Paulo Gorjo*

Anlise Social, vol.

XL

(174), 2005, 7-35

Mudana de regime e poltica externa: Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste**

INTRODUO Os tericos da democracia so geralmente unnimes em considerarem que uma mudana de regime no sentido da democratizao envolve trs perodos distintos: (1) o fim de um regime autoritrio; (2) o estabelecimento de um regime democrtico; (3) a consolidao de um regime democrtico1. Cada um destes perodos influenciado por questes especficas e apresenta diferentes desafios, que podem sobrepor-se durante algum tempo. O presente artigo focar, em particular, a ligao entre a mudana de regime e a poltica externa, ou seja, o modo como o fim de um regime autoritrio e a ascenso de um governo democrtico condicionam e influenciam a poltica externa. Defenderei que a natureza de um governo interino no a principal varivel para explicar as iniciativas de poltica externa, ou a ausncia das mesmas, durante a administrao de um governo provisrio2. A sua natureza no explica quais as decises de poltica externa tomadas nem o porqu dessas mesmas decises. Como abordagem alternativa explicao das iniciativas de poltica externa durante uma mudana de regime, tomarei em considerao duas variveis. Em primeiro lugar, procurarei estabelecer se a linha de poltica externa seguida no perodo anterior mudana de regime era (ou no) considerada legtima nos planos internacional e interno e se esta percepo ter mudado antes ou depois
* Universidade Lusada de Lisboa e revista Poltica Internacional. ** Este artigo foi publicado originalmente com o ttuto Regime change and foreign policy: Portugal, Indonsia and the self-determination of East Timor, em 2002, na revista Democratization. A verso aqui publicada foi revista e aprofundada. 1 Samuel P. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century, (Norman, Universidade de Oklahoma, 1991, p. 35. 2 As expresses governo interino e provisrio sero utilizadas como sinnimos.

Paulo Gorjo da transio para a democracia. Em segundo lugar, tentarei identificar as avaliaes e estratgias individuais e colectivas que se verificaram durante a transio para a democracia. Conjuntamente, estas duas variveis determinam quais as iniciativas de poltica externa tomadas, bem como o porqu das mesmas, permitindo ainda compreender melhor por que razo determinadas decises de poltica externa enfrentaram resistncia ou no chegaram sequer a ser tomadas. A questo de Timor Leste constitui um bom estudo de caso por, pelo menos, duas razes. Em primeiro lugar, comea e acaba com duas transies para a democracia. A questo timorense surgiu na agenda internacional com a transio portuguesa para a democracia, entre Abril de 1974 e Junho de 1976, e foi resolvida com a mudana de regime na Indonsia, entre Maio de 1998 e Outubro de 1999. Em segundo lugar, no que toca ao processo de transio para a democracia, as experincias de Portugal e da Indonsia no poderiam ser mais diferentes. A transio portuguesa ocorreu durante a guerra fria, nos anos 70, enquanto a transio indonsia teve lugar no perodo ps-guerra fria, durante a dcada de 90. Portugal um pas catlico e a Indonsia um pas maioritariamente muulmano. O primeiro um Estado europeu e o segundo pertence ao Sudeste asitico. Em Portugal, a transio para a democracia ocorreu mediante um governo revolucionrio provisrio, ao passo que a Indonsia teve um governo caretaker. Contudo, apesar das diferenas polticas, culturais, econmicas, sociais e religiosas entre os dois pases, a abordagem aqui desenvolvida descreve e explica as decises de poltica externa que ambos tomaram relativamente a Timor Leste. DA QUEDA DO AUTORITARISMO TRANSIO PARA A DEMOCRACIA O fim de um regime autoritrio pode ser explicado tomando em considerao dois nveis diferentes. Em primeiro lugar, h que avaliar o papel desempenhado por factores internacionais na queda do regime. Os factores internacionais, como o ambiente geo-estratgico3, a localizao geo-estratgica4, o contexto geopoltico5, a proporo de democracias6 e a presso
3 Geoffrey Pridham, The international dimension of democratization: theory, practice and international comparisons, in Eric Herring e George Sanford (eds.), Building Democracy? The International Dimension of Democratization in Eastern Europe, Londres, Leicester University Press, 1994, p. 7. 4 Philippe C. Schmitter, An introduction to Southern European transitions from authoritarian rule Italy, Greece, Portugal, Spain, and Turkey, in Guillermo ODonnell, Philippe C. Schmitter e Laurence Whitehead (eds.), Transitions from Authoritarian Rule: Southern Europe, Baltimore, MD, Johns Hopkins University Press, 1986, p. 4. 5 Laurence Whitehead, Geography and democratic destiny, in Journal of Democracy, vol. 10, n. 1, 1999, p. 75. 6 Adam Przeworski e Fernando Limongi, Democracy and development, in Axel Hadenius (ed.), Democracys Victory and Crisis, Cambridge, Cambridge University Press, 1997, p. 194.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste internacional7, para nomear apenas alguns, podem desempenhar um papel importante na queda de um regime autocrtico. Contudo, embora os factores internacionais possam promover o colapso do autoritarismo, como fez notar um autor, [em termos globais] tais presses externas no so determinantes. Os seus efeitos so sempre mediados atravs de processos internos8. Por outras palavras, no basta considerar apenas as variveis internacionais, j que os factores internacionais influenciam a aco poltica, mas no determinam os resultados de um modo absoluto9. Por conseguinte, igualmente importante incorporar na anlise os factores internos. Para justificarem, perante os regimes democrticos, a sua permanncia indefinida no poder, os regimes autoritrios recorrem frequentemente aos seguintes argumentos: (a) a sua natureza confere-lhes uma vantagem, j que so menos instveis; (b) esta caracterstica especfica d-lhes uma maior capacidade de promoverem a estabilidade social e o desenvolvimento econmico. Por outras palavras, [os regimes autoritrios] autojustificam-se em termos polticos definindo-se como poderes de transio, procurando desviar as atenes para as suas importantes realizaes imediatas tipicamente, o estabelecimento da paz social ou a promoo do desenvolvimento econmico10. Quando um regime autoritrio se revela incapaz de cumprir, internamente, estes dois objectivos, uma consequncia possvel a ocorrncia de uma crise de legitimidade. Assim, importante tomar em considerao o papel de diferentes variveis polticas, militares e econmicas, quer sejam de origem interna ou internacional. A queda de um regime autoritrio , com frequncia, o resultado de todos estes factores. Porm, tais factores desempenham papis diferentes em cada crise e subsequente queda de um governo autoritrio. No entanto, uma crise de legitimidade decorrente de variveis econmicas ou militares no uma condio suficiente para o fim de um regime autoritrio. Uma situao de mau desempenho poltico no leva necessariamente a que o regime seja posto em questo. Em algumas situaes, o governo consegue agir antes que uma situao de crise evolua para uma contestao legitimidade do regime. Assim, o impacto da crise depende da capacidade do regime de impedir a politizao do problema em questo. Para alm disso, os governos autoritrios, como quaisquer outros regimes, necessitam de uma base de apoio. Consequentemente, o mau desempenho do regime pode levar a uma contestao das opes polticas prevalecentes, bem como pode colocar
Axel Hadenius, Democracy and Development, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, p. 153. 8 Whithead, op. cit., p. 76. 9 James Putzel, Why has democratization been a weaker impulse in Indonesia and Malaysia than in the Philippines?, in David Potter, David Goldblatt, Margaret Kiloh e Paul Lewis (eds.), Democratization, Cambridge, Polity Press, 1997, p. 241. 10 Guillermo ODonnell e Philippe C. Schmitter, Transitions from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies, Baltimore, MD, Johns Hopkins University Press, 1986, p. 15.
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Paulo Gorjo em causa o apoio das coligaes que servem de base ao regime11. Uma crise requer normalmente ajustamentos de poltica, que podem ter consequncias para os interesses dos grupos que apoiam o regime. Por vezes, estes grupos esto tambm a sofrer os efeitos da crise. Por conseguinte, a recusa de implementao de uma mudana de poltica tambm no ser favorvel aos seus interesses. Se o regime autoritrio se revelar incapaz de resolver o problema, os grupos mais afectados comearo, mais cedo ou mais tarde, a distanciar-se do regime. Em alguns casos de colapso de um regime autoritrio, a populao comea a dar sinais de contestao e o mais provvel que as potenciais divises no governo se tornem manifestas. Nesta fase, a manuteno do regime est j em risco. A mobilizao popular implicar custos mais elevados para o restabelecimento da ordem e aumentaro as presses com vista a que se chegue a um qualquer tipo de soluo para o problema. Em muitos casos, a liberalizao encorajar reivindicaes de uma democratizao completa, o que elevar os custos da resoluo do problema. Em suma, a queda de um regime autoritrio comea com uma situao de crise desencadeada por factores internos ou externos e geralmente acompanhada por uma crescente mobilizao popular, a qual, por seu turno, conduzir desunio do regime12. Mais cedo ou mais tarde, a no ser que se verifique um golpe militar, o governo autoritrio depois de avaliar os custos e os benefcios acabar por transferir o poder poltico para um novo regime. A queda do regime autoritrio seguida pela transio para a democracia. Uma transio o intervalo entre um regime poltico e outro13. Por outras palavras, uma transio ocorre depois de ter sido desencadeado um processo de dissoluo de um regime autoritrio e termina com a instalao de um qualquer tipo de democracia, o regresso a uma qualquer forma de poder autoritrio, ou a emergncia de uma alternativa revolucionria14. Os processos que conduzem transio para a democracia no so sempre os mesmos. Um autor distingue trs categorias principais transformao, substituio e transplacement15. Um outro divide-os entre reforma e ruptura16. Uma terceira classificao distingue entre transaco, queda/colapso e extrication17 .
11 Stephen Haggard e Robert R. Kaufman, The Political Economy of Democratic Transitions, Princeton, Princeton University Press, 1995. 12 Robert H. Dix, The breakdown of authoritarian regimes, in Western Political Quarterly, vol. 35, n. 4, 1982, pp. 568-569. 13 ODonnell e Schmitter, op. cit., p. 6. 14 Id., ibid. 15 Huntington, op. cit., p. 114. 16 Juan J. Linz, Crisis, breakdown, and reequilibration, in Juan J. Linz e Alfred Stepan (eds.), The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdown, and Reequilibration, Baltimore, MD, Johns Hopkins University Press, 1978, p. 35. 17 Donald Share e Scott Mainwaring, Transitions through transaction: democratization in Brazil and Spain, in Wayne A. Selcher (ed.), Political Liberalization in Brazil: Dynamics, Dilemmas, and Future Prospects, Boulder, CO, Westview Press, 1986, pp. 177-179.

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Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste A transformao, a reforma e a transaco dizem respeito s transies para a democracia em que a iniciativa de se efectuar a mudana de regime tomada pelas elites autoritrias. A substituio, a ruptura e a queda ou colapso aplicam-se s situaes em que os governos autoritrios so derrubados pela oposio. O transplacement e a extrication ocorrem quando o governo autoritrio e a oposio trabalham em conjunto com vista ao estabelecimento de um novo regime democrtico. Cada um destes processos afecta de modo diferente o governo interino que geralmente assume o poder no hiato entre a queda do regime autoritrio e a escolha de um novo governo atravs de eleies livres e competitivas18. Os governos interinos so divididos em diferentes tipos, de acordo com a sua natureza: (a) governos provisrios revolucionrios; (b) governos interinos em partilha de poder; (c) governos caretaker19. Os governos provisrios revolucionrios emergem aps a queda do ancien rgime causada por uma revoluo interna ou um coup dtat, ou provocada por uma guerra seguida por ocupao externa e pela destituio do regime do pas20. Por outras palavras, correspondem a situaes de substituio, ruptura e queda/colapso. Por outro lado, se os membros da elite em queda conseguirem administrar a transio at transferncia do poder para um governo democraticamente eleito, ou, alternativamente, para outro regime no democrtico, ento estaremos perante um governo caretaker. Este tipo de governo resulta de situaes de transformao, reforma e transaco21. Os governos interinos em partilha de poder correspondem s situaes em que o governo autoritrio e a oposio democrtica partilham temporariamente o poder executivo antes das eleies22. So o resultado de um processo de transplacement ou extrication. Em suma23:
Transformao Substituio Transplacement Reforma Ruptura Transaco Queda/colapso Extrication Governos caretaker Governos provisrios revolucionrios Governos interinos em partilha de poder

18 Allison K. Stanger, Democratization and the international system: the foreign policies of interim governments, in Yossi Shain e Juan J. Linz (eds.), Between States: Interim Governments and Democratic Transitions, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 256. 19 O autor deste artigo acrescenta lista uma quarta categoria possvel: governos interinos internacionais. Este tipo de governo no ser objecto de anlise no presente artigo. Os governos interinos em partilha de poder sero tambm de interesse secundrio neste estudo. 20 Yossi Shain e Juan J. Linz (eds.), Between States: Interim Governments and Democratic Transitions, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 5. 21 Id., ibid. 22 Id., ibid. 23 Este quadro adaptado de Huntington, op. cit., p. 144.

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Paulo Gorjo Cada um destes autores avalia de modo diferente a poltica externa do regime autoritrio extinto. Como fez notar um autor, os governos caretaker enfrentam um dilema nico na formulao de uma agenda internacional durante o perodo interino. As polticas externas da ordem autoritria anterior so, para todos os efeitos prticos, criaes dos actuais caretakers. Embora a renncia a tais polticas possa promover a tarefa de consolidao da democracia, uma tal ruptura nas relaes internacionais do Estado minaria tambm a legitimidade do governo interino. Consequentemente [] pouco provvel que os governos interinos caretaker promovam grandes iniciativas de poltica externa antes das primeiras eleies, especialmente nos casos em que os militares administram a transio ou constituem uma poderosa fora independente na poltica da transio24. A situao diferente da que se observa nos governos provisrios revolucionrios, j que estes costumam assumir o poder num momento em que o regime autoritrio conduziu j o navio do Estado a uma profunda crise internacional. Frequentemente, a nao est em guerra aquando da revoluo, e os factores sistmicos servem de catalisador mudana revolucionria. Os governos interinos [] [tm em comum] a promoo de uma reorientao radical da poltica externa do ancien rgime25. Os governos interinos em partilha de poder adoptam uma poltica externa que primeira vista parece igual anterior, mais do que uma ponte para uma nova ordem26. De acordo com estas anlises, cada tipo-ideal reflecte um equilbrio de poder entre os principais actores e isto bastante evidente nas suas agendas polticas internas e internacionais. Como se segue do acima mencionado, o processo que conduz ao afastamento das anteriores elites autoritrias oferece por vezes incentivos mudana da poltica externa. Por outras palavras, a natureza do governo interino reflecte o tipo de regime de transio e isto conduzir a opes especficas de poltica externa. De certo modo, este argumento reflecte a existncia de um certo tipo de determinismo. Contudo, os governos interinos que se verificaram em Portugal entre Abril de 1974 e Junho de 1976 e na Indonsia entre Maio de 1998 e Outubro de 1999 no esto em total conformidade com esta descrio e explicao.

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Stanger, op. cit., pp. 269-270. Id., ibid., p. 257. Id., ibid., p. 264.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste Entre outras coisas, o modelo referido no explicita claramente os mecanismos envolvidos na seleco das questes de poltica externa. Por que razo os governos provisrios revolucionrios optaram por reorientarem questes especficas enquanto mantm intactas determinadas opes de poltica externa nomeadamente aquelas que so uma consequncia natural de realidades geogrficas e econmicas? Por outro lado, e ao contrrio do que mencionmos atrs, a realidade que alguns governos caretaker tomam de facto importantes iniciativas de poltica externa. Porqu? Uma resposta a estas questes implica a rejeio da relao causal entre a natureza do governo interino e a poltica externa. Por outras palavras, a natureza do governo interino no a principal varivel que influencia o tipo de iniciativas de poltica externa postas em prtica. De modo a chegarmos a uma resposta cabal, teremos de tomar em considerao as avaliaes e estratgias individuais e colectivas dos actores envolvidos, bem como a legitimidade internacional e interna das questes de poltica externa em causa. Mediante a avaliao de custos e benefcios, os actores envolvidos podero concluir que do seu melhor interesse alterarem uma determinada orientao de poltica externa. A POLTICA EXTERNA ANTES E DEPOIS DA MUDANA DE REGIME Uma poltica externa considerada internacionalmente legtima quando respeita a paz internacional, bem como as normas e princpios de segurana da conduta internacional. Por outras palavras, deve obedecer lei e normas internacionais. Alm disso, uma poltica externa internamente considerada legtima quando incorpora no apenas os valores e crenas nacionais, mas tambm os interesses polticos e econmicos. Nenhum destes esttico; todos so, de facto, dinmicos. O tempo pode conduzir a uma mudana de percepes no que diz respeito legitimidade internacional e interna. Teoricamente, h quatro cenrios possveis: (1) a deciso de poltica externa considerada internacional e internamente legtima; (2) a questo tida como internacionalmente legtima, mas como ilegtima no plano interno; (3) a opo de poltica externa considerada ilegtima do ponto de vista internacional e legtima internamente; (4) a questo considerada ilegtima tanto no plano internacional como no plano interno. Perante estes diferentes cenrios possveis, o que ir determinar as opes polticas do regime? Estas decises sero, em primeiro lugar, uma consequncia das estratgias do regime, bem como das suas avaliaes de custos e benefcios. Uma poltica considerada legtima tanto interna como internacionalmente no acarretar custos de relevo. Poder proporcionar

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Paulo Gorjo benefcios significativos com custos reduzidos, pelo que no h razes para a alterar. Pelo contrrio, uma poltica considerada ilegtima tanto no plano interno como internacional apresenta custos elevados e benefcios reduzidos. De um ponto de vista racional, as razes para que um governo mantenha tal opo so escassas ou mesmo inexistentes. Contudo, quando se trata de uma poltica considerada ilegtima no plano internacional e legtima no plano interno ou ilegtima internamente e legtima internacionalmente , o caso muda de figura. Em tais circunstncias, h custos inevitveis a tomar em considerao, mas tambm benefcios importantes. Saber que determinada poltica ilegtima no significa que no valha a pena implement-la. Se os custos envolvidos so considerados pouco importantes, o governo possuir incentivos para manter essa linha de orientao de poltica externa. Por outro lado, se a manuteno de uma determinada linha poltica implica custos elevados, o governo ter mais incentivos para proceder sua alterao. Os custos de uma poltica externa ilegtima podem variar. Entre outras possibilidades, um governo pode enfrentar a condenao poltica internacional sem mais consequncias polticas, o impacto das resolues das Naes Unidas, sanes econmicas, ou a guerra. Internamente, e na pior das hipteses, pode enfrentar um grau de agitao social e de diviso poltica da elite que ponha em risco a sobrevivncia do regime. Habitualmente, a natureza repressiva dos regimes autoritrios permite-lhes lidar com as crticas internas atravs de propaganda incontestada. O factor que, com maior probabilidade, ir persistir ser o da condenao internacional. Em contrapartida, os governos democrticos so limitados pela falta de legitimidade, nomeadamente entre a opinio pblica. Em particular, as questes de poltica externa que vo contra o bem-estar e estabilidade internos tm o potencial de chamarem a ateno do pblico em geral e de mobilizarem a opinio pblica27. Quando implementam, em benefcio dos seus interesses, uma poltica externa considerada internacionalmente ilegtima, os governos autoritrios defendem-se geralmente de duas maneiras paralelas. Uma considerando as crticas internacionais uma inaceitvel violao da sua soberania nacional. A outra demonstrando que ainda se consideram (e os outros Estados) subordinados regra em questo. Em alguns casos, o Estado pode negar a ocorrncia de quaisquer violaes [] [ou] pode admitir que ocorreu uma infraco, mas justifica-a alegando um qualquer princpio de importncia capital28. Seja qual
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Margot Light, Democracy, democratization and foreign policy in post-socialist Russia, in Hazel Smith (ed.), Democracy and International Relations: Critical Theories/ Problematic Practices, Londres, Macmillan, 2000, p. 98. 28 Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, Londres, Macmillan, 1977, pp. 132-133.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste for o argumento utilizado, a deciso de implementar ou manter uma poltica em conflito com a legitimidade internacional assenta em, pelo menos, duas razes. Em primeiro lugar, o Estado pode considerar pouco significativos os custos associados ao incumprimento das regras internacionais. Em segundo lugar, as crticas externas podem ser vistas como uma provocao poltica diplomtica vigente e ao prprio governo autoritrio. Assim, este v-se obrigado a dar mostras da sua autoridade perante o pblico nacional, j que quaisquer sinais de fraqueza podem suscitar dvidas quanto capacidade de controlo e estabilidade interna do regime. Se o regime se revelar incapaz de mostrar determinao, o facto poder pr em risco o apoio contnuo das coligaes sobre as quais assenta. Alm disso, se a poltica seguida for considerada legtima a nvel interno, ento existem razes acrescidas para que se prossiga dentro da mesma linha de orientao. Consequentemente, ainda que a poltica externa dos regimes autoritrios parea respeitar os padres internacionais, tal apenas, regra geral, um mecanismo para fazer passar uma imagem de obedincia. Trata-se de mudanas estticas, mais do que reais. No entanto, com o passar do tempo, se uma determinada poltica externa comear a infligir custos a certos grupos internos, o governo autoritrio poder enfrentar crticas. Os mais onerados pela poltica do governo comearo a exigir a alterao da mesma. O grau de importncia destes grupos ou indivduos na coligao de apoio ao regime determinar o resultado das presses, podendo conduzir a uma mudana de poltica ou represso dos descontentes. Contudo, em alguns casos, a recusa de implementar uma determinada mudana de poltica externa poder ser tambm desfavorvel aos interesses de outros grupos internos. Assim, se o governo autoritrio se revelar incapaz de alterar a sua orientao poltica, os interesses colectivos mais afectados comearo, mais cedo ou mais tarde, a distanciar-se do regime. Todavia, a condenao internacional de uma dada poltica externa considerada ilegtima normalmente entendida como inaceitvel pelos elementos mais extremistas do regime autoritrio. semelhana do prprio regime, estes elementos consideram que tal poltica externa possvel e desejvel. Estes elementos mais radicais podem ter motivaes diferentes para as posies que assumem. Alguns deles podero apoiar uma determinada deciso de poltica externa porque a consideram favorvel aos seus interesses econmicos. Outros podem ser verdadeiros crentes que consideram que tal poltica constitui a melhor opo para proteger os interesses nacionais, pelo que ter de ser seguida e as crticas internacionais ignoradas. A persistncia de uma poltica externa autoritria que acarrete custos elevados levar ao surgimento de moderados. Estes comearo a ressentir-se dos custos infligidos aos seus interesses, e aos do pas, em consequncia

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Paulo Gorjo de determinada opo de poltica externa. Assim, apoiaro uma qualquer soluo de compromisso que tome em considerao as crticas internacionais. Tal abordagem levar, provavelmente, os mais extremistas a apresentarem diversos argumentos contra uma soluo de compromisso. E, se a poltica externa seguida for entendida como legtima pela populao, os moderados tero dificuldades em imporem os seus pontos de vista. Na perspectiva do regime autoritrio, as mudanas de poltica externa so sempre difceis. Uma mudana implica que o regime tem de admitir que cometeu um erro oneroso. Nos casos em que o lder do regime desempenha um papel de relevo na rea da poltica externa, a situao ser ainda mais grave, j que o fracasso , em ltima anlise, da sua responsabilidade. Assim, o governo autocrtico v-se acorrentado s suas anteriores opes de poltica externa. Este facto explica por que razo, de um modo geral, as grandes inverses de poltica externa ocorrem apenas com uma mudana de regime. Contudo, ainda que no conduzam a uma mudana, as crticas internas e internacionais poltica externa de um governo autoritrio revestem-se de grande importncia. Uma situao anterior de crtica ao regime pode criar condies mais favorveis para uma abertura diplomtica durante o processo de transio para a democracia. Quanto mais elevados forem os custos infligidos elite e populao em consequncia da linha de orientao de poltica externa seguida por um regime autoritrio, mais elevada ser a probabilidade de mudana dessa poltica durante a transio para a democracia. Mas a transio para a democracia no desencadeia necessariamente mudanas de poltica externa. Nos casos em que esta considerada legtima nos planos internacional e interno, no existiro razes bvias para se proceder a tal mudana, ainda que um regime democrtico possa alterar de certa forma a perspectiva do Estado. Pelo contrrio, nos casos em que uma determinada orientao poltica considerada ilegtima tanto no plano internacional como interno, o apoio mudana de poltica ser, muito provavelmente, consensual. A situao ser menos clara nos casos em que uma opo de poltica externa considerada ilegtima do ponto de vista internacional e legtima internamente, ou legtima no plano internacional e ilegtima no plano interno. Em ltima instncia, uma mudana de poltica ou a manuteno da poltica anterior reflectiro um equilbrio de poder interno entre as diferentes avaliaes e estratgias individuais e colectivas e, possivelmente, entre os incentivos e objeces externos. No entanto, mesmo quando se verificam alteraes de poltica externa, estas no conduziro a uma mudana de poltica externa completa e radical. O tipo de mudanas e as razes para as mesmas dependero das avaliaes e estratgias individuais e colectivas. A transio para a democracia pode conduzir a uma mudana de poltica externa porque h novos actores, ou os mesmos, com um diferente conjunto

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Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste de avaliaes e estratgias. No primeiro caso, a mudana de regime pode abrir uma janela de oportunidade implementao de uma linha de orientao de poltica externa j exigida durante o regime autoritrio. At ento no fora implementada porque o regime autoritrio funcionara como um travo mudana, no obstante a presso interna em favor da mesma. Noutros casos, os novos actores so eles prprios os responsveis por uma nova percepo relativamente necessidade de uma mudana de poltica. Em qualquer dos casos, o governo interino instalado tender a reflectir as novas normas, crenas e valores democrticos, bem como as avaliaes e estratgias individuais e colectivas. No novo ambiente poltico e econmico, cada um apoiar a poltica que melhor lhe convier. As avaliaes e estratgias individuais tendero a ser influenciadas no apenas pelos valores e crenas dos actores, como tambm pelas novas regras do jogo. De acordo com as regras democrticas emergentes, e condicionado pelas eleies fundadoras iminentes, o novo actor tender a entender os seus interesses em termos das suas probabilidades de ser eleito. Por conseguinte, se uma mudana de poltica lhe proporciona maiores probabilidades de ser eleito, o actor agir de forma a alcan-la. Consequentemente, os factores internos podem conduzir ao cumprimento das normas, crenas e valores internacionais. Esta mudana ser bem acolhida internacionalmente, proporcionando-lhe, por seu turno, um nvel acrescido de capacidade poltica. Se bem que as avaliaes e estratgias colectivas no sejam condicionadas pelas eleies fundadoras, podero ter outras motivaes para defenderem uma mudana de poltica externa. Se, no passado, sofreram custos elevados devido manuteno de uma determinada poltica, e se tal poltica parecer condenada ao fracasso, ento desejaro alter-la. Com o desaparecimento da oposio autoritria, a transio para a democracia oferecer-lhes- uma janela de oportunidade para a mudana. Tudo poder ser diferente se os interesses individuais e colectivos entrarem em coliso. Em tal situao, verificar-se-, provavelmente, um confronto. O resultado final depender do apoio dos militares. Se estes apoiarem uma mudana diplomtica, as probabilidades de que tal mudana se concretize sero elevadas. Se os militares assumirem uma posio contrria, a mudana ser improvvel. Contudo, h outras variveis que podem influenciar o resultado final. Mas, na pior das hipteses, o confronto pode resultar em violncia interna ou guerra civil. O resultado depender no apenas do equilbrio de poder entre os actores individuais e colectivos, mas tambm de outras variveis internas e internacionais. Como a prpria transio para a democracia, as decises tomadas ou a tomar relativamente s iniciativas de poltica externa evoluiro durante a mudana de regime. Inevitavelmente, as alteraes do equilbrio de poder interno entre os principais actores condicionaro os resultados no que diz respeito s polticas externas.

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Paulo Gorjo Em consequncia, h uma forte probabilidade de as iniciativas de poltica externa incidirem sobre as questes que, de acordo com as avaliaes e estratgias tanto individuais como colectivas, sejam consideradas mais favorveis ou mais onerosas. Por outras palavras, quando existe acordo quanto a um resultado desejvel comum. O contrrio tambm pode ser verdadeiro. H menos probabilidades de uma mudana de poltica ser implementada quando os actores individuais e colectivos no chegam a acordo quanto ao resultado desejado. Desse modo, durante a transio para a democracia, a probabilidade de uma mudana de poltica externa elevada numa situao de 3 + 4, moderada numa situao de 1 + 4 e 3 + 2 e reduzida numa situao de 1 + 2:

Internacionalmente legtimo (1) Internacionalmente ilegtimo (3)

Internamente legtimo (2) Internamente ilegtimo (4)

A QUEDA DO REGIME AUTORITRIO PORTUGUS Em Portugal, o golpe militar de 25 de Abril de 1974 pelo Movimento das Foras Armadas (MFA) veio pr fim aos quarenta e seis anos de governo autoritrio de Oliveira Salazar (1928-1968) e Marcello Caetano (1968-1974). Os objectivos do MFA eram conhecidos como os trs Ds: descolonizao, democratizao e desenvolvimento. Durante a transio para a democracia, entre Abril de 1974 e Junho de 1976, teve incio em Portugal um processo no sentido de se reavaliarem algumas das linhas de orientao da poltica externa e de se redefinir a identidade nacional. A mudana ps um fim ao mito imperial29. Portugal deixou de ser um Estado multicontinental. Ao longo dos anos subsequentes, a poltica externa e a identidade nacional tornar-se-iam mais europeias e menos afro-atlnticas. Diferentes causas imediatas, prximas e distantes explicam a queda do regime autoritrio e a transio para a democracia. A causa distante internacional mais importante foi a nova estrutura sistmica que emergiu em meados dos anos 40 e incios da dcada seguinte. Dois dos principais desenvolvimentos do perodo que se seguiu segunda guerra mundial constituram

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29 Nuno G. Monteiro e Antnio Costa Pinto, Cultural myths and Portuguese national identity, in Antnio Costa Pinto (ed.), Modern Portugal, Palo Alto, CA, The Society for the Promotion of Science and Scholarship, 1998.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste uma ameaa ao governo autoritrio: a integrao poltica e econmica europeia e o fim dos imprios coloniais europeus. O Plano Marshall (oficialmente conhecido como o Plano de Recuperao da Europa, ERP), proposto a 5 de Junho de 1947, foi entendido em Lisboa como uma ameaa ao desejado nacionalismo econmico portugus. O ERP foi considerado por Lisboa um instrumento para a nova hegemonia mundial dos Estados Unidos, que poderia ter implicaes muito alargadas para a Europa. Inicialmente, Portugal no solicitou qualquer ajuda financeira ao abrigo do Plano Marshall; porm, a crescente crise econmica interna forou Salazar a alterar a sua posio. Ainda assim, o regime manteve uma atitude de desconfiana perante aquilo que lhe parecia ser a crescente dependncia econmica interna do pas relativamente aos Estados Unidos e Europa ocidental30. Um outro motivo de preocupao para Salazar era que mesmo alguns pases como a Frana e a Holanda, que tinham estado do lado dos vencedores, se viram obrigados a permitirem a autodeterminao dos seus territrios ultramarinos. Esta deciso reflectia no apenas a fraqueza poltica desses pases, mas tambm o novo sistema internacional bipolar. Devido a razes que ultrapassam o mbito do presente artigo, tanto os Estados Unidos como a Unio Sovitica eram superpotncias anticoloniais. Assim, era inevitvel que, mais cedo ou mais tarde, um pequeno pas europeu como Portugal viesse a experimentar enormes dificuldades em manter o seu imprio colonial. O isolamento do regime portugus no novo sistema internacional bipolar era tambm uma consequncia da chamada vitria das democracias31. Com a queda dos regimes fascistas e o crescente nmero de democracias na Europa, os governos autoritrios estavam ideolgica e politicamente confinados periferia europeia. No plano interno, a principal razo distante subjacente queda do regime era o modelo econmico escolhido. A opo por um modelo de nacionalismo econmico condenava Portugal a ser uma sociedade rural, com os mais baixos indicadores de desenvolvimento econmico da Europa ocidental. Na altura, como afirmou um autor, Portugal apresentava as taxas mais elevadas de analfabetismo, mortalidade infantil e doenas contagiosas da Europa ocidental e o mais baixo rendimento per capita32. A aceitao por parte da populao de um regime autocrtico no era recompensada com uma melhoria das condies de vida.

30 Maria Fernanda Rollo, Salazar e a construo europeia, in Penlope, n. 18, 1997, pp. 51-76. 31 Jos Medeiros Ferreira, Caractersticas histricas da poltica externa portuguesa entre 1890 e a entrada na ONU, in Poltica Internacional, vol. 1, n. 6, 1993, p. 144. 32 Kenneth Maxwell, Portugal: a neat revolution, in The New York Review of Books, vol. 21, n. 10, 1974, p. 17.

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Paulo Gorjo A situao agravar-se-ia, tanto a nvel internacional como interno, na dcada de 60. Em parte devido estrutura bipolar de rivalidade entre as duas superpotncias, Portugal no fora aceite como membro das Naes Unidas em 1946. A adeso portuguesa ocorreria apenas em 14 de Dezembro de 1955. Alm disso, em 1959, as Naes Unidas voltariam a aceitar novos membros, mas desta feita muitos deles eram pases africanos e asiticos. Esta deciso constituiu uma causa internacional prxima para o colapso do regime. Estes Estados soberanos eram ex-colnias e a sua adeso s Naes Unidas fez aumentar a presso internacional sobre a poltica colonial do regime autoritrio portugus. Logo que Portugal se tornou membro das Naes Unidas, o secretrio-geral da ONU quis saber se Lisboa possua territrios nas condies referidas no artigo 73 da Carta das Naes Unidas. Por outras palavras, o secretrio-geral queria saber se Portugal administrava territrios cujos povos no tinham ainda alcanado uma forma plena de autogoverno. O governo autoritrio respondeu que Portugal no possua territrios sob a jurisdio do artigo 73. De acordo com a concepo do governo, Portugal no possua colnias, j que era um Estado unitrio do qual faziam parte os territrios ultramarinos. A defesa da chamada estrutura de Estado unitrio assentava principalmente em argumentos jurdicos e histricos. Porm, com a oposio da Unio Sovitica e dos membros africanos e asiticos das Naes Unidas, este argumento foi contestado. A primeira vitria dos opositores deu-se em 12 de Dezembro de 1959, data em que a Assembleia Geral das Naes Unidas aprovou a Resoluo n. 1467 (XIV), estabelecendo uma comisso especial para clarificar o artigo 73 da Carta das Naes Unidas. A Assembleia Geral das Naes Unidas constituiu o melhor recurso diplomtico dos opositores para criticarem a recusa portuguesa em seguir o movimento de descolonizao universal. O passo seguinte ocorreu a 14 e 15 de Dezembro de 1960, com a aprovao das Resolues n.os 1514 (XV), 1541 (XV) e 1542 (XV) da Assembleia Geral das Naes Unidas, que ajudariam a decidir o destino dos territrios ultramarinos portugueses33. Entre 1960 e 1973, o Conselho de Segurana e a Assembleia Geral das Naes Unidas aprovariam 173 resolues condenando a poltica portuguesa relativamente aos territrios ultramarinos34. Com o passar do tempo tornou-se evidente que, mais cedo ou mais tarde, Portugal teria de permitir a autodeterminao das suas colnias, j que a presso internacional no cessaria. Os primeiros confrontos militares em Angola, em 1961, constituram uma outra causa interna prxima para a queda do regime autoritrio. Entre
33 Fernando Martins, A poltica externa do Estado Novo, o ultramar e a ONU: uma doutrina histrica-jurdica (1955-1968), in Penlope, n. 18, 1997, pp. 189-206. 34 Jos Calvet de Magalhes, Portugal e as Naes Unidas: A Questo Colonial (1955-1974), Lisboa, Instituto de Estudos Estratgicos e Internacionais, 1996, p. 33.

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Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste 1961 e 1974, o governo autoritrio portugus no quis e, posteriormente, no pde negociar qualquer acordo poltico com os movimentos de libertao dos territrios africanos (Angola, Guin-Bissau e Moambique). As guerras coloniais terminariam apenas com a transio de regime, em Abril de 1974. Numa obstinada posio poltica, Portugal manteve a iluso de que poderia remar contra a mar mundial da autodeterminao. Como fez notar um autor: A descolonizao do imprio colonial portugus constituiu o captulo tardio e derradeiro e disso sofreria consequncias da dissoluo global dos imprios coloniais europeus que se seguiu segunda guerra mundial [] Indiferente a esta dinmica, orgulhosamente s, Salazar desejava manter Portugal imune ao contgio e alheio aos ventos da histria35. Salazar e Caetano ignoraram o contexto temporal durante demasiado tempo36. Divididos entre as faces extremista e moderada, os militares esforaram-se por imporem os seus pontos de vista relativamente questo das guerras coloniais. Caetano foi nomeado apenas depois de ter prometido que no permitiria a autodeterminao das colnias. De modo a assumir o poder, teve de aceitar as condies estabelecidas pelos membros mais radicais, civis e militares, do regime autoritrio37. Contudo, aps a subida de Caetano ao poder, os liberais tambm procuraram influenciar os processos de tomada de deciso. Esta tentativa fracassaria, e as condies polticas tornaram-se mais favorveis a um golpe de Estado quando os liberais, civis e militares, perderam qualquer esperana relativamente ao regime marcelista. Uma outra causa prxima relevante, indicativa da perda de apoio do regime, foi a gradual alienao dos principais grupos econmicos de Portugal, os quais se distanciaram das polticas coloniais do regime, j que consideravam a guerra responsvel pelas carncias internas de mo-de-obra e pelo esbanjamento dos dinheiros do Estado38. Com o passar do tempo, A coligao de interesses econmicos que tinha sustentado a ditadura durante tantas dcadas havia esmorecido e fermentavam sob a superfcie
Pedro Pezarat Correia, A descolonizao, in Antnio Reis (ed.), Portugal 20 Anos de Democracia, Lisboa, Crculo de Leitores, 1994, pp. 40-41. 36 V. nota 3. 37 Tratou-se, no mnimo, de um episdio tragicamente cmico: Caetano s foi aceite como substituto de Salazar aps ter concordado, por escrito, que procuraria uma soluo militar para as guerras coloniais em frica (v. Paul Christopher Manuel, Uncertain Outcome The Politics of the Portuguese Transition to Democracy, Lanham, University Press of America, 1995, p. 25). 38 Id., ibid., p. 31.
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Paulo Gorjo plcida graves problemas sociais e econmicos. A eroso da coligao era uma resposta directa percepo de que o Estado corporativo se tinha tornado um obstculo aos grandes interesses econmicos que anteriormente alimentara39. No fim de contas, em 1973, 48% das exportaes portuguesas foram enviadas para a CEE [Comunidade Econmica Europeia], 15% para os territrios ultramarinos; 45% das importaes de Portugal provinham da CEE, 10% dos territrios ultramarinos40. De um ponto de vista estritamente econmico, os territrios ultramarinos, mais do que um bem, eram um fardo. Aps os malogrados esforos de liberalizao de Marcello Caetano nos anos 70, o governo autocrtico estava muito perto do fim. Uma razo internacional imediata foi o choque do petrleo de 1973. Os EUA tinham pressionado Portugal a autorizar a utilizao da Base das Lajes, nos Aores, durante o conflito de Yom Kippur entre Israel e os pases rabes. Durante o choque do petrleo, os Estados rabes aproveitaram a oportunidade para uma retaliao econmica contra Lisboa. Em consequncia, a economia portuguesa foi gravemente afectada pelo choque petrolfero. Contudo, o principal detonador da mudana de regime foi de carcter interno. A causa interna imediata mais importante que explica o timing do golpe foi uma deciso tomada pelo governo autoritrio relativamente estrutura da carreira militar. Devido a faltas de homens nas foras armadas portuguesas, o regime autocrtico decretou, em Fevereiro de 1973, que, para aqueles que operavam satisfatoriamente no campo de batalha, todo o seu tempo de servio contaria para a antiguidade. O decreto poderia at permitir aos recrutas ultrapassar os oficiais de carreira41. Esta lei era a ltima coisa que os oficiais mais jovens estavam dispostos a aceitar. Se bem que, posteriormente, o governo tivesse tomado em considerao as suas queixas, anulando a deciso, este episdio convenceu-os da necessidade de uma mudana de regime. Consequentemente, os membros do MFA reunir-se-iam secretamente em 9 de Setembro de 1973, em vora, em 6 de Dezembro de 1973, em Lisboa, e em 1 de Dezembro de 1973, em bidos. As trs reunies conduziram a um crescente alargamento das exigncias. Na primeira cimeira, o objectivo dos militares era a rejeio da deciso governamental; no segundo encontro, os contestatrios desejavam j a reconsiderao da guerra colonial e um aumento dos seus salrios; finalmente, na ltima reunio traaram-se

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Kenneth Maxwell, The emergence of Portuguese democracy, in John H. Herz (ed.), From Dictatorship to Democracy Coping with the Legacies of Authoritarianism and Totalitarian, Westport, Greenwood Press, 1982, p. 235. 40 Id., ibid., Portugal, p. 19. 41 V. nota 52.

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Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste planos preliminares para um possvel golpe. Em Dezembro de 1973, embora o governo autoritrio tivesse j anulado a sua anterior deciso, tornara-se evidente para todos que o regime no procuraria uma soluo poltica para os conflitos militares nos territrios ultramarinos africanos. A crise de legitimidade tinha chegado a um beco sem sada e o governo revelava-se incapaz de evitar a subsequente politizao do problema. Incapaz de resolver a crise, o governo autoritrio tinha os dias contados. No obstante a cedncia do governo s exigncias dos militares relativamente sua carreira a razo inicial das reunies secretas , tal deciso no significou o fim do movimento. O golpe de Estado de 25 de Abril de 1974 foi o inevitvel corolrio deste estado de coisas. A TRANSIO DE PORTUGAL PARA A DEMOCRACIA E TIMOR LESTE Como j vimos, mesmo antes da mudana de regime, verificou-se uma crescente oposio linha de poltica externa seguida pelo regime autoritrio relativamente autodeterminao dos territrios ultramarinos. De facto, a mudana de poltica fora j procurada antes do colapso do regime autoritrio. Isto tornou muito mais fcil a transio de uma situao 3 + 4 para uma situao 1 + 2. Durante a transio para a democracia, a deciso do governo interino de permitir a autodeterminao dos territrios ultramarinos portugueses na frica e na sia (Timor Leste) constituiu um passo lgico, tendo em conta a percepo de ilegitimidade internacional e os interesses individuais e colectivos internos. No se tratou de uma reorientao radical da poltica externa portuguesa. Foi, pelo contrrio, uma soluo favorecida e exigida por alguns sectores mesmo antes da queda do regime. Contudo, verificaram-se desacordos acentuados, nomeadamente no que dizia respeito ao mtodo e timing escolhidos para a concesso da autodeterminao. Emergiram duas correntes principais. De acordo com alguns, a descolonizao no implicava independncia automtica. O primeiro presidente portugus aps o golpe de Estado, Antnio de Spnola, registou este ponto de vista no livro que publicou em Fevereiro de 197442. Spnola favorecia um modelo de autonomia mais amplo, ou um tipo de opo federalista que mantivesse Portugal ligado s ex-colnias. Igualmente defensor de um modelo de autonomia ampla, nomeadamente para Timor Leste, era o ministro da Coordenao Intraterritorial, Almeida Santos. Relativamente a Timor Leste, Almeida Santos tornou clara esta sua preferncia durante uma
Antnio de Spnola, Portugal e o Futuro Anlise da Conjuntura Nacional, Lisboa, Arcdia, 1974.
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Paulo Gorjo visita a Dli em Outubro de 1974. Esta perspectiva parece ter sido particularmente popular entre as altas patentes militares, alguns socialistas e os partidos da ala direita43. Outros favoreciam a autodeterminao imediata e incondicional dos territrios ultramarinos. Para estes, a autodeterminao tinha apenas uma interpretao, que era a independncia. Era esta a opinio dos oficiais de mais baixa patente e dos partidos polticos da ala esquerda, os comunistas, bem como alguns socialistas. Um slogan poltico muito popular na poca era nem mais um soldado para as colnias. A sociedade portuguesa estava cansada de treze anos de guerra e este contexto explica em parte por que razo havia to poucos soldados portugueses em Timor Leste em 1974-1975. Em Abril de 1974, o programa oficial do MFA no se revelava claro quanto ao futuro dos territrios do ultramar, um facto que reflecte de modo exemplar as divises internas dos militares relativamente a esta questo. sabido que Spnola no aceitava a incluso da palavra autodeterminao no documento original. O programa era suficientemente vago para acomodar os interesses dos que desejavam reconhecer imediatamente a independncia das colnias, bem como daqueles que defendiam uma transio gradual para a autodeterminao antes da definio de um estatuto poltico definitivo. O programa do MFA sublinhava que a soluo para as guerras do ultramar [era] poltica e no militar e declarava a necessidade de uma poltica ultramarina que [pudesse] conduzir paz44. O documento no fazia qualquer referncia autodeterminao. Ainda assim, a 27 de Julho de 1974, o II Governo Provisrio de Portugal tornou pblica a Lei n. 7/74, que reconhecia a autodeterminao como uma possvel soluo para as guerras coloniais. Este facto reflectia a consolidao do poder do MFA. O II Governo Provisrio era mais influenciado e condicionado pelos sectores militares prximos do MFA e pelos comunistas do que por Spnola e pelos conservadores. O breve perodo de controlo dos militares conservadores tinha terminado45. A ascenso dos comunistas e dos militares de patente mais
43 Trata-se, obviamente, de um tipo-ideal. Por vezes, as linhas so menos claras. Por exemplo, havia oficiais de alta patente que se encontravam mais prximos dos argumentos avanados pelos comunistas era o caso do segundo presidente de Portugal aps o golpe de Estado, Costa Gomes. Ainda assim, verificavam-se, de um modo geral, divises bastante claras entre os oficiais de alta patente e os de patente inferior, bem como entre os partidos polticos de esquerda e os de direita, relativamente ao mtodo e ao timing da autodeterminao dos territrios ultramarinos. 44 Francisco A. Riscado, Paula Vicente, Joo Goulo de Melo e Carlos S. C. Pecorelli, Relatrio da Comisso de Anlise e Esclarecimento do Processo de Descolonizao de Timor, Lisboa, Presidncia do Conselho de Ministros, 1981, p. 25. 45 Lawrence S. Graham, The military in politics: the politicization of the Portuguese armed forces, in Lawrence S. Graham e Harry M. Makler (eds.), Contemporary Portugal The Revolution and Its Antecedents, Austin, University of Texas Press, 1979, p. 221.

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Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste baixa trouxe consigo o triunfo de duas ideias distintas. Em primeiro lugar, a autodeterminao dos territrios ultramarinos conduziria inevitavelmente independncia. Em segundo lugar, a declarao de independncia desses territrios deveria ocorrer o mais rapidamente possvel. Os acontecimentos em Timor Leste so parcialmente explicados pela evoluo do equilbrio de poder entre as duas perspectivas acima mencionadas. O I Governo Provisrio tinha ocupado o poder entre 15 de Maio e 9 de Julho de 197446. Durante este perodo, Spnola esforara-se por controlar as foras radicais e revolucionrias libertadas pelo golpe de Estado e por consolidar o poder. Os principais assuntos da agenda poltica eram o equilbrio de poder interno, a crise econmica e uma soluo para as guerras coloniais. Com o passar do tempo, o equilbrio de poder interno tornou-se cada vez mais hostil a Spnola, que se viu forado a demitir-se em 30 de Setembro de 1974. O II Governo Provisrio tinha acabado e a ascenso ao poder dos comunistas conduziria independncia imediata dos territrios ultramarinos. Em Jacarta, o crescente poder dos comunistas em Lisboa era acertadamente entendido como uma ameaa aos interesses da Indonsia em Timor Leste. Contra os desejos da Indonsia, os comunistas portugueses manifestaram o seu apoio incondicional independncia dos timorenses 47. A Indonsia acabaria por invadir Timor Leste em 7 de Dezembro de 1975, sem conseguir evitar as crticas da comunidade internacional. Ainda assim, Jacarta acreditava que a presso internacional esmoreceria em breve. Contrariamente s suas esperanas, Timor Leste revelar-se-ia, ao longo de vinte e cinco anos, um dos principais espinhos cravados no flanco da poltica externa indonsia. De um modo geral, Timor Leste constituiu uma questo de importncia secundria durante o processo da descolonizao portuguesa. Lisboa estava preocupada sobretudo com os territrios ultramarinos em frica onde tinham ocorrido guerras entre 1961 e 1974. Antes de Abril de 1974, ao contrrio da situao dos territrios africanos de Portugal, no se verificaram guerrilhas ou quaisquer episdios significativos de agitao poltica em Timor Leste. Um bom exemplo da pouca importncia de Timor Leste para a diplomacia portuguesa foi a substituio do governador. Em Abril de 1974, Alves Aldeia era o governador e comandante militar do territrio timorense. Antes do golpe militar, Alves Aldeia tinha feito alguns comentrios crticos contra os membros do MFA. Assim, o governo interino portugus tinha decidido chamar o gover46 Entre Abril de 1974 e Junho de 1976 Portugal foi governado por seis diferentes governos provisrios e dois presidentes. 47 Paulo Gorjo, The end of a cycle: Australian and Portuguese foreign policies and the fate of East Timor, in Contemporary Southeast Asia, vol. 23, n. 1, 2001, pp. 101-121.

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Paulo Gorjo nador a Lisboa logo que fosse conveniente. Alves Aldeia deixou Dli em Julho de 1974 e, aps o seu regresso a Lisboa, foi afastado do cargo que ocupava. Entretanto, foi nomeado um novo comando militar em Timor Leste, o qual seria tambm governador interino at nomeao do sucessor de Aldeia. Devido baixa prioridade que Timor Leste representava para Lisboa, o futuro governador, Lemos Pires, s chegaria a Dli em 18 de Novembro de 1974 ou seja, sete meses depois do golpe militar em Portugal48. Este facto revela no apenas a baixa prioridade que Timor Leste representava para Lisboa, mas tambm a instabilidade poltica, econmica e militar que se fez sentir em Portugal entre Abril de 1974 e Junho de 1976. Mas, mais importante ainda, a deciso de permitir a autodeterminao dos territrios ultramarinos revela as avaliaes e estratgias colectivas dos capites que tinham estado por detrs do golpe de Estado. Eram estes militares que, mais do que ningum, pagavam os custos de uma guerra considerada intil e impossvel de vencer. A sua deciso de permitirem um rpido caminho para a independncia dos territrios ultramarinos era tambm entendida como a vontade da maioria da populao portuguesa. Alm disso, os principais grupos econmicos portugueses no tinham interesses vitais nesses territrios. De facto, tambm eles desejavam o fim das guerras coloniais. Por conseguinte, concorreram para essa deciso diversos factores internacionais e internos. O facto explica por que razo, no obstante a natureza revolucionria dos governos provisrios, s esta questo da poltica externa portuguesa registou uma sbita mudana. Por exemplo, apesar do controlo comunista do governo e da guerra fria , Portugal no abandonou a NATO. No houve uma avaliao individual ou colectiva suficientemente poderosa para tanto. Contudo, a necessidade de descolonizar foi aceite pelos principais actores. As divises internas incidiam sobretudo sobre o procedimento a seguir. O COLAPSO DO AUTORITARISMO INDONSIO A transio para a democracia na Indonsia, em 21 de Maio de 1998, e a nomeao de Bacharuddin Jusuf Habibie como o novo presidente do pas puseram fim aos trinta e trs anos de poder autoritrio de Suharto (1965-1998). Durante o processo de transio para a democracia, que ocorreu entre Maio de 1998 e Outubro de 1999, semelhana do que ocorrera em Portugal em 1975-1976, a Indonsia comeou tambm a reavaliar algumas questes de poltica externa e a repensar a sua identidade nacional. Um primeiro sinal deste processo conduziria ao fim da presena imperial da Indonsia em Timor Leste.

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Riscado, Valente, Melo e Pecorelli, p. 48.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste Diferentes causas imediatas, prximas e distantes explicam o colapso do autoritarismo e a transio para a democracia. A causa distante internacional mais importante por detrs da queda do regime foi o fim da guerra fria. No novo sistema internacional, os Estados Unidos no tinham de tolerar regimes autoritrios amigos, como se verificara anteriormente. Em consequncia, a Indonsia foi progressivamente perdendo uma parte do seu poder de negociao com os Estados Unidos. A queda do muro de Berlim, em Novembro de 1989, e o colapso da Unio Sovitica, durante 1991, conduziram ao triunfo ideolgico da democracia polirquica49 e hegemonia do liberalismo econmico. Em consequncia, o governo autocrtico de Suharto foi enfrentando com crescente frequncia acusaes de ilegitimidade ideolgica e forado a seguir o modelo econmico internacionalmente estabelecido. Em termos internos, nos incios da dcada de 90 emergiu uma contenda entre as foras armadas da Repblica da Indonsia (Angkatan Bersenjata Republik Indonesia, ou ABRI) e Suharto50, que constituiu a primeira fissura importante entre o presidente e uma elite militar cada vez mais descontente com o regime. A influncia e autonomia das ABRI e a crescente corrupo e nepotismo dos governos autoritrios eram as razes subjacentes ao conflito. Suharto detinha suficiente poder poltico para superar este desafio e em meados da dcada de 90 a crise estava ultrapassada. Contudo, os militares, como um dos principais pilares do regime, assistiam ao progressivo decrscimo dos seus benefcios e ao aumento dos seus custos. Esta situao explica por que razo, em 1990, muitos oficiais subalternos consideraram necessrio remodelar o seu papel de acordo com um molde mais contemporneo51. Por outras palavras, os militares pretendiam deixar a poltica para os polticos. A funo dual dwifungsi comeava a ser vista pelos reformadores militares como um fardo. Contudo, durante a nova ordem, o envolvimento das ABRI nas questes militares, bem como polticas e scio-econmicas a funo dual , foi um importante instrumento para o controlo de Suharto. Em consequncia, o presidente no estava interessado numa reavaliao da funo dual. No incio dos anos 90, devido idade avanada de Suharto, o nome do sucessor do regime tornar-se-ia um assunto muito debatido. Em finais de 1993, a questo da sucesso de Suharto tornou-se uma constante fonte de

49 Robert Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven, CT, Yale University Press, 1971. 50 Em Abril de 1999, a polcia foi separada das foras armadas. Estas ltimas tornaram-se a fora militar nacional indonsia (Tentara Nasional Indonesia, ou TNI). 51 Michael Vatikiotis, Indonesian Politics under Suharto: Order, Development and Pressure for Change, Londres, Routledge, 1993, p. 144.

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Paulo Gorjo rumores em Jacarta. O regime apresentava muitas caractersticas sultnicas, como um autor as definiu e, em tais situaes, a sucesso sempre complexa52. De facto, em parte devido sua natureza sultnica, os problemas enfrentados pelo regime autoritrio nos incios dos anos 90 persistiriam at ao final da dcada. A crise financeira asitica de 1997-1998 constituiu uma importantssima causa prxima internacional para o colapso do regime53. Em 2 de Julho de 1997, o baht tailands foi autorizado a entrar num regime de taxa flutuante. Em 11 de Julho, as Filipinas tomaram a mesma deciso. Em 14 de Agosto, a vtima seguinte foi a rupia indonsia. No obstante o forte e robusto crescimento econmico, bem como os indicadores financeiros e econmicos favorveis e as bases slidas, Suharto enfrentaria em breve os seus ltimos dias no poder. Uma vez que o argumento mais importante por detrs da legitimidade do regime autoritrio era o seu desempenho econmico, qualquer instabilidade nesse domnio constitua uma ameaa ao futuro do governo autocrtico. Os trs acordos sucessivos com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) no lograram aliviar a crise econmica. O FMI e Suharto partilham parte da responsabilidade. Como fez notar um autor, o FMI carecia de uma expertise sobre a Indonsia adequada profundidade da interveno que procurou realizar54. Para agravar a situao, Suharto no avaliou adequadamente a seriedade do FMI, acreditando que podia evitar perdas significativas para a sua famlia e amigos55. Estava muito longe da verdade, como viria a descobrir. Suharto seria forado a aceitar o primeiro pacote de condies do FMI em 31 de Outubro de 1997. O acordo (a carta de intenes) constitua o maior pacote de ajuda jamais negociado, trazendo consigo os muito necessrios fundos estrangeiros: 23 mil milhes de dlares com uma segunda linha de assistncia adicional de 20 mil milhes. Suharto teve de aceitar cortes nas despesas do governo e o encerramento de bancos profundamente endividados56. Porm, este acordo no resolveu os problemas financeiros

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52 H. E. Chehabi e Juan J. Linz, A theory of sultanism 1: a type of nondemocratic rule, in H. E. Chehabi e Juan J. Linz (eds.), Sultanistic Regimes, Baltimore, MD, Johns Hopkins University Press, 1998, p. 7. 53 Stephen Haggard, The Political Economy of the Asian Financial Crisis, Washington, D. C., Institute for International Economics, 2000, pp. 65-70 e 114-24, e Hal Hill, The Indonesian Economy in Crisis: Causes, Consequences and Lessons, Singapura, Institute of Southeast Asian Studies, 1999. 54 John Bresnan, The United States, the IMF, and the Indonesian financial crises, in Adam Schwarz e Jonathan Paris (eds.), The Politics of Post-Suharto Indonesia, Nova Iorque, Council on Foreign Relations Press, 1999, p. 88. 55 Id., ibid. 56 Id., ibid., p. 91.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste da Indonsia e em 15 de Janeiro de 1998 foi assinada uma nova carta de intenes. Uma vez mais, o montante era de 43 mil milhes de dlares, mas desta feita sob condies muito mais rigorosas. Suharto no implementou inteiramente estas condies, e a economia continuou a deteriorar-se. Em 8 de Abril de 1998, a Indonsia e o FMI assinaram a terceira carta de intenes em menos de seis meses. Do ponto de vista do FMI, este acordo era entendido como uma ltima oportunidade e possibilitava uma enorme intruso no governo da Indonsia57. Contudo, a crise indonsia no terminaria antes da mudana de regime. s dificuldades internacionais do regime veio somar-se a crise de legitimidade interna. Como defende Stefan Eklf, a causa interna da longa queda de Suharto foram os acontecimentos desencadeados em Julho de 199658. O Partido Democrtico Indonsio (Partai Demokrasi Indonesia, ou PDI), liderado por Megawati Sukarnoputri, tornou-se uma ameaa ao statu quo e, desse modo, legitimidade do regime. O governo autoritrio congeminou um congresso partidrio para destituir Megawati e, em 27 de Julho de 1996, uma faco do PDI fez um violento ataque ao quartel-general do partido. A bvia manipulao e o envolvimento militar conduziram a motins em Jacarta, agravando a percepo interna de ilegitimidade do regime. Entre Julho de 1996 e Maio de 1998 desenrolaram-se as diversas etapas que conduziriam, por fim, ao colapso do regime. Nem mesmo as eleies gerais de 29 de Maio de 1997 conseguiram restaurar a legitimidade do regime59. O Golkar de Suharto Golongan Karya, ou Grupos Funcionais venceu com 74,5% dos votos. Porm, um ano mais tarde, o presidente seria expulso do poder. Entre a crescente tenso poltica, econmica e social, duas importantes causas internacionais e internas explicam a queda do regime. Em 4 de Maio de 1998, o governo de Suharto achou por bem cortar os subsdios ao combustvel. Como reaco a esta medida, ocorreram de imediato srios motins e manifestaes estudantis. Entre 4 e 20 de Maio, o movimento de contestao ao regime ganhou alento e a espiral de agitao social manteve o regime sob presso60. Se Suharto possua algumas esperanas de apoio por parte dos Estados Unidos, tais esperanas desapareceram imediatamente. Em 18 de Maio, o subsecretrio de Estado para os Assuntos do Sudeste Asitico e do Pacfico,

Id., ibid. p. 98. Stephan Eklf, Indonesian Politics in Crisis: The Long Fall of Suharto, 1996-1998, Copenhaga, Nordic Institute of Asian Studies, 1999. 59 Id., ibid., p. 224. 60 Adam Schwarz, A Nation in Waiting: Indonesias Search for Stability, Boulder, CO, Westview Press, 2000, pp. 354-366.
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Paulo Gorjo Stanley Ross, proferiu alguns cautelosos comentrios pblicos e evitou qualquer interferncia nos assuntos polticos indonsios. Contudo, a 20 de Maio de 1998, a secretria de Estado norte-americana, Madeleine Albright, afirmou que Suharto tinha a oportunidade para um acto histrico de Estado um acto que [poderia] preservar o seu legado como o homem que no s conduzira o seu pas, como tambm possibilitara a sua transio democrtica61. Por outras palavras, Suharto devia abandonar o poder. No dia seguinte, a nova ordem tinha acabado. Posteriormente, Suharto declararia que tinha sido uma potncia estrangeira [que] [o] forara a resignar, embora se recusasse a nomear o pas62. Como se depreende da situao atrs descrita, este comentrio est longe da verdade dos factos. O colapso do autoritarismo ocorreu em consequncia de diversos factores internacionais e internos. Entre Julho de 1997 e Maio de 1998, Suharto viu-se impossibilitado de recorrer aos dois argumentos de legitimidade que sustentavam o seu regime: a estabilidade e o desenvolvimento econmico. Esta crise de legitimidade, desencadeada pela crise financeira asitica, conduziria a uma gradual politizao da prpria crise indonsia, um processo que atingiria o auge em Maio, com os aumentos dos combustveis e as manifestaes estudantis e subsequentes tiroteios. Incapaz de resolver a crise de legitimidade do regime, Suharto foi forado a abrir o caminho transio para a democracia. A TRANSIO DA INDONSIA PARA A DEMOCRACIA E TIMOR LESTE Na altura em que ocorreu a transio de regime no estavam ainda plenamente amadurecidas as condies necessrias para uma mudana de poltica relativamente a Timor Leste. No plano interno, e no obstante o facto de ser considerada ilegtima internacionalmente, a poltica seguida pela Indonsia continuava a ser vista por muitos como legtima (3 + 2). O facto explica as dificuldades que Habibie enfrentou ao procurar impor uma mudana de poltica, se bem que alguns membros das elites defendessem a necessidade de mudar a linha poltica anteriormente seguida por Suharto. Durante a transio para a democracia, a deciso do governo interino de B. J. Habibie de permitir a autodeterminao de Timor Leste e os eventos que se seguiram foram sobretudo o resultado de dois factores principais. Em primeiro lugar, a percepo de que, internacionalmente, a poltica seguida era
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Bresnan, p. 100. Foreign power made me quit, says Suharto, in The Straits Times, 28 de Janeiro de

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1999.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste considerada ilegtima e de que este facto no mudaria de acordo com os interesses da Indonsia. Em segundo lugar, a mudana de poltica estava em consonncia com as convices pessoais de Habibie, se bem que em oposio opinio colectiva dos militares indonsios. Este conflito de interesses explica parcialmente por que razo a violncia ocorreu no apenas antes, mas sobretudo depois da consulta populao de Timor Leste. Embora tivesse sido vice-presidente da Indonsia durante o regime autoritrio e o ministro que mais tempo exerceu funes nos governos de Suharto, Habibie no se sentia de modo algum responsvel pela poltica seguida em Timor Leste durante vinte e cinco anos. O novo presidente acreditava que, ao permitir a autodeterminao de Timor Leste, beneficiaria de duas maneiras. Alm de vencer nas urnas de voto, Habibie estava convicto de que poderia assim distinguir-se de Suharto e afirmar-se internacionalmente63. Desde a invaso indonsia de Timor Leste, em 7 de Dezembro de 1975, Jacarta revelara-se incapaz de obter aprovao externa para as suas aces, pelo que carecia de qualquer base de legitimidade internacional. De facto, tanto a Resoluo n. 3485 da Assembleia Geral das Naes Unidas, de 12 de Dezembro de 1975, como a Resoluo n. 384 do Conselho de Segurana das Naes Unidas, de 22 de Dezembro do mesmo ano, exigiam a retirada militar indonsia do territrio (pontos 5 e 7, respectivamente). Devido a estas duas resolues, a diplomacia indonsia enfrentou durante vinte e cinco anos a reprovao da comunidade internacional. Em finais da dcada de 90 nada fazia prever que a questo de Timor Leste estaria resolvida internacionalmente de acordo com o fait accompli da Indonsia. Assim, tendo em conta o estado das coisas at ento, o fim das crticas internacionais e a legitimidade internacional procurada h tanto tempo estavam longe de poderem ser alcanados. Habibie viu na deciso de resolver a ilegitimidade internacional da poltica externa indonsia relativamente a Timor Leste uma oportunidade para alcanar prestgio internacional. Habibie seria o lder democrtico indonsio que pusera fim ao impasse. Mas, mais importante ainda, Timor Leste constitua um aspecto relevante da estratgia de reeleio de Habibie nas eleies livres e justas ps-Suharto que teriam lugar em Junho de 1999. Como fez notar a conselheira de Habibie para os assuntos externos, Dewi Fortuna Anwar: Ao resolver a questo de Timor Leste de uma vez por todas [] [Habibie] fortaleceria as suas credenciais democrticas dentro do pas64. Em termos
63

John G. Taylor, East Timor: The Price of Freedom, Londres, Zed Books, 1999,

p.

Dewi Fortuna Anwar, The East Timor crisis: an Indonesian view, in Bruce Brown (ed.), East Timor The Consequences, Wellington, New Zealand Institute of International Affairs, 2000, p. 20.

XVII. 64

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Paulo Gorjo gerais, Timor Leste permitiria a Habibie mostrar interna e internacionalmente a sua dedicao aos novos valores democrticos. Inicialmente, Habibie procurou chegar a estes resultados mediante a proposta de uma autonomia alargada para Timor Leste. Devido recusa portuguesa de aceitar este estatuto poltico como o definitivo, Habibie decidiu autorizar uma consulta popular. Esta possibilidade foi discutida e aprovada pelo governo em Janeiro de 1999. Em consequncia, permitiu-se aos timorenses votar e tornar manifesto se aceitavam ou rejeitavam a proposta de uma autonomia alargada. Se a populao timorense rejeitasse a proposta de autonomia de Habibie, o presidente aconselharia os futuros delegados da sesso de Outubro/Novembro da Assembleia Consultiva Popular (Majelis Permusyawaratan Rakyat, ou MPR) a anular o decreto de 1976 que integrava Timor Leste na Indonsia. Ao estabelecer este procedimento, Habibie visava garantir dois objectivos. Em primeiro lugar, reduziria imediatamente a presso internacional contra o seu governo relativamente questo de Timor Leste. Em segundo lugar, se a deciso final fosse tomada pela MPR, o presidente estaria parcialmente protegido contra eventuais acusaes de ter tomado decises que ultrapassavam os seus poderes constitucionais65. Este procedimento revelou tambm uma ausncia de consenso nacional. A instituio mais poderosa que se opunha a esta proposta era o Exrcito Nacional Indonsio (Tentara Nasional Indonesia, ou TNI). O comandante do TNI e ministro da Defesa, Wiranto, afirmaria mais tarde que os militares no tinham sido consultados antes da tomada de deciso. Embora tal seja altamente improvvel66, esta declarao constitui, no obstante, um bom exemplo da discordncia dos militares relativamente deciso de Habibie. Razes polticas, econmicas e morais explicam esta divergncia. Politicamente, o TNI via no referendo popular um possvel rastilho para a desintegrao territorial da Indonsia67. De acordo com a avaliao dos militares, uma consulta popular em Timor Leste abriria um precedente que desencadearia um efeito de domin. Caso se realizasse um referendo em Timor Leste, era altamente provvel que Aceh e Irian Jaya, pelo menos, exigissem o mesmo processo. De facto, e apesar dos seus diferentes passados coloniais, a consulta populao timorense conduziria ao ressurgimento de reivindicaes separatistas por parte de Aceh e Irian Jaya. Economicamente, um Timor Leste independente implicaria o fim dos monoplios comerciais associados s altas

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65 Joaquim Trigo de Negreiros, Timor-Leste e a Indonsia: laboratrio e espelho das contradies de um regime de transio, in Poltica Internacional, vol. 3, n. 19, 1999, p. 187. 66 Taylor, p. XIX. 67 Robert Cribb, Not the next Yugoslavia: prospects for the desintegration of Indonesia, in Australian Journal of International Affairs, vol. 53, n. 2, 1999, pp. 169-178.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste patentes militares, bem como aos apoiantes nativos da autonomia68. O genro de Suharto, Prabowo Subianto, tinha sido afastado do exrcito depois do fim do governo autoritrio. Ainda assim, Subianto, a famlia de Suharto e outros militares continuavam a ter importantes interesses econmicos na proteco de Timor Leste. Moralmente, havia a convico, entre os crculos nacionalistas e no seio das foras militares, de que uma possvel independncia de Timor Leste significaria que todos os soldados indonsios que haviam perdido a vida no territrio tinham perecido em vo. O Ministrio dos Negcios Estrangeiros indonsio (Departemen Luar Negeri, ou DEPLU) estava tambm em desacordo com a proposta de Habibie. Este facto foi admitido mais tarde por Ali Alatas, que afirmou publicamente que, na altura em que a proposta de autodeterminao fora discutida na reunio do governo, ele exprimira a opinio de que tal proposta era prematura69. Estes diferentes pontos de vista eram um sinal de grandes divises entre a agenda individual de Habibie e a do DEPLU. O facto de muitos membros do TNI estarem convictos de que a proposta de autonomia alargada seria aceite explica o baixo nvel de violncia no perodo anterior ao referendo. Juntamente com as milcias, os militares procuraram forar a populao a votar em favor da proposta de autonomia. As eleies indonsias para a escolha dos membros da Casa dos Representantes (Dewan Perwakilan Rakyat, ou DPR) em 7 de Junho de 1999 parecem ter desempenhado um papel importante. Aparentemente, os lderes pr-independncia timorenses realizaram uma campanha no oficial no sentido de persuadirem a populao a votar em massa nas eleies de Junho70. Esta deciso visava tranquilizar as foras nacionalistas indonsias. Em consequncia, o nvel de participao eleitoral nas eleies de Junho seria muito elevado 346 454 votos vlidos71. Contudo, mais importante ainda, os quatro lugares em competio foram conquistados pelo Golkar de Habibie e pelo Partido Democrtico Indonsio de Luta de Megawati Sukarnoputri (Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan, ou PDI-P). O Golkar e o PDI-P conquistaram dois lugares cada um, recolhendo 49% e 35% dos votos, respectivamente. A sua clara vitria
68 George J. Aditjondro, In the Shadow of Mount Ramelau: The Impact of the Occupation of East Timor, Leiden, Indonesian Documentation and Information Center, 1994, pp. 55-62, e Suharto and his family: the looting of East Timor, in Green Left Weekly, 3 de Setembro de 1997. 69 Santa Cruz incident a turning point in our diplomacy, in Tempo, 18 de Setembro de 2000. 70 Benedict Anderson, O tempo est do nosso lado. O colapso do colonialismo indonsio em Timor-Leste, in Poltica Internacional, vol. 3, n. 21, 2000, pp. 15-16. 71 H que sublinhar o facto de que o processo no foi acompanhado e verificado por observadores internacionais. Neste sentido, os resultados eleitorais tm um valor relativo. Ainda assim, parecem ter exercido um efeito tranquilizador sobre os receios do TNI relativamente vitria do lado pr-autonomia.

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Paulo Gorjo deu voluntariamente um sinal errado quanto s intenes da populao timorense relativamente ao sentido do seu voto na futura consulta popular. A 30 de Agosto de 1999, 98% dos timorenses recenseados exerceram o seu direito de voto. Uma esmagadora maioria de 78,5% (344 580 votos) rejeitou a proposta de autonomia especial, exprimindo assim o seu desejo de iniciar a transio para a independncia. Apenas 21,5% dos timorenses (94 388) votaram a favor da autonomia especial e da manuteno para Timor Leste do estatuto de provncia da Indonsia. provvel que o nmero de timorenses que desejavam permanecer na Indonsia tivesse sido ainda menor se as campanhas de intimidao perpetradas pelas milcias antes da consulta popular no se tivessem verificado. A questo, contudo, que uma parte da populao timorense desejava que Timor Leste continuasse a ser uma provncia da Indonsia. O anncio dos resultados do referendo desencadearia uma poltica de terra queimada organizada pelos militares e executada por grupos de milcias que visavam garantir duas coisas diferentes. Politicamente, Timor Leste serviria de exemplo sobre o que poderia acontecer em Aceh e Irian Jaya caso estas provncias insistissem na independncia. Economicamente, j que Timor Leste iria separar-se da Indonsia, ento f-lo-ia sem quaisquer infra-estruturas de relevo, exactamente tal como o territrio se encontrava em 1975. As estratgias internas e internacionais de Habibie fracassaram completamente e ele no chegaria a ser o primeiro presidente da Indonsia eleito democraticamente. Constrangida por presses internacionais, a Indonsia seria forada a aceitar o resultado dos votos72. Inevitavelmente, em 19 de Outubro de 1999, a MPR sancionou o resultado da consulta popular e, a 28 do mesmo ms, o embaixador indonsio nas Naes Unidas, Makarim Wibisono, entregaria ao secretrio-geral das Naes Unidas, Kofi Annan, uma carta que punha oficialmente fim s pretenses legais de Jacarta relativas ao territrio de Timor Leste. De facto, desde o fim do regime de Suharto, a nica mudana importante de poltica externa diz respeito anterior poltica ilegtima seguida em Timor Leste. De um modo geral, a poltica externa da Indonsia continua a ser convencional e a estar em grande medida (mas no inteiramente) em continuidade com o regime da nova ordem73. CONCLUSES A natureza dos governos interinos no a principal varivel que explica as mais importantes iniciativas de poltica externa. A legitimidade interna e
Gorjo, pp. 111-117. Anthony L. Smith, Indonesias foreign policy under Abdurrahman Wahid: radical or status quo state?, in Contemporary Southeast Asia, vol. 22, n. 3, 2000, p. 523.
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Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste internacional, por um lado, e as avaliaes e estratgias individuais e colectivas, por outro, constituem as principais variveis que explicam as decises de poltica externa durante a transio para a democracia. Esta abordagem permite um melhor entendimento da escolha de certas questes, bem como das razes subjacentes a essa mesma escolha. Como j vimos, a questo de Timor Leste permite-nos chegar a certas concluses relativamente s relaes entre as mudanas de regime e as opes de poltica externa. Em primeiro lugar, as razes de qualquer mudana de poltica externa no se encontram na natureza do governo interino, mas sim no prprio regime autoritrio anterior. A habitual incapacidade dos governos autocrticos para alterarem uma poltica considerada ilegtima apenas protela essa alterao at mudana de regime. Em segundo lugar, a comparao dos custos internacionais e internos para Portugal e a Indonsia das respectivas polticas externas ilegtimas ambos os pases violaram o direito autodeterminao torna evidente que Lisboa estava a pagar um preo muito mais elevado do que Jacarta. Esta situao criou condies mais propcias mudana. Entre outras coisas, os custos mais elevados facilitam os esforos de construo de um consenso. No obstante, a ausncia de um consenso interno no invalida decises de alterao da poltica externa. Em terceiro lugar, as iniciativas de poltica externa dos governos interinos so apenas um dos passos na reavaliao das alianas nacionais, das relaes diplomticas e do lugar de um pas no mundo. Isto , em parte, uma consequncia dos novos princpios, crenas e pertenas democrticos. Progressivamente, as iniciativas de poltica externa traduziro a nova identidade interna e internacional do pas. No conjunto das preocupaes da Indonsia e de Portugal, Timor Leste constituiu, at ter irrompido como uma situao de crise, uma questo relativamente pouco importante. Em Abril de 1974, a principal preocupao de Portugal eram os territrios ultramarinos onde decorriam as guerras coloniais. Comparativamente, o principal problema da Indonsia aps a mudana de regime, em Maio de 1998, no era Timor Leste per se, mas os possveis efeitos do problema sobre outras provncias separatistas, como Aceh e Irian Jaya, efeitos esses que poderiam conduzir desintegrao da Indonsia. Ainda assim, no obstante a sua aparente importncia secundria no conjunto das prioridades de poltica externa, Timor Leste ocupou uma parte importante dos esforos diplomticos de Portugal e da Indonsia. Durante vinte e cinco anos, ambos os pases tiveram de lidar com a questo de Timor Leste. A serem necessrios outros exemplos de que os interesses nacionais so definidos no apenas por questes de poder, mas tambm por normas, princpios e crenas, Timor Leste poderia constituir um excelente estudo de caso. Traduo de Rui Cabral 35