Fomento de la Cultura de la Legalidad y fortalecimiento del Estado Democrtico de Derecho

Lic. Miguel Alessio Robles Subsecretario de Asuntos Jurdicos y Derechos Humanos, Secretara de Gobernacin

Sumario

1. 2. 3.

Introduccin Cultura de la legalidad y Estado democrtico de Derecho La cultura de la legalidad en el Plan Nacional de Desarrollo 2007 2012

4.

Acciones para el fomento de la cultura de la legalidad y el fortalecimiento del Estado democrtico de Derecho

5.

Conclusiones

1. Introduccin.

El tema de la cultura de la legalidad aparece a ltimas fechas con en el discurso poltico y jurdico en nuestro pas como nunca antes, debido a que las circunstancias de desarrollo democrtico e institucional exigen una base legal para la actuacin del estado, para la relacin entre gobernantes y gobernados y para la convivencia misma en sociedad.

La cultura de la legalidad es entendida entonces como una condicionante para la viabilidad de la estructura poltica, es decir,
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para el Estado democrtico de Derecho, como la organizacin institucional del poder pblico prevista, regulada y controlada por la ley.

En ese sentido, se convierte en un objetivo prioritario para este sistema (Estado-sociedad) el arraigar en sus elementos de cohesin al cultura de la legalidad mediante una poltica sistemtica e integral de difusin, conocimiento y comprensin del orden jurdico y de sus efectos en las esferas pblica y privada de la sociedad, es decir, en la gobernabilidad democrtica del pas.

2. Cultura de la legalidad y Estado democrtico de Derecho

Toda sociedad humana genera, durante su desarrollo, diversas manifestaciones propias que expresan y definen sus caractersticas econmicas, polticas, jurdicas, sociales y culturales.

Estas manifestaciones, integradas por elementos objetivos, como los polticos y jurdicos, o subjetivos, como los culturales, determinan la identidad nacional de un pueblo, es decir, crean entre sus miembros un sentido de pertenencia e identificacin frente a los dems grupos humanos.

Esto no significa que no existan aspectos compartidos, heredados o tomados entre estos grupos, pero s el hecho de que los ms significativos son exclusivos de cierto grupo o sociedad nacional y por los mismos puede ser caracterizados.

Una vez que estos elementos han arraigado y trascienden en el tiempo, podemos definirlos como cultura, sea poltica, econmica, jurdica, social, etc. incluso los aspectos idiosincrsicos, que prcticamente no se modifican por implicar una convivencia social, familiar, religiosa, etc. primaria, cualesquiera que sean los estadios polticos, por ejemplo, son una expresin de cultura de esa sociedad.

En conclusin, la cultura es toda manifestacin de las formas arraigadas y caractersticas de convivencia y organizacin de una sociedad.

As, podemos considerar que en cada aspecto de la vida de un Estado, es decir, de una sociedad ya organizada y operante sobre bases polticas y jurdicas a travs de las cuales se procesan las relaciones entre los grupos o sectores que la componen, encontramos su expresin cultural.

La expresin cultural deviene en la forma en que una sociedad concibe y se conduce esencialmente en una determinada actividad o manifestacin social, forma de ser individual y colectiva, producto de la tradicin histrica en el campo de que se trate.

Las expresiones culturales se dan entonces en toda actividad social y son conservadas y perpetuadas por la misma estructura social y por sus componentes individuales, familiares o institucionales.

Esto es, las instancias que en un Estado operan para asegurar la permanencia de sus bases econmicas, polticas y sociales, y que
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actan en los planos jurdico y social, operan mediante elementos materiales y externos sealados por lo general en las leyes y dems normas jurdicas, y elementos internos, subjetivos, ideolgicos, que reproducen conductualmente y a nivel mental las caractersticas materiales de la sociedad.

De esta manera, una sociedad se asegura que aquello que considera valioso y esencial para su sobrevivencia como tal, permanezca en el tiempo como obligacin jurdica (con un derecho correlativo) o como conviccin colectiva acerca de tal conservacin.

En el caso concreto de la cultura de la legalidad, sta viene a comprender tanto la forma de ser jurdica de un pueblo, como la prctica institucionalizada (formalmente o a nivel emprico, an si es tcnicamente ilcita) de interaccin gobernante-gobernado, cuya materializacin ms visible son las funciones del Estado: gobernar, legislar e impartir justicia, y en la que ambas partes estn involucradas culturalmente.

En el primer punto, el de la forma de ser jurdica de un pueblo, se trata de la tradicin que sustenta y nutre a un sistema jurdico, dotndolo de una estructura normativa y de valores desarrollado a lo largo de la historia de ese pueblo, ya sea una creacin propia o no, pero con el tiempo ya asumida como tal.

As ocurre con las llamadas familias jurdicas, que se originan a partir de un orden jurdico dominante por diversas causas histricas, extendido, impuesto o adoptado como un elemento de dominacin o identificacin, segn la experiencia en cada una: familia romano4

cristiana o latina, familia anglosajona, familias de influencia religiosa, o familias mixtas.

En Mxico, cuyo Derecho pertenece a la familia latina, existe en ese sentido una cultura jurdica muy rica y en constante desarrollo, con un fuerte sentido de tradicin acadmica y doctrinaria. En nuestro pas la produccin jurdica es impresionante, tanto en legislacin como en obras especializadas y de texto.

Sin embargo, en el segundo caso, el de cultura jurdica como prctica de lo legal e idea de lo legal en la interaccin gobiernosociedad, es relativamente reciente el cambio de paradigmas o al menos una tendencia nacional, impulsada desde el poder pblico para reforzar desde este mbito la percepcin del sustento jurdico del proceso poltico de democratizacin.

En efecto, a partir de la alternancia en el ao 2000, el Estado mexicano ha mantenido una tendencia definida hacia una democratizacin institucional y de la sociedad con la finalidad de consolidar ese cambio en un proyecto comn a largo plazo, con slidas bases culturales que se reflejen en todos los campos del acontecer nacional.

La cultura de la legalidad es la ntima conviccin de una persona en la necesidad de conocer, observar y exigir se cumpla la ley, sea o no conveniente en lo individual, por ser esa la nica forma de asegurar a l y a la sociedad, el orden pblico indispensable para convivir en paz y seguridad propia, familiar y patrimonial.

A su vez, desde el punto de vista del Estado, la cultura de la legalidad es el apego, legalmente expreso, de cada acto de autoridad interno (orgnico) o externo (gubernativo en estricto sentido), a la norma jurdica que lo prev, as como la sujecin los servidores pblicos a mecanismos efectivos de responsabilidad poltica, administrativa, penal y civil.

Esto significa que adems de preverse tales actos, y por ende, la existencia de las autoridades competentes y los procedimientos aplicables, deben considerarse principios que orienten esa actividad conforme a las caractersticas de legalidad sealadas.

Estos principios, de suyo democrticos en tanto ciudadanizan al Estado y lo convierten efectivamente en un medio de progreso y propiciador de desarrollo de la sociedad, se corresponden con las caractersticas del sistema poltico-social que determina al Estado en su conjunto.

Este carcter relativo (presente en todas las etapas del desarrollo de la humanidad) de los principios jurdicos del Estado, en esta etapa de democratizacin son la transparencia, la rendicin de cuentas, la legalidad y la responsabilidad.

Una

vez

redefinidas

las

funciones

de

las

instancias

gubernamentales conforme a estos principios, y establecidas como obligacin en los respectivos cuerpos normativos, el Estado reviste un carcter eminentemente democrtico, llevndolo ms all del elemento electoral al funcionamiento cotidiano de las instituciones.

El Estado en Mxico, desde la consumacin de la Independencia en 1821, ha atravesado diversas conformaciones segn los factores de poder dominantes en una etapa especfica. Sin embargo, salvo las interrupciones monrquicas de 1822-23 y 1864-67, se han conservado lneas rectoras permanentes en el consenso nacional, sea cual sea el partido o corriente poltica en el poder.

Estas lneas son el gobierno republicano, el pacto federal y un sistema de garantas individuales. Es cierto que los experimentos centralistas se llegaron a concretar en normas constitucionales, pero la presin de los Estados para conservar su soberana y la lamentable experiencia territorial derivada de esta indefinicin poltica decantaron definitivamente al pas hacia el federalismo.

Con la consolidacin del Estado social de Derecho durante el siglo XX, se incorporaron las conquistas sociales del movimiento revolucionario, as como el agrarismo como la reivindicacin de un pueblo eminentemente agrcola y la tutela del Estado sobre grupos y sectores sociales que la economa de mercado del liberalismo del siglo XIX margin y que ahora encontraban espacios de oportunidad social.

Los nuevos compromisos del Estado se reflejaron en las garantas sociales, que dieron paso a un sistema de seguridad social y condiciones laborales y agrarias que nivelaron las desigualdades e hicieron posible el despegue econmico del pas con una relativa mejora sostenida de las condiciones de vida.

No obstante esto, el Estado social de Derecho no fue capaz de construir una estructura poltica que liderara el impulso nacional de desarrollo con justicia social, de tal suerte que el propio Estado y ms concretamente las prcticas polticas, terminaron por

inmovilizar al Estado en su conjunto.

Una vez que este modelo de gestin poltica y ascenso social agot sus reservas econmicas y se detuvo el crecimiento y las expectativas de la sociedad, sta asumi la responsabilidad histrica de modificar tal estado de cosas, apostando por un cambio que, dentro de los mrgenes legales, propusiera un nuevo rumbo que desde el mismo Estado trascendiera a la nacin.

Desde luego, no se trat de un cambio brusco o generado espontneamente. Ya las diversas instancias del poder

involucradas en la poltica interna y el equilibrio de fuerzas incluso dentro de la clase poltica haban comenzado a procesar una apertura gradual de las instituciones polticas y electorales, con el fin de canalizar una lucha legtima por el poder sin alterar el orden constitucional.

Adems, factores externos como la integracin econmica y los procesos mundiales de globalizacin en los ms diversos campos e actividad internacional tuvieron una influencia decidida en la reorientacin de la figura del Estado nacional y sus funciones esenciales.

Este consenso es producto tambin de la experiencia del pasado, pues el tiempo histrico, los movimientos revolucionarios y de
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reivindicacin social producidos en el siglo XX estn aun muy prximos y la memoria colectiva rechaza el recurso a la violencia en todos sus aspectos.

Es pues a partir de la concrecin de la alternancia del ao 2000 y la consolidacin institucional electoral en los procesos subsiguientes que la va pacfica y legal queda definida como la alternativa definitiva para la renovacin de los poderes pblicos sujetos a este mecanismo ciudadano.

En consecuencia, la gestin pblica deber adaptarse al mismo carcter para sustentar un aparato poltico-administrativo producto de procesos democrticos, responsable de orientar y afianzar un nuevo esquema de vida democrtica en la sociedad.

Tal es entonces el proceso por el que se determina el elemento democrtico del Estado de Derecho: formas electorales equitativas, gestin gubernamental transparente, apegada a la legalidad y

sujeta a responsabilidad, y conviccin ciudadana en la exigencia del cumplimiento de la ley como nueva caracterstica de la relacin con las autoridades.

En conclusin, la cultura de la legalidad como prctica e idea de lo jurdico, llevada a caracterstica definitoria de la ciudadana, es un elemento fundamental de consolidacin del estado democrtico de Derecho del siglo XXI en Mxico y en el mundo.

3.

La cultura de la legalidad en el Plan Nacional de

Desarrollo 2007 2012

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El gobierno del Presidente Felipe Caldern Hinojosa dio a conocer el Plan Nacional de Desarrollo 2007 2012 como el instrumento rector de las polticas nacionales de desarrollo mediante su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin el pasado 31 de mayo de 2007.

En l se sealan puntualmente los objetivos nacionales conforme a la Visin Mxico 2030, proyecto a largo plazo que se basa en la premisa del desarrollo humano sostenible a partir de objetivos concretos durante esta Administracin.

Se trata de un proyecto que no queda en avances parciales sexenales, sino que sienta el fundamento de un gran impulso nacional hacia el desarrollo integral, mejores formas de convivencia, mayores niveles de vida y una gestin pblica eficiente, legal y verdaderamente potenciadora de ese desarrollo.

El apoyo y la confianza ciudadanos resultan por lo mismo, indispensables. De ah que en las acciones y lneas de poltica previstas, se de prioridad a la participacin ciudadana y a la colaboracin planteadas. gobierno-sociedad para concretar las metas

Se propone un proyecto compartido, con esfuerzos compartidos, es cierto, pero tambin con un gran beneficio comn: un mejor pas digno de vivirse y trabajar por l. Un pas donde el alcance de nuestros derechos y libertades fundamentales no tenga otro lmite que la propia conviccin en el respeto por los dems.
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El arraigo de esta cultura de la legalidad no puede ser consecuencia de la mejora en el nivel de vida y la creacin de oportunidades conforme se ordene y avance el entorno econmico y social, al contrario, son simultneos para producirse con efectos

trascendentes y firmes.

El Plan Nacional de Desarrollo seala as como objetivo nacional el garantizar la vigencia plena del Estado de Derecho, fortalecer el marco institucional y afianzar una slida cultura de la legalidad para que los mexicanos vean realmente protegida su integridad fsica, su familia y su patrimonio en un marco de convivencia social armnica.

Vemos cmo en el diseo de este objetivo se encuentran los supuestos que hemos sealado: Observancia del marco jurdico nacional por el Estado y la sociedad. Confianza en las instituciones y en su capacidad para mantener la gobernabilidad. Conviccin individual y colectiva en las soluciones que da la ley.

Para realizar este objetivo, el Plan propone, a su vez, como objetivo especfico fomentar el desarrollo de una cultura de la legalidad, y como estrategia reforzar el diseo e imparticin de programas educativos para la poblacin orientados a reforzar la cultura cvica, el apego a la legalidad y el conocimiento del Derecho.

Se establece, asimismo, como medios de accin poltica, reimpulsar la educacin cvica desde la escuela y la familia, y convocar a organizaciones civiles, laborales, gremiales y religiosas, partidos

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polticos y medios de comunicacin a emprender y respaldar una campaa permanente de revalorizacin de la cultura de la legalidad.

De esta forma, el gobierno de la Repblica asume su papel como coordinador de esta movilizacin nacional por la legalidad y el Estado democrtico de Derecho, convocando a toda la sociedad, desde la familia hasta los medios de comunicacin y los institutos polticos a definir y orientar al pas hacia una convivencia y organizacin sobre valores jurdicos.

Lo anterior es resultado de la consulta popular que con motivo de la integracin del Plan Nacional de Desarrollo se llev a cabo en materia de fomento de la cultura de la legalidad y fortalecimiento del Estado democrtico de Derecho, que organiz la Secretara de Gobernacin con los gobierno de Quintana Roo, Sonora, Jalisco y el gobierno local del Distrito Federal en los meses de abril y mayo de este ao.

De ellos se deriv la concrecin de las diversas opiniones e inquietudes de la ciudadana, expuestas en estos cuatro foros regionales, en una poltica de Estado sobre la cultura de la legalidad y su impulso por los tres rdenes de gobierno.

De igual manera, se prepara a nivel nacional el Programa Especial para el fomento de la cultura de la legalidad y fortalecimiento del Estado democrtico de Derecho con la coordinacin de la Secretara de Gobernacin, para concentrar y definir los pasos y procedimientos que conjuntamente se seguirn para alcanzar los objetivos fijados en el Plan Nacional, en esta materia.
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4.

Acciones para el fomento de la cultura de la legalidad y el

fortalecimiento del Estado democrtico de Derecho

La Secretara de Gobernacin tiene a su cargo diversos servicios jurdicos por los que se promueve la cultura de la legalidad, a travs del conocimiento del orden jurdico nacional, los registros nacionales de informacin, la certificacin de textos normativos federales y la investigacin y publicacin de temas relativos al Derecho nacional.

Estos servicios, gratuitos y pblicos por naturaleza, tienen una cobertura nacional tanto por la utilizacin de los medios electrnicos para su integracin y difusin como por la participacin de los gobiernos locales, municipales, organismos autnomos, poderes pblicos y asociaciones profesionales del medio jurdico.

Servicios para el fomento de la cultura de la legalidad Los servicios pblicos jurdicos indicados, que reglamentariamente estn a cargo de la Direccin General de Compilacin y Consulta del Orden Jurdico Nacional, rea adscrita a la Subsecretara de Asuntos Jurdicos y Derechos Humanos de la Secretara de Gobernacin, son:

Compilar electrnicamente el orden jurdico nacional federal, estatal, municipal-.

Realizar investigaciones y publicaciones de estudios relativos al orden jurdico nacional.

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Certificar los textos de las normas federales, vigentes en un momento determinado.

Administrar y dirigir el Registro Nacional de Avisos de Testamento.

Proyectar y consolidar el Registro Nacional de Poderes Notariales

Compilacin jurdica electrnica

A partir del mes de febrero de 2003 se puso en operacin la pgina www.ordenjuridico.gob.mx, con los accesos a los textos normativos del orden jurdico nacional, reunidos en un banco de datos en continua actualizacin e incremento:

2003: 13,742 2004: 14,073 2005: 15,751 2006: 27, 438 Septiembre 2007: 34, 258

Para su operacin, este banco de datos se form en principio mediante enlaces a las pginas oficiales de los emisores de las normas (1 etapa)

Actualmente (2 etapa) se trabaja en la creacin de un acervo interactivo mediante la actividad de los rganos de Colegiados de
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Seguimiento y Evaluacin, integrados por la Secretara y sus interlocutores institucionales, establecidos por los Convenios de Coordinacin que para tal efecto se han suscrito con todas las entidades federativas, poderes pblicos y rganos autnomos por ley.

Al mes de septiembre, la pgina haba recibido ms 2 millones 540 visitas a la pgina www.ordenjuridico.gob.mx.

La compilacin jurdica electrnica de la Secretara es un servicio pblico gratuito que contribuye a la difusin de nuestras leyes y a la consolidacin de la cultura de la legalidad, con un formato accesible y sistematizado con tcnica y rigor jurdico.

Cuenta con las siguientes opciones de consulta de normatividad nacional:

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos mbito internacional mbito federal mbito estatal y municipal

Investigaciones y publicaciones

La

DGCCOJN

lleva

cabo

numerosas

investigaciones

publicaciones relativas al orden jurdico nacional, las cuales se han distribuido gratuitamente a los poderes pblicos y otros rganos de gobierno, y al pblico en general, en los actos y eventos organizados por dicha Direccin General.
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A la fecha, se han publicado 26 (28) libros; 7 (8) folletos; 6 nmeros de la revista Orden Jurdico Nacional, y 33 (47) discos compactos.

Se han presentado, asimismo, 2 exposiciones itinerantes en sus diferentes formatos, y organizado 7 congresos nacionales e internacionales, Encuentros y Reuniones, y los 4 foros de consulta popular para el Plan Nacional de Desarrollo.

Otra actividad de fomento al estudio del orden jurdico son los 3 concursos nacionales de tesis de licenciatura y de posgrado.

Por ltimo, se desarrollan anualmente campaas nacionales permanentes sobre el conocimiento del orden jurdico nacional y el respeto a los smbolos patrios, la cultura del otorgamiento de testamento y la ms reciente, a iniciar en noviembre de este ao, sobre regularizacin inmobiliaria.

Certificacin de textos normativos federales

La certificacin de textos legales y dems disposiciones federales se realiza a peticin fundada y motivada de autoridades y personas interesadas.

La certificacin de los textos legales se realiza con base en la publicacin en el Diario Oficial, cotejada en el acervo del DGCCOJN, de las leyes y sus reformas.

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Como es sabido, en materia penal, para determinar la privacin de la libertad de una persona, necesariamente debe existir

coincidencia entre la conducta atribuible al sujeto activo y el texto literal de la norma punitiva.

Por ello, la certificacin de los textos normativos es un servicio fundamental para la procuracin y imparticin de la justicia, para la institucin del Ministerio Pblico y para el Poder Judicial.

De junio de 2004 a septiembre de este ao, se han elaborado XX certificaciones de textos federales a peticin de la Procuradura General de la Repblica, Procuradura General de Justicia del Distrito Federal y pblico en general. La mayora de stas son relativas a procesos de extradicin.

5.

Conclusiones

Con estas acciones y las que se deriven del Programa Especial para el Fomento de la Cultura de la Legalidad y el Fortalecimiento del Estado Democrtico de Derecho, la Secretara de Gobernacin mantiene abierto el dilogo jurdico con la sociedad y entre el Ejecutivo Federal con los diversos rdenes de gobierno y poderes pblico.

Se trata de un esfuerzo institucional de difusin jurdica con el propsito de arraigar una cultura de la legalidad en todos los aspectos y manifestaciones de la sociedad, que favorezca el xito de los programas de inversin, empleo, bienestar social e integracin familiar, con los cuales se dar impulso eficaz al
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combate a la corrupcin, a la marginacin, a la delincuencia y a la inseguridad.

Estos problemas que afectan a la sociedad a grados extremos, no pueden ser erradicados sin un compromiso fundado en la tica gubernamental de transparencia, legalidad y rendicin de cuentas, y en el compromiso ciudadano de conocer, cumplir y exigir las leyes en lo pblico y en su entorno privado.

La legalidad la construimos entre todos y depende de nosotros su fortaleza como fundamento de un gobierno institucional,

democrtico y abierto a la opinin y participacin ciudadanas.

El cambio de valores, histricamente arraigados, no ser tarea fcil sin un esfuerzo sostenido y una labor ejemplar desde el Estado.

Por ello, desde la Secretara de Gobernacin se convoca a la sociedad en general y a las instancias gubernamentales en sus respectivas competencias, para participar, proponer y trabajar unidos hacia este objetivo comn.

Sirva este Congreso Nacional como foro para iniciar esta labor.

Muchas gracias.

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