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EVALUACIN DEL IMPACTO AMBIENTAL EN MXICO. SITUACIN ACTUAL Y PERSPECTIVAS FUTURAS.

BIOL. RAL. E. ARRIAGA BECERRA. CONSULTOR AMBIENTAL

La Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) en Mxico ha tenido una evolucin en su forma de desarrollo y cuantificacin que ha estado asociada a la propia evolucin de la Legislacin Ambiental y de las Instituciones Ambientales Nacionales y locales encargadas de su instrumentacin. Esta evolucin ha estado orientada y motivada por el propio desarrollo de los Acuerdos Internacionales y los enfoques que la comunidad internacional le daba desde su origen al ambiente en funcin del desarrollo de la sociedad. En este sentido, la perspectiva internacional del tema fue cambiando desde su origen, partiendo de un enfoque higienista o de salud, pasando por un enfoque urbanista, hasta llegar a la perspectiva de Desarrollo Sustentable motivada por el Informe Bruntdland (Nuestro Futuro Comn1) que acua el trmino y que define de forma integral el enfoque ambiental en consideracin no slo de los recursos naturales y la sociedad, sino, sobre todo, haciendo consideracin de las generaciones futuras. En este sentido Mxico, en preparacin para la Conferencia de las Naciones Unidad sobre Medio Ambiente Humano de Estocolmo 1972, estableci en el ao de 1971 la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental y, a partir de este momento, comienzan los esfuerzos institucionales en el pas para desarrollar metodologas y mecanismos tendientes a Evaluar el Impacto Ambiental de las diversas actividades productivas.

Hacia mediados de los aos 70s, el esfuerzo institucional del Gobierno Mexicano, se centra en la creacin de unidades de la Administracin Pblica orientadas a la atencin de temas ambientales; tal es el caso de la Direccin de Impacto Ambiental en la entonces Secretaria de agricultura y Recursos Hidrulicos (SARH), oficina que instrumento las primeras evaluaciones ambientales de proyectos agrcolas y forestales. Por otra parte, se cre la Comisin Intersectorial de Saneamiento Ambiental coordinada por la Subsecretara de Proteccin del Ambiente de la Secretara de Salubridad y Asistencia (SSA); es precisamente de esta instancia gubernamental de la cual surge el

Our Common Future, The World Commission on Environment and Development, 1987. Oxford University Press, Suffolk, Great Britain.
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diseo de procedimientos tcnico - administrativos que dieron como resultado el primer requerimiento de una Evaluacin de Impacto Ambiental.

Este primer requerimiento se produce a partir de la adopcin de la Ley de Obras Pblicas en 1980 en la Subsecretara de Ecologa adscrita a la Secretara de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas (SAHOP); as mismo, esta unidad administrativa promovi el desarrollo de Planes de Desarrollo Regionales, con un innovador e importante componente ambiental (Ecoplanes), as como el proyecto Evaluacin de Impacto Ambiental del Desarrollo del Valle de Mxico. Con el desarrollo de estas iniciativas, se fincaron los primeros esfuerzos de construccin de capacidades tcnicas institucionales en materia de Evaluacin de Impactos.2 Con la promulgacin de la Ley Federal de Proteccin al Ambiente y la formacin de la nueva Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE), la legislacin sectorial y las responsabilidades gubernamentales relacionadas con el medio ambiente se concentraron y especializaron. Esta nueva Ley incorpora directrices focalizadas en los recursos agua, aire y ambiente marino, adems de las consideraciones relacionadas con la flora y la fauna; as mismo, por primera vez se establece que, aquellos proyectos pblicos y/o privados, con posibilidad de producir dao ambiental o que pudieran exceder los limites y/o lineamientos establecidos en normas ambientales establecidas, deberan de ser revisadas por la SEDUE previamente a cualquier aprobacin o determinacin de ejecucin. De acuerdo con estos lineamientos de la Ley, la SEDUE recibi tambin las facultades de establecer Normas y Procedimientos complementarios para exigir acciones de proteccin ambiental y coordinar el proceso de Evaluacin de Impacto Ambiental. De acuerdo con lo anterior, la SEDUE, a partir del ao de 1983, a travs de la Direccin General de Ordenamiento Ecolgico e Impacto ambiental (DGOEIA), desarrolla procedimientos y guas tcnicas para la aplicacin del proceso de Evaluacin de Impacto Ambiental. Estas guas cubran un amplio espectro de proyectos e incluan requerimientos que consideraban desde la presentacin, hasta la revisin de proyectos, detallando la forma en la cual deberan de hacerse las evaluaciones preliminares y las Manifestaciones de Impacto Ambiental (MIA). Estas guas y procedimientos se aplicaban de acuerdo con el tipo y localizacin de impactos potenciales de las obras propuestas. Hacia finales del ao 1984, la aplicacin de estos procedimientos y guas se aplicaron a 88 obras pblicas y 11 privadas, con lo que se implementaron los primeros procedimientos formales de EIA, utilizando el instrumento MIA; sin embargo, solamente 10 proponentes haban presentado los documentos requeridos y haban recibido la autorizacin correspondiente. Otros 55 requirieron estudios adicionales.3 As, en el devenir histrico de la evolucin Legislativa e Institucional, el instrumento de Evaluacin de Impacto Ambiental ha ido siendo modificado hasta el concepto hoy conocido, con una entidad responsable de su gestin pblica ubicada en la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), la Direccin General de Impacto y Riesgo Ambiental (DGIRA). El propsito de la Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) est bien definido en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA) y en su Reglamento en la materia (REIA), se destaca en estos instrumentos jurdicos, que el enfoque que le asignan al procedimiento de EIA se orienta fundamentalmente a la proteccin de ecosistemas y de recursos naturales, como lo seala el Artculo 44 del REIA en las disposiciones que orientan a la autoridad para resolver los proyectos que se someten a su consideracin.

Con base en lo anterior, el instrumento de EIA se concibe como el instrumento de la Poltica Ambiental de aplicacin inmediata, que se orienta a la prevencin del deterioro y del desequilibrio ecolgico que pudiera derivar del desarrollo econmico del pas.

Evaluacin de Impacto Ambiental Teora y Prctica; Peter Wathern Editor. 1988. Captulo 14. La EIA en Latinoamrica Laura Verocai Moreira, Mxico. 3 Ibid.
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La Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente,4 en su artculo 3 define el ambiente como El conjunto de elementos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y dems organismos vivos que interactan en un espacio y tiempo determinados; de acuerdo con esta definicin, y las consideraciones propias de la Ley, el Impacto Ambiental definido como la Modificacin del ambiente ocasionada por la accin del hombre o de la naturaleza, es evaluado mediante la EIA, misma que se integra para dar paso al procedimiento administrativo de Evaluacin por parte de la Autoridad en la Manifestacin de Impacto Ambiental (MIA), la cual es definida en la propia LGEEPA como El documento mediante el cual se da a conocer, con base en estudios, el impacto ambiental, significativo y potencial que generara una obra o actividad, as como la forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo. De esta forma, el proceso de elaboracin de la EIA, est estrechamente vinculado al desarrollo de los proyectos de inversin, particularmente en la fase de planeacin y definicin del proyecto de inversin y de acuerdo con los elementos determinados en la Ley el Promovente, por medio de un Consultor, o por s mismo, desarrolla la EIA e integra la MIA, la cual es presentada a la autoridad para su valoracin y Resolucin de procedencia. Para el desarrollo de la EIA y la integracin de la MIA, el Promovente debe observar en su elaboracin diferentes ordenamientos jurdicos aplicables, los cuales inciden de forma directa en el enfoque de anlisis y evaluacin de las consideraciones ambientales de cada proyecto en particular y que, conforman en su conjunto los elementos necesarios para determinar el grado de afectacin al ambiente y con ello determinar el tipo de medidas que deben de ser establecidas para favorecer el desarrollo sustentable. Dependiendo del tipo de actividad de inversin y/o desarrollo de que se trate; el tipo, calidad y cantidad de los recursos naturales identificados en la zona propuesta de ubicacin del proyecto en evaluacin; las condiciones sociales prevalecientes en el entorno; las condiciones econmicas y de desarrollo de otras actividades ya existentes en la zona propuesta de ubicacin del nuevo proyecto e incluso las condiciones culturales, la EIA debe ser desarrolla de tal forma que se identifiquen las condiciones naturales preexistentes en la zona propuesta de ubicacin del proyecto en evaluacin y los posibles escenarios con y sin proyecto, que pudieran presentarse en funcin a los efectos y procesos evolutivos de los ecosistemas en su entorno. Estas consideraciones, implican, adems del desarrollo de un trabajo multidisciplinario intenso, la consideracin de una amplia gama de instrumentos y regulaciones jurdicas que inciden en los distintos tipos de proyectos de inversin. Las consideraciones en la EIA de los impactos ambientales sinrgicos, acumulables y residuales, perfilan un enfoque que debe permitir integrar evaluaciones de Impacto Ambiental cuyo sentido vaya ms all de las consideraciones puntuales; es decir, no solamente lo que cada proyecto provoca en su entorno inmediato y su interaccin con las actividades ya existentes, sino, sobre todo, en lo que los futuros proyectos de inversin deben considerar como limitantes o como condiciones restrictivas de sus posibilidades de desarrollo.

La Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente, fue publicada originalmente en 1988 y modificada en 1996 y 2001. Las ltimas reformas fueron publicadas el 28 de enero de 2011.
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 Consideraciones Ambientales contenidas en diversos ordenamientos legales de observancia obligatoria en la EIA

a. Se consideran, adems de la LGEEPA, la LGVS, LGDFS, LGPAS, LAN, LS, LGPGIR y la LBOGM. b. Normas Oficiales Mexicanas y Normas Mexicanas particulares a cada tema. c. Adems del REIA, el Reglamento Interno de la SEMARNAT, establece la forma y mecanismos de interaccin entre sus unidades administrativas de acuerdo al tipo de actividad e impactos a atender en consideracin a las leyes especficas aplicables. d. Otros instrumentos administrativos como son los POET, Acuerdos, Circulares y Guas establecen consideraciones particulares relacionadas con los conceptos analizados.

Hasta la fecha, la EIA se ha centrado en la evaluacin de Proyectos de desarrollo y/o de inversin puntuales, a lo ms, de un conjunto de obras en un proyecto especfico, esto es, en un enfoque espacial puntual de los impactos ambientales que cada proyecto genera en el entorno.

Evolucin Reciente de la EIA en Mxico

Hasta el ao 2000, la EIA evolucion hasta posicionarse en un instrumento de gestin ambiental de carcter preventivo; el desarrollo y aplicacin de los Programas de Ordenamiento Ecolgico Locales y Regionales, provey de insumos de informacin y directrices fundamentales a considerar en la EIA. Si bien el proceso fue mejorando a partir de la determinacin de Guas de integracin de la MIA, el proceso se mantuvo como un elemento de conocimiento y manejo exclusivo de la autoridad, sin que la sociedad identificara con claridad, los criterios de evaluacin y los tiempos de evaluacin, los cuales, si bien se encuentran definidos en la LGEEPA y el REIA, su cumplimiento era casustico. Por otra parte, la evolucin de las instituciones locales encargadas de la EIA en los Estados, fueron desarrollndose a partir de los 80s 90s; as, cada entidad federativa, implement Leyes Estatales de Medio Ambiente y Autoridades Ambientales Estatales que se encargaran de su implementacin. Las primeras MIAs estatales, fueron as desarrollndose a partir de las Guas determinadas por la Autoridad Federal y adaptadas a las particularidades de cada Estado.

 A mediados de los 90s, la SEMARNAP, instrumento el Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA), cuyo objetivo fue el de fortalecer las capacidades institucionales de las autoridades ambientales estatales, mediante el desarrollo de sus Programas de Ordenamiento Ecolgico Estatales y la adecuacin de sus Leyes Estatales de Medio Ambiente, buscndose con ello la armonizacin de la gestin Ambiental Nacional. Este Programa, signific un reto para el desarrollo de la Gestin Ambiental y la evolucin de la EIA, toda vez que el nivel jerrquico de las autoridades ambientales estatales, se ubicaba desde una Jefatura de Medio Ambiente Estatal en una Secretaria de Desarrollo Urbano, hasta Secretarias de Medio Ambiente Estatales, pasando por Institutos de Ecologa Estatales, Subsecretarias de Ecologa, Direcciones Generales de Ecologa y Procuraduras Ambientales Estatales; esta gran disparidad en los niveles, estructuras jerrquicas y recursos presupuestales, representaron todo un reto para el PDIA, programa que, mediante la aportacin subsidiaria de recursos financieros y tcnicos, contribuyo de forma estratgica al desarrollo y fortalecimiento de capacidades institucionales en los estados. En 1997, la SEMARNAT encomend a la UNAM un estudio que le permitiera identificar y determinar cul sera la mejor forma de organizacin de la Gestin Ambiental en los Estados, haciendo con ello una evaluacin de capacidades institucionales, eficiencia en la definicin y aplicacin de Polticas Pblicas Ambientales y en la gestin ambiental, particularmente del POET y la EIA. El resultado de este estudio, concluy que la forma de organizacin y operacin ms recomendable para la autoridad ambiental estatal, fuera la de un Instituto de Ecologa, similar a la que mantena en operacin el Gobierno del Estado de Guanajuato, donde los procesos de EIA, se encontraban implantados de forma clara y transparente y con garanta de eficiencia y eficacia. A partir del ao 2001, con la reingeniera de la SEMARNAP, la ahora SEMARNAT (Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales) integra su estructura de operacin en la Subsecretaria de Gestin para la Proteccin Ambiental, donde queda inmersa la Direccin General de Impacto y Riesgo Ambiental (DGIRA), siendo en esta unidad administrativa donde se mantiene el proceso de EIA Federal. El reto de la DGIRA para fortalecer el proceso de EIA, se enfoco en tres rubros, hacer eficiente el proceso de EIA, abatir el rezago histrico de resoluciones y hacer transparente el proceso ante la sociedad. En este sentido, se implantan dos mecanismos de operacin: un sistema de Gestin eficiente, por medio de un modelo de Calidad bajo la Norma ISO 9001-2000 para gestionar el proceso de la EIA y un mecanismo de transparencia y acceso a la informacin en lnea a travs del portal en internet de la SEMARNAT. La implantacin de estas estrategias, tuvieron como resultado la emisin de criterios de evaluacin puntuales y claros para cada uno de los rubros que integran las Guas para la elaboracin de las MIAs; el establecimiento de mecanismo de control de tiempos de evaluacin en el proceso de la EIA de acuerdo con los criterios que se hicieron pblicos y la emisin de Resolutivos en tiempo y forma, todo ello con un seguimiento puntual da a da del proceso de EIA en el portal de internet. En el ao 2003, la DGIRA certifico bajo la norma ISO-9001-2000 el proceso de EIA, dando cumplimiento de forma y fondo al proceso de EIA y abatiendo el rezago histrico de gestin que haba alcanzado hasta tres aos de retraso en la emisin de resolutivos en el ao 2000. A parir de este momento, la EIA comienza a cobrar una mayor relevancia y se abre el reto de continuar con el siguiente eslabn en el proceso, la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) considerada a nivel mundial como la Evaluacin Ambiental de Planes y Proyectos de Desarrollo, este sera el siguiente paso a instrumentar en la evolucin de la EIA en Mxico, proceso que requiere de ajustes no solo en los mecanismos de operacin de la EIA, sino tambin de ajustes al marco regulatorio que determine claramente alcances y mbitos de competencia. Sera ideal que el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes Estatales y Programas Institucionales de Inversin y Desarrollo, antes de ser emitidos, fueran sujetos de una EAE. Esta consideracin implicara no el procedimiento administrativo de sujetar al PND a la autorizacin de la SEMARNAT, esto sera aberrante; sino, a la integracin de una verdadera Poltica de Estado con orientacin sustentable reconociendo las condiciones ambientales ms adecuadas para promover y generar desarrollo en el pas bajo una ptica de verdadera sustentabilidad, esto implica, pasar de una poltica ambiental compartamentalizada, a una Poltica Ambiental Transversal, incorporar la variable ambiental en todas y cada una de las acciones de gobierno.

 Esta consideracin facilitara el desarrollo de proyectos, establecera condiciones ex ante para la inversin y generara una dinmica de crecimiento y desarrollo armnica con el medio ambiente, una Poltica de Estado de Desarrollo Sustentable. La estructura de la Gestin Ambiental Federal establecida a partir del ao 2001, es la misma que sigue en vigencia al ao 2011; la DGIRA sigue siendo la Unidad Administrativa Federal, responsable de la EIA. En tanto el marco jurdico que aplica a la EIA no se modifique, el proceso esencial sigue siendo el mismo, esto implica una verdadera rea de oportunidad para mejorar eficiencias y eficacias del instrumento EIA e incidir en el desarrollo nacional de forma transversal y estratgica para orientarlo por la va de la sustentabilidad, ahora con Autoridades Ambientales Estatales ms maduras y mejor organizadas en una accin coordinada, sin duda, todo un reto de Poltica Pblica.

ACRNIMOS UTILIZADOS
EIA: Evaluacin del Impacto Ambiental. LGEEPA: Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. REIA: Reglamento de la Ley en materia de Impacto Ambiental. MIA: Manifestacin de Impacto Ambiental. LGVS: Ley General de Vida Silvestre. LAN: Ley de Aguas Nacionales. LBOGM: Ley de Bioseguridad de Organismos Genticamente Modificados. LGPAS: Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables. LGDFS: Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. LGPGIR: Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos. LS: Ley de Salud. POET: Programa de Ordenamiento Ecolgico del Territorio. Palabras Clave: Promovente: Persona fsica o moral interesada en el desarrollo de un proyecto de inversin en particular. Aquel que promueve el desarrollo del proyecto.