo de desenvolvimento.
135
mas so necessrias, mas quais so as reformas que de fato estimulam a atividade empresarial e o trabalho, e, pois, o desenvolvimento econmico. E, para sab-lo, preciso considerar que, embora atrativa, a relao direta incentivo ao individual/estmulo ao empreendimento e ao trabalho falsa, pois, to importante quanto ela a relao garantia da solidariedade social/estmulo ao empreendimento e ao trabalho.20 E entre as duas relaes simples existe uma permutao: quanto maior o incentivo atividade individual menor o incentivo solidariedade social. Permutao que bem resolvida nas sociedades avanadas europias (modelo renano), graas a um equilbrio dinmico entre ambas as relaes, ao passo que mal resolvida nos dois modelos extremos do capitalismo contemporneo o americano e o japons , posto o primeiro incentivar em excesso o individualismo e o segundo, a solidariedade social. Ao contrrio do que afirma a ideologia neoliberal e, particularmente, sua vertente globalista para a qual a globalizao impe restries econmicas que apontem na direo de um modelo nico, essencialmente o modelo americano , h muitos caminhos para o desenvolvimento. E se h uma alternativa que tem demonstrado eficincia comparvel, e maior justia, essa alternativa a do modelo renano, social-democrata moderno ou socialliberal, no a estadunidense. O caminho do Brasil, entretanto, ter de ser necessariamente construdo por ele prprio. Por enquanto esse caminho tem sido sempre injusto, e, nos ltimos trinta anos, ineficiente. Mas no h outra forma de criar instituies e de desenvolver o pas seno aprendendo com a experincia e com os erros. Assim como se copiam tecnologias tambm se podem copiar instituies. E se h limites para a cpia tecnolgica maiores ainda so as limitaes para a imitao institucional. Nesse
20
Cabe aqui lembrar, por exemplo, a ampla literatura que hoje liga uma distribuio de renda mais eqitativa e taxas mais elevadas de desenvolvimento.
136
ltimo plano fizemos uma abertura comercial competente, uma privatizao razoavelmente competente. No plano das reformas de segunda gerao, que envolvem diretamente o Estado, iniciamos a reforma gerencial do Estado, cuja orientao, creio, est bem definida, foi adotada pela alta administrao pblica brasileira e est sendo gradualmente implantada. Fomos menos bemsucedidos na reforma do Poder Judicirio, sobre a qual no se chegou a qualquer consenso razovel. Caminhamos pouco na reforma previdenciria, mas no cometemos a irresponsabilidade social de privatiz-la. Caminhamos menos ainda na reforma tributria, mas alguns avanos pontuais importantes foram realizados. No plano das relaes de trabalho, ampliamos um pouco o papel das negociaes coletivas, mas os direitos fundamentais dos trabalhadores foram preservados. H muito ainda por fazer, e, de acordo com nossa avaliao do que mais convm ao pas, preciso fazer bem feito e no por presso externa de agentes no responsabilizveis. Quarto, alm de buscar o equilbrio entre estmulo atividade individual e solidariedade social equilbrio relacionado com o distributivo, perdido no Brasil nos ltimos trinta anos , as reformas institucionais devem tambm ter carter microeconmico, e, portanto, buscar estabelecer o equilbrio entre Estado e mercado. O objetivo das reformas deve ser o de fortalecer ambas as instituies em vez de subordinar uma outra. At 1980 demos nfase afinal excessiva interveno do Estado. Em 1990 demos um giro de cento e oitenta graus em direo ao mercado. Agora voltamos lentamente a uma posio mais equilibrada, que envolve no apenas reformas macroeconmicas visando fortalecer o Estado tais como o ajuste fiscal, a lei de responsabilidade fiscal, a reforma administrativa e aquilo que as tentativas de reforma previdenciria vm procurando fazer , mas tambm reformas microeconmicas que lhe devolvam papis estratgicos. Destacaria aqui, alm da poltica comercial, que examinarei em seguida, cinco polticas: a poltica industrial, que dever ser seletiva e diretamente ligada
137
poltica comercial de exportao; a poltica tecnolgica, que voltou a avanar nesses ltimos dois anos; a poltica de concorrncia, que fez alguns avanos mas precisa ainda de ampla reviso e valorizao; a poltica de regulao, que est apenas no comeo, com a criao das agncias reguladoras; e a poltica de financiamento do investimento. Nesse ltimo caso a centralizao dos crditos de longo prazo, no BNDES, anacrnica; e a falta de garantia dos acionistas minoritrios, injustificvel. O fortalecimento do mercado acionrio e a securitizao de ativos so fundamentais para a atividade de investimentos e inovao. Por isso so importantes a reforma da lei das sociedades annimas e a poltica do Banco Central de alongar prazos dos ttulos e de criar um mercado secundrio para eles. Quinto, preciso adotar uma poltica de comrcio externo agressiva, preocupada em abrir os mercados externos para nossas exportaes, em vez de proteger a economia contra importaes. Desde os meados dos anos 1960 a estratgia de industrializao por substituio de importaes, que fora fundamental para o desenvolvimento at aquele momento, est esgotada. O pas reconheceu esse fato no fim dos anos 1980 e abriu parcialmente sua economia. No percebeu, entretanto, que a situao mudara cento e oitenta graus; que agora o Brasil, com sua mo-de-obra barata e sua capacidade de absorver tecnologia de ponta, tinha interesse no livre-comrcio, enquanto os pases ricos, apesar de seu discurso enganadoramente liberal, passavam a ser os interessados no protecionismo. E, portanto, cabia agora ao Brasil tomar a iniciativa em relao Associao de Livre-Comrcio das Amricas (ALCA) em vez de continuar em uma atitude defensiva. Mas isso que fazemos. Continuamos, no incio dos anos 2000, do sculo XXI, a proteger nossa indstria das importaes em vez de incentiv-la a exportar mais e mais. Finalmente, e voltando ao problema do desequilbrio distributivo, cabe dizer que a mudana radical se faz necessria
138
em relao poltica de distribuio de renda. Nos anos 1950 os pioneiros do desenvolvimento, principalmente Nurkse e Lewis, ensinavam que dada a maior propenso dos mais ricos a poupar, a transio de uma sociedade tradicional para uma sociedade moderna (ou de uma sociedade pr-capitalista para capitalista) deveria envolver concentrao de renda.21 Ao fazerem tal afirmao no estavam mais do que repetindo a tese clssica, de Marx, da necessidade de uma fase de acumulao primitiva como condio da revoluo capitalista industrial.22 O Brasil, entretanto, jamais foi um pas pr-capitalista. Foi, sim, e durante sculos, capitalista mercantil. Iniciou sua revoluo capitalista industrial no fim do sculo XIX, acelerou-a nos anos 1930 e completou-a nos anos 1970. No faz sentido, portanto, pensar em concentrar ainda mais a renda para realizar uma acumulao primitiva que j foi feita. Em pases capitalistas, que, por definio, possuem amplas classes mdias empresariais e burocrticas, discutvel se os ricos poupam ou no mais do que os pobres. Se um tipo de concentrao ainda pode ser justificado economicamente, seria aquele que beneficia a classe mdia burguesa, pois essa ainda poupa mais que os pobres e os muito ricos. Na Amrica Latina isso foi percebido com clareza no incio dos anos 1970, quando se definiu o que chamei de modelo de subdesenvolvimento industrializado.2 3 Hoje no faz mais qualquer sentido uma poltica que beneficie a classe mdia. O que faz sentido no plano poltico e econmico uma poltica clara de distribuio de renda. Concentrao de renda do
21 22 23
Ver Nurkse (1953) e, principalmente, Lewis (1954). Ver Marx (1867: captulo 24). Sobre a tese mais geral de concentrao de renda em favor da classe mdia ver Mervyn King (1992); sobre o caso da Amrica Latina, ver BresserPereira (1973, 1975). Concentrar a renda da classe mdia para cima foi a estratgia adotada pelo Brasil durante o regime autoritrio.
139
tipo da existente no Brasil prejudica a coeso social e reduz a produtividade do trabalho. Uma firme poltica de distribuio, que, a meu ver, deveria ter como base programas de renda mnima, no apenas uma resposta incongruncia distributiva que tanto se agravou no Brasil nos ltimos trinta anos. tambm uma forma efetiva de se promover o desenvolvimento econmico.24 Conforme demonstraram Jeffrey Sachs e Andrew Berg, por exemplo, quanto maior for a desigualdade econmica maior ser o endividamento de um pas. Na mesma linha de pensamento, Alesina e Rodrik argumentam que a desigualdade cria maiores demandas polticas por distribuio, e, em conseqncia, d origem a polticas mais claramente populistas. Alice Amsden, por sua vez, observou que os trabalhadores estaro mais motivados para o trabalho, e mais eficientes, medida que uma distribuio mais igualitria da renda, como a encontrada na Coria, os torne socialmente menos distantes dos seus supervisores.25
4.5 COMPROMISSOS NECESSRIOS
Entretanto, para que os trabalhadores aceitem a realizao das perdas passadas necessrio que o governo, que se eleger em 2002; as elites empresariais brasileiras, que fracassaram em assumir a liderana econmica do pas a partir da redemocratizao; e as elites polticas e burocrticas, que se confundiram com a crise fiscal do Estado e o colapso da antiga poltica desenvolvimentista, apresentem uma perspectiva concreta, porque consistente com o equilbrio macroeconmico necessrio, de retomada do desenvol-
24
Eduardo Suplicy (1994), que tem defendido com empenho essa tese no Brasil, e inspirou as experincias pioneiras em Campinas (governo Magalhes Teixeira) e em Braslia (governo Cristvo Buarque), a principal referncia brasileira nessa matria. Ver Sachs e Berg (1988), Alesina e Rodrik (1994), e Amsden (1989).
25
140
vimento.26 Essas duas elites, porm, que dominam o quadro poltico e econmico brasileiro, j no tm condies de resolver as questes nacionais por sua prpria conta. Uma sociedade civil forte, da qual elas prprias fazem parte, est aos poucos surgindo. Assim, ser necessrio que, mediante um amplo debate, em termos de sociedade civil, os diversos setores sociais e o governo assumam dois compromissos de carter social-democrtico, ou, mas precisamente, social-liberal, em vez de adotarem um liberalismo cego, o qual os pases ricos nos aconselham mas no seguem, ou de permanecer em um estatismo superado. Em primeiro lugar, todo aumento de produtividade dever ser revertido em aumento de salrios reais. Em segundo, ser preciso buscar, ativamente, a distribuio de renda via uma poltica social de gastos com educao, sade e welfare (renda mnima, auxlio-desemprego, previdncia bsica), financiada principalmente pelos ganhos derivados das reformas institucionais e da taxao dos mais ricos, especialmente do rentistas. Em outras palavras: ser necessrio um compromisso social claro; no um acordo de elites, e sim um compromisso da sociedade civil, que hoje j uma realidade no Brasil. A vitria da esquerda nas eleies municipais de 2000 no deixa dvidas quanto ao sentido que esse acordo ter de ter. Os salrios reais, a partir do piso estabelecido pelo equilbrio macroeconmico, devero acom-
26
No cabe discutir aqui esse fracasso. Vale apenas lembrar que, no caso da elite industrial, ele est diretamente relacionado com sua resistncia abertura comercial, quando essa era essencial para o pas. Essa resistncia revelou a incapacidade dessa elite de negociar nossos interesses com o sistema econmico e financeiro internacional, e retirou a legitimidade poltica de seus lderes empresariais e de seus representantes polticos, deixando o pas desguarnecido em relao ao avano das elites neoliberais e globalistas internas.
141
panhar os aumentos de produtividade da economia.27 As reformas devero procurar favorecer os trabalhadores em vez de envolver constante ameaa a direitos dos trabalhadores. A reforma tributria, por exemplo, alm de resolver o problema da cascata (dupla tributao), e de transferir o imposto sobre valor adicionado para o consumidor, dever ter carter progressivo em vez do teor regressivo que o saber convencional neoliberal tem pretendido lhe dar. A flexibilizao do trabalho dever limitar-se a flexibilizar horrios e tempo de trabalho em vez de eliminar direitos, como esse mesmo saber pretende. A reforma da Previdncia dever unificar os sistemas de aposentadoria e de penses, e aumentar o tempo exigido para aposentadoria, e tambm afastar qualquer tentativa de privatizao do sistema bsico de penses, do tipo ocorrido no Chile e na Argentina: apenas a previdncia complementar dever ser privada. A implementao da reforma administrativa dever manter a poltica de garantir maior eficincia aos servios pblicos por meio da adoo de uma estratgia gerencial que valorize servidores competentes e responsveis e elimine privilgios patrimoniais. Por outro lado, e para que a perspectiva de retomada do desenvolvimento e de aumento da produtividade ganhe credibilidade, alm do equilbrio macroeconmico e das reformas institucionais ser necessrio que o governo, as empresas e a sociedade se comprometam com uma poltica industrial e comercial pautada na defesa do interesse nacional, e com reformas microeconmicas que viabilizem, na prtica, o aumento de produtividade.
27
No se trata de faz-los acompanhar os aumentos de produtividade da empresa ou do setor, pois isso s aumenta os desequilbrios intra-salariais, mas o aumento da produtividade da economia como um todo, como o pressupe uma economia em que os preos dos fatores so determinados em mercados livres. Os setores mais dinmicos proporcionaro, necessariamente, melhores salrios, mas no na proporo direta de seu aumento de produtividade, como durante muito tempo se pensou no Brasil.
142
Entre tais reformas a mais importante seria a construo de um sistema nacional de inovao que motive as empresas e as universidades a colaborarem estreitamente no sentido de desenvolver, ou de copiar e adaptar, s nossas necessidades, o conhecimento cientfico e tecnolgico. O governo brasileiro est caminhando na direo correta, nessa rea, ao preservar as conquistas j realizadas e ao criar fundos que financiem esse desenvolvimento tecnolgico. Com relao poltica comercial, essa dever, como poltica geral, ser francamente favorvel abertura comercial negociada, dadas as vantagens que nossa mo-de-obra mais barata oferece. Nesse sentido, a constituio da ALCA dever ter prioridade. A experincia bem-sucedida do Mxico em relao NAFTA no pode deixar dvidas. A negociao no ser fcil, mas com certeza temos mais a ganhar do que a perder nessa rea. Por outro lado, diante de cada caso e em cada negociao a poltica comercial brasileira dever ser semelhante adotada pelos pases desenvolvidos, ou seja, agressiva na defesa do capital e do trabalho nacionais. O objetivo, aqui, ser o de dar apoio s empresas nacionais com capacidade de concorrncia internacional. Quanto poltica industrial, em vez do discurso sobre a integrao de cadeias produtivas (que acaba sendo um outro nome para a velha poltica de substituio de importaes) ser preciso adotar medidas de apoio s empresas nacionais que tenham condies de conquistar mercados externos. Por outro lado, ser preciso atrair empresas multinacionais estratgicas, que apresentem um saldo exportador, seja porque exportem, seja porque substituem importaes. Alm disso, dever dar firme apoio s empresas competitivas nacionais, aproveitando as oportunidades que os mercados mundiais oferecem. As polticas comercial, industrial e tecnolgica, assim definidas, partem do pressuposto de que, se o velho nacionalismo protecionista est superado, inaceitvel a ideologia globalista e
143
neoliberal de que o Estado-Nao perdeu relevncia. O mundo est mais integrado e interdependente em virtude da globalizao, mas as naes continuam uma unidade fundamental de defesa e de promoo dos interesses comuns de uma sociedade nacional, como bem o sabem os pases ricos, embora tenham, para os pases em desenvolvimento, um discurso muito diferente de sua prtica de defesa intransigente do prprio interesse nacional.
4.6 CONCLUSO
Caso governo e sociedade civil caminhem na direo apontada, as perspectivas de desenvolvimento econmico do Brasil, na primeira dcada do sculo XXI, sero positivas. O pas, a partir do novo equilbrio macroeconmico alcanado e acordado, ter condies de crescer a taxas elevadas, sem, de um lado, precisar recorrer a polticas populistas ou neopopulistas para elevar o nvel de vida da populao, e, de outro, sem estar permanentemente preocupado com a restrio interna. possvel que um contrato social dessa natureza se estabelea no Brasil? Acredito que sim, apesar de todas os ressentimentos e preconceitos que existem entre os diversos atores sociais e polticos do pas. Preconceitos, de um lado, contra o liberalismo, que valoriza o mercado e a liberdade e, de outro, contra o socialismo, que afirma os direitos sociais e a necessidade da ao corretiva do Estado. Enquanto a esquerda, por meio de suas lideranas burocrticas, ainda confunde socialismo com estatismo, a direita continua encantada com o neoliberalismo sem perceber que essa foi antes uma ideologia de exportao que uma real prtica nos pases ricos. Por isso eu no diria que um acordo dessa natureza seja provvel. Por enquanto, ainda falta um amplo debate, em termos da sociedade civil, para que tal acordo possa concretizar-se. O Brasil foi desenvolvimentista e populista at o fim dos anos 1980; em 1990 deu uma guinada de cento e oitenta graus e se voltou para o globalismo e o neoliberalismo. O que estou propondo uma
144
nova sntese (de instituies e de prticas polticas) democrtica, liberal, social, e nacional: democrtica por entender que as decises estratgicas da nao tero de ser realizadas em termos de seu Parlamento e de sua sociedade civil, e no de suas elites; liberal por acreditar no mercado e na liberdade; social por atribuir um papel estratgico ao Estado, e saber que no possvel desenvolvimento sustentado sem justia social; e nacional por ter claro para si mesma que o espao republicano em que se definem solidariedades e se estabelecem acordos em nvel da sociedade civil o espao da nao. O que acontecer se o novo equilbrio macroeconmico no for alcanado, se a incongruncia distributiva permanecer viva, se a sociedade civil continuar antes dividida do que unida, se os governos continuarem ao sabor das presses internacionais e da falta de um consenso nacional mnimo? Provavelmente o pas continuar a se desenvolver, mas o far de forma medocre, base de crescimentos breves e de crises sucessivas, ou, ento, de polticas macroeconmicas conservadoras e supercautelosas, caracterizadas por altas taxas de juros reais, por demanda agregada insuficiente e por taxas insatisfatrias de crescimento. Em conseqncia, a distncia do nvel de desenvolvimento do Brasil em relao aos pases ricos, e a alguns pases em desenvolvimento, como os clssicos tigres asiticos e o Mxico, continuar a aumentar.
145
ALESINA, Alberto e RODRIK, Dani. Distributive Politics and Economic Growth. Quarterly Journal of Economics, 108(2), maio 1994, p. 465-490. ARIDA, Prsio e RESENDE, Andr L. Inertial Inflation and Monetary Reform. In WILLIAMSON, John (Org.). Inflation and Indexation: Argentina, Brazil and Israel. Washington: Institute for International Economics. Originalmente apresentado em seminrio em Washington, novembro 1984. Publicado no Brasil em ARIDA, Prsio (Org.). Inflao Zero: Brasil, Argentina, Israel. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986. BONELLI, Regis e FONSECA, Renato. Ganhos de Produtividade e de Eficincia: Novos Resultados para a Economia Brasileira. Rio de Janeiro: IPEA, 1988 (Texto para Discusso n. 557). BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. O Novo Modelo de Desenvolvimento. Dados, n. 11, sem ms, 1973. ________. A Economia do Subdesenvolvimento Industrializado. Estudos CEBRAP n. 14, outubro 1975. Reproduzido em Estado e Subdesenvolvimento Industrializado. So Paulo: Brasiliense,1977. ________. As Contradies da Inflao Brasileira. Encontros com a Civilizao Brasileira, n. 21, maro 1980. Reproduzido em BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos e NAKANO, Yoshiaki. Inflao e Recesso. So Paulo: Brasiliense, 1984. ________. Lucro, Acumulao e Crise. So Paulo: Brasiliense, 1986. Tese de livre-docncia defendida perante a Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo, 1984. ________. Economic Reforms and Cycles of State Intervention. World Development, 21(8) August 1993, p. 1337-1353.
146
________. A Inflao Decifrada. Revista de Economia Poltica, 16(4) outubro 1996. ________. Incompetncia e Confidence Building por trs de 20 Anos de Quase-Estagnao da Amrica Latina. Revista de Economia Poltica, 21(1), janeiro 2001. Trabalho apresentado ao Centre for Brazilian Studies da Universidade de Oxford, dezembro de 1999. ________. After Structuralism, a Development Alternative for Latin America. Paper presented at the Research Conference on Economic Doctrines in Latin America: their Evolution, Transmission and Power, sponsored by the Latin American Centre, St Antonys College, Oxford University, September 28-29, 2000. ________. Self-Interest and Incompetence. Journal of Post Keynesian Economics, primavera 2001, no prelo. . e NAKANO, Yoshiak. Fatores Aceleradores, Mantenedores e Sancionadores da Inflao. Anais do X Encontro Nacional de Economia, Belm, ANPEC, dezembro 1983. Reproduzido em Revista de Economia Poltica, 4(1), janeiro 1984; e em Inflao e Recesso. So Paulo: Brasiliense,1984. FARIA, Lauro Vieira de. Fundos x Poupana. Jornal do Brasil, 27 de dezembro, 2000. FELDSTEIN, Martin. Global Capital Flows: Too Little, Not Too Much. The Economist, 30 de junho de 1995. ________. e HORIOKA, C. Domestic Savings and International Capital Flows. Economic Journal, 90(358), junho 1980, p. 314-329. FURTADO, Celso. Desenvolvimento e Subdesenvolvimento. Captulo 3 (O Processo Histrico do Desenvolvimento). Rio de Janeiro: Editora Fundo de Cultura, 1961.
147
GORDON, R. H. e BOVENBERG, A. L. Why Capital is so Mobile Internationally? Possible Explanations and Implications for Capital Income Taxation. American Economic Review, 86(5), dezembro 1996, p. 1057-1075. KING, Mervyn. Growth and Distribution. European Economic Review, 36(2/3) abril 1992, p. 585-592. LEWIS, Arthur W. Economic Development with Unlimited Supply of Labor. In Agarwala e Singh (Eds.). The Economics of Underdevelopment. Nova York: Oxford University Press, 1958. (Paper originally published in 1954). NAKANO, Yoshiaki. Da Inrcia Inflacionria Hiperinflao. In REGO, J. M. (Org.). A Acelerao Recente da Inflao. So Paulo: Editora Bienal, 1989. NORTH, Douglas C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. NURKSE, Ragnar. Problems of Capital Formation in Underdeveloped Countries. Oxford: Basil Blackwell, 1953. PAULA, Luiz Fernando R. e ALVES JR., Antnio J. Fragilidade Financeira Externa e os Limites da Poltica Cambial. Revista de Economia Poltica, 19(1) janeiro 1999. ROSTOW, Walt W. The Stages of Economic Growth. Cambridge: Cambridge University Press, 1960. SACHS, Jeffrey e BERG, Andrew. The Debt Crisis: Structural Explanations of Country Performance. NBER Working Paper n. 2607, junho 1988. SUPLICY, Eduardo Matarazzo. A Renda Mnima Garantida como uma Proposta de Eliminar a Pobreza no Brasil. Revista de Economia Poltica 13(1), janeiro 1994.
148
CAPTULO 5
DESENVOLVIMENTO NO BRASIL RELEMBRANDO UM VELHO TEMA

Maria da Conceio Tavares e Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo
5.1 INTRODUO
Depois de duas dcadas perdidas que se seguiram crise da dvida externa, a discusso sobre o velho tema do desenvolvimento est voltando cena no Brasil. A maioria das discusses trata superficialmente as profundas transformaes internacionais das ltimas dcadas, referindo-se a elas sob o qualificativo vago de globalizao. A partir da muitos aderem, felizes, modernidade, e passam a discutir com afinco uma melhor insero internacional para o pas. Essa, de acordo com a doutrina neoliberal, continuaria a depender da estabilidade e da liberdade dos mercados, sobretudo o de capitais, que nos permitiriam atrair poupana externa suficiente para complementar o investimento domstico e aumentar a eficincia de nossa economia. Internamente haver-se-ia de agregar apenas polticas sociais focalizadas, j que o crescimento se seguiria como uma decorrncia da abertura e da estabilizao, desde que cumprssemos, bem comportados, as regras do jogo. O nosso ensaio comea tentando mostrar quais foram as transformaes estruturais ocorridas na economia internacional, e qual
149
a natureza derivada das mudanas nas regras internacionais. Passamos depois ao diagnstico da situao brasileira, discutindo, primeiramente, as condies da estabilizao com abertura financeira e comercial e os desajustes estruturais por ela provocados o dficit do balano de pagamentos, a fragilidade financeira do setor pblico e a desestruturao agroindustrial e da infra-estrutura. Finalmente entramos na discusso de um projeto alternativo de desenvolvimento, reconhecendo, de sada, o esgotamento do velho modelo de substituio de importaes do qual, alis, alguns economistas da CEPAL foram os primeiros crticos , mas tambm do prprio modelo neoliberal como possvel indutor do crescimento sustentado. Partimos da idia central de que s ser possvel enfrentar a restrio externa e, simultaneamente, promover o emprego, a distribuio de renda e o bem-estar social, se houver uma mudana radical no eixo do desenvolvimento. As novas prioridades teriam de ser a produo de bens pblicos de uso universal, a de bens bsicos de consumo popular, bem como a recuperao da capacidade de produo do setor de bens de capital com gerao de progresso tcnico endgeno. Do ponto de vista do financiamento, o novo estilo de desenvolvimento teria de repousar fundamentalmente em mecanismos internos, de crdito e tributrios, devidamente reformados. J o setor internacionalizado dependeria da expanso simultnea das exportaes e da substituio de importaes, do reinvestimento de lucros e do crdito internacional. Isso implicaria, na prtica, a capacidade de pactao pblica e privada para lograr um equilbrio multissetorial do balano de pagamentos. A estratgia da mudana socioeconmica deve levar em conta as restries implcitas na atual situao estrutural desnacionalizao, desestruturao do Estado e anomia social de uma parcela significativa da populao. A sua correo a longo
150
prazo implica a necessidade de se recriar uma capacidade de coordenao de polticas pblicas e privadas que minimize as restries externas e internas com o fortalecimento e a democratizao de um novo Estado de Bem-Estar social. O novo papel do Estado e o financiamento do desenvolvimento econmico e social so os itens centrais do nosso projeto contra a corrente, cujas dificuldades de execuo no so escamoteadas ao longo do texto, e so ainda resumidas nas concluses.
5.2 MUDANAS NAS CONDIES INTERNACIONAIS
O verdadeiro processo de globalizao virtuosa ocorreu no imediato ps-guerra, quando a hegemonia americana, pautada nas regras de Bretton Woods, permitiu: (i) a reconstruo dos sistemas industriais da Europa e do Japo; (ii) a industrializao de muitos pases da periferia, impulsionada por seu prprio investimento produtivo direto; e (iii) o desenvolvimento de economias nacionais autnomas, apoiadas nas polticas de seu respectivo Estado e garantidas por compromissos militares nas alianas da Guerra Fria. As mudanas nas condies internacionais ocorridas no ltimo quarto do sculo XX dizem respeito a trs movimentos centrais e interdependentes: a liberalizao financeira e cambial; a mudana nos padres de concorrncia; a alterao das regras institucionais do comrcio e do investimento todos eles conducentes instabilidade financeira e ao aumento da desigualdade econmica e social.
5.2.1 Liberalizao financeira e cambial
A desregulamentao e a liberalizao dos mercados financeiros e cambiais iniciaram-se antes da ruptura do sistema de Bretton Woods e contriburam para a sua derrocada. A partir de meados dos anos 1960 comearam a aparecer os primeiros sintomas de desorganizao desse arranjo virtuoso.
151
No que respeita aos sistemas monetrios e financeiros, os fenmenos mais importantes na etapa de dissoluo do consenso keynesiano foram, sem dvida, os que se seguem. (A) A subida do patamar inflacionrio, que tornou insustentveis os limites impostos s taxas de juros. (B) A criao do euromercado e das praas off-shore, estimuladas pelo excesso de dlares produzido pelo dficit crescente do balano de pagamentos dos Estados Unidos e, posteriormente, pela reciclagem dos petrodlares. (C) E, finalmente, a substituio das taxas fixas de cmbio por um regime de taxas flutuantes, a partir de 1973. Os defensores das taxas flutuantes proclamavam perseguir um duplo objetivo: permitir um realinhamento das paridades e dar maior liberdade s polticas monetrias domsticas (metas no alcanadas at a data). J entre o fim dos anos 1960 e o incio dos 1970, as tenses entre a regulamentao dos sistemas nacionais e o surgimento de um espao desregulamentado de criao de emprstimos (e depsitos), num ambiente de inflao ascendente, haviam acarretado mudanas nas formas de concorrncia bancria e provocado uma onda de inovaes financeiras. A captura dos devedores do terceiro mundo uma das dimenses importantes dessa primeira etapa de internacionalizao do capital financeiro. Ela se inicia na segunda metade da dcada de 1960 e se intensifica depois do primeiro choque do petrleo e da introduo do regime de taxas de cmbio flutuantes. Na dcada de 1970, num ambiente de crescente liberalizao dos movimentos de capitais e de instabilidade das taxas de cmbio e de juros os governos dos pases centrais deram continuidade s polticas anticclicas, com sua nfase na sustentao do crescimento da renda e do emprego e sua averso deflao de ativos. Essa combinao e a assincronia cclica das economias centrais levaram a maior instabilidade entre as taxas de cmbio e de juros, impulsionando, com isso, uma segunda onda de inovaes, de desregulamentao, de expanso dos instrumentos de hedge e
de crescimento dos mercados de emisso e negociao direta de ttulos de dvida. O declnio do chamado consenso keynesiano culminou com o choque monetrio provocado pela subida das taxas de juros americanas, em outubro de 1979. Importante para a revitalizao da finana de mercado foi o papel desempenhado, no incio dos anos 1980, pela ampliao do endividamento pblico americano, de maior qualidade, fenmeno crucial para socorrer as carteiras e conter o colapso dos bancos envolvidos com a crise da dvida do terceiro mundo. As dvidas pblicas dos Estados Unidos e da Europa cresceram rapidamente na dcada de 1980, engordadas pelas taxas elevadas de juros. O crescimento endgeno do endividamento pblico foi acompanhado de maior dependncia dos governos em relao aos mercados financeiros internacionalizados. A partir de ento, de forma indita na histria da internacionalizao capitalista os Estados Unidos passaram da posio de maiores credores de maiores devedores do mundo tanto do ponto de vista interno quanto do externo. Usaram o peso de sua dvida para sustentar a supremacia do dlar como moeda central do mercado financeiro mundial, e foraram a liberalizao dos sistemas financeiros de outros pases, sobretudo na sia e na Amrica Latina. Durante mais de vinte anos manejaram com grande agilidade a sua poltica monetria, convertendo-a numa mquina de suco de liquidez e de capitais para sustentar o crescimento de sua economia. O ltimo ciclo americano comprovou a eficcia e o poder dessa forma de integrao financeira, na medida em que propiciou uma espetacular expanso do crdito produo e ao consumo, permitindo, assim, a alavancagem financeira que proporcionou elevados ganhos especulativos e patrimoniais. Esse modo assimtrico de funcionamento da economia capitalista central no tem precedentes, ainda que seus primeiros sinais de vida possam ser encontrados nas desordens financeiras dos anos 1920. Nesse perodo, e ao contrrio de hoje, os Estados Unidos eram os maiores credores do mundo.
5.2.2 Mudanas na estratgia de concorrncia: concentrao e centralizao do capital
As transformaes financeiras foram acompanhadas de mudanas na estratgia global da concorrncia entre as empresas dominantes, que teve implicaes sobre a natureza e a direo do IDE e do progresso tcnico, e levou a uma concentrao do poder capitalista mundial surpreendente no fim do sculo XX [Chesnais, 1997]. A tendncia do IDE, desde o ps-guerra at a crise da dvida externa do comeo dos anos 1980, tinha sido a de expandir o investimento de natureza produtiva, sobretudo na indstria manufatureira. A distribuio espacial foi abrangente, o que permitiu a generalizao da Segunda Revoluo Industrial em muitos pases da periferia os chamados Newly Industrialized Countries (NIC). Ao longo das duas ltimas dcadas, o processo de concorrncia encaminhou-se para a formao de joint ventures que implicavam cooperao e alianas estratgicas entre grandes empresas, e produziu uma nova onda de progresso tcnico com difuso rpida nos anos 1980. A rivalidade comercial local estava sendo ultrapassada pela estratgia de multiplantas, levada a cabo em espaos que permitiram a expanso virtuosa do investimento e do comrcio. A rivalidade entre capitais foi acompanhada pelos Estados nacionais dos pases centrais, que apoiavam as suas empresas nas ondas sucessivas de investimento e de modernizao tecnolgica. Do ponto de vista espacial, a sia converteu-se num dos principais locus da concorrncia e da difuso acelerada do progresso tcnico nos anos 1980 (o Japo e a primeira gerao de tigres asiticos). A liderana no IDE mundial coube ao Japo, que foi seguido por alguns pases europeus, os quais tentaram tambm transnacionalizar o espao americano. A partir do endaka e da desvalorizao do dlar, na segunda metade dos anos 1980, inicia-se uma nova etapa. Os Estados Unidos, alm de continuarem sendo os maiores receptores de capitais globais, tornaram-se
154
progressivamente os maiores investidores na sia (os tigres de segunda gerao e a China). No que diz respeito ao espao latinoamericano, o Brasil e os demais pases da regio ficaram de fora por conta da crise da dvida externa da dcada de 1980. O Mxico foi o primeiro pas da Amrica Latina a retomar o IDE americano, estimulado pelo acordo de investimentos do North American Free Trade Agreement (NAFTA). A partir de meados dos anos 1990, o Brasil foi, depois da China, o segundo maior receptor de capitais da periferia. A mudana de natureza das inverses diretas, com predominncia de fuses e de aquisies de empresas, iniciou-se nos Estados Unidos na dcada de 1980. Estendeu-se aos demais pases nos anos 1990, acompanhada de uma grande expanso do investimento de portflio e da formao de megacorporaes. Essa acelerao da centralizao de capital, apoiada na valorizao global das bolsas, ocorreu com maior intensidade na segunda metade dos anos 1990. Tratou-se essencialmente de um movimento de natureza patrimonial e de valorizao fictcia, que deu lugar a dois processos simultneos: a fuso de empresas e o fechamento e deslocalizao de plantas. Esse ltimo estgio da evoluo da estrutura da concorrncia mundial, portanto, no foi favorvel criao de capacidade produtiva e muito menos ao emprego. Depois de reafirmarem sua hegemonia nas esferas financeira e militar, na dcada de 1980 [Tavares e Fiori, 1997], os Estados Unidos conseguiram liderar as transformaes mundiais em curso e ocupar, na dcada de 1990, uma posio de destaque no crescimento econmico entre os pases da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Na medida em que tiveram sua capacidade financeira reforada pelo resto do mundo puderam multiplicar os esforos de investimento em mltiplas direes. Com os gastos militares e os gastos em novas tecnologias de informao propiciaram os avanos da chamada nova economia. Os efeitos dos aumentos da riqueza financeira
155
foram capazes de financiar um incrvel e prolongado boom de consumo e investimento da velha economia. Esse boom apoiou-se tambm na expanso sem precedentes do endividamento interno das empresas e das famlias, e na expanso do endividamento externo para financiar o crescente dficit em conta-corrente do balano de pagamentos. Esse ciclo de crescimento americano chegou ao fim. Embora no tenha beneficiado as demais economias da OCDE em particular o Japo que ficou prostrado durante a dcada foi capaz de perturb-las na fase recessiva. Na dcada de 1990, a interdependncia das economias no se afirma mais, como no ps-guerra, num crculo virtuoso de crescimento e de emprego, mas surte um efeito de realimentao perverso na fase depressiva e de deflao de ativos, sobretudo para os pases perifricos.
5.2.3 Mudanas nas regras internacionais
Os novos padres de concorrncia e do IDE levaram a uma profunda alterao das regras internacionais do comrcio e do investimento. Depois da Rodada Uruguai e da criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), as economias nacionais foram obrigadas a proceder a uma nova regulao comercial do investimento, dos servios e da propriedade intelectual. Esse tipo de enquadramento facilita as prticas monopolistas das grandes empresas internacionais, ao mesmo tempo em que no impede o protecionismo e a regulao nacional das grandes potncias. As regras da OMC sobre antidumping, subsdios e medidas compensatrias, agricultura, txteis e propriedade intelectual no tm qualquer outra razo econmica, a no ser os interesses de um conjunto limitado de grupos poderosos nos pases industrializados. difcil vislumbrar as vantagens destas regras para os pases em desenvolvimento... [Dani Rodrik, 2001]. No mesmo sentido, Jeffrey Frenkel e Nouriel Roubini afirmam: Na Rodada Uruguai, os pases em desenvolvimento foram compelidos a aprovar leis de propriedade intelectual, cujas
156
clusulas, qualquer que seja a sua justificativa econmica, beneficiam as grandes empresas dos pases ricos. Ao mesmo tempo, as medidas antidumping esto em alta. Mas nada tm a ver com prticas predatrias. Elas suprimem a concorrncia em vez de defender a liberdade de comrcio [Frenkel e Roubini, 2000]. Os objetivos formais e apresentados como benficos liberdade de comrcio e difuso do progresso tcnico por meio do IDE escondem, na realidade, o contrrio, ou seja: um aumento brutal da centralizao do capital, da concentrao da riqueza e do progresso tcnico. Os maiores receptores de investimentos diretos foram os prprios Estados Unidos. Suas grandes empresas e bancos, tanto nacionais como multinacionais, foram os protagonistas principais do processo de fuses e de aquisies, e adquiriram dimenses gigantescas e enorme poder monopolista em matria de comrcio e de controle da propriedade intelectual. A desregulao dos movimentos de capitais e do comrcio provocou desequilbrios de balanos de pagamentos, nos pases em desenvolvimento, e crises cambiais generalizadas. A especulao financeira e cambial que acompanhou o movimento de liberalizao levou fragilizao da estrutura bancria em muitos pases, da Inglaterra ao Japo, passando pelos pases perifricos da sia e da Amrica Latina. As crises financeiras e cambiais na periferia foram monitoradas pelo FMI e pelo Tesouro americano. A situao generalizada de fragilidade bancria, por conta da alavancagem excessiva nos mercados financeiros, deu lugar a novas regras prudenciais, consubstanciadas na evoluo do Acordo da Basilia, sob os auspcios do BIS. Aqui tambm a tentativa de superviso e regulao das instituies financeiras vem resultando incua, quando no contraproducente, dado o alto grau de exposio e de risco dos grandes bancos privados [Akyz e Cornfort, 1999]. Esses vetores fundamentais de mudana no ambiente e nas formas da concorrncia capitalista incentivaram as tentativas de
157
formao de blocos de comrcio, de investimento e de moeda. O Mercado Comum do Cone Sul (MERCOSUL) e, sobretudo, o ASEAN, so predominantemente reas de livre-comrcio. J o North American Free Trade Agreement (NAFTA), esse tem como ncleo central um acordo de proteo de investimentos. Finalmente, a Unio Europia percorreu os trs estgios, culminando com o Acordo de Maastrich. A mais recente tentativa nas Amricas est em fase de negociaes, sob a inspirao dos Estados Unidos. Trata-se da rea Livre-Comrcio das Amricas (ALCA), cujo cronograma de implantao pode ser acelerado, com prejuzos para a maioria dos pases da Amrica do Sul, particularmente para o Brasil. Os processos de transformao do capitalismo anteriormente descritos so, em geral, ignorados quando se pretende designar a mudana ocorrida nas ltimas dcadas, mediante a expresso vazia de globalizao. Os seus resultados negativos tm sido assinalados pelos crticos de esquerda, que costumam acentuar as suas caractersticas mais perversas: a deslocalizao da produo, a destruio de empregos e uma diminuio geral da capacidade de desenvolvimento sustentado nos pases da periferia. Nas verses apologticas, em contrapartida, fica pouco claro se os Estados Unidos foram ou no os inspiradores e comandantes da implementao das regras da globalizao, bem como os seus principais beneficirios. No por acaso, a economia estadunidense apresentou, nas ltimas duas dcadas, uma performance de crescimento invejvel em comparao com a de seus parceiros da OCDE. As novas regras naturalmente no se aplicam ao seu fautor, mas sim aos supostos concorrentes, em particular os perifricos, e produzem instabilidade e estagnao na maioria dos pases. A chamada globalizao foi, na verdade, um processo de expanso concentrada da economia mundial, que levou a uma situao assimtrica na qual so poucos os beneficirios, muitos os perdedores e um s que manda.
158
5.3 BRASIL: ABERTURA FINANCEIRA, ESTABILIZAO E DESAJUSTE ESTRUTURAL
No incio da dcada de 1980, a crise da dvida externa produziu o primeiro impacto negativo na economia brasileira. Foram dez anos de tentativas de ajustamentos ortodoxo e heterodoxo, que resultaram na reduo e na instabilidade das taxas de crescimento, assim como na superacelerao inflacionria. Nos anos 1990, mediante a liberalizao financeira, e depois de dez anos de escassez de financiamento externo, o Brasil volta a ser receptor de capitais antes mesmo de alcanar a estabilizao. O Brasil acompanha a tendncia que se vai tornando dominante em escala mundial e, na segunda metade da dcada, passa a receber predominantemente Investimento Direto Estrangeiro destinado a fuses e a aquisies, sobretudo na privatizao dos servios de utilidade pblica e no setor bancrio.
5.3.1 Abertura financeira e estabilizao
No possvel entender a natureza e o sucesso assim como os problemas dos programas de estabilizao da primeira metade dos anos 1990 nos pases latino-americanos e, finalmente, no Brasil sem levar em conta a consolidao do predomnio da nova finana ocorrida na dcada anterior, e principalmente sem considerar a etapa do ciclo financeiro global em que nascem os chamados mercados emergentes. O trao comum dos programas de estabilizao de segunda gerao foi a utilizao, com maior ou menor rigidez, do compromisso de se manter a taxa de cmbio nominal como ncora do processo de desinflao. Naturalmente, a credibilidade da ncora cambial teria sido menos ampla e eficaz estivessem os pases num estgio menos avanado do processo de substituio monetria e, em alguns casos, de dolarizao e, principalmente, no contassem eles com expressivas reservas em divisa estrangeira, acumuladas antes da, ou concomitantemente , deflagrao das estratgias desinflacionrias.
Independentemente da situao macroeconmica dos pases receptores, o incio dos anos 1990 foi caracterizado pela restaurao dos fluxos de capitais privados para os pases da Amrica Latina, depois do longo perodo de estiagem que se seguiu crise da dvida dos anos 1980. Apesar da retrica reformista que escoltou e ainda acompanha o retorno dos capitais privados s praas latino-americanas, a verdade que se tratou apenas, pelo menos no primeiro momento, do tradicional e conhecido money chasing yield , como bem o professor Hyman Minsky caracterizou esse fenmeno [Minsky, 1986]. O fator decisivo para a transformao do Brasil, como tambm de outros pases latino-americanos, de exportador para receptor lquido de recursos financeiros foi sem dvida a deflao da riqueza mobiliria e imobiliria observada j no fim de 1989 nos mercados globalizados. Essa profunda recesso financial-led exigiu grande lassido das polticas monetrias dos pases centrais, no sentido de tornar possvel a digesto dos desequilbrios correntes patrimoniais de empresas, de bancos e de famlias envolvidos com o exuberante surto de valorizao de ativos que se seguiu interveno salvadora do Fed, em 1987. Ao estado quase depressivo dos mercados de qualidade, e situao de sobreliquidez causada por um perodo prolongado de taxas de juros muito baixas, juntou-se um quadro favorvel entrada de capitais nos mercados emergentes. Esses dispunham de estoques de aes depreciados, de governos fortemente endividados, com empresas pblicas privatizveis distribudas por vrios setores da economia, alm das perspectivas de valorizao das taxas de cmbio e da manuteno de taxas de juros reais elevadas em dlar, mesmo depois da estabilizao. O Brasil e outros grandes pases latino-americanos, at ento submetidos s condies de ajustamento impostas pela crise da dvida externa, foram literalmente capturados pelo processo de globalizao financeira da dcada de 1990. Todos eles executaram seus programas de estabilizao de acordo com as normas
dos mercados financeiros liberalizados, cuja regra bsica das estabilizaes com abertura financeira a da criao de uma oferta de ativos atraentes que possam ser encampados pelo movimento geral de concentrao e de centralizao do capital em escala mundial. Nesse rol estavam includos ttulos da dvida pblica, em geral curtos e de elevada liquidez; aes de empresas em processo de privatizao; bnus e papis comerciais de empresas e de bancos de boa reputao; e posteriormente foram includas aes depreciadas de empresas privadas, especialmente daquelas mais afetadas pela abertura econmica e pela valorizao cambial. Diante da inconversibilidade das moedas recm-estabilizadas esses ativos precisam prometer elevados ganhos de capital e/ ou embutir prmios de risco em suas taxas de retorno. Cria-se, assim, uma situao na qual a rpida desinflao acompanhada por uma queda muito mais lenta das taxas nominais de juros. As taxas reais no podem ser reduzidas abaixo de determinados limites estabelecidos pelos spreads exigidos pelos investidores estrangeiros para adquirir e manter, em carteira, um ativo denominado em moeda inconversvel. Nos portflios dos grandes investidores dos mercados globalizados, os ativos oferecidos pelas economias com histrias monetrias turbulentas so, naturalmente, os de maior risco, e, portanto, aqueles que se candidatam em primeiro lugar a movimentos de liquidao no caso de mudanas no ciclo financeiro mundial. Independentemente do que possa ocorrer com o ciclo financeiro, os mercados emergentes tambm esto, em geral, mais sujeitos s alteraes nas opinies dos mercados quanto sustentabilidade dos respectivos regimes cambiais. Isso significa que os seus processos de estabilizao macroeconmica so indubitavelmente vulnerveis, em proporo direta ao grau de dependncia do ingresso de recursos externos (dficit em contacorrente), e vulnerveis tambm a problemas de inconsistncia dinmica [Coutinho e Belluzzo, 1996].
161
5.3.2 Abertura e desajuste estrutural
As aberturas comercial e financeira desenharam para o Brasil um quadro macroeconmico cuja principal caracterstica o aparecimento sobretudo a partir da segunda metade da dcada de 1990 de um crescente desequilbrio externo, no apenas na balana comercial mas tambm na balana de servios. Por outro lado, em um ambiente de liberalizao financeira as flutuaes de juros e de cmbio, que acompanham o movimento de capitais, determinam uma trajetria macroeconmica de stop and go, em que o crescimento periodicamente interrompido. O dficit de transaes correntes no corresponde, primordialmente, nesses regimes de abertura financeira, absoro de poupana externa. Isso significa que a transferncia de recursos reais meramente residual, e a taxa de investimento interno no se eleva. fcil compreender por que, diante da incerteza quanto ao rumo dos preos-chaves da economia, juros e cmbio, o horizonte temporal das decises de investimento encurta-se dramaticamente. Em perodos de intensa mobilidade de capitais, a entrada de recursos permite um miniciclo de consumo e uma tendncia sobrevalorizao cambial. J a ameaa de fuga, essa provoca automaticamente uma presso sobre a moeda local e a subida da taxa de juros. No por acaso as polticas monetria, cambial e fiscal tm sido superativas, embora no no sentido keynesiano clssico. A instabilidade dessas polticas macroeconmicas permanentemente submetidas s tenses que derivam das avaliaes dos agentes nos mercados financeiros e de capitais no permite a execuo de polticas de crescimento. Evidentemente, a estrita dependncia dos humores e os julgamentos dos mercados financeiros internacionais impedem qualquer poltica verdadeiramente ativa de produo e de investimento, porquanto so precrias as informaes adequadas para a tomada de decises empresariais na esfera do investimento. No comeo dos anos 1990 iniciaram-se desajustes estruturais que impem restries ao crescimento mais elevado e sustentado.
162
As polticas de abertura comercial tiveram como resposta um intenso processo de reestruturao produtiva, particularmente na indstria, que no elevou a sua competitividade sistmica e cujos aumentos de produtividade se devem ao desemprego em massa e aos ajustes microeconmicos das empresas lderes. Os empresrios lanaram mo de todas as tcnicas conhecidas: downsizing, flexibilizao dos contratos de trabalho, terceirizao das atividades ancilares e de apoio produo desde os servios de limpeza e comercializao at os trabalhos tecnolgicos e de engenharia de produo. Finalmente, decidiram o fechamento de linhas de produo consideradas no competitivas e a especializao em produtos de menor valor agregado. Esse tipo de restruturao industrial incluiu modificaes tecnolgicas nas plantas, sobretudo nas empresas de material de transporte e eletroeletrnicos, que vo desde a informatizao dos processos de controle at a automao industrial, que no so generalizveis a toda indstria. Essa modernizao restringida em condies de sobrevalorizao cambial e de completa ausncia de polticas industriais ativas implicou um aumento brutal da importao de bens de capital e o abandono da nossa prpria indstria de equipamentos. Simultaneamente, ocorreu tambm a especializao de linhas de produo na indstria de insumos pesados, sobretudo na qumica, o que resultou igualmente no aumento do coeficiente importado. Essa alta dependncia das importaes passou a ser estrutural, e manifesta-se na produo corrente, mesmo em condies de baixo crescimento. Na verdade, a dcada de 1990 caracteriza-se por uma desindustrializao, entendida como a reduo do coeficiente de valor agregado interno sobre o Valor Bruto da Produo e como a liquidao de postos de trabalho mais de 1,5 milho durante a dcada na indstria manufatureira [Mattoso, 1999]. Rompidos os nexos interindustriais das principais cadeias de produo, hoje a estrutura industrial brasileira pode ser comparada a uma nebu-
163
losa em que se sobressaem algumas grandes e mdias empresas em cada setor, com parte da estrutura de apoio globalizada. Elas sobreviveram respondendo s mudanas macroeconmicas e s novas condies da concorrncia internacional graas modernizao e especializao, bem como ao acesso ao crdito pblico e internacional. Assim possvel entender por que a modernizao empresarial dos anos 1990 levou ao enfraquecimento estrutural da indstria manufatureira. O prprio agrobusiness no qual o Brasil tem vantagens clssicas comparativas reagiu crise provocada pelas mudanas internacionais e pela poltica de estabilizao de meados da dcada. Mediante uma concentrao econmica em termos tecnolgicos e de escala , as empresas que sobraram puderam enfrentar o aumento da oferta mundial, a escalada dos protecionismos norteamericano e europeu e a queda de preos. O setor agrcola no conseguiu, porm, alcanar os volumes de produo, e sobretudo os de exportao necessrios elevao da capacidade para importar e continuar barateando a cesta bsica de alimentos. A indstria manufatureira e o agrobusiness foram, em mdia, claramente superavitrios, em matria de comrcio exterior, por vinte anos, de 1974 a 1994. O dficit comercial brasileiro era praticamente energtico. A partir da atual gesto macroeconmica, particularmente no perodo de sobrevalorizao cambial, o supervit comercial do setor agrcola caiu e no foi capaz de contrabalanar o enorme dficit da indstria manufatureira. Ao contrrio do esperado, a forte desvalorizao de janeiro de 1999 no cumpriu at agora o papel de eliminar o dficit comercial manufatureiro, o que, mais uma vez, revela que o desequilbrio estrutural se mantm. Em primeiro lugar, nossas exportaes de manufaturas cresceram sobretudo para as reas de menor dinamismo, em particular para a Amrica Latina. Em segundo lugar, o coeficiente de importaes aumentou em geral e, de maneira espetacular, os coeficientes de metalmecnica e de
164
eletroeletrnicos (US$ 17 bilhes de importaes, em 1999; US$ 21 bilhes, em 2000; e estimativa de US$ 23 bilhes em 2001). A privatizao das empresas de infra-estrutura contribuiu enormemente para agravar a situao, j que quando as metas de expanso foram atingidas no foram satisfeitos os requisitos esperados de produo nacional de equipamentos. Consolidaram-se, no fim dos anos 1990, o pequeno dinamismo e a baixa densidade tecnolgica da pauta de exportaes brasileira: s 41% de nossas exportaes cresceram em um ritmo igual ou superior ao das exportaes mundiais, e apenas 21% dessas exportaes so de produtos de mdia/alta intensidade tecnolgica. Por outro lado, e como resultado do incremento do IDE, dirigido sobretudo privatizao dos setores de telecomunicaes e de energia, verificou-se um aumento do coeficiente de importaes sem contrapartida compensatria do incremento de exportaes dos segmentos comercializveis desnacionalizados. Aparentemente, o IDE continua se dirigindo, como no passado, explorao do mercado interno [Miranda, 2000]. Ao contrrio, porm, de perodos anteriores em que o investimento se destinava, simultaneamente, a setores de bens de consumo e de bens de capital , a modernizao brasileira dos anos 1990 determinou o surgimento de uma estrutura industrial descontnua e atrasada, cuja mera reativao no permite enfrentar as atuais condies da produo e da concorrncia internacionais. A falta de poltica industrial do Brasil contrasta com a dos tigres asiticos e a da China. A estratgia chinesa, por exemplo, favoreceu a ampliao e a criao de capacidade ao acoplar a expanso simultnea e em bases tecnologicamente avanadas dos setores metalmecnico, eletroeletrnico e de telecomunicaes. A China, um mercado de massas gigantesco, vem propondo joint ventures para pacotes de investimento em todos os setores, com a mais moderna tecnologia internalizada. J no Brasil, as grandes corporaes multinacionais lideraram, em dcadas passadas, a expanso dos setores de material de
transporte e eltrico, e s mais tarde o Estado veio a comandar diretamente a constituio do sistema de telecomunicaes, apoiando o setor produtor de equipamentos. Com a privatizao desordenada, no entanto, nem os estmulos nem os compromissos assumidos nas concesses para a produo de equipamentos de nova tecnologia tiveram resposta adequada por parte dos produtores estrangeiros aqui localizados, envolvidos que estavam numa concorrncia acirrada nos seus mercados de origem e em escala mundial. O Brasil fez um ajustamento de sua estrutura produtiva, sem perspectiva de ampliao rpida de seu mercado interno. A internalizao das novas tecnologias no se deu por intermdio da expanso e modernizao do setor de bens de capital, e sim mediante o aumento do coeficiente de importaes. Como natural, os resultados em ambos os pases, no que respeita ao crescimento do PIB e das exportaes, foram muito diferentes. Na China, observa-se o crescimento conjunto do PIB e das exportaes. No Brasil, a expanso da economia amplia o desequilbrio da balana comercial.
5.3.3 A fragilidade financeira do setor pblico
Do ponto de vista fiscal, os dados da ltima dcada mostram quatro tendncias importantes e aparentemente contraditrias: um aumento da carga fiscal de 22% para 30% do PIB; uma elevao da dvida pblica mobiliria (de cerca de 20%, em 1994, para cerca de 50% do PIB, hoje); uma reduo do gasto pblico produtivo; e uma expanso insuficiente dos gastos sociais, que mal recuperaram os nveis dos anos 1980. Em compensao, as despesas com juros cresceram rapidamente e alcanaram 8% do PIB no ano 2000. Na verdade, o gasto pblico econmico e social como proporo do PIB caiu, com uma carga tributria muito maior, a qual incide sobretudo na base da sociedade e na classe mdia assalariada. Vale dizer, a poltica fiscal foi nitidamente regressiva e os sucessivos ajustes fiscais nem sequer permitiram poPolticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros
166
lticas compensatrias para atender situao de desemprego e de carncia social. Tais tendncias exprimem o aumento da fragilidade financeira e fiscal do setor pblico decorrente da abertura financeira externa e da correspondente poltica cambial. H uma ligao perversa entre poltica fiscal e poltica monetria, que permanece deliberadamente oculta, quando no invertida, nas explicaes oficiais. Nas fases de entrada lquida de capitais, ocorre a concomitante expanso do passivo externo e das reservas do Banco Central (BACEN), cuja poltica de esterilizao monetria conduz ao crescimento da dvida pblica interna. Na fase de sada lquida, as reservas tendem a diminuir e os juros, a subir, o que encarece o servio da dvida. Essa situao se verifica tanto no regime de cmbio fixo quanto no regime de cmbio flutuante. Em ambos os casos o Banco Central obrigado a comprar e a vender dlares, numa tentativa de manter uma proporo razovel entre reservas pblicas e privadas. O montante relativamente elevado de reservas que o Banco Central deve manter para aparentar uma situao de solvncia um dos sintomas da impossibilidade de adoo da flutuao cambial pura. Como os ttulos de riqueza, em reais, e os denominados em dlares so substitutos muito imperfeitos, o mercado financeiro mantm a arbitragem entre juros internos e externos atento ao risco cambial, de liquidez e de solvncia , o que impede a convergncia das taxas e exige a administrao do cmbio. Ao contrrio do que diz a teoria convencional, ou seja, que o cmbio flutuante daria maior autonomia s polticas monetria e fiscal, tal autonomia no se verifica em pases que tm elevado endividamento externo e que no conseguem reduzir de forma significativa o dficit em conta-corrente. Nessas condies, o cmbio flutuante no elimina o risco cambial e o BACEN se v sempre obrigado a sujar as flutuaes. As tendncias apreciao ou depreciao do real dependem, a curto prazo, e em condies de
167
abertura financeira, do fluxo e refluxo de capitais internacionais e do maior ou menor descasamento de ativos e passivos, em dlar, dos bancos, de empresas e de rentistas sediados no Brasil. Por sua vez, a relao dvida/PIB adotada como meta junto ao Fundo Monetrio Internacional varia com as taxas de juros e de cmbio que determinam, em primeira instncia, a valorizao ou desvalorizao de nossa dvida pblica em reais e em dlares. Tratase, portanto, de uma relao voltil, cuja tentativa de reduo, convertida em meta junto ao FMI, torna draconiana a execuo da poltica fiscal. Sua reduo, com juros altos, crescimento baixo e elevada necessidade de financiamento externo, exige sempre supervits primrios fiscais elevados e o encolhimento relativo, quando no absoluto, dos gastos sociais. Assim, pode-se dizer que a regressividade distributiva da poltica fiscal tanto do lado da receita quanto do da despesa foi agravada pela poltica monetria. Essa no s esteriliza a poltica fiscal como tambm transfere parcelas crescentes de juros para os rentistas, piorando inexoravelmente a distribuio da renda nacional. Assim, em vez de encaminhar-se pelas aspiraes e lutas econmicas e sociais da dcada de 1980, o atual Estado brasileiro converteu-se em um Estado do mal-estar social. As polticas de ajuste agregaram aos 40% da populao que vive em estado de pobreza estrutural milhes de desempregados abertos e de novos pobres. Alm dos sucessivos ajustes fiscais, o governo, seguindo as recomendaes dos organismos internacionais, a partir de 1995 deu incio a um programa de reformas que desmantelaram a burocracia pblica e os direitos sociais consagrados na Constituio de 1988. A reforma administrativa e a da Previdncia Social foram as que tiveram o maior impacto na drstica reduo do emprego e da massa de salrios do setor pblico. As sucessivas mudanas da legislao destruram direitos trabalhistas e a unicidade do conceito de seguridade social, desbaratando, assim, suas fontes de financiamento. A alocao integral das contribuies soci-
168
ais destinadas constitucionalmente Seguridade Previdncia, Sade e Assistncia Social no est mais garantida pelas novas prticas oramentrias. Da arrecadao federal das contribuies sociais (cerca de R$ 95 bilhes em 1999), pelo menos R$ 20 bilhes foram desviados pelo Tesouro para produzir os supervits fiscais exigidos pelo Fundo Monetrio Internacional. Ao longo dos ltimos anos o governo federal descentralizou arbitrariamente os encargos financeiros e sociais sem atentar para as assimetrias da arrecadao, e por fim jogou o peso da poltica monetria sobre o conjunto do setor pblico, subindo dramaticamente a carga da dvida pblica e dos juros. As renegociaes levadas a cabo nos anos 1990 puniram os governos subnacionais e engendraram uma brutal transferncia e centralizao de recursos na Unio. Em resumo, fazer uma poltica fiscal autnoma e digna de um setor pblico moderno, capaz de sustentar e de estimular a renda, o emprego e a universalizao das polticas pblicas, incompatvel com a abertura financeira e com as regras do FMI. Essas obrigam a uma cobertura fiscal crescente para os endividamentos pblico e privado, externo e interno, o que repe continuamente a fragilidade financeira do setor pblico. para manter essa situao inalterada que os epgonos do neoliberalismo vm reclamando insistentemente a independncia do Banco Central. Essa seria, diga-se, a coroao da arquitetura do Estado de mal-estar social.
5.4 UM PROJETO ALTERNATIVO DE DESENVOLVIMENTO
Antes de entrar na discusso de um novo projeto de desenvolvimento, convm lembrar a ideologia oficial sobre a matria, bastante difundida nos principais veculos formadores de opinio. No auge do prestgio, a vulgata neoliberal lanou furioso ataque industrializao brasileira. As crticas concentravam-se na denncia de uma suposta tendncia autarquia, ineficincia e
169
falta de competitividade externa, tudo isso cevado sombra munificente do Estado. Os detratores diziam que esses males eram congnitos ao processo de substituio de importaes. bom notar que h muito os crticos de esquerda haviam apontado a exausto do chamado modelo de substituio de importaes, sublinhando, alis, alguns desafios importantes que estavam presentes, em meados da dcada de 1970, e continuam presentes no incio do sculo XXI. (A) A criao dos instrumentos e das instituies de mobilizao de poupanas voluntrias, particularmente para suportar o financiamento de longo prazo. (B) A reestruturao competitiva e a modernizao organizacional da grande empresa de capital nacional e de suas relaes com o Estado. (C) A constituio do que Fernando Fanjzylber (1987) chamava de ncleo endgeno de inovao tecnolgica. (D) A reforma fiscal que ampliasse a base tributria e, sobretudo, alterasse a estrutura do gasto de modo que permitisse o aumento das transferncias sociais como proporo do PIB, com o propsito de aproximar o Brasil dos pases que caminharam na direo do Estado do Bem-Estar. Em vez de seguir essa linha de ao, que combateria os males do modelo passado, a estratgia de desenvolvimento do Plano Real apoiou-se em cinco pressupostos. (A) A estabilidade de preos criaria condies para o clculo econmico de longo prazo, o que estimularia o investimento privado. (B) A abertura comercial (e a valorizao cambial) imporia disciplina competitiva aos produtores domsticos, forando-os a realizar ganhos substanciais de produtividade. (C) As privatizaes e o investimento estrangeiro removeriam gargalos de oferta na indstria e na infra-estrutura, reduziriam custos e melhorariam a eficincia.
170
(D) A liberalizao cambial, associada previsibilidade quanto evoluo da taxa real de cmbio, atrairia poupana externa em escala suficiente para complementar o esforo de investimento domstico e para financiar o dficit em conta-corrente. (E) O desbordamento da renda e da riqueza, promovido pelo novo dinamismo incitado pelos mercados e pela ao focalizada das polticas sociais, seria a forma mais eficiente de reduzir a desigualdade e de eliminar a pobreza [Franco, 2000]. Do ponto de vista do desenvolvimento, o resultado dessa empreitada liberal foi, para dizer pouco, desapontador. A perda do controle nacional sobre as empresas e os bancos desarticulou os mecanismos de governana e de coordenao estratgica da economia brasileira. O setor produtivo estatal num pas perifrico e de industrializao tardia funcionava como um provedor de externalidades positivas para o setor privado. (A) O investimento pblico (sobretudo nas reas de energia e transportes) corria na frente da demanda corrente. (B) As empresas do governo ofereciam insumos generalizados em condies e preos adequados. (C) As estatais comeavam a se tranformar ainda de forma incipiente em centros de inovao tecnolgica. Depois da privatizao e da desnacionalizao, algumas coisas comeam a ficar claras. (A) O aumento expressivo e a indexao das tarifas e dos preos das empresas privatizadas. (B) O investimento em infra-estrutura correndo atrs da demanda e gerando pontos de estrangulamento. (C) As grandes empresas exportaram os seus departamentos de P&D e os escritrios de engenharia reduziram dramaticamente seus quadros. (D) E iniciativas importantes, como o Centro de Pesquisas da TELEBRS, foram praticamente desativadas.
171
No mundo de hoje, o acirramento da concorrncia entre as grandes empresas internacionais vem ocorrendo com o apoio dos respectivos Estados nacionais. O propsito da competio monopolista assegurar diversificao espacial adequada da base produtiva e acesso livre a mercados. Na estratgia atual da grande empresa internacional, nem sempre, ou quase nunca, esses dois objetivos so alcanados em uma mesma economia nacional perifrica. At mesmo os estudiosos mais conservadores reconhecem a existncia de economias de escala e de escopo, de economias externas, de estratgias de ocupao e diversificao dos mercados, de conglomerao e de acordos de cooperao. Nesse jogo s entra quem tem cacife tecnolgico, poder financeiro e amparo poltico dos Estados nacionais. No Brasil neoliberal, predominaram a falta de coordenao das polticas pblicas, a interveno pontual para atender reivindicaes imediatistas do setor privado e a tentativa de escolher os vencedores num processo de privatizao catico. Esse tipo de atuao conduziu a miniciclos de consumo, de investimento e de exportaes que esbarraram tanto em restries internas (de demanda, crdito e de capacidade de produo) quanto externas (dficit de transaes correntes em torno de 4,3% do PIB), e tornou o crescimento insustentvel. A fortssima entrada de investimento privado estrangeiro, para privatizao e aquisio de empresas privadas, provocou um alto grau de desnacionalizao da economia e dos correspondentes padres de consumo e de produo. A entrada de IDE, se bem permitiu financiar o desequilbrio em conta-corrente, agravou os requerimentos de importao da produo corrente e do investimento, e aumentou a remessa de lucros, vale dizer: realimentou o desequilbrio externo potencial (ou estrutural). Diante disso, parte essencial de mudana no modelo de desenvolvimento brasileiro a definio de um novo padro de interveno do Estado na economia. Esse deve ser capaz de absorver
172
defensivamente os choques externos, e de empreender positivamente, e de modo coordenado, as modificaes estruturais e as prioridades sociais requeridas pelo novo modelo de desenvolvimento.
5.4.1 O novo estilo de desenvolvimento e o papel do Estado
Um padro de crescimento sustentado que pretenda distribuir a renda e promover o bem-estar social no pode deixar de ter como eixo a expanso da capacidade de produo de bens pblicos de uso universal e de bens bsicos de consumo popular. A produo de bens e servios e a distribuio de renda so duas faces de um mesmo processo de desenvolvimento numa sociedade mercantil. Sem uma poltica de produo e emprego condizente com o bem-estar social no possvel fazer distribuio de renda de forma duradoura. Distribuir renda no significa, portanto, um ataque focalizado pobreza, com polticas do tipo das recomendadas pelo Banco Mundial: polticas pobres para os pobres [Soares, 2000]. A mudana de eixo do desenvolvimento estimular atividades produtivas, cujo impacto direto sobre as importaes seja mnimo. Esse tipo de poltica prioritria no dispensa, porm, o enfrentamento das restries externas atualmente em curso, as quais exigem uma poltica ativa de substituio de importaes e de promoo de exportaes. Paradoxalmente, essa tarefa central de eliminar a restrio externa estrutural caberia preferencialmente ao setor privado multinacional, ou seja, quele que mais vem contribuindo para os desequilbrios externos. Sem uma poltica ativa junto aos setores internacionalizados a vulnerabilidade externa tender a se aprofundar. Cabe aqui reconhecer que qualquer projeto de longo alcance de modificao da estrutura socioeconmica do pas deve partir da constatao de trs importantes restries: primeira, as transformaes j ocorridas na esfera capitalista relativas estrutura de
173
produo e de concorrncia; segunda, a atual situao de precariedade do Estado como promotor do desenvolvimento; e, terceira, a existncia de vasta parcela da populao que sobrevive na informalidade das relaes de produo, embora obtenha seus meios de vida nas relaes mercantis, quer sejam elas legais, quer sejam ilegais. Esse triplo constrangimento desnacionalizao, desestruturao do Estado e anomia social implica, para ser corrigido a longo prazo, a necessidade de se recriar uma nova capacidade de coordenao das polticas pblicas, com o fortalecimento e a democratizao do Estado. A curto prazo, tratar-seia, sobretudo, de mudar a orientao da atual poltica econmica, remontando e pondo sob controle pblico e nacional os ncleos estratgicos do Estado. O Banco Central, o Tesouro, o BNDES, o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal teriam de ser reorientados de forma que permitissem a execuo de polticas produtivas de crdito e sociais, as quais beneficiem o conjunto da populao com nfase nos socialmente mais desprotegidos. Um crescimento sustentado, que permita mudar os padres de produo e a distribuio de renda, implicar a necessidade de se definirem novas formas de coordenao pblica e privada que minimizem as restries externas. A experincia asitica dos pases em desenvolvimento, mesmo a mais recente, mostra que a interveno estatal decisiva para induzir as empresas dos setores mais dinmicos e de alta tecnologia em particular os liderados por empresas multinacionais a realizar investimentos que busquem maior equilbrio nos seus balanos setoriais de divisas, de modo que no pressione o balano de pagamentos e evite a reiterao da restrio externa ao crescimento. Do ponto de vista da coerncia e da compatibilidade macrossetorial, interna e externa, do novo projeto de desenvolvimento, dever-se-ia considerar a possibilidade de se implementarem cmaras setoriais mistas, nas quais fossem acordadas metas globais de produo, de emprego, de salrios e de produtividade,
174
alm de metas de importaes e de exportaes. Essas medidas de coordenao setorial e macroeconmica no pressupem a supresso da concorrncia e do antagonismo de interesses. No se trata, portanto, de um pacto social que elimine a separao entre trabalhadores e empresrios, produtores e consumidores, capital nacional e internacional. Trata-se de uma tentativa de construo de um horizonte de decises privadas e pblicas compatveis entre si e com a retomada do crescimento sustentado. Diante das tendncias atuais do capitalismo de forte concentrao social e espacial de renda e riqueza, a situao social s ser modificada se ocorrer uma forte reorientao das prioridades do investimento, do crdito e do gasto pblico. Alm disso, para enfrentar seriamente a questo social o novo padro de interveno do Estado deve levar em conta algumas questes centrais. S a ao direta do Estado pode viabilizar certas atividades e setores cuja existncia esteja bloqueada pela operao pura e simples dos mecanismos e dos sinais de mercado, particularmente numa economia em que h um elevado desemprego, mesmo da mo-deobra mais qualificada. As polticas do Estado devem reconhecer o papel estabilizador, em termos socioeconmicos, das pequenas e mdias empresas, e promover o seu desenvolvimento mediante a adoo de polticas permanentes de crdito, fiscais e tecnolgicas. As polticas pblicas devem apoiar as organizaes sociais para a formao de uma economia solidria de auto-organizao dos trabalhadores, sobretudo a daqueles que se tornaram e se tornaro redundantes para a economia capitalista contempornea. Esses pontos que do sentido econmico e social a um programa de desenvolvimento que vise melhoria distributiva. Para a sua execuo, tornar-se-ia necessria uma estratgia de produo de bens e servios de consumo popular, com prioridades, procedimentos e metas claramente definidos. Por exemplo, escolher a produo de alimentos e a habitao popular significa utilizar mecanismos de financiamento acoplados coordenao de
175
incentivos ao investimento produtivo. Significa tambm ter em mente uma poltica de abastecimento, de reforma agrria e de reforma urbana. A universalizao das polticas sociais, embora se destine em ltima instncia a ampliar os direitos de cidadania, representa, em termos econmicos, uma das principais fontes de renda e de emprego das classes mais desfavorecidas. Como tal, o aumento do gasto fiscal nesses setores prioritrio. No por acaso, o gasto fiscal em polticas pblicas universais tornou-se o cerne do Estado de Bem-Estar moderno. A oferta de servios de infra-estrutura vem sofrendo srios problemas depois das privatizaes. Alm dos j mencionados aumentos abusivos, em termos reais, das tarifas, os contratos de concesso esto se revelando incapazes de promover um crescimento adequado da capacidade instalada. Essa situao, como natural, prejudica a eficincia sistmica e a competitividade dos grandes setores produtivos, em particular num pas da dimenso do Brasil. Para as atividades privatizadas de infra-estrutura, cabe tornar efetivo o papel independente e transparente das agncias pblicas reguladoras, garantindo, sobretudo, o planejamento antecipado da expanso da capacidade e a vigilncia explcita sobre os contratos das concessionrias. Caso isso no ocorra, o crescimento esbarrar numa restrio interna representada pela escassez dos servios de energia, de transporte e de telecomunicaes, ou numa restrio externa por comprometimento excessivo com gastos de divisas. O sistema de cincia e tecnologia erguido ao longo das ltimas dcadas e apoiado, sobretudo, no gasto pblico e na ao das empresas estatais sofreu um desmonte que preciso reverter. No se trata de tentar reproduzir os modismos da Nova Economia, mas sim de criar condies para a absoro, a adaptao e a gerao de progresso tcnico, de forma que d sustentao ampla ao melhor uso dos recursos internos. Trata-se, na verdade, de permitir uma verdadeira e ampla modernizao: desde o resgate do nosso setor de bens de capital e da universidade at o uso difundido e democratizado das novas tcnicas de comunicao e informao.
5.4.2 O financiamento do desenvolvimento econmico e social
O financiamento de um novo estilo de desenvolvimento que privilegie o crescimento sustentado e a distribuio de renda requer modificaes profundas nas instituies fiscais, creditcias e de seguridade social. Do ponto de vista fiscal, no se trata somente de melhorar a capacidade de operao da mquina fiscalizadora, como o caso da quebra do sigilo bancrio. A maior eficcia do sistema fiscal, para os fins colimados, exige tambm uma reforma tributria de carter progressivo e, sobretudo, modificaes substantivas na composio do gasto e na gesto oramentria. Nesse ltimo aspecto, trata-se de uma lei de responsabilidade fiscal, de natureza muito distinta da atual, que obrigaria o governo e o Congresso a respeitarem as prioridades oramentrias que definiram conjuntamente. Ou seja, na composio do gasto e na sua realizao, muito mais do que nas metas de supervit fiscal primrio, que est a verdadeira responsabilidade fiscal. Um Estado que arrecada mais de 30% do PIB e gasta menos de 20% para atender populao e infra-estrutura, despendendo com o pagamento dos rentistas mais do que com as polticas sociais, um Estado irresponsvel perante a sua populao. Nesse sentido, o governo gasta muito e mal, se comparado com o de outros pases. Caso as relaes entre a dependncia financeira externa e o rentismo domstico no sejam rompidas a nica forma de sair do Estado do mal-estar social mediante um aumento da carga tributria que recaia sobre os mais ricos. Entre os programas universais financiados fiscalmente que precisariam ser aperfeioados e ampliados esto, evidentemente, os de sade, os de saneamento, os de assistncia social e os de educao. Para as demais atividades, como habitao, infra-estrutura, cincia e tecnologia, possvel reestruturar os fundos pblicos e de seguridade dos trabalhadores. Caberia tambm revitalizar
177
e reorientar o papel dos bancos pblicos como financiadores do desenvolvimento econmico e social, com uma gesto democratizada e transparente, diferente da atual, seguindo as prioridades da nova agenda de crescimento com distribuio de renda. Para a constituio de uma economia solidria, o crdito fundamental. recomendvel, portanto, incentivar e desbloquear as instituies de crdito popular e cooperativo. Para tanto, as atuais restries ao crdito cooperativo e aos depsitos populares em bancos do povo deveriam ser eliminadas. O seguro de depsito teria de ser estendido aos bancos populares e cooperativos, sob pena de no se ter funding suficiente para o financiamento de atividades no favorecidas pelo mercado. Sem esse ncleo de instituies financeiras no possvel ampliar a economia solidria. A nova estrutura de financiamento proposta daria conta de quatro tipos de atividades: uma propriamente fiscal, fundada na arrecadao tributria; outra pblica baseada nas instituies de seguridade social e nas instituies de crdito pblico; uma de economia popular; e finalmente, a clssica atividade privada, cujas instituies e regimes de crdito precisam ser repensados. Dada a velocidade da desnacionalizao e da concentrao do setor bancrio privado, seria essencial reavaliar em particular o papel dos multibancos. A regulamentao e a operao do crdito para as empresas e para o consumo tero de ser objeto de polticas internas, uma vez que a mera aplicao das normas da Basilia no garante a solvncia nem a diminuio do risco bancrio. Do ponto de vista regional, notria a concentrao do crdito e do financiamento nas regies mais desenvolvidas, uma vez que os bancos estaduais liquidados, o Banco do Nordeste e o Banco da Amaznia esto permanentemente sob crticas. importante repensar o sistema regional de bancos de desenvolvimento sob pena de o prprio BNDES no encontrar agentes repassadores. Alternativamente, poderia ser proposta a criao de uma carteira de desenvolvimento do Banco do Brasil, dada a sua maior cobertura regional.
178
As atividades e as empresas consideradas prioritrias para um programa de desenvolvimento nacional deveriam ter, como efetivamente j tm, condies favorecidas de crdito. A questo est muito mais na seleo dos projetos e nos mecanismos de favorecimento do que na oferta de recursos. Numa economia to desnacionalizada, uma questo crucial definir se o segmento multinacional deve ter acesso ao crdito das instituies pblicas e dos fundos populares ou se deve, no perodo de transio do balano de pagamentos, ser estimulado a tomar dinheiro fora. Dada a situao de estrangulamento externo, que provavelmente no se resolver to cedo, as empresas estrangeiras, cujo peso na produo e no comrcio decisivo, deveriam dar sua contribuio ao equilbrio do balano global de divisas do setor privado. Esse equilbrio s possvel de ser alcanado via reinvestimento de lucros, graduao tecnolgica do investimento, estratgias geis de substituio de importaes e aumento das exportaes.
5.5 CONCLUSES CONTRA A CORRENTE
Em primeiro lugar, preciso deixar claro que estamos nos referindo a uma economia capitalista perifrica e totalmente injusta, o que significa dizer subdesenvolvida. As novas condies internacionais e suas regras no so favorveis quando no inteiramente hostis adoo das polticas aqui sugeridas. Trata-se, portanto, de um projeto contra a corrente, o qual s ser vivel com uma mudana substantiva na correlao de foras polticas e sociais internas. Isso poder se dar em razo de uma crise no centro hegemnico e/ou por um estilhaamento da base de sustentao da estrutura do poder poltico que vem comandando o pas nas ltimas dcadas. No crvel que o modelo atual tenha flego para se sustentar e produzir mudanas significativas no bem-estar social. Nosso diagnstico o de que qualquer projeo das atuais tendncias das variveis macroeconmicas (particularmente, as relaes enPolticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros
179
tre crescimento do PIB e balano de pagamentos), combinada com a situao estrutural j descrita, aponta para um desempenho medocre e ao mesmo tempo instvel da economia. Medocre no que se refere ao comportamento dos setores agrcola, industrial e de infra-estrutura. Instvel no que diz respeito ao stop and go das polticas macroeconmicas diante das condies impostas pelo movimento internacional de capitais. Nossa proposta parte das transformaes j ocorridas tanto no que tange desnacionalizao de setores importantes da economia quanto no que diz respeito s dificuldades de se retomar a experincia desenvolvimentista, largamente apoiada no setor produtivo estatal. Nossa constatao fundamental a de que o atual arranjo poltico-econmico to ou mais incapaz, que o anterior, de dar conta dos problemas sociais. Na verdade ele agregou, s questes estruturais do subemprego e da pobreza, uma situao de desemprego aberto e de excluso social de uma parcela da populao antes includa. So os novos pobres da classe mdia e da classe operria, e os novos marginais tecnificados da violncia metropolitana. A inverso dessa situao requer uma interveno mais forte, abrangente e contnua do Estado nacional e das instncias pblicas subnacionais, qualquer que seja a organizao dos movimentos sociais e da assim chamada sociedade civil. Esses podem ser decisivos para mudar a correlao de foras, mas no podem substituir a necessidade de construo de um Estado do Bem-Estar, mesmo em verso perifrica. Mas o progresso social s pode ser alcanado com um novo padro de produo, de investimento e de gasto pblico. De nada adianta distribuir a renda nominalmente sem que ela esteja ancorada na expanso dos setores de consumo popular de alimentos e de habitao, particularmente e nos bens pblicos de uso universal, cuja expanso permita o atendimento das necessidades bsicas e a expanso do emprego. No subestimamos as dificuldades de uma mudana de estilo de desenvolvimento. Estamos cientes dos obstculos repre-
180
sentados pelos beneficirios da atual concentrao de renda, de riqueza e de poder, que, com todas as foras, tentaro resistir mudana, como sempre o fizeram. Nesse sentido, nossa proposta, apesar de moderada, possui, diante das caractersticas da sociedade brasileira, um sentido mais radical do que as aparncias permitem perceber. Mas bom lembrar que, mesmo diante das condies hostis criadas pela poltica econmica, governos subnacionais foram capazes de administrar com eficincia situaes de restrio, envolvendo, ao mesmo tempo, uma intensa participao popular na discusso da alocao de recursos fiscais limitados. Alm disso, o mundo conta com alguns exemplos de economias perifricas, de todos os tamanhos e regimes polticos, as quais no se submeteram s regras de enquadramento dos organismos internacionais e de suas polticas neoliberais. Essas vm sofrendo fortes ataques e continuamente perdendo prestgio nos foros internacionais, e so retoricamente substitudas por uma preferncia pelas polticas sociais. Examinada mais de perto, a preferncia pelos pobres do FMI e do Banco Mundial uma forma de preservar as polticas neoliberais, mediante um tratamento focalizado de seus efeitos. Depois de muitas reunies e ameaas, no propuseram seriamente qualquer reforma da arquitetura financeira internacional. Teremos, assim, de nos contentar em reformar a nossa. Tampouco diminuram as restries comerciais impostas pelos pases ricos. Teremos de responder como os desenvolvidos o fazem com formas de proteo alternativas da economia nacional. No que tange ao progresso tcnico em setores vitais, como o farmacutico, o de telecomunicaes e o de informtica, estaramos obrigados a empregar as mesmas polticas adotadas pelos asiticos no passado, e no a seguir risca as normas sobre a propriedade intelectual que a OMC vem tentando impor a todos os pases. Para mudar o padro de desenvolvimento necessrio combinar resistncia s polticas da nova ordem global e capacidade
181
de transformao nacional, a qual seja impulsionada tanto pelas foras populares quanto por um Estado que reequilibre os interesses em jogo.
182
AKYUZ, Y e CORNFORT, A. Capital Flows to Developing Countries and The Reform of The International Financial System, UNCTAD, 1999. AMSDEM, Alice H. The Rise of The Rest. Oxford: Oxford University Press, 2001. BELLUZZO, L. G. M. O Declnio de Bretton Woods e a Emergncia dos Mercados Globalizados. Economia e Sociedade, n. 4. Campinas, junho de 1995. KATZ, J. e STUMPO, G. Regmenes Competitivos Sectoriales, Produtividad y Competitividad Internacional. Santiago: CEPAL, maro de 2001. MORTIMORE, M. e PERES, Wilson. La Competitividad de Amrica Latina y El Caribe: Las Dimensiones Empresarial y Sectorial. Santiago, maro de 2001. CHESNAIS, F. La Mondialization du Capital, La Dcouverte. Paris, 1997. COUTINHO, L. e BELLUZZO, L. G. M. Desenvolvimento e Estabilizao sob Finanas Globalizadas. Economia e Sociedade, n. 7. Campinas, dezembro de 1996. FAJNZYLBER, F. La Industrializacin Trunca de Amrica Latina. Mxico: Editorial Nueva Imagen, 1987. FRANCO, G. O Desafio Brasileiro. So Paulo: Editora 34,1999. FRENKEL, J. e ROUBINI, N. The Role of Industrial Countries Policies in Emerging Market Crisis. NBER, outubro de 2000. IEDI Abertura, Poltica Cambial e Comrcio Exterior Brasileiro. So Paulo, mimeo. MATTOSO, J. O Brasil Desempregado. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 1999. MIRANDA, J. C. Avaliao do Potencial Exportador das 500 Maiores Empresas Brasileiras. Rio de Janeiro, 2000. mimeo. MINSKY, H. Stabilizing the Unstable Economy. Londres: Yale University Press, New Have, 1986.
183
SALAMA, P. Des Nouveaux Paradoxes de la Liberalisation en Amerique Latine? Paris: CEPN-CNRS et GREITD, fevereiro de 2001, mimeo. SOARES, L. T. Os Custos Sociais do Ajuste Neoliberal na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Cortez, 2000 (Coleo Questes da Nossa poca). RODRIK, D. The Developing Countries hasardous obsession with global integration, janeiro de 2001, mimeo. TAVARES, M. C. e FIORI, J. L. Poder e Dinheiro. Petrpolis: Vozes, 1997. UNCTAD World Investment Report, Cross-Border Mergers and Acquisitions and Development. Genebra, 2000. Trade and Development Report. Genebra, 2000.
184
CAPTULO 6
O BRASIL NA PRIMEIRA DCADA DO SCULO XXI PERSPECTIVAS DO DESENVOLVIMENTO COM ESTABILIDADE*

Pedro Sampaio Malan
6.1 INTRODUO
O presente texto aborda a questo do crescimento da economia brasileira em uma perspectiva de mdio e longo prazo. Dirige-se aos problemas que condicionaro a consolidao e a sustentao, nos prximos muitos anos, da retomada da atividade econmica, do investimento e do emprego, entre outros fatores, sem os quais no ser possvel a reduo de nossas enormes disparidades sociais, em particular no que diz respeito reduo das formas extremas de pobreza e de nossa excessiva desigualdade na distribuio da renda. Em outras palavras, a pergunta : como conciliar, na prtica, e no apenas no discurso, os trs grandes objetivos deste governo e da sociedade brasileira? a saber; (i) eficincia produtiva da qual depende o desenvolvimento econmico sustentado, com estabilidade ; (ii) liberdades individuais e justia para todos no quadro de um consolidado Estado democrtico de direito; e (iii) reduo sustentada da pobreza e da desigualdade.
* Este artigo baseia-se em notas elaboradas para a sesso de abertura do XII Frum Nacional (Frum do Ano 2000) do Instituto Nacional de Altos Estudos, realizado no Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social, em 15 de maio de 2000.
185
A meu juzo, essa tarefa depende de avanos em trs reas macroeconmicas, em duas microeconmicas e em seis reas estruturais, em torno das quais organizo o texto. Todas essas onze reas sempre fizeram parte da agenda ps-hiperinflao,1 na qual estamos empenhados desde que a hiperinflao foi derrotada com o lanamento da Unidade Real de Valor (URV), em 1o de maro de 1994, na gesto de Fernando Henrique Cardoso como ministro da Fazenda.
6.2 TRS QUESTES MACROECONMICAS FUNDAMENTAIS
A primeira questo macroeconmica fundamental era, , e continuar sendo, por algum tempo, a questo fiscal nos trs nveis de governo. A despeito de inenarrveis dificuldades, fizemos avanos expressivos nessa rea ao longo dos ltimos anos, depois que o fim da hiperinflao mostrou claramente a natureza dos desequilbrios estruturais das contas pblicas no pas, as quais eram mascaradas pela inflao alta, crnica e crescente. Mais importante do que isso , a meu ver, o processo no concludo de mudana do regime fiscal brasileiro (que o que permitir a consolidao desse desempenho nos prximos anos), expresso nas mudanas constitucionais e infraconstitucionais em que estivemos empenhados nesses ltimos anos, e expresso tambm na aprovao, pelo Con-
Fao referncia expresso agenda ps-hiperinflao e no agenda psestabilizao, porque essa segunda expresso extremamente enganosa. Na verdade, um equvoco cometido por alguns analistas e polticos no fim do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso foi exatamente o de supor que a estabilidade havia sido definitivamente alcanada, que estava incorporada em carter permanente ao patrimnio histrico, cultural e gentico do pas e, portanto, a agenda nacional poderia e deveria tratar de outras questes mais relevantes, j que o problema da estabilizao havia sido resolvido no primeiro mandato. Ver as minhas intervenes, no Frum Nacional de Altos Estudos do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social, em 1998 e em 1999, a respeito desses temas.
186
gresso Nacional, das reformas da administrao pblica, da reforma do regime geral da Previdncia Social (com a aprovao do fator previdencirio, com a desvinculao das receitas da Unio, e com este marco histrico que foi a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal). Continuamos empenhados na aprovao da reforma tributria, unificando as atuais 27 legislaes estaduais do ICMS em uma nica legislao nacional e lidando de forma gradual com o chamado problema da cumulatividade das contribuies sociais. O equacionamento da questo das contas pblicas a questo macroeconmica fundamental do pas para este e para os futuros governos. A segunda questo macroeconmica fundamental o problema do balano de pagamentos. Aqui, no temos dvida de que a desvalorizao real da moeda nacional, observada aps janeiro de 1999, representou um grande estmulo no apenas produo exportvel brasileira como tambm produo domstica eficientemente competitiva com importaes. A balana comercial brasileira passou de um dficit de 6,6 bilhes de dlares, em 1998, para um supervit, em 2001, de cerca de 1,5 bilho de dlares, em um acrscimo de valor acima de 8 bilhes de dlares apesar de uma drstica deteriorao dos termos de troca (os preos de petrleo aumentaram mais de 80% no perodo e houve queda de preos de muitas commodities exportadas pelo pas). O dficit em conta-corrente declinou de mais de 33 bilhes de dlares, em 1998, para uma mdia de 24,3 bilhes de dlares entre 1999 e 2001, sendo amplamente financiado, nesse trinio, por Investimento Direto Estrangeiro expresso de confiana no pas e em seu futuro. As exportaes brasileiras cresceram 10% em janeiro/ outubro de 2001, em comparao com as do perodo equivalente de 2000. As exportaes de manufaturados cresceram 3,3% com a mesma base de comparao. Residem aqui, contudo, os grandes desafios para o futuro: como aumentar a cultura exportadora do pas e a competitividade da produo nacional, tanto na
187
disputa por mercados externos quanto na disputa pelo mercado domstico, com importaes potenciais? A terceira questo macroeconmica fundamental diz respeito necessidade de aumento da poupana privada domstica mediante a criao de instrumentos financeiros que permitam decises de poupana e de investimento de mdio e de longo prazo. Esse processo j est em curso, ao que cabe dizer que s possvel tratar com seriedade dessa questo em economias que contam com taxas de inflao civilizadas, dado inflaes altas, crnicas e crescentes ou excessivamente volteis encurtarem, por definio, o horizonte de tempo em que decises de poupana e de investimento so tomadas. importante lembrar, mais um vez, que as trs questes ou os desequilbrios macroeconmicas fundamentais esto indissociavelmente ligadas. Um dficit do balano de pagamentos em conta-corrente uma expresso de um excesso de investimento sobre poupana interna disponvel. A poupana interna tem dois componentes: poupana privada e poupana pblica. Quando no se deseja reduzir o investimento privado e o pblico, a poupana agregada precisa aumentar, isto , a poupana privada precisa aumentar e a despoupana, ou poupana negativa, ou dficit pblico consolidado, precisa ser reduzida. Esse era, , e continuar sendo o desafio macroeconmico bsico ao longo dos prximos anos, para que seja possvel a consolidao de um processo sustentado de desenvolvimento econmico e social do pas no sculo XXI. Infelizmente, e apesar de condies necessrias, a resoluo dessas questes macroeconmicas no so condies suficientes, como procuraremos explicar a seguir ao tratar das questes microeconmicas e das questes estruturais.
6.3 DUAS QUESTES MICROECONMICAS BSICAS
A primeira questo microeconmica bsica diz respeito necessidade de aumento da eficincia operacional do Estado, nos trs nPolticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros
188
veis de governo e, em particular, no que diz respeito qualidade do gasto pblico e eficincia no uso de recursos pblicos escassos, especialmente nas reas sociais e nas atividades regulatrias, bem como no uso da transparncia e no combate fraude, corrupo e ao desperdcio. A populao brasileira, a meu ver, exigir cada vez mais e com razo maior correlao entre os impostos que paga e a quantidade e qualidade dos servios pblicos que recebe em contrapartida. A segunda questo microeconmica fundamental tem a ver com o setor privado, no qual sero cada vez mais importantes a produtividade, a reduo de custos, a eficincia gerencial e administrativa, a competitividade com produtos importados ou potencialmente importveis, e a incorporao, a produtos e a processos de produo, de novas tecnologias e de desenvolvimentos cientficos, em particular nas reas de informtica e de telecomunicaes. Avanos consolidados, e absolutamente fundamentais, em termos de aumento de eficincia, tanto no setor pblico quanto no setor privado, dependem no s dos trs problemas macroeconmicos antes mencionados como tambm de avanos nas seis reas estruturais tratadas a seguir.
6.4 SEIS DESAFIOS ESTRUTURAIS 6.4.1 A infra-estrutura logstica bsica
Refiro-me aqui s infra-estruturas (fsica e virtual) em termos de energia, transportes e telecomunicaes. Vantagens competitivas no mundo moderno dependem, crucialmente, no apenas do estoque de ativos acumulados no passado, via investimentos pblicos e privados, como tambm da eficincia com que os novos investimentos rompem pontos de estrangulamento existentes, incorporam novas tecnologias e, principalmente, permitem a integrao nacional e regional dessas redes infra-estruturais em uma cadeia logstica que contribua para a elevao da produtividade mdia da economia.
O Programa Plurianual de Ao (PPA), de 2000-2003, tem exatamente esses objetivos, assim como seu antecessor (o Avana Brasil 1996-1999) os tinha. H ainda muito que fazer, mas a ordenao das prioridades para o investimento pblico (e a alocao dos recursos oramentrias adequados) das inevitveis parcerias entre os setores pblico e privado, bem como a sinalizao das oportunidades de investimentos que se abrem ao investimento inteiramente privado, constituem parte integrante da concepo do PPA. Dados o avano do processo de privatizaes, at o momento, e a necessidade de sua continuidade, assumiro importncia crescente no Brasil o desempenho das agncias reguladoras nas reas de petrleo, de energia eltrica, de telecomunicaes, de transportes, de gua e de portos, e, por ltimo, mas no menos importante, a busca de maior eficincia na atividade de regulao da concorrncia e da preservao da competio e do monitoramento de atividades de oligoplios e de atos de concentrao e de conduta na economia brasileira.
6.4.2 A infra-estrutura humana
O principal ativo de que dispe um pas qualquer que seja o pas sua prpria populao. O investimento (eficaz) na educao, na formao, na qualificao e no treinamento de seu chamado capital humano aquele de mais alta taxa social de retorno a mdio e a longo prazo que um pas pode fazer. A observao anterior bvia, mas por vezes o bvio deve ser reiterado. Ela vale para o ambiente familiar dos primeiros anos de vida, para a educao pr-escolar, para a educao fundamental e mdia, para as formaes universitria e ps-universitria, para o investimento em cincia e em tecnologia, para as escolas tcnicas; em suma: para tudo aquilo que significa aumentar as capacidades adaptativas de brasileiros de diferente idade s vertiginosas mudanas do mundo contemporneo. O Brasil vem investindo nessas reas como nunca o fez no passado. Est perto de ter todas as suas crianas de 7 a 14 anos na
escola (96%), alcanando, assim, o objetivo de universalidade do ensino fundamental. A prioridade dada ao ensino fundamental nos ltimos cinco anos contribuiu para um grande aumento de matrculas no ensino mdio. Entre 1994 e 1999 o aumento foi de 57%. Na educao superior o aumento de matrculas foi de 28% entre 1994 e 1998, maior do que nos quatorze anos anteriores. A taxa de analfabetismo, nesse perodo, relativa faixa etria de 15 a 19 anos, declinou de 12% para 6%. Os dados da ltima Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD 1999) mostram inequvocos sinais de melhoria da maioria dos indicadores sociais no Brasil, em particular na rea educacional. claro que estamos pior do que gostaramos, e ainda longe de onde queremos e podemos chegar principalmente em termos de qualidade , mas seguramente estamos melhor do que estvamos. Investir em pessoas no apenas investir em educao. Significa tambm investir em sade, rea relacionada, porque um povo mais educado, ou seja, mais informado, um povo mais bem preparado para as aes preventivas, individuais e coletivas que reduzem a magnitude das aes curativas em termos de servios de sade. Essas duas reas interligadas, e mais as outras reas sociais, representam 68% do total do oramento de custeio e investimento do governo central na proposta oramentria para o exerccio de 2002. Em termos reais, o governo Fernando Henrique Cardoso exibe os mais elevados volumes de recursos destinados a essas reas do que qualquer governo anterior. Os recursos destinados cultura, cincia e tecnologia constituem parte integrante desse processo de investimento, em gente, que vai contribuir para definir entre outras coisas o Brasil e o brasileiro do sculo XXI. O fato de haver muito por fazer, e de os desafios serem enormes, no deve e no pode nos desanimar e tampouco nos deixar esquecer que o resto do mundo continua a evoluir independentemente de nossas decises.
191
6.4.3 A infra-estrutura poltico-institucional
Uma lio que as tentativas de acelerar, de sustentar ou de consolidar o desenvolvimento econmico e social na segunda metade do sculo XX ensinou-nos a todos no Brasil e alhures que as instituies, e seu funcionamento, desempenham um papel absolutamente crucial. A estabilidade, no que diz respeito s relaes entre os poderes; a prevalncia da rule of law; a existncia de partidos polticos com capacidade de forjar novas lideranas polticas, de negociar conflitos e de articular interesses; e o exerccio da cidadania por parte da maioria so, para citar apenas alguns exemplos, caractersticas dos pases que mais consolidaram seus processos de desenvolvimento econmico e social. H, por certo, algumas experincias em que isso foi alcanado e sustentando no contexto de Estados no democrticos de direito, mas a evidncia expressiva de que so os Estados democrticos de direito que asseguram um regime de liberdades individuais que tiveram, tm, e provavelmente tero o melhor desempenho quando se considera a dimenso humana do processo. No Brasil, passadas quase duas dcadas do fim do regime militar, essa infra-estrutura poltico-institucional ainda est em construo. Ainda discutimos a reforma poltica, a legislao eleitoral e o futuro quadro partidrio. Ainda discutimos a reforma do Judicirio. Ainda h incerteza e debate pblico sobre o papel e o funcionamento do novo Ministrio Pblico, no sobre sua importncia, que inquestionvel. O processo de construo de uma infra-estrutura polticoinstitucional robusta, que permita, obviamente, o exerccio da poltica como competio pelo poder, mas no quadro de um sistema de regras negociado e acordado e, portanto, mais estvel e previsvel, demandou o trabalho de geraes ali onde foi alcanado. O Brasil, nessa dimenso infra-estrutural, ainda um pas em construo. O fato de termos assegurado a vigncia de um
192
Estado democrtico de direito foi uma enorme conquista, mas em relao a seu efetivo funcionamento ainda h muito por fazer.
6.4.4 A infra-estrutura administrativa e jurdica
No existe pas desenvolvido que no tenha um servio pblico formado por funcionrios de carreira, estveis nas carreiras de Estado que no podem ser todas , remunerados adequadamente, motivados por seu trabalho, com perspectivas de progresso funcional, dedicados ao interesse pblico e defesa do errio, orgulhosos de seu trabalho como servidores pblicos, reconhecidos por seus superiores, pela sociedade e pela opinio pblica por seu desempenho, com formao profissional apropriada e com claro sentido da necessidade de padres ticos de conduta em suas atividades. Qualquer pas desenvolvido ou em desenvolvimento necessita de uma elite burocrtica com as caractersticas antes mencionadas, que assegure memria institucional, continuidade, transmisso, entre geraes, de experincias, de vivncias e de conhecimentos derivados desse saber de experincia, feito que complemento indispensvel a uma slida formao profissional. O Brasil tem ncleos de servidores pblicos com essas caractersticas em algumas instituies pblicas e em alguns ministrios e secretarias, mas a preservao de massas crticas absolutamente fundamental. Com freqncia, esforos de constituio de equipes, que demandam anos para que se formem e trabalhem de forma coesa, com lideranas de viso mais ampla, desfazem-se em curto espao de tempo por variadas razes, a um custo elevado para o pas. O processo de reforma da administrao pblica no Brasil est longe de ser concludo, e demandar ainda muitos anos. A capacidade de atrair e de reter uma parte expressiva dos melhores de cada gerao para o servio pblico continuar a ser
193
um grande desafio para os prximos anos. Disso depende o necessrio aumento da eficincia operacional do Estado anteriormente mencionada. Situei a infra-estrutura jurdica com a infra-estrutura administrativa porquanto a administrao da justia, ou a forma, a qualidade, e a eficincia com as quais funcionam o Judicirio so cada vez mais reconhecidas como um indicador-chave do estgio de desenvolvimento sociocultural e institucional de um pas. Com efeito, existe uma clara interao entre a eficincia na chamada gesto da coisa pblica, por parte do Executivo, e a eficincia, a presteza e a qualidade das decises judiciais que afetam o trabalho do Executivo. Ambas as eficincias so indispensveis, assim como o o Legislativo. Todos conhecemos o princpio da soberania entre os trs Poderes. Todos conhecemos o princpio da harmonia entre os trs Poderes. A soberania uma questo clara, definida e incontroversa. A harmonia, pelo contrrio, exige ateno a posturas, a procedimentos, a julgamentos, e, principalmente, busca de harmonia no como um fim em si mesmo mas como um meio para que objetivos mais amplos possam ser alcanados. Na introduo a estas notas sugeri trs objetivos indissociveis (eficincia produtiva, liberdades individuais e maior eqidade) para o funcionamento efetivo de uma infra-estrutura administrativa e jurdica que se situe altura das necessidades do Brasil no sculo XXI.
6.4.5 A infra-estrutura de intermediao financeira e de mercado de capitais
No h pas desenvolvido que no tenha, ao longo do tempo, construdo uma estrutura de intermediao financeira que permita a captao de poupana e a sua alocao nas vrias alternativas de investimento e de financiamento da atividade econmica. A eficiente intermediao entre poupadores e investidores, no quadro de um sistema e de uma cultura de crdito consoli-
194
dada, hoje condio indispensvel ao desenvolvimento econmico sustentado. A observao anterior pode parecer uma obviedade, mas o bvio no era reconhecido como tal at relativamente pouco tempo atrs, tambm no Brasil, onde por dcadas prevaleceu a noo de poupana forada, de financiamento inflacionrio, de crditos subsidiados via instituies financeiras pblicas e de investimento de empresas pblicas e do gasto pblico como os verdadeiros motores do desenvolvimento. O fim da hiperinflao e as taxas mais civilizadas de inflao, que marcaram a segunda metade dos anos 1990, exibiram com clareza certas fragilidades estruturais do sistema de intermediao financeira no Brasil, expondo a situao de um nmero no desprezvel de bancos pblicos e privados, os quais s tinham condies de sobreviver no contexto de um processo inflacionrio crnico que permitisse que suas receitas inflacionrias chegassem, em alguns casos, a mais de um tero de suas receitas totais. O processo de reestruturao do sistema financeiro brasileiro vem tendo lugar desde 1994/1995. O PROER2 evitou uma crise bancria de grandes propores, e o PROES3 vem permitindo reduzir a presena de bancos comerciais estaduais no sistema, o qu, em conjunto com outras medidas, vem fortalecendo as instituies financeiras federais. Adicionalmente, a presena de bancos estrangeiros contribuiu para aumentar a competio, a eficincia e a qualidade do sistema bancrio brasileiro, que hoje um dos melhores dentre os de pases em desenvolvimento. A melhoria das atividades de superviso bancria e de funes regulatrias por parte do Banco Central reconhecida internacionalmente, assim como o governo reconhece o quanto h por fazer nessas reas.
2
Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional. Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria.
195
inegvel que, como notam analistas competentes, o crdito esteja se expandindo em volume (partindo de nveis muito baixos) e se tornando relativamente mais barato (partindo de nveis muito altos). O fato que o Brasil tem uma baixssima relao entre crdito e PIB (cerca de 30%) em relao mdia dos chamados pases emergentes (cerca de 60%) e, particularmente, em relao s economias desenvolvidas (cerca de 140%). Em outras palavras: h um amplo espao para expanso do crdito no Brasil medida que se reduzem as taxas de juros e os requerimentos de compulsrios no Banco Central e, muito especialmente, consolidase a percepo de que o pas est sendo capaz de equacionar seus problemas macroeconmicos, microeconmicos e estruturais. O desenvolvimento do mercado de capitais a reduo do custo de capital para empresas, a proteo dos minoritrios, a pulverizao de aes para um nmero crescente de investidores parte integrante desse processo mais amplo, ao qual importante assegurar continuidade e consolidao ao longo dos prximos anos.
6.4.6 A infra-estrutura social
A palavra infra-estrutura talvez no seja aqui a ideal, mas isso no relevante. O que importa notar que essa a rea mais complexa, mais controversa e mais sujeita a legtimas diferenas de opinio, no tanto sobre os objetivos a se alcanarem mas sobretudo quanto aos meios mais eficazes e mais adequados para atingir os fins desejados e tambm quanto ao tempo necessrio para alcan-los. A meu ver, a questo no a de uma competio destinada a identificar quem so os mais capazes de fazer os mais indignados discursos contra a fome, a misria, a pobreza, a opresso, a injustia, a violncia, a excluso, a impunidade, a fraude, a corrupo e outras mazelas. Isso fcil e qualquer um capaz de fazer. A questo de como lidar, na prtica, por meio de polticas pblicas e de atividades da sociedade civil, com essas mazelas, com o objePolticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros
196
tivo de, se no elimin-las, pelo menos reduzir ao mximo a sua presena na sociedade brasileira. Nenhuma pessoa, nenhum partido, nenhuma organizao tem o monoplio da verdade nessa matria particularmente aqueles que por delegao autoconferida se comportam como se o tivessem. No o tm assim como no tm o monoplio dos padres ticos de conduta requeridos para, entre outras, a construo de uma sociedade menos desigual que a nossa. Dito isso, gostaria de mencionar aqueles que considero os quatro aspectos relevantes para a caracterizao do que chamei de infra-estrutura social de um pas: Primeiro, o grau de conscincia social do passado, no sentido de que ser membro de uma comunidade humana se situar em relao a seu passado ainda que apenas para rejeit-lo , conhecendo-o, agregaria Hobsbawm.4 esse autor que nota, acertadamente, que o passado uma dimenso permanente da conscincia humana, um componente inevitavelmente presente em instituies, em valores e em padres de uma sociedade. Ali onde no existe qualquer sentido de passado raramente existe sentido de futuro. Uma nao digna desse nome precisa encontrar, nos elementos constitutivos de seu passado, as bases em que possa fundar sua auto-estima, seu senso de identidade cultural e a capacidade de pensar seu futuro. Em outras palavras, uma sociedade precisa saber contar sua prpria histria: de onde procede, onde est e para onde pensa que est indo ou poder ir no futuro. A falta de uma memria constantemente reavivada e reorganizada pode emudecer uma coletividade, tirando-lhe a capacidade de expressar sua viso do prprio futuro. O segundo aspecto definidor da infra-estrutura social de um pas representado pelas condies de vida de seus habitantes, expresso que, para mim, desdobra-se em duas dimenses: uma
Ver Eric Hobsbawm, The Social Function of the Past, Past and Present, no 55, maio de 1972.
197
possvel de mensurao, outra menos tangvel. Uma diz respeito taxa de incluso da populao no mercado de consumo e taxa de acesso da populao a servios pblicos. A outra dimenso diz respeito amplitude do espao para o exerccio da cidadania e taxa de incluso que efetivamente existe, para esse exerccio, para a maioria. Os dados sobre a primeira dimenso esto coletados nas estatsticas da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, do IBGE. A ltima disponvel (1999) mostra que houve avanos expressivos na dcada de 1990. As informaes sobre a segunda dimenso so mais de natureza qualitativa e, parcialmente, quantitativa, e envolvem legtimas diferenas de julgamento sobre a extenso do progresso feito. Mas que esse vem tendo lugar isso inegvel: no Brasil, nunca tantos se expressaram tanto, sobre tantos assuntos, e de forma to livre, como nesta virada de sculo. O terceiro aspecto definidor da situao de uma infra-estrutura social diz respeito ao grau de conhecimento emprico sobre o nvel (e a qualidade e a composio) do gasto pblico e, particularmente, do grau de maturidade poltica e de racionalidade econmica do debate pblico sobre essas questes. Depois de quase trs dcadas de inflao alta, crnica e crescente, que nos levaram hiperinflao em 1993/1994, a obteno de taxas civilizadas de inflao na segunda metade dos anos 1990 vem permitindo um debate pblico mais maduro e racional sobre essas questes relacionadas ao gasto social e a seu financiamento. H, contudo, ainda muito que avanar para chegarmos aos termos em que esse debate colocado h muito em pases que foram capazes de definir um terreno comum para esta discusso: a existncia de restries oramentrias e de necessidade de assegurar a solvncia intertemporal do setor pblico. No Brasil, infelizmente ainda existem, e so muito os vocais, aqueles que consideram que a preservao da estabilidade macroeconmica e o respeito restrio oramentria e solvncia
198
do setor pblico constituem perversos desgnios neoliberais que nos so impostos do exterior e, portanto, devem ser combatidos por meio do discurso poltico-ideolgico e da mobilizao popular. Ainda no est consolidada, entre ns, a noo, corriqueira no mundo desenvolvido e em vrios pases em desenvolvimento, de que a preservao da inflao sob o controle e a responsabilidade fiscal, por exemplo, interessa maioria e, portanto, constitui obrigao bsica de qualquer administrao minimamente responsvel pela gesto da chamada coisa pblica. O reconhecimento, com todas as suas implicaes prticas, permitiria, a meu ver, um debate mais efetivo sobre o gasto social do setor pblico, sobre as formas de seu financiamento, sobre sua qualidade e sua composio, e sobre sua progressividade ou regressividade. Esse reconhecimento permitiria que a sociedade discutisse as implicaes das legtimas demandas por maiores gastos pblicos na rea social (na qual o Brasil gasta 21% do seu PIB e quase dois teros do oramento de custeio e investimento do governo central) em termos de suas implicaes para a necessidade de fontes para essa desejada expanso, as quais so apenas duas: impostos/contribuies e aumento da dvida pblica (estou supondo que no se deseja trazer de volta o imposto inflacionrio como mecanismo de financiamento). Tal reconhecimento permitiria tambm um debate pblico mais maduro e racional sobre a qualidade do gasto pblico na rea social (ou sobre a eficincia com que so utilizados recursos pblicos escassos); sobre as possibilidades de reestruturao do gasto pblico para privilegiar os programas mais efetivos e mais progressivos, reduzindo-se, com isso, os gastos nos programas menos eficazes e/ou mais regressivos do ponto de vista social. Essas discusses ainda engatinham no Brasil, dada a experincia anterior de se considerar todas as demandas como aditivas, de se tentar
199
atend-las com programadas expanses nominais de gastos que eram sistematicamente reduzidas em termos reais pela inflao crescente. No existindo inflao elevada, no mais possvel simplesmente adicionar as demandas por expanso de gastos na rea social e julgar possvel atend-las todas sem maiores conseqncias. Como j foi observado inmeras vezes pelo ministro Martus Tavares, o mrito de uma despesa no traz automaticamente consigo a sua forma de financiamento. O quarto e ltimo aspecto (que gostaria de abordar nesta breve seo sobre a infra-estrutura social do pas) , sem dvida, o mais relevante, e diz respeito extenso da pobreza absoluta e s expressivas disparidades na distribuio da renda e da riqueza no pas. No que se refere s formas extremas de pobreza absoluta, as estimativas do Banco Mundial definem nvel de indigncia como o nmero de pessoas que vivem com uma renda igual ou inferior a um dlar norte-americano por dia. Segundo o Banco Mundial, em 1998 existiam 1 bilho e 200 milhes de pessoas vivendo nessas condies no mundo em desenvolvimento e ex-socialista. Desse total, cerca de 90% (isto , 1 bilho e 90 milhes) estavam na frica e na sia, e 6,4%, na Amrica Latina e no Caribe (isto , 78,2 milhes de pessoas, representando cerca de 15,6% da populao total da regio, dos quais 28 milhes estariam no Brasil e representariam 18,2% da populao). Embora o Brasil no tenha uma definio oficial da linha de pobreza extrema ou da indigncia , estimativas do IPEA, baseadas em um tero do salrio-mnimo como renda domiciliar per capita, chegam a um percentual da ordem de 20% da populao em 1999, bastante prximo das estimativas do Banco Mundial. grave, muito grave! Mas, e diferena de certos pases em desenvolvimento, especialmente na frica, onde a tarefa de erradicao de formas extremas de pobreza assume propores sobre-humanas, no Brasil a misso de reduzir de forma expressiva a indigncia est a nosso alcance, desde que no tenhamos a iluso
200
coletiva de que possvel faz-lo em um par de anos ou em apenas um mandato presidencial. Com efeito, os pases membros da ONU assumiram formalmente o compromisso (Conferncia de Copenhagen, 1995) de reduzir pelo menos metade, at 2015, o nmero de pessoas que vivem em condies extremas de pobreza. O Brasil tem possibilidades de atingir esse objetivo bem antes dessa data. Primeiramente porque o percentual de cerca de 20% da populao indigente, em 1999, que, sem dvida, muito elevado, o era mais ainda em 1983 (29%). Portanto, houve melhora, e no piora, da situao nesse intervalo de quinze anos. Em segundo lugar, muito importante notar que no estado brasileiro cujo indicador era o melhor nessa rea o nvel de indigncia era de apenas 7,7% (em 1999), enquanto no estado em pior situao esse percentual chegava a 46,5%. Como costuma ocorrer com freqncia no Brasil, a mdia nacional encobre tanto quanto revela. Em terceiro lugar, projees preliminares do IPEA sugerem claramente a possibilidade de que o Brasil possa ter reduzido, em cerca de 40%, o nvel de indigncia, de 1999 at o fim da dcada se asseguradas a continuidade e a tendncia hoje observadas tanto nas polticas pblicas quanto na sociedade civil. A questo relevante, portanto, a discusso pblica sobre as polticas dos trs nveis de governo, e sobre as inmeras atividades da sociedade civil voltadas para esse que deveria ser um objetivo nacional. O centro dessa discusso deveria ser a questo do foco, isto , saber se as polticas pblicas na rea social esto focadas, ou seja, voltadas para atingir os verdadeiramente pobres do pas, e no para o atendimento relativamente preferencial aos no-pobres. A reduo da pobreza extrema haver de contribuir para a reduo dos ndices agregados de concentrao de renda no pas. Contudo, o debate sobre desigualdade continuar e importante que seja assim. O debate seria mais efetivo na busca por minorar o problema se no se reduzisse a um indicador apenas,
201
como, por exemplo, evoluo dos coeficientes de Gini (medida agregada da concentrao), mas procurasse partir das perguntas do tipo das formuladas por Amartya Sen em seu excelente Desigualdade Reexaminada,5 em particular da pergunta central: quando falamos da necessidade de igualdade, devemos no s relacionla inevitvel diversidade humana mas tambm pergunta: de que igualdade estamos falando (renda, riqueza, liberdade, direitos, oportunidades, acesso, necessidades, capacidades, etc.)? Em outras palavras, existe uma multiplicidade de variveis em termos das quais a idia-fora de igualdade pode e deve ser avaliada. Como conseqncia, existem variadas polticas para lidar com esses diferentes significados da palavra igualdade. O que parece certo que essas polticas especficas so necessrias no sentido de que a estabilidade macroeconmica, a inflao baixa e o crescimento forte e sustentado embora absolutamente indispensveis constituem, por si s, condies necessrias mas no suficientes para a reduo da pobreza com vistas na sua erradicao, e tampouco para a reduo das inmeras formas de desigualdade contra as quais o Brasil ter de continuar lutando nestas primeiras dcadas do sculo XXI.
6.5 OBSERVAES FINAIS
Est claramente ao nosso alcance uma taxa de crescimento do PIB de 2,3% no binio 2001-2002. Se essa taxa mdia de crescimento para o perodo efetivamente se materializar, nos dez anos encerrados em 2002, vale dizer, na dcada que cobre o perodo 1993-2002, a economia brasileira ter crescido, em termos reais, cerca de 35%. Esse no um resultado desprezvel para um pas que partiu de um processo hiperinflacionrio e enfrentou trs cri5
Ver Amartya Sen, Inequality Reexamined, Harvard University Press, 1992. H edio em espanhol Nuevo Examen de Ia Desigualdad, Madri, Alianza Editorial, 1995. Obra indispensvel para os seriamente interessados no tema.
202
ses internacionais no perodo. Vale registrar que nos dez anos anteriores (1983-1992) a economia brasileira cresceu a uma mdia anual de apenas 2,0% em termos reais. Entretanto, deveramos estar olhando bem mais adiante, para a primeira dcada do sculo XXI, pelo menos. A possibilidade de crescermos e podemos faz-lo a taxas mais elevadas, sem inflao e com continuado e mais rpido processo de melhora das condies de vida da maioria da populao objetivo ltimo de qualquer poltica econmica digna desse nome , depende de nossa capacidade como governo e como sociedade, isto , como nao de avanarmos no encaminhamento duradouro das questes macroeconmicas, microeconmicas e estruturais mencionadas nas sees anteriores. A respeito do significado da palavra ns, nesse contexto, gostaria de citar as observaes do ex-governador Cristovam Buarque, escritas no incio dos anos 1990, em meio crise em que se debatia o pas: O entendimento da crise exige trs novos enfoques. Primeiro, analisar a sociedade brasileira como uma unidade. Ainda que dividida em classes e opinies, quando a opinio de um grupo prevalece sobre os demais porque o conjunto da sociedade foi incapaz de oferecer, ou de fazer prevalecer outra alternativa. Quando um grupo impe seus interesses porque os demais, que tentavam construir outra alternativa, no tinham a proposta para o momento, no representavam os interesses da poca, no dispunham das armas necessrias ou no tiveram competncia. Em qualquer dos casos, foi a sociedade, como um todo, que escolheu o caminho seguido. Continua o ex-governador: Segundo, no h como encontrar um novo caminho para a sociedade sem uma conscincia de globalidade para o Pas. A diviso nas classes tradicionais no reflete a diviso que ocorre na sociedade e, por isso, no serve como instrumento
203
metodolgico para entender e formular alternativa para o futuro. H trabalhadores que esto em situao privilegiada, e certos capitalistas estariam melhor com uma proposta social alternativa. Com a apartao construda no Brasil, os interesses dos trabalhadores do setor moderno no so os mesmos que tem a populao excluda e pobre. Terceiro, e ltimo, escreve o ex-governador: A anlise das decises que levaram ao desastre socioeconmico brasileiro no pode limitar-se ao setor econmico. E a conceituao do ns abrange no apenas toda a sociedade atual, mas tambm a perspectiva histrica, incorporando as geraes. Os nossos erros englobam aqueles cometidos em geraes anteriores.6 J notei7 que cada gerao rel, reescreve e reinterpreta o passado luz das exigncias do sempre fugidio momento presente e de seus sonhos e esperanas para o futuro. Esses sonhos e esperanas, quer se materializem, quer no, constituem, na bela expresso de Jorge Luiz Borges, a memria do futuro. Vale lembrar aqui trecho de admirvel discurso de um brasileiro ilustre, Francisco Clementino de San Tiago Dantas, pro-
Ver Cristovam Buarque, A Revoluo nas Prioridades, So Paulo, Paz e Terra, 1994, p. 18-19. A respeito da ltima frase da extensa citao do ex-governador, vale registrar a observao daquele que hoje considerado um dos maiores historiadores brasileiros, Evaldo Cabral de Melo, que, em palestra no Itamaraty, teria notado que enquanto no resto do mundo se critica um governo por aquilo que fez ou deixou de fazer durante a vigncia de seu mandato, no Brasil h uma tendncia a responsabilizar uma administrao por tudo o que aconteceu no pas nos ltimos quinhentos anos. Frum do Instituto Nacional de Altos Estudos do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social de 1998.
204
nunciado em outubro de 1963.8 Nessa quadra difcil da vida nacional, San Tiago afirmava e explicava por que o Brasil precisava de um novo sonho (sonho que tivesse novo centro de gravidade e equilbrio) e, simultaneamente, de uma nova aliana (aliana que teria de ser mais inclusiva do ponto de vista social). Mas importante notar, dizia San Tiago corretamente, que sem o sonho (isto , sem a viso do futuro) alianas podem no passar de conluios, conspiraes, agitaes estreis e sem sentido, cujo oportunismo se esgota com o tempo. Sem as foras da aliana que o sustentem, porm, o sonho pode ser apenas devaneio, iluso, aspirao efmera e vaga, condenada a dissipar-se como bruma luz do sol, sem ter adquirido consistncia na realidade. O sonho, pelo menos o que anima muitos de minha gerao, e de geraes seguintes que conosco interagem, um sonho uno, indivisvel, embora a aliana que lhe d sustentao possa alterar-se. indivisvel no sentido de que sem a estabilidade macroeconmica no teremos condies mnimas para crescer de forma sustentada, a mdio e a longo prazo, para consolidar definitivamente nossas instituies democrticas e muito menos para avanar de forma consistente, duradoura e efetiva, isto , de forma no demaggica e no charlat contra a injustia social que ainda nos humilha e envergonha perante o resto do mundo, a qual deveria humilhar e envergonhar parte de nossas ditas elites diante delas mesmas. Obviamente, o desafio de realizar esse sonho monumental para qualquer pas, em particular para um pas como o nosso, que traz como herana pesada e sombria trs sculos e meio de escravido, quase tanto de submisso Coroa portuguesa, dcadas de regimes centralizadores e autoritrios, dcadas de cultura inflacionria,
Ver Francisco Clementino de San Tiago Dantas, discurso de 1963, reproduzido na revista Parcerias Estratgicas, junho/1997, v. 11, no 03, Centro de Estudos Estratgicos, p. 75-84.
205
dcadas, para no dizer sculos, de escassa ateno com a educao bsica de seu povo, com a sua incorporao cidadania, e com o mercado. Mas o fato que na dcada de 1990 o Brasil mudou, o Brasil est mudando e o Brasil continuar a mudar apesar e, paradoxalmente, por causa de nossos inmeros e inegveis problemas, j que no temos alternativas seno tentar equacion-los. Contudo, existem no Brasil inmeras vises e interpretaes distintas sobre a identificao dos problemas relevantes, sobre suas inter-relaes e, principalmente, sobre as formas mais apropriadas, desejveis ou efetivas de com eles lidar. Essas legtimas diferenas de opinio com freqncia se expressam de modo conflitivo como parte de um processo muito mais amplo que a tradicional viso de poltica como competio pelo poder, com nfase nos processos eleitorais. Na verdade, os conflitos em uma sociedade de massas, que procura organizar-se como uma efetiva democracia pluralista em um pas marcado por profunda heterogeneidade estrutural e por disparidades sociais e regionais, podem ser vistos de duas maneiras bsicas: a primeira, negativa, a de lhes conferir capacidade de gerar um tal nvel de instabilidade poltica que possa chegar a comprometer o desenvolvimento econmico e social do pas. Essa uma possibilidade, mas prefiro acreditar, e trabalhar, para a segunda maneira bsica de ver os inmeros conflitos que se desdobram continuamente entre ns: como algo que pode, eventualmente, contribuir para a progressiva consolidao de nossa democracia antes que para o seu enfraquecimento. A base para essa esperana foi apresentada com clareza por meu amigo e mestre Albert Hirschman: O conflito , de fato, uma caracterstica da sociedade de mercado pluralista que se evidencia com notvel persistncia. Ele a contrapartida natural do progresso tcnico e da conseqente criao de nova riqueza, atributos estes que conferem justa fama sociedade de mercado. Os conflitos
206
derivam de desigualdades e declnios setoriais ou regionais recm-surgidos; essas desigualdades e declnios so precisamente a contrapartida de vrios desenvolvimentos dinmicos em outras partes da economia. Em sociedades com liberdade de expresso e associao, as preocupaes com esses assuntos tendem a mobilizar as pessoas que so imediatamente atingidas e tambm cidados suscetveis a sentimentos de justia social compartilhados de modo mais ou menos geral. Esses dois grupos fazem reivindicaes por aes e reformas corretivas, engajam-se em discusses e negociaes baseadas tanto no interesse prprio como na legtima preocupao com o bem comum. O segredo da vitalidade da sociedade de mercado pluralista e de sua capacidade de renovao pode estar nessa conjuno e na sucessiva erupo de problemas e crises. A sociedade, assim, produz uma dieta regular de conflitos que precisam ser resolvidos e que ela aprende a administrar. Correspondentemente, a razo fundamental para a deteriorao e perda de vitalidade de certas sociedades pode residir no xito que tiveram na supresso do conflito social declarado. 9 Como esses conflitos ocorrem com considervel freqncia, assumem grande variedade de formas, so predominantemente do tipo divisvel e, portanto, prestam-se a solues conciliatrias e arte de negociao, sem jamais representar solues definitivas, nota Hirschman que uma sociedade que conta com uma prtica significativa de lidar com esses conflitos, adquirida ao longo de um perodo prolongado, pode, por meio desse processo, ir consolidando suas instituies democrticas, ampliando liberdades, aumentando a eficincia e reduzindo desigualdades. No nada fcil. Nunca o foi e nunca o ser. Mas no deixa de ser um belo e esperanoso sonho para o sculo que se inicia.
Ver Albert 0. Hirschman em Auto Subverso, So Paulo, Companhia das Letras, 1996, p. 271-272.
207
COMPOSTO EM 11,5/14,5 ( T E X T O ) FRUTIGER 47 LIGHT (TABELAS) IMPRESSO EM PAPEL TOP PRINT 90 G/ M2 ( MIOLO ) CARTO SUPREMO 250 G/ M2 ( CAPA) BRASLIA, 2002
AGARAMOND

Livro Politicas para A Retomada Do Crescimento

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Livro Politicas para A Retomada Do Crescimento

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

POLTICAS PARA A RETOMADA DO CRESCIMENTO

Ricardo Bielschowsky Ricardo Bielschowsky Carlos Mussi Carlos Mussi

POLTICAS PARA A RETOMADA DO CRESCIMENTO

reflexes de economistas brasileiros

reflexes de economistas brasileiros

ESCRITRIO DA CEPAL NO BRASIL

POLTICAS PARA A RETOMADA DO CRESCIMENTO REFLEXES DE ECONOMISTAS BRASILEIROS

Ricardo Bielschowsky Carlos Mussi

POLTICAS PARA A RETOMADA DO CRESCIMENTO REFLEXES DE ECONOMISTAS BRASILEIROS

Antonio Claudio Sochaczewski

Braslia, maro de 2002

Escritrio da CEPAL no Brasil

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2002

Governo Federal Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Renato Baumann Diretor do Escritrio da CEPAL no Brasil

PARTE I RESENHA DE ENTREVISTAS

Ricardo Bielschowsky e Carlos Mussi*

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

PARTE I RESENHA DE ENTREVISTAS

POLTICAS DE CRESCIMENTO E O FUTURO DO BRASIL*

A lista dos entrevistados encontra-se ao final do texto.

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros

Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas brasileiros