POLTICA FORESTAL

Anlisis y diseo de polticas forestales y de recursos naturales

Para realizar un anlisis deseable es necesario dividir: polticas forestales para produccin sostenible de madera de un lado y para productos no maderables y servicios del otro lado, para luego unirlos y promover las mejores opciones, tomando en cuenta las tendencias a mediano y largo plazo.
Gerardo Budowski

l objetivo de disear las mejores polticas requiere, desde luego, un anlisis previo de los factores que interactan para, a la postre, lograr sostenibilidad: ambientalmente deseable, biolgicamente satisfactorio, socialmente (y culturalmente) aceptable, econmicamente viable. Sin embargo en el pasado, cuando se ha tratado de aprovechar el bosque natural para madera, la tradicin ha sido casi siempre lo que suele llamarse minera!, o sea explotando lo ms valioso, dejando "lo que no sirve"; quedan en pie los rboles huecos, ramudos o de mala forma,an los de especies valiosas, junto con los rboles no comerciales, lo que genticamente puede tildarse de seleccin negativa. Adems, se suele causar mucho dao al sacar la madera con tractores, ya que en general no se piensa en una futura cosecha. Ese bosque ya no sirve: ya le sacaron toda la madera, es un comentario frecuente por parte del explotador, una percepcin claramente cortoplacista, con una buena dosis
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de codicia. Muchos de estos bosques eventualmente cambian de uso y terminan como potreros o campos agrcolas, an cuando tales usos tampoco suelen ser sostenibles a largo plazo. En contraposicin con la minera, existe el concepto de explotacin sostenible o sustentable, con un rendimiento continuo o perpetuo. Esto se logra aplicando, por ejemplo, ciertas medidas como inventarios de la composicin del bosque, incluyendo conteos de la regeneracin, corte y aprovechamiento de rboles selectos, dejando rboles semilleros, usando el mximo de precaucin para causar el mnimo dao en la cosecha, efectuando cortes peridicos de liberacin y de refinamiento (eliminacin de especies indeseables para ceder el campo a otras ms deseables en cortes futuros) y otras medidas que tiendan a favorecer el mejor crecimiento de especies deseables hasta el prximo ciclo de corta. Esto vara,pero a menudo se estima alrededor de 20 aos (sistema silvicultural CELOS desarrollado por el Centro de Investigacin Agrcola de Surinam y practicado originalmente en Surinam). Todo esto,por supuesto, es parte de un plan de manejo. Otro grupo opina que para evitar el corte de los bosques primarios y el cambio de uso para fines agropecuarios, estos bosques deben explotarse correctamente segn un plan de manejo "bien hecho", con ciertas medidas de control y bajo supervisin de personal altamente capacitado. Pero aunque hay explotaciones bien hechas, por lo menos en sus etapas iniciales falta saber cmo se comporta el bosque despus de 20 aos cuando se vuelve a explotar "planes de manejo" adolecen de serias deficiencias hay una gran variedad segn la edad, el origen, la composicin de especies y su fenologa, los mercados actuales y futuros, el nivel de conocimiento de quienes han de manejar estos bosques sobre la base del rendimiento sostenible y las percepciones de sus propietarios sobre su valor real o potencial. A diferencia del bosque primario cuando se conserva y las plantaciones bien manejadas, para los cuales hay incentivos para su manejo sostenible, hay pocos incentivos para los bosques secundarios bien manejados.

Cmo reacciona el mundo forestal frente a la posibilidad de explotar racionalmente, es decir en forma sostenible, el bosque primario? Hay un grupo creciente que opina que debe cesar toda explotacin de bosques primarios heterogneos (o relativamente as), concentrando el abastecimiento futuro de produccin de madera en aquellos bosques naturales donde domina una especie valiosa, en los bosques secundarios y en las plantaciones forestales.Todos ellos tienen menor biodiversidad que el bosque primario heterogneo, son ms productivos en volumen/ha/ao de madera y son ms fciles de manejar, con mejores respuestas a intervenciones silviculturales. Adems,son menos susceptibles de aprovecharse para ecoturismo, menos valiosos para la explotacin de productos no maderables o para investigaciones diversas y programas educativos; siempre en comparacin con los bosques primarios.

Estamos en una era de cambios rpidos en lo econmico, social y poltico;pero tambin en lo ambiental. Hoy conservar los bosques es un inters mundial.

y limitaciones y no garantizan la sostenibilidad.De hecho muchas veces se ha encontrado que los bosques con planes de manejo terminaron degradndose o con cambio de uso. Ahora bien, se debe tener en cuenta que hay un abanico de bosques primarios y es difcil sacar generalizaciones. El conocimiento del bosque secundario es todava escaso,an cuando hay experiencias muy prometedoras, especialmente en Costa Rica. Tambin aqu

Aunque las plantaciones se van incrementando en el mundo tropical, todava quedan muchas incgnitas, tales como escogencia de las mejores especies (crticas contra ciertas exticas), la acusacin de formar "desiertos biolgicos", costos iniciales altos, etc. Wadsworth (1997) dedica 53 pginas a los bosques secundarios1 y ms de 100 pginas a plantaciones y aboga por el manejo de estas dos modalidades para el abastecimiento futuro de

1 Wadsworth define estos bosques como bosques primarios intervenidos durante los ltimos 60 a 80 aos similar al bosque primario tipo d de Budowski.En esto difiere de la definicin implcita aqu:que el bosque secundario es una vegetacin leosa regenerada despus del abandono de reas agropecuarias.

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madera. En la pgina 100 de su libro, Wadsworth es bastante categrico sobre este tema: "Si los bosques primarios han de sobrevivir, sus usos deben ser exclusivamente no extractivos, tales como preservacin del bosque por su biodiversidad y material gentico, para la estabilidad del suelo, la calidad de las aguas, la investigacin cientfica que no incluya manipulacin del bosque, as como aquellas actividades educativas y recreativas que no sean destructivas. Por lo tanto, los productos maderables deben en ltima instancia venir en su totalidad de los bosques secundarios o de las plantaciones". Despus de definir algunos aspectos fundamentales de la problemtica, vale la pena analizar el estado actual del conocimiento cuando se trata, en especial,de la explotacin de madera. o mediante bosques secundarios intermedios. Hay muchas otras posibilidades, algunas de ellas muy polmicas. c) Bosques dominados por una o pocas especies de valor comercial. Aqu se incluyen, por ejemplo, los pinares, los cativales, Prioria copaifera, los bosques de caobilla o cedro macho, Carapa guianensis, casi siempre en zonas pantanosas con abundante regeneracin. El caso ms conocido se encuentra en los bosques pantanosos y de alta precipitacin del lado Pacfico de Colombia, donde dominan diferentes miristicceas, de alto valor comercial, as como Carapa formando rodales muy homogneos; casi la mitad de toda la madera de Colombia proviene de estos bosques. Son fciles de manejar y hay buena regeneracin natural. Si no existen ms casos de xito, es por codicia o por ignorancia. Ciertos bosques como manglares son ms tiles en pie que explotados, debido a la multitud de los servicios que brindan. d) Bosques que fueron primarios pero han sido explotados por su madera en aos pasados. Es una categora muy comn y existen muchas posibilidades dependiendo del tamao, composicin florstica, calidad de la regeneracin y capacidad instalada para manejarlo sobre una base sostenible. - Existe un potencial para ecoturismo igual que para el bosque primario. Tambin deben valorarse todos los servicios que brindan. - En algunos casos se prestan para explotacin cuidadosa para madera, aunque en ltima instancia si se explotan frecuentemente toman una apariencia similar a bosques secundarios, como es el caso de la Reserva de Arena de 16.000 ha en la isla de Trinidad explotada desde 1930 en adelante, con rigurosa supervisin. rboles maderables en potreros; si se abandona el pastoreo, estos potreros arbolados llegarn rpidamente a transformarse en verdaderos bosques secundarios. En todo caso, el manejo futuro de estos bosques, muchos derivados de potreros es muy prometedor. Inclusive hay posibilidades de promover la formacin de bosques secundarios a base de la regeneracin que se desarrolla debajo de plantaciones, como se evidenci bajo Gmelina arborea.

Los bosques primarios Hay muchos tipos de bosques primarios que difieren en su potencialidad para producir madera en forma sostenible (o rendimiento continuo): a) Bosques en zonas protectoras o protegidas, en zonas inaccesibles, en pendientes muy inclinadas, en la cercana de cursos de agua. Su valor es mayor si no se tocan (si bien hay a menudo explotacin clandestina). b) Bosques primarios heterogneos, sin uso restringido obligatorio con poca o ninguna influencia humana previa (por lo menos en los ltimos 50 aos) con unas pocas especies valiosas por hectrea pero muy difciles de manejar. Algunas veces se califican como bosques que "no fueron programados" para producir madera sobre una base sostenible, pero s para diversidad con interacciones muy complejas, la mayora de las cuales no conocemos an. Si son lo suficientemente extensos pueden aprovecharse para ecoturismo,investigacin cientfica, etc. Tambin, a menudo, son interesantes los productos no maderables para explotar. Si son muy reducidos (1-5 ha), podra pensarse en reunirlos con otros bosques residuales a travs de corredores; por ejemplo, bosques a lo largo de un curso de agua
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Los bosques secundarios Hay desde luego diferentes bosques secundarios segn la edad y la composicin florstica. Inclusive hay combinaciones silvopastoriles, por ejemplo

Las plantaciones forestales Hay enormes ventajas comparativas en promover plantaciones forestales cuando se trata de producir madera, ya que los rendimientos son mayores y hay excelentes posibilidades de mejorar la calidad y otras caractersticas por medio de tcnicas genticas. Los pases o regiones con alta precipitacin pluvial son particularmente propicios para plantaciones. A menudo hay amplia disponibilidad de tierras deforestadas y abandonadas. Como siempre, hay ventajas y desventajas al producir madera con base bosques naturales (primarios y secundarios) as como de plantaciones (Cuadros 1 y 2). Como resultado de este anlisis, puede concluirse que el futuro de los bosques necesita definirse con mucho ms claridad que ahora. Para los bosques primarios hay varias opciones segn las caractersticas inherentes. En lo econmico mucho ser influenciado por el auge de las plantaciones, los incentivos en forma de aporte de fondos, la certificacin (sello verde) y la capacidad instalada para manejar los bosques en forma sostenible. Estamos en una era de cambios rpidos no solo en lo econmico, sino tambin en lo social (las percepciones de la sociedad y su reaccin a la deforestacin y los incendios por ejemplo) y en el inters mundial en conservar bosques. Una regla de oro sera mantener las opciones abiertas; para los bosques primarios y heterogneos equivale a no interferir y lograr ms bien que se extiendan (corredores) y sacar el mximo partido de los numerosos beneficios que implica mantener el status quo.
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Los comentarios anteriores apuntan hacia la necesidad de acordar para cada pas o regin (cuando el pas es muy grande o con gran diversidad de zonas de vida) un juego de polticas que deben ser divulgadas. Estas servirn de base para la legislacin, las estrategias que han de implementarse y los servicios administrativos que conviene reforzar o crear.
Cuadro 1. Comparacin bosques secundarios de 15 ms aos con bosques primarios heterogneos, cuando la produccin de madera es el principal objetivo; generalizaciones (se supone que ambos estn bien manejados) (Budowski 2000).
Bosques secundarios Baja a mediana Buenos Bosques primarios heterogneos Alta Excelentes

Factor Biodiversidad total Servicios provedos (Suelo, CO 2, escorrenta, principalmente) Volumen comercial (primera corta final) Volumen comercial (segunda corta final) Dao debido a la explotacin del rodal residual Costos de la explotacin Aprovechamiento de productos no maderables Mejoramiento gentico Secuestro de CO 2 Potencial ecoturstico Disponibilidad de tierras forestales Dificultades para lograr el rendimiento sostenible Posibilidades de certificacin Ayuda el manejo a conservar los bosques primarios? Tendencias futuras para manejo sostenible

Mediano a alto Ms alto que la primera Baja Bajo a mediano Posible, a veces importante Posible (rboles semilleros) Depende de la edad y va aumentando Bajo a mediano En aumento Bajo a mediano (volumen concentrado en pocas especies) Buenas Probable pero necesita demostrarse Favorables (casos de xito)

Usualmente alto Usualmente ms bajo que la primera. Las especies cortadas son mayormente diferentes Alto pero menor en cortes subsiguientes Alto (por los rboles muy gruesos) Ya existen y usualmente son importantes Posible pero difcil y lento Constantemente alto Alto En descenso Alto excepto en bosque dominados por unas pocas especies comerciales Usualmente difciles Opiniones conflictivas pero probablemente no

Por qu hay un problema con polticas forestales? En ingls se hace la distincin entre politics y policies. En espaol se traduce policies mejor por polticas, plural. Hay mucha confusin con lo que son, o deben ser, las polticas en la mayora de los pases latinoamericanos y del Caribe. Muchos creen que es "aplicar la ley forestal". Pero es al revs: las polticas indican cules han de ser las metas, los objetivos y las estrategias para lograrlas; las leyes se hacen para respaldar jurdicamente las polticas aprobadas, o sea darles un marco legal, y la o las administraciones (por ejemplo, el Servicio Fo r e s t a l , el Servicio de Parques Nacionales, ciertos servicios vinculados con manejo de cuencas o de la biodiversidad) se encargan de aplicar e implementar las polticas oficiales. Tambin es deseable involucrar diferentes organizaciones no gubernamentales (ONG) en la formulacin de polticas forestales. No solo le corresponde al gobierno implementar las polticas sino tambin a la sociedad civil. El aporte de estas ONG puede ser muy valioso y debe aprovecharse para contrarrestar excesivas influencias gubernamentales. Hay algunos otros problemas que necesitan aclararse antes de entrar a discutir polticas forestales: Se abarcan todos los terrenos forestales, an aquellos no cubiertos de bosques, pero de vocacin claramente forestal; en cierto sentido puede incluirse todo lo que no es de uso claramente agrcola, pecuario o urbano. Las cumbres (an nevadas) de montaas caben, lo mismo que humedales, pero no zonas costeras martimas, a menos que tengan manglares.
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Dudosos (excepto en bosques dominados por una o pocas especies)

Cuadro 2.

Comparacin de la produccin de madera entre bosques naturales heterogneos (primarios y secundarios) y plantaciones de rboles comerciales.
Factor Bosque natural Bajos Mediano a alto (costos de liberacin) Altos Bajo a mediano Bajo Alta Alto Usualmente alta Difcil y costosa en bosques primarios, menos en secundarios Usualmente difcil Baja Beneficioso Menguando** Plantaciones Altos Bajos a mediano Bajos Alto Alto Baja Bajo a mediano Baja pero hay excepciones* Usualmente fcil y econmica

Costos Costos de manejo silvicultural hasta la primera explotacin Costos de explotacin por volumen extrado Crecimiento de rboles que se intentan cosechar Rendimiento en volumen por ha Biodiversidad Servicios rendidos (suelo, infiltracin de aguas, fijacin de carbono, etc.) Produccin de no maderables Accesibilidad

Excelentes posibilidades Potencialmente alta Daos posibles Alta, ya que aumenta el % de tierras deforestadas y degradadas Posibilidades de certificacin Complicado y dificultoso** Relativamente simple * Como el caso de resinas (pinos), aceites esenciales de eucaliptos, etc. **Exceptuando bosques secundarios, por lo menos en Amrica tropical.

Mejoramiento gentico Posibilidad de plagas Efecto sobre el suelo Disponibilidad futura

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Forestal desde luego no significa solo produccin de madera. Incluye, adems valores productivos (madera y productos no maderables) y numerosos servicios tanto directos (agua, biodiversidad) como indirectos (a menudo se usa la palabra externalidades).Tiene asimismo relacin con aspectos biolgicos, econmicos, sociales y an ticos y estticos. Su importancia puede ser local,nacional o mundial. Muy pocos pases tienen enunciados claros de polticas forestales. A menudo estn (en parte) explicados en el prembulo de la ley forestal, otras veces se juntan con polticas ambientales, que abarcan otros temas adems del forestal. Tambin pueden estar implcitas en las convenciones internacionales que los pases han firmado (por ejemplo, sobre biodiversidad, o para humedales conocido como Ramsar, (nombre de una ciudad en Irn, donde se origin la iniciativa de proteger humedales). Tener claridad en los diferentes aspectos de polticas forestales ayuda a la causa de la conservacin,pero ante todo mejora la relacin y la interdependencia entre produccin forestal (productos y servicios) y otros usos no forestales de la tierra.Asimismo, permite impulsar diferentes programas a travs de incentivos diversos (econmicos, premios, mejoras sociales, educativos, etc.) y otros estmulos. Tambin facilita aportes econmicos diversos, insumos intelectuales y otros desde el exterior (cooperacin bi o multilateral, etc.) Cada pas ganara mucho en enunciar sus polticas forestales en un lenguaje sencillo que lo pueda comprender la mayora (incluyendo "decisores", jueces, educadores, legisladores y general todos los que se relacionan en una forma u otra con el manejo de tierras forestales). Convendra divulgar al mximo estas polticas en oficinas gubernamentales, ONG y otros interesados en este tema.

Los siguientes puntos tratan de enunciar los aspectos ms significativos que deben incorporarse en una declaracin de polticas forestales. Puede haber otros o algunos tienen ms importancia; esto depende del pas.

Un carteln atractivo con 10 puntos esenciales de polticas forestales 1. 2. 3. 4.

La prioridad de conservar y manejar bosques y a quines incumbe lograrlo. La justa valoracin de los recursos forestales y la necesidad de incentivar un manejo sostenible. El concepto de valor agregado de los productos emanados del bosque. La necesidad de disear planes de manejo para todas las tierras forestales y revisarlos peridicamente a la luz de nuevas informaciones. Estmulo a la reforestacin natural o por plantacin de tierras deforestadas pero con vocacin forestal, sobre bases tcnicas correctas y para fines que beneficien todos los sectores de la poblacin. Importancia del manejo de bosques para agricultura, ganadera y otras actividades relacionadas con el uso de la tierra. Investigacin con una visin a largo plazo. Enseanza y capacitacin a todos los niveles. Canalizacin cuidadosa de la cooperacin externa para que rinda el mayor provecho y participacin en esfuerzos internacionales (tratados, convenciones, protocolos, etc.) Revisin peridica de polticas a la luz de nuevos conocimientos y cambios coyunturales.

5.

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Gerardo Budowski Departamento Recursos Naturales y Paz Universidad para la Paz Profesor Emrito del CATIE Fax (506) 249 1929 Correo electrnico: gbudowski@upeace.org
Este artculo es un extracto de la sesin inaugural del II Taller Internacional sobre Anlisis y Diseo de Polticas Forestales y de Recursos Naturales.

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Literatura citada
Budowski, G. 2000.Los bosques secundarios en el mundo:como comparar su manejo con bosques primarios y con plantaciones. En Quesada Monge, Ruperto, editor, Memoria Seminario:avances en el manejo del bosque secundario en Costa Rica.San Jos,Escuela de Ingeniera Forestal,Instituto Tecnolgico de Costa Rica y Proyecto COSEFORMA/GTZ,ix+211p. pp. 1-4. Wadsworth,FH.1997. Forest production for tropical America,USDA Forest Service, Agriculture Handbook, Washington D.C. xxi + 563 p.

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