Manual de Direccion de Recursos Humanos en El Sector Público

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ISBN 978-84-7351-292-3
P.V.P.
19,00
(IVA incluido)
MANUAL DE DIRECCIN Y
GESTIN DE RECURSOS HUMANOS EN
LOS GOBIERNOS LOCALES
J. Javier Cuenca Cervera
MANUAL DE DIRECCIN Y
GESTIN DE RECURSOS HUMANOS EN

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN pBLICA
MADRID, 2010
Coleccin: ESTUDIOS Y DOCUMENTOS
fICHA CATALOGRfICA DEL CENTRO
DE pUBLICACIONES DEL INAp
CUENCA CERVERA, J. Javier
Manual de direccin y gestin de recursos humanos en los gobiernos
locales [Texto impreso] / J. Javier Cuenca Cervera. 1 ed. Madrid :
Instituto Nacional de Administracin pblica, 2010. 258 p. ; 24 cm.
(Estudios y documentos)
Bibliografa: p. 251-258
ISBN 978-84-7351-292-3. NIpO 010-10-019-6
1. Administracin local-Espaa-Gestin de recursos humanos. I. Ttu-
lo. II. Serie
352/353(460):658.3.012.4
primera edicin: junio 2010
Catlogo general de publicaciones oficiales:
http://www.060.es
Edita:
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN pBLICA
www.inap.map.es
ISBN: 978-84-7351-292-3
NIpO: 010-10-019-6
Depsito Legal:
preimpresin: Composiciones RALI, S.A.
Impresin: publidisa
7
NDICE
Presentacin 11
pRIMERA pARTE
INTRODUCCIN A LA DIRECCIN PBLICA
DE RECURSOS HUMANOS
Captulo 1. LA DIRECCIN PROFESIONAL DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS
LOCALES 15
1. Una doble mirada: eficacia y valores 16
2. La moderna direccin de recursos humanos: talento y compromiso 17
3. Derecho y gestin: las peculiaridades de la gestin de recursos humanos en
el entorno pblico 21
4. Un marco para la prctica profesional 25
5. La propuesta de valor de la direccin de recursos humanos en los gobier-
nos locales 26
6. El contexto organizativo 29
7. La misin de las unidades de recursos humanos 30
8. Misin y perfil de los directores de recursos humanos 31
9. Conclusin: mitos y realidades 33
SEGUNDA pARTE
EL CONTEXTO INSTITUCIONAL
Captulo 2. LA DIMENSIN POLTICA: LO LOCAL COMO NIVEL DE GOBIERNO 37
1. Introduccin: los factores organizativos conformadores de la gestin 38
2. El mapa local 38
MANUAL DE DIRECCIN Y GESTIN DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES
8
3. El marco institucional: el rgimen local 39
4. La autonoma local 41
5. Competencias y polticas urbanas: la gobernanza territorial 43
6. La dimensin poltica: lo local como nivel de gobierno 46
Captulo 3. EL EMPLEO PBLICO LOCAL (1): CONFIGURACIN HISTRICA Y PROBLE-
MTICA ACTUAL 49
1. La profesionalizacin de los recursos humanos en la administracin: el
sistema de mrito 50
2. Modelos de ordenacin del empleo pblico: cuerpos o puestos de trabajo 51
3. Los antecedentes institucionales del empleo pblico local 53
4. Las reformas de los aos 80: la formacin del marco institucional del em-
pleo pblico local en Espaa 55
5. La problemtica de los recursos humanos en la administracin local 57
Captulo 4. EL EMPLEO PBLICO LOCAL (2): ENTORNO JURDICO VIGENTE 63
1. El EBEp: innovaciones para la gestin 64
2. La autonomizacin de la funcin pblica local: las fuentes reguladoras
tras el Estatuto 67
3. Las clases de personal local 70
4. Competencias orgnicas y potestades en relacin con el personal local 77
TERCERA pARTE
PROCESOS TCNICOS BSICOS
Captulo 5. PLANIFICACIN ESTRATGICA DE RECURSOS HUMANOS 83
1. Contenidos y objetivos en planificacin estratgica de recursos humanos 84
2. Dimensionamiento: la poltica de plantillas 86
3. La perspectiva pluralista: el plan de gestin 89
4. El diagnstico con fines estratgicos: el anlisis DAfO 91
5. El control de la gestin de recursos humanos 93
Captulo 6. ANLISIS Y DESCRIPCIN DE PUESTOS DE TRABAJO 97
1. puestos de trabajo y organizaciones 98
2. El anlisis de puestos de trabajo (ApT): aplicaciones y metodologa 98
NDICE
9
3. Anlisis de puestos de trabajo y gestin pblica de recursos humanos 104
Anexos: cuestionario de anlisis de puestos. Clasificacin de puesto de trabajo 106
CUARTA pARTE
LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIN
DEL EMPLEO PBLICO LOCAL
Captulo 7. LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIN DEL EMPLEO PBLICO LOCAL (1) 113
1. Gestin pblica y derecho: los sistemas de estructuracin del empleo p-
blico 114
2. El instrumento para la reflexin estratgica: el plan de Ordenacin de Re-
cursos Humanos (pORH) 116
3. El instrumento para la programacin de efectivos: la Oferta de Empleo
pblico (OEp) 119
4. La Relacin de puestos de Trabajo (RpT) o instrumento organizativo
similar 121
Captulo 8. LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIN DEL EMPLEO PBLICO LOCAL (2) 127
1. plazas y plantillas 128
2. El inventario de recursos humanos: el registro de personal 132
QUINTA pARTE
POLTICAS Y ESTRATEGIAS BSICAS DE LA GESTIN PBLICA
DE RECURSOS HUMANOS
Captulo 9. LA SELECCIN DE PERSONAL 141
1. Introduccin 142
2. El modelo de seleccin vigente 143
3. Seleccin tcnica: el diseo de bases de convocatoria 150
4. Estrategias de mejora en seleccin (1): tribunales e innovacin en las prue-
bas 154
5. Estrategias de mejora en seleccin (2): el uso eficaz de la entrevista 156
6. Estrategias de mejora en seleccin (3): la gestin eficaz del flujo de perso-
nal no permanente 160
Anexo: lista de comprobacin 162
10
Captulo 10. LA POLTICA RETRIBUTIVA 165
1. Introduccin: retribucin y comportamiento organizacional 166
2. El modelo retributivo vigente 168
3. poltica retributiva en los gobiernos locales 172
4. Estrategias de mejora (1): la valoracin de puestos de trabajo 174
5. Estrategias de mejora (2): la retribucin al rendimiento 176
Captulo 11. La carrera profesional 181
1. Introduccin: especificidades y significado de la carrera en el mbito local 182
2. La carrera profesional: modalidades 184
3. programas de carrera profesional 191
Captulo 12. LA GESTIN DEL RENDIMIENTO 197
1. Los determinantes del rendimiento 198
2. La direccin de personas 199
3. Valores y desempeo: la tica administrativa 202
4. La gestin organizativa del rendimiento 205
5. La eficacia del sistema disciplinario 207
Captulo 13. GESTIN DE LAS RELACIONES LABORALES 211
1. La negociacin colectiva en los gobiernos locales: dos problemas y un
resultado 212
2. El modelo de negociacin colectiva pblica y sus estrategias de mejora 213
3. La comunicacin interna 226
SEXTA pARTE
POLTICAS AVANZADAS DE RECURSOS HUMANOS EN
CAPTULO 14. POLTICAS AVANZADAS DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS
LOCALES 231
1. El modelo de competencias en la gestin pblica de recursos humanos 232
2. La introduccin formal de la evaluacin del desempeo (EVD) 239
3. La nueva modalidad de carrera: la carrera horizontal o progresin 246
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS 251
11
pRESENTACIN
parafraseando a Henry Mintzberg, se puede decir que uno escribe en pri-
mer lugar para s mismo y con una finalidad: la de aprender. Algo similar,
salvando las lgicas distancias, puede decirse que pretende este libro, ya que
en cierto modo constituye lo que personalmente hubiera querido encontrar
cuando empec en la profesin all por 1989. Tiene por tanto una pretensin
introductoria. por ello se dirige a aquellas personas con responsabilidad di-
rectiva, tcnica o poltica en el mbito de la gestin del personal local, as
como a aquellas otras interesadas en serlo y a quienes por razones acadmicas
o de otro tipo desean conocer la problemtica caracterstica de este campo de
la gestin pblica.
para alcanzar el objetivo introductorio al que se ha hecho referencia, la es-
trategia es necesariamente multidisciplinar, ya que sta constituye un rasgo ca-
racterstico de la direccin de recursos humanos. El lector encontrar referen-
cias organizativas, jurdicas y politolgicas. As, tras una primera parte que
pretende detallar qu es y qu tiene que ofrecer la direccin de recursos huma-
nos a organizaciones tan peculiares como las pblicas y cmo puede aplicarse
la misma en el entorno local, se trata seguidamente el denominado contexto
institucional de la gestin: los gobiernos locales y sus polticas as como el
marco del empleo pblico local, tanto en su perspectiva histrica como norma-
tiva. Seguidamente se tratan las tcnicas imprescindibles para una gestin p-
blica de personas rigurosa: la planificacin de recursos humanos y el anlisis de
puestos de trabajo, y cmo las mismas son aplicadas en el mbito administrati-
vo, mediante los llamados sistemas de estructuracin del empleo pblico, con
especial referencia a los planes de ordenacin de recursos humanos y a la ela-
boracin de las relaciones de puestos de trabajo con un enfoque directivo. Estos
captulos constituyen el prtico a los procesos bsicos de la direccin de perso-
nas que se tratan en los captulos siguientes: la seleccin, la poltica retributiva,
la carrera profesional, la gestin del rendimiento o las relaciones laborales, cada
uno de ellos abordado con una doble perspectiva, directiva y jurdica. Si los
expuestos forman por as decir los rudimentos de la disciplina, el ltimo cap-
tulo trata su futuro, la evaluacin del desempeo y la carrera horizontal cimen-
tados sobre el modelo de la denominada gestin por competencias.
12
Es conveniente dejar constancia de que un trabajo como el que se presenta,
adems de la reflexin, es fruto de haber compartido experiencias con personas
a quienes he tenido la suerte de conocer en mi actividad profesional. Por ello
quiero efectuar un agradecimiento especial a mis compaeros del Ayuntamien-
to de Silla, del Consorcio Provincial de Bomberos de Valencia y del Departa-
mento de Derecho Constitucional y Ciencia Poltica y de la Administracin de
la Universitat de Valncia. Algunos amigos me brindaron las oportunidades
para sistematizar los contenidos acerca de cmo mejorar la gestin de personas
en la esfera local. Si con Manuel Fernndez Martos pude compartir proyectos
de consultora con Juan Fernando Faria Guilln tuve ocasin de colaborar en
la docencia de acciones formativas para esa institucin tan dinmica que es la
Federacin Canaria de Municipios (FECAM). Carmen Toscano y Paz Mart-
nez, del Instituto Nacional de Administracin Pblica merecen una referencia
especial por su compromiso en multitud de proyectos dirigidos a mejorar la
capacitacin de los empleados de la Administracin Local. Finalmente, ya en
un plano ms personal, quiero agradecer a Mari Carmen y Alba su comprensin
y apoyo para que este trabajo viera la luz.
pRIMERA pARTE
INTRODUCCIN A LA DIRECCIN PBLICA
DE RECURSOS HUMANOS
En esta parte se trata de presentar la aportacin de la disciplina en la me-
jora de los servicios pblicos, entendida como un campo de la moderna ges-
tin pblica. partiendo de sus anclajes tericos y evolucin histrica conoce-
remos su propuesta de valor, tanto en orden a conseguir un personal de
calidad (art. 6 de la Carta Europea de Autonoma Local) como para asegurar
un marco institucional que garantice unas polticas pblicas aplicadas de
modo imparcial y equitativo, medios imprescindibles para una democracia
local avanzada.
15
Este captulo proporciona una aproximacin introductoria a la de la direc-
cin de recursos humanos en los gobiernos locales. En primer lugar se con-
creta qu ofrece la disciplina, mediante la definicin de un marco de referen-
cia para su ejercicio: sus objetivos, sus procesos y polticas centrales, as
como las herramientas para ponerlas en prctica. Todo ello en un contexto
especfico: lo pblico. Asimismo se reflexiona acerca del rol de sus profesio-
nales, de la misin, visin y valores de sus unidades especializadas, as como
las competencias tcnicas para su desempeo.
CApTULO 1
LA DIRECCIN pROfESIONAL DE RECURSOS
HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES
CONCEpTOS CLAVE
1. Administracin de personal. Relaciones humanas.
2. Direccin de Recursos Humanos (DRH).
3. Talento y capital intelectual.
4. Compromiso, conducta de ciudadana organizacional y motivacin de
servicio pblico.
5. Derecho y gestin pblica.
6. Enfoque neoinstitucionalista.
7. Marco para la prctica profesional de la DRH.
8. propuesta de valor de la Gestin pblica de Recursos Humanos.
9. Contexto organizativo.
10. Rol y visin de las unidades de Recursos Humanos.
11. Misin y perfil de competencias de los directores de recursos humanos.
12. Mitos y realidades de la DRH en los gobiernos locales.
16
1. UNA DOBLE MIRADA: EFICACIA Y VALORES
Este libro tiene como objeto el complejo organizativo y socioprofesional,
denominado personal al servicio de la Administracin Local: casi seiscientos
mil empleados pblicos profesionales (MAp, 2009), de ellos ms de dos tercios
sometidos al derecho laboral, que prestan servicio en ms de 13.000 entidades
locales, entre las cuales destacan 8.112 municipios (el 84% con menos de 5.000
habitantes) y 61 provincias e islas.
Los gobiernos locales de nuestro pas (municipales, provinciales e insula-
res) treinta aos despus de las primeras elecciones municipales democrticas
de abril de 1979, son instituciones pblicas que con todo derecho pueden ser
calificadas como motores del cambio social (fEMp, 2009). No es slo su
papel poltico indudable en la legitimacin democrtica de nuestras institucio-
nes. Los llamados gobiernos de proximidad han dado lugar a una expansin sin
precedentes. parafraseando a los reformistas fabianos puede decirse que pro-
veen servicios pblicos de la cuna a la tumba: va pblica, educacin infantil,
parques y jardines, deportes, dependencia, consumo, cementerios y residuos
urbanos, seguridad pblica, prevencin de incendios, urbanismo, desarrollo lo-
cal, medio ambiente, servicios sociales, formacin ocupacional y tercera edad
son prestaciones otorgadas por estas organizaciones. En las mismas prestan sus
servicios empleados pblicos pertenecientes a colectivos profesionales alta-
mente especializados.
Estos colectivos forman con sus valores y subculturas diferentes son el ob-
jeto de atencin de ese campo especializado conocido como direccin de re-
cursos humanos, cuya meta es perfeccionar los medios por los cuales se selec-
ciona, retribuye, estimula y promueve a estos profesionales de un modo eficaz,
para lo cual se dispone de un conjunto de instrumentos especializados, basados
en las ciencias sociales.
pero no obstante, la temtica referida al trabajo profesional por cuenta ajena
en la administracin pblica no es solamente una cuestin de mera eficacia
tcnica, de compromiso, rendimiento y costes, por relevantes que resulten las
variables instrumentales referidas a la racionalidad econmica. En todo terreno
de la gestin pblica hay tambin implicada una perspectiva poltica (Brugu y
Subirats, 1996) que reclama la garanta de unos determinados valores cvicos
en el empleo pblico, relacionados tanto con su fundamento primordial (objeti-
vidad, transparencia y seguridad jurdica) como en el acceso al mismo (median-
te pruebas objetivas, pblicas y competitivas, alejadas de cualquier discrimina-
cin o ventaja). De ah que junto a la mirada tcnica, este libro atienda tambin
a la mirada politolgica. Ambas perspectivas dan lugar a lo que en libro se eti-
queta como gestin pblica de recursos humanos. Tanto el mbito donde la
disciplina se proyecta (lo pblico) como los valores a los que se ha hecho refe-
rencia justifican esa reconceptualizacin creativa que para la gestin pblica
postulaba a principios de los noventa Mendoza (1990). Como tempranamente
LA DIRECCIN pROfESIONAL DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES
17
Laufer y Burlaud (1989) evidenciaron, la direccin pblica debe atender tanto
a la gestin como a la propia legitimidad social.
2. LA MODERNA DIRECCIN DE RECURSOS HUMANOS:
TALENTO Y COMPROMISO
El mbito profesional etiquetado como direccin de recursos humanos en
las organizaciones cuenta hoy da con un relevante cuerpo terico, que eviden-
cia la relacin entre la puesta en prctica de polticas avanzadas para gestionar
el factor humano y la consecucin de mejores resultados organizativos. Aun sin
pormenorizar, es oportuno dejar constancia de algunos aportes relevantes en un
manual introductorio. Y ello por cuanto permite visualizar el vnculo emprico
entre la adopcin de prcticas profesionalizadas de gestin y el desempeo de
las personas, provee un marco para sistematizar la propuesta de valor de la dis-
ciplina y finalmente proporciona las ideas que facilitan su aplicacin en las or-
ganizaciones pblicas.
Habitualmente suele fecharse la obra de peter Drucker (1979; e.o. 1954)
como el inicio de la reflexin acadmica sobre la gestin de personal. fue este
autor el primero en resaltar la importancia de los recursos humanos en el
management: No se puede emplear el trmino mano de obra: el dueo viene
siempre con ella (:345). El trmino lo utilizaba para destacar no tanto la visin
instrumental del ser humano cuanto la posesin de capacidades y conocimien-
tos (recursos especializados) que requieren planeamiento y estmulo, habida
cuenta de que son las personas las que ejercen control sobre su trabajo.
Hasta este autor el paradigma de la direccin de personal suele calificarse
como precientfico (Quijano, 2006:45). La reflexin tcnica se haba limitado a la
denominada Administracin de personal (los aspectos legales y administrati-
vos de la funcin) complementaria de la visin taylorista-fordista de la gerencia
de empresas, y del enfoque de las Relaciones Humanas, que a partir de los
conocidos experimentos del psiclogo social Elton Mayo en la planta Hawthorne
en 1928 destacaron el papel de las relaciones sociales informales y la necesidad
consiguiente de atender a estas variables para aumentar el rendimiento laboral.
No obstante sus limitaciones, la corriente de las relaciones humanas dio un
notable impulso a esta disciplina, ya que a partir de la misma recibi carta de
naturaleza la necesidad de implicar a las personas en el trabajo, de atender a sus
condicionantes individuales y grupales y de contemplar las prcticas de gestin
adecuadas. fue la corriente que cre los cimientos de este campo y que, como
se ver a continuacin, se despliega hasta nuestros das: Likert, McGregor, Schein,
Argyris y otros destacaron la necesidad de integrar los objetivos propios de la
empresa con los de sus trabajadores, de reconciliar las necesidades de ambos. Es
una corriente fuertemente humanista en la que subyace el supuesto antropolgico
de que las personas no son seres movidos nicamente por incentivos econmicos:
18
la motivacin, el potencial de desarrollo, la capacidad de asumir responsabilida-
des, son todos factores presentes en las personas.
Administracin de personal, fordismo y relaciones humanas conformaron du-
rante mucho tiempo los fundamentos de la prctica profesional. Actualmente
contamos con dos grandes paradigmas: el primero, proveniente de las ciencias
empresariales, que toma como objeto de anlisis la organizacin globalmente con-
siderada, su rendimiento y eficacia. Y otro, de impronta psico-sociolgica, atento
a los aspectos individuales y grupales como determinantes del desempeo.
La economa cuenta con una destacable trayectoria en el terreno de la direc-
cin de recursos humanos (DRH). Tempranamente y desde una perspectiva
March y Simon (1987; e.o. 1961) resaltaron como tarea gerencial la de favore-
cer la decisin de participar del empleado en el proyecto empresarial. Se trata
de una concepcin que ha influenciado las ideas actuales de gestin, y que pro-
pugna que la misin de la direccin es crear las condiciones organizacionales
los estmulos por medio de las cuales las personas puedan alcanzar sus obje-
tivos personales y dirigir sus propios esfuerzos en direccin a los de la organi-
zacin, lo que se conoce como integracin.
Desde entonces hasta principios de los aos noventa hemos asistido al cre-
cimiento de la DRH como campo especializado dentro del management. As, su
razn de ser consiste tanto en el alineamiento de los objetivos del trabajador y
la empresa (Chiavenato, 1988:113) como en estimular su desempeo (fom-
brun, Tichy y Devanna, 1984:41; Milkovich y Boudreau, 1994; Monlen,
1990), mediante un conjunto de tcnicas como la recompensa, el desarrollo de
carreras o la evaluacin del rendimiento. Un papel relevante adquiere la apor-
tacin seminal de Beer, Spector y Lawrence (1989), quienes sistematizaron el
campo de estudio al aportar un esquema integrador para su prctica, destacando
los factores situacionales y de entorno, as como las principales reas de inter-
vencin: flujo de recursos humanos (seleccin, carrera y movilidad); influencia
(participacin y relaciones laborales); retribucin y sistemas de trabajo.
Ms recientemente, la ciencia econmica ha aportado dos perspectivas te-
ricas significativas. La primera de ellas, conocida como teora de los recursos
y capacidades postula que la misin de la DRH es atraer candidatos con las
capacidades requeridas por la organizacin (De la Calle y Ortiz, 2004; Dolan,
Schuler y Valle, 1999). Su objeto son as las capacidades organizacionales
(Ulrich, 1997; Ulrich y Brockbanck, 2006). El foco se dirige hacia el talento de
sus trabajadores, definido ste como (pin, 2006:20) el conjunto de capacida-
des y habilidades que se manifiestan de manera espontnea y recurrente en una
persona y que resultan claves para la actividad que hay que ejercer. En esta
perspectiva los profesionales de recursos humanos deben concentrarse en pen-
sar qu talento necesita la empresa, cmo atraerlo y desarrollarlo. Ms recien-
temente, este enfoque ha sido complementado con otra propuesta terica cono-
cida como la teora estratgica de la DRH (Garca Tenorio y Sabater, 2004;
Valle Cabrera, 1995). La mayor eficacia de las polticas de personal se obtiene
19
cuando adems de centrarnos en el capital intelectual, en las capacidades como
ventaja competitiva, stas se adoptan mediante un enfoque contingente: la si-
tuacin del mercado y de la empresa. No hay una mejor poltica de recursos
humanos per se, sino que se postula su adaptacin al contexto respecto al cual
deben ajustarse doblemente las prcticas de gestin (pfeffer, 1998); adems de
coherentes con la situacin de la empresa, los objetivos adoptados deben ser
congruentes entre s y reforzarse mutuamente.
De modo paralelo a la economa la psicologa del trabajo y de las organi-
zaciones tambin ha efectuado aportes relevantes a la hora de correlacionar
prcticas de gestin y eficacia organizativa, si bien la perspectiva est ms
centrada en el individuo y en los grupos, en un desarrollo que ligara esta
vertiente de investigacin a la escuela de las relaciones humanas a la que se
ha aludido anteriormente.
Es destacable por su relevancia para el ejercicio profesional la nocin de
contrato psicolgico. Este contrato est conformado por las concretas prcticas
de gestin que despliegue la organizacin, y que constituyen la materializacin
de lo que unos y otros aportan y reciben. En esta lnea de trabajo Garca Buades
(2002) vincula la nocin con la de justicia organizacional. La relevancia de la
investigacin radica en mostrar cmo la justicia organizativa percibida por el
trabajador afecta a su percepcin de lo justo del intercambio, y por ende, a su
disposicin a implicarse. Topa, palac y Morales (2004) han demostrado cmo
la existencia de un contrato psicolgico justo es crtico para la adopcin de
conductas de ciudadana organizacional (CCO), un constructo que explica las
acciones de los empleados que van ms all de los requerimientos del puesto de
trabajo y que son fundamentales para la efectividad de la organizacin (Gracia,
2001). Si vinculamos contrato psicolgico, justicia organizacional y conducta
de ciudadana veremos que el rol fundamental de los gestores de personas es
crear condiciones adecuadas para que el empleado perciba un trato justo por
parte de la organizacin, algo que solamente puede ponerse en prctica median-
te la adopcin de polticas de personal percibidas como equitativas a nivel or-
ganizativo y aplicadas eficazmente por los responsables de lnea en esos mi-
croespacios sociales que son los departamentos y unidades especializadas de
las organizaciones. La denominada confianza organizativa (Martnez Tur,
2003) es hoy da el mayor lubricante social en las organizaciones, la base del
compromiso del individuo con la organizacin.
por ltimo, ya en el mbito de la ciencia de la administracin se han aportado
teoras similares que muestran la importancia del denominado compromiso del
empleado (Stejn, 2002). perry y James (1990) mostraron las implicaciones con-
ductuales de la motivacin de servicio pblico (MSp) y el rendimiento posterior.
La MSp es definida como una suerte de predisposicin individual a vincularse
con organizaciones pblicas. Tal y como Stejn y Leising (2005) destacan, las
prcticas de recursos humanos (ingreso, retribucin, comunicacin, carrera, eva-
luacin del rendimiento) en vigor en una organizacin, medidas en trminos de
20
justicia procedimental y estilos de supervisin son determinantes en el desempe-
o del empleado pblico.
En definitiva, tras este somero repaso sobre la teora de la DRH qu ofrece
este mbito del management conocido como direccin de recursos humanos?
Empleando las categoras de las ciencias sociales puede afirmarse que la adop-
cin por parte de las organizaciones de prcticas sistemticas, equitativas e in-
tegradas de recursos humanos constituye el factor causal que posibilita un
mayor y mejor desempeo individual y organizativo. Algo que es posible aten-
diendo a las dos acepciones de la direccin de recursos humanos: una de nivel
ms organizativo, relacionado con la gestin del talento, las capacidades orga-
nizativas y de las prcticas para atraerlo, conservarlo y desarrollarlo; y otra ms
individual, que atiende a la justicia con que son percibidas esas prcticas por los
empleados y por los estilos de supervisin empleados por los directivos y man-
dos intermedios, factores determinantes del compromiso. Es lo que Rami
(2000:360) ha calificado como las dos dimensiones de la gestin de recursos
humanos: la gestin de personal y la gestin de personas. La figura 1.1 resume
grficamente el papel jugado por la DRH en las organizaciones.
figura 1.1
Direccin de recursos humanos y desempeo
Direccin de Recursos Humanos:
2 dimensiones
COMPROMISO
trabajador
CONDUCTA
DE CIUDADANA
ORGANIZACIONAL
DESEMPEO INDIVIDUAL
Y ORGANIZATIVO
Supervisores capacitados:
Orientados al rendimiento
y a las personas
Polticas de gestin del talento:
Seleccin, retribucin, carrera,
Evaluacin, condiciones trabajo
Integracin: Alineamiento
objetivos
Organizacion-individuo
Percepcin de justicia
organizacional
Contrato psicolgico
equilibrado
Gestin de personas
Gestin de personal
21
El objeto de la direccin de recursos humanos lo constituye tanto la inter-
vencin sobre el capital humano en forma de polticas que favorezcan el desa-
rrollo de mayores destrezas, conocimientos y habilidades, como, igualmente, la
capacitacin de los responsables de personas en orden a favorecer el alinea-
miento de los objetivos de los individuos con los de la organizacin en la que
trabajan. polticas de estmulo del talento, de equidad organizativa y de forma-
cin de directivos contribuyen a un contrato psicolgico equilibrado entre la
organizacin y el empleado que presta sus servicios en ella, favoreciendo su
compromiso e identificacin con la institucin y la adopcin de conductas que
van mas all de los requerimientos explcitos del puesto de trabajo, lo que re-
dunda en el desempeo individual y en el rendimiento organizativo. O lo que es
lo mismo: DESEMpEO = TALENTO COMpROMISO.
3. DERECHO Y GESTIN: LAS PECULIARIDADES
DE LA DIRECCIN DE RECURSOS HUMANOS
EN EL ENTORNO PBLICO
Es posible aplicar este enfoque en un entorno administrativo? Hay que decir
que el sector pblico en sus proyectos de mejora administrativa ha mostrado tem-
pranamente su inters en la adopcin de las tcnicas de personal para gestionar su
fuerza de trabajo. Ya la Ley 109/1963, de 20 de julio, de Bases de los funciona-
rios Civiles del Estado con una modernidad incuestionable destacaba: La cla-
ve de la eficacia de la Administracin radica en la calidad de quienes la sirven y
en el acertado rgimen de personal que tengan establecido. Indicaba as el cami-
no de sucesivos procesos de reforma o modernizacin, que como pedaggica-
mente indicaba el propio texto legal, abarcaban los temas orgnicos, funcionales
y de personal, en una sistematizacin que ha perdurado hasta nuestros das.
Este intento de profesionalizar la gestin del factor humano en la Adminis-
tracin espaola ha sido una constante desde entonces. Algo que en los prime-
ros ochenta se hizo patente con la promulgacin de la Ley 30/1984, de 2 de
agosto, de Medidas de Reforma de la funcin pblica y la introduccin de las
tcnicas del anlisis de puestos de trabajo con fines salariales y de promocin;
la reforma de la misma ley en 1992, en un contexto de crisis econmica (Ley
22/1993, de 29 de diciembre y la introduccin del lenguaje de la optimizacin
de recursos humanos), por no hablar de los Libros Blancos o documentos de
reforma. As, desde el denominado Reflexiones para la modernizacin de la
Administracin del Estado (MAp, 1990), que constataba que [...] no hay en
la Administracin una eficiente gestin de sus recursos humanos, hasta el Li-
bro Blanco para la Mejora de los Servicios pblicos (2000), donde se postulaba
que [] no hay razn alguna que justifique mantener a las Administraciones
al margen de este movimiento que hace de las personas la clave del xito de
cualquier programa de cambio organizacional. En los ltimos tiempos el In-
forme de la Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del
22
Empleado pblico, indica (MAp, 2005:75) que [...] hay que ser consciente de
que ninguna Administracin puede funcionar correctamente si carece de una
estrategia de gestin de su personal y de los medios necesarios para ejecutarla.
Todas las propuestas de reforma han incidido en la necesidad de aplicar tcni-
cas modernas para gestionar la fuerza laboral en el sector pblico.
En la actualidad existe un referente normativo en orden a implantar modelos
profesionales de DRH en el entorno pblico: la Ley 7/2007, de 12 de abril, del
Estatuto Bsico del Empleado pblico (EBEp). En el EBEp coexisten tcnicas
avanzadas como la profesionalizacin directiva, la evaluacin del desempeo o
la carrera horizontal, junto a aspectos que tratan de reforzar los valores ticos
del empleo pblico y el servicio al ciudadano, por no hablar de la conexin con
el derecho ciudadano a una buena administracin.
Es importante poner de manifiesto que en este texto legal se opera una re-
cepcin significativa de las tcnicas de gestin de recursos humanos. As, los
fines de las polticas pblicas de personal sern [] atraer los profesionales
que la Administracin necesita, que estimula a los empleados para el cumpli-
miento eficiente de sus funciones y responsabilidades, les proporciona la for-
macin adecuada y les brinda suficientes oportunidades de promocin profe-
sional, al tiempo que facilita una gestin racional y objetiva, gil y flexible del
personal. para ello, y en reconocimiento de la contingencia que informa la
gestin cada Administracin debe poder configurar su propia poltica de per-
sonal [...]. La aplicacin sistemtica, integrada y profesional de la gestin de
personal [...] podr ganar en eficiencia y equidad, lo que ha de traducirse tarde
o temprano en una mejora de los servicios.
As pues, actualmente la eficacia en la planificacin y gestin de recursos huma-
nos como fundamento de la actuacin administrativa (art. 1.3.f del EBEp) es para-
lela al objetivo de contar con un personal de calidad (art. 6.2 de la Carta Europea de
Autonoma Local) y con una gestin de las plantillas municipales racional, econ
mica y eficiente (art. 90.1) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
del Rgimen Local (LBRL). Estos mandatos legislativos constituyen el marco de
polticas de la gestin de recursos humanos en la Administracin Local.
Conviene tener presente que la gestin de personal en la Administracin
pblica debe atender, adems de a fines instrumentales relacionados con la
eficacia, a otros valores. Es decir, que hay que apartarse de un simple relato
disciplinar fundado en la evolucin de las tcnicas cuando del empleo pblico
se habla. La cesura fundamental no son nicamente los paradigmas ms o me-
nos cientficos y las ventajas en su aplicacin, sino la vigencia de los valores de
igualdad, mrito y capacidad en el acceso a los cargos pblicos, que nuestra
legislacin recoge con el mximo valor en la Constitucin de 1978 (arts. 23.2 y
103.3). Hay que tener en cuenta que el desarrollo de instituciones que garanti-
cen la existencia de burocracias profesionales se ha definido como un factor
relevante para garantizar la seguridad jurdica (Echebarra, 2006), como una
variable clave para la reduccin de la corrupcin administrativa (Villoria, 2000)
23
y para el desarrollo econmico (Evans y Rauch, 1999). Bajo diversas denomi-
naciones, Servicio Civil, Sistema de Carrera, Funcin Pblica, Sistema de M
rito o Empleo Pblico, se alude en las ciencias sociales a un conjunto de arre-
glos institucionales especficos de las Administraciones pblicas, que ms o
menos diferenciados del empleo comn (Longo, 2006) estructuran y ordenan el
empleo en los sistemas administrativos.
Hay que constatar no obstante las dificultades de encajar adecuadamente las
exigencias del derecho pblico (garantizar la independencia y profesionalidad
de los servidores pblicos) con los de la gestin de recursos humanos (proveer
las capacidades demandadas y estimular el compromiso de los profesionales).
O por lo menos, no hay tradicin en nuestro entorno pblico. Como se ha evi-
denciado, las peridicas apelaciones de los libros blancos a profesionalizar la
DRH dan cuenta de los numerosos intentos fallidos.
Un primer aspecto a considerar cuando de integrar DRH y derecho pblico
se trata es delimitar las peculiaridades de lo pblico. Los elementos diferencia-
les del sector pblico y el privado derivan tanto de la naturaleza de las tareas a
prestar por las organizaciones pblicas, como del entorno propio de la funcin
de personal, diferente en uno y otro mbito (Hays y Reeves, 1989:75); de su
contexto (Dresang, 1991:71). Los servicios pblicos persiguen la promocin
del inters pblico y por tanto excluyen el beneficio, adems del carcter mo-
nopolista sin competencia propio de la mayora de organizaciones pblicas.
por otra parte, en el entorno de la funcin se constata la multiplicidad de actores
e intereses, y sus mltiples expectativas: sociedad civil, polticos electos, parti-
dos, sindicatos, asociaciones, directivos. Los gestores de personal en el sector
pblico deben asumir como propio de su rol la necesidad de equilibrar una am-
plia variedad de demandas. Es un terreno de discusin de valores en competen-
cia, de fines, que son los que establecen las condiciones y tareas de la gestin
(Stewart y Ranson, 1996:60). Remarcadas las diferencias pblico-privado como
paso previo para su introduccin realista, es preciso dejar constancia que las
prcticas de personal adolecen de una cultura rituaria y formalista y de la ges-
tin (Nalda y Carrillo, 1993; Longo, 1995). De ah la emergencia peridica de
la necesidad de profesionalizar la gestin de recursos humanos en el sector
pblico como un enfoque alternativo a la consabida reforma legal, capaz de
atender a variables tales como la conciencia de coste, la flexibilidad o la recep-
tividad. En esta lnea las polticas de personal seran parte de esa caja de he-
rramientas de mejora de lo pblico.
Lo cierto es que en el panorama institucional espaol y en el local en parti-
cular existen pocas experiencias que anen derecho administrativo y gestin
pblica. Si bien es imprescindible tener presente que el Derecho es expresivo
de unos valores a realizar, stos no conforman un repertorio de tcnicas de ges-
tin, algo que nicamente puede proporcionar el moderno management pbli-
co. Ambas dimensiones son imprescindibles. Una sin la otra dejan cojo el sis-
tema, por lo que su integracin en una nica visin disciplinar resulta ineludible.
24
El cuadro 1.1 ilustra esta necesidad. A efectos analticos puede destacarse la
ausencia de cualquiera de ambas perspectivas, lo que nos sita en el terreno
propio del clientelismo poltico (cuadrante 1) o bien ms usual un ejercicio
burocrtico de la funcin de personal, confundiendo gestin con la aplicacin
mecnica de las normas (cuadrante 3); por no hablar de un fenmeno emergen-
te en nuestro panorama local (cuadrante 2), que de acuerdo con el calificativo
de prez Menayo (1998) podra calificarse como de zapping managerial o ms
burdamente, la compra de soluciones de gestin totalmente descontextuali-
zadas, que se agregan a una realidad directiva asistemtica y poco rigurosa.
El reto es integrar derecho y gestin, marco normativo y enfoque directivo, sin
confundir uno y otro plano, sino sumndolos (cuadrante 4).
Cuadro 1.1
Enfoques jurdico y de gestin
ENFOQUE DE GESTIN (Recurso humanos)
+
ENFOQUE
JURDICO
(Funcin
pblica)
CUADRANTE 1
Clientelismo
CUADRANTE 2
Zapping
Directivo
+
CUADRANTE 3
formalismo
legal
CUADRANTE 4
Eficacia
institucional
Se suele pensar que el derecho codificado por s solo se abre camino, cuan-
do necesita de gestores que lo impulsen, lo adapten y lo rutinicen en la prctica,
integrando las tcnicas existentes. A este propsito puede resultar til la adop-
cin de una perspectiva tpica de las ciencias sociales, la neoinstitucionalista.
Teniendo en cuenta que para esta perspectiva una institucin es (Hall y Taylor,
1996:930) el conjunto de normas, formales o informales (procesos, rutinas y
convenciones) que estructuran el comportamiento de personas y grupos y
donde hay actores (Scharpf, 1997) que persiguen sus propios fines. Las institu-
ciones administrativas son consideradas mucho ms all de la perspectiva jur-
dica: son pautas permanentes de conducta social. La adecuada comprensin y
prctica profesional de la institucin conocida como sistema de gestin de
recursos humanos en el mbito municipal requiere atender a sus tres compo-
nentes clave:
I. El marco jurdico: las normas formales, incluyendo cmo stas han sido
perfiladas por la jurisprudencia ms relevante y las estructuras de ges-
tin del sistema.
II. La aplicacin operativa: las rutinas, reglas en uso y prcticas empleadas
habitualmente para decidir sobre las cuestiones de personal (cmo se re-
munera, selecciona, promueve y evala) y cmo se aplican tcnicamente.
25
III. El espacio poltico: los actores que operan en el sistema y su lgica de
inters (gobierno local, grupos informales de empleados, decisores, po-
lticos, lderes, representantes sindicales), el marco de incentivos exis-
tente para su actuacin y el contexto discursivo.
4. UN MARCO PARA LA PRCTICA PROFESIONAL EN LOS
GOBIERNOS LOCALES
Como Moore (1998) destaca, el xito gerencial en la Administracin estriba
en iniciar o redefinir actividades para que incrementen su valor. El rol del direc-
tivo es justamente ayudar a definir qu es valioso, a crear valor pblico. En
el concreto campo de los recursos humanos el concepto de valor es definido por
los receptores del servicio: son ellos los que definen los resultados relevantes
(Ulrich y Brockbank, 2006), lo que obliga a centrar la disciplina en la reflexin
acerca de cmo crea valor pblico para los gobiernos locales la direccin de
recursos humanos. O lo que es lo mismo, a quin interesa la misma, quin es su
propietario. Desde esta perspectiva la prctica profesional aconseja tener
presente tres elementos:
A) El marco conceptual que le sirve de referencia: qu objetivos y metas
persigue (su propuesta de valor), mediante qu polticas y estrategias, y
cules son las herramientas para ponerlas en prctica.
B) La realidad de la organizacin en la que su ejercicio tiene lugar: su situa-
cin, contexto y actores.
C) La definicin del rol a desempear por las unidades de recursos huma-
nos: su misin, visin y valores, as como la reflexin acerca de las
funciones de los directivos pblicos de recursos humanos (la definicin
de su puesto de trabajo) as como de su perfil profesional y requerimien-
tos de desempeo: las competencias tcnicas y sociales necesarias.
La figura 1.2 muestra grficamente ese marco:
figura 1.2
Marco para la prctica profesional de la DRH
A. Propuesta de valor de
la gestin pblica
de recursos humanos
B. Contexto organizativo
y actores
C. Rol de las unidades
de RRHH y perfil de
los directores profesionales
26
5. LA PROPUESTA DE VALOR DE LA DIRECCIN DE RECURSOS
Dado que se trata de disponer de una perspectiva aplicada, el lenguaje de las
polticas pblicas proporciona unas lentes tiles para conceptualizar la DRH.
Los componentes conceptuales son: los objetivos de la poltica, los medios e
instrumentos para llevarla a cabo y los actores que interactan en el marco. As
definida, la direccin de recursos humanos es una herramienta directiva cuya
meta es construir las capacidades que hagan posible la intervencin eficaz en
los retos y problemas que tienen planteados los municipios. Lo que consigue
mediante:
A) El dimensionamiento cuantitativo y cualitativo de las plantillas: propor-
cionar a la institucin las personas con las capacidades (habilidades,
conocimientos, aptitudes y actitudes) necesarias para ocupar los puestos
de trabajo que necesita en los momentos y mbitos requeridos (the right
people, in the right time, in the right job).
B) La definicin y puesta en prctica de unas polticas y prcticas de ges-
tin (ingreso, retribucin, promocin y rendimiento) que adems de po-
sibilitar el objetivo anterior, sean percibidas como equitativas, como
medio de favorecer el compromiso del empleado pblico y la adopcin
de conductas estimuladoras de su desempeo profesional.
C) por ltimo y dado su papel crtico, es imprescindible que la DRH privi-
legie enfoques de capacitacin de sus directivos. Son stos los que vin-
culan a la persona con la organizacin, los que explican las decisiones,
tienen en cuenta la opinin de los empleados y los tratan con equidad y
respeto.
La DRH es ms que un conjunto de tcnicas: requiere de un planteamiento
contextualizado, capaz de crear los sistemas de gestin. por ello conviene no
confundir la mera gestin administrativa de normas y reglamentos con la ges-
tin de recursos humanos. Como recuerda prats (1987), una Administracin
sin poltica de personal no puede sino reproducirse a s misma, incapaz de
adaptarse al entorno. poltica de personal es ms que administracin legal del
sistema, como se muestra en el cuadro 1.2.
Estos objetivos pueden alcanzarse en el mbito pblico ste es el elemento
diferencial con el entorno privado mediante unas determinadas herramientas
que lo hacen posible; herramientas de tres tipos: tcnicas (descripciones de
puestos y perfiles profesionales), jurdicas (relaciones de puestos de trabajo,
plantillas, planes de empleo y ofertas de empleo pblico) y directivas (planes
de gestin).
Estos instrumentos de ordenacin son el elemento mediador entre los obje-
tivos de la organizacin y el empleado pblico, y son los que concretan jurdi-
27
camente las decisiones adoptadas sobre unos concretos procesos o subsistemas
de gestin:
Seleccin (flujo de personal)
Que abarca las operaciones de incorporacin de personal externo e interno
(ingreso y provisin). Requiere de metodologas como los anlisis de puestos
de trabajo, la elaboracin de perfiles profesionales y la previsin de plantillas
como herramientas imprescindibles. Sus objetivos son los siguientes:
1. Seleccionar personal de calidad (artculo 6 de la Carta Europea de Auto-
noma Local), en el nmero, cualificacin, destino y momento requeri-
dos (artculo 69.1 del Estatuto Bsico del Empleado pblico) selecciona-
dos mediante tcnicas vlidas y fiables.
2. Anticipar las necesidades de efectivos mediante las previsiones oportunas.
3. Evitar bolsas de empleo estructural de carcter precario.
4. Gestionar adecuadamente el flujo de personal no permanente.
Poltica retributiva
La gestin del subsistema salarial incluye tanto las remuneraciones fijas
(bsicas y complementarias) como las variables (asociadas al rendimiento),
tanto la directa como la indirecta (beneficios sociales). Los objetivos a conse-
guir son los siguientes:
1. Asegurar la equidad interna de las retribuciones ligadas al contenido del
puesto de trabajo (artculos 23 de las Leyes 30/1984, de 2 de agosto,
LMRfp y 24 del EBEp y 19.4 y 21 de la correspondiente Ley de presu-
puestos Generales del Estado para el ejercicio). puestos de mayor valor
relativo debern cobrar ms.
2. Asegurar la competitividad externa del paquete retributivo de los em-
pleados pblicos.
Cuadro 1.2
Niveles de gestin
MBITO CONTENIDO
Poltica de personal
Es el nivel poltico-directivo de fijacin de las orientaciones bsicas y
los objetivos en relacin con las personas que integran la institucin.
Gestin de recursos
Humanos
Establecimiento de los objetivos operacionales y su implantacin me-
diante los sistemas que integran las funciones: seleccin y planifica-
cin; poltica de compensacin; carrera administrativa y desarrollo
estratgico; gestin del rendimiento; relaciones laborales y participa-
cin; diseo organizativo.
Administracin de
personal
Gestin operativa diaria, con sujecin a la normativa legal, conven-
cional y presupuestaria.
28
3. Incentivar adecuadamente el rendimiento: salario en funcin de los resul-
tados y el desempeo (artculo 24.c EBEp)
Desarrollo de recursos humanos
Los programas de desarrollo pivotan alrededor del impulso de planes de
formacin y de la implantacin de planes de carrera, tanto por la va de las pla-
zas (promocin interna), como de los puestos (provisin) o de la progresin sin
necesidad de cambiar de puesto (art. 16 EBEp). Las metas son:
permitir el desarrollo profesional de la plantilla de acuerdo a las necesida-
des de los servicios, proporcionando oportunidades de promocin y posi-
bilidades reales de formacin (artculo 14 EBEp y IV Acuerdo de forma-
cin Continua en las Administraciones pblicas).
Gestin del rendimiento
Verdadera piedra angular de la gestin de personas. La misma se materializa
mediante:
1. El diseo de sistemas de gestin del desempeo, pblicos transparentes
y equitativos (artculo 20 EBEp).
2. La capacitacin de los jefes en los roles propios de la direccin de personas.
3. La exigencia efectiva de responsabilidades por rendimiento insuficiente
del empleado pblico.
Los objetivos anteriores requieren del empleo adecuado de dos tcnicas de
gestin: la planificacin estratgica, que define el qu (los servicios y plantilla
necesarios) y descripciones de puestos de trabajo (documentos que definen la
misin y responsabilidades de los puestos y los perfiles necesarios para ocupar-
los).
La figura 1.3 resume grficamente la propuesta de valor:
figura 1.3
La propuesta de valor de la gestin pblica de recursos humanos
Herramientas
Relaciones de
puestos de trabajo
y plantilla plazas
Planes de ordenacin
Negociacin
Colectiva
Seleccin
y flujo de
personal
Poltica
retributiva
Desarrollo
de RRHH
Gestion del
rendimiento
Polticas y estrategias centrales de la GRH
RESULTADOS
a) Compromiso
b) Plantilla
dimensionada
CONTEXTO
ORGANIZATIVO/
ACTORES
29
6. EL CONTEXTO ORGANIZATIVO
Cmo poner en prctica esta propuesta de valor? Al respecto se dispone de
un mtodo, el de la gestin estratgica, que constituye una corriente intelectual
dirigida a facilitar que la institucin enfoque su atencin en los retos a afrontar
(Barzelay, OKean, 1989). Sin embargo, su disponibilidad terica no debiera
confundir acerca de la facilidad de su puesta en prctica en la realidad cotidiana
de los gobiernos locales.
Desde una ptica politolgica, parrado (2005) ha llamado la atencin
acerca de la necesidad de que los directivos pblicos eviten lo que denomina
como el credo racional de la gestin pblica. La visin tecnocrtica que
postula que la cuestin central en materia directiva se centra en la correcta
identificacin de los problemas y en la seleccin de los remedios adecuados
para corregirlos. La prctica demuestra que no es todo tan sencillo. El gestor
encontrar unas entidades locales en las que la jerarqua real no tiene nada
que ver con la jerarqua formal. Con organizaciones poco estructuradas, con
lneas de mando poco claras, en donde conviven problemas poco definidos,
soluciones en cartera, luchas internas entre actores y oportunidades sobrevo-
lando la realidad. En definitiva, una autntica anarqua organizada, por
emplear los trminos conocidos de una escuela de politlogos (Cohen,
March, Olsen, Kingdon o Zahariadis). parafraseando a pfeffer (1992), suele
admitirse que los gobiernos son organizaciones, pero cuesta admitir que
tambin las organizaciones son gobiernos. Al respecto conviene atender a
quin y cmo gobierna la poltica de personal en la prctica en las entidades
locales como una clave del xito directivo. Este enfoque que define las orga-
nizaciones como sistemas polticos complementa el acierto tcnico del diag-
nstico.
Esta concepcin poltica de las organizaciones pblicas proporciona una
visin pragmtica al directivo pblico para poner en prctica sus planes y
estrategias de reforma. por ello, junto a la teora estratgica en la definicin,
en los aspectos que tienen que ver con la implantacin se cuenta con otro
marco, el del arte de lo factible (Metcalfe, 1991), que cifra el xito en los
proyectos de cambio no solamente en la viabilidad tcnica (los recursos de
conocimiento y financieros), sino tambin la poltica (la posibilidad de po-
nerlos en prctica). Un emprendedor interno de una entidad local intermedia
debe ser capaz tambin de identificar y alumbrar coaliciones internas via-
bles, aunque no coincidan con las lneas formalmente establecidas. para esta
gestin nada mejor que trabajar los aspectos de legitimacin, incentivando
el aprendizaje social (friedman, 1991), mediante la identificacin conjunta
de problemas y alternativas concretas, sesiones y talleres de formacin, gru-
pos de trabajo, seminarios ad hoc y otras tcnicas basadas no solamente en
los aspectos tecnocrticos, sino especficamente sociales, de las interven-
ciones.
30
7. LA MISIN DE LAS UNIDADES DE RECURSOS HUMANOS
Es por cierto este planteamiento participativo el que puede ayudar a los ges-
tores de personal a superar un problema tpico en su entorno profesional: el de
su aislamiento. Siendo como es la de recursos humanos una funcin de lnea y
una responsabilidad de staff (Chiavenato, 1988), ni la poltica retributiva, ni la
gestin del rendimiento deben ser tratadas como cuestiones de personal. De-
ben ser asumidas por los mandos intermedios del mbito correspondiente. La
gestin de personas despliega sus efectos en tanto sea una poltica transversal.
para ello hay que disear y poner en prctica estrategias que favorezcan la in-
volucracin de los jefes de departamento.
La necesidad de contar con los directivos de lnea en la definicin y puesta
en prctica de las polticas de personal conduce a otra cuestin: quin es el
propietario de la gestin?, a quin interesa?, quines son los clientes de las
unidades municipales de recursos humanos? Esta cuestin hace necesario revi-
sar de modo crtico el rol de estas unidades. La misin (su papel y razn de ser)
y su visin (cmo debieran ser percibidos por sus clientes). Existencia y razn
de ser que debe ser fijada incorporando la perspectiva de los diversos actores.
En el caso de las Unidades de personal en las Corporaciones Locales, los acto-
res que se relacionan con las mismas incluyen: el mbito de direccin poltica,
tanto ejecutiva como de oposicin; los directivos y gestores municipales; los
empleados pblicos y sus representantes: rganos unitarios y secciones sindica-
les y, por supuesto, la sociedad civil: ciudadanos y asociaciones.
Una visin de xito para el departamento de Recursos Humanos que incor-
pore las diferentes perspectivas debe partir de la magnfica definicin desarro-
llada por la norteamericana Office of Personnel Management y citada en Villo-
ria y Del pino (1997:168). As:
La Gestin municipal de Recursos Humanos es tan eficaz que permite a las
Entidades Locales y organizaciones de ellas dependientes seleccionar, desa
rrollar, motivar y retribuir una fuerza de trabajo de calidad, profesional y ob
jetiva en su desempeo, por medio de la cual:
Las expectativas de los ciudadanos sobre la calidad de los servicios y
programas son cubiertas y stos consideran a los empleados municipales
como profesionales sensibilizados con la ciudadana.
Los empleados municipales se sienten orgullosos de pertenecer a su
ayuntamiento, con cuyos servicios estn comprometidos.
Los gestores pblicos polticos y profesionales consideran tiles y efi
cientes las prcticas de gestin desarrolladas por la Unidad de Recursos
Humanos, as como una instancia de apoyo para sus tareas.
La distancia existente entre la situacin ideal descrita y la realmente existen-
te se convierte as en la gua de gestin, el mapa de carreteras para el directivo
de Recursos Humanos.
31
El paso siguiente consiste en la declaracin de Misin de la Unidad munici-
pal de Recursos Humanos, centrada en asegurar:
En el marco especfico de la organizacin municipal y su entorno, una po
ltica y unas prcticas de gestin de personal sistemticas, coherentes e inte
gradas, que garanticen el tipo y nmero de personas adecuado en el lugar y
momento precisos, posibilitando la eficacia de la institucin y el desarrollo de
sus empleados.
La figura 1.4 resume el nuevo enfoque para los departamentos de recursos
humanos en las entidades locales.
figura 1.4
Misin y visin de las unidades de RRHH
MISIN
Unidad RRHH
Para posibilitar la
VISIN DE XITO
mediante
Seleccionar, desarrollar y
motivar una plantilla de
calidad y flexible
Prcticas de gestin coherentes,
sistemticas e integradas que
garanticen nmero y tipo de personas
adecuadas en el lugar y tiempo
oportunos
CIUDADANOS
EMPLEADOS
MUNICIPALES
GESTORES
PBLICOS
Expectativas
cumplidas:
servicios
pblicos de
calidad e
imparciales a
coste razonable
Sitio ideal para trabajar.
Comprometidos
con inters pblico.
RRHH desarrolla prcticas eficaces y es una
instancia de apoyo a sus tareas.
8. MISIN Y PERFIL DE LOS DIRECTORES DE RECURSOS
HUMANOS
finalmente es til introducir una breve reflexin acerca del profesional, del
directivo a cargo de la funcin, partiendo de la base de que los conocimientos,
32
las destrezas y habilidades implicadas, difcilmente son proporcionados por los
modos de reclutamiento imperantes. El reto es producir las capacidades necesa-
rias que favorezcan que el gestor local de personas se posicione en un espacio
a caballo entre el entorno poltico y el de la gestin operativa, mediante el ejer-
cicio de funciones propiamente directivas. para ello, nada mejor que definir la
misin del puesto de trabajo y el perfil requerido.
Este perfil es la base que permite fundamentar las competencias tcnicas
que deben poseer los ocupantes de esta posicin, definidas como el conjunto de
conocimientos y capacidades que permitan el ejercicio de la actividad profe
sional. Empleando esta metodologa se proponen las siguientes capacidades
profesionales:
PERFIL DE COMPETENCIAS TCNICAS DEL DIRECTIVO PBLICO DE
RECURSOS HUMANOS. Ser capaz de:
1. Manejar con criterios de eficacia las principales categoras del empleo pblico local y sus
instrumentos de ordenacin, incluyendo las relaciones entre la regulacin estatal y auto-
nmica del mismo.
2. Analizar y describir un puesto de trabajo: diseo del cuestionario, entrevista al ocupante
y confeccin de la Monografa profesional.
3. Elaborar un perfil profesional del ocupante del puesto de trabajo. Los requerimientos de
desempeo, en trminos de conocimientos generales y especficos, experiencia significa-
tiva, destrezas y habilidades y actitudes.
4. Disear un proceso de seleccin: planificacin y definicin de ejercicios y pruebas con
criterios de fiabilidad y validez.
5. Elaborar un modelo de gestin por competencias: elaboracin del diccionario, los com-
portamientos y los niveles requeridos en cada perfil, atendiendo a los diversos tipos de
competencias (corporativas, tcnicas y sociales).
6. Ejecutar y analizar entrevistas de seleccin, tanto las clsicas (curricular) como la deno-
minada por competencias (tambin llamada entrevista conductual estructurada o de inci-
dentes crticos).
7. Manejar la metodologa de anlisis de necesidades formativas y de planificacin, progra-
macin y evaluacin de acciones de formacin continua.
8. Definir un manual de valoracin de puestos de trabajo: descripciones de puestos, defini-
cin, graduacin y ponderacin de factores, incluyendo las metodologas cualitativas de
valoracin y su utilidad.
9. Elaborar, con criterios de seleccin externa e interna y solidez jurdica, bases reguladoras
de convocatorias de ingreso y provisin de puestos de trabajo.
10. planificar el contenido propio de una relacin de puestos de trabajo, incluyendo sus me-
canismos de gestin y de actualizacin.
11. Definir procesos de gestin del desempeo en base a metodologas basadas en conductas
profesionales y consecucin de objetivos.
33
9. CONCLUSIN: MITOS Y REALIDADES
Llegados a este punto y como conclusin de este captulo introductorio, un
buen modo de resumir lo expuesto es referirse a algunos de los mitos implcitos
ms habituales acerca de la gestin de recursos humanos en las entidades loca-
les y la alternativa propuesta: la profesionalizacin de la funcin.
Cuadro 1.2
Mitos y realidades de la DRH en el sector pblico
MITO REALIDAD
La gestin de personal es ms una cuestin bu-
rocrtica, de aplicacin de leyes y reglamen-
tos
La gestin de recursos humanos tiene que ver
con proporcionar las capacidades que la orga-
nizacin necesita y con comprometer a sus
profesionales con la institucin, en un entorno
que postula el mrito y la igualdad en la ges-
tin
La expresin recursos humanos es un lavado
de cara para que la gente se sienta bien
Que las personas estn satisfechas es impor-
tante, pero recursos humanos tiene tambin
que ver con la eficacia y con la calidad de los
servicios prestados a la ciudadana
La propia denominacin recursos humanos es
un enfoque propio de empresa privada
La gestin de recursos humanos es aplicable al
entorno pblico, una vez reconocidos los valo-
res diferentes que lo caracterizan. No hay nin-
guna razn que justifique que lo pblico no
pueda aplicar tcnicas de validez contrastada
en organizaciones
Cualquier tcnico puede encargarse de la ges-
tin de personal
La gestin pblica de recursos humanos es un
mbito multidisciplinar, donde confluye el co-
nocimiento del derecho del empleo pblico y
de las tcnicas de direccin, lo que requiere la
posesin de unas competencias tcnicas y so-
ciales notables
12. Manejar metodologas de planificacin de plantillas y de anlisis de necesidades de per-
sonal.
13. Ser capaz de leer y diagnosticar crticamente estructuras organizativas, incluyendo el
manejo adecuado de los principales parmetros de diseo de las mismas.
14. Manejarse adecuadamente con algunos de los sucesos crticos de la funcin: criterios de
calidez jurdica de procedimientos disciplinarios; redaccin de documentos y acuerdos en
materia de negociacin colectiva, planes de empleo.
15. Elaborar y definir un plan de prevencin de riesgos laborales.
16. Manejar rudimentos bsicos de gestin: elaboracin de diagnsticos de la funcin y de
planes de actuacin, memorias e indicadores, cartas de servicios y anlisis de procesos,
elaboracin de informes administrativos eficaces.
34
Realmente la gestin de recursos humanos es
un tema que no interesa a nadie
La gestin de recursos humanos tiene que ver
con la eficacia, con los costes y con la equidad:
interesa a la ciudadana, al gobierno local, a los
propios empleados pblicos y a sus represen-
tantes
Los temas de personal son del departamento
de personal
La unidad de recursos humanos no es la pro-
pietaria de los temas: los jefes de personal
son los directivos y los responsables de los ser-
vicios. Recursos humanos es un servicio staff
que ayuda a disear polticas cuya aplicacin
corresponde a los responsables de lnea
Esta parte caracteriza el entorno organizativo donde la gestin de recur-
sos humanos tiene lugar. Se destaca el carcter de gobierno de lo local, su
autonoma y competencias, resaltando su especificidad poltica. Seguida-
mente se profundiza en el contexto normativo regulador que sirve de marco
a la gestin, el Empleo pblico Local y cmo ste ha evolucionado hist-
ricamente. Se presta especial atencin a los problemas e inercias que an
perviven, como cuestin a evitar por los gestores.
SEGUNDA pARTE
EL CONTEXTO INSTITUCIONAL
37
CONCEpTOS CLAVE
1. El mapa local: inframunicipalismo.
2. Caracterizacin institucional: el rgimen local.
3. Competencias y polticas urbanas. La autonoma local.
4. El nivel local de gobierno: modelo corporativo y gobernanza local.
Ha sido tradicional que no pocas materias que afectan al personal de las
Entidades Locales vinieran recogidas en normas conocidas como de Rgi-
men Local. Esta prctica parece haber sido periclitada tras el EBEp. No
obstante, es conveniente que el directivo de recursos humanos conozca el
marco normativo del Rgimen Local, ya que el mismo incide en la gestin
por diversas vas: a) por determinar el tamao de muchas de sus organizacio-
nes el inframunicipalismo; b) por definir el tipo de servicios a ofrecer las
competencias, ya que stas configuran la tipologa de personal a su servi-
cio, y finalmente, c) por la legitimacin democrtica de lo local, determinan-
te de su perfil poltico y de su concreto autogobierno: la autonoma local.
CApTULO 2
LA DIMENSIN pOLTICA:
LO LOCAL COMO NIVEL DE GOBIERNO
38
1. INTRODUCCIN: LOS FACTORES ORGANIZATIVOS
CONFORMADORES DE LA GESTIN
La gestin del factor humano en los gobiernos locales
1
requiere atender a
diversas variables que, tomadas en su dimensin histrica, social y poltica, per-
miten entender los elementos de contexto y los condicionantes de partida de la
misma, sus factores conformadores. Entre ellos cabe destacar los siguientes:
1. La evolucin histrico-poltica que ha jalonado la evolucin del Rgi-
men Local en Espaa, que ha determinado una planta
2
caracterizada por
ms de 13.000 Entidades Locales, entre los que destacan 8.112 ayunta-
mientos y 61 diputaciones, consejos y cabildos insulares.
2. Las polticas pblicas desarrolladas por estas organizaciones, explicati-
vas de su heterogeneidad organizativa, lo que en trminos jurdicos se
conoce como las competencias.
3. Las facultades de autogestin reconocidas a las mimas, derivadas del
reconocimiento de la autonoma local.
4. La dimensin poltica del autogobierno de las colectividades territoriales.
5. La creciente capacidad de influencia de los gobiernos locales en sus es-
pacios socioeconmicos, de incremento de su capacidad de gobernanza.
Todos estos factores, conjuntamente con el marco normativo de la gestin,
son los que hay que tener presentes para abordar con eficacia la gestin del
personal local, ya que constituyen su elemento determinante, su entorno insti-
tucional.
2. EL MAPA LOCAL
Refirindose solamente a los municipios, el Registro de Entidades Locales
del Ministerio de poltica Territorial arroja una cifra de 8.112. Este elevado
nmero en trminos comparados ha sido posible si se atiende a las circunstan-
cias polticas e histricas (De Castro, 1979) que explican esta planta municipal:
As, conviene tener presente la voluntad uniformista y racionalizadora de
los constituyentes liberales de las Cortes de Cdiz de 1812, y su atencin a los
criterios demogrficos
3
en detrimento de los territoriales para la fijacin de
1
En el libro se emplea preferentemente la expresin gobierno local como preferida a entidades locales.
No todas las entidades locales seran caracterizables como gobiernos, califcacin que en justicia solamen-
te procedera para ayuntamientos, diputaciones, consejos o cabildos, pero s es cierto que todas ellas derivan
su legitimacin de procesos electorales.
2
Registro de Entidades Locales del Ministerio de poltica Territorial, a enero de 2009.
3
Como recoga el artculo 310 de la Constitucin de Cdiz de 1812: cada mil almas se constituir un
ayuntamiento [].
LA DIMENSIN pOLTICA: LO LOCAL COMO NIVEL DE GOBIERNO
39
los municipios frente al carcter privilegiado del modelo municipal propio del
Antiguo Rgimen, que daba lugar a que slo un nmero limitado de ncleos te-
rritoriales dispusiese del modelo municipal. La intencin ilustrada de generali-
zar este modelo a todo el territorio, tributaria a su vez de un concepto romntico
de los asentamientos territoriales de poblacin, en lo que Morell Ocaa
(1988:235) ha definido como una imagen del municipio concebido como una
realidad sociolgica preexistente, dara pie a un modelo en el que el ayuntamien-
to-organizacin se limitara a constituirse en la expresin institucional de las
relaciones de convivencia, equiparando ncleo poblacional y municipio. pues
bien, esta concepcin dara lugar a una extensa fragmentacin organizativa.
As pues, el mapa resultante de los municipios en la Espaa actual se carac-
teriza por su fragmentacin y diversidad, por su elevado nmero y heterogenei-
dad social, dando lugar a lo que Carrillo (1991) ha definido como el inframuni
cipalismo, limitador de su desarrollo institucional, en donde prcticamente se
equipara ncleo poblacional y municipio y donde cada municipio es una insti-
tucin administrativa autnoma.
3. EL MARCO INSTITUCIONAL: EL RGIMEN LOCAL
A efectos prcticos conviene conocer la construccin ideolgica que el rgi-
men democrtico ha efectuado de lo local. La Constitucin de 1978 contempla
en su Ttulo VIII, dentro del apartado dedicado a la Administracin Territorial,
a la Administracin Local, artculos 137 y 140 a 142. Un estudio sistemtico de
los mismos caracteriza a los municipios como sigue:
Como parte integrante del entramado territorial del Estado.
Como entidades representativas dotadas de legitimacin democrtica di-
recta.
Como organizaciones dotadas de un crculo propio de autonoma para la
gestin de sus intereses.
Consecuencia de lo anterior, como instituciones que deben contar con
suficiencia de medios econmicos para la realizacin de sus fines.
De la caracterizacin anterior dos elementos destacan como relevantes en
punto al diseo institucional de los ayuntamientos: el principio democrtico,
determinante del carcter poltico de estas entidades y el principio de autono
ma para la gestin de los intereses respectivos.
A la inicial regulacin constitucional debe aadirse el bloque legislativo
impulsado en la dcada de los ochenta, que perfil el desarrollo organizativo
del Rgimen Local en nuestro pas:
La Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local
(LBRL).
40
El Real Decreto-Legislativo 781/1986 de 18 de abril, Texto Refundido
de las disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local
(TRRL).
Y finalmente, la Ley 39/1988 de 28 de diciembre, reguladora de las Ha-
ciendas Locales (LHL).
Cada norma de las citadas vino a concretar el mandato constitucional con
xito diverso, tratndose adems de un marco normativo que en los ltimos
aos ha sido objeto de importantes reformas. As, cabe tener presente en primer
lugar la plasmacin legislativa del denominado Pacto Local impulsado a fina-
les de los noventa (Leyes 7 y 11/1999, en especial) que afectaron a aspectos
referidos a la autonoma local, las potestades de los alcaldes, la introduccin de
la cuestin de confianza y otras de importante calado, como el reconocimiento
legal del grupo poltico en el funcionamiento ordinario de los municipios. A
finales de 2003 se promulg la Ley 57/2003, que por primera vez en nuestro
pas alter el uniformismo municipal introducido desde las Cortes de Cdiz, al
contemplar un rgimen especfico para las denominadas grandes ciudades.
Asimismo, en 2004 se promulg el texto refundido de las haciendas locales.
finalmente especial consideracin requiere la non nata Ley Bsica del Gobier-
no Local, derivada del Libro Blanco para la reforma del Gobierno Local, elabo-
rado en el seno del Ministerio de Administraciones pblicas (2006), al que se
hace referencia en este captulo. En todo caso resultar necesario contemplar
este entramado normativo con las decisiones jurisprudenciales del Tribunal
Constitucional.
A pesar de la previsin constitucional, hay que constatar que el desarrollo
legislativo en lo referente a las economas municipales, tanto en 1988 como en
2004, no ha remediado el dficit y la insuficiencia crnica de recursos de las
haciendas de las Corporaciones Locales. La estructura de ingresos diseada
para los municipios no garantiza, ni mucho menos, la suficiencia de los medios
econmicos determinada por el constituyente, en un contexto donde adems es
habitual por la va de los gastos la asuncin de servicios ajenos a su compe-
tencia, los denominados servicios impropios.
Una reflexin merece la todava vigente Ley de Bases de Rgimen Local de
1985 (LBRL). Esta norma clave no consigui sin embargo su implantacin
efectiva en el mbito municipal, al decir de uno los impulsores de la misma,
parejo (1997), de tal suerte que su balance, tras ms de dos dcadas de vigencia,
no puede caracterizarse sino como un fracaso, atribuible por este autor y otros
tales como Sosa Wagner (1996) en gran parte a la postura del Tribunal Consti-
tucional.
En efecto, el Alto Tribunal mediante su conocida Sentencia 214/1989 vino
a trastocar notablemente el diseo del legislador en lo referente a la autoorgani-
zacin municipal, derogando nada ms y nada menos que el sistema de fuentes
normativas aplicables al rgimen local y declarando la primaca en orden a su
41
aplicacin, de la normativa de las Comunidades Autnomas. La naturaleza bi
fronte de la regulacin municipal competencias compartidas en la misma por
las administraciones central y autonmica, en concurrencia con la capacidad
propia de autoorganizacin de los municipios, fue vencida (parejo, 1997:380)
del lado de las Comunidades Autnomas. En la previsin inicial, un humilde
Reglamento Orgnico Municipal (ROM) desplazaba, en la jerarqua de normas
aplicables, a una ley autonmica en atencin a la primaca del principio de
competencia. La anulacin de los artculos 5 y 20 de la Ley de Bases alter este
esquema. Las competencias organizativas de los municipios fueron abrasadas
por las competencias de desarrollo de las Comunidades Autnomas (Sosa Wag-
ner, 1996:39). La conclusin es, pues, la poca viabilidad autoorganizativa de
los ayuntamientos en tanto los mismos deban desenvolverse en el estrecho mar-
co interpretativo fijado por la doctrina constitucional.
En su momento, la Ley de Bases fue una importante innovacin para el au-
togobierno municipal. Al respecto, es importante resaltar algunos aspectos re-
levantes operados por la misma:
1. La definicin de los municipios como cauces inmediatos de participa
cin ciudadana en los asuntos pblicos.
2. La atribucin a las Entidades locales de base territorial de una serie de
potestades administrativas relevantes en orden a la gestin de sus recur-
sos humanos, tales como:
Las potestades reglamentarias y de autoorganizacin.
Las potestades de programacin y planificacin.
No obstante, entre las sombras de la LBRL, tal y como evidencia el re-
ciente Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local, hay que destacar dos
aspectos que el tiempo ha evidenciado como insuficientes: el rgimen de com-
petencias y el diseo corporativo que contempla para la esfera poltica de deci-
sin. Ambos se destacan a continuacin en sus epgrafes correspondientes.
4. LA AUTONOMA LOCAL
Cul sea el carcter y alcance de la autonoma de los municipios no es algo
que establezca el constituyente, como tampoco el legislador ordinario ha hecho
una delimitacin prctica, positiva del concepto. Hay que recurrir a la casusti-
ca jurisprudencial y a la construccin acadmica, que han tratado de clarificarlo
mediante la recepcin de una figura tomada del Derecho alemn, como es la
idea de la garanta institucional, esto es, un ncleo bsico e irreductible, indis-
ponible para el legislador y que ste debe respetar. El problema, no obstante, de
esta indefinicin es su perfil esbozado exclusivamente en trminos negativos,
que al decir de Garca Morillo (1998), garantiza bien poco a los municipios en
42
la esfera prctica y recuerda en exceso a la figura constitucional del contenido
esencial de los derechos fundamentales.
No obstante, es preciso referirse al concepto limitado de autonoma que el
TC ha plasmado tempranamente. ste desde el principio ha definido a la local
como una autonoma meramente administrativa, por contraposicin a la auto-
noma poltica predicable de las Comunidades Autnomas debido a su potestad
legislativa (confundiendo probablemente lo poltico con lo soberano). sta es
la idea de autonoma local latente en las sentencias del TC (Sentencias 3, 25 y
32, de 1981).
De acuerdo con algunos autores que manejan un esquema conceptual donde
lo poltico es lo electivo, ms respetuoso con su naturaleza por tanto (parejo
sealadamente), la autonoma municipal debe conceptuarse como algo ms que
simplemente administrativa, y ello sencillamente por el juego de los principios
democrtico y representativo, que dotan de un contenido netamente poltico a
este tipo de corporaciones territoriales, a lo que no obsta su potestad nicamen-
te reglamentaria; es una autonoma inequvocamente poltica, entendiendo por
tal, de acuerdo con el propio Tribunal Constitucional, la capacidad de decidir
libremente entre varias opciones legalmente posibles, acuerdo a criterios de
naturaleza esencialmente poltica (STC 193/1987). La Autonoma Municipal
tiene, en palabras de parejo (1997:347), una [] Sustancia cualitativa: la ca-
pacidad poltica de gestin administrativa. Debe pues, entenderse la misma
como un [] derecho de la colectividad local a travs de sus representantes, a
dirigir el gobierno de la ciudad, del municipio, a gestionar bajo su responsabi-
lidad los intereses locales. poltica es, por tanto, capacidad de orientacin y
liderazgo de una comunidad territorial mediante la eleccin democrtica de
unos representantes para una organizacin el gobierno local que goza de im-
portantes potestades administrativas.
Esta construccin ideolgica de la autonoma jb n bgvc local ha sido refor-
zada en los ltimos aos. En primer lugar mediante el reconocimiento a los
entes locales de la posibilidad de defenderla ante el Tribunal Constitucional. Al
respecto, el antiguo artculo 119 de la Ley de Bases de 1985 prevea un desca-
feinado mecanismo de defensa del autogobierno local ante el Tribunal Consti-
tucional a travs de la Comisin Nacional de Administracin Local. pues bien,
la Ley Orgnica 7/1999 articul un recurso especial ante el Alto Tribunal en
defensa de esta autonoma, reflejo del inters del legislador por arbitrar un me-
canismo efectivo de defensa de la misma.
En segundo lugar y ms importante, una afirmacin de primer orden de la
citada autonoma no ha venido de la mano de una construccin doctrinal o ju-
risprudencial, sino de un Tratado internacional: la Carta Europea de la Autono
ma Local, impulsado por el Consejo de Europa. Este texto, abierto a la firma
por el Consejo de Ministros del Consejo de Europa en 1985, fue ratificado por
Espaa el 20 de enero de 1988 y publicado en el Boletn Oficial del Estado del
24 de febrero de 1989. forma, pues, parte integrante de nuestro ordenamiento
43
jurdico en materia municipal, conforme al artculo 96.1 de la Constitucin.
Este singular Convenio Internacional ha sido promulgado, al decir de Rodr-
guez lvarez (1997), con una decidida vocacin de convertirse en la verdade-
ra Constitucin de la autonoma local en el continente europeo. Tres disposi-
ciones de esta norma interesan especialmente, dos de ellas en lo referido a la
autonoma local, artculos 3 y 4, y una tercera, el artculo 6, referida a la ges-
tin de recursos humanos.
El primer precepto ofrece una concepcin clara de lo que debe entenderse
por autonoma local. Es [] el derecho y la capacidad efectiva de las Enti-
dades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos
pblicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio
de sus habitantes. El ejercicio de la misma debe efectuarse por Asambleas o
Consejos elegidos por sufragio, conectando as y de manera difana, autono-
ma municipal y principio democrtico, en la mejor tradicin del municipalis-
mo europeo.
Un segundo principio es igualmente destacable, el establecido por el artcu-
lo 4: el Principio de Subsidiariedad. Aun sin nombrarlo explcitamente, se da
encaje al mismo en el sistema normativo local al postular que el ejercicio de
las competencias pblicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a
las autoridades ms cercanas a los ciudadanos.
finalmente, el artculo 6 de la Carta coloca en un lugar destacado las potes-
tades de autoorganizacin y gestin de personal al disponer que [] las Enti-
dades Locales deben poder definir por s mismas las estructuras administrativas
internas con las que pretenden dotarse, con objeto de adaptarlas a sus necesida-
des especficas y a fin de permitir una gestin eficaz.
Todo este bloque normativo: Constitucin, Ley de Bases, Jurisprudencia
Constitucional y Carta Europea han establecido un slido concepto de autono-
ma local, conjunto que, estudiado sistemticamente y en una lectura integrado-
ra, conecta autogobierno, eficacia administrativa, cercana al ciudadano y legi-
timacin democrtica.
5. COMPETENCIAS Y POLTICAS PBLICAS URBANAS:
LA GOBERNANZA TERRITORIAL
A la hora de abordar el rgimen competencial de los municipios, cabe des-
tacar al respecto que esta cuestin, desde siempre, ha sido definida como el
gran problema de las Corporaciones Locales (Mir, 1998). Este epgrafe se re-
fiere a las competencias aproximacin jurdica y a las polticas pblicas
aproximacin politolgica, ambas necesarias y complementarias para descri-
bir el conjunto de servicios pblicos producidos y prestados por las Entidades
Locales.
44
En lo que respecta a la clave jurdica, las competencias de los municipios
pueden caracterizarse del modo que sigue:
Existe, en primer lugar, una clusula general, legitimadora de la interven-
cin municipal en toda clase de mbitos y servicios que contribuyan a
satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal clu-
sula tradicional desde el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1925.
El legislador ha renunciado a la delimitacin de clusulas exclusivas de
los municipios. Las que stos ejerzan lo sern en los trminos de la le-
gislacin del Estado y las Comunidades Autnomas, en lo que supone
una llamada expresa a la legislacin sectorial, estatal o autonmica, para
que delimite la profundidad de los municipios en las mismas.
Se establecen una serie de prestaciones obligatorias por parte de los mu-
nicipios, definindose un catlogo de servicios a proveer en funcin del
nmero de habitantes de los mismos. stas comprenden desde el alum-
brado pblico, la limpieza viaria, el alcantarillado y el cementerio, hasta
el transporte pblico y la proteccin del medio ambiente, pasando por los
servicios de proteccin civil, bibliotecas y atencin social, en una escala
de tamao creciente: 5.000, 20.000 y 50.000 habitantes.
En todo caso, varios puntos necesitan ser resaltados. Junto al listado de ser-
vicios de los artculos 25 y 26 de la Ley de Bases de 1985, otro conjunto de
preceptos de la misma norma caracterizan tambin el rgimen competencial.
stos son los siguientes:
1. La posibilidad, presente en el artculo 27, de la delegacin de competen
cias en los municipios, siempre que con ello se mejore la eficacia en la
gestin pblica y se favorezca una mayor participacin ciudadana. Dos
trminos se contemplan en la norma, ambos valores constitucionales: la
eficacia y la legitimacin democrtica. En todo caso, un pacto Local que
no pretenda ser un acto vano debera pensar en esta posibilidad, sobre todo
pensando en el mbito competencial de las Comunidades Autnomas.
2. La importante declaracin de reserva art. 85 LB de una serie de acti-
vidades y servicios definidos como esenciales, a favor de las Entidades
Locales (es decir, no solamente municipios): abastecimiento y depura-
cin de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos; su-
ministro de gas y calefaccin; mataderos, mercados y lonjas; transporte
pblico y de viajeros; servicios mortuorios.
3. La previsin muy relevante de la Disposicin Transitoria Segunda y el
artculo 28, ambos de la Ley de Bases, referente a la posibilidad de que
los municipios puedan asumir las actividades complementarias siguien-
tes, en rgimen de competencias de ejecucin: educacin, cultura, pro-
mocin de la mujer, vivienda, sanidad y proteccin del medio ambiente.
Nada menos que los servicios propios del Estado del Bienestar, los que
45
las corporaciones locales ms rpidamente se han afanado en proveer, en
respuesta a una fuerte demanda social y una no menos fuerte insuficien-
cia de recursos.
Ha sido suficiente este marco normativo para otorgar seguridad suficiente
a los gobiernos locales en orden a su intervencin? No lo parece. Como el pro-
pio Libro Blanco recoge (2005:49) la circunstancia de que no existan de modo
indubitado unas competencias locales, y de que el grado de control de las mis-
mas lo ser en los trminos que las leyes sectoriales (autonmicas o de la admi-
nistracin general del Estado) disponga, ha conducido en no pocas ocasiones a
una suerte de remisin diablica: tales leyes remiten a su vez a las normas de
rgimen local. Es imprescindible por tanto una actualizacin de la lista de ser-
vicios y de las potestades de regulacin y programacin de los mismos.
En trminos de gestin del personal la cuestin de la indefinicin competen-
cial es importante: no est claro cules son los roles a asumir por los gobiernos
locales, cul es el catlogo de servicios a prestar. Adems, en no pocas ocasio-
nes, muchos equipos de gobierno, por la va de la clusula universal de compe-
tencia, asumen servicios ajenos a su competencia (impropios) financiados por
otros niveles de gobierno (las comunidades autnomas en especial) mediante la
tcnica de la subvencin finalista, graciable y anual, lo que introduce una impo-
sibilidad real de definir las plantillas de personal, al no planificar y establecer
claramente cules son los servicios permanentes y obligatorios.
Si la clave de anlisis pasa de lo jurdico a lo politolgico se ve el protago-
nismo actual de los gobiernos locales (municipios, provincias e islas) en la
prestacin de servicios, convertidos en autnticos pilares del Estado del Bie
nestar Keynesiano (EBK). De estar centrados en la gestin de lo imprescindible
(Carrillo, 1991), el agua, la limpieza, el saneamiento, han pasado a ofrecer po-
lticas y programas avanzados de servicios: ocio, cultura, educacin, atencin a
la mujer; de la simple ordenacin del territorio a la promocin econmica del
mismo en trminos de planteamiento estratgico (Bazaga, 1997). Un cambio en
el que, siguiendo a Brugu y Gom (1998) se pasa de unos ayuntamientos de
corte clsico a una oferta de polticas plural y ms compleja (ver cuadro).
Cuadro 2.1
Estructura de la oferta de polticas pblicas municipales
(elaboracin a partir de Brugu y Gom)
POLTICAS DE DESARROLLO ENDGENO
Desarrollo Econmico: Innovacin, City Marketing, Turismo, promocin Comercial y
Agrcola.
Desarrollo Territorial: dotacin de Infraestructuras.
Formacin de Capital Humano: formacin reglada y no-reglada, Empleo, Intermediacin
Laboral.
POLTICAS DE DESARROLLO SOCIAL
46
6. LA DIMENSIN POLTICA: LO LOCAL COMO NIVEL DE
GOBIERNO
El epgrafe anterior ha evidenciado cmo desde posiciones jurdicas se ha
pasado de una inicial reticencia de lo poltico a integrarlo plenamente en el
autogobierno municipal. Al respecto la sentencia del Tribunal Constitucional
193/1987 es expresiva. Igualmente ocurre con la doctrina administrativista,
cuya concepcin actual se basa igualmente en una lectura no estigmatizante de
lo poltico.
Si el enfoque no es ya exclusivamente jurdico, encontramos una serie de
caracteres que evidencian lo especficamente poltico de este nivel de gobierno
del territorio:
En primer lugar, destaca la capacidad de los municipios en lo referente a
la definicin de polticas propias, pero sobre todo la evidencia demostra-
da de su xito en la elaboracin de proyectos estratgicos de ciudad que
han incidido notablemente en la calidad de vida de sus ciudadanos.
Se constata asimismo la emergencia, de formas alternativas de participa-
cin poltica. Lo municipal se relaciona as, con innovaciones en materia
Accin contra la Exclusin: Servicios Sociales, atencin a colectivos especiales, Salud
pblica.
Desarrollo Comunitario: Cultura, Educacin, Juventud, Deportes, participacin Ciudada-
na, Tercer Sector.
POLTICAS DE URBANISMO Y TERRITORIO
Polticas de Equidad: Vivienda, Regeneracin Urbana, Equipamiento Comunitario, Trans-
porte Urbano.
Polticas de Redistribucin: Barrios, Infraestructuras fsicas.
POLTICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA
Seguridad pblica y proteccin Civil
prevencin, Extincin de Incendios y Salvamento.
Trfico Urbano
POLTICAS DE REGULACIN E INTERVENCIN SOCIAL
Medio Ambiente y Salubridad
Inspeccin de Actividades Industriales.
Consumo, Abastos, Mercados
patrimonio Histrico-Artstico
Ordenacin de la convivencia en general
47
poltica y con otro estilo de interaccin representativa, al punto de hablar
del surgimiento del denominado nuevo localismo democrtico como de-
nominacin propia del anlisis poltico empleada para calificar las expe-
riencias surgidas en este nivel. perspectiva sta que conduce paradjica-
mente a una desburocratizacin de los equipos municipales de gobierno,
en lo que algunos politlogos han calificado como la repolitizacin (Bru-
gu y Gom, 1998) y que reclama de los gobernantes locales un liderazgo
efectivo de la ciudad.
finalmente, lo local es con todo el derecho un espacio poltico en el sen-
tido genuino del trmino. [] un subsistema poltico con actores polti-
cos y sociales, estructuras administrativas y de gobierno, polticas y esti-
los de gestin (Alba y Vanaclocha, 1997: 10). Un sistema electoral con
las tres funciones caractersticas del mismo: producir gobierno, producir
representacin y producir legitimidad (Valls y Bosch, 1997).
No obstante, hay que decir que este espacio poltico con cierto sustrato par
lamentario ha contado con una inercia histrica que ha lastrado su desarrollo
institucional. Aqu es oportuno referirse al esquema corporativo que late en el
modelo de representacin poltica diseado por la LBRL. El propio Libro Blan-
co (2005) se ha hecho eco de este rasgo. Modelo corporativo significa pervi-
vencia ideolgica de un modelo hbrido en nuestro gobierno local, donde el
esquema tpico mayora-oposicin protagonizado por los partidos polticos es
encajado en un modelo idealizado, comunitarista, de la accin poltica, de la
representacin de la colectividad territorial, donde los ayuntamientos son cor-
poraciones (Zafra y Calder, 2002) no instituciones administrativas de base
poltica y en donde, por ejemplo, el pleno, como mximo rgano representativo
mezcla en su funcionamiento las funciones administrativas con las estratgicas,
rebajando as las tareas polticas y mezclando funciones de direccin (propias
del ejecutivo local) con funciones de control (stas s propias del pleno, que
fiscaliza pero no gobierna). Si el objetivo son gobiernos locales fuertes (MAp,
2005:86) es preciso cambiar la concepcin jurdica (y tambin ideolgica) de
los gobiernos locales como corporaciones representativas, profundizando en
los aspectos polticos, propios del esquema de funcionamiento basado en un
mayora de gobierno con funciones ejecutivas, controlado por una minora me-
diante el pleno.
No conviene desechar las implicaciones de este esquema cognitivo de fun-
cionamiento en la gestin local de recursos humanos, por cuanto la politizacin
del gobierno local es el requisito previo para el surgimiento de los espacios de
profesionalizacin gerencial. En un esquema de funcionamiento ms poltico,
los electos locales lideran la relacin con el entorno, con los actores polticos y
sociales, pblicos y privados en su territorio, asumiendo un modelo de interac-
cin con la sociedad civil ms cooperativo, no jerrquico, donde se asume que
todas las capacidades de transformacin del entorno no residen en la adminis-
tracin, donde los actores no pblicos participan en redes pblico-privadas,
48
adoptando el enfoque de la nueva gobernanza democrtica (Mayntz, 2005; pe-
ters y pierre, 2005). pero es un contexto poltico en donde la gestin como en
la mayor parte de colectividades territoriales de los pases occidentales se ha-
lla a cargo de gestores profesionales. Difcilmente las polticas de personal se-
rn objeto de un debate estratgico acerca de fines a conseguir y medios a em-
plear mientras el pleno est centrado en visiones ordenancistas y de control
burocrtico de la cuestin y mientras las tareas de la direccin de recursos hu-
manos sean objeto de un bienintencionado amauterismo.
En definitiva, es este contexto organizativo, fuertemente poltico, aunado
con el nivel de demandas del entorno, el que deber tenerse en cuenta en la
formulacin e implantacin de polticas de recursos humanos. Debe asumirse
que las Corporaciones Locales gozan de la doble cualidad de ser talkorganiza
tions y actorganizations (Gutirrez Caldern, 1997), es decir, organizaciones
polticas y organizaciones actuantes, lgicas de legitimacin poltica y de pro-
cesos polticos, de distribucin del poder, aunados y complementarios con pro-
cesos que requieren eficiencia y eficacia organizativas. Esa doble cara es la que
deber afrontar la gestin de personal; elemento sometido al juego poltico y
requerimientos de gestin innovadores, todo a un tiempo. El reto consiste as en
compatibilizar control democrtico y gestin eficaz.
49
CONCEpTOS CLAVE
1. profesionalizacin, sistema de mrito, empleo pblico local.
2. Modelos basados en los cuerpos o en los puestos de trabajo.
3. Antecedentes institucionales del empleo pblico local.
4. La formacin del sistema: las reformas de los aos ochenta.
5. problemas del empleo pblico local: precarizacin, patrimonializacin bu-
rocrtica, politizacin de la gestin y prcticas de negociacin colectiva.
La gestin de recursos humanos en los gobiernos locales tiene lugar en un
contexto institucional especfico y que responde a determinados valores pro-
pios de sociedades avanzadas, como son el mrito y la capacidad. Este cap-
tulo da cuenta de las implicaciones que tiene para la gestin esta concepcin
y cmo la misma ha cristalizado. por ltimo se presta especial atencin a los
problemas que afronta la gestin de personas en la Administracin Local de
nuestro pas.
CApTULO 3
EL EMpLEO pBLICO LOCAL (1):
CONfIGURACIN HISTRICA Y
pROBLEMTICA ACTUAL
50
1. LA PROFESIONALIZACIN DE LOS RECURSOS HUMANOS EN
LA ADMINISTRACIN: EL SISTEMA DE MRITO
Descritos los factores organizativos que conforman el entorno de la gestin
de recursos humanos en los gobiernos locales, procede referirse al detalle de la
profesionalizacin del empleo pblico local, de su formacin, evolucin y pro-
blemtica
4
. Al respecto se sigue un planteamiento: la correcta comprensin de
cualquier institucin exige tener presente que las instituciones administrativas
lo son no slo por su presente sino tambin por su pasado (parrado, 2000:17).
Es decir, stas son histricamente decantadas.
La perspectiva histrica es la que explica la configuracin actual de nuestro
modelo de empleo pblico y permite entender que la tensin surgida entre se-
leccin por mrito y clientelismo poltico es la caracterstica constante de la
Administracin espaola (Jimnez Asensio: 33). A este respecto dos fechas son
relevantes en el recorrido hacia la profesionalizacin: la de 1837, como fecha
de promulgacin del primero de los textos constitucionales que proclaman el
acceso a los cargos y empleos pblicos con base en el mrito y la capacidad, y
1918, fecha de promulgacin del denominado Estatuto Maura que introdujo por
vez primera de modo generalizado junto a la garanta de la inamovilidad del
funcionariado ante cambios polticos, una figura de honda raigambre en la cul-
tura administrativa dominante: el acceso por oposicin.
En Espaa, al hablar de sistema de mrito, hay que referirse a los dos pre-
ceptos constitucionales que articulan su garanta jurdica: los artculos 103.3 y
23.2 de la Constitucin de 1978. El primero fija el criterio central: el acceso a
la funcin pblica, de acuerdo al principio de mrito y capacidad. por su parte,
el artculo 23.2 dispone que tal acceso deba realizarse con condiciones de igual-
dad. Juntos, estos tres criterios dan forma a la profesionalidad de los servidores
pblicos (Snchez Morn, 1996:55), que caracteriza al modelo espaol de em-
pleo pblico.
Sistema de mrito en trminos operativos, de gestin de recursos humanos,
significa (Carrillo, 1991; frez, 1995):
a) Basar la gestin de personal en trminos de mritos y capacidades de los
empleados pblicos y de quienes aspiren a serlo con exclusin de cual-
quier otro criterio.
b) Tal criterio se concreta en una serie de reglas plasmadas en procedimien-
tos que garanticen el acceso libre a los puestos de trabajo en el sector
4
En este manual el trmino profesionalizacin hace referencia de acuerdo con la terminologa weberia-
na (Weber, 1993 [1922]: 711-732), al conjunto de servidores pblicos, poseedores de un saber tcnico espe-
cializado, que han accedido al cargo mediante procedimientos pblicos y competitivos, meritocrticos, ina-
movibles y con expectativas de carrera, y cuya denominacin tcnica usual es la de Servicio Civil, funcin
pblica, Sistema de Mrito o Empleo pblico, que se contrapone a criterios de acceso al empleo pbli-
co basados en la confanza poltica.
EL EMpLEO pBLICO LOCAL (1): CONfIGURACIN HISTRICA Y pROBLEMTICA ACTUAL
51
pblico; basar esta seleccin en procedimientos competitivos y pblicos,
as como garantizar la neutralidad poltica y la objetividad de los emplea-
dos pblicos en su ejercicio profesional. El sistema de mrito informa
as, todas las actividades de gestin: planificacin, reclutamiento, selec-
cin, promocin y carrera, as como la retribucin.
c) Diferenciarse del empleo privado en dos aspectos: en el inicio y la extin-
cin de la relacin de servicio; la Administracin no goza de libertad para
contratar al que estime oportuno, a diferencia de la empresa privada. por
otro lado tampoco goza de flexibilidad para extinguir la relacin de servi-
cio: la inamovilidad de los funcionarios es la garanta de la neutralidad y
objetividad en el ejercicio del cargo pblico. Todo ello se sustenta en un
marco legal mucho ms rgido que el comn para las relaciones laborales.
En punto a la regulacin postconstitucional, ya la Ley 30/1984, de 2 de
agosto, de Medidas urgentes de Reforma de la funcin pblica, en su artculo
19, en una lnea mantenida posteriormente por los artculos 55 y siguientes de
la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado pblico (EBEp)
reitera tal acceso a la funcin pblica profesional de acuerdo a criterios de
igualdad, mrito y capacidad, aadiendo a esos preceptos el de publicidad me-
diante convocatoria pblica y extendiendo los mismos al personal laboral sin
distincin, por lo que cabe hablar de sistema de mrito aplicable al empleo p-
blico en sentido amplio, no nicamente a la funcin pblica.
En lo que al mbito local se refiere, el sistema de mrito se encuentra posi-
tivado jurdicamente por el artculo 91.2 de la Ley de Bases de Rgimen Local
de 1985, lo que resultara innecesario dado el carcter de bsico, es decir, apli-
cable a todas las Administraciones pblicas en los trminos del artculo 149.1.18
de la Constitucin, del EBEp. El precepto citado dispone:
La seleccin de todo el personal, sea funcionario o laboral, debe reali-
zarse de acuerdo con la Oferta de Empleo pblico, mediante convocatoria
pblica y a travs del sistema de concurso, oposicin, o concurso-oposicin
libre, en los que se garanticen los principios constitucionales de igualdad,
mrito y capacidad, as como el de publicidad.
precepto que es complementado por la Carta Europea de Autonoma Local:
El Estatuto del personal de las Entidades Locales debe permitir una se-
leccin de calidad, fundamentado en los principios de mrito y capacidad;
(art. 6.2).
2. MODELOS DE ORDENACIN DEL EMPLEO PBLICO:
CUERPOS O PUESTOS DE TRABAJO
Una vez establecida la decisin de implantar sistemas profesionalizados de
empleo pblico las opciones para su diseo varan, pudiendo adoptar diversas
alternativas. Al respecto existen dos opciones fundamentales: la que se cimenta
52
en los Cuerpos de funcionarios como eje de gestin frente a la basada en los pues-
tos de trabajo. La primera, tambin denominada sistema cerrado, tiene como
caracterstica principal su base en el Cuerpo. El ingreso en las Administraciones
pblicas se hace para iniciar una carrera en la Administracin, con perspectivas
de permanecer en ella durante toda la vida profesional; la nota caracterstica es el
concepto de progresin profesional por grados. Es decir, es un sistema con preva-
lencia del elemento subjetivo, basado en las categoras personales del funciona-
rio, y que est desconectada del puesto de trabajo o funciones concretas desarro-
lladas. Seleccin por cuerpos significa que el acceso a la Administracin no se
hace para un puesto o destino en concreto, sino para un colectivo determinado. El
sistema de categoras personales como base del modelo se encuentra en pases de
influencia jurdico-pblica francesa: francia y Alemania, as como en Espaa
hasta 1964. Tal esquema fue el eje del Estatuto de Maura de 1918, junto como se
ha expuesto la inamovilidad y el acceso por oposicin.
por su parte, el Sistema de puestos de Trabajo, tambin conocido como de
Empleo o Abierto se estructura, tal y como su nombre indica, en torno al
puesto de trabajo: los empleados pblicos acceden a un puesto cuyo desempeo
no origina derecho preferente para ocupar cualquier otro. Su filosofa es as la
persona adecuada para el puesto adecuado (Olas: 33). Su gestin requiere un
complejo proceso: el anlisis y descripcin de puestos como tcnica central de
gestin. Tanto la seleccin como la retribucin se objetivan en funcin de las
caractersticas de las funciones y tareas desempeadas. por su propia lgica
(seleccin para un destino concreto) la carrera profesional es prcticamente
inexistente.
Tanto un modelo como otro no carecen de inconvenientes. El sistema cerra-
do orienta y favorece una intensa socializacin en valores de servicio pblico,
dada la progresin con independencia de avatares personales. Eso s, se basa en
un exigente sistema de evaluacin del desempeo. por su parte, el sistema de
puestos facilita los objetivos de si se aplica correctamente racionalizacin y
ajuste funcional.
La funcin pblica espaola ha tenido ocasin de conocer ambos tipos de
ordenacin burocrtica. De un sistema basado en los cuerpos, se intent en el
periodo 1963-1964 la transicin a un sistema de puestos mediante la promulga-
cin en 1964 de Ley de funcionarios Civiles. La Clasificacin se convertir as
en la palanca objetivadora de todo el sistema, que pronto se pervirti, derivando
en un fracaso; eliminando, eso s, de un plumazo el desprestigiado sistema de
categoras personales (Jimnez Asensio: 401, 406).
Esta reforma anticorporativa fue ahondada en 1984, con la promulgacin de
la Ley 30/1984 de 2 de agosto, de Medidas Urgentes de Reforma de la funcin
pblica. El anlisis, clasificacin y valoracin de puestos de trabajo se convertira
en el fundamento del empleo pblico al basarse la retribucin del funcionario al
menos su parte cuantitativamente ms importante en las funciones desempea-
das. La idea de puesto de trabajo en su doble papel de institucin jurdica que
53
conecta al funcionario con la organizacin administrativa, y como tcnica orde-
nadora de los diversos aspectos de la gestin de recursos humanos (ingreso, fun-
ciones, retribucin) se mantiene en la Ley 12 de 2007, tras el espaldarazo que la
figura recibi en el Informe del Grupo de Expertos para el estudio y preparacin
de un Estatuto Bsico del Empleado pblico (MAp, 2005).
ste es pues el modelo de empleo pblico formalmente existente, que en el
mbito local adquiere rasgos diferenciados, tanto por su propia evolucin, que
se trata a continuacin, como por su propio contexto, derivada de la dimensin
de la mayora de organizaciones que conducen a un nmero de plazas por esca-
la que convierte de facto al sistema en un modelo totalmente abierto, donde,
plazas y puestos coinciden en la mayora de los casos en una sola posicin or-
ganizativa y la movilidad interadministrativa es prcticamente inexistente.
3. LOS ANTECEDENTES INSTITUCIONALES DEL EMPLEO
PBLICO LOCAL
El 9 de marzo de 1924 se public en la Gaceta de Madrid el denominado
Estatuto Municipal, surgido casi directamente de la pluma de Calvo Sotelo,
entonces director general de Administracin del Directorio Militar de primo de
Rivera. La burocracia local es expresamente abordada:
No podan quedar al margen de la reforma los Secretarios, Contadores
y empleados municipales. El nuevo Estatuto es radical en esta materia: crea
el Cuerpo de Secretarios y reglamenta el ingreso en l y en los restantes es-
calafones de funcionarios, dando primaca absoluta al rgimen de oposicin.
Todas las restantes prescripciones se encaminan a la mayor estabilidad y
capacitacin de los servidores del municipio. Ellos habrn de agradecerlo
[...] pero no lo agradecer menos el inters pblico, que tanto ha de ganar
con la depuracin de la burocracia municipal.
El Estatuto de Calvo Sotelo es conocido por crear los entonces denominados
Cuerpos Nacionales. Lo cierto es que regula tambin los que denomina Em-
pleados Municipales en General: funcionarios tcnicos (ingenieros, arqui-
tectos, abogados, mdicos), los empleados administrativos y el grupo de
subalternos y obreros. El de 1924 supone por tanto el primer intento de pro-
fesionalizar una parte importante de la burocracia local por la va de reglamen-
tar su acceso en una norma formal y de garantizar cierta independencia a pues-
tos crticos en el funcionamiento municipal como son los secretarios y los
interventores
5
. Sin embargo, este tibio intento no cuaj. La inactividad de los
ayuntamientos llev al Directorio a dictar un Reglamento orgnico provisio-
5
De hecho esta innovacin legislativa se adopta como la verdadera norma fundacional del empleo p-
blico local, ya que fue la que cre los Cuerpos Nacionales de Administracin Local. A diferencia de otras
regulaciones anteriores (Ley Municipal de 1877, Reglamento de Secretarios de 1905), la misma consagr la
inamovilidad de estos colectivos.
54
nal el 14 de mayo de 1928, que regira mientras las corporaciones municipales
no dieran cumplimiento a su obligacin de reglamentar su empleo local, regla-
mento que por su supletoriedad constituye por fin el primer marco institucional
generalizado.
Tras el interludio republicano y la cruenta guerra civil de 1936-1939 hay
que remontarse a 1945, con la Ley de 17 de julio de ese ao, de Bases de Rgi-
men Local y sobre todo, con el texto articulado de 16 de diciembre de 1950,
para alcanzar cierta institucionalizacin del empleo pblico local. Cabe citar no
obstante, el intento de potenciar la investigacin, estudio, informacin, ense
anza y propaganda de las materias de Administracin Local (artculo 1 de la
Ley de 6 de septiembre de 1940, por la que se crea el Instituto de Estudios de
Administracin Local). Dicha ley y su reglamento de 24 de junio de 1941, su-
pusieron un avance en la profesionalizacin del personal local. Tanto por crear
la Escuela Nacional de Administracin y Estudios Urbanos como, sobre
todo, prever la formacin y socializacin de no solamente los Cuerpos Nacio-
nales, sino de cuantos aspiren a ser funcionarios administrativos de las Entida-
des Locales (artculo 4.a de la Ley).
Es justamente el reglamento previsto en la Ley de Rgimen Local de 1950
el que interesa destacar, por cuanto supuso un hito destacable en la evolucin
institucional: el Reglamento de funcionarios de Administracin Local de 30 de
mayo de 1952, con el que se acometi la normalizacin de los aspectos esencia-
les del personal local y que ha sobrevivido hasta fechas recientes
6
: clasificacin
del personal; empleo no permanente; instrumentos de ordenacin; acceso y re-
tribuciones y, especialmente, la inamovilidad del personal funcionario, son sus
elementos definitorios.
El siguiente hito relevante excepcin hecha de la accidentada promulga-
cin de la Ley 79/1968, de 8 de diciembre, de Bases para la acomodacin de
retribuciones de los funcionarios de Administracin Local a los de la Adminis-
tracin Civil del Estado, cuya aplicacin fue suspendida casi de inmediato lo
encontramos en la Ley de Rgimen Local de 1975 y que result receptiva a
ciertas iniciativas de reforma. De modo significativo, prevea la creacin de
otros Cuerpos Nacionales de funcionarios de Administracin Local, adems de
los tradicionales de Secretarios, Interventores y Depositarios.
No obstante el carcter non nato de la mayor parte de las previsiones de la
Ley de 1975, en 1977 se dio un paso significativo en la regulacin del empleo
pblico local: por Real Decreto 3046/1977, de 5 de octubre, se procedi a la
articulacin parcial, referida a la funcin pblica local, de la Ley de 1975. Se
trataba de un texto prolijo, que recoga de hecho gran parte de las orientaciones
reformadoras de la Ley de Bases: introduccin de cuerpos generales y cuerpos
6
Norma sorprendentemente no derogada expresamente hasta la fecha, ya que la Disposicin final pri-
mera de la LBRL se comprometa a actualizar y acomodar el citado reglamento, algo que no hizo.
55
especiales, adopcin de la terminologa estatal (funcionario de carrera en vez
de en propiedad) y ordenacin mediante plantillas y puestos de trabajo, y que
pervivira en parte posteriormente, mediante su incorporacin al texto refundi-
do de 1986.
4. LA REFORMA DE LOS AOS 80: LA FORMACIN DEL MARCO
INSTITUCIONAL DEL EMPLEO PBLICO LOCAL EN ESPAA
por qu hablar de formacin del empleo pblico local en los aos ochenta?
Hay que destacar que en el periodo comprendido entre los aos 1984 y 1986
confluyen diversos procesos, tanto de cambio de normas legales (reforma buro-
crtica, Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la funcin
pblica, LMRfp; de desarrollo constitucional del rgimen local, promulgacin
de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local,
LBRL; del marco electoral local, Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio, del R-
gimen Electoral General, LOREG) como de entorno poltico o socioeconmico
(reforma liberalizadora del mercado de trabajo e integracin europea). Estos
tres aos constituyen el contexto temporal que por derecho propio puede ser
calificado como fundacional del marco institucional del empleo pblico lo-
cal en nuestro pas. En el citado periodo confluyeron diversas secuencias cau-
sales independientes que dieron lugar a lo que de acuerdo con las ciencias so-
ciales se ha calificado como periodo de coyuntura crtica para el empleo
pblico local (Cuenca, 2008). Al respecto son cuatro los factores a tener en
cuenta y cuya coincidencia temporal result decisiva:
a) Un primer factor fue el contexto poltico-electoral municipal. Si las elec-
ciones municipales de 1979 constituyeron una especie de segunda vuel-
ta de las generales de ese mismo ao, las de 1983 supusieron una rup-
tura lmite de los equilibrios polticos al decir de Capo (1991:153). No
fueron unas elecciones normales, como seran posteriormente las de
1987 y 1991. Muy especialmente, las elecciones locales de 1983 supu-
sieron la confirmacin del empuje de 1982, lo que dota al periodo de
una singularidad especfica, de una elevada politizacin de las lites lo-
cales y, por ende, de los ayuntamientos, aspecto que conviene tener en
cuenta por cuanto constituye el inicio del desarrollo municipal en mate-
ria de ampliacin de servicios.
b) Un segundo factor lo constituye la promulgacin de la Ley 30/1984, de
2 de agosto, de Medidas de Reforma de la funcin pblica (LMRfp).
Esta norma incorporaba un amplio abanico de preceptos englobados bajo
el concepto de bases del rgimen estatutario de los funcionarios pbli-
cos. Se reformaron aspectos como el acceso, la carrera, el sistema retri-
butivo, las situaciones administrativas, el encuadramiento de los funcio-
narios o el rgimen disciplinario. A estos efectos cada Entidad Local
constitua una Administracin diferenciada, que deba organizar, orde-
56
nar y remunerar su propio sistema de personal mediante un instrumento,
la Relacin de puestos de Trabajo (RpT) que exiga un soporte tcnico
previo: la clasificacin de esos puestos
7
. El marco formal del empleo
pblico local, hasta entonces fuertemente uniformista y reglamentado,
cambia as sustancialmente.
c) Nueve meses despus se procede a reformar el sistema de gobierno lo-
cal, cuya caracterizacin se ha hecho en el captulo anterior. La entrada
en vigor en junio de ese mismo ao de la LOREG, que fijaba las reglas
de eleccin democrtica del personal poltico local y el protagonismo
atribuido a los partidos polticos en el proceso, completan el esquema.
En lo que a la gestin de personal local respecta, la LBRL contena un
mandato preciso. As, la viabilidad del nuevo sistema de recursos hu-
manos requera que el Estado dictase un conjunto de reglas, que se
recogan en el artculo 90.2 de la LBRL (que prevea que ste dictase
normas de descripcin de puestos de trabajo y las normas bsicas de la
carrera administrativa), lo que se reiteraba en los artculos 129 y 168 del
TRRL. De igual modo, era la Administracin del Estado la responsable
de articular un mecanismo imprescindible para que operase el sistema
de carrera previsto: las normas de provisin de puestos (art. 168
TRRL).
d) por ltimo, es conveniente considerar otros aspectos que, por su coinci-
dencia temporal, resultaron determinantes. En un contexto de crisis eco-
nmica y de fuerte destruccin del empleo, en el mismo mes de agosto
de 1984 se dicta la Ley 32/1984, de modificacin de determinados pre-
ceptos del Estatuto de los Trabajadores. La norma generaliza la contra-
tacin temporal desvinculando su empleo de situaciones netamente co-
yunturales y haciendo posible su uso indiscriminado en el panorama
laboral, aun tratndose de necesidades permanentes
8
. A partir de enton-
ces se posibilita una fuerte precarizacin de sus relaciones laborales.
Contratos de fomento de empleo, por lanzamiento de nueva activi-
dad ambos con una duracin mxima de hasta tres aos de prcti-
cas, formacin o a tiempo parcial constituyen un paisaje habitual
en la gestin de recursos humanos de nuestro pas. Esta circunstancia
tuvo un impacto notable sobre la laboralizacin de las plantillas de las
7
A mayor abundamiento, mediante el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, se concret el rgimen de
retribuciones de los funcionarios de Administracin Local, que exiga que el establecimiento o modifca-
cin del complemento especfco se operara mediante una tcnica concreta: la valoracin de puestos de
trabajo (art. 4.2).
8
Es lo que se ha llamado la descausalizacin de las relaciones laborales. Los contratos temporales,
que hasta esa fecha nicamente podan realizarse para atender necesidades coyunturales son autorizados para
cualquier supuesto. Lo que signifca que supuestos no temporales por su propia naturaleza, que hasta la fecha
eran los nicos que justifcaban el recurso al contrato de trabajo temporal, eran desde entonces susceptibles
de ser encuadrados en frmulas contractuales a la carta. Es decir, que se autorizaba que empleo permanen-
te y estructural pudiera cubrirse con contratos no permanentes como medida de estmulo del empleo.
57
entidades locales. pero es que result relevante una coincidencia: cuando
el artculo 177.2 del TRRL en 1986 dispuso que las corporaciones
locales podan contratar personal laboral fijo o de duracin determinada,
e incluso dems modalidades previstas en la legislacin laboral se ha-
ba operado pocos meses antes una profunda reforma del mercado de
trabajo por la Ley 32/1984 citada.
Al tiempo, otro proceso sociopoltico con relevancia en la laboralizacin fue
el aumento intenso de las plantillas en la segunda mitad de los aos ochenta,
coincidiendo adems con los fondos de la Comunidad Econmica Europea que
llegaron desde el ingreso de Espaa el 1 de enero de 1986., va fondo Social
Europeo y mediante el mecanismo de los Convenios del Instituto Nacional de
Empleo-Corporaciones Locales. stas pasaron a desarrollar un papel relevante
en la provisin de infraestructuras locales, equipamientos y servicios. As pues,
reforma del empleo pblico laboralizadora, flexibilizacin del contrato tempo-
ral y ampliacin acelerada de plantillas por la va de fondos comunitarios pro-
porcionaron el marco para la laboralizacin de las plantillas.
El proceso de reforma se prolonga as durante ao y medio, de agosto de
1984 a abril de 1986. Es un periodo relativamente breve, complejo por la
profundidad de la reforma, donde los gobiernos locales del segundo mandato
el de 1983 a 1987 tienen que aprender a gestionar sus efectivos perso-
nales en un entorno de repliegue de la ACE, de profunda destruccin de
empleo y tambin de crecimiento acelerado de la oferta de servicios pblicos
locales.
5. LA PROBLEMTICA DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LA
ADMINISTRACIN LOCAL
Los epgrafes anteriores constituyen un intento de enmarcar sumariamente
los grandes hitos en la evolucin de las normas reguladoras del empleo pblico
local. Ahora bien, es conveniente complementar esta perspectiva con un anli-
sis que, adems de normativo, d cuenta de los avatares seguidos por la institu-
cin en trminos de su consolidacin y, sobre todo, de los problemas prcticos
existentes. para el directivo de recursos humanos, la utilidad de referirse a los
mismos deriva de su carcter recurrente. Su conocimiento es el requisito im-
prescindible para mejorar la gestin.
Ya en los momentos fundacionales del empleo pblico local en nuestro pas,
Ban (1986) destacaba algunos rasgos peculiares del mismo. Su carcter mar-
ginal, la excesiva juridificacin de los funcionarios o el inframunicipalismo
existente, constituan aspectos a tener en cuenta. Sin embargo, como se ha
puesto de manifiesto en otros mbitos (Cuenca, 2004; 2008), treinta aos des-
pus de las primeras elecciones municipales democrticas, la situacin de los
58
recursos humanos en muchos gobiernos locales de nuestro pas dista de ser
ptima, si atendemos a algunos rasgos caractersticos:
a) la incidencia que sobre el sistema de mrito en su conjunto ha tenido la
deficiente gestin del personal no permanente en las entidades locales,
tanto desde la perspectiva de su reclutamiento, como de su necesidad de
regularizacin, a lo que no fue ajena la fuerte laboralizacin operada
tras la reforma de 1984-1986;
b) la pervivencia de prcticas preburocrticas, fuertemente patrimonialis-
tas, en el panorama local;
c) la elevada politizacin de la gestin de personal y, finalmente,
d) la incidencia de un modelo de negociacin colectiva de las condiciones
de trabajo con una impronta industrialista, por su propia naturaleza no
pensado para la Administracin Local.
A) LA DEfICIENTE GESTIN DEL pERSONAL NO pERMANENTE
Ha sido una constante del empleo pblico local la existencia de un colectivo
sumamente amplio, el del personal no permanente respecto al cual no exista
hasta la promulgacin de la LBRL regla de publicidad alguna, sino una mera
previsin respecto de cul era el rgano competente para su nombramiento: la
comisin permanente o el pleno en el caso de los interinos y el alcalde/comisin
permanente en el caso de contratados laborales, proporcionando un incentivo a
los cargos municipales para el recurso a este tipo de personal. Esta diferencia-
cin de sistemas de acceso en funcin de la tipologa resultar clave: el personal
no permanente, frecuentemente laboral, constituir una suerte de mercado la-
boral secundario (Doehringer y piore, 1983) en el panorama histrico del em-
pleo pblico local en Espaa, con reglas ms laxas de seleccin y, por tanto,
frecuentemente objeto de prcticas clientelares.
Dado el abuso de la figura, ha constituido tambin un endemismo la prctica
de peridicos procesos de consolidacin del personal precario. Hay que tener
en cuenta que un proceso recurrente en la andadura del sistema institucional de
la funcin pblica en Espaa lo constituyen los fenmenos de estabilizacin,
consolidacin extraordinaria o cualquier frmula dirigida a articular meca-
nismos ad hoc, ms o menos restringidos, de colectivos burocrticos formal-
mente temporales, pero en la prctica desempeando funciones estructurales,
esto es, permanentes.
Esta prctica recurrente explica suficientemente cmo ha sido posible que,
en 2007, tras la promulgacin del EBEp y su disposicin transitoria cuarta, que
contiene a su vez la imprescindible posibilidad de estabilizacin, no pocas
entidades locales siguen interesndose por esta figura, habitual en el panorama
institucional, tendente a dar salida a situaciones irregulares, difcilmente coho-
59
nestables con los valores de un sistema de mrito, lo que obliga a reflexionar
sobre su vigencia real.
B) LA pATRIMONIALIZACIN Y pERSONALIZACIN DE LAS
RELACIONES DE EMpLEO
Lo que en trminos amplios podra denominarse como batiburrillo clasifi-
catorio, o el fenmeno de confundir plaza con puesto como fenmeno local ten-
dr una larga pervivencia, al punto de constituir una de sus patologas tpicas.
para evitar este fenmeno, en 1977, el Estatuto de los funcionarios locales prohi-
ba, en sus artculos 89.1 y 95.2 que las bases de la convocatoria contengan [...]
especificacin alguna que suponga discriminacin de funciones o denominacin
dentro del subgrupo ni la individualizacin del puesto de trabajo, una nocin
sta, la de puesto de trabajo, de difcil arraigo en las prcticas en uso en el pano-
rama local. La racionalizacin burocrtica, la impersonalizacin que conlleva el
concepto, ha resultado problemtica en la Administracin local espaola
9
.
C) LA pOLITIZACIN DE LA GESTIN DE pERSONAL
Estrechamente ligado a la caracterstica anterior es el fenmeno que puede
calificarse como de politizacin burocrtica. En primer lugar hay que tener
en cuenta que los dispositivos profesionales y permanentes de gestin del siste-
ma de recursos humanos (secretario, IEAL, asistencia) fueron sustituidos en la
LBRL por un potente entorno ejecutivo (Mrquez Cruz, 1997) con responsa-
bilidad en materia de gestin de personal: alcaldes y concejales delegados de
personal pasaron a ser los responsables sobre el terreno de la gestin burocr-
tica, precisamente por esta caracterstica, poco favorecedores de la permanen-
cia de las polticas de personal, agravado adems por la poca entidad de la
mayora de las corporaciones locales. La situacin anterior era la de un ejerci-
cio de la funcin limitado al control formal, jurdico, de la gestin, pero la so-
lucin institucional adoptada, dejar la gestin en la esfera poltica, no result la
ms adecuada.
Al tiempo, en el contexto temporal que va desde la reforma de los aos 80
hasta la promulgacin del EBEp, se pone de manifiesto la falta de consolida-
cin del nuevo modelo de funcin pblica local, favorecida por otras circuns-
tancias: en primer lugar, por la abdicacin de la Administracin Central hacia
las corporaciones locales. La LBRL de 1985 y el TRRL de 1986 prevean para
implantar la reforma de 1984, que el centro dictase el conjunto de normas que
9
Como destaca Suleiman (2000) un elemento importante en la consolidacin democrtica es una buro-
cracia que opera de forma impersonal [...] que separa intereses polticos y personales de los cargos que
ocupa. Esta nocin constituye una de las ms relevantes en este trabajo para evaluar la institucionalizacin
de la burocracia local.
60
la hicieran posible. pues bien, tal previsin fue incumplida, dejando un amplio
espacio para la accin de los actores polticos. La consecuencia de esta deci-
sin se agrava si se tiene en cuenta que de los poco ms de 8.000 municipios,
6.817, el 84%, tienen un censo de poblacin menor a los cinco mil habitantes.
El uniformismo caracterstico del rgimen local diseado por la LBRL hizo el
resto, ya que no exista previsin alguna para las pequeas entidades locales.
La autonoma local (y la potestad de autoorganizacin asociada) pudiera haber
tenido sentido en los 1.200 municipios mayores de 5.000 habitantes y en las
diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares. pues bien, ni para los
primeros se dictaron normas siquiera subsidiarias. Ni se actualiz ni se derog
expresamente el obsoleto reglamento de 1952, segn la previsin de la propia
LBRL, como especialmente tampoco se procedi a fijar el marco tcnico para
implantar el sistema de puestos de trabajo. Ni reglas sobre descripcin de
puestos-tipo, ni normas de carrera administrativa o de provisin de puestos
fueron dictadas, pese a la previsin establecida desde 1985 y 1986, lo que tuvo
no poco que ver en el fracaso en su implantacin en una Administracin Local
habituada culturalmente a la tutela superior y con una orientacin jurdica,
esto es, acostumbrada a recurrir a la norma
10
. La abdicacin del centro respec-
to al desarrollo del nuevo modelo de funcin pblica local reforz la politiza-
cin.
D) UN MODELO DE EMpLEO pBLICO CARACTERIZADO pOR LA
NEGOCIACIN COLECTIVA
En trminos prcticos, la dinmica del empleo pblico local se caracteriza
por el arraigo de un modelo de negociacin de las condiciones de trabajo fuer-
temente sindicalizado. El trmino hace referencia no tanto a la tasa de afiliacin
del personal pblico local como a uno de los rasgos caractersticos del mismo:
la centralidad que en la determinacin de las condiciones de trabajo de los em-
pleados pblicos locales detentan los sindicatos ms representativos en los
trminos de la LOLS. La reforma sindical de 1985 potenci su papel en el en-
torno pblico. La opcin legislativa de decantar la representacin sobre las sec-
ciones sindicales (art. 6 LOLS) y no sobre los rganos electivos dio lugar a un
modelo sindicalizado de participacin. posteriormente, la promulgacin de
la Ley 9/1987, de 12 de junio, sobre rganos de representacin y participacin
en la determinacin de las condiciones de trabajo refuerza este papel. Son los
sindicatos, no los rganos electos (delegados o juntas de personal) quienes tie-
nen el rol negociador. Justamente de la intensidad y extensin de las prcticas
de negociacin colectiva en la Administracin Local en el periodo considerado
10
nicamente se dict en 1986 la normativa reglamentaria que permita implantar en la nmina el siste-
ma retributivo, el Real Decreto 861/1986, de 25 de marzo. Hasta 1991 no se actualizaron los mecanismos de
acceso a la funcin pblica local, en forma de reglas bsicas y programas mnimos (Real Decreto 896/1991,
de 7 de junio).
61
da idea tanto los intentos judiciales de poner freno a la misma, en forma de una
jurisprudencia contraria
11
, como los informes del Tribunal de Cuentas
12
.
Los impactos del modelo de negociacin colectiva suponen una alteracin
de facto del diseo inicial del marco institucional del empleo pblico local. Al
respecto, Olmeda (1999:636) sobre la base de la conceptualizacin de McGre-
gor (1991) ha diferenciado tres alternativas de diseos de sistemas de personal
pblico: el sistema de mrito, contrapuesto a la segunda alternativa posible,
el sistema de patronazgo basado en la cercana al dirigente poltico ganador
y, finalmente, el denominado sistema de negociacin colectiva. pues bien,
las pautas de negociacin colectiva tpicas de la Administracin Local espao-
la, con una intensidad superior a la de la Administracin Central o a la de las
Comunidades Autnomas configuran un modelo resultante mucho ms cercano
a los modelos de empleo pblico tpicos del sistema de negociacin colectiva
que a los sistemas de mrito como el espaol, articulado alrededor de los meca-
nismos del anlisis de puestos de trabajo.
As las cosas, el mecanismo de negociacin colectiva de las condiciones
de empleo actualmente vigente en no pocos gobiernos locales conlleva diver-
sas disfuncionalidades. El hecho de que la mayor representatividad con-
cepto clave en la negociacin se base en la presencia efectiva en las instan-
cias de representacin de los empleados pblicos, en la audiencia electoral as
denominada, conlleva un fenmeno de competencia entre organizaciones sin-
dicales y, consecuentemente, una dinmica reivindicativa por parte de un ac-
tor, el sindicato, frente a otro con un horizonte temporal ms limitado y con
ausencia o debilidad de aprendizaje, el personal poltico y cuya consecuencia
es, invariablemente, una tendencia al alza, artificial, de las retribuciones, un
incremento excesivo del gasto pblico local en personal tal y como recono-
ce la fEMp (2006:93), algo que se agrava, por la circunstancia de producirse
esa negociacin de un modo atomizado y disperso, entidad a entidad, que
debe valorar sus puestos de trabajo desde 1986 sin referentes comunes ni
criterios homogeneizadores. A este respecto incluso el reciente Informe de la
Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado
pblico recomendaba reformar la dinmica de la negociacin colectiva en las
Entidades Locales con la finalidad de homogeneizar las condiciones de em-
pleo del personal y facilitar un procedimiento de negociacin ms objetivo y
riguroso (2005:178).
11
Grfca resulta la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1993 cuando razonaba la impo-
sibilidad de dar carta de naturaleza a una negociacin que dara pie a ocho mil unidades diferentes, pactando
cada una su libre albedro.
12
Al respecto, el pleno del Tribunal de Cuentas, en su sesin de 20 de julio de 2006, aprob una Mocin
sobre control interno, llevanza de la contabilidad, gestin de personal y contratacin en las Entidades Locales,
oportunamente elevada a las Cortes Generales, en la que se sealaba como principales defciencias e irregulari-
dades, adems de que las entidades locales suelen carecer de la RpT, de la laboralizacin creciente y del acceso
de este personal con menores requerimientos, del fenmeno de la negociacin unitaria de las condiciones de
trabajo de funcionarios y laborales, a travs de acuerdos no siempre comunicados, lo que difculta su control.
62
El conocimiento de los antecedentes histricos y las disfunciones del marco
institucional del empleo pblico local constituyen un referente a tener en cuen-
ta por los gestores profesionales. Es sobre esta base que cabe ponderar el im-
pacto de otra reciente reforma, la del Estatuto Bsico del Empleado pblico de
2007, que devendr meramente cosmtica si no se construyen las capacidades
institucionales encargadas de su aplicacin, en especial la profesionalizacin de
la direccin de recursos humanos.
63
CONCEpTOS CLAVE
1. El Estatuto Bsico del Empleado pblico de 2007.
2. fuentes reguladoras del empleo pblico local.
3. Clases de personal pblico.
4. Competencias y potestades de los gobiernos locales en materia de per-
sonal.
Conocedores de la realidad institucional que le sirve de contexto y de sus
antecedentes, el sistema de mrito, este captulo destaca cmo la misma se
proyecta sobre la gestin de recursos humanos. para ello, se efecta un an-
lisis en clave normativa, prestando atencin a la innovacin legal ms recien-
te y que por su propia naturaleza est llamada a enmarcar la gestin durante
los prximos aos: el Estatuto Bsico del Empleado pblico.
CApTULO 4
EL EMpLEO pBLICO LOCAL (2):
ENTORNO JURDICO VIGENTE
64
1. EL EBEP: INNOVACIONES PARA LA GESTIN
La promulgacin de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba
el Estatuto Bsico del Empleado pblico pone fin en su mayor parte a casi
veintitrs aos de vigencia de la Ley de Medidas de Reforma de la funcin
pblica de 1984, una ley pretendidamente parcial pero de profundo impacto
en nuestro modelo de empleo pblico. El nuevo texto legal deroga tambin
la Ley de funcionarios Civiles del Estado de 1964. El EBEp supone la plas-
macin legislativa de un proceso iniciado en 2004 con la constitucin de la
Comisin de Expertos para el estudio y preparacin de un Estatuto del Em-
pleado pblico (Orden ApU/3018/2004, de 16 de septiembre), as como de
un amplio proceso de concertacin con los agentes sociales (concluido con
la Declaracin sobre el Estatuto Bsico del Empleado pblico de 13 de junio
de 2006, suscrita por los sindicatos ms representativos, UGT, CCOO y CSI-
CSIf).
Desde la perspectiva de la gestin de recursos humanos las innovaciones del
EBEp pueden sintetizarse en varias ideas-fuerza. En primer lugar, tal y como se
indic en el captulo primero, supone una recepcin expresa de las tcnicas
modernas de personal en el sector pblico. pero no slo de eficacia tcnica ha-
bla el Estatuto. En coherencia con los procesos de reforma que pretenden salva-
guardar las especificidades de lo pblico, se apela a los valores propios del
trabajo en la Administracin, de ah que se hable de los principios ticos que
fundan el comportamiento de los empleados pblicos. por ello, el texto est
lejos de situarse en un plano meramente formal. Busca proporcionar herramien-
tas de gestin, orienta sobre comportamientos y exige eficacia. Esto es palpable
tambin en la atencin prestada a la nocin de desempeo como eje de la
carrera y la promocin profesional. No cabe duda de que la implantacin de los
sistemas de evaluacin, con su proyeccin en aspectos como la continuidad en
el puesto de trabajo (art. 20.4) y en la carrera horizontal (art. 20.5) se va a
convertir en uno de los temas a abordar en la agenda de la poltica de personal.
De modo anlogo por cierto a como ocurre en la actualidad en no pocos pases
de la OCDE
13
.
Otra referencia, no precisamente menor, a la cuestin del rendimiento, la
encontramos en el artculo 52, a cuyo tenor los empleados pblicos debern
desempear con diligencia las tareas que tengan asignadas, y que debe com-
plementarse, a su vez, con lo que podra denominarse como un intento de ate-
nuar la visin defensiva
14
del puesto de trabajo: las Administraciones pblicas
podrn asignar a su personal funciones, tareas o responsabilidades distintas a
las correspondientes al puesto de trabajo que desempeen siempre que resulten
adecuadas a su clasificacin, grado o categora, cuando las necesidades del ser-
13
A ttulo de ejemplo, vase www.oecd.org, en la seccin de public management (puma).
14
Longo, f. en: II Congreso de Recursos Humanos en las Administraciones Pblicas. Vitoria. Junio
2006.
EL EMpLEO pBLICO LOCAL (2): ENTORNO JURDICO VIGENTE
65
vicio lo justifiquen sin merma en sus retribuciones (art. 73.2). Es en esta lnea
de refuerzo de las potestades pblicas de direccin de la tarea en el que ponde-
rar el fundamento de actuacin del artculo 1.2.j: la jerarqua en la atribu-
cin, ordenacin y desempeo de las funciones y tareas, aspecto ste ajeno a
la negociacin, por entrar dentro de los poderes de direccin y control propios
de la relacin jerrquica (artculo 37.2.d).
De modo innovador se sistematizan por vez primera los referentes conduc-
tuales de los empleados pblico. Como es sabido, en punto a las obligaciones
de los funcionarios locales, el artculo 144 del TRRL constituye el precepto
bsico en la materia, al disponer que los funcionarios de Administracin Local
tienen las obligaciones determinadas por la legislacin sobre funcin pblica de
la correspondiente Comunidad Autnoma, y, en todo caso, las previstas en la
legislacin bsica del Estado sobre funcin pblica. Ello no obstante, la mayor
parte de las Comunidades Autnomas se remiten a los deberes genricos esta-
blecidos por el Estado, con lo que nos encontrbamos con la paradoja de que
haba que remontarse a una norma preconstitucional, la LfCE de 1964, para
encontrar los preceptos (valores) que orienten el comportamiento de los funcio-
narios pblicos, en sus artculos 76 a 81. Haba que hacer una lectura punitiva,
entresacando los deberes del catlogo de conductas prohibidas por el ordena-
miento jurdico, los tipos sancionadores, las obligaciones de hacer, cuyo in-
cumplimiento constituye el ilcito disciplinario (las faltas asociadas a su incum-
plimiento). Era un campo dejado de lado cuando en otras latitudes ponan en
valor los aspectos ticos del trabajo en la Administracin, como pone de mani-
fiesto la difusin de los principios popularizados por el Informe Nolan en Gran
Bretaa a partir de 1995. Con el EBEp se aborda esta cuestin, afrontando por
vez primera una regulacin general (comn a funcionarios y laborales) de los
deberes bsicos de los empleados pblicos, fundados en principios ticos y
reglas de comportamiento, que orientan a su vez el fundamento de la potestad
disciplinaria.
En otro orden de cosas, el EBEp ha operado innovaciones de importancia
en lo que atae al personal laboral. Una no menor es el reconocimiento de las
peculiaridades de la relacin laboral en la Administracin, introduciendo
conceptualmente lo que denomina la relacin laboral de empleo pblico
(Exposicin de Motivos) para recoger ciertas especificidades del contrato de
trabajo en el mbito pblico. Como es sabido, el Estatuto de los Trabajadores
(ET) define como laborales aquellas prestaciones de servicios en las que los
trabajadores presten sus servicios de modo voluntario, pero cuyas notas estn
calificadas por la ajenidad retributiva y sometimiento al mbito de organiza-
cin y direccin del empleador (artculos 1 y 8). Esta caracterizacin gene-
ral de lo laboral comn no limita algunas especialidades por particulari-
dades profesionales u organizativas del colectivo de que se trate. Cul es la
peculiaridad que caracteriza la relacin laboral en la Administracin? En pri-
mer lugar, las notas propias del ingreso en la Administracin (artculos 23.2
y 103.3 de la Constitucin); en la aplicacin de la normativa de incompatibi-
66
lidades (Ley 53/1984, de 26 de diciembre) y en cuestiones como los lmites a
los incrementos salariales en la negociacin colectiva presentes en las leyes
anuales de presupuestos generales del Estado, aplicadas por la jurisprudencia
constitucional (SS 63/1986 y 96/1990). pues bien, junto a estas notas el EBEp
introduce otros principios: derechos individuales ampliados (art. 14), dere-
chos individuales ejercidos colectivamente (art. 15), derecho modulado a
la negociacin colectiva (artculos 31 y 32) o, encomiablemente, el importan-
te captulo VI del ttulo III (Deberes de los empleados pblicos. Cdigo de
Conducta, artculos 52, 53 y 54) que supone la plasmacin, tambin para el
personal laboral, de importantes principios ticos del servicio pblico. Es una
regulacin comn a personal sometido al derecho administrativo y laboral.
No hay que olvidar que, segn el artculo 8 del EBEp, son empleados p-
blicos quienes desempean funciones retribuidas en las Administraciones p-
blicas al servicio de los intereses generales. Esta caracterizacin del perso-
nal laboral es la que permite aplicar unos principios disciplinarios comunes al
personal funcionario y laboral (artculos 93, 94, 95, 96, 97 y 98) lo que supo-
ne, con independencia de la regulacin convencional, unas garantas comunes
y una tipificacin comn para las faltas graves, resultando necesaria la cola-
boracin del Convenio Colectivo en las faltas graves y leves. En esta lnea
cabe entender la obligacin de readmisin obligatoria en el supuesto de des-
pido improcedente que impone al artculo 96.2, si bien limitada al despido por
razones disciplinarias.
finalmente, el Estatuto recoge como novedad una regulacin del personal
directivo. frente a visiones crticas hacia la figura, la pregunta debiera ser
ms bien cmo en un mbito como el pblico, con un importante volumen de
servicios y personal, era posible que la responsabilidad de la gestin no fuera
atribuida a administradores profesionales. A no ser que se efecten lecturas
interesadas que, o bien confunden funcin directiva con atribuciones burocr-
ticas, o bien contraponen interesadamente responsabilidad por la gestin (pla-
no administrativo) con la legitimacin y la rendicin de cuentas propia de la
esfera poltica. El caso es que, por fin, una figura clsica en las iniciativas de
modernizacin de las Administraciones pblicas de los pases avanzados (Se
nior Executive Service en Gran Bretaa y Australia, Dirigenza en Italia) se
contempla, bien que ambiguamente, en nuestro ordenamiento del empleo p-
blico. para el legislador [...] el personal directivo est llamado a constituir en
el futuro un factor decisivo de modernizacin administrativa, puesto que su
gestin profesional se somete a criterios de eficacia y eficiencia, responsabi-
lidad y control de resultados en funcin de los objetivos. La necesidad de
que esta figura fuera reconocida de modo explcito, con un estatuto propio,
fue una de las aportaciones ms relevantes del informe del grupo de expertos
(MAp, 2005:69-74).
No obstante, el artculo 13 del EBEp se limita a enunciar una definicin
somera, cercana a la tautologa (es personal directivo el que desarrolla funcio-
nes directivas profesionales) y a prever que sern las Comunidades Autno-
67
mas (y el Gobierno para la Administracin General del Estado) quienes estable-
cern el rgimen jurdico especfico y los criterios para determinar su
condicin. Es prematuro avanzar los derroteros por donde avance en el futuro
la regulacin del directivo pblico. En cualquier caso, s puede resultar conve-
niente dejar constancia que el tipo de directivo definido no abarca cualquier
esfera de responsabilidad (un directivo de un rea funcional, por ejemplo) sino
que se hallara cercano a la figura del Contrato Laboral de Alta Direccin, con
responsabilidad global por la gestin
15
. Una aproximacin podemos encontrarla
en la regulacin que para el personal directivo efecta el artculo 85.bis.1.b y
130.3 de la LBRL en la redaccin dada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre.
Estaramos hablando, por tanto, de la figura de los gerentes de empresas u or-
ganismos autnomos, de los coordinadores y directores generales en grandes
ciudades.
Es un terreno en el que la concrecin para la esfera local queda al arbitrio del
legislador autonmico. Interesa dejar constancia de que el debate acerca de la
idoneidad del directivo pblico no debiera quedar encorsetado en los estrechos
lmites del corporativismo burocrtico o en el de la confianza poltica, sino so-
bre la posesin o no, de quienes aspiren a ser directivos, de experiencias, capa-
cidades y destrezas diversas: de definicin de la misin de la organizacin (pla-
nificacin estratgica, anlisis de polticas pblicas); de direccin de la tarea
(gestin por objetivos, control de gestin, diseo organizativo); de direccin de
personas (comunicacin, trabajo en equipo, recursos humanos) y, finalmente,
capacidades instrumentales (marco normativo).
2. LA AUTONOMIZACIN DEL EMPLEO PBLICO LOCAL:
LAS FUENTES REGULADORAS TRAS EL ESTATUTO
El EBEp ha abierto un proceso largo y complejo segn su propia expo-
sicin de motivos, que obliga a las comunidades autnomas a iniciar sus
propios caminos de adaptacin a las innovaciones operadas por la propia ley,
en una suerte de proceso en cascada al que asistiremos los prximos aos.
Supone tambin un cambio en la poltica legislativa sobre el empleo pblico
local. Sus fuentes reguladoras, junto a los preceptos bsicos del propio Es-
tatuto, van a ser las normas de las comunidades autnomas, las cuales debe-
rn respetar las especifidades locales. Este planteamiento podra suponer
15
Es decir, que a tenor de las competencias atribuidas, se ha pensado en una fgura que cuenta con una
esfera decisional propia y autnoma, capaz por ejemplo de dictar actos administrativos. El diseo del direc-
tivo del artculo 13 del EBEp, resulta encuadrable, como ocurre en la Ley de Agencias o en los Estatutos de
los Organismos Autnomos, no slo en un puesto de trabajo peculiar, sino en un rgano. sta es justa-
mente la lnea seguida por la nueva disposicin adicional decimoquinta de la Ley de Bases de Rgimen Lo-
cal, introducida por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, al caracterizar como directivos a [] los titu-
lares de los rganos que ejerzan funciones de gestin o ejecucin de carcter superior, ajustndose a las
directrices generales fjadas por el rgano de gobierno de la Corporacin, adoptando al efecto las decisiones
oportunas y disponiendo para ello de un margen de autonoma, dentro de las directrices generales.
68
ciertamente la finalizacin de la funcin pblica Local como tal, de apli-
cacin comn en todo el territorio nacional, por una remisin al legislador
autonmico. Esta previsin se complementa con la propia intencin anun-
ciada por el Libro Blanco del Gobierno Local de no regular en las normas
del Rgimen Local las cuestiones de personal. Ciertamente podra hablar-
se del fin de una institucin, sino fuera porque el propio Tribunal Constitu-
cional ha abierto el camino en esta materia y, porque, tal y como se puso de
manifiesto en el captulo anterior, el legislador central ya hace muchos aos
que perdi el inters por normar los aspectos fundamentales del empleo p-
blico local, operando una abdicacin de facto, que ha redundado en una
debilidad institucional del mismo. S que parece abrirse una nueva senda de
diferenciacin territorial de modelos de empleo pblico local, pero la propia
inactividad del centro legitima las iniciativas de reforma de las comunidades
autnomas.
En esta lnea autonomista (o ms propiamente territorializadora) cabe
analizar las derogaciones operadas en la Ley 7/2007, de 12 de abril, referidas a
parte de los Ttulos VII (LBRL) y del (TRRL). Las disposiciones derogadas
expresamente, como los artculos 98 y 99 de la LBRL y 158 a 166 del TRRL,
van referidas a los funcionarios con habilitacin de carcter nacional (fHN), si
bien tal derogacin podra calificarse de transitoria a tenor de la Disposicin
Transitoria Sptima del EBEp, que prev que las normas que regulan la Escala
de los funcionarios con Habilitacin ahora de carcter ahora estatal conti-
nuarn en vigor en tanto no se apruebe el desarrollo de la normativa especfica
del EBEp dedicado a este colectivo funcionarial (la amplia Disposicin Adi-
cional Segunda).
Al respecto cabe atribuir un amplio alcance a la derogacin del artculo
92.1 de la LBRL, que constitua el sistema de fuentes aplicable a la funcin
pblica local. Este artculo estableca que los funcionarios al servicio de la
Administracin Local se rigen, en lo no dispuesto por esta Ley, por la legis-
lacin del Estado y de las Comunidades Autnomas en los trminos del art-
culo 149.1.18 de la Constitucin. Con esta norma, la operativa para determi-
nar el precepto aplicable al funcionario local en cada supuesto era la
siguiente:
En primer lugar, la Ley especial, el Derecho de la Administracin Terri-
torial, es decir el Ttulo VII de la Ley 7/85, de 2 de abril, denominado
personal al servicio de las Entidades locales.
En segundo lugar, la Ley general en materia de funcin pblica, la Ley
30/84, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la funcin pblica, en
aquellos preceptos que segn su artculo 1 ap. 3 tengan el carcter de
bsicos para todas las Administraciones pblicas en los trminos del art-
culo 149.1.18 de la Constitucin.
69
En tercer lugar, la legislacin propia de las Comunidades Autnomas, caso
de que existiera, con una casustica variada, en funcin de que la Comunidad
Autnoma hubiera dictado norma expresa en materia de funcin pblica Local
(Cantabria), que la funcin pblica local forme parte integrante del Rgimen
Local (casos de Catalua o Aragn, por ejemplo) o que la funcin pblica local
forme parte integrante de la funcin pblica autonmica (casos del pas Vasco,
Comunidad Valenciana o, recientemente, Baleares). Y ello sin contar con la
legislacin autonmica para colectivos profesionales especficos como la poli-
ca Local o los Servicios de Extincin de Incendios.
Este esquema ha decado desde el 13 de mayo de 2007. No prevalece la
norma especial, la especficamente local, la LBRL. El futuro inmediato es el
de una potencial variedad normativa tantas como comunidades autnomas
que, de subsanarse, lo ser por la va convencional. Cabe cuestionar que la
funcin pblica local, como instancia homognea, subsista. Otra cosa es que,
en la prctica, ello ya sea as, bien por la rica variedad legislativa autonmica,
bien por la riqueza existente de facto en materia de negociacin colectiva,
bien porque el EBEp innova poco al respecto. Hay que tener en cuenta que el
Tribunal Constitucional, ya en 2002 (sentencia de 14 de marzo, n 37) esta-
bleci que aquellas Comunidades Autnomas que en su catlogo competen-
cial cuenten con competencia exclusiva en la materia de Rgimen Local, con-
taban con un ttulo competencial de carcter globalizador en cuanto
comprensivo de la totalidad de los aspectos que se refieren a la Administra
cin local, incluida, por tanto, la funcin pblica local (fundamento jurdico
octavo).
Y qu cabe decir respecto a la vigencia del TRRL? pues que tambin antes
de la promulgacin del EBEp haba que aplicar con suma precaucin los art-
culos de este texto legal dedicados al empleo pblico local. Al menos desde que
en 1993 el Tribunal Constitucional (sentencia n 385, de 23 de diciembre) de-
rog la disposicin final sptima del TRRL que estableca que en materia de
personal, el carcter bsico o no de los artculos correspondientes del TRRL se
inferira, caso a caso, conforme a su naturaleza, redaccin sta declarada in-
constitucional, en atencin a la inseguridad jurdica que provocaba el precepto
as configurado (fundamento jurdico 6). No caba por tanto atribuir el carcter
bsico y por tanto la prevalencia respecto a la legislacin autonmica de los
artculos del TRRL dedicados a la funcin pblica local.
por tanto, despus del EBEp (como antes de su promulgacin) nicamente
son directamente aplicables del Texto Refundido los artculos expresamente
declarados bsicos por ley (como por ejemplo los artculos 167 y 169 del TRRL
dedicados a la organizacin de las Escalas General y Especial, en virtud de la
Ley 53/2002) como aquellos que no sindolo son fcilmente entendibles como
tales (caso de los artculos 171 y 172, 174 y 175, 126 y 127, 130, 132, 133, 150,
151 y 152, 156 que son los que cabra entender aplicables) o son meras remisio-
nes a la legislacin aplicable (142, 144, 145, 146 y 147, 155, 168).
70
Hay que tener en cuenta que son pocos los artculos no derogados expresa-
mente de la legislacin local que no estn afectados por el EBEp. por ejemplo,
artculos 89 (clases de personal), 103 y 104 de la LBRL (personal laboral y even-
tuales); 91 (Oferta de Empleo pblico); 95 (participacin). Tambin del TRRL
cabe entender como dudosos los artculos 128 (OEp); los requisitos de acceso al
empleo pblico del artculo 135 (sustituido por el 56 del EBEp); la adquisicin de
la condicin de funcionario, regulado por el 137 (sustituido por el 62 del EBEp);
el 138 (prdida de la condicin de funcionario, sustituido por el 63 del EBEp); el
139, referido a la jubilacin (sustituido por el 67 del EBEp), o las situaciones
administrativas del 140 del TRRL, sustituido ahora, de modo homogneo, por los
artculos 85 a 91 del EBEp. As como el artculo referido a las sanciones del
TRRL, el 148, que cabe entender sustituido por el artculo 96 del EBEp.
Es destacable un ltimo aspecto. El apartado g de la disposicin derogatoria
invalida todas la normas de igual o inferior rango que contradigan o se opongan
a lo dispuesto en este Estatuto. Y a este respecto, el conocido Real Decreto
896/1991, de 7 de junio, por el que se establecen las reglas bsicas y los progra-
mas mnimos en materia de seleccin de funcionarios de Administracin local
(RSfAL), resulta afectado en algunos aspectos. por lo pronto, el artculo 60 del
EBEp obliga a modificar la composicin de los tribunales, que el RSfAL limita
a hablar de composicin predominantemente tcnica, algo previsible. Ms
trascendente parece la modificacin en lo que atae a la seleccin del personal
laboral. La Disposicin Transitoria segunda de la norma reglamentaria fijaba,
como sistemas selectivos para este personal, el concurso, concurso-oposicin y
oposicin libre. El artculo 61.7 del EBEp (sistemas selectivos) altera este es-
quema: los sistemas selectivos de personal laboral fijo sern los de oposicin,
concurso-oposicin. El concurso, nicamente en virtud de habilitacin legal.
3. LAS CLASES DE PERSONAL LOCAL TRAS EL ESTATUTO
El EBEp regula, en su Ttulo II, las clases de personal al servicio de las Admi-
nistraciones pblicas, partiendo de un concepto de empleado pblico que se recoge
en el artculo 8.1 (son empleados pblicos quienes desempean funciones retri-
buidas en las Administraciones pblicas al servicio de los intereses generales).
En el artculo 8.2 se recoge la clasificacin de los empleados pblicos, cuya
nica novedad relevante es la introduccin dentro del personal laboral del personal
laboral por tiempo indefinido, junto con el fijo y el temporal. El resto nada
cambia: funcionarios de carrera, funcionarios interinos y personal eventual.
A) fUNCIONARIOS DE CARRERA
Con carcter general, se ha definido al funcionario de carrera (art. 9) como
aquella persona incorporada a la Administracin pblica mediante una relacin
71
de servicios profesionales, permanente, retribuida con cargo a los presupuestos
y regida por el Derecho administrativo.
El Informe de la Comisin de Expertos (MAp, 2005) parta de la reserva a
los funcionarios del ejercicio de las potestades administrativas o, mejor di-
cho, de las funciones de autoridad, siguiendo la estela marcada por el Tri-
bunal de Justicia de la Unin Europea (TJCE), que apuesta por atribuir nece-
sariamente a los funcionarios los puestos que impliquen una participacin
directa o indirecta en el ejercicio de potestades pblicas o en la salvaguardia
de los intereses generales.
El funcionario de carrera, regulado en el artculo 9 EBEp, contiene en su
primer apartado una definicin tradicional de este personal, pero en el apartado
segundo realiza una previsin sobre cules han de ser las funciones reservadas,
en todo caso, a funcionarios pblicos, y el criterio que se sigue para su deslinde
es el marcado por la propia Comisin: queda reservado a los funcionarios p-
blicos el ejercicio de las funciones que impliquen la participacin directa o
indirecta en el ejercicio de las potestades pblicas o en la salvaguarda de los
intereses generales del Estado y de las Administraciones pblicas. La formu-
lacin concreta de cules son esas funciones le corresponder a la ley de desa-
rrollo de cada Administracin pblica.
En el mbito local exista ciertamente una reserva expresa para el ejercicio
de funciones en el artculo 92 LBRL. Segn dicho precepto, quedaban reser-
vadas exclusivamente al personal sujeto al estatuto funcionarial, las funcio-
nes que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pblica y asesoramiento
legal preceptivo, las de control y fiscalizacin interna de la gestin econmi-
co-financiera y presupuestaria, las de contabilidad y tesorera y, en general,
aquellas que en desarrollo de dicha ley se reserven a funcionarios para la me-
jor garanta de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio
de su funcin. Este precepto se mantiene, en trminos semejantes, en la Dis-
posicin Adicional Segunda del EBEp, a excepcin de la reserva de aquellas
funciones en las que as resultara recomendable como garanta de una mayor
imparcialidad en su ejercicio.
La STS de 29 de noviembre de 1994, afirm la existencia de un principio ge-
neral en la elaboracin de las Relaciones de puestos de Trabajo, en virtud del cual
el personal de las Administraciones pblicas debe tener la condicin de funciona-
rio, salvo puestos muy concretos. Incluso se ha afirmado, aun al tratar el concep-
to de ejercicio de autoridad, que ste debe interpretarse en un sentido amplio para
quedar reservado a funcionarios, de tal manera que los puestos de jefe de nego-
ciado, seccin y en general de mando o direccin suponen tal ejercicio de autori-
dad (SSTSJ Andaluca 7 de octubre de 1996 y 5 de mayo de 1997).
En lo que afecta a los funcionarios ahora denominados con habilitacin es-
tatal, la sealada Disposicin Adicional Segunda regula, a grandes rasgos, cu-
les son las notas bsicas de su rgimen jurdico y en qu medida pueden interve-
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nir las Comunidades Autnomas en el terreno de la seleccin y provisin de
puestos de trabajo que estn reservados a este tipo de funcionarios. Estos funcio-
narios se regirn, asimismo, por los sistemas de acceso, carrera, provisin de
puestos y agrupacin de funcionarios aplicables en su correspondiente Comuni-
dad Autnoma.
B) fUNCIONARIOS INTERINOS
El EBEp formula una definicin de funcionario interino que, dado su
carcter de norma bsica, es aplicable a todas las Administraciones pbli-
cas afectadas por el Estatuto. As, el art. 10 del EBEp seala que son fun-
cionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de nece-
sidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeo de funciones
propias de funcionarios de carrera, cuando se d alguna de las siguientes
circunstancias:
a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por
funcionarios de carrera.
b) La sustitucin transitoria de los titulares.
c) La ejecucin de programas de carcter temporal.
d) El exceso o acumulacin de tareas por plazo mximo de seis meses, den-
tro de un periodo de doce meses.
Rasgo esencial de esta figura es el nombramiento por razones de necesidad
o urgencia para desempear funciones propias de los funcionarios de carrera.
Esto significa que si las funciones o el puesto de trabajo a desempear no estn
reservadas a funcionarios por la legislacin aplicable en cada caso o por el ins-
trumento de ordenacin existente la relacin de puestos de trabajo u otro simi-
lar la necesidad de empleo temporal debe cubrirse por contrato laboral. Asi-
mismo, el nombramiento de los funcionarios interinos debe estar justificado de
manera expresa.
Su nombramiento lo ser, por tanto, para el desempeo de tareas propias de
los funcionarios de carrera y siempre que se d alguna de las siguientes circuns-
tancias (art. 10.1): plazas vacantes; sustitucin transitoria de funcionarios; pro-
gramas de carcter temporal; exceso o acumulacin de tareas. Asimismo se
contempla que su seleccin, sin perjuicio de que se haga por procedimientos
giles, deber respetar en todo caso los principios de igualdad, mrito, capaci-
dad y publicidad (art. 10.2). El desarrollo reglamentario vigente para la selec-
cin del personal interino se encuentra en la Disposicin Adicional primera (de
carcter bsico) del Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, el art. 27 del Real
Decreto 364/1995, de 10 de marzo, y la Orden ApU/1461/2002, de 6 de junio,
por la que se establecen las normas para la seleccin y nombramiento de perso-
nal funcionario interino.
73
En cuanto a los supuestos en que procede el nombramiento de funcionarios
interinos, el art. 10.1.c) EBEp seala la posibilidad de llevarlo a cabo ante la
ejecucin de programas de carcter temporal, entendiendo que se trata de fun-
ciones o actividades de carcter no permanente y no a aquellos que puedan te-
ner simplemente un plazo fijado de desarrollo pero puedan renovarse indefini-
damente, en congruencia con lo sealado reiteradamente por la jurisprudencia
sobre la temporalidad de las relaciones de empleo en las Administraciones p-
blicas.
finalmente, el art. 10.1.d) prev la posibilidad de funcionario interino cuan-
do suponga un exceso o acumulacin de tareas por plazo mximo de seis
meses, dentro de un periodo de doce meses. El origen de esta regulacin no es
difcil de encontrar, ya que el art. 15.1.b) del Estatuto de los Trabajadores, apro-
bado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo ET, cuando prev
el contrato denominado eventual siempre que las circunstancias del mercado,
acumulacin de tareas o exceso de pedidos, as lo exijan, aun tratndose de la
actividad normal de la empresa.
A los efectos de prevenir las posibles irregularidades en el uso de la inte-
rinidad funcionarial, tanto en las clsicas circunstancias como en las nove-
dosas incorporadas por el EBEp, hubiera sido deseable la incorporacin de
tres ideas reguladoras del uso del empleo precario, que fueron sugeridas por
la Comisin de Expertos (MAp, 2005): en primer lugar, fijar con claridad la
responsabilidad de las autoridades y funcionarios a los que se atribuya la
irregularidad en la prolongacin del nombramiento interino; en segundo tr-
mino, la exigencia de informe previo del titular del rgano que tenga a su
cargo el asesoramiento legal de la Administracin en cuanto a la correccin
o no de la prrroga expresa o implcita del nombramiento y, finalmente, que
tras el referido informe, el titular del rgano de nombramiento del funciona-
rio quede sometido a la asuncin de responsabilidades por la comisin de
irregularidades en los tres mbitos posibles (patrimonial, disciplinario e in-
cluso penal).
C) pERSONAL LABORAL
El EBEp define al personal laboral, en su art. 11, como aquel que en vir-
tud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las moda-
lidades de contratacin de personal previstas en la legislacin laboral, presta
servicios retribuidos por las Administraciones pblicas. En lo atinente a su
rgimen jurdico, el artculo 7 de la Ley establece que el personal laboral al
servicio de las Administraciones pblicas se rige, adems de por la legislacin
laboral, por las dems normas convencionalmente aplicables, por los precep-
tos de este Estatuto que as lo dispongan. Esta norma tiene por objeto determi-
nar las normas aplicables al personal laboral al servicio de las Administracio-
nes pblicas.
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Un aspecto de indudable relevancia es la previsin del art. 11.2 EBEp, que
en la lnea de lo ya previsto en la anterior legislacin bsica, indica que sern
las leyes de la funcin pblica que se dicten en desarrollo del EBEp las que
establezcan los criterios para la determinacin de qu puestos de trabajo pue-
den ser cubiertos por personal laboral, respetando la reserva de puestos a
funcionarios pblicos prevista en el art. 9.2 y, asimismo, las concreciones que
de esa reserva se hagan por las leyes de desarrollo del EBEp. por su parte, el
Estatuto asume con total normalidad la existencia de personal laboral vincu-
lado con la Administracin a travs de contratos temporales sin que haya li-
mitacin alguna o exclusin en utilizar los tipos legalmente previstos.
Las previsiones bsicas sobre la incorporacin del personal laboral a la Ad-
ministracin Local, las encontramos adems de lo establecido en el EBEp,
en los artculos 89, 91.2 y 103 de la LRBRL. Este ltimo indica que el personal
laboral ser seleccionado por la propia Corporacin atenindose, en todo caso,
a lo dispuesto en art. 91 LRBRL y con el mximo respeto al principio de igual-
dad de oportunidades de cuantos renan los requisitos exigidos. En cuanto a las
funciones a desempear se establecen, con carcter general, en el art. 175. 3 y
el rgimen jurdico en el art. 177 del TRRL y la Disposicin Adicional Segunda
del Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, de reglas bsicas y programas mni-
mos a los que debe ajustarse el procedimiento de seleccin de los funcionarios
de la Administracin Local.
En funcin de la duracin del vnculo, del contrato que suscriba con la
Administracin, el EBEp dispone que el personal laboral podr ser fijo, por
tiempo indefinido o temporal. La temporalidad de los contratos slo puede
referirse a unos supuestos concretos (causas tasadas) que, debidamente en-
marcados, incluye el propio Estatuto de los Trabajadores y que hacen referen-
cia a tareas singularizadas que pueden calificarse, en razn de su propia natu-
raleza, como actividad no permanente de la empresa u rgano al que presta
sus servicios.
El propio art. 15 ET enumera los supuestos de la contratacin temporal de
manera que cada una de las modalidades que el ordenamiento jurdico admite,
viene condicionada por la razn de su establecimiento o celebracin; y as en
cuanto se contrate sin sujecin clara y debidamente explicitada en las disposi-
ciones legales que regulan la contratacin temporal, la relacin nacida ha de
tenerse por tiempo indefinido, pues este criterio general es aplicable, tambin,
a las Administraciones pblicas.
D) pERSONAL LABORAL INDEfINIDO
Una novedad de calado en la tipologa de personal pblico, introducida por
el EBEp tras su paso por el Senado, tiene un alcance probablemente mayor al
esperado por los introductores de la enmienda y es la referida a la inclusin del
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trmino indefinido como subtipo del personal laboral, que puede ser as, fijo,
por tiempo indefinido o temporal. La enmienda inicialmente iba dirigida a
posibilitar la inclusin del profesorado de religin en centros pblicos, figura
validada tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 38/2007, de 15 de febre-
ro (BOE de 14 de marzo de 2007).
Lo cierto es que en la esfera local es una figura mucho ms conocida,
probablemente, de lo que lo es en los mbitos central o autonmico. Como
es sabido, el Tribunal Supremo, en sus sentencias de 20 y 21 de enero de
1998 (Sala General) y posteriormente, 27 de mayo de 2002, haba estable-
cido que las irregularidades graves (especialmente cualificadas) en mate-
ria contractual (recordemos que las contrataciones temporales son causales)
no acarreaban sin ms la fijeza en el empleo, que solamente poda verificar-
se superando las pruebas establecidas al efecto. En tanto esta convocatoria
pblica se celebraba, el trabajador tena derecho a continuar su relacin la-
boral. Ocupada la plaza se rescinda su contrato sin derecho a indemniza-
cin. Era ste, jurisprudencialmente, un intento de casar valores del derecho
laboral (condena del contrato celebrado en fraude de ley, aplicando el pre-
cepto que se ha intentado evitar, el conocido principio del artculo 15.3 del
ET) con los propios del derecho administrativo (ingreso en la Administra-
cin mediante convocatoria pblica, conforme a principios de igualdad,
mrito y capacidad). Materialmente, el trabajador era un interino, un con-
tratado a trmino.
Junto a este indefinido clsico, el del fraude de ley bien conocido en las
Entidades Locales, habida cuenta del abundante empleo de la contratacin tem-
poral sin causa verdadera habilitante (contratos por obra o servicios para sub-
venciones, para tareas permanentes; contratos por acumulacin de tareas para
trabajos tambin permanentes), la Reforma Laboral (Ley 43/2006, de 29 de
diciembre) ha creado un indefinido ope legis que anuncia importantes conse-
cuencias en la gestin de plantillas en el mundo municipal. En virtud de la
nueva redaccin del artculo 15.5 del ET sern fijos aquellos trabajadores que
[...] en un plazo de treinta meses hubieran estado contratados durante un plazo
superior a veinticuatro meses, con o sin solucin de continuidad, para el mismo
puesto de trabajo con la misma empresa, mediante dos o ms contratos tempo-
rales [...]. Los contratos son todos, con excepcin de los formativos (prcticas
y formacin), relevo e interinidad. Es decir, los habituales en la contratacin
laboral municipal: obra o servicio y por acumulacin de tareas (apartados
a y b, del artculo 15.1 del ET).
Bien es verdad que la propia norma introduce una nueva disposicin adi-
cional decimoquinta, dirigida a regular el encadenamiento en las Administra-
ciones pblicas, a cuyo tenor, el precepto surtir eficacia sin perjuicio de la
aplicacin de los principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad
en el acceso al empleo pblico, lo que ya supona el reconocimiento impl-
cito de esta extraa figura legal, eso s, sin olvidar que este reconocimiento
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no ser obstculo para la obligacin de proceder a la cobertura de los pues-
tos de trabajo de que se trate a travs de los procedimientos ordinarios. As
las cosas, tampoco el EBEp parece haber innovado tanto. El riesgo puede
venir de la consideracin como ordinaria, como parte del paisaje, de esta
figura en las Entidades Locales, por la va de pensar que el EBEp ha dado
carta blanca. Mxime si tenemos en cuenta que la jurisprudencia ha reconoci-
do el derecho de los trabajadores temporales a percibir los trienios, por lo que
diluye ciertamente las diferencias entre trabajador indefinido y fijo. As
las cosas, las diferencias habra que encontrarlas en aspectos como los proce-
sos conocidos de funcionarizacin, o la promocin interna cruzada ver-
tical a plazas de funcionarios, limitados a los fijos (Disposicin Transitoria
Segunda del EBEp).
E) pERSONAL EVENTUAL
Los empleados eventuales siguen siendo personal de especial confianza, en-
cargado de realizar funciones de asesoramiento, por lo que su utilizacin debe
quedar nica y exclusivamente reducida a este tipo de tareas de estricta con-
fianza poltica, asociadas a actividades de asistencia personal y de gabinete.
El art. 12 del EBEp seala que es personal eventual el que, en virtud de
nombramiento y con carcter no permanente, slo realiza funciones expresa-
mente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribui-
do con cargo a los crditos presupuestarios consignados para este fin. Esta
previsin reproduce, prcticamente, lo ya previsto en el artculo 20.2 LMRfp
(hoy expresamente derogado), quizs la nica novedad radique en que el nme-
ro mximo de personal eventual deber ser fijado por los respectivos rganos
de gobierno de cada administracin pblica, una prctica ya extendida en la
Administracin del Estado y en algunas administraciones autonmicas, pero no
as en las administraciones locales.
Asimismo, se indica que las leyes de funcin pblica que se dicten en
desarrollo de este Estatuto determinarn los rganos de gobierno que podrn
disponer de este tipo de personal. para el mbito de las Entidades Locales, se
mantienen en vigor los arts. 104 LRBRL y 176, apartados 1 2. y 4 del TRRL,
en los que se seala que este personal ser determinado por el pleno de cada
Corporacin al comienzo de su mandato, si bien podrn modificarse dichas
determinaciones con motivo de la aprobacin del presupuesto anual. Los pues-
tos de trabajo reservados a este tipo de personal debern figurar en la plantilla
de la Corporacin.
Su nombramiento y cese es libre y atribucin del presidente de la Entidad
local correspondiente; cesan automticamente en todo caso cuando se produzca
el cese o expire el mandato de la autoridad a la que prestan su funcin de con-
fianza o asesoramiento especial.
77
por lo dems, las especificidades que rodean el nombramiento de esta clase
de empleados pblicos justifica la prohibicin de que la condicin de personal
eventual pueda constituir mrito para el acceso a la funcin pblica, para la
promocin interna o que puedan participar como miembros de los rganos de
seleccin (art. 60.2 EBEp).
4. COMPETENCIAS ORGNICAS Y POTESTADES EN RELACIN
CON EL PERSONAL LOCAL
Cabe referirse como ltimo elemento de comprensin del entorno jurdico,
a la distribucin de competencias existente en materia de gestin de recursos
humanos entre los diversos rganos del gobierno local. A pesar del modelo
poltico que est en la base de funcionamiento del Ayuntamiento, Diputacin o
Cabildo, por la visin de lo local como corporacin representativa a la que se
aludi en el captulo segundo, el rgano ms relevante, el pleno, conserva im-
portantes competencias debido a que es en el mismo donde se residencia la
potestad reglamentaria, la nica que poseen los municipios, en detrimento del
rgano ejecutivo, el alcalde o presidente y su rgano de apoyo, la Junta de Go-
bierno Local, a pesar de que la Ley 11/1999, de reforma de la LBRL, les otorg
ms poder. En todo caso, conviene retener un dato: la imposibilidad por parte
de la Alcalda/presidencia/JGL de desarrollar una poltica de personal coheren-
te que obvie al pleno.
De acuerdo con la expresiva definicin de Morell Ocaa (1988:593), corres-
ponde al pleno de la Corporacin, junto a las relevantes competencias en mate-
ria poltica, la creacin del marco de desenvolvimiento de la gestin. A tal
fin, tal potestad incluir la aprobacin del Reglamento Orgnico Municipal
marco idneo para definir la estructura administrativa, la Relacin de pues-
tos de Trabajo, la plantilla municipal y la aprobacin de Acuerdos sobre Con-
diciones de Trabajo, provenientes de la negociacin colectiva.
En este esquema, corresponden a la Alcalda o presidencia, en su papel de
jefe de la Administracin Municipal, las competencias de direccin, impulso e
inspeccin de los servicios municipales, la jefatura superior de personal y de-
terminados espacios propios en la contratacin de obras y servicios, as como
en la gestin econmico-financiera. Son tres sus mbitos competenciales como
rgano ejecutivo:
Direccin, gestin e inspeccin de los servicios municipales.
Jefatura ltima de los recursos humanos.
facultades de gestin econmico-financiera.
A la hora de analizar las competencias de los rganos ejecutivos (presiden-
tes, Junta de Gobierno Local o Alcalde especialmente), tres notas conviene re-
saltar en relacin con las mismas:
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1. La clusula residual de competencias en la materia, a tenor del artculo
41.14 del Reglamento de Organizacin y funcionamiento de 1986. As,
son suyas las competencias que no sean competencia expresa de los de-
ms rganos, lo que constituye una importante regla de gestin.
2. La circunstancia de excepcin hecha de la jefatura superior del personal
y la separacin del servicio o despido que todas las competencias son
susceptibles de ser delegadas en un rgano de asistencia y apoyo: la Jun-
ta de Gobierno Local, la cual carece per se de competencias propias. La
misin de la misma en el campo de la gestin es asumir la adopcin de
aquellas decisiones que hayan de tomarse en comn (Morell Ocaa:
627), lo que le otorga un perfil netamente poltico; de asistencia al alcal-
de, de coordinacin de funciones ejecutivas y de iniciativas en el go-
bierno de la Administracin Municipal (Ortega, 1991:701). As, seran
susceptibles de ser asumidas por la misma la resolucin de convocatorias
derivadas de la Oferta de Empleo pblico, tanto de seleccin como de
provisin, nombramientos, declaracin de situaciones administrativas,
premios y sanciones, contratacin y nombramientos del personal y otras
actividades de gestin. Ello en el caso de que se haya configurado la JGL
como instancia decisoria, no nicamente deliberante.
3. finalmente conviene tener en cuenta la circunstancia a la que se hizo
referencia de que la ltima reforma operada en su da por la Ley 11/1999,
de 21 de abril, aument las competencias de la Alcalda,
16
en terrenos
tales como: la aprobacin de la Oferta de Empleo pblico, aprobacin de
Bases de seleccin y provisin y nombramiento y sancin, separacin
del servicio y despido del personal sin necesidad de ratificacin posterior
por el pleno, lo que lo configura un perfil ejecutivo ms coherente.
finalmente, otros rganos tienen presencia en la gestin: la posible existen-
cia de Comisiones Informativas de estudio y consulta en ningn caso con
funciones directivas o resolutorias y los Concejales-Delegados, stos s con
potestades de direccin y ejecucin en el caso de que las mismas le hayan sido
otorgadas por la Alcalda-presidencia.
Este esquema orgnico es el que habr que estudiar en cada caso para tener
presentes los factores orgnicos especficos de cada Corporacin, y entresacar
los condicionantes o ventajas organizativas que pesan sobre las mismas, tenien-
do en cuenta que tambin estos elementos deben ser objeto de diseo previo en
la formulacin de polticas de personal.
Cabe referirse ya, en ltimo lugar, a la posible potestad normativa la potes-
tad de ordenanza de las Corporaciones Locales en materia de funcin pblica.
Las mismas disponen a priori de poco margen de autonormacin en esta mate-
16
Lo que indirectamente modifca importantes materias del ROF de 1986.
79
ria. Sin embargo, se revelan campos susceptibles de intervencin, pese a su
pretendido carcter residual. As:
1. El diseo de la estructura administrativa, con el consiguiente conjunto de
puestos de trabajo. Esto se consigue bsicamente con el Reglamento Or-
gnico Municipal, la Relacin de puestos de Trabajo y la plantilla.
2. Las normas de rgimen interno de la Corporacin, mediante los Acuer-
dos de Condiciones de Trabajo y Convenios Colectivos.
3. La atribucin expresa que realiza el artculo 129.3 del TRRL de 1986.
Junto a la plantilla y la Relacin de puestos de Trabajo son susceptibles
de ordenacin autnoma:
El establecimiento y modificacin de escalas, subescalas y clases de
funcionarios, as como la clasificacin de los mismos.
La determinacin del procedimiento de ingreso en las subescalas de
Administracin Especial.
4. Establecimiento de Bases Generales de Ingreso: temarios, tipos de ex-
menes, programas, bolsas de trabajo y procedimientos de seleccin de
personal temporal, que daran lugar a autnticos Reglamentos de Selec-
cin.
5. Regulacin de aspectos de gestin de la relacin de puestos de trabajo:
concrecin de determinaciones de los mismos, movilidad, reasignacin,
etc.; as como aspectos de carrera complementarios y criterios de fijacin
de retribuciones complementarias. Los aspectos citados deberan instru-
mentarse mediante un Reglamento de Gestin de los puestos de Trabajo
de la Corporacin, dado el carcter de norma reglamentaria que la doctri-
na atribuye a la RpT por su innovacin del marco jurdico preexistente y
la voluntad de permanencia de la misma que no se agota en la aplicacin
de actos administrativos concretos.
Esta parte presenta los referentes tcnicos de la gestin. La planificacin
estratgica de recursos humanos y el anlisis de puestos de trabajo, constitu-
yen los dos procesos previos e imprescindibles en la gestin de recursos hu-
manos. Si el segundo ha sido calificado como un instrumento tan necesario
para el especialista de personal como la llave ajustable para el fontanero, el
plan de recursos humanos viene a convertirse en el mapa de carreteras para
el gestor, ya que supone la concrecin y sobre todo la sistematizacin de la
poltica de personal para un horizonte temporal y una organizacin determi-
nados.
TERCERA pARTE
PROCESOS TCNICOS BSICOS
83
CONCEpTOS CLAVE
1. Acepciones y contenidos de la gestin estratgica de recursos humanos.
2. Diseo organizativo: catlogo de servicios.
3. Dimensionamiento de plantillas.
4. El plan de mejora.
5. DAfO.
6. Indicadores.
La planificacin Estratgica de Recursos Humanos (pERH) es el esque-
ma conceptual que permite aplicar la DRH a la concreta Entidad Local y que
relaciona:
La situacin actual: el entorno significativo de la institucin y sus ten-
dencias sociales y econmicas; el contexto presupuestario, poltico,
directivo y organizativo.
Los objetivos organizativos: los servicios a prestar y la plantilla nece-
saria para llevar a cabo las estrategias.
Las prioridades y los objetivos de gestin.
CApTULO 5
pLANIfICACIN ESTRATGICA
DE RECURSOS HUMANOS
84
1. CONTENIDOS Y OBJETIVOS EN PLANIFICACIN
ESTRATGICA DE RECURSOS HUMANOS
Una idea recurrente en este manual es que, cuando de gestin de personas en
las Entidades Locales se habla, los dficits, las carencias detectadas, no tienen
que ver tanto con cuestiones jurdicas, como con las pautas vigentes en los con-
textos organizativos, con inercias de funcionamiento. Es decir, que la situacin
tiene ms que ver con la incapacidad institucional, como ya hace tiempo puso
de manifiesto Longo (1995), de nuestras organizaciones pblicas para formular
e implantar polticas pblicas coherentes de personal. El problema es directivo.
Conviene recordarlo en pases como el nuestro, de cultura jurdica latina, con
una notable tendencia a esgrimir el Boletn Oficial del Estado como demiurgo
con el que remediar todos los males con la esperanza de cambiar por decreto
(Crozier) la situacin existente en materia de recursos humanos en la Adminis-
tracin Local.
Y es que en materia de gestin pblica se dispone de toda una caja de herra-
mientas cuyo uso puede resultar de notable utilidad para su mejora (Subirats,
1996). Tambin para los gestores de recursos humanos. Cul es el repertorio
de temas a afrontar en una concreta organizacin? Cmo determinar y priori-
zar la agenda de la poltica de personal? Cules son los actores y los grupos
sociales relevantes? Cmo involucrar a una coalicin

organizativa con capaci-
dad institucional suficiente para diagnosticar de modo compartido los proble-
mas, formular los problemas y asegurar su implantacin? Esta orientacin ha
cia las polticas (Laswell, 1996) debiera ser de uso comn para cualquier
directivo municipal. Al menos tanto, como la legislacin sobre funcin pblica
y rgimen local.
En el contexto pblico, el enfoque estratgico supone una construccin con-
ceptual idnea para adaptar las organizaciones municipales a los cambios socia-
les. Al respecto, todas las definiciones provenientes de la moderna gestin pbli-
ca hacen hincapi en la vertiente racional, deliberada, de la intervencin sobre
una realidad compleja para transformarla (Arellano, 2004). As, se designa a
un proceso lgico, intencionado, cuyo propsito es mantener un equilibrio entre
la organizacin y su entorno (Eadie, 1989). Un esfuerzo disciplinado para pro
ducir decisiones fundadas sobre la naturaleza y direccin de las actividades de
la organizacin (Bryson, 1993). Es, en suma, una metodologa directiva que, a
partir de una reflexin debidamente contextualizada, sistematiza y sobre todo
anticipa, las decisiones para transformar una realidad organizativa.
Existen dos acepciones cuando se postula la necesidad de operar con visin
estratgica en la gestin de recursos humanos. En primer lugar, la empleada
ms usualmente toma como principal objeto el dimensionamiento, la determi-
nacin cuantitativa de los efectivos en un horizonte temporal dado: la planifica
cin de plantillas, la usual en recursos humanos y que centra sus esfuerzos en
determinar la plantilla ideal de la entidad local. Es adems un enfoque necesa-
pLANIfICACIN ESTRATGICA DE RECURSOS HUMANOS
85
rio para afrontar un problema endmico en los gobiernos locales, el de la tem-
poralidad de sus plantillas. pero tambin, con la expresin estratgica aplicada
al mbito de la gestin municipal de recursos humanos se designa un concep-
to: la formulacin explcita de una poltica de personal. Desde este punto de
vista, la calificacin de estratgico comprendera la determinacin de las orien-
taciones poltico-directivas, de la definicin de las lneas maestras de la poltica
de personal. Ambos sentidos enfatizan el propsito del directivo de imprimir
coherencia y propsito a la gestin. La figura 5.1 sintetiza ambos enfoques.
figura 5.1
Acepciones de planificacin de recursos humanos
2 ACEPCIONES
PLANIFICACIN
CUANTITATIVA
PLANIFICACIN
CUALITATIVA
FLUJO DE PERSONAL
(Interno y Externo:
PLANTILLAS)
(Enfoque racionalista)
POLTICA DE PERSONAL
(Proyecto:
PLAN DE GESTIN)
(Enfoque pluralista)
PERH
por tanto, aunando ambas perspectivas, el proceso de planificacin de recur-
sos humanos debe permitir la obtencin de tres productos:
1. Un plan sistematizado de dimensionamiento de los efectivos, la planti
llatipo definida en trminos de tareas y perfiles: las capacidades necesa-
rias, a partir de la cual derivar las estrategias bsicas en materia de reclu-
tamiento y seleccin, carrera, movilidad y poltica retributiva.
2. proveer a la unidad de recursos humanos de la Entidad Local de un marco
estratgico: a partir de la concrecin del rol de la unidad, de modo dialoga-
do con los actores internos ms relevantes y la concrecin del mandato con
los stakeholders, se redefine la visin y misin del departamento.
3. Disponer de un plan de Mejora plurianual, estructurado para las reas de
resultados-clave (seleccin, carrera, retribuciones, rendimiento y relacio-
nes laborales) y un conjunto de proyectos de mejora tcnica, descritos y
priorizados.
86
El plan Estratgico de Recursos Humanos ofrece as a las Corporaciones
Locales una base para:
Reducir costes mediante una gestin eficiente de plantillas, determinando
el nmero de recursos humanos, es decir, dimensionando la plantilla.
Ofrece asimismo una base rigurosa para optimizar las aptitudes y prefe-
rencias de los empleados, ofreciendo oportunidades de movilidad hori-
zontal y de promocin profesional a los empleados municipales, una vez
estimadas las necesidades de la organizacin, presentes y futuras.
Definir explcitamente una poltica de personal que permite tanto su eva-
luacin como su debate, no solamente en trminos tcnicos, sino pol-
ticos.
El doble carcter tcnico y poltico del proceso, caracterstico de la ges-
tin pblica en el mbito local, hace que momentos idneos para la elaboracin
e implantacin del mismo lo constituyan situaciones de cambio y mejora orga-
nizativas, de crisis econmica severa o, finalmente, de revisin como conse-
cuencia del acceso de una nueva corporacin representativa, momentos todos
ellos en los que se combinan los aspectos ms duros de la planificacin (plan-
tillas, presupuestos, carreras) con los blandos (cultura y valores, determinacin
del mandato).
2. DIMENSIONAMIENTO: LA POLTICA DE PLANTILLAS
El dimensionamiento de efectivos es uno de los ejes de la gestin estratgica
de recursos humanos. A su vez, tal operacin es indisociable del concreto mo-
delo organizativo que el gobierno local haya acordado para proveer los servi-
cios pblicos que polticamente haya acordado. De ah que la estimacin de
plantillas dependa del concreto catlogo de servicios pblicos, que habitual-
mente va ms all de los consabidos servicios obligatorios de los artculos 25 y
26 de la LBRL para ir en relacin con las competencias y polticas pblicas
ofrecidas, tal y como se detall en el captulo segundo. La gestin de recursos
humanos tiene pues un elevado nivel de reflexin organizativa. nicamente
clarificando los servicios y polticas pblicas, el catlogo de servicios, se pue-
den definir los puestos de trabajo en trminos objetivos (funciones) y los perfi-
les de competencias (formacin, conocimientos, destrezas) imprescindibles
para establecer la plantilla-objetivo.
La fijacin de una plantilla-objetivo a varios aos vista es un proceso im-
prescindible para afrontar con ciertas garantas de xito el resto de la gestin de
personas. O lo que es lo mismo: el proceso previo a partir del cual derivar los
siguientes: carrera y provisin de puestos; formacin; movilidad interna. Se
necesita saber si sobran o si faltan efectivos y dnde, para plantear una gestin
con un mnimo de rigor y, sobre todo, coherencia interna. Una estrategia til es,
87
al respecto, la determinacin de una plantillaobjetivo de carcter deslizante,
fijada a tres aos, que sin encorsetar, permita orientar los procesos de estima-
cin de necesidades de personal, pero sin olvidar que el objetivo debe ser redu-
cir la temporalidad del empleo local. Es necesario pensar en trminos de nece-
sidades permanentes, de plantilla estructural. Solamente en estas circunstancias
es realista pensar en un dimensionamiento de efectivos que genere oportunida-
des profesionales suficientes a los integrantes de un ayuntamiento de tamao
medio. La situacin actual reclama herramientas de gestin dirigidas a gestio-
nar la oferta y demanda de recursos humanos a medio plazo.
El dimensionamiento de recursos humanos como objetivo requiere de varias
operaciones intelectuales:
a) La revisin del inventario de servicios prestados por el gobierno local:
se mantienen todos?, se producen todos por medios propios?, nica-
mente se garantiza la provisin, posibilitando la externalizacin?
b) El anlisis de los servicios que son materialmente estructurales, en espe-
cial de las subvenciones otorgadas por otros niveles de gobierno y los
encadenamientos contractuales generados, responden a verdaderas ne-
cesidades de la comunidad local?
c) La determinacin de nuevas necesidades derivadas de nuevos proyectos
organizativos, de cargas de trabajo por medios insuficientes, etc.
d) finalmente, la revisin de los efectivos existentes, sus niveles de cualifi-
cacin, pirmide de edades, etc.
Es decir, que bsicamente se trata de determinar cuntos recursos humanos
necesita la Entidad Local a una fecha determinada el componente objetivo para
a continuacin definir planes y programas coherentes con los escenarios contem-
plados, una vez analizada la plantilla existente el componente subjetivo. La
figura 5.2
Estrategia de recursos humanos segn poltica de plantillas
Poltica de plantillas:
nmero y composicin
INCREMENTO MANTENIMIENTO DISMINUCIN
Planificacin
del
reclutamiento
y la seleccin
Planificacin
de la
formacin
Planificacin
de las
carreras
profesionales
Planificacin
de los
gastos de
personal
Planificacin
de la
poltica
retributiva
88
consistencia interna de los diversos subsistemas variar en funcin de escenarios
de aumento o disminucin de plantillas. En todo caso, la correcta estimacin de
plantillas es la clave de bveda de toda la gestin posterior, al punto de influir en
las estrategias a adoptar, tal y como se detalla en la figura 5.2
No hay un mejor modo de hacer las cosas, la estrategia de recursos humanos
vara en funcin de la situacin contingente, de que resulte necesario gestionar
en funcin de escenarios de aumento, mantenimiento o disminucin de planti-
llas. El cuadro siguiente sugiere algunas medidas posibles en funcin del esce-
nario y su proyeccin sobre las polticas de seleccin e ingreso, carrera y pol-
tica retributiva.
Cuadro 5.1
Polticas de recursos humanos segn escenario
Escenario de
incremento
Escenario de
mantenimiento
Escenario de
disminucin
SELECCIN
E
INGRESO
Reclutamiento externo
(OEp)
Medidas estabilizacin
colectivos estructurales
Gestin adecuada
flujo temporales
OEp residual:
reposicin selectiva
bajas
Eliminacin
temporalidad
Congelacin OEp
favorecer salida
amortizacin y
jubilacin anticipada
Eliminacin
temporalidad
CARRERA
Y
DESARROLLO
Oportunidades en
provisin puestos
formacin dirigida a
nuevos efectivos y
nuevas capacidades
favorecer polivalencia
en RpT
formacin dirigida a
polivalencia
primaca desarrollo
interno: promocin va
plazas
favorecer polivalencia
en RpT
mbitos excedentarios
en concursos provisin
formacin dirigida a
polivalencia
Movilidad forzosa
Incentivo movilidad
voluntaria
pOLTICA
RETRIBUTIVA
nfasis en
competitividad externa
salarios
Especfico apoya
polivalencia
productividad apoya
mayor rendimiento
Complemento
especfico apoya
polivalencia
productividad apoya
mayor rendimiento
Un escenario de aumento de efectivos conlleva normalmente el recurso al re-
clutamiento externo, la estabilizacin del personal estructural y la atencin a su
adecuada gestin, muy diferente en mbitos de mantenimiento o disminucin,
cuyas acciones deben favorecer la eliminacin de la temporalidad y la adopcin
de medidas de salida y suspensin en la incorporacin de nuevo personal.
por otra parte, tambin varan las estrategias de carrera y desarrollo en fun-
cin de la situacin. Nuevos puestos debieran favorecer oportunidades de pro-
mocin interna. Las acciones son diferentes en los escenarios de mantenimien-
89
to o reduccin. polivalencia funcional y formacin que la favorezca deben ser
las estrategias.
finalmente, la poltica retributiva tambin se ve afectada. Situaciones de
expansin son las que aconsejan revisar las prcticas salariales tendentes a
atraer capital humano, por lo que el nfasis debe ser la competitividad externa
de los salarios. Una situacin de contencin aconseja por otro lado jugar con la
retribucin variable, no consolidable, para estimular la polivalencia y el mayor
rendimiento.
Es aconsejable conceptualizar la plantilla desde un planteamiento organiza-
tivo, donde globalmente se definan tanto el tipo de servicios que por su carcter
de alto valor aadido (alta cualificacin o funciones de potestad pblica) acon-
sejan ser prestados mediante funcionarios de carrera y aquellos que por su me-
nor valor aadido (tareas de produccin directa de servicios) pueden bien ser
prestados externamente, bien mediante laborales fijos o fijos de proyecto liga-
dos a subvenciones finalistas de otros niveles de gobierno. La figura 5.3 puede
resultar ilustrativa.
figura 5.3
Diseo plantillas
CORONA
CRCULO EXTERNO
CORE
Contratas
(art. 42 ET)
Laborales
fijos
Fijos
proyecto
(52.e ET)
Actividades produccin directa servicios
susceptibles externalizacin
Actividades externalizadas
Funcionarios
carrera
Actividades
alto valor aadido
3. LA PERSPECTIVA CUALITATIVA: EL PLAN DE GESTIN
El captulo primero enfatizaba la necesidad de que el gestor tuviera presente
la necesidad de evitar los excesos del credo racional en la prctica directiva, de
90
reconocer que las organizaciones pblicas se prestan a la construccin poltica
de la realidad. pues bien, este enfoque pluralista, poltico, es tambin recomen-
dable cuando de abordar planes de gestin y proyectos de mejora se trata, en
lnea con la segunda acepcin de planificacin estratgica, la cualitativa.
Esta visin complementa aproximaciones tecnocrticas basadas en los datos.
La experiencia demuestra que el xito gerencial no deriva solamente de manejar-
se con la tecnologa dura al uso, con sesudos planes estratgicos, con definiciones
cannicas de una poltica de personal, sino que en el confuso panorama de lo
pblico, con mltiples definiciones en competencia acerca de qu hacer en cada
momento, resulta conveniente hacer referencia a la viabilidad de las estrategias,
su xito en la implementacin. Es decir, que aproximaciones blandas, de tipo
relacional y cualitativo, que garanticen el acierto en la definicin e implantacin
de la estrategia deben ser moneda comn de uso para gestores y directivos pbli-
cos. El directivo pblico de recursos humanos requiere de metodologas que per-
mitan armonizar las visiones y los intereses de los actores internos con influencia
(los stakeholders), articular un proyecto compartido (la agenda) y redefinir el
papel (la misin) de la unidad administrativa para crear valor pblico. Tal y como
define Longo (2004) la estrategia de recursos humanos es el conjunto de priori
dades que orientan las polticas y prcticas de recursos humanos.
por tanto, frente a una estrategia fuertemente racional, la realidad de nues-
tras Administraciones Locales aconseja un enfoque de estrategia modelada
(Mintzberg, 1993), de aprendizaje estratgico; una visin ms sinttica y me-
nos mecanicista del proceso de formulacin estratgica, en el cual el nfasis se
hace en la bsqueda de una perspectiva compartida entre los miembros de la
organizacin. Como el autor citado sugiere, nadie ha tocado una estrategia,
pero lo verdaderamente importante es que, si definimos a una organizacin
como una accin colectiva en busca de una misin comn, es especialmente
relevante ponerse de acuerdo en los fines, la misin de la organizacin. sta es
la perspectiva empleada por la produccin cientfica ms cercana, cuando al
subrayar el fracaso que supone la importacin mimtica y acrtica de la planifi-
cacin estratgica entendida al modo empresarial, sugiere la adopcin de un
enfoque ms modesto, el de la direccin estratgica (Rami y Salvador, 1999)
como medio de vincular el qu y el cmo.
Situados en esta perspectiva, el primer acuerdo a conseguir por el emprende
dor administrativo interesado en la elaboracin del plan, debe ser precisamente la
de generar el consenso sobre la necesidad misma y la utilidad del plan estratgico
de recursos humanos (plan for planning), acuerdo establecido con los actores
institucionales ms relevantes: nivel poltico, directivo, social y sindical. El acuer-
do deber fijar el alcance y objeto, as como el tiempo del proyecto.
Los pasos siguientes en este enfoque de orientacin estratgica seran:
1. Consensuar los temas crticos a afrontar en materia de poltica de perso-
nal: los temas estratgicos, definidos como elementos significativos so-
91
bre la organizacin, conflictos sobre sus fines, lo que se tiene que hacer
(Eadie, 1989; Bozeman, 1996).
2. Definir las reas y proyectos de mejora, a partir de un enfoque participa-
tivo, pero tambin de un diagnstico de las prcticas de gestin en mate-
ria de recursos humanos.
4. EL DIAGNSTICO CON FINES ESTRATGICOS:
EL ANLISIS DAFO
En un proceso de planificacin destaca, por su carcter crtico, la denomina-
da fase de anlisis y diagnstico; es la primera tarea a emprender por los tcni-
cos municipales y probablemente constituya la inversin ms importante de
cualquier proceso de mejora. Como se destacaba al principio, el principal apor-
te de la gestin estratgica es haber relacionado el entorno inmediato de la or-
ganizacin con su propio contexto interno. De ah que una de las principales
herramientas sea la que proporciona el acrnimo DAFO, que consiste en la
evaluacin de:
1. Las Amenazas (A) y Oportunidades (O) del Entorno, tanto por lo que se
refiere al entorno general, econmico-presupuestario, poltico y social,
como el especfico del territorio, evaluando as todos los factores con capa-
cidad de moldear el devenir de la institucin, entre los cuales destacaran:
Su concreta base econmica (diversificada o monocultivo) y la carac-
terizacin y problemtica de la misma. Crisis, expansin?
Su estructura social y demogrfica: problemas sociales existentes. Su
posicin en el competitivo sistema de ciudades: la articulacin territo-
rial, as como la problemtica urbana y de comunicaciones. La agrega-
cin o dispersin de los ncleos poblacionales y el nivel de prestacin
y demanda de los servicios pblicos.
El entorno poltico de la institucin: estado de las relaciones intergu-
bernamentales (provinciales, comarcales, autonmicas y centrales).
Todos los aspectos enunciados referidos al entorno son susceptibles, en
funcin de aspectos contingentes en cada organizacin, de ser considera-
dos bien Amenazas, bien Oportunidades.
2. La evaluacin de las Debilidades y Fortalezas de la concreta Institucin,
que son las que requieren un tratamiento ms profundo. As, los elemen-
tos de diagnstico en este mbito englobaran:
El catlogo de servicios; su carcter de obligatorios o potestativos, y
su financiacin en este ltimo caso. Estudio de la demanda social de
servicios: pblico-objetivo al que se dirige, nmero y perfil y grado de
conocimiento y valoracin del servicio recibido.
92
La estructura organizativa: Cules son los problemas principales en
materia de divisin y coordinacin interna del trabajo? Cmo se ga-
rantiza la unidad de propsito? Cules son los factores de diseo em-
pleados, departamentalizacin, dimensin? Cmo estn diseados
los puestos de trabajo? Cmo estn configuradas las funciones, acti-
vidades y tareas? Conocemos las cargas de trabajo y los procedimien-
tos administrativos (circuitos, tiempos de tramitacin)? Cul es el
estado de los principales y sistemas de gestin (presupuestacin, eva-
luacin y control de gestin, sistemas de informacin y comunica-
cin)? Cmo est configurado en nivel de gobierno? Existe una di-
reccin pblica profesional?
La situacin de la plantilla: su estructura, nivel de formacin, cualifi-
cacin y antigedad por grupos y mbitos sectoriales; la pirmide de
edades; los ndices de absentismo y rotacin laboral; la existencia de
eventuales factores de conflicto interno (reclamaciones y temtica) y
carcter de las relaciones laborales; procesos organizacionales: moti-
vacin y clima laboral, estilos de direccin y cultura administrativa.
Los gastos de personal: evolucin cuantitativa (tanto en niveles abso-
lutos como porcentuales) y cualitativa (composicin) de los gastos de
personal (captulo 1). Grado y alcance de las desviaciones presupues-
tarias y elaboracin de ndices y ratios que faciliten la comparacin.
Incidencia de la masa salarial y grado de apertura del abanico retribu-
tivo.
La situacin econmico-financiera de la institucin: ahorro bruto y
neto; carga financiera; grado de endeudamiento; gasto pblico e inver-
siones por habitante; evolucin de la estructura de ingresos.
La evaluacin de las prcticas de gestin en materia de recursos huma-
nos: cmo selecciona, forma y retribuye a sus empleados pblicos. La
previsin de efectivos: porcentaje de temporalidad, bolsas de indefini-
dos; la promocin interna y la provisin de puestos, los nombramien-
tos provisionales; problemas retributivos, rigideces; la estructura de la
plantilla de plazas. Alcance de la laboralizacin.
Las relaciones laborales: composicin de los rganos unitarios y sin-
dicales; conflictividad; pactos y acuerdos sociales existentes.
La situacin de los liderazgos internos: fuertes, informales; la realidad
de una lnea de mandos intermedios.
Evolucin de la organizacin: historia institucional reciente; composi-
cin de las mayoras polticas; grado de estabilidad de la Corporacin.
Al igual que con el entorno, todas las variables consideradas referidas a
la organizacin son susceptibles, en funcin de aspectos contingentes en
cada una, de ser considerados bien Debilidades, bien Fortalezas.
93
finalizada la identificacin de todos los factores es cuando procede su an-
lisis conjunto en un cuadro de doble entrada como el que sigue (los datos obvia-
mente son a ttulo de ejemplo).
Cuadro 5.2
Anlisis DAFO
ORGANIZACIN
DEBILIDADES FORTALEZAS
Limitaciones presupuestarias.
Envejecimiento plantilla.
Temporalidad excesiva.
Carencia instrumentos de gestin: relacin

de puestos de trabajo, en especial.
Insuficiencias en materia de gestin: flujo de

personal, retribucin y comunicacin interna.
Encuadramientos indebidos de funcionarios

en plantilla de plazas.
Inexistencia poltica disciplinaria.
Insuficiencia actuaciones en materia de pre-

vencin de riesgos laborales.
No hay ni poltica ni acciones formativas, ni

diagnstico de necesidades.
Carencia sistema de direccin y trabajo en

comn en equipo directivo.
Acuerdo de condiciones de trabajo vigente.
Apoyo direccin poltica para mejora polti-

ca de personal.
Equipo del servicio de recursos humanos.
procedimientos de gestin de personal estan-

darizados e informatizados.
Situacin financiera adecuada.

ENTORNO
AMENAZAS OPORTUNIDADES
Cercana a la capital.
Limitaciones de recurso al dficit.
Dispersin geogrfica y falta identidad n-

cleos poblacionales.
Sintona poltica entre las diversas adminis-

traciones.
Crecimiento base econmica.
Juventud pirmide poblacional.

5. EL CONTROL DE LA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
El control y evaluacin de la gestin supone, junto a la actividad de planifi-
cacin, el segundo elemento constitutivo del enfoque estratgico de la funcin
de personal. La utilidad de la evaluacin deriva de su capacidad de aportar in-
formacin. Definidos unos objetivos, cmo determinar el grado de consecu-
cin de los mismos? Cmo argumentar acerca del xito o fracaso de determi-
nada poltica u opcin de gestin en el mbito de los recursos humanos? La
consideracin de una intervencin social como estratgica, requiere as que,
adems de focalizarse en los temas sealados, se disee al tiempo un sistema de
informacin que posibilite una retroalimentacin adecuada.
Las diversas metodologas de revisin de la gestin constituyen, adems,
una oportunidad para que los departamentos municipales de personal ganen en
94
solvencia y credibilidad profesional. Adems de determinar el valor aadido
por la funcin convierten en habitual el trabajo con datos, la cuantificacin y la
comparacin.
De acuerdo con Laufer y Burlaud (1989:401), la utilidad de disear un sis-
tema de control permanente para evaluar la gestin radica en:
a) Centrar al gestor pblico en los objetivos.
b) Contar con un instrumento de medicin y control de las desviaciones.
c) facilitar el establecimiento de acciones correctoras.
Es adems, un vehculo para la implicacin y motivacin del departamento
de recursos humanos, que sirve de estmulo para la consecucin y apropiacin
por el equipo de los objetivos de gestin; facilita igualmente la discusin so-
bre los mismos. El control de gestin, diseado como un instrumento de uso
permanente, se plasma, como soporte de presentacin de los datos, en el docu-
mento conocido como Cuadro de Mando, que consiste en el documento direc
tivo (fernndez Caveda, 1990:49) que posibilita las decisiones tcnicas en ma-
teria social, constituyndose as en el marco global de referencia.
Es oportuno definir varios conceptos usados por esta metodologa. En pri-
mer lugar, la propia nocin de Indicador, central para la misma, y que, de
acuerdo con Lpez y Gadea (1992:55) cabe definir como una magnitud asocia
da a una actividad, con dos funciones principales: la informativa y la evaluati-
va (AECA, 200:14). Las magnitudes pueden venir expresadas en cualquier me-
dida: das, horas, euros, tiempos de trabajo, etc. Igualmente, los indicadores
pueden medir la calidad, la cantidad, el tiempo o el coste, pudiendo expresarse
como relaciones entre dos variables (ratios). En lo referente a los indicadores
resulta necesario retener dos ideas:
por lo que hace a sus requisitos, los mismos deben gozar de las caracte-
rsticas de adecuacin, objetividad y accesibilidad.
En lo que se refiere a su tipologa, los mismos pueden ser (AECA,
2000:36) indicadores de economa, de actividad, de eficacia, de impacto,
de eficiencia, de proceso o de entorno.
Cada indicador requiere que, adems de definirse claramente, sea medido a
intervalos regulares (fair, 1994:51), se exprese el tema (issue) asociado al mis-
mo (Ballart y Rami, 1996), el objeto al cual va referido, as como que se esta-
blezca su modo de elaboracin, lmites y variaciones. Es especialmente impor-
tante establecer su referente de comparacin, que estar constituido por series
temporales en su mayor parte, o datos de otras Entidades Locales. Seguidamen-
te se sugieren algunos indicadores bsicos:
95
INDICADORES pARA LA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS
ABSENTISMO
ndice general: N. horas ausencia

x 100
N. horas tericas
Duracin: Horas ausencias

x 100

N. ausencias
frecuencia: N ausencias
x 100

plantilla media
PLANTILLA
plantilla media: pl. n+1...n+12

12
Crecimiento plantilla: plantilla ao n-plantilla ao n-1

x 100

plantilla ao n-1
Temporalidad: Media temporales

plantilla media
RETRIBUCIONES
Abanico salarial: Salario mximo

Salario mnimo
Coste medio: Retribuciones totales satisfechas

plantilla media
Tasa incremento neto: MSB ao n-MSB ao n-1

x 100

MSB* ao n-1
* MSB: Masa Salarial Bruta
DESARROLLO
Inversin en formacin: Gastos directos formacin

x 100

MSB
Coste hora formacin: Gastos directos formacin

N. horas impartidas
Coste por formado: Gastos directos formacin

Asistentes a cursos
SELECCIN
Ratio de candidatos: Total candidatos**

plazas
*: Sueldos, dietas, horas dedicadas, etc.
**: Media por plaza, escala, grupos profesionales, etc.
CONTRATACIN
Duracin media contratos: Total das contratados

Nmero de contratos
SALUD LABORAL
Tasa frecuencia acctes.: N. AT con baja

x 100

N. horas laborables
TIEMPO DE TRABAJO
Jornada semanal efectiva: N. horas efectivas

plantilla media
Horas extraordinarias. Coste: Total horas abonadas

x 100

MSB
Horas extraordinarias. ndice general: Horas extras periodo

x 100

Horas tericas
97
CONCEpTOS CLAVE
1. Qu es un puesto de trabajo.
2. Utilidades para la gestin de recursos humanos.
3. Descripciones de puestos y perfiles profesionales.
4. Las seis preguntas clave del anlisis de puestos.
5. Anlisis de puestos y modelo de empleo pblico local.
Las organizaciones pblicas prestan una serie de servicios y polticas
pblicas a la ciudadana. Ser capaz de traducir stos en un conjunto cohe-
rente de funciones, y perfiles profesionales es el objetivo del captulo, que
detalla asimismo cul es la conexin entre el anlisis de puestos de trabajo
y el resto de procesos de gestin de recursos humanos: seleccin, retribu-
cin y carrera.
CApTULO 6
ANLISIS Y DESCRIpCIN DE pUESTOS
DE TRABAJO
98
1. PUESTOS DE TRABAJO Y ORGANIZACIONES
Las organizaciones son definidas como formaciones sociales orientadas al
cumplimiento de unos fines, con un crculo preciso de miembros para alcanzar-
los (Mayntz, 1990). Tales objetivos son descompuestos en funciones que la
gestin de recursos humanos debe objetivar en trminos de TAREAS agrupa-
das en puestos de trabajo, para a continuacin garantizar que la organizacin
cuenta con las pERSONAS con los perfiles de conocimiento y aptitudes ade-
cuados, y asegurarse de que su comportamiento se ajusta a lo esperado en tr-
minos de roles laborales.
Este planteamiento requiere el empleo adecuado de dos herramientas:
a) Descripciones de Puestos de Trabajo, las cuales formalizan el comporta-
miento que los ocupantes de los mismos deben realizar en trminos de
misin y responsabilidades.
b) Perfiles Profesionales: los requisitos de formacin, experiencia y capa-
cidades de los ocupantes de esos puestos.
Esta visin tcnica de la gestin de personal resulta especialmente pertinen-
te en un sistema de funcin pblica como el espaol, basado en los puestos de
trabajo. No otra cosa son las conocidas Relaciones de puestos de Trabajo, que
anan el componente objetivo de las tareas (puesto) con el subjetivo (requisitos
de desempeo del ocupante). Este captulo muestra a continuacin las dos pers-
pectivas: la tcnica del anlisis de puestos de trabajo (ApT) y su importancia
dentro del modelo de empleo pblico local vigente.
2. EL ANLISIS DE PUESTOS DE TRABAJO (APT):
APLICACIONES Y METODOLOGA
Siguiendo la definicin de fernndez-Ros (1995) el anlisis de puestos de
trabajo (ApT) es el procedimiento metodolgico que nos permite obtener toda
la informacin relativa a un puesto de trabajo. Es por tanto un proceso siste-
mtico de estudio, que permite conocer y concretar la naturaleza, contenido y
responsabilidades asociadas a una posicin organizativa. El resultado del anli-
sis es la Descripcin de puestos de Trabajo (DpT), que supone el reflejo docu-
mental, segn un protocolo dado, estructurado y sistemtico, del contenido del
mismo. Trminos similares son el anlisis de tareas o anlisis funcional para
referirse al ApT y el de definicin de puestos o monografa profesional para
referirse a la descripcin.
El trmino Clasificacin de Puestos de Trabajo, que aparece en la exposi-
cin de motivos de la Ley de Medidas de 1984 o en la Ley de participacin en
las Administraciones pblicas de 1987, es el trmino jurdico con el que se re-
fiere al anlisis y descripcin de puestos de trabajo como proceso tcnico. ste
ANLISIS Y DESCRIpCIN DE pUESTOS DE TRABAJO
99
es el significado que, por ejemplo, atribuye al trmino la Ley de funcin pbli-
ca Valenciana de 1995, cuando afirma en su artculo 14 que la clasificacin de
puestos de trabajo es el sistema por el que se determina el contenido de stos a
efectos, bsicamente, de la seleccin de personal, provisin de puestos y deter
minacin de retribuciones.
El anlisis y descripcin de puestos de trabajo tiene las siguientes utili-
dades:
A) En pOLTICA RETRIBUTIVA: es la base de la posterior valoracin de
puestos de trabajo que permite objetivar las retribuciones complementa-
rias, asociadas al desempeo de los puestos de trabajo y las funciones
del mismo, a su dificultad tcnica, complejidad y responsabilidad.
B) En DISEO ORGANIZATIVO: evidencia las redundancias y duplici-
dades entre puestos, los cometidos que aportan poco valor aadido o
resultan incluso superfluas. Delimita las funciones, las lneas de autori-
dad, dependencia y responsabilidad de cada puesto de trabajo a la hora
de elaborar la estructura (el organigrama). Cul es la amplitud del pues-
to, esto es, las funciones que abarca? Cul su profundidad o grado de
especializacin del mismo? (Mintzberg, 1987). polivalencia frente a es-
pecializacin como decisin tpica.
C) En SELECCIN: al conocer las tareas a desempear podemos determi-
nar el perfil ideal, el profesiograma del mejor candidato para ocupar la
posicin. En el mbito pblico como es sabido, cualquier convocatoria
debe incluir un ejercicio prctico ligado a las funciones del puesto de
trabajo. Al tiempo permite optimizar el ajuste persona-puesto, una de las
finalidades de la gestin de recursos humanos, como se destac.
D) En fORMACIN: solamente habiendo determinado qu es lo que re-
quiere el puesto en trminos de capacidades, habilidades, conocimientos
y comportamientos asociados, comparados con las capacidades disponi-
bles es posible articular racionalmente la formacin, que constituye un
proceso sistemtico tendente a superar el diferencial entre lo que requie-
re la organizacin y lo que dispone.
E) En CARRERA pROfESIONAL: antes de posibilitar la promocin de
un empleado hemos de analizar las exigencias de su puesto futuro. La
objetivacin de los cometidos permite la agrupacin funcional de pues-
tos y el diseo de itinerarios de promocin para diversos colectivos pro-
fesionales (personal administrativo, de seguridad, de oficios).
f) En GESTIN DEL RENDIMIENTO: solamente conociendo los resul-
tados esperables del puesto y la conducta profesional asociada al mismo
es posible evaluar el desempeo de su titular.
Organizar la gestin de recursos humanos en base al anlisis de puestos de
trabajo tiene diversas ventajas e inconvenientes:
100
Cuadro 6.1
Ventajas e inconvenientes del APT
VENTAJAS INCONVENIENTES
Mayor flexibilidad de la organizacin.
posibilita racionalizar las tareas.
Organizacin ms adaptable.
Objetividad retributiva.
Menos reclamaciones por duplicidades.
Difcil armonizacin del sistema con la ver-
tiente subjetiva (las plazas).
Complejidad tcnica y costes del sistema.
Abstencin del legislador estatal para hacer
posible la implantacin del sistema de
puestos.
Resistencia al cambio de los implicados.
Establecidas las utilidades, cmo es el trabajo tcnico necesario para usar
el mismo? Al respecto, cualquier metodologa de las muchas existentes debe
dar respuesta a las seis preguntas clsicas en anlisis de puestos:
1. QU HACE: cul es la misin, la razn de ser del puesto, de su existen-
cia, su contribucin a la organizacin. A partir de aqu sta se descompo-
ne en: a) funciones o cometidos en que se desagrega la finalidad princi-
pal; b) en actividades o tareas en que se descompone cada cometido y c)
en las operaciones materiales de cada actividad.
2. CMO LO HACE: cul es el grado de autonoma, complejidad y dificul-
tad tcnica de realizacin de los cometidos; los mtodos cientficos, tc-
nicos y artsticos utilizados, el grado de estandarizacin y el empleo de
protocolos, instrucciones y procedimientos, los mbitos y capacidades de
decisin e interrelacin.
3. CON QU LO HACE: qu utillaje, maquinaria, equipos, materiales o
recursos tcnicos se emplean por el ocupante para llevar a cabo los come-
tidos?
4. pOR QU Y pARA QU LO HACE: cul es la razn que justifica los
diversos cometidos y funciones del puesto de trabajo. Cmo contribuye
cada uno de ellos a la realizacin de los fines de la organizacin, cunto
valor aporta cada funcin? Qu pasara si no se hiciera cada una de estas
funciones? Cules son los productos y resultados materiales asociados a
cada una de las funciones del puesto de trabajo?
5. CUNDO LO HACE: las funciones y cometidos atribuidos al puesto,
cul es su periodicidad y plazo de ejecucin?, diario, semanal, men-
sual?, son repetitivas?, qu porcentaje ocupan del tiempo de trabajo del
ocupante?
6. QUIN LO HACE: cules deben ser, lo ms objetivamente posible, los
requisitos de aptitud, actitud, conocimientos, capacidades, nivel intelec-
tual, esfuerzo fsico y mental, sus condiciones ambientales y de riesgo,
sus requisitos mdicos, fsicos e intelectuales. Este apartado se conoce
101
como especificaciones, profesiograma o perfil profesional del puesto. A
continuacin se proporciona un ejemplo de perfil:
Cuadro 6.2
Ejemplo de Perfl (MAP, 1990)
A) Formacin requerida: tanto la de tipo general, como la especfica. Incluye as, las titula
ciones acadmicas, estudios complementarios y especficos y dems conocimientos teri
cos que debe reunir el candidato idneo.
B) La experiencia: conjunto de saberes, conocimientos y tcnicas que se dominan como con
secuencia del desempeo real de uno o varios puestos, durante la carrera profesional del
candidato. Incluye la experiencia general, comn a una familia de puestos, y la especfica,
directamente relacionada con las tareas concretas del puesto.
C) Aspectos psico-profesionales: capacidades, destrezas, aptitudes y actitudes que confor
man el estilo de trabajo de una persona y que son especialmente importantes para desem
pear con eficacia un determinado puesto de trabajo. Este apartado engloba:
Aptitudes intelectuales: inteligencia general y especializada: comprensin verbal, flui-
dez y razonamiento verbal, razonamiento, agilidad numrica, etc.
Aptitudes especficas: requeridas por el puesto de trabajo, tales como retentiva, capaci-
dad visual y agilidad espacial, anlisis y sntesis, organizacin y planificacin.
Personalidad: en los puestos en que sea relevante. As, estabilidad emocional, autocon-
trol, extroversin, etc.
Requisitos de aptitud fsica: los imprescindibles requeridos por la naturaleza de las
funciones, tales como movilidad y capacidad motora, capacidad visual y las minusvalas
admisibles.
para responder a estas preguntas bsicas el analista dispone de varios mto-
dos de investigacin:
La entrevista, que constituye una modalidad de la entrevista en profundi-
dad, abierta o semiestructurada, pudindose utilizar como guin las seis
preguntas clave del ApT. Si fueran varios empleados los que ocuparan el
puesto, la entrevista se llevar a cabo con uno o a lo sumo dos. Es el m-
todo ms flexible y productivo, pero lento y costoso. Con l se puede sa-
car toda la informacin que deseemos, aclarar dudas sobre la marcha,
profundizar en aspectos que en principio hemos pasado por alto. Todos
los expertos coinciden en que es el mejor de los mtodos.
El protocolo estructurado o cuestionario de anlisis, que supone la entre-
ga a todos o a una muestra representativa de ocupantes de los puestos, de
un documento que posibilita las respuestas a las mismas preguntas que en
la entrevista. Se trata de un cuestionario elaborado minuciosamente que
cumplimenta el ocupante del puesto. Los datos que sea capaz de aportar-
nos el cuestionario dependen en gran medida del cuidado y el detalle con
el que est confeccionado. A mejor formulacin y seleccin de las pre-
guntas o apartados a rellenar, ms efectividad e informacin nos dar el
102
protocolo. En ocasiones, puede que llegue a facilitar datos que incluso
nos confundan, si no se pone especial cuidado a la hora de crearlo.
Entrevista en grupo con los ocupantes de un mismo puesto: se supone que
si ocupan un mismo puesto, aportarn una informacin uniforme sobre el
mismo. Se corre el riesgo de todas las reuniones de grupo: si hay un
miembro que se impone a los dems, stos aportarn poco o nada, con lo
cual se convertira en una entrevista individual en la prctica.
Panel de expertos: se producira con personal experimentado de la orga-
nizacin que tenga conocimiento suficiente de los puestos. Es un mtodo
til como complemento de algn otro, pero lo bastante fiable por s mis-
mo. pinsese en puestos poco estructurados y de nueva creacin como
agentes de desarrollo local, animadores culturales, etc.
Diario de tareas realizadas: es un registro de las actividades desarrolla-
das en un perodo de tiempo (normalmente un da) y la cantidad de tiempo
dedicado a cada una de ellas. para eso, podemos pedir a cada empleado
que, al finalizar su jornada, describa las tareas que ha realizado ese da
con el mayor detalle posible. Su efectividad depende en exceso de la me-
moria de cada empleado y de su capacidad de comunicacin escrita.
por ultimo, la observacin suele ser habitual en puestos pertenecientes al
sector industrial. Esta observacin puede ser directa o indirecta. Es direc-
ta cuando el observador se halla presente y va anotando lo que observa.
Obviando otros mtodos, como el anlisis de incidentes crticos o el anlisis
documental, lo usual en las Entidades Locales es combinar varios mtodos de
anlisis: la remisin de un cuestionario que debe ser respondido por una mues-
tra de ocupantes, visado a su vez por el superior jerrquico del mismo. La ob-
servacin o incluso la definicin del puesto por un grupo de trabajo suele reser-
varse para puestos de trabajo poco estructurados o conocidos.
Es aconsejable, tras la confeccin de un cuestionario de anlisis que va a ser
usado para realizar una DpT, que ste sea testado con un grupo reducido de pues-
tos y personas para comprobar su validez y eficacia. Es necesario comprobar que
la formulacin de las cuestiones sea clara y adecuada, de manera que no d lugar
a confusiones entre los empleados pblicos que van a ser destinatarios de los
cuestionarios. De ah que sea tambin recomendable que en el mismo cuestiona-
rio se incluya un prrafo aclaratorio y explicativo de cmo cumplimentarlo.
Siendo el mtodo del cuestionario el ms utilizado conviene sealar que un
protocolo de anlisis de puestos debe incluir varios apartados donde se recojan
necesariamente los siguientes datos (vase ejemplo al final del captulo):
Datos de identificacin del puesto y del ocupante:
Datos del puesto de trabajo.
Datos del empleado pblico.
103
funciones del puesto de trabajo:
Misin u objetivo del puesto.
Responsabilidades, cometidos o deberes principales.
Apoyo que recibe para realizar su trabajo.
Relaciones funcionales con otros puestos.
Relaciones con organismos externos.
Especificaciones, requerimientos o exigencias del puesto:
Conocimientos bsicos.
Conocimientos especficos.
Experiencia previa para desempear el puesto.
Toma de decisiones bajo su responsabilidad.
mbito de control de su puesto.
Condiciones de Trabajo:
Esfuerzo fsico.
Riesgos.
Condiciones ambientales.
Condiciones horarias.
La complejidad tcnica y social de la realizacin de un proceso de ApT en
las Entidades Locales requiere, como estrategia para minimizar su impacto, que
ste sea debidamente planificado. para ello es conveniente reflexionar previa-
mente sobre:
a) Los objetivos a conseguir con el proyecto: solamente organizativos, de
diseo de la estructura administrativa?, retributivos?, para perfeccio-
nar los sistemas de seleccin y la formacin continua?, para racionalizar
las funciones de la Entidad Local?
b) Qu puestos se van a describir: antes de iniciar el trabajo es imprescindi-
ble elaborar el inventario de puestos (posiciones), sus ocupantes, su rgi-
men jurdico y quines van a recibir cuestionario.
c) El plan de comunicacin: la peculiaridad de las organizaciones pblicas
aconseja, sin perjuicio de las facultades de los representantes de los em-
pleados, disear una estrategia tendente a minimizar la rumorologa: qu
se persigue, cunto tiempo durar el proceso, cmo se va a hacer y quin
intervendr. La elaboracin de las circulares.
d) Los actores y sus diversos papeles: el ejecutivo local, los directivos de la
entidad, los sindicatos. proceso bsicamente tcnico?, con medios pro-
104
pios o externos?, intervendr un comit, con qu composicin? Cmo
se van a articular los sistemas de participacin y eventual reclamacin de
los afectados.
e) Los mtodos de recogida de informacin: el diseo del cuestionario y el
empleo de la entrevista.
f) El presupuesto del proceso.
3. ANLISIS DE PUESTOS DE TRABAJO Y GESTIN PBLICA DE
RECURSOS HUMANOS
Como recuerda Aldom (1996), el esquema vigente de nuestro modelo de
empleo pblico se fundamenta en dos elementos estructurales. Uno subjetivo:
los cuerpos y escalas. Y otro objetivo: el puesto de trabajo. priman las necesi
dades de los servicios para ordenar el sistema de personal. Como recoge de
modo contundente el Tribunal Supremo, el sistema corporativo fue sustituido
por el denominado de puestos de trabajo (sentencia de 12 de marzo de 1992).
Es decir, y por lo que a la organizacin de la gestin atae, el derecho al cargo
pierde relevancia. A partir de 1984 el sistema de personal se organiza sobre una
base mixta con prevalencia del elemento objetivo. En el mbito municipal y por
decirlo en trminos ms llanos, el funcionario es titular de una plaza y ocupan
te de un puesto de trabajo. La oposicin tan slo garantiza el ingreso a la plaza
(acceso a la escala/subescala) pero poco ms, ya que hay un segundo momento
(provisin), por el cual se accede a un puesto de trabajo en concreto que deter-
mina las funciones a prestar y la parte cuantitativamente ms importante de las
retribuciones.
Esta objetivacin de la gestin de personal fue recogida con contundencia
por el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de R-
gimen Local de 1986. A los funcionarios locales corresponde el desempeo de
los puestos de trabajo (artculo 141) sin perjuicio de su adscripcin a unos u
otros puestos de trabajo. E incluso, ponindose la venda antes de la herida, en
un precepto dedicado a las sanciones, el artculo 148, en el apartado 7, dispone
que no se entender como sancin la facultad de las Corporaciones para ads
cribir y remover de los distintos puestos de trabajo a los funcionarios sin habi
litacin de carcter nacional.
Cabe prever no obstante, pese a los dficits de implantacin efectiva que se
han sealado, una larga vigencia al menos normativa de un sistema de em-
pleo pblico fundamentado en la correcta clasificacin de puestos. El Informe
de la Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado
pblico (MAp; 2005), considera que el puesto de trabajo debe ser contemplado
en todas las Administraciones Pblicas como el ncleo bsico de gestin de
recursos humanos. Su centralidad es incuestionable [] constatando la nece
sidad de disponer de alguna clase de instrumento de ordenacin basado en el
105
mismo, si bien sobre la base de la flexibilidad en su diseo. La ordenacin del
trabajo en el mbito pblico debe seguir basndose, como regla general, en un
sistema de puestos de trabajo (pginas 82-88: VII. Estructura del empleo pbli-
co y ordenacin de la actividad). Al respecto, este Informe proporciona la nica
definicin existente de lo que es un puesto de trabajo, ya que el legislador, pese
a su importancia, lo ha omitido. As, ste se define como el
[...] conjunto de tareas, funciones y responsabilidades asignadas a cada
empleado e identificados por su contenido funcional, ubicacin en la estruc-
tura organizativa, perfil de competencias y otras caractersticas.
As pues, sigue siendo oportuno plantearse la oportunidad tcnica y la con-
veniencia jurdica de identificar y perfilar los puestos de trabajo en los gobier-
nos locales.
106
EJEMPLO DE CUESTIONARIO DE ANLISIS DE PUESTOS DE TRABAJO
fecha: ____ de ______ de 200_
1. Datos identificativos del puesto
Denominacin puesto trabajo
Unidad de adscripcin Ubicacin fsica del puesto (Direccin):
2. Identificacin del ocupante del puesto
primer apellido Segundo apellido Nombre
Categora/plaza (Indicar la que se tenga reconocida): Grupo de clasifi-
cacin
Nivel complemento
destino
2.1. Antigedad
En el ayuntamiento
Aos: _____ Meses: _____ Das: _____
En el puesto descrito
Aos: _____ Meses: _____ Das: _____
2.2. Rgimen jurdico
personal funcionario: G De carrera G Interino G Mejora de empleo
personal laboral: G fijo G Temporal
3. Misin del puesto
3.1. Objetivos del puesto
(Resuma de forma genrica el cometido principal del puesto de trabajo, su razn de ser. Enun
cie la finalidad del mismo empezando con una accin por ejemplo: efectuar, tramitar, contro
lar, sobre una funcin, mbito o proceso licencias, presupuesto, nmina, materiales, con
una gua -marco de actuacin: directrices, legislacin para obtener un resultado).
3.2. Rgimen de prestacin de servicios
La jornada semanal es de ______ horas, las cuales se realizan en turnos de:
G Maana G Tarde G Noche G Maana y tarde G Rotativos
El horario habitual del puesto es de _____ horas prestadas de ______ h. a ______ h. y de
______ h. a ______ h.
107
4. Funciones
Describa los diferentes cometidos y funciones heterogneas entre s que constituyen su misin
f
u
n
c
i
n

1
Definicin (en qu consiste?):
Descripcin (cmo lleva a cabo este cometido?):
Recursos y medios que utiliza:
f
u
n
c
i
n

2
frecuencia: G Diaria G peridica (realizada semanal o mensualmente). G Ocasional
(realizada a intervalos irregulares)
f
u
n
c
i
n

3
frecuencia: G Diaria G peridica (realizada semanal o mensualmente). G Ocasional
(realizada a intervalos irregulares)
108
5. Responsabilidades exigidas por el puesto
1. Responsabilidad por
maquinaria y equipo uti-
lizado
Tipo
Caractersticas
Grado
custodia de valores y/o
informacin confidencial
G Cheques y/o letras de cambio hasta ______________
G Registro contable
G Archivos contables, documentos, correspondencia
G Informacin confidencial
seguridad de otros
El puesto implica tomar precauciones por la seguridad de otras per-
sonas G NO G S
6. Relaciones funcionales
Denominacin del puesto superior Apellidos y nombre del superior
6.1. Nmero de personas que dependen del puesto de trabajo
Directamente (subordinados directos):
__________
Indirectamente (n total que dependen de los subor-
dinados): ________
6.2. Relaciones del puesto (relaciones con personas que no sean su superior directo o sus su-
bordinados inmediatos)
Internas: Externas:
Objeto de la relacin frecuencia Objeto de la relacin frecuencia
109
7. Requisitos de desempeo del puesto
(Caractersticas que debera reunir el ocupante, a su juicio, para desempear eficazmente las
funciones atribuidas al puesto de trabajo)
7.1. Estudios
G Estudios primarios G E.G.B. G Bachillerato superior (BUp)
G formacin profesional 1.
er
grado
Indicar especialidad: _______________________________
G formacin profesional 2. grado
G Estudios universitarios grado medio
G Estudios universitarios grado superior
G Estudios especiales (carnets, etc.)
Especificar: ______________________________________
7.2. Otros requerimientos del puesto
Conocimientos especficos (otra formacin especializada) que se requiere a su juicio:
___________________________________________________________________________
Cunto tiempo (experiencia previa) cree que es necesario para aprender a desarrollar los traba-
jos de su puesto satisfactoriamente: ____ Meses
Requisitos fsicos imprescindibles para desempear el puesto: _________________________
En caso de ser necesario, a su juicio, pasar por otro u otros puestos de trabajo para poder ocupar
el que actualmente viene desempeando, diga cul o cules y durante cunto tiempo en cada
uno de ellos ha de permanecer:
_________________________________________________________________________________________________________________
8. Observaciones
9. Fecha y firma
El interesado
110
CLASIFICACIN DE PUESTO DE TRABAJO
Identificacin del puesto
Denominacin
Cdigo puesto de trabajo Unidad de adscripcin

Tipo de puesto de trabajo Dotacin
G Singularizado G No singularizado

Contenido del puesto
Misin
Cometidos
Requisitos desempeo del puesto
Grupo de clasificacin

Escala

Subescala

Clase

Categora

Naturaleza
funcionarial G Laboral G Eventual G
formacin especifica:
Requerimientos especficos:
Otras circunstancias relevantes:
G Jornada: G Abierto a personal otras Administraciones (art. 17 LMRfp)
G Dedicacin/ Disponibilidad:
forma de provisin
G Concurso G Libre designacin
Retribucin al puesto de trabajo
Nivel complemento de destino: Complemento especfico:
Firma
La presidencia El secretario general
En la Administracin los llamados sistemas de estructuracin del empleo
pblico materializan las decisiones de poltica de personal. Si la planifica-
cin de plantillas define cuntos son los efectivos necesarios y el anlisis de
puestos de trabajo concreta las tareas y su perfil, los instrumentos regulados
actualmente en el Ttulo V del Estatuto Bsico del Empleado pblico (ar-
tculos 69 a 77) proporcionan la expresin jurdica a esas decisiones, que son
las que estructuran la gestin de los empleados pblicos, al conectar a los
mismos con las necesidades de la institucin.
CUARTA pARTE
LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIN DEL
EMPLEO PBLICO LOCAL
113
CONCEpTOS CLAVE
1. Qu son los sistemas de estructuracin del empleo pblico: Derecho y
gestin pblica.
2. planes de ordenacin de recursos humanos (pORH).
3. Ofertas de Empleo pblico (OEp).
4. Relacin de puestos de Trabajo (RpT).
En este captulo se abordan los sistemas de estructuracin que conforman
la arquitectura jurdica de la gestin de recursos humanos: los Planes de Or
denacin de Recursos Humanos, que articulan la reflexin estratgica de la
organizacin, las Ofertas de Empleo Pblico, que son el medio de programa-
cin de los efectivos adicionales necesarios y, por ltimo, la Relacin de
Puestos de Trabajo o instrumento similar, que objetiva las necesidades orga-
nizativas en trminos de funciones a prestar y perfiles demandados.
CApTULO 7
DEL EMpLEO pBLICO LOCAL (1)
114
1. GESTIN PBLICA Y DERECHO: LOS SISTEMAS DE
ESTRUCTURACIN DEL EMPLEO PBLICO
Un planteamiento directivo en materia de recursos humanos en la Adminis-
tracin exige una labor de contextualizacin de las instituciones reguladoras del
empleo pblico. No hay necesariamente una oposicin entre Derecho Adminis-
trativo y Gestin pblica. Al respecto hay que tener en cuenta que:
1. Solamente es posible gestionar eficazmente en un modelo de empleo p-
blico como el nuestro mixto, pero con primaca del enfoque abierto a
partir de una comprensin cabal de las nociones de plaza y puesto de
trabajo.
2. Existe un dficit de gestin, ms que un problema de encorsetamiento le-
gal. Habitualmente el gestor de personal se encuentra con lo que la juris-
prudencia califica como conceptos jurdicos indeterminados (pinsese en
las abundantes llamadas de la legislacin, por ejemplo, a las necesidades
de los servicios, en materia de ordenacin del personal o de jornada, la
ptima utilizacin de los recursos humanos en materia de reclutamiento o
incluso, la racionalidad, economa y eficiencia en la gestin de plantillas),
trminos todos ellos que impelen a la Administracin a acreditar, justificar
y evidenciar su acierto en la decisin, a gestionar y motivar, en suma, en
detrimento de enfoques meramente formalistas y rituarios. Conviene tener-
lo en cuenta en un mbito jurdico tan controvertido como el que aqueja al
empleo pblico, debiendo procurar una gestin de personal basada en plan-
teamientos que anen oportunidad y coherencia (enfoque directivo) con
gestin material (informes, memorias, estudios) y adecuacin jurdica.
3. La aproximacin directiva debe venir mediante la nocin de los sistemas
de estructuracin del empleo pblico. sta vendra a jugar un papel simi-
lar al de los sistemas de gestin en el mbito privado: el de concretar la
poltica de personal. Vienen as, a convertirse en el puente entre el Dere-
cho pblico y la Gestin de Recursos Humanos, en el mecanismo que
engarza ambas perspectivas, incorporando as otra perspectiva al Dere-
cho de la funcin pblica: la de la Organizacin. Snchez Morn
(1996:103) tempranamente los defini como los [] Medios, jurdica-
mente establecidos, de los que se sirve la Administracin para organizar
u ordenar la gestin de personal. Esta categora conceptual, adems de
las Relaciones de puestos de Trabajo, englobara tambin otros instru-
mentos destinados a gestionar el sistema de empleo pblico desde una
perspectiva de conjunto, tales como las Ofertas de Empleo pblico, pla-
nes de Ordenacin, el Registro de personal o las plantillas de plazas en
la Administracin Local.
Los instrumentos de ordenacin son herramientas que objetivan el mercado
interno de trabajo que constituye la concreta organizacin administrativa, tanto
desde la demanda como la oferta.
LOS SISTEMAS DE ESTRUCTURACIN DEL EMpLEO pBLICO LOCAL (1)
115
por el lado de la demanda, la determinacin de las necesidades organiza-
tivas de recursos humanos, se dispone de los planes de Ordenacin y es-
pecialmente, de la Relacin de puestos de Trabajo, instrumento principal
en materia de ordenacin objetiva del personal: los puestos. Qu funcio-
nes, necesidades permanentes necesita atender la institucin?
por el lado de la oferta de recursos humanos, se encontraran los siguien-
tes instrumentos reguladores de los recursos humanos:

La plantilla, estructura subjetiva de categoras, resultante de las necesi-

dades de personal: las plazas. Qu perfiles de personal tiene la Enti-
dad, qu cualificacin y rgimen jurdico?

La Oferta de Empleo pblico, recurso al mercado externo de trabajo,

instrumento de reclutamiento de las necesidades adicionales de recur
sos humanos, previamente objetivadas y no atendibles con los efectivos
de personal existentes.
stos seran los principales instrumentos de gestin de personal en el m-
bito pblico vistos desde una perspectiva organizativa. Desde una perspecti-
va amplia pueden incorporarse a esta categora en sentido lato, otras figu-
ras destinadas a actuar sobre los recursos humanos, tales como el Calendario
Laboral, las Dotaciones presupuestarias de personal distintas de la planti-
lla, los Acuerdos resultantes de los procesos de negociacin colectiva labo-
ral y funcionarial, la normativa de gestin de la Corporacin en la materia de
que se trate (Seleccin, puestos de Trabajo), o incluso, en la especfica esfe-
ra local, caracterizada como se sabe por una reconocida capacidad de auto-
organizacin, el Reglamento Orgnico Municipal, con hondas repercusiones
en la estructura organizativa de la Institucin y, por ende, de sus medios
personales.
As pues, se dispone del siguiente cuadro:
Cuadro 7.1
Perspectiva de los sistemas de estructuracin
PRINCIPALES
Relacin de puestos de Trabajo
plan de Ordenacin
Oferta de Empleo pblico
plantilla de plazas
AUXILIARES
Registro de personal
Calendario Laboral.
Otros instrumentos: Reglamentos de Gestin, Acuerdos, Convenios
116
2. EL INSTRUMENTO PARA LA REFLEXIN ESTRATGICA:
EL PLAN DE ORDENACIN DE RECURSOS HUMANOS (PORH)
La conceptuacin de la planificacin estratgica de recursos humanos en
una doble acepcin, dimensionamiento y poltica de personal, a la que se haca
referencia en el captulo 5, se halla presente en no pocas reflexiones que afectan
a los recursos humanos en los gobiernos locales. En el propio Informe de la
Comisin sobre el Estatuto Bsico del Empleado pblico (MAp, 2005 :75-78,
destacan las referencias que recomiendan el recurso a este enfoque de gestin:
ante todo nos parece necesario que se introduzca y se consolide como mtodo
la planificacin de recursos humanos. Es decir, que en lugar de conformar el
sistema de empleo pblico de manera improvisada o reactiva, se pongan en
marcha mecanismos de programacin para optimizar el volumen y la distribu-
cin de personal [...] la planificacin debe ajustar de manera previsora el perso-
nal disponible a las necesidades de la organizacin y a un coste razonable, en
coordinacin con los criterios de poltica econmica. Esta previsin ha sido
finalmente incorporada por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico
del Empleado pblico (EBEp), al disponer su artculo 69 que la planificacin
tendr como objeto la consecucin de la eficacia y la eficiencia mediante la
dimensin adecuada de sus efectivos, su mejor distribucin, formacin, promo-
cin profesional y movilidad. para ello, las Administraciones pblicas debe-
rn aprobar planes de Ordenacin de sus recursos humanos que pueden in-
cluir diversas medidas de gestin, bastante similares a las vigentes hasta
entonces, en un nuevo intento de introducir la reflexin estratgica en materia
de gestin del personal pblico.
El antecedente del actual plan de Ordenacin fue introducido por la Ley
22/1993, de 29 de diciembre, que modific sensiblemente la concepcin hasta
entonces vigente de la Oferta de Empleo pblico. Los mismos constituan el
instrumento bsico para el planteamiento global de las polticas de recursos
humanos de las distintas organizaciones administrativas. (Exposicin de Mo-
tivos de la Ley 22/93, de 29 de diciembre) y entre sus objetivos se encontraban
tanto el dimensionamiento de plantillas como el desarrollo de los recursos hu-
manos, en especial ordenar el mercado interno de trabajo a las necesidades
reales de la propia Administracin, con el fin de incrementar la eficiencia de la
misma. (Exposicin de Motivos Ley 22/93, de 29 de diciembre).
Al respecto, una lectura integradora del actual artculo 69 del EBEp, puesta
en relacin con la anterior regulacin de la LMRfp y las normas reglamenta-
rias todava vigentes, permite concluir que desde un punto de vista jurdico los
contenidos de un plan de Ordenacin seran los siguientes:
La determinacin de la PlantillaObjetivo, lo que se consigue mediante el
[...] anlisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto des-
de el punto de vista del nmero de efectivos, como de los perfiles profe-
sionales o niveles de cualificacin de los mismos (art. 69.2.a del EBEp).
117
Es decir, la estimacin de la demanda de personal, expresada en puestos
de trabajo y sus requerimientos.
Las previsiones sobre sistemas de organizacin del trabajo y modifica-
cin de estructuras organizativas y de puestos de trabajo (art. 69.2.b del
EBEp). La Estructura Administrativa, expresada en forma de unidades
(departamentos) y medios de coordinacin.
Las medidas y procesos de gestin cualitativos y cuantitativos necesa-
rios para adaptar/transformar la plantilla inicial a la fijada como objetivo.
Las acciones a desarrollar en materia de movilidad, promocin interna y
provisin de puestos, reasignacin y redistribucin de efectivos, funcio-
narizacin, suspensin de incorporaciones de personal externo, modifica-
cin o distribucin de puestos de trabajo. Los Planes Operativos Anuales
a los que se refiere el Reglamento General de Ingreso de 1995 (art. 69.2.c
y d, del EBEp.
Las previsiones de incorporacin de recursos humanos, lo que anterior-
mente se defina como necesidades adicionales de recursos humanos que
no puedan ser cubiertas con los efectivos de personal existentes, y la pres-
tacin de servicios a tiempo parcial. (art. 69.2.e del EBEp). La Oferta de
Empleo Pblico, en su caso.
Las medidas y procesos de gestin necesarios en materia de formacin y
capacitacin. El Plan de Formacin.
En el nivel especfico de las Entidades Locales territoriales, coherentes con
su principio de autonoma y capacidad de autoorganizacin por tanto, se con-
templa especficamente que las mismas [] podrn adoptar, adems de pla-
nes de Empleo, otros sistemas de racionalizacin de los recursos humanos, me-
diante programas adaptados a sus especificidades, que podrn incluir todas o
alguna de las medidas mencionadas en los apartados 2 y 3 del artculo 18 de la
presente Ley, as como incentivos a la excedencia voluntaria y a la jubilacin
anticipada (Adicional 21 Ley 30/84).
Hay que tener en cuenta que estas organizaciones, los municipios, las pro-
vincias y las islas, en su calidad de entidades locales de carcter territorial, go-
zan de importantes facultades jurdicas contempladas en la Ley de Bases de
1985, como la potestad reglamentaria, la de autoorganizacin o las de planifi-
cacin y programacin, teniendo en cuenta que, aun contempladas como la
misma cosa bajo el prisma legal, las potestades de programacin y planifica-
cin incluyen dos conceptos diferentes: la Planificacin viene referida a la de-
finicin de los objetivos y las metas a alcanzar por la institucin en un horizon-
te temporal dado. por su parte, la Programacin se concreta en la especificacin
y temporalizacin de los objetivos estratgicos en plazos ms cortos, anuales,
lo que adems de la necesaria dotacin de los recursos, supone un mayor grado
de concrecin en la gestin pblica.
118
Estas potestades deben ponerse en relacin con las otorgadas por la Carta
Europea de Autonoma Local, parte integrante del ordenamiento jurdico muni-
cipal. Las Corporaciones Locales pueden por s mismas definir sus propias es-
tructuras administrativas internas para subvenir a sus necesidades especficas.
As pues, excepcin hecha de la propia capacidad institucional, nada obsta a
que las Corporaciones Locales, Insulares o provinciales formulen su plan en
materia de personal y provean los medios para alcanzarlo.
Una novedad significativa del nuevo Estatuto es la relevancia dada a un
adecuado dimensionamiento. Una lectura global del texto legal sugiere que la
poltica de plantillas debe hacerse a partir de las siguientes claves:
El artculo 69 insiste en la idea de la fijacin de una plantilla global: la que
corresponda para atender las necesidades permanentes y estructurales de la
institucin, en la idea de evitar la precarizacin del empleo pblico. En esta
lnea de evitar la nueva generacin de temporalidad se inscribe las previsiones
de que la Administracin respectiva pueda dirigirse al rgano de seleccin en
caso de renuncia del candidato aprobado (art. 61.8, segundo prrafo), como
en la posibilidad de que puedan convocarse hasta un diez por ciento adicional
al de las plazas publicitadas en la Oferta de Empleo pblico (art. 70.1).
Una vez determinada la plantilla global, el ordenamiento jurdico propor-
ciona herramientas normativas para la gestin del flujo de personal deri-
vado de necesidades no permanentes, tanto por corresponder a puntas de
trabajo como a proyectos especficos. sta es la finalidad de los nuevos
interinajes por acumulacin de tareas y para la ejecucin de progra-
mas de carcter temporal (art. 10.1.c y d).
por ltimo, se emplaza a las administraciones a efectuar la ensima operacin
de estabilizacin o consolidacin de su personal formalmente temporal, pero
materialmente estructural y permanente (Disposicin Transitoria 4).
Desde esta ptica de poltica de plantillas (necesidades organizativas y fr-
mulas legales), el cuadro siguiente puede resultar esclarecedor.
Cuadro 7.2
Esquema de decisin para la gestin de plantillas
Eje temporalidad /Estabilidad
Eje
Funciones
autoridad?
+
+
PERODOS COYUNTURALES
PRODUCCIN DIRECTA
SERVICIOS
Contratacin temporal causal
(O/S; Ac. Tareas; Discont.)
PERODOS PERMANENTES
PRODUCCIN DIRECTA
SERVICIOS
Laborales fijos y
Fijos proyecto (art. 52.e ET)
FUNCIONES PBLICAS
Interinos Programa y
Tareas (art. 10 EBEP)
PERODOS PERMANENTES
FUNCIONES PBLICAS
Funcionarios de Carrera
119
3. EL INSTRUMENTO PARA LA PROGRAMACIN DE
EFECTIVOS: LA OFERTA DE EMPLEO PBLICO (OEP)
Es difcil encontrar una institucin administrativa que haya experimentado
tantos cambios de relevancia en los ltimos tiempos como la Oferta de Empleo
pblico. Cambios derivados de una opcin de poltica legislativa: los lmites en
la ampliacin de plantillas consecuencia de la contencin del gasto pblico; pero
tambin en relacin con la solucin de las bolsas de precariedad endmicas en
nuestro empleo local, perceptibles en las ltimas leyes anuales de presupuestos.
Creadas por la Ley 30 de 1984, las Ofertas de Empleo pblico (OEp) fueron
concebidas como un instrumento de programacin de efectivos de personal, el
cual cumpla adems una funcin de concrecin prctica y de garanta del sis-
tema de mrito mediante la publicidad Oferta pblica de las vacantes exis-
tentes en las Administraciones pblicas. De las dos vertientes, la gestora y la
jurdica, justo es reconocer los avances supuestos por la figura en orden a
la consecucin del segundo objetivo: dotar de mayores garantas a los ciudada-
nos en el acceso a la funcin pblica; por lo que a la planificacin de plantillas
respecta, ha sido numerosa la crtica doctrinal respecto a que las OEp no ha
cumplido el papel que de ellas se esperaba: la ordenacin eficaz del recluta-
miento en la Administracin pblica.
No obstante, la crisis econmica oblig a cambiar las prioridades: del recur-
so indiscriminado al reclutamiento externo se pas a la optimizacin de los
efectivos existentes. La citada Ley 22/1993 procedi as a una redaccin total-
mente diferente del artculo 18, que pasaba a denominarse significativamente
Planes de Empleo y Oferta de Empleo Pblico, vigente hasta el 13 de mayo de
2007, fecha de entrada en vigor del EBEp y cuyos fines eran los siguientes:
1. Inscribir el reclutamiento de personal en el marco de una mejor gestin
optimizacin de los recursos humanos.
2. por la posibilidad de suspender la incorporacin de personal.
3. por el carcter subsidiario en todo caso, del recurso al reclutamiento
externo. Esta solucin slo sera posible una vez optimizados los efecti-
vos de personal existentes en la organizacin.
Se deriva as del precepto una concepcin subsidiaria en la planificacin
pblica de plantillas: se recurrir al exterior solamente cuando se haya acredi-
tado que con el personal que preste en esa fecha sus servicios, no resulta posible
atender las necesidades de los servicios. Un modelo de funcionamiento integra-
do, coherente con el mandato legal de optimizacin, de aprovechamiento de los
efectivos existentes, al tiempo que contempla la primaca del puesto en la ges-
tin de personal, es aquel que posibilita:
Que los pUESTOS DE TRABAJO vacantes se ofrezcan primero a la pro-
visin interna.
120
Que la SELECCIN externa se base en los requisitos exigibles, es decir,
en los conocimientos y habilidades necesarios para el desempeo adecua-
do de los puestos de trabajo.
Que la OfERTA DE EMpLEO pBLICO se elabore a partir de las nece-
sidades adicionales de personal.
Que todo este proceso integre las competencias reconocidas a los RGA-
NOS DE NEGOCIACIN.
Es en este contexto jurisprudencial, en especial tras los pronunciamientos
del Tribunal Supremo de 2001 (sentencias de la Sala de lo Contencioso-Admi-
nistrativo, de 12 de marzo y 23 de julio), en el que hay que ponderar la obliga-
toriedad o no del concurso previo. Al respecto, el tenor literal de la Ley no
ofrecera dudas. Habida cuenta que la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de
Medidas fiscales, Administrativas y del Orden Social, en su artculo 103 adi-
cion un segundo prrafo al apartado 4 del artculo 18 analizado, en virtud del
cual las vacantes correspondientes a las plazas incluidas en las convocatorias
para ingreso de nuevo personal no precisarn de la realizacin de concurso
previo entre quienes ya tuvieren la condicin de funcionarios. puede decirse
que la reforma legal eximi de la obligatoriedad jurdica, pero no del criterio de
buena gestin, en abierta contradiccin con el propio mandato de aprovecha-
miento de los recursos humanos existentes en la organizacin. Hay que seguir
manteniendo que, a pesar del inciso al prrafo 4 del artculo 18, la OEp sola-
mente es entendible en el marco de un funcionamiento gil del sistema de pues-
tos, el cual mediante su convocatoria peridica permitiera ofrecer al mercado
externo las necesidades de personal resultantes del peridico concurso anual de
provisin de puestos de trabajo.
Al tiempo hay que tener en cuenta que son habitualmente las leyes anuales
de presupuestos las que complementan al marco regulador de las ofertas de
empleo pblico. Son una manifestacin ms de la conexin entre poltica pre-
supuestaria y poltica de personal perceptible en la ordenacin normativa de la
funcin pblica. No obstante, adems de los condicionamientos puramente pre-
supuestarios, las leyes de presupuestos de 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008,
2009 y 2010, incorporan, como consecuencia de la concertacin social en el
empleo pblico algunas novedades de inters referidas a un fenmeno acusado
en la Administracin y con una problemtica acentuada en la esfera local: el
de la temporalidad excesiva de sus plantillas. As, los mandatos de las leyes de
presupuestos al respecto van referidos a los siguientes aspectos:
a) La estabilizacin de plantillas con el fin de limitar las bolsas de empleo
precario. Es preceptivo incluir todos los puestos y plazas desempeados
por personal interino, nombrado en el ejercicio anterior, y
b) Los lmites en la generacin de nueva temporalidad, al limitar el ingreso
de personal temporal. Junto al mandato habitual de limitar la contrata-
cin temporal/nombramiento interino a casos excepcionales y para cu-
121
brir necesidades urgentes e inaplazables, estos nombramientos computan
a efectos del lmite mximo de la Tasa de Reposicin de Efectivos (TRE),
y avanzando un paso ms en la limitacin del empleo precario, en cual-
quier caso, estos nombramientos computarn a efectos de cumplir el l-
mite mximo de la (TRE) en la oferta de empleo pblico correspondien-
te al ao siguiente a que se produzca el citado nombramiento.
As las cosas, cmo ha quedado regulada esta institucin en el EBEp? En
sus grandes lneas como se ha enumerado en los prrafos anteriores. El nuevo
artculo 70 configura un instrumento que cabra denominar como Oferta pro-
gramada de Empleo pblico, ya que insiste en que la oferta va referida al
personal de nuevo ingreso, pudiendo utilizarse otro instrumento similar de
gestin de las provisin de necesidades de personal, lo que ahora s, compor-
tar la obligacin de convocar las plazas comprometidas en el plazo mximo de
tres aos.
4. LA RELACIN DE PUESTOS DE TRABAJO (RPT) O
INSTRUMENTO ORGANIZATIVO SIMILAR
El captulo 6 proporcion los fundamentos tcnicos del anlisis de puestos
de trabajo (ApT), eje de la gestin de recursos humanos. En trminos de em-
pleo pblico, el ApT recibe la denominacin de clasificacin de puestos, es
decir, la caracterizacin jurdica de los diversos elementos que integran una
descripcin de puestos. Tras el anlisis citado, se posibilita que el puesto quede
clasificado. El objeto de la clasificacin es as determinar el contenido de los
puestos en los aspectos de retribucin, seleccin y carrera profesional. Las de
terminaciones son as los componentes esenciales de la Relacin de puestos de
Trabajo, siendo las siguientes (De Vicente, 66 y ss.):
Las funciones y responsabilidades del puesto, as como su encaje organi-
zativo (ubicacin y dependencia).
La naturaleza jurdica del puesto, atendiendo a sus funciones: funciona-
rio, personal Laboral o incluso Eventual en algunos casos.
La asignacin del concreto Nivel de Complemento de Destino y la cuan-
tificacin del Complemento Especfico.
17
Ambos conceptos vienen a re-
tribuir as una misma realidad objetiva: el puesto de Trabajo.
18
La determinacin de qu plazas pueden ocupar los puestos. Es decir,
17
Lo que a su vez constituye una operacin tcnica con signifcacin propia, la Valoracin
de Puestos de Trabajo, tendente a determinar el valor relativo del puesto y a partir de la misma
objetivar la retribucin.
18
La reciente promulgacin para el mbito local del RD 158/1996, referida a la modifcacin
del CD ha venido a complicar el ya difcil proceso de diferenciacin conceptual entre comple-
mento de destino y complemento especfco.
122

La adscripcin del puesto a unas Escalas determinadas, atendiendo a su

naturaleza y funcin. As, Administracin General, Administracin Es-
pecial o la de funcionarios con Habilitacin de Carcter Estatal.

El encaje del puesto, tras la operacin anterior en uno de los Grupos de

Clasificacin del art. 76 del EBEp: Grupo A (Subgrupos A1 y A2);
Grupo B; Grupo C (Subgrupos C1 y C2); otras Agrupaciones profesio-
nales (DT 7).
La posibilidad de configurar puestos abiertos a movilidad interadministrati-
va. posibilidad prevista ya en su da por el artculo 17.2 de la LMRfp y 101
de la LBRL, cuya materializacin requiere su previsin expresa en la RpT.
La determinacin del puesto como singularizado o nosingularizado. fac-
tor muy relevante para configurar la posible movilidad funcional dentro de
la institucin y uno de los aspectos ms trascendentes a la hora de elaborar
la RpT.
19
Que afecta, por ejemplo, a aspectos tales como la redistribucin
de efectivos dentro de la organizacin. Esto lleva al tema de la inexisten-
cia de puestos-Tipo para las Entidades Locales, que se trata ms adelante.
La forma de provisin del puesto. por Concurso regla general o Libre
Designacin para puestos directivos u otros de especial confianza. Deter-
minacin bsica para configurar la Carrera Administrativa del funcionario.
El carcter o no de puesto adaptable a personal con discapacidad.
A estas determinaciones cabra aadir las siguientes:
La existencia de requisitos especiales para el puesto de trabajo: lengua
autonmica y nivel de exigencia de la misma, carnets o documentos pro-
fesionales especficos.
Otras circunstancias relevantes: existencia de jornadas especiales, parti-
das, etc.
Resultado del anlisis es que la organizacin disponga de una coleccin de
descripciones de puestos y de los perfiles asociados a los mismos, esto es, un
verdadero Manual de funciones y perfiles profesionales, para a partir de aqu
proceder a elaborar la Relacin de puestos de Trabajo (RpT). En este contexto
la herramienta cuenta con un presupuesto imprescindible: el sustrato tcnico
proveniente del anlisis de los puestos de trabajo de la Entidad Local, que as
puede (Mauri, 2003):
a) Ordenar y racionalizar el contenido funcional de sus puestos de trabajo.
b) perfilar los requisitos de desempeo de los mismos.
c) Determinar sus caractersticas retributivas.
19
A tenor del art. 59 del RD 364/1995 sobre Seleccin y provisin, son puestos no singula-
rizados aquellos que no se individualizan o distinguen de los restantes en las relaciones.
123
Cul es as la relacin entre RpT y Gestin de Recursos Humanos? Hay
que tener en cuenta que hablamos de un instrumento, una herramienta, no un
fin en s mismo. Las Relaciones de puestos de Trabajo son contenedores de
diversas decisiones de poltica de personal: seleccin, movilidad, carrera, retri-
buciones, estructura. Ello no obstante, cabe traer a colacin el enfoque postula-
do: los aspectos legales a tener en cuenta siguen, no preceden, al adecuado di-
seo tcnico del proceso y que es prioritario tener en cuenta los aspectos
directivos; los objetivos a conseguir:
A) Determinar las necesidades de personal permanente: La elaboracin de la
RpT permite, en el peor de los casos, la estabilizacin del empleo precario
mediante la incorporacin de los puestos estructurales, aquellos que han de-
mostrado atender, con el paso del tiempo, necesidades permanentes. A partir
de la misma se fijan las plantillas, la estructura subjetiva. De igual manera,
se clarifica el rgimen jurdico de los puestos (reservados a funcionarios o
laborales). Uno de los aspectos abordados por la RpT es la determinacin de
qu puestos se reservan a personal funcionario y a personal laboral.
B) La clarificacin estructural: la identificacin y denominacin del puesto
de trabajo, la movilidad: su carcter singularizado o no, el grado de po-
livalencia, los criterios de departamentalizacin (adscripcin).
Al respecto conviene no olvidar que como recuerda la propia jurispru-
dencia, las relaciones de puestos de trabajo son herramientas relevantes
en la determinacin de la concreta configuracin organizativa de la fun-
cin pblica, [] constituyendo un mecanismo bsico de la organi-
zacin administrativa, ya que al elaborarlas y modificarlas la Admi-
nistracin, en el ejercicio de la potestad de autoorganizacin que le est
conferida, disea el detalle de su propia estructura interna [] (Sen-
tencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, secc. 7, de 23 de
septiembre de 2000, rec. 1330/1997). Constituyen mecanismos de orde
nacin del personal y de racionalizacin de las estructuras administra
tivas de acuerdo con las necesidades de futuro, en el que debe conjugar
se la bsqueda de una mayor eficiencia con la previsin de los gastos de
personal (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del pas Vasco,
secc. 3, de 28 de octubre de 1999, rec. 721/1999).
C) Una racional poltica Salarial: la ordenacin del sistema retributivo de
los funcionarios (las retribuciones complementarias). Como recuerda la
jurisprudencia del Tribunal Supremo, el Complemento de Destino es
una retribucin objetiva asignada a un concreto puesto de trabajo (Sen-
tencia de la Sala 3, de lo Contencioso-Administrativo, de 27 de sep-
tiembre de 1990), es por tanto, un concepto retributivo objetivo y singu-
lar relacionado con el puesto de trabajo desempeado y, por ello, no
cabe conectarlo ni con la titulacin exigida para el ingreso ni con cuer-
pos determinados (Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre
de 1994, Sala 3, de lo Contencioso-Administrativo. RA 10.192). por lo
124
que respecta al Complemento Especfico, las Sentencias del mismo r-
gano de 1 de julio y 22 de diciembre de 1994, determinan que se deven-
ga en funcin de dos criterios: la concrecin (las caractersticas de un
puesto de trabajo) y la objetividad (se atiende a las condiciones particu
lares de ese puesto de trabajo).
D) Articular la Carrera profesional: los requisitos de desempeo (perfiles)
exigidos: experiencia y formacin, forma de provisin (Concurso, Con-
curso Especfico y Libre Designacin).
A la hora de establecer el contenido mnimo de la RpT, el artculo 74 del
EBEp prev que sta consignar para cada puesto de trabajo la informacin
siguiente: la denominacin de los puestos, los grupos o escalas a los que estn
adscritos (las plazas que pueden ocuparlo), los sistemas de provisin y las retri-
buciones complementarias, lo que hemos llamado las determinaciones del an-
lisis, su clasificacin. Mantiene as, sin novedades significativas, la regulacin
vigente hasta mayo de 2007 (artculo 16 de la LMRfp, en la redaccin dada por
el artculo 56.2 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales,
Administrativas y del Orden Social):
La Relacin de puestos de Trabajo, o instrumento organizativo que lo susti-
tuya con idntica finalidad, por su impacto en la estructura organizativa y por
su modo de elaboracin y justificacin, ostenta as a juicio de la doctrina (Al-
dom, 1996; De Vicente, 1997; Alonso Mas, 2003) el carcter de disposicin
administrativa de rango normativo, que goza por tanto de las notas de perma-
nencia e inderogabilidad singular de las disposiciones reglamentarias, una vez
cumplido el ltimo trmite exigible a las Relaciones de puestos de Trabajo, tras
la Clasificacin y la Negociacin.
En lo que atae al personal laboral, la habitual homogeneizacin de con-
diciones de trabajo respecto a los funcionarios encuentra un medio en lo dis-
puesto en el artculo 22 del Estatuto de los Trabajadores, a tenor del cual
mediante convenio colectivo o acuerdo con los representantes de los trabaja-
dores se establecer el sistema de clasificacin profesional y el contenido de
la prestacin laboral mediante categoras funciones, grupos o similares; hay
que tener en cuenta en todo caso que, tras el Estatuto, la frmula de organizar
la gestin mediante la figura del puesto de trabajo tambin se predica de los
laborales (art. 73 del EBEp).
Como recuerda pedaggicamente el Tribunal Superior de Justicia de la Comu-
nidad Valenciana en su sentencia n 530/2007, de 30 de mayo (JUR 2007/321870),
el concepto puesto de trabajo es concebido como un aspecto objetivo ajeno a la
persona que puede desempearlo y define la insercin del puesto dentro de la or
ganizacin, sus caractersticas objetivas y los requisitos para su desempeo. Es un
instrumento de gestin de personal diferenciado de la plantilla, planteada en fun
cin de las plazas que desempean los sujetos que integran el personal al servicio
de la Administracin, funcionarios y personal laboral y eventual, con independen
125
cia de los puestos, esto es, un aspecto ms subjetivo de la estructura humana que
integra su personal, en funcin de su categora y pertenencia a determinados
Cuerpos y Escalas. por tanto, si bien es verdad que la relacin de puestos de tra
bajo es imprescindible para que la Administracin pueda ejercitar su poder de
organizacin, no es menos claro que la misma ha de tener su base en la plantilla.
Sobre la imperatividad de que la organizacin municipal disponga de la herra-
mienta denominada RpT para organizar y estructurar su organizacin, cabe traer
a colacin, adems del citado artculo 73.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del
Estatuto Bsico del Empleado pblico, que determina que todos los empleados
pblicos tienen derecho al desempeo de un puesto de trabajo, la reciente senten-
cia del Tribunal Superior de Justicia de Andaluca (Mlaga), 131/2007, de 26 de
enero (JUR 2007/191607), que ha determinado la obligatoriedad de la elabora-
cin de la RpT para una Entidad Local y que su no elaboracin por el Ayunta
miento [...] supone el incumplimiento de una obligacin jurdica [...] que consti
tuye un innegable perjuicio a derechos a intereses legtimos.
Ms all de cuestiones jurdicas, desde la perspectiva directiva, que es la que
interesa en este manual, puede decirse que ordenar la misma en base a los pues-
tos de trabajo implica una filosofa de gestin, la de funcionar en base a una
lgica organizativa. Es necesario que sea la institucin la propietaria de los
puestos, la que defina y objetive las necesidades, lo que nicamente puede ha-
cerse caracterizando las tareas, diseando los procesos administrativos de fun-
cionamiento y perfilando los requisitos de ocupacin de los destinos.
Uno de los objetivos principales del gestor es simplificar, racionalizar y,
sobre todo, normalizar el funcionamiento cotidiano de la administracin y ges-
tin del personal. Algunos mbitos de mejora concreta son los siguientes:
Tener presente el planteamiento organizativo: favorecer una estructura
flexible del sistema en base a puestos-tipo, evitando denominaciones con
una diferenciacin excesiva. Es aconsejable favorecer la agrupacin de
puestos por sectores administrativos o familias profesionales.
primar los puestos no singularizados, en detrimento de los singularizados.
Los primeros posibilitan la movilidad motivada por razones del servicio
(la conocida redistribucin de efectivos).
Como se detallar al abordar la poltica retributiva, debe huirse de una
factorizacin excesiva de las retribuciones complementarias que desin-
centiva la movilidad interna.
prever los supuestos de actualizacin peridica: creacin, supresin, modi-
ficacin y refundicin de puestos.
En materia de definicin de funciones es aconsejable no pormenorizar en
exceso. Incluso algn autor recomienda la elaboracin de las RpT en base a
puestos-misin (Sisternas, 1998).
126
Ejemplo parcial de una relacin de puestos de trabajo
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CONCEpTOS CLAVE
1. Escalas y Subescalas en la Administracin Local.
2. plantillas. Tipologa. plazas.
3. Registro de personal. Organizacin y funcionamiento.
Si en el captulo anterior se abordaron los instrumentos que estructuran el
empleo pblico desde el lado de la demanda, el de las necesidades organiza-
tivas, en el presente captulo se definen los que sirven para agrupar desde el
punto de vista de la oferta, el de los empleados pblicos. Al respecto, dos son
los instrumentos tratados: la plantilla de plazas y el Registro de personal.
CApTULO 8
DEL EMpLEO pBLICO LOCAL (2)
128
1. PLAZAS Y PLANTILLAS
Se ha calificado el sistema de funcin pblica como mixto, al basarse en la
idea del puesto de Trabajo como eje del mismo, pero manteniendo al mismo
tiempo al Cuerpo en una serie de aspectos relevantes, siendo la principal de
ellas la de organizar la seleccin. pues bien, ello es as en la funcin pblica
local, si bien el instrumento no son los Cuerpos, sino las Escalas, las cuales
cumplen adems una funcin de clasificacin subjetiva del funcionariado local
en alguno de los Grupos establecidos por el artculo 75 de la Ley 7/2007, de 12
de abril, del Estatuto Bsico del Empleado pblico: Grupo A, con los Subgru-
pos A1 y A2 (ttulo de Graduado Universitario), B (Tcnico Superior), Grupo
C, con los Subgrupos C1 (ttulo de Bachiller o Tcnico) y C2 (ttulo de Gradua-
do en Educacin Secundaria Obligatoria). Las equivalencias de estos grupos y
subgrupos con el antiguo nomencltor del art. 25 de la LMRfp es la recogida
en la disposicin transitoria 3 del EBEp. Asimismo es la disposicin transito-
ria 7 la que dispone que el antiguo Grupo E podr seguir subsistiendo bajo la
denominacin de otras agrupaciones profesionales.
La clasificacin fundamental de las Escalas es la siguiente:
Escala de funcionarios con Habilitacin de carcter estatal (fHE)
20
.
Escala de Administracin General (AG).
Escala de Administracin Especial (AE).
Excepcin hecha de los funcionarios de Habilitacin Estatal, la clasifica-
cin en la funcin pblica local sigue la distincin, clsica en el derecho de la
funcin pblica, de separacin entre cuerpos generales y cuerpos especiales. En
el caso local, Escala de Administracin General/Escala de Administracin Es-
pecial. para el mbito de los cuerpos generales, stos desempean las funciones
comunes al ejercicio de la actividad administrativa. por su parte, los cuerpos
especiales ejercen actividades que constituyen el objeto de una peculiar carrera
o profesin (artculos 23 y 24 de la antigua Ley de funcionarios Civiles del
Estado de 1964). Tal redaccin es reiterada por el Texto Refundido en materia
de Rgimen Local de 1986 (artculo 169.1): Corresponde a los funcionarios de
la Escala de Administracin General, el desempeo de funciones comunes al
ejercicio de la actividad administrativa. En consecuencia, los puestos de Traba-
jo predominantemente burocrticos habrn de ser desempeados por funciona-
rios Tcnicos, Administrativos o Auxiliares de Administracin General.
por su parte, el artculo 170.1 del mismo texto legal dispone: Tendrn la
consideracin de funcionarios de Administracin Especial los que tengan atri-
buido el desempeo de funciones que constituyen el objeto peculiar de una ca-
rrera, profesin, arte u oficio.
20
As es como denomina ahora a esta la antigua Escala de funcionarios con habilitacin de carcter na-
cional la Disposicin Adicional Segunda del EBEp.
129
La clasificacin en Subescalas, Clases y Categoras, que constituyen las
subdivisiones dentro de las Escalas, dispuesto en los artculos 167 y 169 del
Texto Refundido de 1986, es como sigue
21
:
Cuadro 8.1
Organizacin de la Funcin Pblica Local
Escalas Subescalas Clases Categoras
Administracin
General

Tcnica (A1)
Gestin (A2)
Administrativa (C1)
Auxiliar (C2)
Subalterna (OAp)
Administracin
Especial

Tcnica
Servicios Especiales
Tcnico Superior
(A1)
Tcnico Medio (A2)
Tcnico Auxiliar
(C1)
Auxiliar Tcnico
(C2)
Cuerpos de polica
Local
prevencin,
Extincin de
Incendios y
Salvamento
Cometidos
especiales
personal de Oficios
Especialidades
respectivas:
letrados, arquitectos,
aparejadores,
peritos, maestros,
graduados sociales,
ATS, delineantes,
etc.
Intendente (A1) y
(A2)
Inspector (A2)
Oficial (C1)
Agente (C1)
(segn CCAA)
Bandas de msica
Tcnicos segn
nivel acadmico
Encargado (C1)
Maestro (C2)
Oficial (C2)
Ayudante (OAp)
Operario (OAp)
En el cuadro se han aadido los Grupos de titulacin a efectos ilustrativos.
Como se observa, su utilidad deriva de ser instrumento de clasificacin, pero
sobre todo sirve para organizar el acceso, ya que los sistemas selectivos varan
en funcin de la Escala. As Administracin General exige la oposicin, mien-
tras que Administracin Especial permite los sistemas de oposicin, o concur-
21
Estos dos artculos fueron modifcados por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, norma que adems de
crear la Subescala de Gestin, dispuso que esta forma de agrupacin de los funcionarios de Administracin
Local gozara del carcter de base del rgimen estatutario, vigente por tanto para todo el territorio.
130
so-oposicin. por su parte, la Escala de funcionarios de Habilitacin Estatal
tiene diversas clasificaciones. As, subescalas de Secretaria, Intervencin-Te-
sorera y Secretaria-Intervencin, y divisin en categoras: Superior y de Entra-
da para las dos primeras.
El documento que sintetiza la clasificacin expuesta es la Plantilla, la cual
se aprueba anualmente con ocasin del presupuesto. Es importante resear que
el Texto Refundido de 1986 en una confusin terminolgica atribuye a la
misma el agrupamiento de los puestos de Trabajo. No son stos instrumento
objetivo sino la Plaza, unidad componente mnima de una plantilla lo que se
agrupa en la misma. As, la unin de Escalas/Subescalas, Clases, etc. con los
grupos determina la plaza. por ejemplo: plaza de Auxiliar de Administracin
General (C2), de Administrativo de Administracin General (C1), de Arquitec-
to (Grupo A1 de la Escala de Administracin Especial, Subescala Tcnica, Cla-
se de Tcnicos Superiores. Categora arquitecto), etc.
No existe una definicin normativa de este instrumento de ordenacin, a
diferencia de las RpT, por lo que la misma debe efectuarse mediante varias
aproximaciones. Su utilidad de gestin es la de constituir el instrumento de
agrupacin de la unidad mnima de esa plantilla la plaza, permitiendo por
tanto el conocimiento de la estructura de categoras personales existentes, lo
que nos coloca en la vertiente subjetiva de la gestin de personal. Las plantillas
ven ligada su suerte a la aprobacin del presupuesto anual de la Corporacin,
siendo ste, mediante la oportuna dotacin de los crditos presupuestarios, el
que configura la dotacin econmica concreta de la plantilla.
As pues, se puede definir a la plantilla como el documento administrativo
que expone la relacin de Plazas de la Entidad Local, debidamente clasifica
das y agrupadas, el cual sintetiza la estructura de categoras existentes
22
en la
misma.
La regulacin de la plantilla como sistema de estructuracin en la esfera local,
se encuentra tanto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Rgimen Local
(LBRL) como en el Texto Refundido del Rgimen Local de 1986 (TRRL). En el
artculo 90 del primero se establece que: corresponde a cada Corporacin apro-
bar anualmente a travs del presupuesto la plantilla, que deber comprender to-
dos los puestos de trabajo reservados a personal laboral y eventual.
por su parte, el artculo 126.1 del TRRL en una redaccin similar seala:
las plantillas, que debern comprender todos los puestos de trabajo debida-
22
Esta defnicin de plantilla como relacin de plazas y estructura de categoras est inspira-
da en los artculos 227 y siguientes del Reglamento de los funcionarios de Administracin Local
de 1952 y similar a la defnicin del Reglamento de Personal de las Entidades Locales de Cata-
lua de 1990, el cual, en su artculo 25 defne la plantilla como relacin detallada de cuerpos,
escalas, subescalas, clases y categoras en las que se integran los funcionarios, el personal la
boral y el eventual agrupadas, indicando la denominacin de stas, el nmero de plazas que las
constituyen, el nmero de las que estn vacantes y el grupo al cual pertenecen [].
131
mente clasificados reservados a funcionarios, personal laboral y eventual, se
aprobarn anualmente con ocasin de la aprobacin del presupuesto [].
De lo expuesto pueden derivarse tres funciones principales para las planti-
llas en la Administracin Local:
a) funcin de Clasificacin del personal: refleja la agrupacin subjetiva de
los funcionarios por rgimen jurdico, escalas y niveles acadmicos.
b) funcin de Seleccin: las plazas encuadradas en un mismo grupo y esca-
la son un medio de ordenar la seleccin, en trminos de pruebas y te-
mario.
c) funcin Econmica: las plazas son el reflejo presupuestario del nmero
de puestos de trabajo existentes, al punto de que en la administracin
local suele hablarse de lo que la legislacin presupuestaria denomina
anexos de personal o plantillas presupuestarias. La plantilla resulta,
necesariamente, de la concreta asignacin y previsin econmica que se
contemple en la institucin presupuestaria, algo que reitera el Tribunal
Supremo:
[] la fijacin de la plantilla a travs de los presupuestos tiene un al-
cance y un contenido especficos, que necesariamente deben ser respeta-
dos: deber comprender todos los puestos de trabajo (sic) debidamente
clasificados, reservados a funcionarios, personal laboral y eventual.
(Sentencia de 18 de julio de 1990) [] para la aprobacin anual de la
plantilla es necesario que sta vaya unida a la correspondiente preven-
cin del gasto, contenida en el presupuesto anual []. Sentencia de 20
de julio de 1990.
por tanto, las tres finalidades dan lugar a dos tipos de plantilla. La Plantilla
de Plazas, cuyo contenido es el recogido en los apartados a) y b) y la Plantilla
Presupuestaria con el contenido del apartado c).
finalmente, por su relevancia prctica es pertinente referirse a los principios
a que debe responder la elaboracin de la plantilla municipal, establecidos por
la Ley de Bases de 1985 en su artculo 90.2: las plantillas debern responder a
los principios de racionalidad, economa y eficiencia y establecerse de acuerdo
con la ordenacin general de la economa, sin que los gastos de personal pue-
dan rebasar los lmites que se fijen con carcter general. por su parte, el art-
culo 126.1 del Texto Refundido del Rgimen Local de 1986 dispone: las plan-
tillas [] habrn de responder a los principios enunciados en el artculo 90.1 de
la Ley 7/1985, de 2 de abril. A ellas se unirn los antecedentes, estudios y do-
cumentos acreditativos de que se ajustan a los mencionados principios.
Sobre la operatividad prctica de estos principios, debe tenerse en cuenta
que la adecuacin de la plantilla a los mismos ha sido reclamada por la Juris-
prudencia repetidamente, so pena de anular la misma, tanto en el momento de
aprobacin ordinaria, como incluso de modificacin de la misma durante el
132
ejercicio presupuestario
23
. No debe olvidarse el requerimiento que efecta el
TRRL de 1986 a que la plantilla incluya cuantos antecedentes, estudios y docu-
mentos sean necesarios para acreditar que el diseo de la plantilla de la concre-
ta Entidad Local se ha efectuado racionalmente, atendiendo a la economa y la
eficiencia de la misma.
Dada la importancia de este instrumento de ordenacin virtualmente el
nico existente en no pocas entidades locales desde un punto de vista de ges-
tin de recursos humanos suelen ser tiles las siguientes estrategias de mejora:
La nica estructura aconsejable es la reflejada en el artculo 169 del Tex-
to Refundido de 1986: Escalas de Administracin General y Especial, con
sus Subescalas, Clases y Categoras. Debe evitarse la atribucin de fun-
ciones mediante la denominacin de la plaza, concrecin que debe reser-
varse para el puesto de trabajo.
Las plazas no tienen atribuido un complemento de destino: ni en la plan-
tilla ni en las bases de convocatoria debe sealarse un nivel.
Debe tenerse presente que se seleccionan plazas para atender puestos de
trabajo. Se gestiona en base a funciones, no categoras. La plantilla tiene
un componente subjetivo que deviene en petrificacin del sistema a poco
que se concrete innecesariamente. Una tendencia a evitar es el crecimien-
to exponencial de las Subescalas de Administracin Especial cuando ha
blamos de tareas concretas. La amplitud de la Escala de Administracin
General aconseja encuadrar a los funcionarios en la misma, concretando
las funciones mediante la RpT.
2. EL INVENTARIO DE RECURSOS HUMANOS: EL REGISTRO DE
PERSONAL
El artculo 90.3 de la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985 refiere que
las Corporaciones Locales constituirn Registros de personal, coordinados con
los de las dems Administraciones pblicas, segn las normas aprobadas por el
Gobierno. por su parte, el artculo 71 del EBEp, en su apartado 1 obliga a las
Entidades Locales a constituir Registros de personal. Cul sea el contenido del
Registro no est definido, aunque no obstante debe recoger los datos relativos
al personal que, de acuerdo con la antigua regulacin de la LMRfp, determinen
las nminas de haberes. El objeto, es por tanto, la formacin y mantenimiento
del expediente individual administrativo del empleado pblico, el cual debida-
mente tratado, permitir el conocimiento de los datos agregados del empleo en
el sector pblico (art. 71.3 del EBEp).
23
Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de julio de 1990, 20 de julio de 1990 y 28 de fe-
brero de 1996.
133
Unos antecedentes ilustrativos de lo que constituye ese expediente indivi-
dual se encuentra en la derogada Ley de funcionarios Civiles del Estado de
1964, al desarrollar lo que en trminos aejos llamaba la Hoja de Servicios.
As, se dispona en su artculo 28,
1. Para cada funcionario se abrir una hoja de servicios, []
2. En la hoja de servicios se harn constar los prestados por el interesado,
los actos administrativos relativos al nombramiento, situacin, plazas
desempeadas, comisiones de servicio, remuneracin, diplomas, pre
mios, sanciones, licencias, y cuantos se dicten en relacin con cada fun
cionario; asimismo figurarn sus circunstancias personales y tambin
los ttulos acadmicos y profesionales y cuantos mritos en l concu
rran.
El precepto es completado por el artculo 35 de la misma norma, que recoga
que los distintos grados y cursos de perfeccionamiento, seguidos por los fun-
cionarios, as como los certificados de aptitud y estudios, se anotarn en la hoja
de servicios de los interesados.
A escala reglamentaria, ser el Real Decreto 1405/1986, de 6 de junio, el
que desarrolle la estructura de los datos que deben constar en el Registro de
personal. Esta norma reglamentaria fue sustituida por el Real Decreto 2073/1999,
de 30 de diciembre, que mantuvo en vigor en algunos aspectos el precedente
RD 1405/86. El Registro de personal, al decir de la norma reglamentaria, tiene
los siguientes cometidos (artculo 1):
a) Garantizar la constancia registral de los expedientes personales u hojas
de servicio, mediante las correspondientes inscripciones y anotaciones.
b) Disponer de informacin sobre los recursos humanos que facilite su pla-
nificacin.
puede observarse cmo el instrumento denominado Registro de personal
goza de las dos caractersticas propias de los sistemas de estructuracin, la ver-
tiente jurdica y la gestora. Desde la perspectiva normativa destacan:
Los aspectos ms burocrticos referidos a aspectos de Administracin, de
mantenimiento y gestin de los expedientes individuales, el conjunto de
los cuales conformara el instrumento Registro en la Administracin Lo-
cal. Son los datos anotados e inscritos en el mismo los que determinarn
las nminas del funcionario/laboral, dotando de cierto carcter de docu-
mento pblico a las certificaciones sobre los datos obrantes en el mismo.
Otorga asimismo tal peculiaridad las expresiones utilizadas para referirse
a los datos: anotaciones e inscripciones en el mismo, lo que da idea de su
importancia jurdico-administrativa del mismo.
Cabe asimismo diferenciar los diferentes tipos de asientos:
134
Sern inscripciones los asientos en los que se registra el nacimiento de la
relacin de servicios, laboral o administrativa.
Sern anotaciones los asientos que registren los actos administrativos,
resoluciones y otros datos relevantes para las personas inscritas.
podrn existir anotaciones provisionales, para aquellos actos o resolucio-
nes no comunicados todava al interesado. (Debe tenerse en cuenta que en
todo momento, adems de la anotacin, se habla de inscripciones que
deben notificarse al funcionario interesado).
El Registro podr asimismo efectuar anotaciones marginales con la fina-
lidad de ampliar, aclarar, detallar o documentar la calidad de los asientos
efectuados.
Se contemplan, finalmente, asientos de cancelacin de inscripciones o
anotaciones, que se efectuarn mediante una anotacin marginal referida
al asiento cancelado, figura esta que tiene su principal virtualidad en los
procedimientos disciplinarios y asientos de sustitucin.
El objeto de anotacin en el Registro lo constituyen todas las vicisitudes de
la Administracin con sus empleados pblicos. En trminos prcticos, el RD
2073/1999 dispone la elaboracin (artculo 4) de dos bases de datos
24
infor-
mticas:
a) Base de datos de Expedientes personales.
b) Base de datos de estructuras orgnicas, relaciones de puestos de Trabajo
y plazas (plantillas, en la Administracin Local).
En los expedientes personales/hojas de servicio, adems lgicamente de los
datos y circunstancias personales, debern anotarse seis grupos de datos:
Datos relacionados con la relacin de servicios: tomas de posesin, ceses,
cambios de puesto, supresiones, modificaciones, situaciones administrativas
y grados personales. prdidas de la condicin de funcionario, jubilaciones.
Datos econmicos: trienios y servicios previos.
Datos relacionados con el desarrollo del empleado pblico: Titulaciones,
diplomas, cursos, premios, sanciones, condecoraciones, menciones.
Datos relacionados con la prestacin del servicio: licencias y permisos,
reducciones de jornada.
Destinos desempeados: modificaciones en las relaciones de puestos de
trabajo, o en las caractersticas de los puestos de trabajo, que afecten a los
funcionarios.
24
Lgicamente las bases de datos debern cumplir todas las prevenciones dispuestas por la
legislacin orgnica sobre datos de carcter personal promulgada en 1999.
135
Otros datos: sentencias firmes.
por otro lado, el Registro de personal visto desde una perspectiva de ges-
tin, debe facilitar los datos necesarios para un seguimiento personalizado de
los recursos humanos de la Corporacin. Debe gestionarse la figura desde una
perspectiva tal que permita disponer de los datos personalizados de los emplea-
dos municipales. Se convierte as en un Inventario de Recursos Humanos, de
Capital Humano, en el que consta informacin referida a las siguientes dimen-
siones:
1. formacin y cualificaciones profesionales, en trminos de formacin
acadmica, profesional, no reglada, etc.
2. Carrera y trayectoria profesional: empleos y responsabilidades; sus lo-
gros y desempeo en los mismos, dentro y fuera de la Administracin.
136
Ejemplo de Plantilla de Plazas
NM.
ORDEN
NMERO
DE PLAZAS
DENOMINACIN PLAZA GRUPO OBSERVAC.
0. ESCALA DE fUNCIONARIOS CON HABILITACIN ESTATAL
01 Subescala Secretaria. Categora Entrada
1 1 Secretario/a A1
02 Subescala Intervencin-Tesorera. Categora Entrada
2 1 Interventor/a A1
03 Subescala Secretaria/Intervencin
3 1 Oficial Mayor A1
4 1 Viceinterventor A1
1. ESCALA DE ADMINISTRACIN GENERAL
12 Subescala de Gestin
5 1 Tcnico/a de Gestin A2 Nuevo
promocin
Interna
13 Subescala Administrativa
6/12 7 Administrativo/a C1 1 Vinculada
14 Subescala Auxiliar
13/19 7 Auxiliar C2 1 nuevo
15 Subescala Subalterna
20/24 5 Conserjes Ap-DA 7
EBEp
2. ESCALA DE ADMINISTRACIN ESpECIAL
21 Subescala Tcnica
211 Clase de Tcnicos Superiores
25 1 Arquitecto/a Superior A1
26 1 psicopedagogo/a A1
212 Clase de Tcnicos Medios
27 1 Arquitecto/a Tcnico/a A2
28 1 Trabajador/a Social A2
213 Clase de Tcnicos Auxiliares
29 1 Delineante C1
22 Subescala de Servicios Especiales
23 Clase de Polica Local (Ley Autonmica __/___ de Coordinacin de Policas Locales)
233 Escala Tcnica
2321 Categora de Inspector
30 1 Inspector/a A2
233 Escala Bsica o Ejecutiva
2331 Categora de Oficial
31/32 2 Oficial de polica Local C1
137
NM.
ORDEN
NMERO
DE PLAZAS
DENOMINACIN PLAZA GRUPO OBSERVAC.
2332 Categora de Agente
33/51 19 Agente polica Local C1
24 Clase de Cometidos Especiales
242 Tcnicos Medios
52 1 Animador/a Sociocultural A2
243 Tcnicos Auxiliares
53 1 Dinamizador/a Turstico/a C1
25 Clase de Personal de Oficios
252 Categora de Ayudantes/Operarios
54 1 Jardinero/a Ap-DA 7
EBEp
3. pERSONAL LABORAL fIJO (asimilados a funcionarios)
32 Grupo Profesional de Tcnicos Medios
1 1 Agente de Empleo y Desarrollo Local A2
34 GRUpO pROfESIONAL DE OfICIOS
341 Oficiales
2 1 Alguacil C2
3 1 Oficial 1 fontanero C2
4/7 4 Conductor-Oficial de 1 C2 1 nuevo
8/9 2 Oficial 1 Albailera, Obras y Servicios C2
10/11 2 Oficial 1 Electricista C2
12 1 Encargado Servicios Mltiples C2
13 1 Oficial Servicios Mltiples C2
14 1 Conductor-Mantenimiento y Servicios C2
15/16 2 Auxiliar Administrativo C2 En proceso de
funcionariza-
cin
342 Operarios / ayudantes
17 1 pen de Obras Ap-DA 7
EBEp
vacante
18 1 Conserje de Mercado Ap-DA 7
EBEp
vacante
19/21 3 pen Instalaciones Deportivas Ap-DA 7
EBEp
22/26 5 Ayudantes de Servicios Mltiples Ap-DA 7
EBEp
27 1 Ayudante de Jardinera Ap-DA 7
EBEp
28/29 2 Trabajadores/as familiares Ap-DA 7
EBEp
Su diseo e implantacin constituye la misin de las unidades de recursos
humanos. La seleccin, la poltica retributiva, el desarrollo profesional o la
gestin del rendimiento son los procesos, los sistemas de gestin mediante
los cuales se atrae, estimula y desarrolla el talento necesario para los gobier-
nos locales. No menos relevante es la poltica de relaciones laborales, que
conforma el marco de la gestin a escala organizativa.
para cada captulo se detallan los problemas ms habituales, la descrip-
cin normativa del modelo vigente, los fundamentos tcnicos y los mbitos
posibles de mejora.
QUINTA pARTE
POLTICAS Y ESTRATEGIAS BSICAS DE LA
GESTIN PBLICA DE RECURSOS HUMANOS
141
CONCEpTOS CLAVE
1. problemas habituales y legitimidad social en el acceso al empleo pblico.
2. El modelo normativo vigente.
3. Seleccin tcnica.
4. Estrategias de mejora.
5. La entrevista.
6. La gestin del flujo de personal no permanente.
Este captulo proporciona las bases conceptuales de la seleccin de profe-
sionales para los servicios pblicos locales. Se detallan tanto los aspectos
jurdicos como los tcnicos a tener en cuenta en este mbito de la poltica de
personal, prestando una atencin destacada a las estrategias de mejora ms
relevantes: la innovacin en el diseo de convocatorias, el diseo de entre-
vistas vlidas y fiables y la gestin del personal no permanente.
CApTULO 9
LA SELECCIN DEL pERSONAL
142
1. INTRODUCCIN
El artculo 6 de la Carta Europea de Autonoma Local mandaba a las Enti-
dades Locales a que seleccionen personal de calidad, proceso que debe reali-
zarse con respeto a los principios propios de un sistema de mrito en el acce-
so al empleo pblico (art. 23.2 y 103.3 de la Constitucin), tal y como se
destac en los captulos anteriores. Dos son los aspectos a tener en cuenta por
tanto: eficacia tcnica (seleccionar el mejor talento) y respeto a unos determi-
nados valores sociales (mediante un proceso pblico, neutral y competitivo).
Sin embargo, la realidad municipal no puede estar ms alejada de ese obje-
tivo inicial. por un lado la falta de hbito en la planificacin de efectivos, donde
no es habitual la previsin de jubilaciones, ceses y la poltica de subvenciones
que siguen otros niveles de gobierno, suelen acarrear bolsas de temporalidad, al
punto de convertir en normal la figura del personal indefinido no fijo de plan-
tilla a la que ya se ha hecho referencia y donde los posteriores procesos de
regularizacin desembocan inevitablemente en la asuncin de personal no
siempre bien seleccionado.
por otra parte, cuando se prev adecuadamente la necesidad de incorporar
un profesional, las prcticas vigentes en esta materia no garantizan en modo
alguno la eficacia tcnica del proceso. Si se obvian los numerosos supuestos en
que se seleccionan puestos en lugar de plazas (jefaturas, indicacin de funcio-
nes, ubicacin fsica, sealamiento de complementos), encontramos actual-
mente procesos bsicamente memorsticos, que en absoluto miden la capacidad
y las destrezas laborales de los candidatos mediante tcnicas vlidas y fiables.
Se garantiza generalmente la publicidad, algo de mrito y apenas la capacidad
de los candidatos. Un mal entendido garantismo jurdico (que desemboca en
ordenancismo legal, con primaca de la forma sobre el fondo, que desconoce las
posibilidades que ofrece el marco legal), algunos intereses especficos, la pro-
pia legitimidad de la que gozan en nuestro pas las oposiciones y la comodi-
dad institucional, han anclado a las entidades locales en unos mecanismos de
seleccin probabilsticos (es aleatoria la posibilidad de incorporar candidatos
eficaces). Ante esto, se ha optado tcitamente por una prctica perversa: se in-
nova en la seleccin inicial, se prueba al aspirante mediante una relacin
precaria y posteriormente se fuerza el marco jurdico a la hora de consolidarlo.
El sistema de seleccin adolece hoy da de fundamento tcnico, pero sobre
todo, en la operacin ms importante en materia de recursos humanos se opera
con cierta desgana y demasiada inercia.
Adems de la importancia que deriva de la relevancia de las decisiones rela-
cionadas con el otorgamiento de un empleo vitalicio, hay que tener en cuenta la
legitimidad social de las decisiones de reclutamiento. Desde una perspectiva po-
ltico-administrativa, cmo tenga lugar el ingreso, su prctica efectiva, caracteriza
en su totalidad el sistema de empleo pblico. La evolucin en los sistemas com-
parados pone de manifiesto este punto: del reclutamiento en base a la confianza
143
poltica al predominio de lo que en captulos anteriores definimos como sistema
de mrito. Y es que no cabe olvidar que nos hallamos ante el aspecto fundamental
de la credibilidad del Estado contemporneo: el rigor en la seleccin es el que
otorga legitimidad social y poltica (Laufer y Burlaud, 1989) a los sistemas
administrativos. La cuestin de la vigencia efectiva de la seleccin con base en el
mrito va por tanto mucho ms all de una mera discusin tcnica o jurdica. pa-
rece pues oportuno, ante este estado de cosas, modificar las prcticas vigentes en
no pocos de los gobiernos locales. Seleccionar a los mejores candidatos, efectuan-
do una lectura integradora, a favor de la gestin, del marco normativo vigente,
que ofrece posibilidades reales y factibles de innovacin organizacional, garanti-
zando, adems, el respeto a los valores constitucionales.
2. EL MODELO DE SELECCIN VIGENTE
La descripcin del modelo vigente en materia de seleccin es necesariamen-
te jurdica. Tras la promulgacin de la Constitucin fue la Ley 30/1984, de 2 de
agosto, de Medidas urgentes de Reforma de la funcin pblica, en su artculo
19 (bsico) la que desarroll tal acceso a la funcin pblica profesional de
acuerdo a criterios de igualdad, mrito y capacidad, aadiendo a esos preceptos
el de publicidad mediante convocatoria pblica y extendiendo los mismos al
personal laboral, por lo que cabe hablar de sistema de mrito aplicable al em-
pleo pblico en sentido amplio, no nicamente a la funcin pblica. En lo que
al mbito local se refiere el sistema de mrito se encuentra positivado jurdica-
mente por el artculo 91.2 de la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985: la
seleccin de todo el personal, sea funcionario o laboral, debe realizarse de
acuerdo con la Oferta de Empleo pblico, mediante convocatoria pblica y a
travs del sistema de concurso, oposicin, o concurso-oposicin libre, en los
que se garanticen los principios constitucionales de igualdad, mrito y capaci-
dad, as como el de publicidad.
Actualmente es el artculo 55 del EBEp el que concreta los principios de
acceso al empleo pblico, aplicable tanto al personal funcionario como laboral,
incluyendo el temporal. Este precepto, adems de mantener principios clsicos
ya fijados en 1984 (la adecuacin de las pruebas a las funciones a prestar) insis-
te en la publicidad y transparencia de las convocatorias, refuerza el carcter
tcnico de quienes tienen como misin seleccionar a los concretos candidatos.
As las cosas, el modelo normativo de seleccin en la Administracin Local
puede ser sintetizado a partir de las siguientes notas definitorias:
La preferencia por el sistema selectivo conocido como Oposicin como
medio de acceso al empleo pblico.
El tratarse de una seleccin tcnica, objetivada, depositada en los deno-
minados rganos de seleccin, esto es, los tribunales y comisiones per-
manentes de seleccin.
144
La consideracin exclusiva de los conocimientos, aptitudes y experiencia
como nicos factores a tener en cuenta.
La primaca del ejercicio prctico, lo que obliga a considerar tambin el
puesto de trabajo, y no nicamente la plaza.
La proscripcin de cualquier discriminacin.
La vigencia de los valores de mrito con independencia del vnculo jur-
dico que articule la relacin de servicios.
A) LA pREfERENCIA pOR LA OpOSICIN COMO SISTEMA
SELECTIVO DE ACCESO AL EMpLEO pBLICO
Es la vigencia de la conocida tesis de la inexistencia de libertad para elegir
inmotivadamente cualquiera de los tres sistemas selectivos (oposicin, concur-
so o concurso-oposicin). Como recuerda el Tribunal Supremo (STS), sala 3,
en su sentencia de 18 de abril de 1995 (ED 1995/4141) [] no cabe olvidar
que la tesis de la libre eleccin de sistema selectivo [] tropieza en primer
lugar con lo dispuesto en los artculos 19 de la Ley 30/84 y 133 del RDLeg.
781/1986. A tenor de esta resolucin, debe parecer justificada la eleccin de
la excepcin. Queda pues descartada la tesis de la libre eleccin del sistema
selectivo (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Len. Bur-
gos. Sala de lo Contencioso-Administrativo, seccin 2, de 12 de abril de 2004.
LA LEY JURIS 1658680/2004).
La oposicin es definida como (artculo 4.2 del Real Decreto 364/1995,
de 10 de marzo, Reglamento General de Ingreso a la Administracin del Esta-
do, RGI) la celebracin de una o ms pruebas para determinar la capacidad y
aptitud de los aspirantes y fijar su orden de prelacin. El Concurso consiste en
la comprobacin y calificacin de los mritos de los aspirantes y en el estable
cimiento del orden de prelacin de los mismos. por su parte, el Concurso-Opo-
sicin en la sucesiva celebracin de los dos sistemas anteriores.
para el RGI de 1995, la oposicin ser el sistema ordinario de acceso. En el
mbito de la funcin pblica local, sta se constituye en el sistema general (ar-
tculo 2 del RD 896/1991, RSfAL). Esta prevalencia de la oposicin no signi-
fica en absoluto el rechazo de los otros dos sistemas alternativos, el concurso y
el concurso-oposicin, sino ms bien la motivacin por parte del rgano convo-
cante de las razones que le llevan a apartarse del sistema ordinario y general, las
cuales debern basarse en la naturaleza de las funciones a desempear (RGI,
artculo 4.1 y artculo 2 del RSfAL). En palabras de la Sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Galicia, de 14 de julio de 1999 (ED 29183), debern
justificarse, al menos someramente, las razones para utilizar un sistema excep
cional, diferente del sistema prioritario, la oposicin. Motivacin que deber
expresarse y justificarse en el acuerdo de convocatoria (Sentencia del Tribunal
145
Superior de Justicia de Canarias, Santa Cruz de Tenerife, de 17 de abril de
1997, Ar. CA 736/97).
El EBEp, en su artculo 61, mantiene esta visin clsica de los sistemas se-
lectivos, pero cuenta con la innovacin destacada respecto al personal laboral;
ste admite el concurso, mientras que para el funcionario el concurso nica-
mente podr emplearse si hay norma con rango de ley que lo contempla.
B) LA DECISIN DE SELECCIN SE DEpOSITA EN UNOS RGANOS
ESpECIALIZADOS, TCNICOS Y pROfESIONALES
Es relevante la diferenciacin configurada por el legislador, entre rganos
encargados de la seleccin y rganos encargados del nombramiento. Esta sepa-
racin se ha valorado como una de las garantas del sistema de mrito en favor
de los aspirantes (frez, 1995). As las cosas, la decisin de seleccin, entendi-
da sta como la seleccin del candidato concreto, es una decisin tcnica. La
decisin poltica se cie nica y exclusivamente a la creacin y configuracin
de la plaza objeto del proceso selectivo. Como pone de manifiesto el Tribunal
Constitucional, en su Sentencia 193/1987 (fJ. 4): [] la resolucin de un
concurso [] para cubrir una plaza vacante de funcionarios ha de hacerse de
acuerdo con un criterio estrictamente tcnico, valorando exclusivamente el m-
rito y la capacidad del aspirante a la plaza de que se trate. Ms recientemente,
el propio Tribunal Constitucional ha afirmado que [] el discernimiento de
esa idoneidad de los aspirantes a una plaza en la funcin pblica ha de corres-
ponder exclusivamente a rganos calificadores compuestos por personas dota-
das de la debida preparacin cientfica y tcnica en la materia propia de cada
cargo. (fJ 5 de la Sentencia 235/2000, de 5 de octubre).
El artculo 55.2 del EBEp establece, como principios a observar en la mate-
ria los siguientes: la imparcialidad y profesionalidad de los rganos de selec
cin (ap. c), algo reiterado en el artculo 60.1, y la independencia y discrecio
nalidad tcnica en su actuacin (ap. d). Hay un inters deliberado por parte del
legislador de evitar no pocos excesos en la determinacin de algunos tribuna-
les, algo conocido en la esfera local, donde en muchas ocasiones la mayora de
su composicin responde a designaciones polticas o sindicales. Ni el personal
poltico ni el eventual puede formar parte de los rganos de seleccin (no sola-
mente tribunales para personal permanente).
por su parte, la representacin sindical queda limitada. Ningn vocal osten-
ta cualidad alguna de representacin corporativa o de intereses (art. 60.3). Se
pertenece a los tribunales a ttulo individual, en razn de la capacitacin tcni-
ca. Correlato de esta limitacin es la posibilidad concedida a las Organizacio-
nes Sindicales ms representativas para recurrir en va administrativa y juris-
diccional las decisiones de los tribunales de seleccin (art. 31.6). En cualquier
caso, es palpable la voluntad de objetivar el proceso y limitar la negociacin en
146
esta materia. La obligatoriedad negocial va referida a las normas que fijen los
criterios generales en materia de acceso (artculo 37.1.c, por ejemplo unas
bases generales) y en el catlogo de materias excluidas de la negociacin se
encuentra la regulacin y determinacin concreta, en cada caso, de los siste-
mas, criterios, rganos y procedimientos de acceso al empleo pblico (artculo
37.2.e). El planteamiento no carece de lgica: se amplan los mrgenes nego-
ciadores y las competencias de los representantes sindicales, pero referidos a
los aspectos de quienes ya son funcionarios. Se prev, en todo caso, lo que el
EBEp denomina negociacin de las formas de colaboracin en el desarrollo de
los procesos selectivos (art. 61.7, segundo prrafo). En el acceso no hay em-
pleados, hay ciudadanos. Un aspecto complementario es el de la paridad entre
hombres y mujeres, algo ya contemplado en el artculo 51.d de la Ley Orgnica
3/2007, de 22 de marzo, de igualdad, definido tambin como criterio de actua-
cin administrativa.
El potencial de cambio para la Administracin Local en la actuacin de los
rganos de seleccin se encuentra en un precepto modesto, pero que puede ju-
gar un relevante papel en la profesionalizacin de estos rganos, contando con
la colaboracin de las Comunidades Autnomas. As, las Administraciones
pblicas podrn crear rganos especializados y permanentes para la organiza-
cin de procesos selectivos, pudindose encomendar estas funciones a los Ins-
titutos o Escuelas de Administracin pblica.
por tanto, los rganos de seleccin quedan caracterizados del siguiente
modo:
a) Una composicin basada en la especializacin profesional de los miem-
bros que integran los Tribunales y Comisiones permanentes (artculo
60.1 del EBEp). Esta composicin se concreta en exigencias de titula-
cin igual o superior a la de la plaza objeto de la convocatoria, por parte
de todos los integrantes del rgano. Incluso en el caso de la Administra-
cin Local este rasgo se refuerza con la obligatoriedad de inclusin de un
representante de la respectiva Comunidad Autnoma.
b) Un nmero mnimo de miembros establecido en cinco, incluidos presi-
dente y Secretario.
c) La posibilidad de, si el principio de especializacin tcnica de los funcio-
narios integrantes del tribunal no estuviera suficientemente garantizada,
poder incorporar asesores especialistas (artculo 13.3 del RGI).
Esta especializacin tcnica de los rganos encargados de evaluar a los as-
pirantes es el fundamento de un principio caracterstico de nuestro sistema de
acceso al empleo pblico: el de la discrecionalidad tcnica reconocida a estos
rganos. principio que ha sido reconocido expresamente por el artculo 55.2.d
del EBEp y cuya caracterizacin jurisprudencial (vanse las sentencias del Tri-
bunal Supremo de 13 de marzo de 1991, 20 de octubre de 1992 y 15 de julio de
1996, as como la sentencia del Tribunal Constitucional 215/1991), ha sido la
147
de reconocer un amplio margen de apreciacin a los rganos de seleccin, dada
la presumible imparcialidad de sus componentes, especializacin de sus cono
cimientos e intervencin directa en las pruebas realizadas (STS 13/03/91). L-
gicamente esta discrecionalidad tcnica opera en tanto se garanticen en los r-
ganos evaluadores las caractersticas citadas que para el Informe de la Comisin
sobre el Estatuto Bsico del Empleado pblico radica en dos posibilidades:
bien un profundo conocimiento del rea profesional objeto de la convocato-
ria, bien en el dominio adecuado de las tcnicas de seleccin de personal
(2005:102).
C) LA CONSIDERACIN EXCLUSIVA DE LOS CONOCIMIENTOS,
ApTITUDES Y EXpERIENCIA COMO CRITERIOS DE SELECCIN
Seleccin en base a los mritos significa evaluar el esfuerzo individual del
aspirante, sus conocimientos y experiencia. La capacidad, por su parte, vendra
referida a las aptitudes en potencia para el desempeo de las funciones del
puesto. Cul es as el lugar del factor personalidad en este modelo? Limitado
sin duda, al decir de la doctrina, la jurisprudencia y como veremos, alguna nor-
ma legal. Lo que no significa que no deba ser considerado este factor como
objeto de evaluacin en algunos supuestos concretos. En general, la doctrina se
muestra partidaria de un uso racional y objetivo de los denominados tests psi
cotcnicos, categora esta que englobara las pruebas objetivas de personalidad,
la evaluacin de las aptitudes intelectuales (inteligencia general, razonamiento
espacial, razonamiento verbal, analtico, numrico). As, frez (1995), con
base en la STS de 5 de octubre de 1989. por su parte, Morell Ocaa (1992), es
partidario de limitar este tipo de pruebas a supuestos muy especficos como los
Cuerpos de polica Local.
Asimismo, el artculo 61 del EBEp permite la realizacin de ejercicios que
demuestren la posesin de habilidades y destrezas (anlisis y sntesis, rapidez
y precisin perceptiva, planificacin, resolucin de problemas, trabajo en equi-
po, liderazgo, tolerancia a la presin, iniciativa, autonoma, etc.), por su propia
naturaleza, especficas del puesto de trabajo, tal y como se expone seguidamen-
te, lo que sobre la base de un proceso diseado racionalmente ofrece margen
para la innovacin.
D) LA pRIMACA DEL pUESTO DE TRABAJO EN EL pROCESO
El EBEp, en sus artculos 61.2 y 75, mantiene el planteamiento de la LMR-
fp de 1984, y configura un sistema mixto de funcin pblica (cuerpos y pues-
tos), manteniendo en parte as la organizacin corporativa. El Cuerpo queda
relegado a la funcin de seleccin (artculo 3 del RGI). En la Administracin
Local este papel lo cumplen las Escalas, con dos grandes divisiones: Escala de
148
Administracin General y Escala de Administracin Especial, con distintos ni-
veles de responsabilidad, cualificacin y exigencia tcnica.
Es la Subescala y, en su caso, la Clase y Categora (la plaza), la relevante en
el momento del acceso. El artculo 8 del RD 896/1991 (Reglamento de Selec-
cin de los funcionarios de Administracin Local, RSfAL) de 7 de junio, es el
que fija el nmero de temas, en una gradacin creciente segn el Grupo de Cla-
sificacin (A1, A2, B, C1 C2, otras Agrupaciones profesionales) y un peso di-
ferente de las denominadas materias comunes segn la Escala.
No obstante, en la organizacin de la seleccin el papel de la plaza en el
acceso queda matizado por dos reglas que obligan a tener en cuenta el puesto
de trabajo en el diseo del proceso:
Lo que podramos denominar como conexin pruebaspuesto. Esto es, la
necesidad de que las pruebas a realizar por los aspirantes se adecen al
puesto de trabajo que se haya de desempear (artculos 55 y 61.3 del
EBEp, 133 del TRRL y 5 del RGI y 4 y 9 del RSfAL).
La obligatoriedad de uno o varios ejercicios prcticos, los cuales lgi-
camente sern tambin diseados en funcin de los puestos de trabajo que
sean susceptibles de ser desempeados por el titular de la plaza (artculo
61.3 del EBEp, 133 del Texto Refundido, artculos 4.c y 9 del RSfAL y
5.2 del RGI).
E) LA pROHIBICIN DE CUALQUIER TIpO DE DISCRIMINACIN
La vigencia de esta regla se manifiesta en dos aspectos. En primer lugar la
desconfianza ante los procesos restringidos, que tal y como se vio en la se-
gunda parte, han sido una nota caracterstica del empleo pblico local en nues-
tro pas. En segundo lugar, la limitacin hacia cualquier caracterstica diferen-
cial de los aspirantes en las bases o en la ejecucin del proceso.
En lo que al primer aspecto respecta no es un planteamiento meramente
terico si se tienen en cuenta los procesos extraordinarios de consolidacin de
empleo temporal estructural practicados en no pocas Entidades Locales. Ya el
Tribunal Constitucional prohibi tempranamente la existencia de turnos res-
tringidos (sentencias 27/1991, de 14 de febrero; 60/1994, de 28 de febrero y
67/1989, de 18 de abril), rasgo que los textos legales (artculo 39 de la Ley
50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, Administrativas y del Orden
Social y Disposicin Transitoria Cuarta del EBEp) se han visto obligados a
respetar. La innovacin real de esta norma habra que situarla en la innecesarie-
dad de motivar el recurso al sistema de concurso-oposicin, dndole rango le
gal a este sistema selectivo, como recuerda su Exposicin de Motivos, pudien-
do valorarse, eso s, la experiencia en los puestos de trabajo objeto de la
convocatoria. Como recuerda el artculo 61 del EBEp los procesos sern siem-
149
pre abiertos y los sistemas selectivos que incluyan una fase de concurso debe-
rn incluir una puntuacin proporcionada, que no determinara por s sola el
resultado del proceso selectivo. Esta previsin es incluso aplicable en los pro-
cesos de consolidacin de empleo temporal previstos en la Transitoria Cuarta
del EBEp.
De igual modo, se limita cualquier elemento que pueda favorecer condicio-
nes subjetivas de unos candidatos sobre otros. Ello supone otra concrecin del
principio de mrito: la desconfianza ante cualquier caracterstica diferencial de
los aspirantes a un empleo pblico que no sea la fundada en sus conocimientos,
aptitudes o capacidades, excepcin hecha, como se ver del colectivo de disca-
pacitados. Va referido por tanto a la limitacin jurisprudencial acerca de cual-
quier condicin singular de los aspirantes en las convocatorias, que pudiera
afectar el principio de igualdad de oportunidades, y cuyas manifestaciones
principales se han centrado en la cuantificacin de los servicios prestados en la
redaccin de los mritos especficos y la polmica acerca de la valoracin de las
lenguas autonmicas.
Tempranamente el Tribunal Constitucional ha determinado el parmetro de
elaboracin de los baremos de mritos: [] siempre que la diferencia impues-
ta en razn de la capacitacin tcnica sea adecuada a la naturaleza propia de las
tareas a realizar y se establezca con carcter general [] (fundamento Jurdi-
co 4 de la Sentencia 42/1981, de 22 de diciembre). Los mritos han de tener
una fundamentacin objetiva (fJ 2, Sentencia 67/1989, de 18 de abril). Esto es,
han de estar en relacin con la funcin a desempear, y que no se describan o
establezcan en trminos tales que puedan considerarse fijados en atencin a
personas determinadas (fJ 4, STC 27/1991, de 14 de febrero). Al respecto, los
servicios prestados son vlidos, pero no pueden suponer un requisito previo ni
constituirse en el nico mrito a tener en cuenta (fJ 9, STC 138/2000). En lo
que respecta a su valoracin cuantitativa, la propia jurisprudencia ha creado la
nocin de lmite de lo tolerable, dando por vlido por ejemplo un porcentaje del
31,57% sobre el total de los puntos que pueden obtenerse en el proceso selecti-
vo (fJ 4, STC 83/2000). En lo que atae a las lenguas autonmicas, la doctrina
constitucional (STC 46/1991) la ha considerado como encuadrable dentro de
los mritos y capacidades requeridos.
La nica excepcin en punto a particularidades de los aspirantes es la refe-
rida a los discapacitados, por cuanto la legislacin faculta a establecer un turno
diferenciado de acceso. Ya la Ley 53/2003, de 10 de diciembre, de reforma de
la disposicin adicional segunda de la LMRfp, desarrollada por el Real Decre-
to 2.271/2004, de 3 de diciembre, dentro de las medidas contra la discrimina-
cin del personal afecto de discapacidad, impuso que en las Ofertas de Empleo
pblico, se reservar un cupo no inferior al cinco por ciento de las vacantes
entre personas con una discapacidad igual o superior al 33 por ciento, de modo
que progresivamente pudiera alcanzarse el dos por ciento de los efectivos tota-
les, algo que actualmente reitera el artculo 59 del EBEp.
150
f) LA ApLICACIN DE LOS VALORES DE MRITO A TODOS LOS
SUpUESTOS DEL EMpLEO pBLICO
El Ttulo IV del EBEp habla de acceso al empleo pblico, desarrollando en
sus artculos 55 a 61 una serie de principios comunes al personal funcionario
(de carrera e interino) y laboral (fijo y temporal). por su parte, el artculo 29 del
RGI prev que se apliquen al personal laboral los mismos sistemas y criterios
que los vigentes respecto a los funcionarios, evitando la diferencia que estable-
ca el Reglamento de 1984. Respecto al funcionario interino el mismo debe ser
seleccionado con respeto pleno a los principios de mrito y capacidad (artculo
27 del RGI y Disposicin Adicional primera del RSfAL de 1991). De igual
modo el artculo 91.2 de la Ley de Bases de Rgimen Local prev la seleccin
de todo el personal, sea funcionario o laboral, mediante convocatoria pblica,
sin efectuar ninguna diferencia.
Todos los principios expuestos: convocatoria pblica, igualdad de oportuni-
dades, criterios de seleccin basados en el mrito y la capacidad de los aspiran-
tes, inclusin en la Oferta de Empleo pblico, composicin de Tribunales, son
predicables en la seleccin del personal laboral. por lo dems, la opcin del
concurso exige tambin la especificacin de los mritos a tener en cuenta, su
valoracin y medios de acreditacin.
Esta voluntad de aplicacin de los valores de mrito no ya a todo el empleo
pblico, sino a todo el sector pblico, se explicita claramente en el EBEp. As,
en su Disposicin Adicional primera prev su vigencia en todas las entidades
del sector pblico local. Desde mayo de 2007 la seleccin con base a los crite-
rios de igualdad, mrito y capacidad, publicidad de las convocatorias y sus ba-
ses, as como profesionalidad y composicin tcnica de los rganos de selec-
cin rige asimismo en la plyade de empresas e instituciones dependientes de
los gobiernos locales.
3. SELECCIN TCNICA: EL DISEO DE BASES DE
CONVOCATORIA
Es posible el respeto a los valores constitucionales de igualdad, mrito y
capacidad con la decisin respecto a cul es el mejor candidato posible? La
pregunta se sintetiza en cmo conciliar respeto a la ley y eficacia organizativa.
La seleccin tcnica de personal de calidad para los gobiernos locales se basa
en el conocimiento de tres aspectos determinantes: conocer en qu consiste el
proceso, sus fundamentos tcnicos; en segundo lugar familiarizarse acerca de
cules son las reas de evaluacin de los candidatos y los instrumentos disponi-
bles para su medicin y, finalmente, en la concrecin procedimental del proce-
so (las bases de la convocatoria). La eficacia en la Administracin deriva
justamente de la inversin del camino seguido habitualmente: de los requeri-
151
mientos del puesto a la articulacin jurdica del reclutamiento. Las bases son el
punto de llegada, no el inicio.
Desde una perspectiva directiva la gestin del proceso de seleccin tiene
tres fases diferenciadas:
a) El reclutamiento: centrado en garantizar un nmero suficiente de candi-
datos y, en el mbito pblico, la publicidad adecuada de la convocatoria
mediante sus diversas herramientas (Oferta de Empleo pblico, Convo-
catoria) pero desde un plano no solamente formal.
b) La seleccin propiamente dicha. En trminos tcnicos, la seleccin de
personal puede definirse como la decisin basada en un proceso de com
paracin persona/puesto (Chiavenato, 1988). por tanto una metodologa
de seleccin idnea es aquella que:
Sabe qu aspectos evaluar, sobre la base del estudio previo del perfil
profesional.
Disea un proceso que permite comparar en los candidatos los reque-
rimientos objetivos exigidos por el puesto de trabajo.
c) por ltimo, desde la perspectiva del ajuste persona-puesto, el ciclo se
cierra con la socializacin del nuevo miembro: la planificacin de la
acogida en la organizacin, su orientacin y acople.
Una sntesis de la seleccin tcnica incluye:
1. Un anlisis del puesto de trabajo. El punto de partida metodolgico de
una adecuada seleccin es la caracterizacin del puesto de trabajo. Sus
funciones, actividades, tareas, relaciones, responsabilidades, relaciones y
exigencias, con la finalidad de responder a las preguntas caractersticas
de esta tcnica que se vieron en el captulo sexto: qu hace, cmo lo hace,
con qu, cundo y para qu.
2. El siguiente paso consiste en la elaboracin de otra respuesta caracters-
tica del anlisis de puestos: quin lo hace, o lo que es lo mismo, la elabo-
racin del perfil profesional. Este documento puede ser definido como
(MAp, 1990:33) la [] Sntesis de las aptitudes, conocimientos, expe-
riencia, saberes y dominio de tcnicas exigibles a un candidato idnea-
mente cualificado. []. Este instrumento incluye:
a) Formacin requerida: tanto la de tipo General, como la Especfica.
Incluye as, las titulaciones acadmicas, estudios complementarios y
especficos y dems conocimientos tericos que debe reunir el candi
dato idneo para el puesto a cubrir.
b) La experiencia: definida como el conjunto de saberes, conocimientos
y tcnicas que se dominan como consecuencia del desempeo real de
uno o varios puestos, durante la carrera profesional del candidato.
152
Incluye la experiencia General, comn a una familia de puestos, y la
Especfica, directamente relacionada con las tareas concretas del
puesto.
c) Aspectos PsicoProfesionales: capacidades, destrezas, aptitudes y
actitudes que conforman el estilo de trabajo de una persona y que son
especialmente importantes para desempear con eficacia un determi
nado puesto de trabajo. Este apartado engloba:
Aptitudes Intelectuales: inteligencia general; comprensin verbal,
razonamiento espacial, numrica, etc.
Aptitudes Especficas: requeridas por el puesto de trabajo, tales
como retentiva, capacidad visual y agilidad espacial, anlisis y sn-
tesis, organizacin y planificacin.
personalidad: en los puestos en que sea relevante la misma. As,
estabilidad emocional, autocontrol, extroversin, etc.
Requisitos de Aptitud fsica: los imprescindibles requeridos por la
naturaleza de las funciones, tales como movilidad y capacidad mo-
tora, capacidad visual y las minusvalas admisibles.
3. La eleccin y realizacin de las pRUEBAS a aplicar a los candidatos. El
objetivo de las tcnicas de seleccin es predecir el desempeo futuro de
los aspirantes a un puesto de trabajo, para lo cual se utilizan unas deter-
minadas herramientas con el objetivo de evaluar unos concretos factores,
definidos como crticos, en la actuacin del ocupante del puesto de traba-
jo, determinantes de su xito o fracaso, y que suelen ser conocidos como
predictores, criteriosmedida (Villoria, 1997:233) o factores de rendi
miento (Garca Noya et al., 1997). Tales predictores van referidos a apti-
tudes, destrezas o capacidades, conocimientos y experiencias, y derivan,
necesariamente, del perfil ideal del ocupante del puesto de trabajo. Hay
que tener presente en seleccin que el instrumento que se decida emplear
tiene como finalidad medir una caracterstica definida como la variable
predictora del desempeo. As, una prueba terica significa que hemos
determinado que la variable de xito en un ocupante de un puesto son los
conocimientos; una prueba profesional por su parte que son los conoci-
mientos prcticos del mismo y la experiencia los determinantes del ren-
dimiento exitoso y un test de aptitudes significara que es la posesin de
determinadas habilidades la variable ms relevante.
A este respecto es conveniente tener presente que hay tres reas posibles de
evaluacin en los candidatos:
El saber, referida a formacin y conocimientos, la cual se evala bsica-
mente mediante las pruebas de tipo profesional y las de conocimientos, el
anlisis del historial profesional y la entrevista de carcter curricular.
153
Las aptitudes y capacidades (si el candidato puede desempear satisfacto-
riamente el puesto de trabajo), y es evaluada mediante ejercicios de carc-
ter profesional, tests psicotcnicos centrados en la evaluacin de las apti-
tudes especficas del puesto, ejercicios de simulacin de la tarea
profesional (assesment center), as como a entrevistas, tanto de tipo curri-
cular y profesional como la referida a competencias (basada en incidentes
crticos de la tarea).
finalmente, el rea motivacional y de personalidad (que el candidato
quiera realmente desempear las funciones del puesto), es evaluable me-
diante la entrevista en profundidad y las pruebas psicolgicas pertinentes
(tests proyectivos, EpI, CEp. 16pf, etc.).
En punto a diseo de pruebas de la convocatoria, cules son las tcnicas de
que disponemos? El siguiente CUADRO puede servir de ilustracin:
Cuadro 9.1:
Tcnicas de seleccin segn colectivos
Categora
Tcnicas
Personal no
cualificado
Personal
cualificado
Tcnicos y
profesionales
Personal
sin
experiencia
Personal
directivo
Entrevista de
Competencias
fRECUENTE fRECUENTE SIEMpRE SIEMpRE SIEMpRE
pruebas
profesionales
(prcticas)
pOCAS
VECES
SIEMpRE SIEMpRE
pOCAS
VECES
pOCAS
VECES
Tests de
Aptitudes
pOCAS
VECES
fRECUENTE fRECUENTE fRECUENTE fRECUENTE
Tests de
personalidad
NUNCA
pOCAS
VECES
fRECUENTE fRECUENTE
pOCAS
VECES
Simulacin
(assesment
center)
NUNCA
pOCAS
VECES
fRECUENTE fRECUENTE
pOCAS
VECES
para evaluar la idoneidad de los candidatos respecto a estos factores objeti-
vos resulta relevante la correcta determinacin de las pruebas que han de medir
los mismos, y por ello la propia Comisin para el estudio y preparacin del
Estatuto Bsico del Empleado pblico (2005:95) exige que los instrumentos de
seleccin respondan a dos criterios (2005:9):
a) fiabilidad: el grado en que las medidas estn libres de errores en trmi-
nos de consistencia y estabilidad temporal, y
b) Validez: el grado en que la tcnica de seleccin mide realmente el con-
cepto que quiere medir.
154
Al respecto, un meta-anlisis psicomtrico realizado por Salgado (2005), en
una medicin que oscila de 0 a 1, se ha encontrado que los tests de capacidad
cognitiva general reflejan una varianza del 0,71, las entrevistas de competen-
cias (o incidentes crticos) un 0,64, y las pruebas de conocimientos un 0,45. La
mxima puntuacin se obtiene con la combinacin de dos predictores, en donde
la suma de pruebas de inteligencia general combinadas con entrevistas de inci-
dentes crticos o con experiencia laboral superan en ambos casos el 0,71, lo que
proporciona la pauta de fiabilidad a la que se ha hecho referencia.
Es con todo este armazn conceptual (perfiles, instrumentos de evaluacin,
reas de exploracin en los candidatos), con el que proceder al diseo del con-
creto sistema selectivo. Resultan especialmente relevantes la entrevista, las
pruebas tericas y profesionales, los tests de aptitudes y los ejercicios situacio-
nales, enmarcables estos ltimos en las pruebas de carcter prctico requeridas
por el artculo 61.2 del EBEp. Ya se destac en el epgrafe anterior la variedad
de pruebas de seleccin a disposicin de las Entidades Locales, las cuales van
ms all de los tradicionales ejercicios memorsticos y que requieren tan slo
rigor en su diseo y preparacin, sobre la base de un conocimiento suficiente de
la fiabilidad y validez de cada uno de los instrumentos, teniendo claro que se
aconseja una combinacin de instrumentos que midan diferentes capacidades.
Volviendo al plano jurdico, el denominado contenido mnimo de las Bases
(artculo 4 del RSfAL, bsico en todos sus aspectos, excepto el apartado f,
referido al nmero mnimo de miembros del tribunal) es el siguiente:
1. La clasificacin de la plaza: Escala, Subescala y, en su caso, Clase y
Categora, as como Grupo de Clasificacin, conforme a los artculos 167
y ss. TRRL.
2. El Sistema selectivo: Oposicin, Concurso-Oposicin o Concurso.
3. Los requisitos y condiciones de los aspirantes y, en su caso, los que deben
cumplir los que aspiren a plazas reservadas a personal con minus vala.
4. Las pruebas de la convocatoria destinadas a medir las distintas reas de
evaluacin en los candidatos.
5. Los sistemas de calificacin de los distintos ejercicios.
6. La composicin del Tribunal y su nmero.
7. Y finalmente, los programas: respecto a su nmero, composicin y dis-
tribucin, teniendo en cuenta el carcter bsico de lo dispuesto en el art-
culo 8 del RSfAL.
4. ESTRATEGIAS DE MEJORA EN SELECCIN (1): TRIBUNALES
E INNOVACIN EN LAS PRUEBAS
Existe realmente margen para la innovacin? S en funcin de las capaci-
dades institucionales. Hay que tener en cuenta que oposicin no es solamente
155
un repertorio de ejercicios memorsticos sobre contenidos tericos del progra-
ma, sino tambin pruebas para comprobar la capacidad analtica de los aspiran-
tes, la realizacin de ejercicios que demuestren la posesin de habilidades o
destrezas o pruebas fsicas (artculo 61.2, segundo prrafo, del EBEp). Es decir,
adems de las tradicionales de conocimientos, toman carta de naturaleza las de
aptitud (art. 4.1.c del RSfAL). Tomando como base para el diseo de las prue-
bas la racionalidad de las mismas (art. 5.2 RGI), stas pueden incluir pruebas
de conocimientos generales y especficos, tests psicotcnicos y entrevistas
(RGI, art. 5.2), ejercicios prcticos, tests psicotcnicos, mecanografa, trata-
miento de textos, redaccin de informes y proyectos, solucin de supuestos y
otros similares que se consideren adecuados para juzgar la preparacin de los
aspirantes en relacin a los puestos de trabajo a desempear (artculos 4 y 9
del RSfAL de 1991). Es decir, que el parmetro de lo ajustado de las pruebas
radica en el principio de racionalidad, en que las mismas se hallen en conexin
con el concreto puesto de trabajo, lo que exige que el expediente administrativo
no solamente contenga la comprobacin de los aspectos formales jurdico-ad-
ministrativos sino una descripcin del puesto y especialmente, de un perfil pro-
fesional, que se constituye en el parmetro respecto al cual juzgar la idoneidad
de las pruebas, en su motivacin.
Este planteamiento un tanto posibilista, adems de prestar atencin al acom-
paamiento normativo de las soluciones propuestas conduce a no despreciar lo
que de til para las entidades locales tienen algunas planteamientos en vigor.
En primer lugar la cuestin de las pruebas tericas. Como es sabido, el sistema
de ingreso vigente en nuestro modelo se basa en trasladar el coste de la forma-
cin al aspirante. Es l quien debe adquirir, a su cargo, los conocimientos (pa-
rada, 1995). No otra cosa son los consabidos temarios de oposiciones. Ahora
bien, junto a su mantenimiento es imprescindible tambin medir las destrezas
profesionales (los comportamientos laborales) objeto privilegiado aunque ol-
vidado del imprescindible y fundamental ejercicio prctico diseado, la posi-
bilidad legal de la introduccin de las entrevistas conductuales estructuradas o
los cursos selectivos de formacin junto a la necesidad de implantar dispositi-
vos de gestin de las convocatorias basados en las nuevas tecnologas. pero
todo lo anterior necesita de un cimiento imprescindible, recientemente reforza-
do por el EBEp: la profesionalizacin del proceso, que requiere cambiar algu-
nas inercias en relacin con las personas que integran los tribunales y comisio-
nes de seleccin. Es imprescindible contar con la implicacin de los agentes
sociales, lo que hace conveniente posibilitar la complicidad en la innovacin,
que estriba muy especialmente en la adecuada preparacin tcnica de quienes
han de declarar aptos a los candidatos, en el empleo de pruebas situacionales y
en la introduccin, paulatina y de modo profesionalizado, de la entrevista de
seleccin.
La cuestin de la composicin de los tribunales constituye, en la actualidad,
el principal campo de batalla. Cmo asegurar su cualificacin, predominio tc-
nico y especializacin de los Tribunales y Comisiones. Como recuerda el Infor-
156
me de la Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Em-
pleado pblico (2005:102-103), sta es una de las claves en la credibilidad de
todo el proceso de seleccin. El criterio principal de seleccin de los miembros
debe ser el de su profesionalidad, para lo cual la propia unidad de recursos hu-
manos puede jugar un papel relevante en la formacin de quienes hayan de to-
mar parte en procesos selectivos. Dos deben ser los objetivos a garantizar, de
acuerdo con el artculo 55 del EBEp:
1. La independencia de sus miembros, que posibilite su capacidad de resis-
tir a presiones ajenas al proceso.
2. Su nivel de preparacin tcnica en relacin con el mbito profesional al
que pertenezca la plaza.
por otra parte, se ha destacado la importancia que el marco normativo
concede al ejercicio prctico que, como es sabido, constituye un eficaz instru-
mento de seleccin; especialmente en lo que se requiere en los colectivos de
Administracin Especial (pinsese en profesores de educacin de adultos, tra-
bajadores sociales, etc.). Ello obliga a considerar la necesidad de disear ima-
ginativamente las pruebas prcticas con ejercicios situacionales. En esta lnea
resulta de inters el enfoque de competencias, que permite valorar factores de
capacidad relevantes en situaciones profesionales reales (competencias tcni-
cas y sociales).
para algunos puestos de trabajo muy concretos, de un alto perfil tcnico y
profesional, con conocimientos muy especializados, el empleo de la tcnica de
la Memoria, adoptada de la sistemtica del Concurso-Especfico en provisin
de puestos puede resultar interesante. La necesidad de elaborar un proyecto de
actuacin, organizacin y funcionamiento, su potencial, caracterizacin, adap-
tacin al entorno y su posterior exposicin, permite a la Entidad Local convo-
cante ponderar dos aspectos: el rigor tcnico-profesional y la adaptacin a la
problemtica concreta del puesto, de ese programa de objetivos y la evaluacin
del candidato en la exposicin y defensa, lo que lo liga a la exposicin oral, de
notable enraizamiento en la cultura de nuestras oposiciones.
5. ESTRATEGIAS DE MEJORA EN SELECCIN (2):
EL USO EFICAZ DE LA ENTREVISTA
El artculo 5.2 del RGI de 1995 la inclua expresamente, junto a cualesquie
ra otros que aseguren la objetividad y racionalidad del proceso selectivo. No
obstante, esta tcnica ha recibido frecuentes imputaciones de subjetividad y
arbitrariedad, adems de emplearse muy poco frecuentemente, tal y como frez
(1995) pone de manifiesto. En este punto, la perspectiva de la tcnica debe po-
nerse en relacin con los pronunciamientos jurisprudenciales existentes. Sien-
do como es una tcnica til en cualquier proceso selectivo, el reto jurdico se
centra en cmo garantizar su empleo fiable.
157
Desde el punto de vista tcnico, la mejor definicin por su rigor es la de
pereda y Berrocal (1999:185), para quien la entrevista de seleccin es un
proceso de comunicacin interpersonal entre uno o varios entrevistadores y
uno o varios candidatos, durante el cual, el entrevistador por una parte, infor-
ma al candidato sobre el puesto de trabajo y la organizacin a la que desea
incorporarse y, por otra, recoge informacin del candidato, que le permitir
evaluar sus competencias y determinar tanto sus posibilidades de desarrollar el
trabajo de forma correcta, como de proyeccin futura dentro de la organiza-
cin.
Es conveniente tener en cuenta que, bajo la categora de entrevista, se alude
a dos subtipos de la misma:
1. La entrevista que podra denominarse curricular, centrada en el historial
profesional del candidato, la comprobacin de sus mritos alegados (art.
45 RGI), y que tendra las siguientes reas de exploracin referidas a los
aspirantes:
Su historia educativa.
Su historial profesional, su experiencia.
Historial personal y su entorno.
Intereses, motivaciones y preferencias.
Habilidades que posee.
Carencias y necesidades, profesionales y formativas.
Disponibilidad.
Caractersticas personales y estado fsico.
2. La entrevista basada en el modelo denominado por competencias, o ms
propiamente, fundamentada en la metodologa de seleccin en base a los
denominados incidentes crticos, a la que se refiere el manual del MAp
cuando propone una entrevista que aborde preguntas relacionadas con
situaciones y tomas de decisiones que pudieran darse en el ejercicio pro
fesional del puesto (1990:77), dando entrada a una tcnica habitualmente
empleada en seleccin de personal, centrada en la exploracin de las
respuestas del candidato respecto a problemas reales susceptibles de
acontecer en la ejecucin del trabajo diario del puesto de trabajo, bien
exponiendo y detallando problemticas simuladas, bien indagando en el
historial profesional del candidato en busca de situaciones profesionales
similares, a las que pueden darse en el desempeo de las funciones, tales
como posiciones de mando, motivacin de equipos, situaciones de ten-
sin y otros supuestos reales crticos, que encajara mejor en el modelo
de competencias. Como recuerda Ansorena (1996) [...] la conducta fu-
tura de las personas puede predecirse contemplando de forma completa y
158
crtica su conducta pasada. Esta segunda modalidad de entrevista aporta
las siguientes ventajas:
Elimina las impresiones personales que sesgan la evaluacin.
Reduce las posibilidades de falsificacin por parte del candidato.
Bien ejecutada, es una tcnica con una alta validez en seleccin segn
Salgado (2005): 0,64.
La entrevista de competencias es, en definitiva, un intento por mejorar la
fiabilidad y objetividad de la tcnica como instrumento de seleccin, in
dagando al respecto sobre hechos conductuales del candidato en su pa
sado comportamiento laboral, susceptibles de servir como predictores
del comportamiento futuro (pereda y Berrocal, 1999). Recientemente
Salgado (2005b), en un perfeccionamiento notable de la metodologa
usada ya en algunos gobiernos locales ha propuesto la denominada
Entrevista Conductual Estructurada (ECE), definida como un sistema
de obtencin de informacin que facilita la misma experiencia de entre-
vista a los candidatos. Su utilidad estriba en que adems de centrarse en
los comportamientos laborales como predictores del desempeo futuro,
la evaluacin emplea escalas de valoracin con anclajes conductuales, lo
que facilita la labor a los evaluadores, incrementando as la fiabilidad del
instrumento.
Los factores objeto de evaluacin en cada uno de los dos tipos de entrevista,
diferenciables metodolgicamente, nos recuerda un aspecto operativo bsico
de las mismas: la necesidad de, si se pretende que stas sean rigurosas, sean
preparadas con antelacin. As, es imprescindible disponer de:
a) Un guin de los temas que se van a abordar en la misma.
b) Los instrumentos tcnicos requeridos: descripcin del puesto, perfil pro-
fesional, profesiograma, factores de rendimiento, resultados de las prue-
bas y currculo del candidato. En especial, en la entrevista de incidentes
crticos y la ECE, las preguntas van siempre referidas a situaciones pro-
fesionales, formuladas a partir de un profundo anlisis del puesto de tra-
bajo.
c) Los documentos de toma de datos y evaluacin comparativa de los can-
didatos.
por lo que se refiere a la prctica de la entrevista, existen tres fases diferen-
tes desde una perspectiva de su ejecucin rigurosa:
1. La apertura, en la que deber atenderse al establecimiento de una rela-
cin adecuada y cordial con el candidato, y se proceder a fijar la agenda
de la entrevista. sta habr sido previamente consensuada y acordada por
todos los miembros del Tribunal.
159
2. El desarrollo, centrada en la obtencin de informacin del candidato, ya
sea respecto a las reas de exploracin como a los incidentes relaciona-
dos con el puesto de trabajo: datos de formacin, profesionales, compe-
tencias, hechos del pasado, contexto y hechos relevantes, exposicin de
incidentes crticos, opiniones sobre temas profesionales, etc. Durante la
ejecucin de la entrevista, sta se dirigir y focalizar de una forma di
rectiva, semiestructurada, el desarrollo de la misma hacia los temas que
constituyen su objeto: las preguntas. Lo que obliga a tener en cuenta:
a) Temas.
b) Control del tiempo total y su distribucin por reas.
c) Sistemtica de las preguntas: tcnica del embudo, entrevistas abiertas
y focalizacin progresiva, hilo conductor, etc.
d) Registro de datos.
3. El cierre y la conclusin. Es el momento de acordar un consenso por
parte del rgano evaluador sobre el aspirante y un estudio crtico del de-
sarrollo y las preguntas. En especial, en la ECE la decisin se efecta una
vez realizadas todas las entrevistas.
por ltimo, merece la pena enumerar lo que podramos definir como las
malas prcticas de la entrevista de seleccin de personal, respecto a las cuales
hay que tomar conciencia:
La improvisacin en su preparacin.
Las divagaciones, comentarios imprecisos o preguntas excesivamente
largas.
No tomar notas.
Adelantar las respuestas.
No saber utilizar el silencio.
Dejarse llevar por los estereotipos.
El efecto halo en los candidatos.
La atencin adecuada a todos los aspectos enumerados garantiza una entre-
vista de seleccin desarrollada de un modo respetuoso con el principio de obje-
tividad. No obstante, cules han sido los pronunciamientos jurisprudenciales
al respecto? por lo que se refiere a la acusacin de ser un instrumento introduc-
tor de un notable elemento de subjetividad y de discrecionalidad tcnica secre
ta, el Tribunal Supremo, en su sentencia de 17 de mayo de 1993, fundamento
Jurdico Octavo, recuerda la conveniencia de [...] distinguir entre la validez de
la norma y la eventualidad de aplicaciones desviadas, a la que parecen referirse
ms bien las alegaciones de la recurrente, y que no pueden tenerse en conside-
racin al enjuiciar la norma. Esto es, aplicaciones faltas de rigor y profesiona-
160
lidad de este instrumento tcnico no pueden acarrear sin ms su invalidacin
como tcnica de seleccin, de una utilidad demostrada en todos los procesos de
seleccin de personal. Y es que para la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de
octubre de 1993, la entrevista es [] un mtodo para valorar mritos y capa-
cidades de amplia cabida en textos legales [].
6. ESTRATEGIAS DE MEJORA EN SELECCIN(3): LA GESTIN
EFICAZ DEL FLUJO DE PERSONAL NO PERMANENTE
Requisito para una gestin eficaz en seleccin de personal es contar con una
estructura de efectivos adecuada a las necesidades organizativas: la plantilla-
objetivo, tal y como se expuso en el captulo dedicado a la planificacin estra-
tgica de recursos humanos. A la consecucin de la misma se supeditan los di-
versos programas de gestin. Este epgrafe se dedica a la exposicin de tcnicas
susceptibles de ser aplicadas en este mbito, ajeno al ncleo duro de la plantilla
municipal. En este sentido, personal temporal son todos aquellos efectivos no
englobables dentro de la nocin plantilla-objetivo o, en trminos ms amplios,
aquellos efectivos no considerables como de estructura, permanentes.
Si excluimos las tcnicas de externalizacin productiva que, o bien se en-
globaran en la nocin ms amplia de frmulas de gestin de los servicios p
blicos, generalmente frmulas indirectas, tales como el arrendamiento o la con-
cesin, cuya peculiaridad radica en la aplicacin a las Entidades Locales del
mecanismo jurdico-laboral de las garantas aplicables a las contratas y subcon-
tratas de obras y servicios, previsto por el artculo 42 del Estatuto de los Traba-
jadores, y excluimos asimismo los mecanismos a disposicin de las empresas
de capital privado tales como el recurso a las Empresas de Trabajo Temporal
(ETT) el mbito propio de las tcnicas de gestin del personal temporal queda-
ra circunscrito a dos aspectos:
1. El referido a cmo seleccionar personal para tareas de naturaleza tempo-
ral de un modo eficaz y legal. O lo que es lo mismo, cmo conciliar la
garanta inherente del sistema de mrito, la convocatoria pblica, con un
reclutamiento breve en el tiempo, rpido y eficiente, que d respuesta a
las necesidades de la institucin en el momento justo: la seleccin del
personal temporal.
2. Determinar cules son los mecanismos de flexibilizacin que tiene a su
disposicin una entidad local en la gestin de este tipo de personal, que
evite rigideces innecesarias.
As las cosas, son tres los mecanismos posibles de seleccin del personal
temporal (incluyendo en este caso a los interinos), siguiendo la tipologa efec-
tuada por Ojeda Avils (1998):
a) Lo que podra denominarse procedimiento derivado: es decir, aquellos
procedimientos selectivos que aceptan la baremacin producida en otro
161
mbito u organismo, capaz de satisfacer por s mismo los principios cons
titucionales. El caso ms tpico sera el de la seleccin efectuada por los
servicios pblicos de empleo. Es ste el mecanismo de seleccin a travs
de lo que se conoce como oferta genrica de empleo. La Entidad Local
podra dar por vlida la seleccin inicial como utilizar algn medio com-
plementario a partir de los candidatos suministrados por la Oficina de Em-
pleo, lo que lo caracterizara como una preseleccin. Cualquiera de las dos
variantes lo configuran como un medio rpido de seleccin, si bien parece
ms pensado para puestos temporales de poca duracin y/o cualificacin.
b) Otro procedimiento es el que denominamos indirecto. Aquel que se remi
te a una cesta de datos aptos para ofrecer un perfil del aspirante acorde
con las necesidades del puesto. Sera el mecanismo tpico en la Adminis-
tracin Local y extremadamente til de aprovechar las convocatorias
de oposiciones para formar listas de aspirantes con algn ejercicio apro-
bado. Es el caso de las listas para nombramientos en el Cuerpo de polica
Local, de personal Tcnico y Administrativo y personal de Oficios. La
utilidad radicara en este caso en agrupar las listas por grandes grupos
profesionales u ocupacionales con aptitudes similares.
c) finalmente, disponemos de otro sistema, el que denominamos en sentido
amplio procedimiento anticipado, el cual nos remite a los mecanismos
basados en las bolsas de trabajo, y que trataremos ms detenidamente.
En este caso la prelacin de los candidatos en la lista se formara bien
mediante pruebas de calificacin profesional, bien mediante la aplica-
cin de diversos baremos de puntuacin a los inscritos en la bolsa.
Desde una perspectiva organizativa de la gestin de plantillas dos son los
mecanismos a disposicin de las Entidades Locales para una gestin flexible de
los efectivos personales de naturaleza temporal:
1. El denominado como Contrato por Obra o Servicio determinado para
personal laboral o su correlato para funcionarios, lo que en sentido am-
plio podramos denominar Interinaje de Programa.
2. El contrato eventual por acumulacin de tareas y su proyeccin funcio-
narial, el interinaje del mismo tipo.
En lo que respecta al personal laboral temporal, las Entidades Locales pue-
den emplear cualquiera de las modalidades previstas en la legislacin laboral, a
tenor del artculo 177 del Texto Refundido del Rgimen Local de 1986. Ade-
ms del contrato por obra o servicio indicado, el contrato temporal por acumu-
lacin de tareas, el de interinidad, el de prcticas o formacin, o la combinacin
de los anteriores con el contrato a tiempo parcial o de fijos discontinuos (artcu-
los 10 a 15 del Estatuto de los Trabajadores).
por su parte, el EBEp, en su artculo 10, tal y como ya se detall, adems de
los interinos habituales en nuestro panorama administrativo (por vacante o sus-
titucin), ha innovado en esta materia, creando en sus apartados c) y d), los
162
interinos de programa y los interinos por exceso o acumulacin de tareas,
en una formulacin muy similar a la existente para el personal sometido a vn-
culo laboral (sin concrecin de tiempo a priori para el contrato por obra y
mximo de seis meses para la segunda figura). Cmo elegir uno u otro rgi-
men jurdico? En funcin de las tareas, en que las mismas, conforme al artculo
9.2 del EBEp, supongan la participacin directa o indirecta en el ejercicio del
poder pblico o que bien la Relacin de puestos de Trabajo reserve a funciona-
rios para la mejor garanta de la objetividad, imparcialidad o independencia
(art. 92.2 LBRL) tal y como recoge el cuadro siguiente:
Cuadro 9.1
Esquema de decisin para la gestin de plantillas
Eje temporalidad /Estabilidad
Eje
Funciones
pblicas?
+
+
PRODUCCIN DIRECTA
SERVICIOS
Contratacin temporal causal
(O/S; Ac. Tareas; Discont.)
PERODOS PERMANENTES
PRODUCCIN DIRECTA
SERVICIOS
Laborales fijos y
Fijos proyecto (art. 52.e ET)
FUNCIONES PBLICAS
Interinos Programa y
Tareas (art. 10 EBEP)
PERODOS PERMANENTES
FUNCIONES PBLICAS
Funcionarios de Carrera
para una adecuada gestin del personal temporal es recomendable asimismo
contar con:
Unas reglas para la determinacin anual de las necesidades de personal no
permanente, la elaboracin de la previsin de personal Temporal, proce-
so ste estrechamente conectado, en metodologa y cadencia temporal
con el proceso Ordinario de elaboracin de la plantilla.
La definicin de un procedimiento estndar, normalizado, para la contra-
tacin de este tipo personal: el Reglamento de Seleccin de personal no
permanente.
ANEXO PRCTICO: LISTA DE COMPROBACIN
Con la finalidad de favorecer la gestin adecuada de los procesos de gestin
de la seleccin se presenta un breve cuestionario que incluye los aspectos jur-
dicos y tcnicos a tener en cuenta:
1. El puesto de trabajo, atiende necesidades permanentes o solamente co-
yunturales?, conocemos la demanda de servicios? Caso de no tratarse
de un servicio obligatorio, est asegurada su financiacin?
163
2. Qu rgimen jurdico: funcionario o laboral?
3. Estn documentadas las tareas y funciones del puesto de trabajo?
4. Se dispone del perfil profesional, formacin general y especfica, apti-
tudes y requisitos fsicos?
5. Se ha encuadrado la plaza adecuadamente? Si es Administracin Espe-
cial, qu titulacin lo justifica?
6. Se dispone de candidatos internos? Si se ha optado por la seleccin ex-
terna, se ha previsto el momento adecuado?
7. Se han diseado en la convocatoria los aspectos a medir en los candida-
tos y los instrumentos a emplear para cada uno de ellos?
8. Est garantizada en la convocatoria la especializacin, profesionalidad
e independencia del Tribunal?
9. por ltimo, ha quedado justificado todo lo anterior en el expediente,
incluyendo la memoria justificativa de las decisiones adoptadas en el
diseo de la convocatoria?
165
CONCEpTOS CLAVE
1. Retribucin y comportamiento organizacional.
2. Modelo retributivo pblico: componentes.
3. patologas ms comunes.
4. poltica retributiva: equidad interna, competitividad externa y motiva-
cin.
5. Retribucin fija: valoracin de puestos de trabajo.
6. Retribucin variable: productividad y rendimiento.
partiendo del impacto del sistema retributivo sobre el comportamiento y
de la caracterizacin legal del sistema, al trmino del captulo el lector ser
capaz de determinar los componentes bsicos de una poltica retributiva efi-
caz para las Entidades Locales.
CApTULO 10
LA pOLTICA RETRIBUTIVA
166
1. INTRODUCCIN: RETRIBUCIN Y COMPORTAMIENTO
ORGANIZACIONAL
probablemente la gestin del sistema retributivo sea una de las cuestiones
que ms esfuerzo y dedicacin requiere de los gestores de personal, tanto por la
complejidad jurdica inherente al mismo como por su litigiosidad y conflictivi-
dad social. Sin embargo, tal y como se ver, su proyeccin sobre el desempeo
no parece justificar tanta atencin.
El papel de las prcticas retributivas sobre la conducta de los empleados
pblicos puede ponderarse a partir de una triple consideracin. por su conside-
racin como uno de los elementos compensatorios que la organizacin ofrece
al empleado pblico por su prestacin profesional. Conociendo, en segundo
lugar, la dimensin comparativa de la prctica retributiva y, finalmente, tenien-
do presente que el salarial es un factor extrnseco en la relacin de servicios
profesionales.
A) LA RETRIBUCIN SALARIAL ES pARTE DE LOS MECANISMOS
DE COMpENSACIN QUE LA ORGANIZACIN OfRECE
El sistema retributivo, como recuerda el Informe de la Comisin sobre el
Estatuto Bsico del Empleado pblico (2005:149) es una parte integrante del
sistema total de recompensas del empleado pblico, que consiste en el conjun
to de compensaciones, econmicas y no econmicas, que el empleado percibe
por su trabajo.
La retribucin forma parte de las contribuciones que la organizacin junto
a muchas otras, no slo materiales, sino de reconocimiento, simblicas o de
significado aporta a sus miembros a cambio de su trabajo y dedicacin (March
y Simon, 1987). Tiene as por tanto una dimensin psicosocial evidente.
B) UN ASpECTO fUNDAMENTAL DE LA RETRIBUCIN ES LA
COMpARACIN
La retribucin supone un mensaje emitido por la organizacin a sus miem-
bros. Afecta, por tanto, a los trminos del contrato psicolgico, el constructo al
que se hizo referencia en el captulo primero, esto es, el conjunto de expectati-
vas del empleado, que determina lo que la organizacin y el individuo esperan
dar y recibir de cada uno durante el periodo de su relacin de servicios, en es-
pecial este ltimo, y que sirve para vincular emocionalmente al individuo con
la organizacin (Rodrguez prez, 2002; Garca Buades, 2002).
Al respecto resulta crtica la percepcin de equidad, que se efecta mediante
un doble proceso de comparacin: entre lo que el individuo aporta a la organiza-
167
cin y recibe de sta, como con relacin a lo que aportan y reciben los otros in-
dividuos de la organizacin. prcticas equitativas son aquellas que funcionan y
son percibidas sobre la base de criterios uniformes y justos, consistentes en el
tiempo y en las personas y ausentes de sesgos personalistas, correctas y ticas.
Debemos tener en cuenta que los juicios de comparacin se efectan tam-
bin en relacin con lo que el miembro de la organizacin considera su grupo
de referencia. Esto es, aquellos que las personas utilizan como marco de con
trastacin psicosocial a la hora de evaluar su estatus personal y el de su grupo
de pertenencia (Gonzlez fernndez, 1998). pinsese en trminos prcticos en
las abundantes comparaciones que los empleados pblicos efectan a diario:
con empleados pblicos de categora y nivel equivalente (diplomados, licencia-
dos); con grupos profesionales similares en otras organizaciones (habilitados
nacionales, profesores, TAG, etc.).
C) LA RETRIBUCIN fIJA ES UN fACTOR EXTRNSECO AL
TRABAJO
por ltimo, la dimensin psicosocial se cierra con una paradoja: el que la
retribucin monetaria no es propiamente un factor motivador. En efecto, par-
tiendo de la teora de la motivacin de Herzberg, abundantemente recogida por
los especialistas (Robbins, 1996; Weinert, 1985; Kast y Rosenzweig, 1988) los
individuos que trabajan en organizaciones tienen dos necesidades bsicas, las
necesidades motivadoras, tambin llamadas factores intrnsecos del trabajo,
que comprenden el reconocimiento, la posibilidad de logro, el trabajo en s, la
responsabilidad del mismo y las posibilidades de promocin y desarrollo; y las
necesidades llamadas higinicas, o factores extrnsecos del trabajo, entre los
que se encuentran las condiciones de trabajo, las reglamentaciones y normas de
funcionamiento, el estilo de direccin, las relaciones interpersonales existentes
en la organizacin y el salario.
Los motivadores son los factores intrnsecos: en su ausencia no se produce
insatisfaccin, pero tampoco estn motivados los empleados. Su presencia y
adecuada gestin es el verdadero agente duradero de gestin del compromiso
del empleado: el reconocimiento (la estima), la autorrealizacin (el logro) y el
crecimiento psicolgico (el trabajo en s; la responsabilidad; las oportunidades
de desarrollo personal).
pues bien, la paradoja radica en que en lo que respecta a los factores extrn-
secos (como la retribucin fija) si estn mal gestionados provocan insatisfac-
cin. Si se dan las condiciones adecuadas para estos factores no existe insatis-
faccin, pero no por ello los colaboradores estn necesariamente motivados.
Estas necesidades, una vez satisfechas, no son necesariamente motivadoras. La
conclusin es, por tanto, que la retribucin fija es un poderoso desmotivador si
est mal gestionada, mientras que su adecuada administracin no contribuye
168
per se al compromiso. As, pfeffer (1998:2007) afirma que la prctica conven-
cional asigna a los sistemas retributivos un papel ms elevado que el que la
prctica convencional demuestra. por decirlo en palabras de otros autores
(Spector y Beer, 1985) la poltica retributiva en relacin con el salario fijo po-
see un escaso potencial. Su papel principal es no entorpecer y el objetivo del
gestor es gestionarlo adecuadamente pero sin las pretensiones motivadoras que
se atribuyen al sistema.
2. EL MODELO RETRIBUTIVO VIGENTE
Los sistemas retributivos en las organizaciones se basan en remunerar tres
aspectos principales, o en una combinacin adecuada de los mismos. As, se
suele pagar lo que la persona es (su categora profesional, su cualificacin); la
importancia de las funciones desempeadas (lo que hace, su valor para la orga-
nizacin) y, finalmente, el rendimiento de la persona (su aportacin o contribu-
cin en trminos de valor aadido a la organizacin).
A priori, estos tres elementos los encontramos en el sistema de retribucin
vigente para los funcionarios locales en nuestro pas (y en su mayor parte para
los laborales por la va convencional). As, el paquete retributivo se caracteriza
por los siguientes componentes (artculo 22 del EBEp):
1. Se remuneran los aspectos subjetivos (la persona, su categora): a ello se
destinan las retribuciones bsicas: el importe del sueldo, que remunera
la categora (el Grupo de Clasificacin) y la antigedad del funcionario
(los trienios) (artculo 23 del EBEp).
2. Se retribuyen asimismo los aspectos objetivos (el puesto de trabajo, las
funciones): encontramos la parte principal de las denominadas retribu
ciones complementarias: el Complemento de puesto, destinado a retri-
buir la especial dificultad tcnica, dedicacin, incompatibilidad o las
condiciones en que se desarrolla el trabajo (art. 24.b del EBEp).
3. Un componente de carrera, que el EBEp sustituye por el anterior Com-
plemento de Destino, destinado a remunerar la progresin alcanzada por
el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa (art. 24.a).
4. por ltimo, el modelo remunera tambin el rendimiento: as se retribuye
el grado de inters, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempe
a su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos (art. 24.c EBEp).
El sistema de retribucin de los empleados pblicos puede as caracterizarse
como mixto. Encontramos en l componentes salariales dedicados a remunerar
las condiciones subjetivas de la persona, de la relevancia de la tarea o de su
rendimiento, tal y como se ha visto. El EBEp mantiene este modelo: se paga la
categora (grupo), las tareas desempeadas (puesto), el rendimiento y, como
novedad, se trata de perfeccionar los mecanismos retributivos de la carrera (la
169
nueva progresin). Eso s, hay que tener en cuenta que el Captulo III del Ttu-
lo III del EBEp, donde se recoge esta innovacin, es un precepto de eficacia
demorada, tal y como indica la Disposicin final Cuarta de la norma. As pues,
una vez descrito en lneas generales el modelo, la caracterizacin del sistema
retributivo se va a hacer refirindonos al marco legal todava vigente en la ac-
tualidad, el de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la
funcin pblica, que es por cierto el que da soporte a la normativa local, toda-
va vigente. Al respecto, el modelo retributivo puede ser caracterizado a partir
de los siguientes elementos definitorios:
Es un sistema caracterizado por pivotar sobre el elemento objetivo de la
relacin profesional: el puesto de trabajo.
Su puesta en prctica requiere de una metodologa especfica: las tcnicas
de valoracin de puestos de trabajo.
Desde el plano jurdico se requiere de una herramienta: la Relacin de
puestos de Trabajo (RpT).
El sistema se caracteriza por la transparencia con la que se ha pretendido
dotarlo.
Destaca la conexin de la poltica retributiva con los aspectos presupues-
tarios.
Al pivotar sobre el contenido funcional del puesto, el modelo est abierto
a la concrecin cualitativa de las funciones asignadas al mismo
A) CARCTER OBJETIVO DEL SISTEMA
La propia exposicin de motivos de la Ley 30/84, de 2 de agosto, que es el
sistema retributivo que en lneas generales ha mantenido el EBEp, anunciaba
que el sistema de retribuciones establece con claridad una primaca importan
te para aquellas que van ligadas al desempeo del puesto de trabajo. Ello es
as por la relevancia cuantitativa en la nmina del funcionario, de las denomi-
nadas retribuciones complementarias.
Carcter objetivo significa:
a) Que la retribucin se devenga por el desempeo efectivo del puesto que
se desempee en cada momento, sin que quepan ningn tipo de derechos
adquiridos, con excepcin del grado personal (artculo 156 del TRRL).
Se exige un efectivo desempeo y una regular adscripcin al puesto (STS
de 4 de julio de 1994. ED 1994/7337). No cabe el desempeo de funcio-
nes de hecho.
b) En trminos organizativos se cobra por lo que se hace, por el contenido
del puesto de trabajo, sin que sea relevante, al menos totalmente, la titu-
170
lacin para el ingreso. La jurisprudencia ha insistido en este rasgo. As,
para el Tribunal Supremo (sentencia de 27 de septiembre de 1994. ED
1994/9113), tanto el complemento de destino como el especfico estn
vinculados exclusivamente a la calidad y circunstancias del puesto de
trabajo. En el mismo sentido, STS de 11 de mayo de 1998 (ED 1998/2971).
Como recuerda el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valen-
ciana (sentencia de 6 de octubre de 1998. ED 1998/31873) no rige en su
asignacin el grupo o la categora: ni todos los administrativos, ni todos
los auxiliares han de tener el mismo complemento de destino. Va ligado
objetivamente al puesto, nunca a un cuerpo o escala. El complemento de
destino es un concepto retributivo objetivo y singular (SS de 15 de marzo
de 1991, 27 de septiembre de 1990 y 10 de noviembre de 1994. ED
1991/2899, 1990/8700 y RA 10192). En lo que atae al complemento
especfico su caracterizacin es similar, siendo dos sus caractersticas
fundamentales (SS. de 1 de julio y 22 de diciembre de 1994. RA 6239 y
10670):
1. Su concrecin: se fija atendiendo precisamente a las caractersticas de
un puesto de trabajo.
2. La objetividad: se atiende a las condiciones particulares de ese puesto
de trabajo y no a los cuerpos o escalas de los funcionarios que los
desempean.
B) COMpONENTE TCNICO EN SU ASIGNACIN
Es importante referirse a la complejidad que acarrea la administracin co-
rrecta del sistema retributivo. De modo especfico en la Administracin Local,
el artculo 93.2 de la LBRL impele a stas a emplear los mismos criterios de
valoracin objetiva que el resto de funcionarios pblicos. Este aspecto se reite-
ra en el artculo 4.2 del Reglamento de Retribuciones (el RD 861/1986): el es
tablecimiento o modificacin del complemento especfico exigir, con carcter
previo, que por la Corporacin se efecte una valoracin del puesto de traba
jo. Al punto que esta vertiente tcnica se constituye como una actuacin de
entidad diferenciada por s, que debe preceder al acto del Pleno de la Corpo
racin por el que aprueba la relacin (STS de 5 de diciembre de 1994. RA
10199).
No cabe una asignacin directa de las retribuciones complementarias, sino
que su atribucin va aparejada a un trabajo especializado previo: el estudio,
descripcin y valoracin de los puestos de trabajo. La actuacin tcnica y los
aspectos que la rodean (manual de valoracin, descripcin de funciones) y su
plasmacin en la correspondiente memoria, han sido destacados reiteradamente
por la jurisprudencia, siendo calificados de pieza axilar, garanta de seriedad
del proceso (sentencia de 25 de enero de 1997. ED 1997/1073), al punto de que
171
si este trabajo tcnico se efecta mediante comisin especializada cabra atri-
buirle la discrecionalidad tcnica de los rganos especializados de la Adminis-
tracin (sentencia de 25 de abril de 1995. ED 1995/3290).
C) ESENCIALIDAD DE LA RpT
No cabe una reclamacin individualizada al complemento especfico si ste
no ha sido contemplado en la herramienta de ordenacin del personal: la Relacin
de puestos de Trabajo. El complemento no existe en abstracto, ni se asigna en
base a una definicin genrica. Debe fijarse en la RpT, la cual, a su vez, contiene
la valoracin de estructura de puestos (STS de 25 de junio de 1996. ED 1996/6172;
STSJ Castilla y Len (Valladolid) de 22 de enero de 1999. AA 177/99).
D) CONEXIN CON LA pOLTICA pRESUpUESTARIA
La identidad del sistema retributivo entre las diversas Administraciones p-
blicas se predica de su estructura y de la cuanta de las retribuciones bsicas
(sueldo y trienios), Cada administracin territorial cuenta as con margen para
configurar su concreta poltica de retribucin de los empleados pblicos. No
obstante, no cabe olvidar la conexin de esta faceta de la poltica de personal
con los aspectos presupuestarios, dado su impacto sobre el gasto pblico, lo que
faculta al Gobierno de la nacin a adoptar las medidas de direccin de la activi-
dad econmica general en virtud del ttulo conferido por el artculo 149.1.13 de
la Constitucin, como recuerda el Tribunal Constitucional (sentencias 63/1986
y 96/1990, especialmente).
E) CARCTER ABIERTO DEL SISTEMA RETRIBUTIVO
No obstante la consignacin anual de topes mximos en el incremento total
de las retribuciones, la propia naturaleza del modelo de empleo pblico, abierto
y con primaca del puesto de trabajo, posibilita la posibilidad de un incremento
retributivo superior, singular y excepcional, destinado a asegurar que las retri-
buciones complementarias guarden la relacin procedente con el contenido de
los puestos de trabajo. Lgicamente, tratndose de un concepto jurdico inde-
terminado, la credibilidad de la adecuacin ir relacionada con la solvencia
tcnica que guarde la misma.
f) pUBLICIDAD DEL SISTEMA
En pocos mbitos de gestin encontraremos tanta sensibilidad pblica como
en el de las retribuciones (Laufer y Burlaud, 1989:349; Dressang, 1991:229).
172
De ah que la transparencia sea su correlato lgico y que el legislador haya dis-
puesto diversas medidas para fomentarla, al punto de constituir uno de los ele-
mentos rectores del sistema de remuneraciones del empleado pblico (Manzana
Laguarda, 1996). As, vemos que la Ley 30/1984 establece que las RpT, que
recordemos incluyen las retribuciones complementarias fijas y peridicas, se-
rn pblicas (artculo 16) y que las cantidades percibidas por los funcionarios
en concepto de productividad sern tambin pblicas (artculo 23.4 de la Ley y
5.4 del RD 861/1986), que las cantidades destinadas a las retribuciones de los
funcionarios debern consignarse en los presupuestos anuales. Tambin su co-
nocimiento forma parte de las facultades de los rganos de representacin de
los empleados pblicos (artculo 40.1.a del EBEp).
3. LA POLTICA RETRIBUTIVA EN LOS GOBIERNOS LOCALES
A priori, el sistema retributivo ofrece potencialidades para la gestin. Sin
embargo, entre la praxis habitual encontramos algunas disfunciones recurren-
tes, destacando entre las mismas: la tendencia al igualitarismo, la carencia de
poltica especfica para este mbito de la gestin de recursos humanos o la co-
nocida inflacin orgnica de las relaciones de puestos de trabajo.
Un defecto habitual en el panorama administrativo es el conocido como caf
para todos, comn en la prctica salarial. Esto es, la renuncia a diferenciar tan-
to entre diversos niveles de rendimiento entre los empleados pblicos, como a
tomar en consideracin las verdaderas caractersticas que afectan al contenido
de los puestos de trabajo, en beneficio de prcticas homogeneizadoras, por ca-
tegoras y grupos profesionales, en virtud en no pocas ocasiones de las tenden-
cias normalizadoras de la interlocucin sindical y del propio deseo de los em-
pleados pblicos. El imaginario colectivo contina presionando en trminos de
igualdad retributiva para arquelogos y mdicos, para tcnicos de salud pblica
y bibliotecarios, para letrados y socilogos, para economistas y arquitectos, por
referirnos a un nivel acadmico. El resultado, el igualitarismo retributivo, no
produce mayor equidad interna, sino todo lo contrario.
Anlogamente, el deseo de minimizacin del conflicto, latente en muchos
ejecutivos locales, acarrea la renuncia a la formulacin de una poltica retribu-
tiva coherente con los deseos del legislador. pagar por la importancia del pues-
to supone costos en anlisis y negociacin. puestos con tareas diferentes acaban
cobrando lo mismo. No digamos remunerar en funcin del rendimiento. Contri-
buciones diferentes cobran lo mismo. Ms all del incumplimiento de un man-
dato legal nos encontramos con un gran impacto desmotivador.
por ltimo, una de las ventajas del sistema retributivo vigente, su objetiva-
cin, acaba convirtindose, por la falta de perspectivas de carrera, en una per-
versin. En efecto, pivotando la carrera sobre la ocupacin de puestos de traba-
jo, el lgico deseo de mejora de los empleados pblicos acaba acarreando la
173
multiplicacin de puestos con funciones ms o menos imaginativas, o peor, en
la creacin artificial de puestos pretendidamente directivos.
Todas las disfunciones expuestas lo son de prctica, de gestin. Conviene
retener que a pesar de que del diseo legal se infieren unos determinados valo-
res a la hora de fijar las retribuciones de los empleados pblicos, no puede ha-
blarse de que baste con el marco normativo para gestionar la concreta realidad
organizativa de una organizacin pblica. Hay un trecho muy amplio desde la
norma a la aplicacin prctica. As las cosas, determinar una concreta poltica,
en este mbito de la gestin de recursos humanos requiere participacin, con-
senso y, sobre todo, objetivos. Es una operacin eminentemente social, no tc-
nica.
Los objetivos de una poltica retributiva son atraer, motivar y retener perso-
nal suficiente con la capacidad requerida. para ello es preciso que en el mbito
pblico (pounian y fuller, 1989):
1. Sea externamente competitiva: es decir, que en la comparacin para di-
versos colectivos y categoras profesionales, cuando menos se mantenga
al mismo nivel. En trminos prcticos: se requiere que su retribucin sea
de mercado para favorecer la atraccin de empleados cualificados.
2. Sea internamente equitativa: que el salario se fije segn el valor relativo
del puesto para la organizacin, diferenciando la remuneracin en fun-
cin de su contenido.
3. Que sea motivadora: es decir, que en lo que atae a la retribucin varia-
ble, sea capaz de diferenciar diferentes niveles de contribucin, de rendi-
miento. Y en trminos de retribucin fija, que incentive la adquisicin de
responsabilidades.
4. Que sea contingente, es decir, adaptada a la realidad y valores de la orga-
nizacin.
5. Que sea fcilmente entendible e intensamente comunicada a los emplea-
dos pblicos.
6. Que sea asumible por la institucin pblica en trminos de costes.
Las herramientas para conseguir los objetivos varan. Normalmente, la com-
petitividad externa se consigue con algn tipo de estudio, cuantitativo o cuali-
tativo, sobre los niveles de retribucin de las otras administraciones. por su
parte, la equidad interna se asegura mediante los mecanismos de la valoracin
de puestos de trabajo.
En trminos directivos, la fijacin, discusin y debate de una filosofa retri-
butiva tiene los siguientes temas de discusin:
Qu abanico salarial es conveniente, esto es, el cociente entre los pues-
tos que ms y menos cobran?
174
Qu cuanta de remuneracin para la funcin directiva?
Cul es el papel de la negociacin colectiva? Cul es el grado de parti-
cipacin, adems del establecido legalmente?
Qu tipo de remuneracin por rendimiento, si es que se establece algu-
na? Si es as, colectiva o individual?, por resultados o por desempe-
os?
Diferentes polticas retributivas para diferentes colectivos profesiona-
les? Tcnicos y directivos, personal administrativo, personal de oficios,
policas locales.
La definicin del paquete retributivo. No solamente la retribucin directa
(fija y peridica y por rendimiento) sino tambin la indirecta: la poltica
de beneficios sociales: planes de pensiones, fondos adicionales de carc-
ter social, etc. Ambas partidas conforman la retribucin total.
4. ESTRATEGIAS DE MEJORA (1): LA VALORACIN DE
PUESTOS DE TRABAJO
Hacer de la poltica retributiva una herramienta de gestin organizativa que
favorezca el compromiso de los empleados pblicos requiere que la institucin,
en primer lugar, disponga de los mecanismos que aseguren la equidad de las
retribuciones y convenza de ello a los empleados y sus representantes. Tambin
que conozca la remuneracin existente, aun por medios modestos para puestos
similares. pero muy especialmente, una de las palancas de cambio es el empleo
creble y participativo de la remuneracin en funcin del rendimiento. En estos
dos aspectos centramos las posibilidades de mejora.
El objetivo de un sistema de valoracin de puestos de trabajo es sentar las
bases de un sistema equitativo de salarios para la organizacin. puede definirse
como el establecimiento de una serie de procedimientos de anlisis o sntesis,
que permiten determinar el valor relativo de cada puesto de trabajo para la
organizacin (pereda y Berrocal, 1993). De esta definicin pueden extraerse
varias implicaciones:
a) La referencia a procedimientos de anlisis o sntesis se refiere a las dos
grandes alternativas metodolgicas en valoracin de puestos: los siste
mas cualitativos, o sintticos, toman el puesto como un todo, en sus as-
pectos globales, y los sistemas cuantitativos, que descomponen y anali-
zan los puestos en base a factores previamente definidos. Ambos disponen
de ventajas e inconvenientes. Los procedimientos cualitativos hacen hin-
capi normalmente en el consenso social interno. Son mtodos robustos
socialmente. Su punto dbil radica en que nicamente ordenan los pues-
tos, lo que no permite cuantificar las diferencias entre los mismos (su
distancia), algo que s que permiten los mtodos cuantitativos, normal-
175
mente mucho ms tcnicos y analticos, lo que en no pocas ocasiones es
su punto dbil, al pecar de exceso de tecnocratismo.
b) Solamente determinan el valor para la organizacin. No fijan valores
absolutos comunes a sectores y organizaciones. Un puesto no tiene nece-
sariamente, por qu estar valorado en los mismos trminos en dos orga-
nizaciones pblicas.
c) Se habla de valor relativo. sta es su principal caracterstica. Un mtodo
de valoracin en cualquier modalidad no expresa nunca valores mone-
tarios, sino tan slo su valor en puntos, en grados o niveles. La conver-
sin en valores absolutos es un proceso posterior al de la aplicacin del
manual de valoracin.
De los mtodos empleados, el ms popular suele ser el cuantitativo de pun
tos por factor. Sobre el mismo cabe hacer algunas consideraciones. participa de
los rasgos del mtodo cuantitativo: su finalidad es, descomponer analticamen-
te los puestos de trabajo y cuantificar las diferencias entre ellos. As, por ejem-
plo, el mtodo permite fijar la diferencia entre un puesto de aparejador, con un
valor relativo de 450 puntos y un puesto de encargado de obras, con un valor
relativo de 300 (un 50% de diferencia entre ellos). Cmo se llega a esta cuan-
tificacin? Sobre la base de las siguientes premisas:
a) Que todos los puestos de la organizacin comparten una serie de carac-
tersticas y propiedades comunes, que denominamos factores de valora-
cin. Estos factores son elegidos sobre la base de la relevancia para la
organizacin, su carcter comn a los diversos puestos y, al tiempo, que
sean susceptibles de ser cuantificados y, por tanto, permitan diferenciar a
los puestos en funcin de su contenido.
b) Que estas caractersticas son modulables en los diversos puestos en fun-
cin de su diferente intensidad (grados por factor).
c) Que estas diferentes intensidades son susceptibles de ser cuantificadas
(puntos por factor).
Un manual de valoracin debe incluir as los factores seleccionados y su
definicin escrita; la intensidad para cada uno de ellos (la gradacin); la ponde-
racin o distribucin porcentual para los diversos factores; la escala de puntos
(normalmente 400, 500 o 1.000) y los protocolos: descripciones de puestos,
hojas de valoracin para cada puesto y de comparacin factorial.
Los factores de valoracin requieren una consideracin. stos suelen selec-
cionarse sobre la base de su uso en otras organizaciones similares o bien a
partir de la agrupacin de puestos comunes tratando de identificar caractersti-
cas diferenciales. Al respecto, la legislacin de Rgimen Local (el RD 861/1986,
en la redaccin dada por el RD 158/1996, de 2 de febrero) dispone que el com-
plemento de destino se asigne en funcin de criterios de especializacin, res
ponsabilidad, competencia y mando, as como en base a la complejidad terri
176
torial y funcional del puesto. por su parte, el complemento especfico est
destinado a retribuir la especial dificultad tcnica, dedicacin, incompatibili
dad, peligrosidad o penosidad.
Dejando de lado la incorreccin que supone que dos complementos retribu-
tivos remuneren la misma circunstancia (el puesto de trabajo), algo que agrav
innecesariamente el RD 158/1996, debe tenerse en cuenta que, tcnicamente,
los factores de valoracin suelen agruparse en cuatro grandes grupos, cuya pon-
deracin global recomendada es la que se indica para cada grupo:
1. factores relacionados con las habilidades o aptitudes del puesto: forma-
cin, iniciativa, experiencia, dificultad tcnica, especializacin, comple-
jidad. Su ponderacin suele oscilar entre el 40 y el 65%.
2. factores relacionados con el esfuerzo y exigencias del puesto: fatiga
mental, carga de trabajo, concentracin, incompatibilidad. Su pondera-
cin suele oscilar entre el 10 y el 25%.
3. factores relacionados con las responsabilidades: responsabilidad econ-
mica, por errores, por mando. Con un margen de ponderacin que va del
20 al 35%.
4. factores relacionados con las condiciones de trabajo: ruido, humedad,
temperatura, dedicacin, horario, penosidad y peligrosidad. La pondera-
cin, en este caso, va del 5 al 15%.
Una recomendacin para abordar procesos de valoracin sera tener presen-
te estas ponderaciones y, en su caso, diferenciar las retribuciones complemen-
tarias, relacionando al complemento de destino con la estructura de puestos-tipo
de la Entidad Local y su correspondiente grado de contenido en el especfico
(componente general de dificultad tcnica y, en su caso, de responsabilidad),
dejando en este ltimo complemento las caractersticas diferenciales del modo
y lugar de ejecucin del trabajo (peligrosidad, penosidad, dedicacin, disponi-
bilidad, etc.), todo ello sin olvidar que no se trata de una operacin meramente
tcnica, sino tambin social, lo que hace conveniente articular cierto consenso
interno.
5. ESTRATEGIAS DE MEJORA (2): LA RETRIBUCIN AL
RENDIMIENTO
finalmente, especial inters adquiere para la institucin articular mecanis-
mos que posibiliten la operatividad de una posibilidad real de unir desempeo
y retribucin variable, un eficaz mecanismo de motivacin, constituido por el
complemento de productividad.
ste fue definido en su da (artculo 23 de la Ley 30/84) como un incentivo
destinado a retribuir tres circunstancias: el especial rendimiento, la actividad
177
extraordinaria y el inters o iniciativa con que el funcionario desempee su
trabajo. Definicin muy similar a la del nuevo artculo 24.c del EBEp. Eso s, a
diferencia del rgimen vigente, la nueva definicin de la productividad cuando
entre plenamente en vigor la nueva normativa va a exigir la aprobacin previa
de sistemas objetivos de determinacin de la productividad (art. 20.5 del EBEp),
sistema negociado adems con los representantes sindicales que integran la
Mesa de Negociacin (art. 37.1.d del EBEp).
En trminos de gestin de recursos humanos se retribuyen las dos modalida-
des posibles con que en evaluacin del rendimiento se efecta la apreciacin
del mismo: el producto del trabajo, aquello que se consigue, o el desempeo, la
forma de hacerlo. Es decir, resultados tangibles obtenidos en un periodo de
tiempo (especial rendimiento, actividad extraordinaria) o rasgos de conducta en
la ejecucin del trabajo (inters o iniciativa) (Quijano, 1992).
En lo que atae a la funcin pblica local, el artculo 5 del RD 861/1986, de
25 de abril, que establece el Rgimen de Retribuciones de los funcionarios de
Administracin Local completa el marco jurdico para su percepcin, aadien-
do que la apreciacin de la productividad deber realizarse en funcin de cir
cunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeo del puesto
de trabajo y objetivos asignados al mismo (apartado 2). Lo que no significa la
posibilidad de evaluar el modo de ejecucin del trabajo, sino la necesidad de
contar con un sistema formal de evaluacin, algo que se desprende en el apar-
tado 6 del precepto, al disponer que la asignacin individual del complemento
se efectuar con sujecin a los criterios que haya establecido el pleno.
Resulta conveniente indagar la lectura jurisprudencial que de la figura legal
se ha hecho por los rganos judiciales, centrndonos en lo que constituyen sus
aspectos ms relevantes: la naturaleza del complemento retributivo y su finali-
dad; su apreciacin y las circunstancias de su posible implantacin.
En punto a su naturaleza, y atendiendo a los pronunciamientos del Tribunal
Supremo, este complemento es definido como [] Un incentivo de carcter
eminentemente personal (sentencia de 11 de septiembre de 1993). As, su fi-
nalidad es [] Remunerar un rendimiento superior al normal. (Sentencias
del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 1985 y 1 de junio de 1987). [] Que
determinados funcionarios que desempean puestos de trabajo de contenido
idntico, puedan quedar diferenciados por tal retribucin. Es importante des-
tacar que ya tempranamente este rgano judicial neg que la diferenciacin
retributiva de los funcionarios segn niveles de rendimiento supusiera actua-
cin discriminatoria de cualquier tipo (sentencia de 20 de febrero 1986). Al
respecto, se reconoce que ha de existir cierta discrecionalidad (STS de 1 de
junio de 1987).
pero han sido las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia las que
han perfilado claramente su esencia. As, la productividad ha sido definida
como un complemento retributivo de carcter subjetivo (TSJ Cantabria de 7 de
178
abril de 2000) e individual y variable (TSJ Andaluca de 2 de marzo de 2001,
5 y 27 de septiembre de 2000). Lo que lo configura, y esto es importante,
[] como un instrumento de poltica funcionarial de cada departamento por
medio de estmulos a los funcionarios a fin de lograr los objetivos que se propo-
nen (TSJ Andaluca de 5 y 27 de septiembre de 2000 y 2 de marzo de 2001).
No obstante hay que tener presente que la discrecionalidad lo es en el modo
de configurar la percepcin del complemento, en su establecimiento y en la
valoracin individual del comportamiento del funcionario, pero que la institu-
cin debe dotarse de un sistema que fundamente su percepcin, es decir, im-
plantar un mecanismo que contemple unos criterios de evaluacin, los requisi
tos que lo hacen posible. Algo aconsejable ahora y obligatorio cuando el EBEp
despliegue su vigencia plena. fijados stos, [] queda dentro del margen de
decisin de aquel a quien corresponde su ejercicio en aplicacin de los criterios
y parmetros de valoracin establecidos, por tanto inatacables salvo por vulne-
racin de los mismos en su aplicacin o desviacin de poder [] (TSJ Cata-
lua, sentencia de 14 de septiembre de 2000).
Un anlisis de la configuracin de los diversos sistemas pone de relieve un
aspecto ineludible: el papel a jugar en la apreciacin del rendimiento por los
superiores jerrquicos, supervisores, directivos o mandos intermedios, lo que
est en la lgica de las cosas ya que son stos los conocedores del desempeo
profesional del funcionario evaluado y, al tiempo, dotan de legitimidad al me-
canismo de evaluacin. propuestas efectuadas por el mando (TSJ Castilla-Len,
Burgos, de 27 de marzo de 2001), mediante unos criterios de valoracin a pro-
puesta de los superiores jerrquicos de las personas valoradas [] sin que
pueda considerarse la falta de apreciacin de una mayor consecuencia o rendi-
miento (fundamento del plus o complemento de productividad) una arbitrarie-
dad o una discriminacin comparativa. (TSJ Catalua de 14 de septiembre de
2000).
En todo caso, es comn encontrar sistemas que se fundamentan habitual-
mente en el siguiente diseo:
a) La diferenciacin de diversos niveles de rendimiento, a partir de un rendi
miento normal o mnimo (TSJ Catalua de 14 de septiembre de 2000), del
denominado promedio individual (TSJ Madrid de 7 de octubre de 2000)
para a partir del mismo establecer la percepcin del complemento.
b) La atribucin del juicio a rganos de evaluacin, siendo habitual y
aconsejable fundar el juicio en el informe individual del superior jerr-
quico, emitido conforme a unas directrices que posibiliten la interaccin
superior-subordinado mediante la entrevista de evaluacin, realizada
mediante unas instrucciones determinadas, contenidas en el denominado
manual de evaluacin.
c) Contemplar la posibilidad de apelar la decisin el citado rgano de eva-
luacin.
179
d) Y configurar la percepcin del complemento en determinadas ocasiones
y periodos, la forma de devengo, sobre la base de periodos de tiempo
evaluados anteriormente, bien de modo continuado o puntual.
Constituidos sistemas formales de evaluacin del rendimiento con criterios
anlogos o similares, es posible diferenciar retributivamente en funcin de ren-
dimientos tambin diferenciados, sin que se contravenga un sacrosanto derecho
a la igualdad, garantista pero nocivo a la hora de referirse al rendimiento como
es notorio para cualquier gestor pblico en la esfera local
25
. En palabras del
Tribunal Supremo, no es causa alguna de discriminacin, sino de trato adecua-
do segn las circunstancias de cada caso, que no son iguales en los diferentes
puestos de trabajo (Sentencias de 20 de febrero de 1986 y 1 de junio de
1987).
25
Es lo que Alejandro Nieto (1997:111), a la hora de referirse al rendimiento funcionarial, denomina la
regla de la objetividad, esto es, dada la posibilidad de discrecionalidad y nepotismo en la valoracin indivi-
dual del rendimiento, se defende a ultranza lo nico objetivo, los aos de rendimiento, lo que supone para
este autor la gran cruz de la Administracin: [] si se valora el rendimiento personal se abren las puertas
de la arbitrariedad y si slo se valoran los datos objetivos se cierra el estmulo al trabajo [] se suprimen los
estmulos individuales y todo se hace pasar por el rasero ms bajo.
181
CONCEpTOS CLAVE
1. Carrera profesional.
2. promocin Interna Vertical y Horizontal.
3. Carrera Vertical.
4. La nueva modalidad de carrera: la Carrera Horizontal (o progresin).
5. Movilidad interadministrativa.
6. Estrategias de mejora en la Carrera en base a puestos y plazas.
A partir de la comprensin del marco normativo vigente y de los obstcu-
los existentes, se pretende situar al lector ante la importancia que juegan las
posibilidades de promocin profesional en la motivacin de los empleados
pblicos locales.
Que los gestores de recursos humanos puedan plantear en los gobiernos
locales estrategias de desarrollo profesional por la va de las plazas (Promo
cin Interna Vertical y Horizontal) y por la va de los puestos (Carrera Ver
tical), sin descartar las posibilidades que ofrece la movilidad entre Entidades
Locales.
CApTULO 11
LA CARRERA pROfESIONAL
182
1. INTRODUCCIN: ESPECIFICIDADES Y SIGNIFICADO DE LA
CARRERA EN EL MBITO LOCAL
La de la carrera administrativa es una vieja cuestin batallona en el deve-
nir histrico de la funcin pblica en nuestro pas. En sus grandes hitos histri-
cos recientes (reformas de 1963-1965 y Ley de Medidas de 1984) ha sido un
tema demandado por los colectivos funcionariales y que el legislador ha preten-
dido resolver, con ms o menos fortuna. Sin embargo, como en tantos otros
aspectos, la cuestin presenta rasgos propios en la Administracin Local.
En primer lugar por la especificidad de su empleo pblico. La elevada pre-
sencia del personal laboral y sus dosis asociadas de precarizacin, tal y como se
vio en los captulos iniciales. pero es que adems el establecimiento de una
carrera tal y como se ha entendido hasta la fecha, basada en las categoras del
funcionario y asociada a un terreno concreto de la actividad administrativa
demanda una configuracin estructural estable de la propia administracin y si
por algo se ha caracterizado la evolucin de las polticas pblicas locales desde
la transicin hasta la actualidad ha sido por un incremento y ampliacin cons-
tante de su esfera de intervencin. De ah que cuando se aborde la carrera en la
esfera local sea imprescindible hablar de carreras profesionales, ya que tanto la
relevancia cuantitativa del personal encuadrado por el contrato de trabajo como
las variedades de los servicios pblicos hacen inviable referirse a un modelo de
aplicacin generalizable a toda la Entidad Local. La promocin profesional tal
y como se ver tiene un componente organizativo. Y no es igual su lgica ni
su diseo en los servicios de la Administracin General, tpicamente burocr-
ticos, que en los Cuerpos de polica Local o de Extincin de Incendios, simila-
res pero ms jerarquizados, por no hablar de los Servicios Tcnicos o de Inter-
vencin Social y Comunitaria o el personal adscrito a los servicios de
mantenimiento urbano y de oficios en general. No hay una carrera profesional
en los gobiernos locales, sino varias.
pero implantar sistemas de gestin viables en este mbito requiere de impor-
tantes capacidades institucionales, algo problemtico en la esfera local. Si hasta
la fecha y en gran medida tras el EBEp continuar sindolo la carrera profe-
sional se basa en la definicin y perfil de los puestos de trabajo y en su ocupa-
cin definitiva, la realidad muestra que son pocas las entidades locales, con
independencia de su tamao, las que han interiorizado este esquema de funcio-
namiento.
El entorno sin embargo demanda planes de carrera para los empleados p-
blicos. Nos encontramos con una Administracin Local ms estable en trmi-
nos de plantilla. No es previsible que continen los ritmos de crecimiento de los
aos ochenta y noventa. La propia composicin de sus plantillas, de mayor
madurez demogrfica, hace aconsejable emprender este tipo de polticas de
personal. finalmente, aun con sus limitaciones, el nuevo Estatuto del Empleado
pblico en cierto modo ha hecho que las expectativas acerca de la carrera emer-
183
jan entre los colectivos profesionales y sus representantes. En este mbito ms
que en otros, acertar con su diseo e implantacin es especialmente impor-
tante.
Y es que la carrera tiene que ver con el desarrollo de las personas en las or-
ganizaciones. por ello tiene un potencial determinante en orden a favorecer el
compromiso del empleado pblico con su organizacin. Desde la perspectiva
de las necesidades individuales, como Monlen (1990:28) pone de manifiesto,
la gestin de recursos humanos debe estar atenta a las necesidades de la perso-
na, a su necesidad intrnseca de variacin y a su propio ciclo de desarrollo en el
puesto de trabajo, que, como es sabido, oscila entre tres y siete aos. por deba-
jo de ese umbral mnimo la persona no enriquece el puesto, no le aporta su
impronta personal. Superado ese ciclo el trabajador es susceptible de desmoti-
vacin debido al dominio adquirido de las funciones y los pocos retos que el
puesto es capaz de ofrecer.
La carrera administrativa, en el planteamiento clsico, se define como [...]
el cauce formal por el que ha de discurrir la trayectoria profesional de los fun-
cionarios (Gutirrez Ren, 1987:62). Desde una perspectiva subjetiva el tr-
mino hace referencia a la existencia de caminos objetivados de promocin, de
una cierta ordenacin de la trayectoria profesional del funcionario (Cdiz
Deleito, 1987:99) en base a sus capacidades, pero cimentada sobre el mrito,
con la suficiente estabilidad y lo suficientemente incentivadora en trminos de
expectativas para resultar estimulante. Ms que de consolidacin de catego-
ras hablar de carrera desde los ojos del empleado pblico es disponer del
mximo nmero de lneas de movilidad. Interna y externa, vertical y hori-
zontal hacia mejores posiciones organizativas (Arroyo Yanes, 1994:87). sta
es de hecho la definicin organizativa de carrera profesional, y es la que debe
cimentar su ordenacin. En un estudio ya clsico (Beltrn, 1985:28) da cuenta
cmo, en una encuesta realizada en 1983 por el Centro de Investigaciones So-
ciolgicas, situados en la perspectiva de la inminente reforma socialista de la
funcin pblica, para el funcionario carrera equivala [...] a una progresiva
asuncin de responsabilidades, normalmente a puestos de nivel jerrquico su-
perior y con retrocesos limitados.
Desde el plano legislativo, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico
del Empleado pblico, cuyo artculo 14, titulado derechos individuales de los
empleados pblicos consagra el derecho a la progresin en la carrera profesio
nal y promocin interna segn principios constitucionales de igualdad, mrito
y capacidad mediante la implantacin de sistemas objetivos y transparentes de
evaluacin (apartado c) y a la formacin continua y a la actualizacin perma
nente de sus conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en
horario laboral (apartado g).
Con ser relevante, la perspectiva jurdica o la que contempla la cuestin desde
la ptica del derecho del empleado pblico no son las nicas variables a tener en
cuenta. La conveniencia organizativa es la otra cara de la moneda. Ms all de
184
que tambin la institucin debe estar interesada en contar con un mayor compro-
miso de sus trabajadores y con las mejores capacidades que su experiencia pro-
porciona (Arroyo Yanes, 1994:70; Gutirrez Ren, 1987:62), el fundamento de
esta poltica exige planificacin de recursos humanos y considerar la entidad lo-
cal como un mercado laboral interno, cuya primaca es determinante en la cober-
tura de vacantes. Desde este planteamiento, que ana eficacia y costes, la carrera
es una herramienta de gestin que tiene en cuenta al ciudadano, en una ptica que
nos sita en lo que frez (2006:22) ha denominado como la tercera dimensin
de la carrera, tratndola como un subsistema de la poltica de recursos humanos.
Es perspectiva que se adopta en este captulo.
2. LA CARRERA PROFESIONAL: MODALIDADES
La existencia de la carrera en un sistema administrativo depende de su con-
creto sistema de ordenacin. Ms fcil en sistemas cerrados basados en los
Cuerpos o Escalas, o plazas que en sistemas abiertos basados en los puestos
de Trabajo. El modelo espaol es como se vio, mixto. Lo que permite combi-
nar dos grandes perspectivas de carrera (lvarez lvarez, 1987:88): la intra
corporativa (la clsica movilidad dentro de la organizacin por la va del acce-
so definitivo a puestos mediante sistemas como el concurso o la libre designacin)
y la intercorporativa (el ascenso de categoras plazas dentro de una Escala
determinada, General o Especial). La reciente reforma operada por el EBEp
mantiene ambas modalidades, introduce la gran novedad de la denominada
carrera horizontal (tratada en un captulo especfico) y ampla el derecho
subjetivo a la carrera al personal laboral.
Como es obvio, el anlisis de la carrera no puede sustraerse a la existencia
de la efectiva inamovilidad funcionarial o la estabilidad en el empleo en el caso
del personal laboral. Esto es, justo lo contrario a la existencia de situaciones
provisionales o precarias. Al tiempo, es imprescindible atender tambin al ta-
mao de la institucin, a su configuracin orgnica, a cmo concepte este ni-
vel territorial de administracin: como un conjunto de islas organizativas con
incomunicacin burocrtica entre ellas fruto de su formal autonoma jurdica, o
como un conjunto institucional que permite la intercambiabilidad de efectivos.
Son todos datos para debatir de modo efectivo sobre la operatividad real de la
carrera en la Administracin Local espaola.
La promulgacin del Estatuto Bsico del Empleado pblico ha permitido con-
tar con una definicin de carrera profesional. As, la Ley 7/2007, de 12 de abril, en
su artculo 16.2 la define como [...] el conjunto ordenado de oportunidades de
ascenso y expectativas de progreso profesional, conforme a los principios de igual-
dad, mrito y capacidad. De esta definicin destacan los siguientes aspectos:
a) La expresin conjunto ordenado se refiere a una poltica sistematiza-
da, previsible, que reclama que su concrecin se articule mediante las
185
Relaciones de puestos de Trabajo. Instrumento que delimita posibles iti-
nerarios de ocupacin de puestos y mapas que combinen puestos-tipo
y mbitos funcionales.
b) Oportunidades de ascenso obliga a la organizacin a primar el deno-
minado mercado de trabajo interno, a primar la cobertura interna de las
nuevas vacantes de puestos. Lo que obliga a una cuidadosa planificacin
de las necesidades de personal y hace recomendable que por ejemplo los
procesos de provisin de puestos antecedan a la convocatoria de plazas
al exterior.
c) No menos importante resulta la expresin expectativas de progreso pro-
fesional, que descarta un derecho imperativo a la promocin desconec-
tado de las necesidades organizativas. Algo relevante si se tienen en
cuenta los antecedentes de nuestro modelo de funcin pblica. La refor-
ma de los aos 1963-1965 derog el desprestigiado sistema de categoras
personales vigente hasta entonces instaurado por el Estatuto Maura de
1918 y que permita la coexistencia de funcionarios con unas categoras
desconectadas de las funciones realmente prestadas.
d) finalmente, el sistema de gestin que se implante deber acreditar el
cumplimiento de los principios [...] de igualdad, mrito y capacidad.
Lo que hace imprescindible garantizar idntica posibilidad de acceso
para los empleados pblicos del colectivo que se trate, pero cuyo eje
debe basarse en parmetros de formacin, experiencia y destrezas profe-
sionales.
El desarrollo de carreras profesionales incluira los cuatro tipos de mejora
profesional incluidos hasta ahora en nuestra legislacin bsica (artculo 16 del
EBEp):
1. La Carrera Horizontal. Consiste en la progresin, esto es, la promocin
sin necesidad de cambiar de puesto.
2. La Carrera Vertical. O lo que es lo mismo, el acceso a puestos de traba-
jo diferentes (y superiores, ya que el artculo 16.3.b habla de ascenso),
que supone la movilidad dentro de la estructura organizativa, mediante
mecanismos pblicos y competitivos como el concurso y, en determina-
dos casos, la libre designacin.
3. La Promocin Interna Vertical. La clsica promocin interna contem-
plada por el artculo 22 de la LMRfp, que se concreta en el ascenso a
grupos superiores (plazas o categoras) mediante sistemas competitivos y
pblicos, similares en la prctica a una nueva entrada al sistema. A dife-
rencia de los dos primeros, conlleva un cambio de Grupo o Subgrupo, ya
que supone un cambio de plaza.
4. La Promocin Interna Horizontal. Tambin conlleva cambio de la plaza,
pero no de Grupo o Subgrupo, ya que en el caso local se concreta en el
186
paso de una Escala (o Subescala) a otra. Bien de General a Especial o,
como ms usual, de la Escala de Administracin Especial a la de Admi-
nistracin General.
Las cuatro modalidades enumeradas, con la novedad relativa de la carrera
horizontal o progresin (en cierto modo anticipada por el artculo 21.l.f de la
LMRfp) no completa las novedades del nuevo Estatuto Bsico del Empleado
pblico. Ms relevante si cabe resulta la nueva ordenacin para los laborales
fijos
26
al servicio de las entidades locales. En efecto, el artculo 14.c habla del
derecho de los empleados pblicos (sin distincin de rgimen jurdico por tan-
to) a la progresin en la carrera y a la promocin interna segn principios [...]
de igualdad, mrito y capacidad mediante la implantacin de sistemas objetivos
y transparentes de evaluacin. La redaccin permite concluir la extensin a
este importante colectivo de la carrera horizontal y la promocin interna verti-
cal, lo que explica la contundencia del artculo 19.1 del EBEp, cuando procla-
ma que el personal laboral tendr derecho a la carrera. pero es que conectan-
do este precepto con el artculo 83 que dispone que en defecto de regulacin
convencional regir el mismo sistema de provisin de puestos y movilidad de
los funcionarios de carrera se constata que respecto a la carrera vertical tam-
bin existe cierta voluntad de aplicacin para los laborales fijos el modo? La
va de los Convenios Colectivos, tal y como recuerdan los preceptos citados,
pero sin descartar otros, como el Acuerdo (artculos 23 y 24 del Estatuto de los
Trabajadores). La posibilidad en otro orden de cosas de que las situaciones
administrativas previstas para los funcionarios de carrera sean de aplicacin a
los laborales fijos, prevista en el artculo 92 del EBEp, cierra el crculo, sobre
la base de que la gestin de este personal tambin se objetiva en cierto modo al
disponer que su ordenacin tambin se efecta sobre la base del puesto de Tra-
bajo, a cuyo desempeo tienen derecho todos los empleados pblicos, nueva-
mente sin distincin (artculo 73.1 del EBEp).
EL MODELO VIGENTE DE CARRERA: CARACTERSTICAS
El captulo II del Ttulo III es uno de los denominados de eficacia demora
da. Esto es, entrar plenamente en vigor cuando se dicte la ley que lo desarrolle,
conforme a lo dispuesto en el punto 2 de la Disposicin final Cuarta del EBEp.
De ah que, como se ha hecho cuando se ha abordado el modelo retributivo, la
caracterizacin de la carrera se efecta conforme al modelo vigente en 2010,
esto es, el basado en la Ley 30/1984 de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de
la funcin pblica. Adems de su vigencia suspendida, el artculo 16.3 del
26
Adems de los preceptos que se citan, de eventual aplicacin a los laborales, pensados para los fun-
cionarios de carrera, de modo especfco, la Disposicin Transitoria Segunda del EBEP, en su prrafo segun-
do, cuando habla de procesos de promocin interna, se refere a laborales fjos. sta es de hecho, desde
nuestro punto de vista, la diferencia ms signifcativa con los laborales indefnidos: el derecho a la carrera
profesional.
187
EBEp dispone que son las Leyes de funcin pblica que se dicten en desarro-
llo de este Estatuto (...) las que concretarn cada una de sus modalidades, de
modo aislado o simultneo.
La carrera administrativa todava en vigor en nuestro modelo de empleo
pblico, dejando de lado de momento la novedad de la carrera horizontal, pue-
de sistematizarse a partir de los siguientes rasgos, entresacados a partir del an-
lisis de la ley de 1984:
A) ES UN MODELO MIXTO, CON PRIMACA DEL PUESTO DE TRABAJO
La propia exposicin de motivos de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Me-
didas de Reforma de la funcin pblica, proclamaba el pivote de la carrera
sobre los aspectos objetivos: la clasificacin de puestos de trabajo es la base
sobre la que ha de articularse la autntica carrera administrativa.
Esta primaca se observa en los artculos 20 (titulado provisin de puestos
de trabajo) y 21 (promocin profesional) que articulan la carrera sobre el pues-
to. Complementariamente, el artculo 22 prev otra modalidad, que denomina
promocin interna. Este conjunto por tanto, da lugar a varias alternativas de
mejora para los empleados pblicos tanto por la va de los puestos (grado per-
sonal) como de las plazas (ascenso de grupo). Este modelo es el vigente para la
Administracin Local segn su normativa especfica: artculos 97 y 102 LBRL
y 168 TRRL. El marco se completaba teniendo en cuenta que el Estado se re-
serv el establecimiento de sus normas bsicas (artculo 90.2, segundo prrafo
de la LBRL y 129.1.c del TRRL). Lo que por cierto no se produjo, con excep-
cin de la Ley 53/2002 por lo que respecta a las Escalas de Administracin
General y Administracin Especial.
B) LOS ASPECTOS OBJETIVOS. CARRERA MEDIANTE EL PUESTO: LA ANTIGUA
PROMOCIN PROFESIONAL (FUTURA CARRERA VERTICAL)
La carrera la bas la Ley 30/84 sobre dos elementos, el Grado Personal y la
ocupacin permanente del puesto de Trabajo. La consolidacin progresiva de
un mayor grado personal, sobre la base de ocupacin de puestos de trabajo,
constituye el sistema ordinario de carrera en la Administracin, la promocin
profesional.
El grado personal tiene as dos dimensiones, una objetiva, por cuanto el ni-
vel del puesto de trabajo que ocupa el funcionario, configurado en la Relacin
de puestos de Trabajo, determina un concreto Complemento de Destino. Otra
subjetiva, por cuanto el abanico de puestos (y sus niveles) a los que puede optar
el funcionario viene predeterminado por el Grupo o Subgrupo de pertenencia
(en la actualidad, por la aplicacin del artculo 76 y la Disposicin Transitoria
Tercera del EBEp, A1, A2, B, C1, C2 u otras agrupaciones profesionales).
188
Esta modalidad de carrera tiene por tanto las siguientes caractersticas:
a) Se basa en el Grado personal.
b) El grado se adquiere mediante la ocupacin definitiva (lo que excluye
coberturas provisionales) de puestos de Trabajo dotados de un determi-
nado nivel de Complemento de Destino (el que tenga asociado el puesto
en la RpT), por plazo mnimo de dos aos continuados o tres con inte
rrupcin.
c) Esta ocupacin de puestos se instrumenta mediante un sistema determi-
nado, la provisin de puestos de trabajo, en sus dos modalidades, Con-
curso (con su subtipo del Concurso Especfico) o la Libre Designacin.
La provisin de puestos puede definirse como el procedimiento adminis-
trativo tendente, mediante convocatoria pblica, a asegurar la cobertura
definitiva de los puestos de trabajo vacantes a travs de los mecanismos
establecidos.
d) Consolidado un determinado grado personal, ste juega como suelo y te
cho, lmite mximo y mnimo, del funcionario pblico en su trayectoria
profesional (puestos a desempear) como en sus derechos econmicos (el
percibo de las cantidades tasadas ligadas al complemento de destino):
el funcionario siempre percibir el grado personal que haya consolidado.
C) LOS ASPECTOS SUBJETIVOS. CARRERA MEDIANTE LAS PLAZAS: LA ANTIGUA
PROMOCIN INTERNA (FUTURA PROMOCIN INTERNA VERTICAL)
Existe una segunda modalidad de carrera administrativa, que la ley de 1984
denominaba promocin interna en su artculo 22.1, consistente en el ascenso
desde Cuerpos o Escalas de un Grupo de titulacin a otro del inmediato supe-
rior. Este sistema establece una serie de requisitos, en la prctica no alterados
por el artculo 18 del EBEp. As, es imprescindible:
1. poseer la titulacin requerida (y los dems requisitos) para ascender al
Grupo superior (con la excepcin para el Grupo C que fija la Adicional
22 de la propia ley).
2. Haber prestado servicios un mnimo de dos aos en el Grupo de perte-
nencia (de servicios efectivos hablar la reforma que del artculo 22 hizo
la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, Administrati-
vas y del Orden Social).
3. Superar las pruebas (procesos selectivos) que se establezcan (con la po-
sibilidad de exencin de programas ya superados que contempla el art-
culo 77 del RGI de 1995).
En todo caso es destacable que se trata de un procedimiento muy rgido, una
nueva entrada en el sistema, ya que se trata de una nueva convocatoria de con-
189
curso-oposicin. No obstante la desaparicin del lmite cuantitativo del 50%
27

en las plazas destinadas a la promocin interna lo configura como una relevan-
te herramienta de gestin de personal, susceptible de ser planeado y fomentado
mediante la negociacin colectiva, que si bien no puede alterar los fundamentos
bsicos del modelo, s puede ser objetivado mediante comisiones tcnicas y
sistemas de evaluacin.
D) OTRAS POSIBILIDADES (I): LA ANTIGUA PROMOCIN HORIZONTAL (FUTURA
PROMOCIN INTERNA HORIZONTAL)
Un mecanismo alternativo de carrera administrativa es el consagrado en el
apartado 2. del artculo 22, a tenor del cual los funcionarios podrn acceder a
otros Cuerpos y Escalas de su mismo Grupo siempre que desempeen funcio
nes sustancialmente coincidentes o anlogas en su contenido profesional y en
su nivel tcnico, se deriven ventajas para la gestin de los servicios, se encuen
tren en posesin de la titulacin acadmica requerida y superen las correspon
dientes pruebas.
En el caso de la Administracin Local se manifestara esta posibilidad en el
paso de las Escalas de Administracin Especial a General o viceversa.
E) OTRAS POSIBILIDADES (II): LA MOVILIDAD INTERADMINISTRATIVA
Especial atencin, por su parca aplicacin, merece esta posibilidad de movi-
lidad para el funcionario de carrera. La reforma del artculo 17.2 de la Ley
30/1984, de 2 de agosto, y del artculo 101 de la LBRL por parte de la Ley
55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, Administrativas y del Orden
Social, otorgaron en su momento visibilidad a una institucin poco utilizada en
el marco normativo de la funcin pblica Local: la movilidad interadministra
tiva, conceptuada como posibilidad de cambio a una Corporacin distinta a la
accedida su da, y que debe contemplarse desde un doble plano: para los funcio-
narios como modalidad de carrera profesional, y para las Corporaciones Loca-
les como medio de lograr una mejor utilizacin de los recursos humanos (art-
culo 17.1 de la LMRfp).
En este contexto, la movilidad interadministrativa se articula a travs del
puesto de trabajo. Es decir, y esto es lo peculiar, no se requiere la salida
del sistema mediante un mecanismo de nuevo ingreso en la funcin pblica
local, como ocurrira si ste accediera mediante la plaza (otra oposicin). La
movilidad constituye un subtipo de la promocin profesional. Y ello es as,
27
El Tribunal Supremo, en su sentencia de 20 de enero de 1992 (ponente: Trillo Torres) declar la no
vigencia a este respecto del artculo 134.1 del Texto Refundido de 1986.
190
tanto por que el artculo 101 de la LBRL como el artculo 17 de la LMRfp se
refieren a la cobertura de puestos de trabajo, como sobre todo, porque la movi-
lidad en nuestro rgimen local aparece contenida en el captulo IV del Titulo
VII de la LBRL, titulado seleccin de los restantes funcionarios y reglas sobre
provisin de puestos de trabajo. ste fue el principal aporte de la ley de bases:
abrir la cobertura de los puestos vacantes de las Entidades Locales a otros fun-
cionarios. Y ste es precisamente el sentido de la obligatoriedad de publicacin
de las convocatorias de provisin en el BOE (art. 97 LBRL), el conocimiento
de posibles interesados vinculados a otra entidad.
En cualquier caso, mediante el instrumento de la provisin de puestos de
trabajo, en sus modalidades de concurso de mritos o libre designacin (art.
101 LBRL), puede hacerse operativa la movilidad entre Corporaciones Loca-
les. Eso s, necesitada de la previa elaboracin del instrumento organizativo, la
RpT, pieza vertebral para instaurar el sistema de puestos y que es la que debe
contemplar la apertura del puesto de trabajo de que se trate, para ser provisto
por funcionarios de otras Administraciones pblicas.
La movilidad posee tambin una dimensin organizativa: hace posible el re-
clutamiento de capital humano, en muchos casos slo adquirible con la expe-
riencia. Es decir, que la movilidad no slo es un derecho del funcionario, sino
muy especialmente una herramienta funcional para la institucin pblica. Y es
que, adems del despilfarro de recursos que supone acudir al reclutamiento ex-
terno sistemticamente, no se tiene en cuenta la disponibilidad de ocupaciones y
habilidades especializadas que, de hecho, slo son susceptibles de ser adquiridas
tras un periodo de aprendizaje prolongado, dentro de las Administraciones.
pinsese en conocimientos tcnicos y sociolgicos de profesionales del urbanis-
mo, de implantacin de sistemas, de contabilidad pblica local, de direccin de
servicios pblicos. La seleccin externa en todas las circunstancias constituye,
adems de un error de reclutamiento para incorporar las habilidades necesarias,
un desaprovechamiento de recursos en sentido econmico y social.
A priori parecera que con el modelo de la LMRfp el funcionario contaba
con un abanico amplio de posibilidades de carrera. No es as sin embargo, ya
que adems de los factores especficamente locales, el modelo de la Ley de
1984 tena algunas debilidades entre las cuales destacan las siguientes:
LA NECESIDAD DE EXISTENCIA DE VACANTE
Consolidar el grado personal mediante la ocupacin permanente de puestos
de trabajo a travs de sistemas pblicos de provisin acarrea una perversin: la
necesidad de cambiar de puesto para el funcionario si quiere mejorar. Al tiem-
po, este proceso requiere de la existencia de vacantes susceptibles de ser ofre-
cidas. Su inexistencia acarrea la consiguiente presin para su creacin artificial,
como se destac al hablar de las patologas del sistema retributivo.
191
La propia Comisin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Em-
pleado pblico (2005) cita esta insuficiencia: en la situacin actual [] el fun
cionario se ve obligado a cambiar de puesto de trabajo para poder progresar
profesional y econmicamente. Y como no siempre existe o puede o quiere espe
rar a que exista una vacante en su rea de especialidad y que le interese, muchas
veces termina por desplazarse hacia otras reas para las que tiene menor cuali
ficacin y competencia. Se genera as una movilidad artificial y excesiva.
NO RECONOCE LA MEJORA DE CApACIDADES DEL fUNCIONARIO
La retribucin, al menos la parte cuantitativamente ms importante, se basa
en el nivel del puesto de trabajo. Visto as, el sistema no carece de lgica. Sin
embargo, la preocupacin racionalizadora obvia en exceso una realidad: la de
que la experiencia y la mayor formacin adquirida por el empleado pblico en
el desempeo de sus funciones le dota de mayores recursos, conocimientos y
capacidades. Necesitara mayor argumentacin, que por ejemplo, no disponen
de los mismos recursos profesionales un agente de la polica local, un bombero,
un administrativo o un tcnico que lleva desempeando sus funciones dos aos
respecto a otro que dispone de una antigedad de diez?
NO GARANTIZA LA CONSOLIDACIN
Carrera significa, en el imaginario de los empleados pblicos, irreversibili-
dad, garantas. Basar la promocin profesional en el desempeo de puestos de
trabajo, produce una notable inseguridad, al menos retributiva, ya que el grado
personal no asegura un nivel suficiente de consolidacin retributiva y como es
sabido, el disfrute de retribuciones complementarias no crea derechos adquiri-
dos a favor de los funcionarios (art. 156 del TRRL). Adems y en trminos pu-
ramente cuantitativos, la parte del len de las retribuciones de los funcionarios
se establece, las ms de las ocasiones, a travs del complemento especfico.
3. PROGRAMAS DE CARRERA PROFESIONAL
Sin perjuicio de que la gran novedad del EBEp lo constituya la posibilidad
de implantar los sistemas de gestin que materialicen la carrera horizontal (la
evaluacin del desempeo y los perfiles de competencias), conviene tener pre-
sente las potencialidades que ofrecen las otras posibilidades de progresin pro-
fesional (la carrera vertical y la promocin interna vertical y horizontal) que
tal y como recuerda el EBEp en su artculo 16.4, son alternativas de carrera que
pueden darse simultneamente [...] cuando la Administracin correspondiente
las haya implantado en un mismo mbito, lo que lejos de colocar la carrera en
estas modalidades como algo anecdtico o un mero derecho subjetivo del em-
192
pleado pblico, reclama polticas de gestin y una visin integral. En el modelo
bsico de gestin de recursos humanos stos seran los programas de carrera
que podran denominarse obligatorios. En cualquier caso, la implantacin de
esta tipologa de programas de carrera hace conveniente:
No olvidar su conexin con los sistemas de estructuracin del empleo.
Las Relacin de puestos de Trabajo y la plantilla de plazas en especial.
La primera debe establecer puestos-tipo con contenidos y perfiles norma-
lizados y flexibles, teniendo en cuenta los diversos mbitos funcionales
de la organizacin administrativa. Respecto al segundo la ordenacin de
la estructura de categoras debe simplificar las mismas.
Tener presente que el de la carrera constituye un terreno privilegiado para
la negociacin colectiva y la interlocucin social en general. No se trata
solamente de que el artculo 37.1.c del EBEp
28
disponga que sern objeto
de negociacin las normas que fijen los criterios generales en materia de
[...] carrera, provisin, sistemas de clasificacin de puestos y planes e
instrumentos de planificacin de recursos humanos, es que en organiza-
ciones como los gobiernos locales, con elevada presencia de los colecti-
vos laborales, se requiere una visin de conjunto a la hora de establecer
las diversas carreras, lo que puede venir facilitado por la negociacin
colectiva conjunta instrumentada mediante las Mesas de Negociacin co-
mn, previstas en el artculo 36.3 para empleados pblicos laborales y
funcionarios, que ofrece amplias posibilidades, adems de resultar reco-
mendable para dar coherencia organizativa a la poltica de personal
29
. La
negociacin colectiva ira referida en este caso a la concrecin de los di-
versos sistemas: rganos tcnicos encargados de su aplicacin; planes de
formacin; baremos para la provisin; tipo de convocatorias, etc.
Traducir a trminos prcticos las diversas posibilidades, lo que significa
diferenciar los planes de carrera por la va de los puestos (la carrera vertical o
movilidad por la va de los sistemas de provisin) y por la va de las plazas (la
clsica promocin interna).
A) DISEO DE pLANES DE CARRERA pOR LA VA DE LOS
pUESTOS DE TRABAJO
El adecuado diseo de la estructura de puestos de la Entidad es la base sobre
que pivota la carrera vertical. Al respecto es conveniente partir de un dato ya
28
En sentido anlogo a como prevea ya la Disposicin Adicional 7 del Real Decreto 364/1995, de 10
de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General en materia de Ingreso, promocin profesional y
provisin de puestos de Trabajo.
29
De hecho, tanto la fjacin de la estructura de puestos como el sistema de ascensos pueden ser articu-
lados no solamente mediante Convenio Colectivo, sino tambin mediante Acuerdo, tal y como refejan los
artculos 22.1 y 24.1 del Estatuto de los Trabajadores.
193
apuntado: la inexistencia de una estructura, siquiera orientativa, de puestosti
po. La consecuencia es una notable dosis de autonoma formal e imprecisin
material. Aun habiendo sido derogado, el anexo II del RD 861/1986, puede no
obstante servir de inspiracin. O incluso otros anteriores (el anexo VI de la
Orden de 25 de febrero de 1982) o la vigente Resolucin de 20 de enero de
1989 para la Administracin General del Estado.
El diseo de un plan de carreras basado en los puestos deber basarse en los
siguientes elementos:
1. El diseo de los puestostipo definidos de modo genrico y polivalente.
A ttulo de ejemplo los ms comunes son: jefaturas (servicio, unidad,
seccin, negociado), tcnicos (base y especializado; responsables de pro-
grama; analistas), ayudantes (bsicos y gestores) y categoras en el caso
de las subescalas de Administracin Especial (agente, oficial, inspector,
intendente; encargado, maestro, oficial, ayudante, operario).
2. Definicin de los grandes mbitos sectoriales y familias profesionales de
la Entidad Local: polica Local, personal de Oficios, funcin Tcnica,
funcin Administrativa, funcin Directiva, Servicios personales.
3. Estimacin de los posibles itinerarios y trayectorias, el mapa de puestos,
una vez establecidos los puestos y los mbitos funcionales.
4. Identificacin de los conocimientos, habilidades y aptitudes requeridas
por cada posicin y qu plazas pueden optar a la misma. La normaliza-
cin del perfil mediante los Requisitos de Desempeo a establecer en la
RpT: Conocimientos Bsicos (materias, procedimientos, herramientas,
ttulos especficos); Conocimientos Especializados (relevantes); Expe-
riencia profesional (General y Especfica en la funcin); Aptitudes (razo-
namiento verbal, analtico, numrico o espacial) y Destrezas (competen-
cias).
5. flexibilizacin de la estructura (aprovechando por ejemplo las posibili-
dades que ofrece la adscripcin indistinta consagrada en el artculo 15 de
la Ley 30/84). Tal adscripcin indistinta se materializa en aquellos ca-
sos en que sea posible en las Escalas (General y Especial) y los Grupos
o Subgrupos de clasificacin.
6. plan de formacin conectado a los perfiles de competencias de los pues-
tos de trabajo, para hacer posible su desarrollo.
7. Y por ltimo y ms relevante el xito de un plan de estas caractersti-
cas requiere de un elemento de credibilidad: la convocatoria peridica y
efectiva anual de las vacantes generadas, ms que el reclutamiento
externo indiscriminado, esto es, la realizacin de concursos de provisin
de puestos de trabajo.
194
B) DISEO DE pLANES DE CARRERA pOR LA VA DE LAS pLAZAS
La promocin interna vertical es una herramienta de primer orden en mate-
ria de desarrollo de recursos humanos. No obstante, debe ser objeto de sistema-
tizacin, que, al igual que la basada en el puesto, es susceptible de basarse en
cierta lgica organizativa, esto es, basada en mbitos funcionales, reas de ac-
tividad o familias profesionales.
A ttulo de ejemplo, algunos itinerarios de carrera posibles en las Entidades
Locales, basados en el ascenso a plazas de superior categora, son los siguientes
30
:
mbito funcional de Oficios
31

(Electricistas, fontaneros y dems de Mantenimiento y Servicios pblicos:
Escala de Administracin Especial, Subescala de Servicios Especiales, Clase
de Personal de Oficios)
Ayudante/Operario (Otras Agrupaciones profesionales)
_
Oficial (Subgrupo C2)
_
Maestro/Encargado/Capataz (Subgrupo C1)
mbito funcional de la Profesin Administrativa
(Escala de Administracin General)
Auxiliar Administrativo (Subgrupo C2)
_
Administrativo (Subgrupo C1)
_
Gestor (Subgrupo A2)
_
Tcnico (Subgrupo A1)
(Debe contemplarse un itinerario de carrera posible, para Subalternos y Conser-
jes, del antiguo Grupo E, para el paso al Subgrupo C2).
30
En todos los itinerarios contemplados, el paso del Grupo C2 al C1, regulado especfcamente, es co-
mn a todas ellos.
31
El nomencltor est tomado del artculo 175.2 del TRRL
195
mbito funcional de Informtica
32
Operadores de Informtica, Grabadores (Subgrupo C2)
_
Tcnicos de Sistemas Microinformticos, Montaje y reparacin de siste-
mas, Operacin (Redes y Mantenimiento) (Subgrupo C1)
_
Tcnicos Superiores de Administracin de Bases de Datos, Gestin de
Sistemas, Desarrollo de Aplicaciones o Redes de Voz (Grupo B)
_
Ingenieros Tcnicos en Informtica de Sistemas y de Gestin (Subgrupo
A2)
_
Ingenieros Superiores Analistas de Sistemas y de Aplicaciones (Subgru-
po A1)
PROMOCIN INTERNA HORIZONTAL
Supuestos en que cabe articular la antigua promocin interescalar seran los
siguientes:
promocin de funcionarios de los antiguos Grupos E de Administracin
Especial (Oficios)
_
Al Grupo E de Administracin General (Subalternos, Conserjes)
promocin de funcionarios del Subgrupo C2 de Administracin Especial
(Servicios Especiales, Bomberos, policas)
_
Al Subgrupo C2 de Administracin General (Auxiliares)
promocin de funcionarios del Subgrupo C1 de Administracin Especial
(Delineantes, Inspectores fiscales, Recaudadores, Informticos)
_
Al Subgrupo C1 de Administracin General (Administrativos)
32
En general, ste ha sido un mbito potenciado por la nueva formacin profesional. Al respecto, el
Instituto Nacional de Cualifcaciones (INCUAL) recoge un importante abanico de ttulos de tcnico (grupo
C1) y tcnicos superiores (grupo B)
197
CONCEpTOS CLAVE
1. Componentes del rendimiento.
2. Direccin de colaboradores.
3. Valores y tica pblica.
4. Entrevista correctiva.
5. Sistemas de Reconocimiento y poltica Disciplinaria.
El captulo pretende en primer lugar que el gestor de recursos humanos se
familiarice con los componentes y determinantes del rendimiento laboral,
apreciando el papel de los mandos intermedios.
Seguidamente conocer los programas tendentes a favorecer el compromi-
so y el desempeo adecuado del empleado pblico, tales como los cdigos
ticos o los sistemas de reconocimiento y sancin.
CApTULO 12
LA GESTIN DEL RENDIMIENTO
198
1. LOS DETERMINANTES DEL RENDIMIENTO
Todo puesto de trabajo puede definirse en trminos referidos a qu hay que
conseguir y cmo hay que conseguirlo. Es decir, que su desempeo adecuado
depende de los resultados que se consigan y del modo en que sean alcanzados,
contemplando tanto los aspectos cuantitativos como los cualitativos. En este
contexto, el rendimiento del empleado pblico depende, en primer lugar, de que
ste disponga de los conocimientos que exige el puesto de trabajo (que sepa),
de que cuente con las destrezas y aptitudes apropiadas (que pueda) y de que
quiera (motivacin).
pero esta perspectiva es insuficiente para afrontar las cuestiones del desem-
peo profesional. De nada sirve intervenir sobre los qus sino se trabajan los
porqus. Es decir, que no basta con abordar las cuestiones instrumentales, sino
que conviene definir su fundamentacin axiolgica. La conducta del empleado
pblico por decirlo en trminos weberianos no depende nicamente de su
racionalidad con arreglo a fines, sino tambin con arreglo a valores, cuestin
esta que ha sido objeto de una creciente atencin en las reformas de la gestin
de personal en los sistemas administrativos contemporneos.
Al mismo tiempo es conveniente tener presente que el rendimiento de una
persona en el trabajo no depende solamente de variables individuales por as
decir. El contexto grupal donde presta sus servicios resulta relevante. De ah
que junto a los valores como una de las claves del comportamiento resulte con-
veniente atender a su cristalizacin social, la cultura organizativa. Este esque-
ma capacidades, motivacin, valores y cultura es el que gua los esquemas de
mejora en materia de rendimiento.
Como se vio en el captulo primero, la gestin de recursos humanos tiene
dos grandes mbitos. Uno de alcance global, objeto de polticas corporativas, la
gestin de personal, responsabilidad de la unidad de recursos humanos. Y otro
ms modesto pero crtico, responsabilidad de los gestores y responsables de las
unidades de lnea. La gestin del rendimiento es justamente el objeto privile-
giado de la direccin de personas que efectan los mandos intermedios en las
organizaciones pblicas. El departamento de recursos humanos debe gestionar
el marco institucional, pero la verdadera motivacin solamente tiene lugar en
los espacios de interaccin personal que constituyen las unidades administrati-
vas, que bien pueden convertirse en microclimas que favorezcan el compromi-
so o lo desincentiven.
Nos hallamos sin embargo ante uno de los mbitos ms potentes para mo-
dernizar la gestin de recursos humanos en los gobiernos locales, ms baratos
en trminos de costes. paradjicamente es el terreno ms descuidado. La ges-
tin del rendimiento (y entre ellos uno de sus mbitos la evaluacin del desem-
peo) est llamada a desempear un papel ms relevante en las polticas muni-
cipales de personal. No obstante, es una vertiente que exige importantes
capacidades internas, tanto en recursos tcnicos especializados como de lide-
199
razgo. Se requiere, cuando menos, clarificar lo que se espera de los puestos de
trabajo, de su aportacin, haber sentado las bases de una poltica retributiva
internamente equitativa y disponer de unos directivos formados para motivar a
sus colaboradores y evaluar su contribucin. La evaluacin del desempeo,
como tcnica potenciada por el EBEp ser tratada en otro captulo de modo
monogrfico. En ste, centrado en las polticas bsicas, se abordarn algunos
elementos imprescindibles: cmo perfeccionar su gestin desde el punto de
vista de los mandos intermedios y en especial la cuestin de los valores y la
poltica disciplinaria.
2. DIRECCIN DE PERSONAS
Es usual a la hora de describir las organizaciones emplear el esquema de
anlisis sugerido por Mintzberg (1987). As, en una organizacin formal encon-
tramos diversos componentes. El pice estratgico, que define la misin de la
organizacin y atiende los intereses de sta con el entorno; el ncleo de opera
ciones, productor material de las operaciones y servicios y, en la parte que aqu
interesa, la denominada lnea media, esto es, el mbito de autoridad formal que
vincula las decisiones estratgicas del primer nivel de direccin y el espacio de
su materializacin. Son los llamados habitualmente mandos intermedios y, en
la esfera municipal, cabra englobar a los directivos y jefes administrativos (de
servicio, seccin, coordinadores, etc.) cuyo rol consiste, justamente, en concen-
trarse en que las cosas se hagan conforme est previsto; centrados en producir
resultados mediante las personas (Drucker, 1989).
Su relevancia en la gestin de recursos humanos radica justamente en esto:
en que la gestin del desempeo individual solamente es creble si la organiza-
cin dispone de jefes capacitados para afrontar las complejidades derivadas de
las relaciones humanas. La integracin individuo-organizacin, el alineamien
to de sus objetivos con la institucin solamente puede tener lugar en el mbito
social de la unidad o servicio. El compromiso es efectivo mediante una gestin
de proximidad, creando entornos de alto rendimiento, algo que solamente
puede conseguirse mediante una lnea media consciente de su responsabilidad
y capacitada para dirigir personas.
LA DIRECCIN DE COLABORADORES
Todo responsable de una unidad administrativa tiene dos cometidos funda-
mentales, consistentes en dirigir la tarea de la unidad y dirigir a las pERSO-
NAS. Cmo afrontar ambas funciones? En lo que atae a la direccin de la
tarea del modo siguiente:
1. Definiendo y estableciendo participativamente el rumbo de su Unidad,
sus aportes a la organizacin, sus resultados: la misin, cul es la razn
200
de ser de la misma, su propsito? Se cumplen las expectativas de los
clientes internos o externos? qu nos exigen? cules son los productos
o servicios?, qu es necesario revisar?, cules son los parmetros de
xito?
2. Materializar esa misin en una serie de reas de resultados clave, lneas
u objetivos estratgicos y elaborando a continuacin los planes operati-
vos de accin, controlando su ejecucin y las eventuales desviaciones, lo
que requiere disear los sistemas de informacin, los indicadores y me-
dios de control pertinentes.
por otra parte, dirigir a las personas requiere una herramienta diferente: tra-
tarlos como integrantes de un equipo, esto es, un pequeo nmero de personas
con habilidades que se complementan comprometidas con un propsito, unos
objetivos y un enfoque comunes de los que se hacen mutuamente responsables
(Katzenbach y Smith, 2004), lo que aconseja fomentar el sentido de pertenencia
de la unidad, atender a su motivacin y gestionar los mecanismos de comunica-
cin y resolucin de conflictos.
Como es sabido, el adecuado desarrollo de un equipo depende tanto de las
dimensiones interpersonales (confianza mutua, comunicacin, apoyo mutuo)
como de la claridad de los objetivos o del control ejercido. Al respecto, no hay
recetarios contundentes que orienten la prctica de la direccin de personas ms
all de un enfoque contingente (atento al contexto organizativo) que se plasma
en un comportamiento directivo con mayor o menor control y supervisin del
grupo, con ms o menos autonoma y delegacin, a adoptar en funcin de va-
riables fundamentales, tales como el grado de estructuracin de las tareas (ms
o menos estandarizadas, prefijadas, su libertad) el grado de madurez de los
colaboradores (su capacidad de autonoma, nivel de formacin e integracin)
y la propia posicin del jefe (mayor o menor fortaleza) (Engel y Riedmann,
1987:109).
En mbitos como los servicios pblicos donde las personas son el elemento
fundamental de su prestacin, stas constituyen el atributo diferencial en la
percepcin de la calidad entregada a la ciudadana. Un jefe atento a los resulta-
dos y a los individuos debe plantearse resolver las cuestiones bsicas que desde
una perspectiva psicosocial, surgen en la relacin profesional por cuenta ajena
y que solamente pueden afrontarse desde el dilogo peridico:
1. Clarificar las funciones y cometidos, los roles, no solamente en trminos
formales: qu hay que hacer y cundo; cules son las expectativas en
relacin con la tarea del colaborador y los estndares acerca de los cuales
se va a evaluar (lo que se relaciona con las necesidades individuales de
seguridad y de ausencia de incertidumbre).
2. proporcionar retroalimentacin suficiente (feedback) acerca de los resul-
tados de la tarea y los mbitos posibles de mejora (relacionado con la
necesidad individual de autorrealizacin y logro).
201
3. Orientar al colaborador acerca de las posibilidades e itinerarios de pro-
greso y desarrollo y sus reas de mejora (que atae a las necesidades de
reconocimiento y progreso).
El dato de partida en la direccin de personas es la complejidad inherente
del ser humano: no se mandan personas, sino que se dirige hacia objetivos a
individuos autnomos que se gobiernan a s mismos. De ah que resulte funda-
mental para el jefe conocer las necesidades concretas de cada integrante del
equipo: necesidades de logro o autorrealizacin, de reconocimiento?, seguri-
dad y estabilidad?, econmicas?, de promocin y mejora?, afiliativas o de
pertenencia?. Las necesidades satisfechas no motivan. finalmente, otra varia-
ble a tener en cuenta saber que el mejor motivador lo constituye la identifica-
cin del individuo con la tarea y con la propia organizacin, de ah la conve-
niencia del encaje persona-tarea.
CMO ABORDAR LOS pROBLEMAS DEL RENDIMIENTO
INDIVIDUAL
Sistemas y procedimientos ms o menos formalizados no evitan la aparicin
eventual de problemas relacionados con un desempeo deficiente del emplea-
do. Qu hacer entonces? Dejando de lado el fenmeno conocido de los poor
performers (Lovrich, 1989) y el papel que juegan las diferencias individuales,
lo relevante es tener en cuenta que las tcnicas de intervencin variarn segn
la naturaleza del problema (capacidad o incapacidad; voluntad de mejora o no):
desde la formacin y la orientacin y el consejo individualizado, hasta la san-
cin disciplinaria.
para el jefe administrativo que deba afrontar un problema de rendimiento
insuficiente se recomienda antes que nada que ste se plantee en primer lugar la
naturaleza del problema de rendimiento, comprobar sus causas. Es debido a
una formacin insuficiente, de desconocimiento de tcnicas? A falta de habili-
dades o destrezas requeridas? O es un problema de voluntad, de actitudes?
Sabe el empleado lo que se espera de l? Se le ha advertido con anterioridad?
Determinada la necesidad de incidir sobre un rendimiento insuficiente es
conveniente que el primer paso consista en una entrevista jefe-colaborador, lo
que se conoce como el empleo de la entrevista disciplinaria. Al respecto, la
misma se efecta conforme al siguiente esquema:
1. preparar la entrevista con antelacin; justificar y buscar evidencias de
mal rendimiento, si cabe, documentales, anticipando la argumentacin a
emplear.
2. Conducir la entrevista focalizndola sobre las conductas y comportamien-
tos disfuncionales, evitando crticas o descalificaciones personales hacia
el empleado, al que como es obvio se le permitir defenderse al respecto.
202
3. Acordar conjuntamente una serie de acciones de mejora y un plazo con-
creto para su implantacin, as como los eventuales criterios de evalua-
cin.
4. Documentar por parte del mando.
5. La entrevista y comprobar la ejecucin de los cambios acordados.
3. VALORES Y DESEMPEO PROFESIONAL:
LA TICA ADMINISTRATIVA
La Administracin pblica, visto su diseo constitucional (el servicio a los
intereses generales) y su configuracin administrativa (la neutralidad poltica),
tiene una finalidad instrumental: el servicio al inters pblico, que constituye
su razn de ser. El hecho de que las instituciones pblicas sean formaciones
sociales complejas, servidas por personas con sus propios intereses y agendas
conlleva, de modo lgico, cierta tensin entre los intereses comunes y los inte-
reses personales de los miembros de la organizacin. funcin de la gestin de
recursos humanos como actividad tcnica especializada es mantener esa diso-
nancia de intereses dentro de los mrgenes de lo tolerable, encauzando y conci-
liando esos intereses, alineando a los miembros de la organizacin con los fines
de sta.
Es notoria, sin embargo, en las organizaciones pblicas contemporneas, la
vigencia de fenmenos que algunos autores actuales (Snchez Morn, 1996)
han calificado como relajacin de las conductas ticas y de compromiso con el
servicio pblico, fenmeno no actual, y que ya autores como Garca de Enterra
(1999 [1961]) haban puesto tempranamente de relieve: el predominio de los
intereses personales de la burocracia o sus grupos organizados en detrimento de
los fines institucionales, desplazados ya por los primeros. La identificacin con
la organizacin ha dado paso al empleo como propiedad, como nicho, por em-
plear la terminologa de Nieto, producindose as un cierto desplazamiento de
fines, y convirtindose algunas organizaciones pblicas en lo que Etkin (1997)
ha denominado como sistemas perversos, en las cuales el predominio del inte-
rs privado sobre el pblico produce un cambio de lgica administrativa, que
pasa de lo general a lo particular.
Es en este contexto donde se produce, en buena medida impulsada por orga-
nizaciones internacionales como la OCDE
33
lo que socilogos como Beltrn
han denominado el giro deontolgico (1997:63) en la formacin de los emplea-
dos pblicos. Una corriente ya anticipada por acontecimientos como la publica-
cin del Informe Nolan, impulsado por el gobierno britnico y referido a los
33
OCDE: Ethics in the Public Service: Current Issues and Practice. 1996; Principles for managing
ethics in the Public Service. OECD Recommendation. (pUMA policy Brief No. 4. May 1998); Building
Public Trust: Ethics Measures in OECD Countries (pUMA policy Brief No. 7. September 2000).
203
estndares de conducta en la vida pblica, que al decir del propio Garca de
Enterra (2000), ha supuesto una verdadera revolucin en las Administraciones
europeas, equiparable a la que supuso en 1854 la instauracin del principio de
mrito en la funcin pblica en Gran Bretaa, rearme articulado como respues-
ta a la emergencia de prcticas corruptas en las instituciones pblicas que se
crean desterradas.
El impulso de polticas de fortalecimiento tico en la funcin pblica no
supone otra cosa que el recuerdo del inters general en la actuacin administra-
tiva, la instauracin de valores de servicio pblico, de orientaciones de conduc-
ta que guen a los funcionarios, en especial ante situaciones de discrecionalidad,
ante dilemas morales o mandatos de actuacin no claramente especificados,
susceptibles de corruptelas, de favorecimiento de intereses particulares.
En estas circunstancias, la tica Administrativa, como tica aplicada, como
orientacin de la conducta prctica de los funcionarios pblicos en su interac-
cin social, juega un papel relevante, procurando la difusin y la internaliza-
cin de valores, definidos por Villoria (2000:40) como las concepciones expl
citas o implcitas de los individuos y grupos, de lo deseable, los cuales influyen
en la seleccin de los fines, modos y medios de la accin. Es decir, la tica
como disciplina que provee de juicios morales sobre lo socialmente deseable,
que constituye en definitiva el fundamento moral de la conducta pblica, al
atender a los aspectos normativos de la misma.
As las cosas, cules son los valores propuestos para su promocin en las
instituciones administrativas? El Informe de la Comisin para el estudio y pre-
paracin del Estatuto Bsico del Empleado pblico (2005:207) propona los
siguientes: la proteccin del inters pblico de acuerdo con el ordenamiento
jurdico, la lealtad institucional, la imparcialidad y objetividad, la integridad y
honestidad y ejemplaridad, la austeridad, la profesionalidad, la iniciativa, dili-
gencia y receptividad, la responsabilidad y transparencia, as como la confiden-
cialidad cuando proceda, recogiendo as tanto valores constitucionales referi-
dos a la imparcialidad del servicio pblico como a la eficacia en su prestacin.
El captulo VI del Ttulo III ha explicitado finalmente, en sus artculos 52, 53 y
54 el Cdigo de Conducta de los empleados pblicos, aplicable tanto al perso-
nal funcionario como laboral, fijando por fin los referentes ticos y conductua-
les del servicio pblico, colocando en lugar destacado el servicio a los intereses
generales, la actuacin objetiva y el servicio al ciudadano.
El cultivo de valores, adems de su conveniencia poltico-administrativa
tiene tambin ventajas organizativas, ya que stos juegan un triple papel en la
gestin del personal pblico:
1. Constituyen un medio de coordinacin de tipo no jerrquico: lo que el
derecho pblico suele denominar como principio jerrquico no es otra
cosa que lo que en trminos organizativos se conoce como la supervisin
directa. Su virtualidad estriba en su papel como medio de coordinacin
204
organizativa, junto a la normalizacin de las habilidades, de los procedi
mientos operativos o de los resultados, excepcin hecha de medios infor-
males de coordinacin (la adaptacin mutua) (Mintzberg, 1987:27). Los
valores como medio de coordinacin constituyen la ideologa de la orga
nizacin: su sistema de creencias, compartidas por todos sus miembros y
que goza de un patente poder de unificacin organizacional al otorgar a
los individuos su sentido de misin, posibilitando integrar los objetivos
individuales y los de la organizacin (Mintzberg, 1992:182).
2. Hacen posible la eficacia de los mecanismos disciplinarios: el xito or-
ganizativo en la aplicacin de los mecanismos de exigencia de la respon-
sabilidad disciplinaria, de cumplimiento de los deberes, reside, adems
de la construccin de los sistemas organizativos que la hagan posible, en
construir un sistema social que legitime tal exigencia de responsabilidad,
que rechace las conductas incumplidoras de los deberes funcionariales,
que no encubra o tolere tales conductas indeseables. Ya nos recuerda
Alejandro Nieto que son las relaciones personales las que verdaderamen-
te explican la ineficacia de los procedimientos sancionadores, siendo ste
uno de los mbitos ms necesitados de intervencin.
3. Los valores motivan: en un artculo seminal, al que se hizo referencia en
el primer captulo, dos politlogos norteamericanos (perry y Wise, 1990)
definieron la Motivacin de Servicio Pblico (MSP) y sus implicaciones
en orden a estimular y dirigir la conducta profesional. A partir de este
constructo, se ha encontrado una relacin positiva entre la MSp y el de-
sempeo profesional del servidor pblico. Es decir, no motivan tan slo
los incentivos econmicos para una eficaz actuacin en la funcin pbli-
ca profesional, sino que explican el comportamiento individual otras va-
riables tales como la identificacin con el servicio pblico concreto, la
posibilidad de jugar un papel relevante en el mismo (rational motives); el
deseo de servir al inters pblico, o ayudar en la consecucin de la equi-
dad social (normbased motives) o motivos de patriotismo (que conviene
situar en el contexto anglosajn) (affective motives).
Una vez evidenciada su conveniencia, los mecanismos de intervencin en la
materia, lo que la OCDE denomina la infraestructura tica, son los siguientes:
programas de formacin y socializacin en valores de servicio pblico,
tanto de actualizacin como de ingreso en el empleo pblico.
Institucionalizar los comportamientos ticos, plasmar estas actitudes en
rutinas organizacionales (Villoria, 2000:111), favoreciendo conductas en
los directivos susceptibles de ser emuladas por el resto de funcionarios.
Conectando las polticas de recursos humanos (ingreso, carrera y retribu-
cin) con los aspectos ticos, asegurando su vigencia mediante reglas or-
ganizativas.
205
Creando instancias de participacin social en la materia que otorguen voz
(Hirschman, 1977), tanto para ciudadanos, como para los propios em-
pleados municipales: Consejos ticos.
Y, sobre todo, elaborando participativamente Cdigos ticos, o de Con-
ducta, conceptuados como una oportunidad para clarificar los valores ins-
titucionales, medio escrito que refleja los estndares idneos de conducta
ante temas o situaciones especficas, susceptibles de conflicto moral o de
amplios mrgenes de decisin.
4. LA GESTIN ORGANIZATIVA DEL RENDIMIENTO
Otros programas destinados a favorecer el desempeo profesional son los
basados en las estrategias que proporcionan referentes, como los basados en la
gestin del reconocimiento, esto es, premios y menciones destinados a emplea-
dos sobresalientes (refuerzos positivos del comportamiento) y, vistos desde una
ptica de gestin, los sistemas disciplinarios, cuya relevancia en el terreno or-
ganizativo la propia jurisprudencia se ha encargado de destacar, ms all de sus
aspectos meramente jurdicos.
SISTEMAS DE RECONOCIMIENTO
El objetivo del sistema no es solamente individual, premiar comportamien-
tos laborales sobresalientes, sino social, ya que hace posible la emulacin de las
conductas excelentes, la deseabilidad de las mismas.
La conducta objetivo a promocionar sera aquella propiamente excelente (la
que compite consigo mismo para ofrecer un buen producto profesional (Mart-
nez Bargueo ,1997); se trata de promover el altruismo (la asuncin del inters
comn), el compromiso con el servicio pblico y, sobre todo, el desempeo
profesional eficaz. A ttulo de ejemplo supuestos susceptibles de ser reconoci-
dos seran:
Comportamientos puntuales extraordinarios: supuestos de especial dedi-
cacin temporal (planes o proyectos puntuales, compromisos institucio-
nales, situaciones de emergencia,...).
La consecucin de logros individuales y colectivos, de resultados. Ya sea
mediante sistemas formales de direccin por objetivos, programacin o
control de gestin, como no formales (proyectos).
La consecucin de niveles elevados en baremos o mdulos de rendimien-
to administrativo, previamente definidos.
Las aportaciones y propuestas de mejora: participacin significativa en
iniciativas y sugerencias, as como en proyectos de calidad.
206
La vinculacin a la institucin, premiando la antigedad sin mcula algu-
na en la hoja de servicios.
Actuaciones de alto contenido tico: dilemas profesionales resueltos con
base en criterios morales, denuncias de comportamientos irregulares,
etc.
Los medios de reconocimiento pueden ser tanto econmicos, como no eco
nmicos. por lo que respecta a los primeros pueden adoptar la forma de:
a) Incentivos puntuales de productividad (ste podra ser un criterio de
otorgamiento del complemento, de acuerdo con los arts. 23.3. c LMRfp
y 5 RD 861/86 de 25 de abril).
b) Consolidacin del Grado personal. Hay que tener en cuenta que un me-
dio de consolidacin del mismo puede constituirlo la superacin de cur
sos especficos u otros requisitos objetivos que se determinen [...] en el
mbito de sus competencias, por [...] el Pleno de las Corporaciones Lo
cales (art. 20.1 f de la LMRfp).
c) Becas de formacin de inters compartido, para la institucin y el funcio-
nario, tales como cursos de postrado y gestin pblica, informtica, etc.
d) Tiempo para la formacin.
Como premios de contenido directa o indirectamente no econmicos, pue-
den sugerirse los siguientes:
a) Ttulos tales como diplomas de servicios distinguidos, ttulos honor-
ficos.
b) Menciones especiales a comportamientos concretos.
c) Condecoraciones y honores: medallas, cruces, etc.
d) felicitaciones personalizadas, emitidas por los rganos municipales (Al-
calde-presidente, Junta de Gobierno, pleno).
e) Anotacin de los comportamientos en la hoja de servicios del funcio-
nario.
f) Adoptar los premios expresamente como mrito en los concursos de pro-
visin de puestos de trabajo en la Entidad Local.
Desde una perspectiva de gestin, es conveniente la difusin y publicidad de
estos premios, su ritualizacin, como medio para proclamar y difundir valores
de servicio pblico, contando con la comunicacin interna para esta finalidad
(boletines internos, circulares). Ya en la perspectiva de dignificar la funcin
pblica y proveer sentido de pertenencia, queda por sealar el elevado potencial
de esta tcnica de bajo coste, si adems se otorga en actos tales como Da del
funcionario, de la polica Local, de la Constitucin del Estatuto de Autonoma
o similar, tan desaprovechados actualmente.
207
5. LA EFICACIA DEL SISTEMA DISCIPLINARIO
por ltimo, es conveniente abordar un aspecto no menos relevante cuando
de introducir la estrategia de las consecuencias (Osborne y plastrik, 1998) en
materia de rendimiento se trata: el referido a la eficacia o, mejor, ineficacia, del
sistema disciplinario, situacin reconocida por el propio Informe de la Comi-
sin para el estudio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado pblico, al
referirse a este mbito como excesivamente garantista cuestionando su efectiva
aplicacin prctica (2005:218).
por qu no funciona habitualmente el sistema disciplinario en las Entida-
des Locales? por qu es tan anecdtico el procedimiento de exigencia de res-
ponsabilidades profesionales? Un planteamiento es considerar que la eficacia
de los mecanismos disciplinarios debe abordarse desde dos planos complemen-
tarios:
El organizativo. La sancin es la consecuencia de una conducta negativa,
de un incumplimiento de un deber previamente tasado. La gestin com-
plementa siempre lo jurdico, tambin en el terreno disciplinario. El puni-
tivo no es siempre el nico medio. Herramientas como la disciplina posi
tiva (el acuerdo socialmente consensuado sobre las reglas aplicables) en
materias tales como, por ejemplo, el margen de tolerancia en horarios,
justificacin y control de ausencias, pueden ofrecer un resultado prome-
tedor. Sin olvidar el diseo de sistemas de seguimiento de temas poco
abordados como el absentismo o el tiempo de trabajo.
El jurdico, o procedimental. Referido a los aspectos de tramitacin que
garantizan una gestin eficaz de los procesos sancionadores. Como es
sabido, gozamos de un derecho disciplinario en la funcin pblica, dog-
mticamente, de raz cuasi penal, vlido muy probablemente para prote-
ger el inters pblico de comportamientos indignos, pero poco funcional
cuando se trata de gestionar el desempeo profesional.
pOR QU fALLAN LOS pROCEDIMIENTOS DISCIpLINARIOS
Un repaso somero de los pronunciamientos judiciales en la materia revela
como causas habituales de anulacin de los expedientes sancionadores incoa-
dos a los empleados pblicos los siguientes:
a) Una deficiente calificacin de las infracciones disciplinarias, de aplica-
cin de los tipos sancionadores, la tipificacin, importantsima en el m-
bito disciplinario, es entendida como [] actividad jurdica que exige
como presupuesto objetivo el encuadre del hecho incriminado en el tipo
predeterminado legalmente como falta [] (STS, 23 de mayo de 1989),
en su doble manifestacin formal y material (STC 219/1989 de 21 de
diciembre), que recuerda la imposibilidad de recurrir al procedimiento
208
sancionador sin conocer previamente la depuracin que de cada tipo in-
fractor haya hecho la jurisprudencia (algo especialmente relevante, por
ejemplo, en los tipos sancionadores referidos a la jornada de trabajo, el
rendimiento o el incumplimiento de las rdenes).
b) Una notable desproporcin en la eleccin de las sanciones a imponer. O
lo que es lo mismo, la falta de proporcionalidad entre los hechos, las
circunstancias objetivas y subjetivas concurrentes y la sancin determi-
nada. Como recuerda el Tribunal Supremo, [] la aplicacin de la san-
cin no supone una librrima potestad de la Administracin para la elec-
cin de la sancin a imponer [] pues esa discrecionalidad ha de estar
presidida, operando como corrector de la misma, por la necesaria aplica-
cin del principio de proporcionalidad. (Sentencia de 21 de febrero de
1992). Resulta necesario tener presente en cada caso las circunstancias
concurrentes (STS 3 de mayo de 2000), de modo que se garantice la de-
bida individualizacin de la sancin (STS de 22 de abril de 1992). Como
con socarronera cuenta Nieto (1984), lo anecdtico de lo disciplinario
conduce a que, cuando por fin la Administracin se decide a iniciar el
expediente, se decida a hacrsela pagar al funcionario todas juntas. Cla-
ro, que la contencioso-administrativa como jurisdiccin revisora no sue-
le estar al tanto de estas interioridades organizativas.
c) pero es que, adems, se detecta un dficit de profesionalizacin en ma-
teria disciplinaria. Si, como resulta obvio, lo disciplinario participa de
esa especie de lgica penal es manifiesto el carcter rituario, de trmi-
te, de la mayor parte de los expedientes disciplinarios, en detrimento de
lo que debe constituir el centro del mismo: la fase probatoria o instruc-
tora.
LA SANCIN pOR fALTA LEVE
La ausencia de formulismo no significa ausencia de procedimiento, ni que
no resulte necesaria la tramitacin de un expediente administrativo por suma-
rio que ste sea, para establecer la fuerza probatoria de la falta imputada, bien
que como nico paso imprescindible se establezca la verificacin del trmite
de audiencia, por lo que resulta de aplicacin a este respecto la LRJAp y
pAC. Es obvio que no se establecen los trmites del expediente disciplinario
(nombramiento de instructor y secretario; fase probatoria y pliego de cargos,
etc.). La imposicin de sanciones de plano vulnera el artculo 24 de la Cons-
titucin, lo que requiere la tramitacin de un mnimo procedimiento adminis-
trativo (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3, de 17 de julio de 1986.
RA 4.440).
Desde el punto de vista de su falta de ritualismo es un medio muy relevante
cuya adopcin temprana facilita a la Administracin la correccin de conductas
209
disfuncionales en materia de desempeo profesional y garantizar su eficacia en
la prestacin de servicios y el comportamiento tico. Algunas Comunidades
Autnomas contemplan la posibilidad de suspensin de empleo y sueldo en
este tipo de sanciones (Catalua, Reglamento de personal de las Entidades Lo-
cales, Decreto 214/1990 o Comunidad Valenciana, para los Cuerpos de polica
Local, Norma-Marco de 2003).
211
CONCEpTOS CLAVE
1. Sindicatos y Secciones Sindicales.
2. Negociacin de condiciones de trabajo: principios de la negociacin co-
lectiva pblica.
3. Tratamiento de temas especficos en los Acuerdos y pactos: tiempo de
trabajo, derechos sindicales, ayudas sociales, aplicacin de las retribucio-
nes, formacin y promocin profesional y Seguridad y Salud Laboral.
4. Opinin pblica interna: Comunicacin descendente y comunicacin as-
cendente.
OBJETIVOS:
Este captulo tiene como:
posibilitar al gestor de recursos humanos, a partir del conocimiento del
marco normativo establecido por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatu-
to Bsico del Empleado pblico, el planteamiento de estrategias de mejora
en materia de negociacin colectiva que redunden en Acuerdos y pactos
beneficiosos para el inters pblico.
facilitar la elaboracin de planes de comunicacin interna que favorezcan
tanto la identificacin del empleado pblico con la organizacin como la
anticipacin de eventuales temas de conflicto interno.
CApTULO 13
GESTIN DE LAS RELACIONES LABORALES
212
1. LA NEGOCIACIN COLECTIVA EN LOS GOBIERNOS
LOCALES: DOS PROBLEMAS Y UN RESULTADO
El fenmeno de la negociacin colectiva dentro de las relaciones laborales
en las Administraciones pblicas de los pases democrticos emerge en los
aos 60 y 70. Si bien se ha argumentado su menor impacto en sistemas de fun-
cin pblica basados en un modelo estatutario como el nuestro (Del Rey, 1986),
conviene matizar esta afirmacin, al menos para la Administracin Local. La
presencia del empleo laboral en un porcentaje muy relevante, una mayor pre-
sencia de sindicatos de clase y una mayor visibilidad del conflicto, han trado
como consecuencia una relevante importancia de las prcticas de negociacin
colectiva en el plano de los hechos, fenmeno ya anticipado desde la transicin
local, como se indic en la segunda parte.
Sea como fuere la gestin de personal pblico constata hoy da la emergen-
cia de un actor relevante, el sindicato, de su proyeccin organizativa en el
centro de trabajo, la seccin sindical, y de un fenmeno de contractualizacin
creciente de las condiciones de trabajo de los empleados pblicos, todo lo cual
pone en crisis el dogma de la relacin estatutaria como fuente de la relacin
de servicios del funcionario. Al decir de Snchez Morn (1996:60 y 226) la
relacin especial de sujecin, propia del funcionario, pierde fuerza al conside-
rarlo como ciudadano y trabajador en sentido material, sin ms limitaciones
que las que se deriven de las necesidades de la Administracin. El obstculo
dogmtico (Roqueta Buj, 1996:43) que supone la teora estatutaria, preserva-
da por la primera jurisprudencia constitucional (STC 57/82) es hoy mucho
ms matizado.
En esta materia, tal como un estudio de la OCDE (2004) pone de manifiesto,
los Estados adoptan tres soluciones posibles: importar mimticamente las prc-
ticas del sector privado procediendo a la negociacin de convenios colectivos;
limitar los derechos de negociacin de los funcionarios o, finalmente, inspirarse
en el modelo de negociacin colectiva de tipo empresarial, si bien con limita-
ciones tendentes a matizar esta visin. Este ltimo modelo es el vigente en la
Administracin Local. Hay que dar entrada en la gestin pblica de recursos
humanos a la negociacin colectiva, muy especialmente tras el impulso opera-
do por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado pblico
(EBEp). Lo que no es posible es fundar esa negociacin en el modo laboral.
Las peculiaridades de lo pblico la prestacin de servicios pblicos de inters
general en ausencia de competencia lo impiden.
En el orden prctico, el ttulo de este epgrafe se justifica por el frecuente
callejn sin salida al que se halla abocada la negociacin colectiva en el mbito
local. De un lado, y como una rocosa y contundente jurisprudencia, se ha encar-
gado de reiterar el carcter estatutario de la relacin funcionarial, su caracters
tica pormenorizacin, rigidez y uniformidad, impiden las prcticas convencio-
nales de tipo industrialista, en especial aquellas tendentes a ampliar los derechos
213
reconocidos por las normas o a importar principios del derecho laboral, tales
como los de norma mnima o norma ms favorable
34
.
De otro lado, el problema no es ya especficamente jurdico, sino poltico-
administrativo. Y deriva de la debilidad negociadora de la que adolecen muchas
corporaciones locales. La naturaleza poltica de los gestores, su bsqueda casi
obsesiva del consenso, su racionalidad poltica en detrimento de la econmica
y la poca conciencia de coste, hacen a muchos ayuntamientos abdicar de la
iniciativa negociadora (Mauri, 1995) o ms claramente a renunciar a formular
la propia tabla reivindicativa de la institucin. Como recuerda Mosher
(1999:831), los poderes y las armas de los sindicatos del sector pblico son
bsicamente polticos, no econmicos.
En conclusin, puede decirse que en la realidad, tanto la construccin dog-
mtica del empleo pblico como la restrictiva lectura jurisprudencial en la in-
terpretacin de los acuerdos finalizados, como la poca profesionalidad de los
gobiernos locales a la hora de afrontar una interlocucin seria y responsable en
materia de relaciones laborales, colocan a la participacin en la determinacin
de las condiciones de trabajo en un callejn sin salida, conduciendo cada vez
ms a la negociacin colectiva municipal hacia un resultado: el desbordamien
to como prctica habitual, la dificultad de encajar los contenidos reales de lo
negociado en el estrecho marco de la legislacin administrativa, bajo el atento
marcaje de las Subdelegaciones del Gobierno, instancias autonmicas y tribu-
nales de lo contencioso-administrativo.
Lo cierto es que evitando posiciones maximalistas (ni el empleo pblico del
siglo XXI proscribe las prcticas convencionales, ni es posible negociar con
visin de confrontacin, de suma cero) nos hallamos ante unas instituciones
prometedoras como son los pactos y Acuerdos para acordar el marco de desen-
volvimiento de la poltica de personal de la institucin.
2. EL MODELO DE NEGOCIACIN COLECTIVA PBLICA Y SUS
ESTRATEGIAS DE MEJORA
El marco jurdico de los procesos de participacin de los funcionarios loca-
les en la materia procede de diversas fuentes reguladoras: de un lado, el artcu-
lo 95 de la LBRL dispone que su regulacin ser la establecida, con carcter
general, para todas las Administraciones pblicas. Junto a esta norma se en-
cuentran las referencias de los artculos 2, 6.c y 8 de la Ley 11/1985, de 2 de
agosto, Orgnica de Libertad Sindical (LOLS), que configuran el modelo sindi
calizado de participacin al que luego se har referencia y, muy especialmente
34
Alguna Jurisprudencia contencioso-administrativa resulta especialmente ilustrativa. por ejemplo:
Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1993; 30 de octubre de 1995; 25 de junio de 2001
(Social); 21 de marzo de 2002.
214
la norma rectora en la materia, los artculos 31 a 38 del Estatuto Bsico del
Empleado pblico (EBEp) y que definen la negociacin colectiva como el
derecho a negociar la determinacin de las condiciones de trabajo de los em-
pleados de la Administracin pblica (art. 31.2.a). Completan el marco nor-
mativo diversas normas internacionales firmadas por Espaa: los Convenios
151, 87, 151 y 154 de la Organizacin Internacional del Trabajo.
El EBEp supone un refuerzo importante de esta institucin jurdica y de un
deseo deliberado de democratizar las relaciones laborales en el sector pblico.
Las novedades principales se cifran en: a) El refuerzo de los contenidos nego-
ciales y b) El perfeccionamiento tcnico de algunos aspectos de procedimiento
o de legitimacin negocial.
Como antecedentes inmediatos hay que tener en cuenta la Ley 9/1987, de 12
de junio, de rganos de representacin, determinacin de las condiciones de tra-
bajo y participacin del personal al servicio de las Administraciones pblicas
(LORAp). La LORAp configur unos especficos rganos de representacin, los
Delegados y Juntas de personal, elegidos por los propios funcionarios, en nmero
variable conforme a una escala numrica segn el nmero de funcionarios. Esta
frmula que contina vigente en el EBEp, artculos 39 a 44 ha dado pie a que
en la Administracin los funcionarios cuenten, de modo anlogo al sector priva-
do, con el llamado doble canal de representacin: el unitario, o elegido democr-
ticamente entre los funcionarios y el sindical, en forma de secciones sindicales.
En lo que respecta al personal laboral la estructura es similar: Delegados de per-
sonal y Comit de Empresa por un lado y Secciones Sindicales por otro.
El expuesto es el marco normativo. Ahora bien, como recuerda la doctrina
(Del Rey, Luque, 1997) no basta con la normativa para entender el marco vi-
gente hoy da en la materia. La jurisprudencia de lo contencioso-administrativo,
muy especialmente la generada en los aos 1994 y 1995, es la clave en la con-
figuracin del modelo de negociacin funcionarial.
Adoptando un enfoque descriptivo puede sintetizarse el modelo a partir de
los siguientes rasgos, teniendo en cuenta que dado el protagonismo que el EBEp
ha otorgado a la negociacin conjunta para funcionarios y laborales, la descrip-
cin va a efectuarse con referencia al personal funcionario
35
:
A) QUIN NEGOCIA: LOS SUJETOS LEGITIMADOS
por la parte social en lo que a funcionarios se refiere la capacidad de ne-
gociacin colectiva de las condiciones de trabajo reside, a tenor del artculo
35
La negociacin colectiva del personal laboral se contempla en el Ttulo III del Estatuto de los Traba-
jadores, artculos 82 a 92. Mediante la fgura de los Convenios Colectivos [...] Los trabajadores y empresa-
rios regulan las condiciones de trabajo y de productividad; igualmente podrn regular la paz laboral a travs
de las obligaciones que se pacten (artculo 82.2). A efectos de negociacin, el personal laboral de una Enti-
dad Local se encuadrara en la modalidad del Convenio de mbito empresarial.
215
33.1 del EBEp, en las organizaciones sindicales ms representativas, figura
prevista en la Ley Orgnica de Libertad Sindical de 1985. Es ste un rasgo pe-
culiar. A diferencia de lo que ocurre con el personal Laboral no es el Comit de
Empresa el que negocia, sino las secciones sindicales de los sindicatos recono-
cidos como ms representativos (aquellos que hayan obtenido en la elecciones
sindicales al menos el 15 por cien de los delegados o, en el mbito especfico,
el 10 por ciento de los miembros de la Junta de personal). En estos rganos, no
en los electivos, es donde reside la capacidad de interlocucin.
por la parte administrativa estn legitimados los representantes de la respecti-
va Administracin pblica. A este respecto reviste inters la posibilidad de encar-
gar el desarrollo de las actividades de negociacin colectiva a rganos, creados
por ellas, de naturaleza estrictamente tcnica (art. 33.2). Es una cuestin que
debera solucionar una cuestin pendiente: la profesionalizacin de la negocia-
cin, que conjuntamente con la legitimacin negocial reconocida a las asociacio
nes de municipios y a las de Entidades Locales de mbito supramunicipal (art.
34.2) debiera posibilitar la emergencia de muchas prcticas convencionales situa-
das extramuros de la legalidad por la va de la asuncin de compromisos de efi-
cacia general, reforzado por la plasmacin de un concepto tomado del derecho
laboral: la posibilidad, para una institucin pblica, de adherirse a un Acuerdo en
vigor, alcanzado dentro del territorio de una Comunidad Autnoma o al alcanza-
do en un mbito supramunicipal (art. 34.2, ltimo prrafo).
B) DNDE SE NEGOCIA: MBITOS
El mbito de la negociacin tras el EBEp contina siendo la Mesa de Nego
ciacin (artculos 34 y 35), reforzada por una Mesa General para todas las
Administraciones pblicas y por el reconocimiento de la posibilidad de nego-
ciacin de materias comunes para funcionarios y laborales (art. 36.3), posibili-
dad ya anticipada por la Ley 21/2006.
En este caso puede hablarse de una autntica mutacin del diseo inicial-
mente previsto por el legislador. La misma consiste en la relevancia concedida
por el Tribunal Supremo a las Mesas Generales de Negociacin, frente a las
Secciones Sindicales de los sindicatos calificados como ms representativos
(artculos 6.3.c, 8.2.b y 2.2.b de la Ley Orgnica de Libertad Sindical). No son
los sindicatos, sino las Mesas Generales de Negociacin, calificadas como r
ganos estables, las depositarias del derecho. Es sta una construccin judicial
que ha sido calificada como discutible por la doctrina (Mauri, 1995), que apo-
dera a una institucin, a un rgano creado prcticamente ex novo, pero que
ofrece unas posibilidades notables de interlocucin. Al respecto, algunas sen-
tencias son especialmente significativas,
Es fundamental observar que el derecho de negociacin colectiva regu
lado en la ley [...] se deposita en rganos estables de creacin legal, como
son las Mesas de Negociacin, sin que por tanto se atribuya de modo direc
216
to a los sindicatos. stos carecen de una legitimacin propia para la nego
ciacin, siendo slo la Mesa correspondiente la que puede reclamar sta, o
la que, en su caso, puede reclamar si se omite. La posicin de los sindicatos
debe limitarse a reclamar su participacin en ese rgano, pero las eventua
lidades de la negociacin se sitan en el plano de la actuacin de ese rgano
de creacin legal y no propiamente en el contenido esencial de la libertad
sindical. (Sentencia Tribunal Supremo de 30 de junio de 1995.) En el mismo
sentido, sentencia del TS de 3 de noviembre de 1994.
El artculo 34 del EBEp mantiene el esquema del derogado artculo 30 de la
LORAp: la Mesa de Negociacin, constituida en cada una de las Entidades
Locales por la Administracin y las Organizaciones Sindicales ms representa-
tivas a nivel estatal o de Comunidad Autnoma o por aquellos sindicatos con
una representacin del 10 por ciento como mnimo en el mbito respectivo, es
el eje sobre el que se articula la negociacin colectiva de los funcionarios p-
blicos.
De modo complementario hay que tener en cuenta que el Ttulo III del Es-
tatuto de los Trabajadores (aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de
24 de marzo), establece en su artculo 87.1 que en los convenios de empresa (y
una Entidad Local a estos efectos lo es) la legitimacin corresponde al Comit
de Empresa o Delegados de personal. Contina la diferencia negociadora en el
mbito local: representacin sindical para los funcionarios y representacin
unitaria para el personal laboral, planteamiento subsistente para el artculo 32
del EBEp, que remite a la legislacin laboral. por otra parte, ya la Ley 21/2006,
de 20 de junio, anticip la constitucin de mesas comunes para funcionarios y
laborales en el seno de las Administraciones pblicas. Esta innovacin se man-
tiene en el artculo 36.3 del EBEp: para la negociacin de todas aquellas ma-
terias y condiciones de trabajo comunes al personal estatutario y laboral de
cada Administracin pblica [...] se constituir una Mesa General de Negocia-
cin.
por tanto, parece claro que la arquitectura de la negociacin colectiva en las
Entidades Locales dar lugar a tres mbitos de negociacin (Mesa de Nego-
ciacin para funcionarios, Comisin Negociadora y posterior Comisin pari-
taria para laborales y Mesa General de Negociacin para funcionarios y labo-
rales) y a tres instrumentos resultantes diferentes de negociacin colectiva
(Acuerdos y pactos para funcionarios; Convenios Colectivos para laborales
y Acuerdos Colectivos, Mixtos? para los temas comunes a personal estatuta-
rio y laboral).
por ltimo, es importante tener en cuenta que el EBEp, como antes la LO-
RAp, posibilita la sectorizacin de las condiciones de trabajo. Tal y como dis-
pone el artculo 34.4, dependiendo de las Mesas Generales de Negociacin y
por acuerdo de las mismas podrn constituirse Mesas Sectoriales [...] para sec-
tores concretos mediante acuerdo especfico y con el rgimen de adopcin de
acuerdos que se haya establecido, lo que ofrece un escenario interesante para
acordar condiciones de trabajo especficas para mbitos sectoriales.
217
C) QU SE NEGOCIA: TRATAMIENTO DE LOS DIVERSOS
CONTENIDOS
Es notoria la intencin del EBEp en potenciar la negociacin colectiva. A
esta institucin corresponde, segn la Exposicin de Motivos de la norma [...]
contribuir finalmente a concretar las condiciones de empleo de todo el personal
al servicio de la Administracin [...]. Es negociable lo que en trminos am-
plios supone el marco de desenvolvimiento de la gestin (criterios generales
dice el artculo 37 del EBEp), aspectos tales como los planes e instrumentos, el
acceso, carrera y provisin, evaluacin del desempeo, accin social y ofertas
de empleo pblico.
En aquellos mbitos donde as est establecido obligatoriamente, omitir la
audiencia de los rganos de participacin social se sanciona con la nulidad de
la norma municipal (Sentencias de 29 de mayo de 1997 (ED1997/5664) y 9 de
noviembre de 1994 (RA 9039)). Lo que obliga a tener en cuenta procedimien-
tos de participacin en la Mesa de Negociacin segn la herramienta de gestin
de recursos humanos de que se trate. Es ciertamente ambivalente el modelo.
Limitado, como veremos, pero obligatorio (Del Rey y Luque, 1997:323).
Conviene tener presente asimismo que, si bien se refuerza el campo de la
negociacin obligatoria, se ampla asimismo el abanico de materias excluidas
de negociacin (art. 37.2. d y e): as, los poderes de direccin y control propios
de la relacin jerrquica y la regulacin concreta, en cada caso, de los siste
mas, criterios, rganos y procedimientos de acceso al empleo pblico y la pro
mocin profesional. En trminos prcticos no es negociable la gestin operati-
va, sino los aspectos generales, lo colectivo.
El derecho de negociacin colectiva est matizado por tanto por el principio
de legalidad (art. 33.1). Es decir, que aun tratndose de un derecho de induda
ble estirpe y naturaleza laboral es ciertamente limitado por la reserva de ley y
el marco presupuestario (STS de 25 de junio de 2001, contencioso-administra-
tivo. ED 2001/26188), principios recogidos en el Estatuto Bsico del Empleado
pblico. Tal y como recuerdan los tribunales [...] el bloque legislativo del
Estado no es identificable como una especie de plataforma de mnimos, habida
cuenta de sus caractersticas de pormenorizacin, rigidez y uniformidad. El
marco de la contractualidad posible est en correlacin con el contenido de las
potestades normativas y de autoorganizacin del rgano administrativo corres-
pondiente (STS de 21 de marzo de 2002, contencioso-administrativo. ED
2002/4046).
Como establece la jurisprudencia (STS de 21 de marzo de 2002. ED
2002/4108) a la negociacin colectiva le resultan aplicables los principios de
legalidad, competencia, jerarqua normativa y reserva presupuestaria. princi-
pios recogidos en su mayor parte tanto en el Informe de la Comisin sobre el
Estatuto Bsico del Empleado pblico (2005:261) como en la doctrina (Sn-
chez Morn, 1996), como en el posterior texto legal (prrafo primero del ar-
218
tculo 33.1) ampliados con otros como los de buena fe negocial o el principio
de publicidad y transparencia de la negociacin.
Especial atencin hay que prestar a la limitacin presupuestaria. Las sucesi-
vas leyes anuales de presupuestos han establecido la nocin de masa salarial
como tope mximo de crecimiento de los gastos de personal. Lmite declarado
vlido por el Tribunal Constitucional (Sentencias 63/86 y 96/90) y recogido,
expresamente, para la Administracin Local en el artculo 154 del TRRL).
Sentadas las premisas anteriores, es posible definir algunas alternativas de
tratamiento negocial en temas tales como el tiempo de trabajo, los fondos socia-
les, los proyectos de promocin, los derechos sindicales, la formacin o el rgi-
men de permisos, vacaciones y licencias.
EL TRATAMIENTO DEL TIEMPO DE TRABAJO: JORNADA Y HORARIOS
La regulacin actual se halla en el artculo 47 del EBEp, a tenor del cual las
Administraciones pblicas [...] establecern la jornada general y las especiales
de trabajo de sus funcionarios pblicos. La concertacin social ha sido rele-
vante en este mbito: desde el Acuerdo Administracin-Sindicatos para el pe-
riodo 2003-2004 para la modernizacin y mejora de la Administracin pblica
(Resolucin de la Secretara de Estado para la Administracin pblica de 15 de
noviembre de 2002) hasta ms recientemente el denominado plan Concilia y su
plasmacin reglamentaria, la Resolucin de 20 de diciembre de 2005 de la Se-
cretara de Estado para la Administracin pblica (BOE del 27), por la que se
dictan Instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal civil al
servicio de la Administracin General del Estado (RSEAp), de aplicacin a la
Administracin Local en virtud de la remisin del artculo 94 LBRL (que esta-
blece la misma jornada de trabajo en cmputo anual)
36
.
Es conveniente tener en cuenta que en esta materia el bien jurdico protegido
es la prestacin laboral del funcionario en tiempo debido (Arroyo Yanes,
2000:154). La ordenacin de esta dimensin de la gestin de personal se efec-
ta mediante un concreto instrumento de gestin, el denominado Calendario
Laboral, respecto al cual la RSEAp incorpora una nocin a tener en cuenta,
unos concretos conceptos jurdicos indeterminados en su elaboracin: los ca-
lendarios laborales debern tener presente las necesidades del servicio, as
como facilitar la atencin al pblico. Lo que hace conveniente una referencia
sobre las potestades administrativas en la materia, ya que la Administracin, a
la hora de fijar el concreto horario de trabajo del funcionario, debe atender en
exclusiva al inters general. As, el Tribunal Supremo ha tenido ocasin de
pronunciarse sobre al respecto en su sentencia de 8 de noviembre de 1995:
36
El artculo 51 del EBEp dispone que al personal laboral le ser de aplicacin la legislacin laboral
correspondiente, esto es, los artculos 34 a 38 del ET.
219
[...] En su aplicacin, la Administracin ha utilizado las facultades de
autoorganizacin que le corresponden, sealando por razones de inters p-
blico un horario de trabajo, con el que deben estar en consonancia las retri-
buciones a percibir, adecuadas a las necesidades de cada organismo segn el
resultado del expediente instruido al efecto, inters pblico que debe preva-
lecer sobre el particular de los funcionarios afectados, [...]. En el mismo
sentido, sentencias de 20 de octubre de 1994, 17 de enero de 1994 y 6 de
junio de 1992.
Hay que tener en cuenta que no existe en esta materia
[...] Una especie de derecho adquirido a seguir realizando la misma jor-
nada [...] El hecho de que la Administracin, dentro de su poder de autoor-
ganizacin de los medios materiales y personales de que dispone, establezca
dentro de los lmites legales [...] una prolongacin de jornada (asignando el
correspondiente complemento) respecto de aquellos puestos de trabajo [...]
que exijan habitualmente la realizacin de una jornada de trabajo superior a
la establecida con carcter general en ningn caso conculca un derecho ad-
quirido del funcionario. (TSJ de Navarra, sentencia de 29 de septiembre de
2000).
El tratamiento directivo de esta materia debe partir de fundamentar las nece
sidades del servicio, en aportar datos objetivos e indicadores de uso de los ser-
vicios, de evaluacin de su demanda, articulado todo ello a travs de la corres-
pondiente Memoria organizativa. pinsese sino en servicios tales como centros
municipales de juventud, en bibliotecas, centros escolares, centros de da para
menores, oficinas de promocin econmica, de atencin al ciudadano, de nue-
vas tecnologas, guarderas y, en general, las nuevas demandas de ampliacin
de horarios que conlleva la evolucin social y donde cada vez resulta ms clara
la necesidad de valorar otras necesidades en presencia.
Respecto a las vacaciones, hay que tener en cuenta que la norma de rango
legal aplicable es el artculo 50 del EBEp, el cual dispone que [...] los fun-
cionarios tendrn derecho a disfrutar, como mnimo, durante cada ao natu-
ral, de unas vacaciones retribuidas de veintids das hbiles, o los das que le
correspondan proporcionalmente si el tiempo de servicio durante el ao fue
menor.
Cabe modular el disfrute del derecho? Con matices. No hay que olvidar
que el propio artculo 40.1.d del EBEp faculta a las Juntas de personal para ser
odas en materia de rgimen de permisos y licencias. El propio Tribunal Supre-
mo afirma que [...] no se excluye la posibilidad de que los rganos de las
Corporaciones Locales que, en materias, como la de organizacin de sus servi-
cios, sean de su competencia exclusiva, convengan con su personal lo relacio-
nado con el ejercicio del derecho que ste tiene de disfrutar de vacaciones,
porque esto es cuestin distinta de que, al usar de tal facultad, se infrinja el r-
gimen general que viniera establecido con riguroso carcter imperativo, por
bsico, por la legislacin estatal, a la que por supuesto se supeditan las entida-
des autonmicas (Sentencia de 30/05/92. fJ 3).
220
por tanto, el tratamiento adecuado es ordenar el disfrute, atendidas las nece-
sidades del servicio, puestas en relacin con las de los funcionarios, pero sin
ampliar el contenido del derecho
37
.
EL TRATAMIENTO DE LAS DENOMINADAS MATERIAS SOCIALES
El artculo 37.1 del EBEp dispone que sern objeto de negociacin en su
mbito respectivo y en relacin con las competencias de cada Administracin
pblica las materias siguientes. Apartado I): los criterios generales de accin
social.
Tiene competencia una Corporacin Local en la materia? Matizadamente,
partiendo de un doble lmite. Lmite que fundamenta no pocas anulaciones ju-
diciales y que requiere tener en cuenta que:
a) Las ayudas no pueden suponer el establecimiento de una especie de Se-
guridad Social complementaria, verdadero quid de la cuestin, a tenor de
la legislacin. Qu constituye Seguridad Social Complementaria? Hay
que tener en cuenta que los funcionarios locales estn incluidos en el
Rgimen General de Seguridad Social (RD 480/1993 de 2 de abril), por
lo que ser esta legislacin reguladora la que defina sus prestaciones.
b) No pueden ser ayudas con un alcance de derecho subjetivo tal, que lle-
guen al mbito de lo garantizado y, por tanto, creen un concepto retribu-
tivo nuevo, algo expresamente prohibido (artculo 93 LBRL en relacin
con el 23 de la LMRfp). Qu puede constituir una retribucin de nuevo
cuo? Algo garantizado con independencia de la dotacin presupuesta-
ria. En la medida en que tenga finalidad retributiva (como fondo anual o
programa no agotable) ser ilegal. Deber tratarse de algo eventual, liga-
do a la eventualidad presupuestaria y a su aprobacin por el rgano com-
petente: el pleno del Ayuntamiento.
c) No puede superar el fondo el lmite de crecimiento de la masa salarial
bruta para el respectivo ejercicio. Se trata de ayudas, subvenciones de
carcter social, no son prestaciones. Su lmite es el general del creci-
miento de la masa salarial bruta del respectivo ejercicio previsto en la
LpGE.
Es decir, que una caracterstica de validez de las ayudas sociales es que se
trate de un programa, de un fondo Anual. Hay que tener en cuenta que la crea-
cin de fondos adicionales para programas de personal ha sido admitida por la
Sentencia del Tribunal Constitucional 24/2002 de 31 de enero. En la medida en
que los fondos sociales anuales no superen el lmite porcentual mximo de au-
37
Excepcin hecha del personal laboral, cuya regulacin de los permisos en el artculo 37 del ET y de
las vacaciones en el artculo 38 del ET, constituyen mnimos de derecho necesario, como es sabido.
221
mento previsto en la Ley anual de presupuestos, podr defenderse su validez
(SSTC 63/1986, 96/1990 de 20 de junio y 237/1992 de 20 de enero).
EL TRATAMIENTO DE LAS DENOMINADAS MATERIAS SINDICALES
Al respecto cabe tener en cuenta que el artculo 37.1 del EBEp dispone que
sern objeto de negociacin en su mbito respectivo y en relacin con las com-
petencias de cada Administracin pblica las materias siguientes. Apartado H):
las propuestas sobre derechos sindicales y de participacin.
puede un Acuerdo de funcionarios ampliar los medios de accin sindical?
La cuestin es controvertida. A favor cabra argumentar la regulacin unitaria
de la libertad sindical para personal sometido a derecho administrativo y dere-
cho laboral (artculo 1.2 de la LOLS, Ley Orgnica 11/1985 de 2 de agosto), a
cuyos efectos se consideran trabajadores tanto aquellos que sean sujetos de
una relacin laboral como aquellos que lo sean de una relacin de carcter
administrativo o estatutario al servicio de las Administraciones Pblicas. En
este sentido, la regulacin comn de la libertad sindical admite la ampliacin de
medios por va convencional en favor de las organizaciones sindicales tal y
como seala el actual artculo 10.2 LOLS: Bien por acuerdo, bien a travs de
la negociacin colectiva, se podr ampliar el nmero de delegados estableci
dos en la escala a que hace referencia este apartado [...].
Al respecto hay que tener en cuenta la STC 188/1995 de 18 de diciembre. En
la misma se enjuicia un supuesto de ampliacin de medios en un Ayuntamiento,
a favor de determinadas organizaciones sindicales la rebaja de los requisitos
para poder nombrar una figura, la de los Delegados Sindicales. Y concluye en la
legalidad de tal medida acordada en la negociacin colectiva municipal.
EL TRATAMIENTO DE LAS MATERIAS RETRIBUTIVAS
El artculo 37.1 del EBEp dispone que ser objeto de negociacin: apartado
b: la determinacin y aplicacin de las retribuciones complementarias de los
funcionarios. Ya se destac la preeminencia del factor presupuestario en la
negociacin colectiva, como toda la poltica de personal en el sector pblico.
Las sucesivas leyes de presupuestos suelen fijar un determinado nivel de creci-
miento de la denominado masa salarial, calculada en trminos de homogenei-
dad de un ejercicio a otro, tanto en nmero de efectivos como de su antigedad.
pues bien, la negociacin colectiva no puede acordar cantidades superiores a la
cifra fijada. S cabra hipotticamente que, respetando el citado tope salarial en
trminos globales, se pacten cantidades fondos adicionales destinados a ga-
rantizar las adecuaciones retributivas, singulares y excepcionales, por la modi-
ficacin del contenido de los puestos de trabajo, o tambin fondos adicionales
destinados a programas de productividad.
222
El tratamiento de las materias retributivas se cerrara con lo que constituye
uno de sus contenidos convencionales tpicos: los mecanismos destinados a
garantizar la equidad interna de las retribuciones y su proyeccin en los Com-
plementos de Destino y Especfico: acuerdos sobre procedimientos tcnicos
(Manual, Comisin) de valoracin de puestos de trabajo o el rgimen de com-
pensacin econmica, en su caso, de los servicios extraordinarios y el rgimen
de los denominados anticipos reintegrables (caso de no considerar vigente el
Real Decreto-Ley de 16 de diciembre de 1929, Gaceta del 17).
EL TRATAMIENTO DE LA CARRERA PROFESIONAL
El artculo 37.1 del EBEp, prev como objeto de negociacin en su mbito
respectivo y en relacin con las competencias de cada Administracin pblica,
los siguientes: Apartado C: Las normas que fijen los criterios generales en
materia de acceso, carrera, provisin, sistemas de clasificacin de puestos de
trabajo, y planes e instrumentos de planificacin de recursos humanos. Apar-
tado D: Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia
de evaluacin del desempeo. Apartado L: Los criterios generales sobre ofer
tas de empleo pblico.
De igual modo, la Disposicin Adicional Sptima del RD 364/1995, de 10
de marzo, Reglamento General de Ingreso, promocin profesional y provisin
de puestos de Trabajo en la Administracin del Estado (RGIpp), de aplicacin
supletoria a la Administracin Local (artculo 1.3) dispone que sern objeto de
negociacin con las organizaciones sindicales en los trminos de la Ley 9/1987,
de 12 de junio, la oferta de empleo pblico, los planes de recursos humanos y
el diseo de los sistemas de ingreso, promocin y provisin de puestos de tra
bajo.
El contenido de la temtica expuesta en este apartado es gran parte de la
gestin de recursos humanos: instrumentos de ordenacin, seleccin, carrera.
Cul es el enfoque a dar a estas materias? El tratamiento aconsejable es tener
claro que no pueden afectarse los caracteres normativos de la materia, pero s
los planes de mejora y los sistemas de gestin y los procesos de regularizacin
en estos temas, diferenciando programas (proyectos de actuacin) de sistemas
(bases generales).
EL TRATAMIENTO DE LA FORMACIN
El artculo 37.1.f del EBEp configura como objeto de negociacin, la deter-
minacin de los criterios generales de los planes y fondos para la formacin.
El marco de la formacin en las Entidades Locales est constituido en la
actualidad por el denominado IV Acuerdo de formacin Continua en las Admi-
223
nistraciones pblicas, aprobado por Resolucin de la Secretara de Estado para
la Administracin pblica de 17 de octubre de 2005 (BOE del 19 de noviem-
bre), que dispone que en los mbitos respectivos se fomentar la consecucin
de acuerdos en la materia (artculo 13) y que la representacin sindical informa-
r previamente la solicitud de subvencin de este tipo de planes (artculo 14).
La normativa citada proporciona la pauta de lo negociable: planes de forma-
cin (objetivos, acciones, colectivos) y dotacin presupuestaria del programa.
EL TRATAMIENTO DE LA SALUD Y SEGURIDAD LABORAL
Es ste un mbito de negociacin emergente en las Entidades Locales, al
hilo de la sensibilizacin en la materia y los proyectos de mejora de las condi-
ciones de trabajo de los empleados pblicos, muy especialmente en mbitos
profesionales especficos: sociosanitario, asistencia, tercera edad, bomberos,
polica local,
El marco normativo especfico es el constituido por la Ley 31/1995, de 8 de
noviembre (LpRL), aplicable al personal sometido a relaciones administrati-
vas, no slo laborales. Especficamente existe un deber de interlocucin en esta
materia, al prever el artculo 37.j del EBEp la negociacin de las medidas sobre
salud laboral y los artculos 33 y 34 LpRL. La participacin se concreta en la
planificacin, programacin, organizacin y control de la gestin relacionado
con la mejora de las condiciones de trabajo y la proteccin de la seguridad y
salud de los empleados pblicos (artculo 12 LpRL), teniendo claro que lo re-
gulado en esta materia comn para funcionarios y laborales, a tenor de
lo dispuesto en el artculo 3.1 de la ley es susceptible de ser desarrollado en los
acuerdos correspondientes. Temas encuadrados en este epgrafe seran:
Configuracin y modo de prestacin de los Servicios de prevencin.
Regulacin (composicin y funcionamiento) del Comit de Seguridad y
Salud Laboral en la respectiva Entidad Local.
Sistemas y planes de control de la evaluacin de riesgos (especfica e
inespecfica).
Equipos de proteccin individual.
proteccin de colectivos y supuestos especiales: maternidad, trabajo noc-
turno y a turnos, colectivos sometidos a especial riesgo profesional,
etc.,
D) CMO SE NEGOCIA: EL pROCEDIMIENTO
La participacin es, como se ha visto, un fenmeno emergente y una conve-
niencia organizativa por lo que tiene de factor de modernizacin de las relacio-
224
nes sociales y de implicacin de los empleados pblicos y sus representantes en
los proyectos de mejora. Ahora bien, resulta necesario antes que nada profesio-
nalizar la negociacin colectiva, en lnea con lo sealado por el Informe de la
Comisin del Estatuto Bsico del Empleado pblico (2005:261) y lo autorizado
por el EBEp en su artculo 33.2: rganos de naturaleza estrictamente tcnica
que permitan reintroducir la racionalidad econmica y la conciencia de coste en
la negociacin de las condiciones de trabajo, enmarcndola al tiempo en las
necesidades de la Administracin, lo que supone tanto como introducir la tabla
reivindicativa de la propia organizacin administrativa. La lgica de las rela-
ciones laborales debe ser la de la cooperacin y la interlocucin continua en
rganos estables (las Mesas de Negociacin) pero a partir de discursos de me-
jora de la calidad en la prestacin de los servicios pblicos.
Al tiempo, tras el EBEp, resulta relevante la proyeccin prctica de algunos
principios de la negociacin colectiva establecidos en su artculo 33.1 del EBEp,
en especial los referidos a la buena fe negocial y a la transparencia, que obligan a
las Entidades Locales a extremar las cautelas en orden a facilitar un verdadero
ejercicio material y no formalista del derecho de los empleados pblicos a la ne-
gociacin, muy especialmente en cuestiones habitualmente determinantes de su
efectividad: convocatoria a todos los miembros legitimados; plazo suficiente y
con la antelacin debida; disposicin de la documentacin necesaria, etc.
Una novedad del texto a la hora de regular el procedimiento, es lo dispuesto
en su artculo 35.1: las Mesas quedarn vlidamente constituidas cuando, ade-
ms de la representacin de la Administracin [...] y sin perjuicio del derecho
de todas las Organizaciones Sindicales legitimadas a participar en ellas en pro-
porcin a su representatividad, tales organizaciones sindicales representen,
como mnimo, la mayora absoluta de los rganos unitarios de representacin
en el mbito de que se trate. Es decir, que desde el 13 de mayo de 2007, por
parte social, la constitucin de una Mesa de Negociacin en una Entidad Local
con una Junta de personal, con por ejemplo 7 miembros, requiere que los sindi-
catos presentes en la misma representen, como mnimo, a 4 de tales miembros.
En esta materia es importante no confundir la mayora mnima necesaria para
constituir el rgano de la mayora mnima para adoptar acuerdos. Si bien el
derecho laboral establece tanto una como otra (artculos 87.1, segundo prrafo
y 89.3 del Estatuto de los Trabajadores) en el mbito pblico el qurum se es-
tablece para la constitucin de la Mesa, no para la validez de los acuerdos o
pactos, lo que dar pie a controversias interpretativas.
Correlato de lo expuesto es la necesidad de formalizar el ejercicio de la par-
ticipacin en nuestras Entidades Locales. Resulta recomendable que stas se
doten de normas propias de funcionamiento de las Mesas de Negociacin: que
delimiten la estructura de la participacin y los temas atribuidos a cada rgano;
las actas, su formalizacin y aprobacin y de aspectos tales como la convocato-
ria; la periodicidad de las sesiones; la forma de la misma, los debates, la secre-
tara y la presidencia; de la participacin de asesores. Un instrumento adecuado
a esta finalidad son los Reglamentos de las Mesas de Negociacin.
225
En cuanto a la forma, el resultado de la negociacin se seguir plasmando en
pactos y Acuerdos, cuyo contenido mnimo es el especificado en el artculo
38.4: partes que lo conciertan, mbitos personal, funcional, territorial y tempo-
ral, as como la forma, plazo de preaviso y condiciones de denuncia. La diferen-
cia tcnica entre pactos o acuerdos en la esfera local tiene que ver con la natu-
raleza del rgano poltico que ratifica el preacuerdo (pleno si es Acuerdo u otro
rgano ejecutivo, tal como Junta de Gobierno Local o Alcalde en el caso del
pacto).
El resultado en la negociacin del personal laboral es el Convenio Colecti-
vo. Su contenido mnimo es el determinado en el artculo 85.3 del Estatuto de
los Trabajadores, similar al previsto para los funcionarios.
Hay que tener en cuenta que para la validez y eficacia de un Acuerdo se re-
quiere la aprobacin expresa y formal de los mismos (art. 38.3). Esto significa
que, desde que un Acuerdo de Condiciones de Trabajo es firmado en la Mesa
de Negociacin, hasta que el mismo es aprobado por el pleno de la Corpora-
cin, tcnicamente es un preacuerdo. Es imprescindible que el mismo otorgue
su conformidad al texto negociado. Este requisito, junto con su depsito en la
Oficina pblica correspondiente (generalmente autonmica) y su posterior pu-
blicacin en el Boletn Oficial son prerrequisitos para su validez jurdica o, lo
que es lo mismo, para recabar su directa aplicacin al personal incluido en el
mbito de aplicacin del mismo, que constituye una de las novedades del EBEp
(art. 38.3).
E) CANDO SE NEGOCIA: VIGENCIA Y EfICACIA
El modelo de negociacin colectiva vigente es limitado como se ha visto,
pero matizado por su obligatoriedad y por otro elemento: su carcter perma-
nente, continuo. Es un derecho de participacin de los interlocutores organi-
zativos en materia de gestin de recursos humanos, ms que un derecho, por
decirlo llanamente, a negociar el convenio. As, para el Tribunal Constitu-
cional
En cuanto al contenido del referido derecho, debe significarse que la
negociacin colectiva es algo ms que el acuerdo final que, en su caso, aqu-
lla pueda conducir, consistiendo antes que en ste, en la propia actuacin
negociadora y en las deliberaciones por medio de las que se va realizando. A
ello debe aadirse el dato de la configuracin colegial de la Mesa de Nego-
ciacin y de la negociacin misma a ella confiada, que difiere muy sensible-
mente de un hipottico modo de negociacin en que cada uno de los inte-
grantes de la mesa negociase al margen del colegio (Sentencia 80/2000, de
27 de marzo. fJ 7).
Es un proceso, como recoge el EBEp (artculo 34.6), que se abrir en la
fecha que, de comn acuerdo, fijen la Administracin correspondiente y
la mayora de la representacin sindical. A falta de acuerdo, el proceso se
226
iniciar en el plazo mximo de un mes desde que la mayora de una de las
partes legitimadas lo promueva, salvo que existan causas legales o pactadas
que lo impidan
38
.
3. LA COMUNICACIN INTERNA
A la hora de tratar las relaciones laborales, hay que tener en cuenta que una
organizacin no es un simple organigrama con casillas de puestos, dependen-
cias y lneas de autoridad, sino que es un sistema social. Los grupos formales e
informales determinan imgenes y percepciones, creencias y actitudes de los
individuos, afectando el comportamiento de las personas en la organizacin.
Existe una opinin pblica interna, y por tanto un mercado interno de la infor-
macin, compuesto por una necesidad social que genera una demanda (los in-
dividuos quieren informarse sobre el devenir de la organizacin donde pasan un
tiempo elevado) y una oferta que puede ser aleatoria o planificada.
Uno de los objetivos de la poltica de recursos humanos es posibilitar el
compromiso del individuo con la organizacin: proveer sentido de pertenencia.
para hacer posible esto se cuenta con una herramienta directiva, los planes de
Comunicacin Interna, que para las administraciones pblicas suponen una efi-
caz herramienta de transmisin de sentido de proyecto, algo especialmente ade-
cuado en organizaciones como los Gobiernos Locales, donde la dispersin y
variedad de servicios aconsejan estrategias tendentes a proporcionar significa-
do a los empleados pblicos.
Objetivo del programa es la generacin de informacin en sentido vertical
(de arribaabajo) y de adquisicin de informacin a su vez (abajoarriba). De
modo especfico los objetivos a alcanzar con el plan son:
En materia de comunicacin descendente:
1. Garantizar que todos los empleados pblicos disponen de informacin
actualizada sobre los acontecimientos relevantes y proyectos del gobier-
no local.
2. pilotar desde la direccin los temas de debate interno referidos a asuntos
de inters, reconduciendo en la medida de lo posible la rumorologa inte-
resada.
3. Transmitir valores que permitan el cambio de actitudes y proporcionen
sentido de propsito compartido y fomenten la colaboracin entre los
individuos.
38
La iniciativa negociadora de los convenios colectivos del personal laboral est sometida a mayores
formalidades en el artculo 89.1 del Estatuto de los Trabajadores: comunicacin por escrito tambin, pero con
remisin de copia a la autoridad laboral. Tambin en el plazo de un mes se constituir la comisin negocia-
dora.
227
En materia de comunicacin ascendente:
4. Disponer de una informacin suficiente, objetiva y real, no mediatizada,
de los asuntos que preocupan al empleado pblico.
5. Canalizar y anticipar adecuadamente los temas laborales que eventual-
mente pudieran derivar en conflictos organizativos.
Definidos los objetivos y segmentada sociolgicamente la organizacin en
base a percepciones e intereses de los diversos grupos internos, los medios para
implantar un plan de comunicacin canales son los siguientes:
Herramienta Destinatario Utilidad Periodicidad
Portal del Empleado La Organizacin
Colectivos
profesionales
Medio barato, gil y
de fcil acceso
Actualizacin
peridica desde
RRHH
Carpeta del
Empleado
La Organizacin Difusin de valores,
normas.
Medio de integracin
y socializacin
Entrega a todos los
empleados y tras la
incorporacin.
formato actualizable
Boletn Interno La Organizacin Difusin de
informacin y
canalizacin de los
temas.
Difusin de valores,
normas
Bimensual.
Entrega a domicilio
Tablones de
Anuncios
La Organizacin Difusin de noticias
puntuales
Localizado en los
Centros de trabajo
Actualizable
Correo Electrnico Colectivos concretos priorizacin de
informacin y temas
relevantes
puntual mediante
listas de distribucin
Reuniones Colectivos concretos Liderazgo, difusin
de informacin y
valores.
Comunicacin
ascendente
Sistematizada
Circulares Colectivos concretos Difusin de noticias
puntuales
puntual segn
necesidades
Sistema de Acogida La Organizacin Difusin de valores,
normas
puntual, en
integracin de nuevos
empleados
Buzn electrnico de
sugerencias
La Organizacin Comunicacin
ascendente
Mantenido
electrnicamente
desde RRHH
Actos Sociales La Organizacin Difusin de valores puntuales
UNA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS DE GEOMETRA
VARIABLE?
El Estatuto Bsico del Empleado pblico pone fin formalmente al mo-
delo clnico (Longo, 1995) de gestin pblica de recursos humanos. Como
argumenta su exposicin de motivos, en la bsqueda del buen gobierno, la
gestin de recursos humanos es una herramienta de primer orden y sta como,
es sabido, se caracteriza por su contingencia, su adaptacin a las circunstan-
cias de la organizacin y su entorno. A despecho del recurrente isomorfismo
institucional (Rami, Salvador, 2005) propio de nuestras organizaciones ad-
ministrativas en materia de gestin, ahora cada gobierno local dispone de
instrumentos para poder configurar su propia poltica de personal.
La quinta parte ha mostrado una visin general a las diversas estrategias
que configuran la por as decir poltica obligatoria de personal pblico. En
funcin de sus capacidades organizativas, de su madurez institucional y su
viabilidad poltica, desde mayo de 2007 las administraciones pblicas ms
avanzadas pueden, dentro del marco del empleo pblico, iniciar sus propios
aunque largos y complejos procesos de reforma. para alcanzar esa metas
modernizadoras se cuenta con algunos instrumentos privilegiados, en espe-
cial la implantacin de la funcin directiva profesional, la introduccin de la
evaluacin del desempeo o de la carrera horizontal. Estas dos ltimas son
abordadas en esta ltima parte con un enfoque introductorio.
SEXTA pARTE
POLTICAS AVANZADAS DE RECURSOS
231
CONCEpTOS CLAVE
1. Roles y comportamientos laborales.
2. El competency movement: enfoques conductista y funcionalista.
3. Clusters, diccionarios y perfiles de Competencias.
4. Diseo de Sistemas de Evaluacin del Desempeo.
5. Sistemas de Carrera Horizontal: la Progresin.
Este captulo proporciona una introduccin a los componentes concep-
tuales de dos procesos avanzados y potestativos de recursos humanos: la
evaluacin del desempeo y la carrera profesional horizontal, o progresin.
En la medida en que los responsables de la poltica de personal hayan inte-
riorizado en sus procesos de gestin el anlisis de puestos de trabajo y la
planificacin de plantillas, los subsistemas de seleccin, retribucin y carrera
sern eficaces y coherentes. Son el requisito para desarrollos ms profundos
mediante el enfoque de la gestin por competencias y su aplicacin en los
dos mbitos citados: la carrera y la evaluacin del desempeo
CApTULO 14
pOLTICAS AVANZADAS DE RECURSOS HUMANOS
EN LOS GOBIERNOS LOCALES
232
1. EL MODELO DE COMPETENCIAS EN LA GESTIN PBLICA
DE RECURSOS HUMANOS
El nuevo Estatuto Bsico del Empleado pblico emplea el trmino compe-
tencias en dos ocasiones. En la exposicin de motivos cuando al presentar el
nuevo modelo de carrera horizontal la presenta como desvinculada de los cam-
bios de puesto de trabajo y basada en el desarrollo de competencias y en su
artculo 75, cuando al referirse a la agrupacin subjetiva de los funcionarios,
junto al modelo clsico de Cuerpos o Escalas, posibilita otros sistemas que in-
corporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a
travs de un proceso selectivo. De nuevo como aconteciera con la nocin de
puesto de trabajo un concepto axial en la gestin pblica de personas como
las competencias carece de un trmino de referencia en el texto legal, lo que
hace aconsejable una breve resea introductoria.
COMpETENCIAS: fUNDAMENTO, DEfINICIN pRCTICA Y
ApLICACIN
Como se vio en el captulo quinto, los servicios y polticas que prestan las
organizaciones pblicas son descompuestos en puestos de trabajo desempea-
dos por personas seleccionadas para ese fin. La gestin de recursos humanos
contribuye a la eficacia de la organizacin mediante las descripciones de pues
tos (DpT), que definen las tareas precisas y los perfiles profesionales, que es-
pecifican los requisitos para ocuparlos. Ahora bien, las DpT como medio de
coordinacin (Mintzberg, 1983) han mostrado sus insuficiencias. De un lado,
las funciones especificadas no completan toda la riqueza de comportamientos
que definen un desempeo exitoso. Los roles laborales no solamente compren-
den tareas estrictamente ligadas al puesto de trabajo, sino que junto a stas en-
contramos un conjunto de comportamientos de contexto (la colaboracin con
otros compaeros, la iniciativa) que aseguran su eficacia. por otro lado, los
perfiles psicomtricos clsicos no siempre predicen con suficiente garanta las
caractersticas que debe reunir el candidato ideal para ocupar el puesto. En es-
pecial, el llamado enfoque de rasgos (que asocia determinados caracteres de
personalidad o aptitudes como la inteligencia general, la aptitud visual, espacial
o lingstica por ejemplo con el xito en el puesto) ha mostrado sus limitaciones
a favor de otros ms centrados en los comportamientos observables (pereda y
Berrocal, 1990:60, 163) que realiza efectivamente la persona.
para superar estas limitaciones se ha desarrollado con fuerza a partir de los
aos noventa y con impronta anglosajona un nuevo enfoque o modelo de
gestin de recursos humanos, denominado gestin por competencias y cono-
cido como competency (o competence) movement, que toma como referencia
las destrezas y habilidades prcticas, definidas en trminos de comportamientos
en contextos profesionales reales. Ahora bien, bajo este enfoque observable
pOLTICAS AVANZADAS DE RECURSOS HUMANOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES
233
de la gestin hay varias escuelas e intentos de sntesis. Las dos grandes corrien-
tes que para resumir suelen ser conocidas (Horton, 2002) como enfoques con
ductista o funcionalista ponen el nfasis en aspectos diferentes. La primera en
la persona que ocupa el puesto, en sus motivaciones. La segunda centrada en la
tarea, en cmo el ocupante opera en el contexto laboral.
La denominada corriente conductista, como el propio McClelland detalla
(Spencer y Spencer, 1993:3) tuvo sus inicios a principios de los aos setenta,
cuando ste fue contratado por el Departamento de Estado para mejorar la se-
leccin de los diplomticos junior. Su intervencin, buscando caracteres y re-
pertorios conductuales comunes a los individuos que realizaran con xito su
trabajo, cuestionar el enfoque centrado en los tests de personalidad o aptitudi-
nales para predecir el desempeo exitoso de los aspirantes, adems de eviden-
ciar eventuales sesgos discriminatorios. Sus aportaciones fueron sintetizadas en
1973 en la revista American Psychologist mediante el artculo testing for com-
petence rather than intelligence. propuso a cambio en un enfoque seguido a
partir de entonces por la corriente conductista centrarse en los empleados que
obtienen mejores resultados desempeando sus puestos, entresacar sus com-
portamientos operativos mediante entrevistas en profundidad estructuradas
conocidas como entrevistas de incidentes crticos y sobre los datos empricos
obtenidos construir el esquema de gestin para seleccionar, formar y desarro-
llar. La observacin de los mejores en la profesin constituye la lgica del
modelo (Dalziel, Cubeiro y fernndez, 1996:17).
para esta corriente, la competencia se define como (Spencer y Spencer,
1993:9) una caracterstica subyacente de un individuo, causalmente relaciona-
da con un desempeo superior. Tales caractersticas subyacentes pueden ser
desglosadas en motivos, rasgos de personalidad o actitudes y valores (las varia-
bles ms profundas) o en conocimientos y aptitudes/habilidades, ms visibles y
que conforman el denominado iceberg conductual. Destaca en especial el mo-
delo motivacional subyacente (Dirube, 2004). para McClelland la conducta es
funcin tanto de los motivos profundos del individuo como de sus valores. En-
tre los primeros verdaderos estmulos del comportamiento se encuentran los
motivos de logro, los de poder o los afiliativos. En suma: la accin fun-
dada en caractersticas personales o motivos da lugar a una accin, entendida
como una conducta observable y sta da lugar a un resultado concreto, el de-
sempeo laboral.
INTENCIN
^
ACCIN
^
RESULTADOS
Con estos mimbres estaba sentado el soporte terico para el cambio de pa-
radigma en gestin de personas. El siguiente hito, a partir de las aportaciones de
Hay McBer, vendr en 1981 de la mano de Boyatzis. fue este investigador el
234
que identific determinados conjuntos de competencias, hasta 20, que denomi-
n genricas y que agrup en diversos conglomerados (clusters en ingls), que
dieron lugar al denominado Diccionario de Competencias. A partir de aqu la
aplicacin prctica del enfoque result espectacular. De hecho puede hablarse
con propiedad del desarrollo del competency movement a partir de la disponibi-
lidad de un diccionario de competencias genrico o de competencias transver
sales y su diferenciacin entre competencias umbral y superiores de los que
sern conocidos como trabajadores estrella.
Las seis agrupaciones y las veinte competencias genricas comprendidas en
cada uno de ellos son las siguientes (Spencer y Spencer, 1993):
1. COMPETENCIAS DE LOGRO Y ACCIN
ORIENTACIN AL LOGRO
INICIATIVA
BSQUEDA DE INfORMACIN
pREOCUpACIN pOR EL ORDEN Y LA CALIDAD
2. COMPETENCIAS DE AYUDA Y SERVICIO
ORIENTACIN AL CLIENTE
COMpRENSIN INTERpERSONAL
3. COMPETENCIAS DE IMPACTO E INFLUENCIA
IMpACTO E INfLUENCIA
CONSTRUCCIN DE RELACIONES
CONCIENCIA ORGANIZATIVA
4. COMPETENCIAS DIRECTIVAS
DESARROLLO DE pERSONAS
TRABAJO EN EQUIpO Y COOpERACIN
ASERTIVIDAD
LIDERAZGO DE EQUIpOS
5. COMPETENCIAS COGNITIVAS
pENSAMIENTO ANALTICO
COMpETENCIA TCNICA (EXPERTISE)
pENSAMIENTO CONCEpTUAL
6. COMPETENCIAS DE EFECTIVIDAD PERSONAL
AUTOCONTROL
fLEXIBILIDAD
AUTOCONfIANZA
COMpROMISO ORGANIZATIVO
235
Junto a estos desarrollos terico-prcticos y de modo paralelo, no han
sido menores los aportes tericos en el mbito de la educacin reglada, que
dieron lugar al enfoque funcionalista. El referente nuevamente fue anglo-
sajn, con la definicin de las National Vocational Qualifications (NVQ),
punto de partida para una reforma en profundidad de la formacin profesio-
nal, basada en el de sempeo eficaz del trabajador. El eje no es tanto el ocu-
pante del puesto (o sus motivos profundos) cuanto el anlisis de cmo hace
la tarea: qu comportamientos despliega en el contexto laboral. En Espaa
recoger estas innovaciones la Ley Orgnica 5/2002, de 19 de junio, de las
Cualificaciones y la formacin profesional, que fija un Sistema Nacional de
Cualificaciones, un Catlogo Nacional de Cualificaciones profesionales y
un Instituto Nacional de las Cualificaciones, como soporte institucional del
nuevo enfoque de la formacin, menos academicista y ms prctico, basado
en la adquisicin y cualificacin permanente de las competencias profesio-
nales, al punto de que se posibilita y reconoce la formacin adquirida me-
diante vas no formales o mediante la experiencia laboral, siempre y cuando
sta tenga como referente la profesin definida en el Catlogo de Cualifica-
ciones (art. 8 de la Ley). para esta ley una competencia profesional es el
conjunto de conocimientos y capacidades que permitan el ejercicio de la
actividad profesional conforme a las exigencias de la produccin y el empleo
(art. 9.3.b).
Aunque las dos corrientes tengan presupuestos epistemolgicos distintos
(uno se centra en cmo es la persona que produce buenos resultados y el otro en
cmo lo hace) la convergencia es posible si se enfatizan no tanto los aspectos
subyacentes o de personalidad, sino los comportamientos observables causal-
mente relacionados con el desempeo exitoso en una organizacin determinada
(pereda y Berrocal, 1999:77). El enfoque conductista dara lugar a las compe-
tencias transversales, genricas o sociales y por su parte, las capacida-
des concretas de la profesin, enfatizadas por el anlisis funcionalista sern
agrupadas en competencias tcnicas o especficas. La reforma de las titula-
ciones universitarias a travs de la Agencia Nacional de Evaluacin de la Cali-
dad Universitaria (ANECA) se fundamenta en este esquema
39
, que por cierto
era el recogido inicialmente en los borradores iniciales del proyecto de Estatuto
Bsico del Empleado pblico
40
elaborados en el seno del entonces Ministerio
de Administraciones pblicas.
39
Si bien los perfles de cada ttulo, recogidos en cada uno de sus Libros Blancos, diferencian tambin
entre competencias tcnicas propias de la titulacin o especfcas y las competencias genricas, que de-
nomina transversales, que por lo dems recuerdan al diccionario de Boyatzis.
40
El proyecto de ley del EBEp de 25 de noviembre de 2005 se refera en sus artculos 28 y 29 a patro-
nes de competencias tcnicas y capacidades comunes a los puestos de trabajo como medio de ordenar la
seleccin y la movilidad de los empleados pblicos. por su parte el proyecto de abril de 2006 empleaba ar-
tculo 73 esta distincin, al tiempo que se refera tambin a perfles de competencias. En cualquier caso
la distincin entre capacidades y competencias tcnicas pareca acoger esta divisoria entre las compe-
tencias transversales del enfoque conductista y las competencias tcnicas del enfoque funcionalista.
236
En trminos prcticos y a modo de resumen puede concluirse que una
competencia laboral consiste en la capacidad real y demostrada por el traba-
jador de llevar a cabo una tarea, que integra tanto conocimientos profesiona-
les como habilidades y actitudes. Son en suma un lenguaje que vincula al
ocupante con el puesto de trabajo que desempea y que permite cimentar
sobre el mismo la gestin de recursos humanos. Lenguaje que es operaciona-
lizado mediante el Perfil de Competencias, que supone una superacin del
perfil clsico y que puede ser comn es lo conveniente a varios puestos de
trabajo o familias de stos. Junto a su definicin en trminos de conocimien-
tos, de aptitudes o en algunos casos de personalidad, el perfil recoge la nece-
sidad de que el ocupante del puesto de trabajo acredite determinados requisi-
tos conductuales relacionados con la efectividad en su desempeo. Esto son
las competencias. Su empleo en la gestin de recursos humanos se proyecta
sobre sus distintos subsistemas.
CMO SE TRABAJA EN EL MODELO DE COMpETENCIAS?
La herramienta principal es el perfil. para llegar a este resultado el proceso
lgico es en primer lugar identificar las competencias necesarias para que la
organizacin alcance sus objetivos. En segundo lugar, normalizarlas, esto es,
usar un lenguaje comn, adaptado al contexto, algo que es posible mediante el
Diccionario. El ltimo paso es operacionalizar las competencias mediante un
repertorio de comportamientos elaborado para los puestos de trabajo. Lgica-
mente el trmino identificar para ambas tipologas de competencias las ge-
nricas y las profesionales hace referencia no tanto a la necesidad de elaborar
ad hoc modelos de competencias, cuando en adaptar los repertorios ya disponi-
bles
41
. El reto es contextualizar, elaborar conductas para organizaciones deter-
minadas, comprensibles en un contexto organizativo que las dote de significado
para los empleados pblicos.
El proceso de identificacin puede hacerse a travs de un doble enfoque
(Dirube, 2004:112): desde los niveles ejecutivos de la organizacin, en una
perspectiva arriba-abajo (o top down) o descendiendo al anlisis de los ocupan-
tes de los puestos de trabajo (en una suerte de proceso abajo-arriba o bottom
up). El primero, ms rpido, consistira en adaptar un diccionario de competen-
cias ya existente. El enfoque alternativo, ms costoso pero tambin ms riguro-
so y participativo, si bien tambin tendra como soporte el inventario de Boya-
tzis, recurrira al panel de expertos y a la entrevista de incidentes crticos.
Ambas tcnicas de investigacin se dirigiran a los ocupantes de los puestos de
41
Las competencias transversales o genricas estn sufcientemente defnidas sobre la base de las agru-
paciones de Boyatzis popularizadas por Hay McBer a las que se ha hecho referencia. Un modelo sumamente
til es el popularizado por la Diputacin de Barcelona. para las profesionales, tanto el Instituto Nacional de
Cualifcaciones (INCUAL) para los ttulos de formacin profesional como la ANECA para los universitarios
permiten adaptar los comportamientos profesionales.
237
trabajo. El panel o tcnica grupal similar (por ejemplo la llamada tcnica
de grupo nominal) se basa en una discusin guiada donde a partir de la defini-
cin de qu son las competencias se busca el consenso de los trabajadores acer-
ca de los roles fundamentales de los puestos de trabajo y las destrezas crticas
para su desempeo. La entrevista de incidentes crticos busca por su parte, me-
diante la encuesta a los mejores, entresacar situaciones profesionales crticas en
su desempeo pasado y establecer de modo concreto las situaciones reales, las
tareas, las acciones y los resultados obtenidos. La realizacin de varias entre-
vistas permite establecer de modo fiable qu destrezas son las ms relevantes
en la ocupacin concreta.
Una metodologa recomendable sera combinar ambos enfoques. Sobre la
base de descripciones de puestos de trabajo actualizadas, el nivel estratgico
directivo de la institucin debera ser capaz de establecer los comportamien-
tos y valores a primar en la organizacin (las competencias corporativas).
Las discusiones grupales y entrevistas en profundidad a diversos niveles
profesionales y familias ocupacionales permitiran un proceso participativo.
Las primeras, en reuniones de cinco a siete personas, ocupantes de los pues-
tos, tendran como objeto fijar cierto consenso colectivo acerca de factores
de xito en el desempeo y la determinacin de las tareas crticas, en una
primera aproximacin que permitiera determinar las tres, cuatro o cinco
competencias determinantes (tanto genricas como tcnicas) cuya con-
crecin se hara de la mano de las entrevistas estructuradas a realizar a algu-
nos ocupantes, con el fin de adaptar el lenguaje estndar del diccionario al
contexto organizativo, definiendo comportamientos en clave organizativa
comprensibles para todos.
El siguiente paso en esta metodologa sera la definicin la normalizacin
para esa concreta institucin de las diversas competencias propias. Cada com-
petencia contara con su definicin operativa, as como una gradacin en diver-
sos niveles expresados mediante descriptores traducidos en repertorios de
comportamiento observables que facilitaran su comprensin. El modelo de ges-
tin requiere, como se ha visto, de tres grandes pasos:
a) Elaborar el Diccionario de Competencias (institucionales, genricas y
profesionales) de las familias de puestos de la Entidad Local.
b) Elaborar los comportamientos operativos de cada competencia.
c) Concretar para cada puesto el perfil.
El perfil de competencias, elemento sobre el que se construye el sistema de
gestin, su marco de referencia, permite as:
Una seleccin ms sistemtica: no solamente el candidato sabe (conoci-
mientos), sino que puede y es capaz (destrezas y habilidades). Esto re-
quiere definir de tres a cinco competencias crticas, no adquiribles nica-
mente mediante la formacin (Dalziel, 1996).
238
Un conocimiento compartido sobre qu comportamientos se tienen en
cuenta en la institucin.
Evaluar a partir de anclajes conductuales determinados como imprescin-
dibles para el desempeo adecuado del puesto de trabajo.
Dar a los empleados pblicos un marco para la autoevaluacin: qu com-
petencias posee y en cules necesita mejorar.
planificar una formacin de alto impacto, centrada en las necesidades
organizativas y organizada en itinerarios de progreso y no solamente en la
recoleccin de cursos.
Las ventajas de esta tecnologa en la gestin de recursos humanos son
visibles. permiten profundizar en las tcnicas de anlisis de puestos al tener en
cuenta al ocupante del mismo, en una perspectiva ms humanista al tiempo que
centra la gestin alrededor de la eficacia en el puesto de trabajo y en qu con-
ductas operativas la permiten. Es en suma, un parmetro ms complejo de for-
malizacin del comportamiento, que complementa las DpT. Introduce as una
lgica beneficiosa para los actores de la gestin de personas:
La direccin: le permite definir qu valores pblicos quiere traducir en
conductas operativas.
Los mandos intermedios y directivos de lnea: forma sobre la base de
comportamientos prcticos asociados al rol de mando.
Los empleados pblicos: saben qu se espera de ellos, objetiva el desem-
peo (se hace o no se hace) y evita el exceso de credencialismo, al ir
ms all de la formacin, primando la experiencia.
Los sindicatos: les reconoce un papel de garante en la eficacia del servi-
cio pblico, participando en la definicin de los estndares de comporta-
miento.
Al departamento de recursos humanos: le proporciona un lenguaje de
gestin, comn y comprensible por el ncleo operativo, y orienta sus
prcticas de gestin en el sentido de las competencias que la institucin
pblica necesita.
En punto a la poltica de personal el modelo de competencias se proyecta
tanto sobre la planificacin, la gestin y el desarrollo de recursos humanos.
As:
pLANIfICACIN GESTIN DESARROLLO
Estudio de puestos
Directorio de
Competencias
perfiles
Seleccin
Gestin
Capacidades
progresin
239
Los puntos dbiles del modelo estribaran en su complejidad y en su coste
de implantacin, as como tambin en la tentacin de adaptar directamente in-
ventarios o diccionarios de competencias propios de otras organizaciones u
ocupaciones. Esta falta de rigor lastra el potencial de la tcnica. por lo dems,
tanto desde la perspectiva comparada (Gran Bretaa, EEUU, Blgica, Holanda,
Nueva Zelanda, Australia) como la espaola (Diputaciones de Barcelona o
Jan, Ayuntamientos de Vitoria o Castelln), las experiencias disponibles per-
miten augurar un desarrollo eficaz de la gestin pblica de personas cimentada
sobre los perfiles de competencias.
2. LA INTRODUCCIN FORMAL DE LA EVALUACIN DEL
DESEMPEO (EVD)
En un artculo extensamente citado, Robert Behn (1995) argumentaba que
cualquier disciplina cientfica es definida, ms que por el mtodo, por las cues-
tiones a las que intenta responder. La gestin pblica no debiera escapar a este
enfoque. Y los temas que segn este acadmico son centrales en la disciplina
seran los siguientes: A) la cuestin de cmo afrontar el encorsetamiento a que
es sometida la gestin operativa. B) El tema de cmo motivar a los empleados
pblicos a trabajar eficazmente en la consecucin de los objetivos organizati-
vos y, finalmente, C) el tema de la medicin: cmo evaluar el impacto de la
accin pblica. La cuestin de la motivacin y de la medicin estn relaciona-
das e incumben a la gestin de recursos humanos en el sector pblico. De he-
cho, han dado lugar al fermento intelectual de la Nueva Gestin pblica (NGp)
que irrumpi con fuerza en los pases de la OCDE a partir de los aos noventa
y que fue la respuesta directiva a cuestiones netamente polticas como la re-
ceptividad de los sistemas administrativos, su rendicin de cuentas (accounta
bility) y la evaluacin. En suma, por decirlo en trminos gratos a esta corrien-
te, cmo alcanzar la meta de una Administracin que rinda ms y cueste
menos.
La introduccin formal de las tcnicas de motivacin mediante primas de
productividad y de la evaluacin del rendimiento en los pases occidentales
(Reino Unido, Nueva Zelanda, Holanda, Dinamarca) se encuadra en este con-
texto. Conviene no obstante retener que estamos refirindonos a cuestiones di-
ferentes. No es lo mismo el empleo de la retribucin variable para estimular el
rendimiento que medirlo, evaluarlo de modo individual y con la informacin
proporcionada por el sistema, adoptar decisiones que afecten al empleado p-
blico. Si el primero, al decir de Cardona (2003), ha producido resultados insa-
tisfactorios, ms prometedores resultan los sistemas de evaluacin del desem-
peo con el objetivo de fundamentar la promocin o la formacin del empleado
pblico, ya que en esta perspectiva, tal y como hace notar Villoria (1997:329),
la evaluacin del rendimiento es un espacio de mediacin entre el individuo
concreto y la organizacin.
240
El grupo de expertos que elaboraron el Informe que sirvi de base al reciente
Estatuto del Empleado pblico fue receptivo a esta corriente. No solamente al
recomendar su obligatoriedad para la gestin de la carrera profesional y en los
aspectos retributivos, al resaltar su papel en la gestin. As, indica textualmente
que (2005:111): la evaluacin del desempeo est llamada a ser, si se aplica
bien, un factor fundamental de mejora de la motivacin y el rendimiento del em-
pleado pblico. Ms an, la Comisin considera que ste debe ser un elemento
central de cualquier reforma modernizadora de nuestras Administraciones pbli-
cas [...]. Es decir, la cuestin de la motivacin del empleado pblico por emplear
la terminologa de Behn (1995) debe ser abordada con la ayuda de los sistemas de
evaluacin del desempeo, en cualquiera de sus formas: individuales o grupales;
basados en resultados o en comportamientos (2005:112).
Como la propia Comisin destaca, la introduccin expresa de esta tcnica,
definida como el procedimiento establecido por la organizacin para recono-
cer y evaluar la contribucin que cada empleado hace a los objetivos organiza-
tivos (Quijano, 2006:367) requiere de importantes capacidades organizativas.
Madurez que cabe referir a las importantes dosis de liderazgo poltico, de co-
municacin, de madurez en la gestin de personas. En cualquier organizacin,
pblica o privada, es ms o menos sencillo indagar acerca de quin trabaja me-
jor y quin peor (los poor performers). El objetivo consiste en formalizar el
juicio. Como ya tempranamente indicara uno de los estudiosos de la carrera
administrativa (Cdiz Deleito, 1987:111): medir el inters, la iniciativa, la
actividad extraordinaria o el especial rendimiento es imposible; saber cuando
un subordinado trabaja bien es fcil. Cuando se quiere ser tan justo y objetivo
para medir lo inconmensurable se cae en lo grotesco y menos mal si no incurri-
mos en lo trgico.
Un obstculo no menor a la introduccin de la evaluacin del desempeo ra-
dica en su propia lgica: la de la individualizacin y diferenciacin del empleado
pblico, la determinacin de su comportamiento laboral efectuada mediante un
pronunciamiento expreso. Elemento que choca con profundas inercias arraigadas
en el imaginario colectivo del personal local: igualitarismo, normalizacin de
condiciones, colectivizacin en suma de las prcticas de recursos humanos
42
.
El reto en la introduccin de esta metodologa no estribar tanto en la coherencia
formal de su diseo, sino en la implantacin efectiva. En saber ponderar lo que
Dubin y Salvador (2008) denominan las variables clave de su viabilidad: la recep-
tividad de la esfera poltica, el contexto organizativo y la concreta cultura organi-
zativa donde pretenda implantarse. Constatada la complejidad de su puesta en
prctica, la paradoja es que son sistemas generalmente ms baratos que los con-
42
Inercias que sin embargo no obstan a que los propios empleados pblicos se manifesten receptivos a
la introduccin de este tipo de sistemas. As, en el Estudio n 2064, funcionarios pblicos, III realizado por
el Centro de Investigaciones Sociolgicas en 2006, casi un 89% se mostraba positiva o muy positivamente
dispuesto a la introduccin de sistemas que retribuyeran el rendimiento y la calidad del trabajo efectuado
(pregunta 24).
241
sabidos procesos de valoracin de puestos de trabajo, nica tecnologa de recur-
sos humanos ms o menos conocida en el mbito local.
Desde 13 de mayo de 2007, fecha de entrada en vigor del Estatuto Bsico
del Empleado pblico, las expectativas acerca de la EVD son indiscutibles. Si
bien hay que tener en cuenta que se trata de un precepto de los llamados de
eficacia demorada, esto es, con aplicacin diferida al momento en que las
leyes de funcin pblica dictadas en desarrollo del Estatuto entren en vigor
(Disposicin final Cuarta.2). Ello no obsta a que el texto legal recoja abundan-
tes referencias a esta tcnica de gestin, reflejo del protagonismo que el legis-
lador ha querido otorgarle en la poltica de personal pblico. No menos de
cuatro preceptos, los artculos 17, 20, 24 y 37 del EBEp se refieren a la EVD.
En primer lugar destaca su obligatoriedad: las Administraciones pblicas
establecern sistemas que permitan la evaluacin del desempeo de sus em-
pleados, sin distincin para funcionarios y laborales (art. 20.1). A continua-
cin, su definicin (art. 20.2): la evaluacin del desempeo es el procedimien-
to mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento y
el logro de resultados. Los criterios de diseo y gestin (transparencia, obje
tividad, imparcialidad y no discriminacin) se establecen en el apartado si-
guiente, que conviene leer conjuntamente con el artculo 37.1.d, en virtud del
cual las normas que concreten estos criterios y mecanismos generales sern
objeto de negociacin.
En punto a los usos del sistema, sus efectos, son amplios. As, los resultados
de la EVD se deben tener en cuenta para:
La carrera horizontal (progresin) (art. 17.d).
La percepcin de la retribucin variable prevista en el artculo 24.c, asocia-
da al grado de inters, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desem-
pea su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos (art. 20.5).
La continuidad en el puesto de trabajo obtenido por concurso (art. 20.4).
Este marco normativo, de prxima aplicacin, coexiste aunque parcialmen-
te con la regulacin todava en vigor de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de
Medidas de Reforma de la funcin pblica, cuyo artculo 23.3.c., contempla un
complemento de productividad destinado a retribuir el especial rendimiento,
la actividad extraordinaria y el inters o iniciativa con que el funcionario de-
sempea su trabajo, desarrollado en el mbito de la Administracin Local por
el artculo 5 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, sobre rgimen de retri-
buciones de los funcionarios de administracin local, el cual exige que la apre-
ciacin de esta productividad deber realizarse en funcin de circunstancias
objetivas relacionadas directamente con el desempeo del puesto de trabajo y
objetivos asignados al mismo.
La novedad de la nueva regulacin frente a la todava vigente radica en que
si bien la apreciacin del rendimiento contemplada en la reforma de 1984 pare-
242
ce ir encaminada a una finalidad bsicamente retributiva, la de 2007, adems de
posibilitar sta, recoge un modelo de gestin del desempeo con fines de carre-
ra, ms orientada al desarrollo profesional del empleado pblico. Aunque una y
otra variante, fines salariales (o de productividad) o de carrera (promocin),
adems de alternativos, puedan ser simultneos.
Es conveniente dejar constancia de que el EBEp, coherentemente con su
vocacin de norma abierta, no prefigura el contenido de los concretos sistemas
de EVD a implantar en nuestras instituciones pblicas. Se limita a fijar unos
criterios y valores a los que deber responder y prever la interlocucin obliga-
toria con las organizaciones sindicales, dejando un amplio espacio a las deci-
siones adaptadas a la realidad organizativa. Desde esta perspectiva, el diseo de
un sistema de EVD debe dar respuesta a cinco decisiones configuradoras del
mismo:
1. Los fines: para qu evaluar.
2. Las dimensiones a tener en cuenta: qu evaluar.
3. Los decisores: quin evala.
4. La periodicidad: cundo evaluar.
5. La articulacin del sistema: cmo evaluar.
DECISIONES DE DISEO (1): pARA QU EVALUAR
sta es probablemente la decisin ms relevante a la hora de prever la puesta
en prctica de un sistema de gestin de esta naturaleza. Cules van a ser los
usos de las decisiones sobre el rendimiento de los empleados pblicos?: para
fundamentar la progresin de ste en su puesto de trabajo, la carrera horizontal?,
se persiguen en cambio fines retributivos, como presupuesto para asignar el
complemento de productividad?, para objetivar la continuidad en el puesto de
trabajo?, para buscar la eficacia de la formacin y orientar al empleado pblico
en su propio desarrollo profesional?, o una mezcla de todo lo anterior?
Las pocas experiencias de xito en nuestro pas referidas al estmulo del
rendimiento en el sector pblico han ido asociadas a iniciativas relacionadas
con la productividad variable, es decir, con una aplicacin netamente salarial.
O bien han mezclado objetivos como la reduccin del absentismo junto a indi-
cadores de resultado ligados a sistemas de direccin por objetivos. Ms desco-
nocidos son los sistemas asociados al desarrollo de carrera, centrados en la in-
teraccin jefe-colaborador.
En cualquier caso no debe entenderse esta decisin como algo dicotmico.
De hecho, la progresividad recomendable a la hora de implantar esta tcnica
recomienda empezar con un objetivo (productividad o carrera) para a continua-
cin, conseguido cierto aprendizaje social, aunar el otro.
243
DECISIONES DE DISEO (2): QU EVALUAR. EL pROTAGONISMO
DE LA LLAMADA CONDUCTA pROfESIONAL
La siguiente decisin de diseo va referida a las dimensiones sobre las que
se va a centrar la evaluacin. Qu evaluar entonces? Cualquiera de los compo-
nentes del rendimiento a las que se ha hecho referencia: los resultados obteni-
dos por el ocupante del puesto de trabajo tanto en una dimensin individual o
de equipo como el modo de consecucin de los mismos. El primero incluira
nociones ms fcilmente objetivables mediante indicadores de eficacia, efi-
ciencia o actividad basados en sistemas de gestin por objetivos, o bien sobre
parmetros tales como la calidad del servicio (tiempo de gestin o atributos de
percepcin) o los citados de asistencia, puntualidad, dedicacin o disponibili-
dad. por su propia naturaleza son sistemas orientados al corto plazo, ms sus-
ceptibles de ser aplicables en sistemas de productividad.
La vertiente cualitativa de la evaluacin nos recuerda que el desempeo
adecuado de un puesto de trabajo puede definirse con referencia a los siguientes
parmetros:
Qu hay que conseguir. Relacionado con el cumplimiento de los objeti-
vos y las funciones fijadas para el puesto, o lo que es lo mismo el desem-
peo de tarea.
Cmo hay que conseguirlo. Que hace referencia a una serie de comporta-
mientos cuyo dominio asegura el xito, que suelen ser conocidas como el
desempeo contextual al que se ha aludido en el epgrafe dedicado a las
competencias.
Ambas dimensiones del desempeo integran lo que el artculo 20.1 del
EBEp denomina como Conducta Profesional. Al referirse a conducta se refiere
a comportamientos, objetivo del enfoque de competencias. El adjetivo profe
sional engloba las dos dimensiones de la conducta laboral. No solamente las
referidas a la misin y responsabilidades incluidas en la descripcin del puesto
de trabajo, sino a los requisitos conductuales que debe acreditar el ocupante del
mismo, cuya posesin aumenta la efectividad en su desempeo, que expresan
la forma de hacer (Corts, 2009:16) y que las ciencias sociales suelen incluir
dentro del ttulo de conducta de ciudadana organizacional (CCO), esto es, la
colaboracin y la ayuda a los compaeros, la iniciativa, la preocupacin por los
resultados ms all de los requerimientos estrictos del rol o el compromiso or-
ganizacional, y que resultan crticos para que la organizacin cumpla sus fines.
Son sistemas ms orientados al desarrollo profesional del empleado pblico,
por lo que constituyen herramientas a largo plazo.
La evaluacin del desempeo basada en la conducta profesional toma como
base el puesto de trabajo y el perfil de competencias asociado al mismo. La
construccin de la herramienta principal, el cuestionario de evaluacin, se ela-
bora a partir de definiciones de comportamientos laborales, denominados esca
244
las de anclaje conductual, similares por lo dems a los descriptores y reperto-
rios conductuales vistos en el epgrafe de las competencias.
DECISIONES DE DISEO (3): QUIN EVALA
Evaluar supone emitir un juicio de valor. La dimensin de este epgrafe hace
referencia a quin asume la responsabilidad por el juicio formal. En el modelo
clsico de la evaluacin, ste es un rol tpico del supervisor o mando interme-
dio. No hace falta decir que en la situacin actual de muchas entidades locales,
donde no pocas de las jefaturas creadas son ficticias, con finalidad nicamente
de promocin de su titular, uno de los problemas a afrontar es, precisamente,
cmo incentivar la funcin de jefatura.
Al respecto las metodologas disponibles permiten varias alternativas ade-
ms de la clsica. As, encontramos el de la evaluacin por pares, donde el
juicio es emitido por colegas; el modelo de expertos independientes, a cargo de
una comisin tcnica especializada; la autoevaluacin, a cargo del propio em-
pleado pblico o la que emite el propio usuario del servicio.
En los ltimos aos se han abierto camino en la gestin de recursos humanos
los modelos de evaluacin llamados multifuente, basados en la combinacin
de varias perspectivas de evaluacin. As, el modelo 360, que tiene en cuenta
el juicio del superior, los compaeros, los subordinados o incluso los usuarios
del servicio, adems del propio evaluado; el modelo 180, que tiene en cuenta
al superior, los pares o colaboradores (modalidad ascendente o descendente).
Los enfoques conductuales, basados en el modelo de competencias, tienen
como uno de sus puntos fuertes la combinacin de la evaluacin a cargo del
superior jerrquico y la autoevaluacin. La llamada entrevista de progreso se
constituye as en una magnfica oportunidad de dilogo e interaccin jefe-cola-
borador, centrada en el desarrollo profesional y las oportunidades de mejora de
este ltimo. stos son los productos a obtener: el juicio formal (o evaluacin) y
el plan de desarrollo (o de mejora). Eso s, como recuerda Quijano (2006:377)
este enfoque requiere como presupuestos que los mandos conozcan suficiente-
mente el puesto de trabajo, que conozcan a los colaboradores y, especialmente,
que estn suficientemente entrenados para emitir juicios vlidos y fiables. Un
sistema de esta ndole, basado en la conducta profesional, que combine evalua-
cin y autoevaluacin tiene varias ventajas:
El empleado pblico conoce su situacin frente al perfil profesional, sus
carencias y procede de modo consensuado a planificar acciones de mejo-
ra. La autoevaluacin asegura el proceso al permitir la reflexin personal
sobre los comportamientos laborales antes de la entrevista.
La Administracin invierte en una formacin adaptada a las necesidades
de sus empleados pblicos.
245
finalmente el superior jerrquico explica al empleado pblico su posicin
a partir de criterios fijados anticipadamente. La entrevista propicia el en-
cuentro entre ambos para hablar de capacidades y expectativas de mejora,
bien mediante actividades en el puesto bien mediante acciones formativas
concretas.
Se propicia as una suerte de nuevo contrato psicolgico del empleado p-
blico con su institucin: el desarrollo de sus capacidades permite oportunidades
de desarrollo personal y profesional en la institucin.
DECISIONES DE DISEO (4): CUNDO EVALUAR
Este aspecto alude al periodo a considerar en la evaluacin. Semestral, anual
o cuando se produce la posibilidad de progreso o devengo. Tanto en sistemas
orientados a la productividad como los basados en la conducta profesional sue-
len tomar como base el periodo anual, lapso temporal idneo tanto para plani-
ficar objetivos de mejora cuando para evaluar de modo fiable la consecucin de
objetivos y adoptar evidencias de comportamiento suficientes y en su caso las
acciones correctoras.
DECISIONES DE DISEO (5): CMO EVALUAR
La ltima decisin es su operativizacin. La reglamentacin, mediante nor-
mas negociadas en el seno de la Mesa de Negociacin y su formalizacin (so-
portes documentales, circulares), definiendo de modo claro:
Los evaluados y los evaluadores.
Las dimensiones a evaluar.
Los periodos.
Los criterios.
Registro de datos: cuestionario formal.
La formalizacin de la entrevista.
El sistema de apelacin interno.
La comisin tcnica.
Este ltimo aspecto es relevante, ya que como recuerda Cardona (2003:135)
entre los factores crticos en la viabilidad de un sistema de gestin del desempe-
o, se cuenta, adems de su instrumentacin mediante un procedimiento claro,
la posibilidad de impugnar ante una instancia tcnica, una suerte de rgano es-
pecializado creado para esa finalidad, tal y como recomienda la propia Comisin
del EBEp (2005:114). Es importante que los procesos de diseo e implantacin
246
sean abordados mediante comisiones tcnicas, que recojan diversas visiones or-
ganizativas, establecidas y reguladas para administrar el funcionamiento del sis-
tema de evaluacin del desempeo. Como recuerda Villoria (1997:342) la parti-
cipacin se predica tanto del diseo como en el propio proceso evaluativo, lo
que hace recomendable este tipo de rganos.
Es conveniente por ltimo una referencia a los criterios de diseo y adminis-
tracin de esta tcnica. El EBEp recoge de modo insistente referencias a la
objetividad, lo que al hablar de sistemas sociales resulta siempre complejo. S
es imprescindible que cualquier sistema garantice de modo suficiente su validez
(que mida realmente las dimensiones que dice medir), su fiabilidad (consisten-
cia en resultados, similares en situaciones y evaluadores diferentes), su capa
cidad discriminante (la variabilidad entre empleados) y su transparencia (pu-
blicidad, acceso a datos y garanta de su confidencialidad y, en definitiva,
negociados socialmente).
3. LA NUEVA MODALIDAD DE CARRERA: LA CARRERA
HORIZONTAL O PROGRESIN
Como se vio en el captulo 11 el sistema de carrera instaurado en 1984 por
la LMRfp se caracterizaba, casi en exclusiva, por recaer en el puesto de trabajo,
como base de la misma. El mecanismo de promocin el grado personal va
ligado a la ocupacin definitiva de puestos clasificados con mayor nivel. Ello
acarrea, como efecto no querido, una movilidad generalizada en corporaciones
de tamao grande o mediano, cuando no la consabida inflacin orgnica, esto
es, la creacin de jefaturas artificiales para mejorar las retribuciones. por ello es
conveniente explorar alternativas que posibiliten la mejora profesional y econ-
mica del funcionario, sin necesidad de cambiar de puesto. El propio Informe del
Grupo de Expertos del EBEp se hizo eco de esta conveniencia, apostando por
una nueva modalidad de carrera, que denomina Carrera Horizontal,
[] estimamos muy conveniente en la actualidad introducir mecanis-
mos horizontales de progresin y reconocimiento en la carrera []. Debe
entenderse por promocin horizontal [] el reconocimiento por parte de la
organizacin del desarrollo profesional de sus empleados, cuando aquella no
implique el acceso a un puesto de trabajo distinto del que se vena ocupando.
La promocin horizontal debe estar vinculada en estos casos al desarrollo de
las competencias relacionadas con el puesto de trabajo, manifestado en el
rendimiento del empleado y acreditado en la forma especficamente prevista
para ello. (2005:110).
Hay que decir, sin embargo, que la mejora del grado personal mediante sis-
temas alternativos a la necesaria movilidad estaba expresamente contemplada
por la propia Ley de Medidas, en su artculo 21.1.f, en virtud del cual se esta-
bleca que el grado personal podr adquirirse tambin mediante la superacin
de cursos especficos u otros requisitos objetivos que se determinen por el Go
247
bierno o, en el mbito de sus competencias, por el Consejo de Gobierno de las
Comunidades Autnomas y el Pleno de las Corporaciones Locales. Mediante
esta posibilidad, algunas entidades locales han ensayado sistemas de carrera
que han posibilitado la progresin econmica mayores niveles de comple-
mento de destino permaneciendo en el mismo destino profesional, en algunos
casos mediante la mera antigedad o en otros, ms elaborados tcnicamente,
asociando esta mejora a planes establecidos de desarrollo profesional y evalua-
cin del desempeo.
Con el EBEp esta alternativa adquiere carta de naturaleza. Se introduce as
en nuestro modelo de empleo pblico un modelo de carrera basado en el desa-
rrollo profesional que el Estatuto denomina carrera horizontal y que con-
siste en la [...] progresin de grado, categora, escaln u otros conceptos an-
logos sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo [...] (art. 16.2.a). Esta
modalidad se basa en un doble esquema (artculo 17 EBEp): a) La definicin de
un sistema en cada Administracin de grados, categoras o conceptos anlo-
gos, cada uno con su nivel retributivo y b) Basar la progresin del funcionario
en la trayectoria y actuacin profesional, la calidad de los trabajos realizados,
los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluacin del desempeo y
la antigedad. Este precepto se complementa con lo establecido por el artculo
20.5 del EBEp, a cuyo tenor la aplicacin de la carrera horizontal requerir, la
aprobacin previa, en cada caso, de sistemas objetivos que permitan evaluar el
desempeo.
Desde el punto de vista de su aplicacin, el legislador se ha limitado a insi-
nuar los pivotes en que se basa la carrera, pero sin introducir un modelo cerra-
do. La progresin operar sobre grados, categoras, escalones o conceptos
anlogos, que habrn de definirse en cada caso, indicando para cada uno de
ellos su cuanta (art. 24.a) que conformar un factor de las retribuciones com-
plementarias. No obstante, el Estatuto destaca que se basar en la combinacin
de tres variables:
a) El tiempo de permanencia (que prima la experiencia profesional).
b) La trayectoria, actuacin profesional y calidad de los trabajos realizados
(que evala el comportamiento y rendimiento del empleado municipal).
c) Los conocimientos adquiridos (la formacin acreditada).
La alternativa tcnica para vincular estos tres ejes requiere de un concreto
modelo de gestin. En palabras de la propia exposicin de motivos del Estatuto,
la carrera horizontal, ya desvinculada de los cambios en el puesto de trabajo se
basar [...] en el desarrollo de las competencias y en el rendimiento. Y es que
adems de no ser un modelo obligatorio, la progresin no es automtica, sino
que ir asociada al rendimiento (desempeo).
En trminos prcticos, una entidad local que se plantee la introduccin de
esta tipologa de carrera profesional, deber proceder a reglamentar previa
248
negociacin los componentes de la carrera y la variedad de situaciones posi-
bles en orden a la regulacin, reconocimiento, devengo y certificacin de cada
uno de ellos. pero adems de ello se requiere de un trabajo tcnico que (vase
figura 14-1):
1. elabore los Perfiles de Competencias para los diversos colectivos profe-
sionales y los itinerarios de formacin para progresar;
2. defina, de modo participativo y negociado, el Sistema de Evaluacin del
Desempeo.
figura 14.1
Requerimientos carrera horizontal
NEGOCIAR
TRABAJO TCNICO
(concrecin art. 17 EBEP)
NEGOCIAR/APROBAR
(art. 37.1.d EBEP)
Reglamento
Desarrollo
Carrera
Regulacin, reconocimiento,
Devengo, certificacin de
1. TIEMPO PERMANENCIA
2. ITINERARIOS FORMACIN
3. EFECTOS EVALUACIN
Aprobacin/
Definicin
Aprobacin/
Definicin
Perfiles
de
Competencias
- Profesin Admtva.
- Polica Local
- Tcnicos
- Oficios
SEGMENTACIN
COLECTIVOS
PROFESIONALES
Itinerarios
Formativos
Sistema
Evaluacin
Desempeo
Planes personalizados:
Objetivos, Acciones Formativas
Conducta profesional
Un sistema que se ha ensayado en algunas Entidades Locales, anticipndose
al EBEp y con base en la posibilidad esbozada en el artculo 21.1.f de la
LMRfp ha sido, por ejemplo, definir varios niveles/categoras en cada profe-
sin y mbito sectorial (por ejemplo: nivel de entrada, nivel intermedio y nivel
experto). Dentro de cada uno de ellos se diferencian una serie de escalones que
dan lugar a un grado. En cualquier caso, la introduccin de esta modalidad de
carrera requiere varias consideraciones:
Su adaptacin a la lgica de los diversos colectivos sectoriales que ade-
ms de tener regulacin propia (polica Local, Bomberos) son profunda-
mente diferentes de otros (profesin administrativa, servicios personales),
en orden a disear los escalones de ascenso en la progresin.
Que el diseo de una carrera de progreso desligada de los puestos exige
no obstante tener presente su conexin con la estructura jerrquica de los
mismos (por ejemplo, la diferenciacin entre puestos base y puestos de
jefatura).
249
Que tal y como se indic al tratar la misma, ms que de carrera profesio-
nal es pertinente referirse a carreras, lo que exige una consideracin
sectorial. por ejemplo, el personal de oficios tiene unas posibilidades re-
lativamente sencillas por la va de las plazas y los puestos con una consi-
deracin imaginativa de las categoras recogidas en el artculo 175.2 del
TRRL.
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n
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Carencia instrumentos de gestin: relacin

Insuficiencias en materia de gestin: flujo de

Encuadramientos indebidos de funcionarios

Inexistencia poltica disciplinaria.

Insuficiencia actuaciones en materia de pre-

No hay ni poltica ni acciones formativas, ni

Carencia sistema de direccin y trabajo en

Acuerdo de condiciones de trabajo vigente.

Apoyo direccin poltica para mejora polti-

Equipo del servicio de recursos humanos.

procedimientos de gestin de personal estan-

Situacin financiera adecuada.

Limitaciones de recurso al dficit.

Dispersin geogrfica y falta identidad n-

Sintona poltica entre las diversas adminis-

Crecimiento base econmica.

Juventud pirmide poblacional.

ndice general: N. horas ausencia

Duracin: Horas ausencias

plantilla media: pl. n+1...n+12

Crecimiento plantilla: plantilla ao n-plantilla ao n-1

Temporalidad: Media temporales

Abanico salarial: Salario mximo

Coste medio: Retribuciones totales satisfechas

Tasa incremento neto: MSB ao n-MSB ao n-1

Inversin en formacin: Gastos directos formacin

Coste hora formacin: Gastos directos formacin

Coste por formado: Gastos directos formacin

Ratio de candidatos: Total candidatos**

Duracin media contratos: Total das contratados

Tasa frecuencia acctes.: N. AT con baja

Jornada semanal efectiva: N. horas efectivas

Horas extraordinarias. Coste: Total horas abonadas

Horas extraordinarias. ndice general: Horas extras periodo

La plantilla, estructura subjetiva de categoras, resultante de las necesi-

La Oferta de Empleo pblico, recurso al mercado externo de trabajo,

La adscripcin del puesto a unas Escalas determinadas, atendiendo a su

El encaje del puesto, tras la operacin anterior en uno de los Grupos de

Tcnico Medio (A2)

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