Gasto en Defensa y Seguridad 1998-2011

GASTO EN DEFENSA Y SEGURIDAD 1998-2011
Ministerio de Defensa Nacional Juan Manuel Santos Ministro Juan Carlos Pinzn Viceministro para la Estrategia y Planeacin Diana Margarita Quintero Cuello Directora de Estudios Sectoriales Grupo de Investigacin Sectorial y Fiscal Karime Hassan Arias Dora Elisa Laverde Moncada Alvaro Jos Chaves Andrs Ballesteros Moyano Martha Rueda Garca Diseo y Diagramacin Adriana Marcela Ruiz Direccin de Comunicacin Sectorial - MDN Impresin Imprenta Nacional de Colombia ENERO 2009
Tabla de Contenido
Presentacin ......................................................................................................7 Introduccin .......................................................................................................9 Historia del Gasto en Defensa ............................................................................11 Comparativo Internacional ...........................................................................14 Estructura y Dinmica del Gasto 2002-2007 .................................................21 Resultados Obtenidos...................................................................................26 Crculo virtuoso......................................................................................26 Resultados en Defensa y Seguridad .........................................................28 Presupuesto en Defensa y Seguridad 2007-2011................................................36 Marco de referencia para el gasto a partir del 2007: La PCSD .......................36 El gasto para la consolidacin de los resultados ............................................37 Conclusiones.....................................................................................................41 Bibliografa .......................................................................................................43 ndice de tablas y grficos Grfico 1: Evolucin del Presupuesto de la Fuerza Pblica como % del PIB 1926-2007 ......................................................................................................11 Tabla 1: Gasto Militar como % del PIB (1998-2007) ..........................................15 Grfico 2: Gasto Militar como % del PIB (1988-2007) para pases latinoamericanos ...............................................................................................15 Grfico 3: Variacin promedio del gasto militar en Amrica Latina 1998-2007 (Millones de dlares de 2005) ...........................................................................16 Grfico 4: Cobertura de la Fuerza Pblica por habitante en pases de Latinoamrica ...................................................................................................17 Grfico 5: Cobertura de la Fuerza Pblica por Km2 en pases de Latinoamrica ...................................................................................................18 Grfico 6: No. de hombres por aeronave 2007 ...................................................19 Grfico 7: No. de hombres por equipo terrestre 2007 .........................................19 Tabla 2: Gasto Militar como % del PIB (1998-2007) Pases con problemas de violencia ......................................................................................20 Grfico 8: Gasto Militar como % PIB (1988-2007) para pases con problemas de violencia ......................................................................................................21
Grfico 9: Presupuesto del sector Defensa como porcentaje del PIB 1990-2007 ...23 Grfico 10: Distribucin del PGN por sectores 2002-2007 ..................................23 Grfico 11: Composicin del Presupuesto de la Fuerza Pblica y Descentralizadas ...............................................................................................24 Ilustracin 1: Crculo virtuoso.............................................................................27 Grfico 12: Resultados operacionales 1990-2007 ...............................................28 Grfico 13: Delitos en las principales vas y Fuerza Pblica en carreteras ..............29 Grfico 14: Gasto en Fuerza Pblica vs. Homicidios 1998-2007 .........................30 Grfico 15: Gasto Fuerza Pblica - ndice de Criminalidad .................................31 Grfico 16: Crecimiento econmico y seguridad .................................................31 Grfico 17: Comportamiento de los indicadores sociales y econmicos 1991-2006 ......................................................................................................32 Grfico 18: ndice de precios de vivienda nueva vs. ndice de criminalidad 1997 2007 ....................................................................................................33 Ilustracin 2: Consolidacin de la Seguridad en Colombia 2003 y 2007 ...............34 Grfico 19: Participacin poblacional por zonas 2002 2007 .............................35 Grfico 20: Presupuesto en Defensa y Seguridad como porcentaje del PIB 1990-2011 ................................................................................................37 Grfico 21: Distribucin del presupuesto de la Fuerza Pblica y Descentralizadas ...............................................................................................38 Tabla 3: Distribucin de los recursos extraordinarios 2007-2011 ........................39 Grfico 22: GDS como porcentaje del PIB 1990-2011 con la nueva metodologa .....................................................................................................40 Anexo 1: Presupuesto del Sector Defensa 1990-2007 en precios de 2007 ......... 43
Gasto en Defensa y Seguridad 1998-2011
Presentacin
l gasto en defensa en s mismo no genera desarrollo pero es indispensable para generar un ambiente de seguridad que ofrezca garantas a los distintos agentes econmicos. La falta de tales condiciones hace imposible mantener un desarrollo econmico sostenido en un ambiente de paz y convivencia. As, los esfuerzos realizados por la Nacin en los ltimos aos para fortalecer el sector Defensa y Seguridad han surtido efecto. Las mejoras en las capacidades operacionales de la Fuerza Pblica y su continuo fortalecimiento en desarrollo de la Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica, sentaron las bases para la reconciliacin y la paz y al mismo tiempo, han potencializado el desarrollo econmico y social de los ltimos aos, y el de los aos por venir. En este contexto, algunas de las preguntas de la ciudadana en general y de los interesados en el sector, giran en torno al futuro del mismo, a los retos que en el mediano y largo plazo debe enfrentar la Fuerza Pblica, y a los recursos requeridos para tal fin. En aras de aportar nuevos elementos al debate, el Ministerio de Defensa Nacional entrega a la opinin pblica el presente documento, que describe el comportamiento histrico del gasto en Defensa y Seguridad, los principales parmetros que han dirigido dicho comportamiento y el impacto que este gasto ha tenido sobre el desarrollo la Fuerza Pblica y del pas en general. Ms all de la simple descripcin, lo que pretende este documento es generar un debate amplio sobre cmo enfrentar el gran reto de hacer irreversibles los logros alcanzados hasta ahora, garantizando la sostenibilidad y eficiencia de los recursos asignados al sector.
Juan Manuel Santos Caldern Ministro de Defensa Nacional
INTRODUCCIN
a inversin que realiza un pas en seguridad y sus efectos en la gobernabilidad, la tranquilidad y la confianza, no puede ser vista exclusivamente como el volumen de recursos utilizado para dotar y mantener en funcionamiento a sus instituciones armadas. Por el contrario, su efecto inmediato es un aumento en la capacidad productiva de la economa y en consecuencia, un mayor crecimiento econmico. As, los logros en seguridad terminan reflejndose en una mayor satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin tales como educacin, salud y vivienda, entre otros y por lo tanto en un mayor bienestar social. En la medida en que los ciudadanos reconocen esto, la seguridad se convierte en un bien pblico cada vez ms preciado. La intensificacin de la violencia y la evolucin de las condiciones de seguridad en Colombia a partir de la ltima dcada del siglo XX, obligaron a los diferentes gobiernos a crear estrategias para enfrentar la problemtica, lo cual implic la inversin de recursos por parte de la Nacin, con el consecuente impacto en el gasto. Dichos esfuerzos polticos y fiscales permitieron delinear y ejecutar polticas puntuales en materia de defensa y seguridad cuya implementacin ha venido arrojando importantes resultados en materia de criminalidad, desarrollo econmico y social. La necesidad de dar continuidad a dichos resultados impone un reto an mayor: la irreversibilidad de los esfuerzos hasta ahora realizados. Hoy, gracias a una importante inversin en materia de seguridad y defensa, que no es exorbitante como se mostrar en este documento, todos los indicadores de violencia y criminalidad se han reducido de manera sustancial. Se ha generado un clima de confianza y optimismo que a su vez se ha transformado en un aumento en la inversin nacional y extranjera, en tasas de crecimiento econmico que no se registraban hace dcadas y en un aumento en el bienestar social a travs de la reduccin de la pobreza y el desempleo. El presente documento analiza la historia del gasto y su tendencia durante los ltimos tres perodos de gobierno, compara la dinmica del gasto en el contexto regional e internacional y describe los principales logros alcanzados en trminos de seguridad y bienestar social de los colombianos. Finalmente, se presentan los principales usos de los recursos programados para la consolidacin de los resultados en el perodo 2007-2011.
Historia del Gasto en Defensa
a tendencia histrica del gasto militar muestra que en Colombia ste ha respondido a factores coyunturales, ms que a tendencias armamentistas1 o lineamientos claros de poltica. Esto se evidencia al analizar la serie del gasto militar para el perodo 1926-2007, la cual muestra importantes picos en diferentes coyunturas histricas (Grfico 1). Para efectos del presente anlisis, resultan de especial trascendencia las inversiones en materia de seguridad realizadas durante la segunda mitad del siglo, destacndose tres importantes picos. El primer pico, en la dcada del 70, obedeci a innovaciones tecnolgicas importantes para las Fuerzas Militares, en virtud de la adquisicin de aviones Mirage de alto rendimiento, de fusiles automticos G3 y de submarinos ocenicos para la Armada Nacional; el segundo, en la dcada del 80, con las adquisiciones de las unidades blindadas Urut y Cascabel para el Ejrcito Nacional, de corbetas misileras para la Armada Nacional y la adquisicin y puesta en servicio del escuadrn de aviones de alto rendimiento tipo K-fir. Y finalmente, a mediados de los 90, el gasto creciente estuvo asociado a la necesidad de mejorar en la movilidad de las tropas mediante la adquisicin de helicpteros para la Fuerza Area y la Polica Nacional y las mejoras introducidas en sistemas de inteligencia y comunicaciones de la Fuerza Pblica. Grfico 1 - Evolucin del Presupuesto de la Fuerza Pblica como % del PIB 1926-2007
Creacin de unidades mantenimiento aeronutico y materilal de guerra
11
Conflicto con el Per
4,5% 4,0% 3,5%
N ivelacin Salarial
Mirage Fusiles G-3 Corbetas, Maranda, Baha Mlaga
GFP/PIB
Submarinos
3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% 1926 1930 1934 1938 1942 1946
Urut, Cascabel
Go bierno Milit ar La violencia Inicio C o nt ra Insurgencia
Helicpteros, FAC, Polica
K-fir
Movilidad, Inteligencia y comunicaciones
5,0%
1950
1954
1958
1962
1966
1970
1974
1978
1982
1986
1990
1994
1998
Helicpteros, FAC
2002
2006
1. Giha, Riveros y Soto (1999). Los clculos posteriores a 1998 son realizados por el MDN.
Helicpteros de ejrcito
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
Es de sealar que estas ltimas inversiones tuvieron por objeto contrarrestar la capacidad militar que gracias al narcotrfico pudieron acumular las organizaciones armadas ilegales, particularmente las FARC, con base en la cual ampliaron su control territorial e incrementaron su poder de desestabilizacin2. Fue as como a mediados de los aos 90 las FARC pasaron de la guerra de guerrillas a una incipiente guerra de movimientos3. En respuesta a esta situacin, a partir de 1998 se establecieron lineamientos de poltica que enfatizaban en la necesidad de mejorar las condiciones de seguridad y consecuentemente establecieron una estrategia de fortalecimiento de la capacidad operacional de la Fuerza Pblica para combatir a los grupos irregulares4. Durante el perodo 2002-2006 se puso en marcha la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica (PDSD), cuyo principal propsito fue la recuperacin del territorio nacional, especialmente aquel afectado por los grupos armados ilegales y la proteccin de todos los colombianos. Esta poltica naci de la conviccin de que el logro de mejores condiciones de seguridad en el pas se traducira en prosperidad y bienestar para todos. Para lograr los objetivos trazados en la PDSD, se contino con el proceso de fortalecimiento de la Fuerza Pblica iniciado durante la administracin anterior. En efecto, se increment el nmero de unidades militares y policiales, lo cual implic un aumento del pie de fuerza de 30% entre 2002 y 2006. Todas las unidades fueron dotadas con ms y mejores medios tales como helicpteros, aviones, buques y equipo tcnico de inteligencia, facilitando as, operaciones eficaces a lo largo del territorio nacional. Los resultados obtenidos han sido contundentes. Gracias a la visin y liderazgo del Presidente Uribe, se avanz significativamente en el control del territorio nacional. La percepcin de seguridad en los colombianos haba mejorado significativamente en 2006, as como la confianza inversionista. Por ejemplo, entre
2. Hacia 1990 la guerrilla de las FARC logr avanzar en la especializacin de sus frentes y cre columnas mviles que le generaron una serie de xitos militares. Hacia fines de la dcada y comienzos de la siguiente, las FARC consolidaron un poder territorial en sus reas de influencia mediante la expulsin de la Fuerza Pblica (por ejemplo, a partir de ataques estratgicos a las instalaciones de la Polica Nacional). De manera paralela, surgieron en la competencia por el control territorial y poltico los llamados grupos paramilitares, intensificando los niveles de violencia en el territorio Nacional. (Echanda y Bechara, 2006) 3. Ver Eduardo Pizarro Leongmez en IEPRI: Nuestra guerra sin nombre Universidad Nacional de Colombia 4. Esta estrategia obedeci en gran medida a un ejercicio de autocrtica planteado al interior del estamento militar, que permiti evidenciar la necesidad de emprender un proceso urgente de modernizacin en trminos de la doctrina operacional y del equipamiento para poder responder a la dinmica que haba adquirido el conflicto.
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el ao 2002 y 2006, se redujo el nmero de homicidios en un 39%, el nmero de secuestros extorsivos en un 83%, el nmero de vctimas en homicidios colectivos en un 72%, los atentados terroristas en un 61% y los secuestros en retenes ilegales en un 99%. Esta nueva posicin estratgica, lograda por el Estado durante el cuatrienio 2002-2006 a travs de la PDSD, trajo consigo nuevos retos. Las FARC se vieron obligadas a volver a la guerra de guerrillas, haciendo uso de emboscadas espordicas y acciones terroristas y se concentraron en proteger sus activos primordiales (secuestrados, cabecillas y las cadenas de narcotrfico); la desmovilizacin de los grupos ilegales de autodefensa gener en algunas de sus antiguas zonas de influencia bandas criminales mancomunadas con los narcotraficantes, y el narcotrfico pas de la siembra de grandes extensiones de coca a pequeas parcelas en reas remotas y de difcil acceso. Para enfrentar estos retos, se estableci la Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica (PCSD), la cual profundiza en algunos de los objetivos iniciales de la PDSD e incluye nuevos compromisos que buscan abordar elementos propios de la problemtica actual. A travs de esta poltica se busca la recuperacin social del territorio nacional, mediante mecanismos como la accin integral, que permitan que los niveles de seguridad obtenidos sean consolidados de manera irreversible, lo cual requiere de un direccionamiento preciso de los recursos hacia los objetivos propuestos. As, la dinmica del gasto en Defensa en Colombia ha estado marcada por las decisiones polticas de los diferentes gobiernos, que en la mayora de los casos se han enfocado en el fortalecimiento de capacidades para contrarrestar las amenazas internas. En este sentido, es pertinente recordar que la estrategia de seguridad nacional de Colombia nunca ha implicado una postura ofensiva hacia el exterior. Histricamente Colombia ha sido un pas neutral, y es claro que los problemas de seguridad interna le han concentrado al pas toda la energa. Esto ubica a Colombia en una posicin diferente al compararse con las tendencias regionales e internacionales en materia de defensa y seguridad, dado que el pas slo eventualmente y obedeciendo en la mayora de los casos a decisiones y coyunturas polticas especficas5, ha adelantado adquisiciones de equipo militar estratgico.
5. Entre los aos 70 y 80, se realizaron importantes inversiones en equipo estratgico por parte de los pases de la regin y como ya se mencion, Colombia no fue ajena a dicha tendencia. En este sentido, entre los aos 1976 y 1977 Venezuela recibi sus submarinos, mientras que Colombia lo hizo en 1975; de otra parte, entre 1977 y 1980 Venezuela adquiri sus fragatas y Colombia lo hizo en 1984.
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Comparativo Internacional
Comnmente se considera que el gasto militar en Colombia es demasiado alto. Sin embargo, cuando ste se mira dentro de un contexto regional o se compara con el de otros pases que enfrentan algn tipo de amenaza interna, dicha apreciacin pierde fuerza. Para efectos de la comparacin, se toman las cifras del Stockholm International Peace Research Institute - SIPRI, por ser esta una fuente ampliamente utilizada y reconocida a nivel internacional y por contar con series que abarcan perodos de tiempo ms largos, las cuales facilitan la elaboracin de ejercicios comparativos. El SIPRI consolida el gasto militar, utilizando informacin suministrada por los diferentes pases, en donde cada uno cuenta con su propia metodologa de clculo. Esto constituye una dificultad desde el punto de vista metodolgico, dado que no hay unificacin en aspectos relativos a la informacin presupuestal (apropiaciones, compromisos o pagos), ni tampoco en torno a las entidades que componen la estructura de defensa. En lo relativo a la informacin suministrada al SIPRI por parte de Colombia, es de sealar que la misma ha venido siendo remitida en el curso de los ltimos aos por el Departamento Nacional de Planeacin y la Contralora General de la Repblica, lo cual explica las diferencias reportadas para Colombia con respecto a las cifras del Ministerio de Defensa Nacional. Adicionalmente, es importante notar que los datos SIPRI corresponden nicamente a gasto militar, lo cual excluye algunas particularidades del gasto en defensa y seguridad colombiano, que es mucho ms amplio, al incluir a la Polica Nacional y a empresas y entidades adscritas al Ministerio de Defensa Nacional tales como la Caja de Retiro de las FFMM, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y el Hospital Militar Central, entre otras6. Al comparar los promedios de gasto militar como porcentaje del PIB de los pases de la regin, se observa que para el perodo comprendido entre 1998 y 2007 el esfuerzo econmico realizado por Colombia en materia de defensa y seguridad la ubic en el primer lugar (Tabla 1). Dicho comportamiento es producto de la especial situacin de seguridad interna que ha venido afrontando el pas y ubica a Colombia cerca del rango superior del gasto de los pases de la regin (Grfico 2).
6. Se vienen adelantando las gestiones para que los reportes al SIPRI por parte de Colombia se realicen en adelante por una sola entidad.
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Tabla 1 -Gasto Militar como % del PIB (1998-2007) Pases latinoamericanos

Posicin 1 2 3 4 5 6 7 8 10 11 12 13 14 15 Chile Ecuador Bolivia Brasil Uruguay Per Venezuela Paraguay Nicaragua El Salvador R. Dominicana Guatemala Mxico Pas Colombia Mx. 4,5 3,8 3,0 2,1 1,9 1,8 1,7 1,5 1,4 1,3 0,9 0,9 1,0 0,9 0,6 Mn. 3,2 3,4 1,7 1,4 1,4 1,3 1,3 1,2 0,8 0,8 0,7 0,6 0,4 0,3 0,4 Promedio 3,9 3,6 2,2 1,8 1,6 1,6 1,5 1,3 1,2 1,0 0,7 0,7 0,6 0,6 0,5
9 Argentina
Fuentes: Gasto Militar: SIPRI Yearbook 2008; Tasa de crecimiento del PIB: World Bank World Development Indicators
Sin embargo, es importante tener en cuenta que las cifras de gasto de Colombia incluyen a la Polica, mientras que las de otros pases no. Esto quiere decir que si restamos el porcentaje correspondiente a la Polica, en promedio 1.2% del PIB, el gasto militar en
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Grfico 2 - Gasto Militar como % del PIB (1998-2007) Para pases latinoamericanos
5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
M ximo
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Pro me dio
Mnimo
Co lo mbia SIPRI
Co lo mbia sin Po lic a
Fuente: SIPRI Yearbook 2008. Gasto Militar
Colombia deja de ser el ms alto de la regin (grfico 2). Se ubica en un rango que coincide con el de pases que han enfrentado alguna clase de amenaza interna y terrorismo durante el perodo analizado, como lo veremos ms adelante. El Grfico 3 muestra que Colombia es el cuarto pas de la regin en cuanto al crecimiento del gasto militar entre 1998 y 2007, despus de Chile, Venezuela y Ecuador. En el caso de Venezuela, este incremento es producto de la modernizacin de su aparato militar iniciada en 2004 a travs de importantes adquisiciones de equipos a Rusia y China particularmente, en reaccin a los embargos que en materia de armamento se han impuesto a ese pas por parte de Estados Unidos, Israel y Espaa. Chile, por su parte, muestra un incremento en el gasto como producto de la modernizacin de sus inventarios militares, en desarrollo del programa que desde hace ms de 10 aos viene implementado para tal fin. En el caso de Ecuador, el incremento en el gasto militar obedece a la percepcin de ese pas de la necesidad de reforzar sus niveles de seguridad y defensa y a la tendencia desde el fin del conflicto con el Per a incrementar sus inventarios militares mediante adquisiciones reducidas pero constantes en el tiempo7. Grfico 3 - Variacin promedio del gasto militar en Amrica Latina 1998-2007 (Millones de dlares de 2005)
10.00%
16
8.00% 7.04% 6.00%
7.80%
7.96%
5.18%
4.00% 2.18% 2.00% 0.14% 0.58% 2.40% 2.47%
3.36%
0.00%
Guatemala
Nicaragua
Venezuela
Paraguay
Uruguay
Mexico
Peru
Brasil
El Salvador
Argentina
Colombia
-2.00%
-1.23% -4.00% -4.18% -6.00%

Fuente: SIPRI Yearbook 2007
-1.11%
-0.57%
-2.94%
OSACAR (2004).
Republica Dominicana
Ecuador
Bolivia
Chile
Adems de la simple comparacin del nivel de gasto de cada uno de los pases, es interesante contrastar variables ms cualitativas como la cobertura territorial y el acceso a capital y tecnologa. En trminos de cobertura por habitante, en el ao 2007 Colombia ocup el segundo lugar en la regin con un total de 881 hombres por cada 100.000 habitantes (Grfico 4), frente a 702 en el ao 2002. Estos niveles reflejan el esfuerzo realizado en los ltimos aos para mejorar las condiciones de seguridad de la ciudadana, a travs del incremento en el pie de fuerza y en la conformacin de nuevas unidades. Entre stas se destacan la Fuerza de Accin Decisiva Conjunta, 4 brigadas mviles, 17 batallones de contraguerrillas, un batalln de alta montaa, siete fuerzas de reaccin divisionarias, dos compaas del Plan Meteoro y 24 destacamentos de tiradores de alta precisin. En cuanto a la polica, entre el 2002 y el 2007 se pusieron en funcionamiento 168 estaciones y 108 subestaciones de Polica. Grfico 4 - Cobertura de la Fuerza Pblica por habitante en pases de Latinoamrica
Bolivia Colombia Uruguay Rep. Dominicana Peru Chile Venezuela Ecuador El Salvador Brasil Paraguay Guatemala Argentina Mexico Nicaragua
0 100 200 265 265 254 242 300 400 500 600 700 800 900 1.000 435 413 391 384 373 626 683 679 757 900 881
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No. Hombres por 100.000 habitantes

Fuente: The Military Balance 2008 y CIA Factbook 2008. Cifras de Colombia: FFMM y PONAL
Por otro lado, el indicador de rea cubierta por cada hombre de la Fuerza Pblica permite establecer el nivel de cobertura territorial de las fuerzas dedicadas a la seguridad de un pas (fuerzas militares y polica). En este indicador, Colombia ocupa el tercer lugar a nivel regional despus de El Salvador y la Repblica Dominicana, con una cobertura aproximada de 3 kilmetros por hombre, nivel que resulta bastante distante del promedio de pa-
ses como Argentina que cubre aproximadamente 26 kilmetros por hombre y Paraguay que cubre 16 (Grfico 5). Cabe anotar que este indicador muestra el esfuerzo de cada pas en trminos de pie de fuerza, pero debe analizarse junto con los medios y la tecnologa que apoya su labor. Grfico 5 - Cobertura de la Fuerza Pblica por Km2 en pases de Latinoamrica
Argentina Paraguay Bolivia Brasil Nicaragua Venezuela Chile Mexico Uruguay Peru Ecuador Guatemala Colombia El Salvador Rep. Dominicana 0,8 0,8 5,0 10,0 15,0 20,0 No. Km 2 cubiertos por cada hom bre 25,0 30,0 3,2 2,9 4,9 7,1 6,7 6,5 7,9 7,4 9,2 11,3 13,2 16,0 25,8
Fuentes: The Military Balance 2007 y CIA Factbook 2007. Cifras de Colombia: FFMM y PONAL
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Para que exista una adecuada cobertura territorial, se requieren adems de tropas entrenadas, equipos militares de transporte con la calidad, las caractersticas tcnicas y las cantidades adecuadas. Por esto, el nivel de tecnificacin de la Fuerza Pblica puede medirse a travs del nmero de hombres por equipos terrestres y areos8, la cual permite relacionar el recurso humano con el desarrollo tecnolgico de la Fuerza Pblica. As, a menor nmero de hombres por equipo, mayor es el nivel de tecnificacin que posee un pas, lo cual ampla el concepto de cobertura territorial. A nivel latinoamericano, Colombia es el pas que tiene el tercer puesto despus de Repblica Dominicana y Brasil en trminos de concentracin de hombres por aeronave, con una proporcin de 899 a 1 (Grfico 6). Esto se debe a que durante los ltimos aos se han realizado importantes esfuerzos para incrementar el pie de fuerza, los cuales no se han complementado con mayo8. Para el clculo se incluyen en los equipos terrestres todas las unidades blindadas (incluso las anfibias), las piezas de artillera de alto calibre, el armamento antitanque, morteros desde 81mm, el armamento antiareo tractado y autopropulsado, y los MANPADS. Los equipos areos incluyen aeronaves de ala fija y ala rotatoria.
res adquisiciones de equipos areos que brinden una adecuada movilidad a las tropas. En el caso del equipo terrestre, tambin se evidencia un importante dficit dado que Colombia tiene la segunda mayor concentracin de hombres por equipo, con una proporcin de 293 a 1, lejos del promedio para la regin, el cual asciende a 72 hombres por equipo. (Grfico 7). Grfico 6 - No. de hombres por aeronave 2007
Rep. Domin. Brasil Colombia Guatemala Nicaragua Peru Bolivia Mexico El Salvador Paraguay Venezuela Uruguay Ecuador Chile Argentina Regin
0 200
1047 1009 899 627 609 607 517 446 401 364 312 310 279 278 273 571 400 600 800 1000 1200
19 Grfico 7 - No. de hombres por equipo terrestre 2007

Rep. Domin. Colombia Brasil Paraguay 102 Bolivia 91 Guatemala 72 Peru 63 Venezuela 47 Uruguay 44 Chile 35 Mexico 32 Argentina 28 Ecuador 15 El Salvador 8 Nicaragua 72 Regin
0 50 100 393 293 173 154
150
200
250
300
350
400
450
Fuentes: The Military Balance 2008. Cifras de Colombia, FFMM y PONAL
Ante esta realidad, el gobierno nacional viene realizando esfuerzos importantes que se materializan a travs del Plan de Inversiones 2007-2010, en el marco de la PCSD, que incluye un componente importante destinado a la adquisicin, modernizacin y reposicin del stock de capital existente. De manera puntual, se han destinado importantes recursos para la financiacin, entre otros programas, del incremento de la movilidad, de las capacidades en materia de inteligencia y contrainteligencia y del mejoramiento y reposicin del material estratgico en el perodo comprendido entre 2007 y 2010. Ahora bien, dado que Colombia enfrenta una amenaza interna sin par en otros pases latinoamericanos, es pertinente hacer una referencia a la situacin del gasto militar colombiano en relacin con pases que han enfrentado alguna clase de amenaza interna y terrorismo durante el perodo analizado. Tabla 2 - Gasto Militar como % del PIB (1998-2007) Pases con problemas de violencia9
Posicin 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Israel Burundi Turqua Colombia Rusia Sudan Estados Unidos Sri Lanka India Filipinas Pas Mx. 9,5 8,0 5,4 4,5 4,3 5,8 4,1 4,5 3,1 1,2 Mn. 7,9 4,7 2,7 3,2 3,3 2,3 3,0 2,6 2,6 0,8 Promedio 8,4 6,4 3,9 3,9 3,8 3,7 3,6 3,3 2,8 1,0
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Fuente: Gasto Militar: SIPRI Yearbook 2008; Tasa de crecimiento del PIB: World Bank World Development Indicators
En este contexto, se observa que Colombia tiene niveles de gasto promedio para pases con conflicto. Solamente en los ltimos aos, el pas iguala o supera por poco el nivel promedio (tabla 2 y grfico 8).
Grfico 8 - Gasto Militar como % PIB 1998-2007 para pases con problemas de violencia
18,00 16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
P ro m edio M xim o M nim o C o lo m bia
Fuente: SIPRI Yearbook 2008
Se puede concluir entonces que, si bien Colombia tiene un gasto militar relativamente alto en la regin, el nivel del gasto no es excesivo para un pas que actualmente enfrenta amenazas internas con las caractersticas particulares que se han mencionado en este documento10.
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Estructura y Dinmica del Gasto 20022007

Como se ha sealado, los recursos asignados histricamente para atender las necesidades del sector Defensa han sido limitados y afectados por una dinmica presupuestal inercial. Sin embargo, a partir de 1998 se vienen adoptando estrategias y polticas puntuales en materia de defensa y seguridad, estableciendo un marco estratgico que ha permitido orientar el gasto hacia el logro de objetivos para hacer frente a las diversas amenazas. El grfico 9 ilustra la tendencia de la participacin del gasto presupuestal en el PIB durante el perodo 1998-2007. Se muestran tanto el total del presupuesto asignado para el Sector Defensa como el presupuesto asociado a la Fuerza Pblica. El primero se compone por el sector central y el sector descentralizado, formado por entidades adscritas y vinculadas, as como las em10 Tambin lo concluye as Garay S., Luis Jorge (2008)
presas del sector11. El gasto asociado a la Fuerza Pblica incluye cada una de las Fuerzas Militares, la Polica Nacional y la Gestin General del Ministerio de Defensa Nacional y ha representado en promedio el 65% del total en la ltima dcada. Un 39% del presupuesto de la Fuerza Pblica se concentra en la Polica Nacional que en Colombia, adems de las funciones estrictamente relacionadas con la seguridad ciudadana, apoya otros procesos misionales como la lucha contra el narcotrfico y la seguridad en las carreteras del pas. As mismo, el grfico muestra que el Sector Defensa pas de un presupuesto, como porcentaje del PIB, de 4.2% en 1998 a 5.3% del PIB en 2007, un crecimiento de 1.1 puntos porcentuales. Si slo se tiene en cuenta la Fuerza Pblica, ste pas de 2.7% a 3.3% del PIB en el mismo perodo, lo cual implica un incremento de 0.6 puntos porcentuales. A partir de 2002, esta tendencia dej de ser creciente y la participacin del presupuesto en el PIB se mantuvo prcticamente constante hasta el ao 2007. De otro lado, este mismo anlisis en precios constantes de 2007 deja ver el incremento del gasto presupuestal que para la Fuerza Pblica pas de $6.7 billones en 1998 a $11.7 billones en el ao 2007, como consecuencia de la orientacin poltica hacia su fortalecimiento. La diferencia que presenta el total sector frente al de la Fuerza Pblica se explica por el crecimiento de las empresas industriales y comerciales del Estado. Se destaca el comportamiento de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Polica que para el ao 2007 asume los subsidios de vivienda de soldados profesionales y del nivel ejecutivo de la Polica Nacional, en cumplimiento de la Ley 973 de 2005. Lo anterior explica el incremento del gasto presupuestal del sector en aproximadamente $1 billn de pesos (que equivale a 0.3% del PIB). Finalmente, se incluy una tercera lnea con el gasto ms los fondos apropiados por el congreso de EE.UU como parte de la asistencia en seguridad del Plan Colombia para la lucha contra el narcotrfico y el terrorismo, que en promedio equivale a un 0.5% del PIB adicional.
11. Los organismos adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional son: la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, la Agencia Logstica de las FFMM, el Instituto de Casas Fiscales del Ejrcito, la Defensa Civil Colombiana, el Club Militar, la Caja de Sueldos de Retiro de la Polica Nacional, el Fondo Rotatorio de la Polica, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y el Hospital Militar Central. Las empresas que hacen parte del sector son: la Caja Promotora de Vivienda Militar y de la Polica, INDUMIL, Satena, CIAC y el Hotel Tequendama.
22
Grfico 9 - Presupuesto del Sector Defensa como porcentaje del PIB 1990-2007
(Apropiaciones presupuestales definitivas)
7,0 6,0 5,0

4,1 4,4 4,2 4,4 2,8 2,9 3,1 6,0 5,8 5,6 5,6 5,6
5,4 5,1 4,5 4,8
5,6
5,1
5,2
5,1
5,1
5,1
5,3
4,0
3,1 3,1
3,3 2,5 2,7 2,7 2,1
3,3 3,3
3,4 3,2
3,3 3,3
3,0
2,2 2,3
2,6 1,9 2,1
2,0 1,0 0,0

1,5 1,5
1,7
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
To tal Secto r
F uerza P blica
(GD S+U.S.A sist)/ P IB (1)
Respecto al Presupuesto General de la Nacin (PGN) sin deuda, el gasto presupuestal de Defensa ha mantenido una participacin constante en los ltimos 5 aos, correspondiente al 20%. Por ejemplo, en el ao 2007 la distribucin del PGN excluyendo la deuda pblica, se concentr en el sector de Proteccin Social con una participacin del 27%, seguido por Defensa con 18.9% y Educacin con 18.4%. Grfico 10 - Distribucin del PGN por sectores 2002-2007
100,0% 90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% 1998
2007
23
1999
2000
EDUCACION TRANSPORTE
2001
2002
2003
2004
2005
HACIENDA
2006
2007
PROTECCION SOCIAL INTERIOR Y JUSTICIA AGROPECUARIO
DEFENSA Y SEGURIDAD MINAS Y ENERGIA OTROS SECTORES
ACCION Y APOYO SOCIAL
AMBIENTE, VIVIENDA Y DES.TER.
Otra manera de analizar el gasto en Defensa es teniendo en cuenta que tradicionalmente el presupuesto se divide entre funcionamiento e inversin. Entre 1998 y 2007, los gastos de funcionamiento representaron en promedio el 92% en el perodo 1998-2007, y se destinaron al pago de servicios personales, gastos generales y transferencias. Se destacan los gastos personales, los cuales han representado, en promedio, el 45% de los recursos de funcionamiento para el mismo perodo, lo cual est asociado directamente al tamao de la Fuerza Pblica. As, entre el ao 2002 y el 2007, debido a la incorporacin de ms de 100.000 hombres que entraron a conformar nuevas unidades12 y a fortalecer las existentes en desarrollo de los lineamientos de la PDSD, el gasto asociado a este concepto pas de $4.7 a $6.3 billones. (Grfico 11). Grfico 11 - Composicin del presupuesto de la Fuerza Pblica y Descentralizadas
15 13
Billones de pesos de 2007
8% en Inversin
11 9 7 5 3 1
Servicio s Perso nales Gast o s Generales Transferencias Operaci n C o mercial Inversi n
92% en Funcionam iento
24
El incremento en el pie de fuerza tiene, por supuesto, un efecto positivo sobre los gastos generales, especialmente en rubros como raciones de campaa, dotacin, equipo de alojamiento y de campaa, transporte de soldados, equipos de comunicacio-
12. Las unidades militares se han incrementado en 2 divisiones, 18 brigadas (12 mviles), 2 comandos operativos, 15 unidades tcticas (6 batallones de alta montaa), 3 grupos gaula, 13 fuerzas especiales antiterroristas urbanas, 7 compaas meteoro y 598 nuevos pelotones de Soldados de Mi Pueblo. Las unidades de polica se aumentaron en 31 Escuadrones mviles de carabineros, 3 grupos gaula y 2.400 policas de carreteras y 1.200 motos-grupos UNIR (Unidad de Intervencin y reaccin).
nes, equipo automotor, armamento de acompaamiento, fusiles, combustible y municin13. Respecto a la inversin del sector, sta presenta una suave tendencia creciente y sostenida desde 1998, lo cual refleja el nfasis de las estrategias y polticas adoptadas, y la conviccin de la necesidad de fortalecer tecnolgicamente a la Fuerza Pblica para enfrentar la amenaza interna. En este sentido, entre 1998 y 2007 el gasto de inversin pas de 6.5% del total del presupuesto en 1998, a 7.6% en 2007. A travs de este rubro se ha mejorado la capacidad militar con la adquisicin y modernizacin de equipos de aviacin, transporte y artillera. De la misma forma, mediante la adquisicin de patrulleras de mar, aviones y helicpteros, se adquiri mayor movilidad y la posibilidad de brindar un mayor apoyo tctico a las unidades en combate. Es de anotar que estos recursos de inversin incluyen una importante proporcin de proyectos recurrentes14 (cerca del 50%), los cuales garantizan el normal funcionamiento de las unidades de la Fuerza Pblica, pero generan inflexibilidades importantes que dificultan la adquisicin de nuevos equipos y por consiguiente van generando un rezago tecnolgico. Para financiar el incremento programado en el presupuesto asociado al sector Defensa y Seguridad, se logr, en varias oportunidades y gracias al apoyo del Congreso de la Repblica y de diferentes sectores de la sociedad, la aprobacin de recursos extraordinarios. En 1997 se cre una inversin extraordinaria en forma de bonos para la seguridad15 por un monto de $0.6 billones, la cual tuvo por objeto financiar la estrategia contrainsurgente en las reas de movilidad, inteligencia y comunicaciones.
25
13. A pesar de que el presupuesto de funcionamiento de la Fuerza Pblica se ha ampliado, las variaciones positivas han sido histricamente insuficientes para financiar el sostenimiento de la logstica asociada al incremento del pie de fuerza, a la adquisicin de nuevos equipos y al mantenimiento de los existentes. Eso ocurre porque estos costos asociados generalmente no son presupuestados. 14. Entre los proyectos de inversin recurrentes se destacan la adquisicin de municin, la adquisicin, mantenimiento y renovacin de material de guerra y armamento y el mantenimiento mayor de equipo aeronutico, militar, de comunicaciones, fijo de ingenieros y de combate, automotor, de transportes, de vehculos blindados, de radiodifusin, de sistemas, de unidades a flote y submarinas y el mantenimiento de sistemas de comunicacin y de instalaciones fsicas de unidades. 15. Decreto No.204 de 1997. Por el cual se ordena la emisin de bonos de deuda pblica interna, denominados Bonos para la Seguridad , se fijan las caractersticas para estas emisiones y los plazos de suscripcin.
En el ao 2002 gracias a los recursos provenientes de la Reforma Tributaria16 por $2,06 billones se financiaron rubros como combustible, dotaciones, mantenimiento de material de guerra, incremento del pie de fuerza y de los niveles de alistamiento aeronutico y la creacin de nuevas unidades, todos congruentes con la necesidad de aumentar el control del territorio colombiano por parte de la Fuerza Pblica. Adicionalmente, en 2006 fueron asignados recursos adicionales por $7.54 billones17 para el perodo 2007-2010, cuya finalidad es la de aumentar las capacidades de movilidad, inteligencia y pie de fuerza, as como el mantenimiento de las capacidades estratgicas mnimas de la Fuerza Pblica, con miras a lograr la consolidacin de la seguridad democrtica concebida en el primer perodo del Presidente Uribe.
Resultados Obtenidos
Crculo virtuoso El gasto en defensa se convierte en inversin para construir prosperidad. Dicha inversin, canalizada a travs de los lineamientos de las polticas en materia de defensa y seguridad, es la que ha permitido la recuperacin de los indicadores econmicos relacionados principalmente con los costos directos e indirectos generados por la violencia. 26 As, la inversin en seguridad genera un crculo virtuoso en el cual la existencia de unas condiciones adecuadas de seguridad genera confianza, posibilita la inversin nacional y extranjera y facilita las condiciones para el crecimiento econmico. Este ltimo se traduce en inversin social por parte del Estado, lo cual conlleva al bienestar social y la satisfaccin de las necesidades de la poblacin. La inversin en seguridad ha permitido recuperar la capacidad productiva de la economa colombiana a travs de la defensa y salvaguarda del capital fsico y humano y de los recursos natu-
16. Decreto 1838 de 2002, por el cual se crea un impuesto especial destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nacin necesarios para preservar la seguridad democrtica, en la cual se establece que es necesario proveer en forma inmediata de recursos a las Fuerzas Militares, de Polica y a las dems entidades del Estado que deben intervenir en conjurar los actos que han perturbado el orden pblico e impedir que se extiendan sus efectos y que es deber de las personas naturales y jurdicas contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones que permitan preservar la seguridad democrtica. 17. Precios constantes de 2006. CONPES 3460 de febrero de 2007. Ley 1111 del 27-12-2006 arts. 25 al 30 modificando los arts. 292 a 296 del Estatuto Tributario.
rales que intervienen en el desarrollo econmico del pas, disminuyendo as los costos directos generados por la violencia. Otro efecto visible durante los ltimos aos ha sido la tendencia creciente de la inversin extranjera y privada, as como la disminucin de los costos de transaccin asociados a la calificacin de riesgo del pas. En un panorama con amenazas como las que estn presentes en Colombia, es evidente que la inversin en seguridad debe ser suficiente para consolidar y alcanzar las condiciones de tranquilidad que brinden niveles aceptables de bienestar. Tal afirmacin se ve soportada por las conclusiones de Aizenman y Glick (2003), quienes a travs de sus estudios encontraron que el gasto militar en presencia de amenazas incrementa el crecimiento. As mismo, en ausencia de amenazas, se debe mantener la dinmica de este crculo con un nivel de inversin en seguridad que como mnimo garantice y potencialice la sostenibilidad de los niveles de bienestar adquiridos, sin que esto necesariamente implique un crecimiento contino en el tiempo del gasto presupuestal. Ilustracin 1 - Crculo virtuoso 27
Lo anterior se puede corroborar a travs de los planteamientos de Trujillo y Badel (1998) y Echeverri (2000) y Arias (2003), quienes en sus estudios determinaron cmo un menor grado de incertidumbre debido a mayor confianza, implica un menor costo de transaccin de la inversin y por ende un mayor nivel esperado de rendimientos de capital.
La mejora en las condiciones de seguridad de los colombianos, ha redundado en mayores niveles de certidumbre y por ende, de confianza en las perspectivas futuras del pas. Lucas (1971) y Sargent (1981) consideran que el comportamiento futuro de los agentes econmicos depende tanto de sus expectativas como del grado de incertidumbre sobre el comportamiento econmico, social y poltico futuro. En este sentido, es innegable que la seguridad alcanzada en el pas, evidenciada en los resultados operacionales de la Fuerza Pblica, constituye un escenario favorable para el crecimiento econmico y el desarrollo social. Segn Fedesarrollo, mayores niveles de confianza han favorecido la expansin del gasto (ya sea consumo o formacin de capital), lo que a su vez impulsa la produccin y el empleo y se refleja nuevamente en mayores niveles de confianza18. Si bien este no es el documento para hacer un anlisis de causalidad entre el presupuesto y el crecimiento econmico, vale la pena hacer un anlisis descriptivo del comportamiento de variables asociadas al gasto, al crecimiento econmico y a la criminalidad en los ltimos aos, lo cual se desarrolla a continuacin.
La mejora en las condiciones de seguridad de los colombianos, ha redundado en mayores niveles de certidumbre y por ende, de confianza en las perspectivas futuras del pas.
Resultados en Defensa y Seguridad

28 Los resultados de la implementacin de las polticas de gobierno en materia de seguridad dan cuenta de las ms importantes reducciones en los niveles de inseguridad desde 1998. En el grfico 12 se aprecia la tendencia decreGrfico 12 - Resultados operacionales 1990-2007 ciente en algunos de los delitos de alto 4.000 3.000 impacto social como los homicidios, el se3.500 2.500 cuestro extorsivo, los 3.000 atentados terroristas 2.000 y la piratera terres2.500 tre, que afectaron 1.500 2.000 significativamente 1.500 la seguridad ciuda1.000 dana y la actividad 1.000 econmica de los di500 500 ferentes sectores en la ltima dcada. 0 0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Secuestro exto rsivo A tentado s terro ristas P iratera terrestre
Fuentes: PONAL y Fondelibertad
18. Fedesarrollo ( 2007)
A finales del ao 2007, Colombia registr una dramtica disminucin en delitos repudiados por todos los colombianos como el secuestro extorsivo, que entre 2002 y 2007 se redujo en un 87%: mientras que en 2002 hubo 1.708 secuestros extorsivos, en 2007 se presentaron 230 casos (21% menos que en 2006), la menor cifra registrada desde 1996. Por su parte los atentados terroristas cayeron en un 81%, registrando los ndices ms bajos en los ltimos 20 aos; los actos terroristas contra la infraestructura fsica19 disminuyeron considerablemente, al presentarse una reduccin de 54% con respecto a 2006. Si se compara con el ao 2002, la cada es de 73%. Es de destacar que en 2007 no se dio ni una sola toma de poblacin, dejando en el pasado las escenas en donde se vean pueblos y poblaciones destruidas. Grfico 13 - Delitos en las principales vas y Fuerza Pblica en carreteras
6000 5800 5600
1.800 1.600 1.400 1.200
Hombres
5200 5000 4800 4600
800 600 400 200 0
Casos
5400
1.000
29
2003
2004
2005
2006
2007
T o t a l P e r s o n a l F .P F uente: F F M M y P ON A L
P ir a t e r a T e r r e s t r e
Por otra parte, en los ltimos cinco aos se present una disminucin en el nmero de delitos cometidos en la red vial nacional, especialmente en casos de piratera terrestre, los cuales disminuyeron 61%, como producto de una mayor presencia de la Fuerza Pblica sobre las vas. Una red de carreteras segura facilita el desarrollo de las regiones, mejora las condiciones para el turismo, incrementa el bienestar de las empresas y mejora las condiciones de movilidad para la ciudadana en general.
19 Los actos terroristas contra la infraestructura fsica incluye: voladura de oleoductos, torres de energa derribadas, voladura de puentes y vas.
Grfico 14 - Gasto en Fuerza Pblica vs. Homicidios 1998-2007
12,0 11,0 10,0 9,0
35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Billones
8,0 7,0 6,0 5,0 4,0
Ga s to en Fuerza Pbl i ca
Homi ci di o comn
Fuente: MDN, Polica Naciona
30
En cuanto a los homicidios, el pas registr un descenso de 5.898 vctimas entre los aos 1998 y 2007, lo cual representa un decrecimiento de 26%. Esta disminucin tambin es la ms alta en los ltimos 20 aos y evidencia el compromiso de la Fuerza Pblica con miles de familias del pas (Grfico 14). As mismo, los casos de masacres se redujeron ostensiblemente, al pasar de 115 casos con 680 vctimas en 2002 a 26 casos con 128 vctimas en 2007. De otra parte, la estrategia de fortalecimiento de la capacidad militar a travs del incremento del pie de fuerza y la creacin de nuevas unidades militares y de polica, tambin ha incidido favorablemente en las condiciones generales de seguridad del pas.
Grfico 15 - Gasto Fuerza Pblica - Indice de criminalidad
12.000.000 11.000.000 10.000.000 9.000.000 8.000.000 7.000.000 6.000.000 5.000.000 4.000.000
1,04 1,03 1,02 1,01 1 0,99 0,98 0,97 0,96 0,95 0,94
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Total Fuerza Pblica (precios constantes)

Fuente: PONAL, Calculos MDN
Indice de criminalidad (Ln prom)
El grfico 15 muestra que la inversin en defensa y seguridad ha tenido un impacto contundente en los ltimos aos en la disminucin de los indicadores de criminalidad, medidos a travs de un ndice20. Esto hace suponer que en la medida en que la Fuerza Pblica cuente con los medios para ejercer su misin constitucional, podr cumplir con las metas establecidas en trminos de mayores y mejores resultados. 31 Grfico 16 - Crecimiento econmico y seguridad
9,00 8,00 7,00 6,00 5,00
17,00 15,00 13,00 Serie Inseguridad - ANDI 11,00 9,00
Tasa de Crecimiento PIB
4,00 7,00 3,00 2,00 1,00 0,00 -1,00 5,00 3,00 1,00 Mar-00 Jun-00 Dic-00 Mar-01 Jun-01 Dic-01 Mar-02 Jun-02 Dic-02 Mar-03 Jun-03 Dic-03 Mar-04 Jun-04 Dic-04 Mar-05 Jun-05 Dic-05 Mar-06 Jun-06 Dic-06 Mar-07 Sep-00 Sep-01 Sep-02 Sep-03 Sep-04 Sep-05 Sep-06 Jun-07 Sep-07 -1,00
Crecimiento PIB Fuente: DANE y ANDI, Encuesta de Opinin Industrial Conjunta
Inseguridad
20. Revista de Criminalidad de la Polica Nacional Mayo de 2008 volumen 50 No. 1 Un ndice de criminalidad para Colombia. El ndice incluye: homicidios, vctimas de homicidios colectivos, lesiones comunes, hurtos diversas modalidades, secuestro simple, extorsivo, piratera terrestre y terrorismo.
El crecimiento econmico observado entre los aos 2000 y 2007 es una importante muestra del efecto de los resultados alcanzados sobre la base de una mejor y mayor seguridad, confirmando la existencia de un crculo virtuoso en Colombia. En este perodo, el crecimiento de la economa fue de 3.8% promedio anual en trminos reales, mientras que el ndice de inseguridad decreci anualmente, en promedio, un 25% (Grfico 16). Grfico 17 - Comportamiento de los indicadores sociales y econmicos 1991-2006
59,0% 57,0% 55,0% 4,4% 53,0% 52,9% 51,0% 1,5% 49,0% 47,0% 45,0% -4,2% 43,0% 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006* Pobreza PIB 45,1% 50,0% 0,6% 1,0% 52,7% 3,4% 5,7% 55,3% 57,5% 6,8% 55,2% 4,9% 52,7% 3,0% 5,0% 9,0%
7,0%
-1,0%
-3,0%
32
-5,0%
Es as como en el ao 2007, el crecimiento econmico del pas se ubic en cifras cercanas al 7.52%, la ms alta desde 1978. Y ms importante an: el crecimiento observado viene de la mano de mejores condiciones de vida. En efecto, la pobreza sigue reducindose, manteniendo la tendencia desde el ao 2002: pas de 55,7% en 2002 a 45,1% en 2006 (Grfico 17) y la tasa de desempleo cay del 17.8% en 2002 al 11.4% en 2007. El grfico 18 muestra adems que en los ltimos aos se ha valorizado el suelo urbano del pas, en la medida en que ha mejorado la situacin de seguridad. As, la evolucin del ndice de precios de vivienda nueva, que ha aumentado, en parte, gracias al aumento de la demanda en ese mercado, indica que hay mayor capacidad e intencin de invertir en finca raz en las ciudades colombianas.
Grfico 18 - Indice de precios de vivienda nueva vs. indice de criminalidad 1997-2007
1,01 1
4 0,99 3 0,98 0,97 0,96 1 0,95 0,94 1997 -1 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 0,93 0,92 0,91
-2
Va ri a ci on Tri mes tra l promedi o a nua l (Indi ce de Preci os Vi vi enda Nueva -IPVN-) Indi ce de Cri mi na l i da d
Fuente: DANE y Ministerio de Defensa
Por otro lado, los resultados observados a partir de un anlisis georeferenciado muestran el avance en la consolidacin del control estatal del territorio entre el ao 2002 y el 2007. A travs de la construccin de un indicador ponderado de control territorial, que incluye variables como el secuestro, el homicidio y el desplazamiento, los mapas que se presentan a continuacin, dividen el pas en reas rojas, verdes y amarillas, indicando las diferentes reas segn sus caractersticas de seguridad, siguiendo la Estrategia de Consolidacin de la PCSD. El color rojo indica una presencia activa de grupos armados ilegales, en donde an se requiere un esfuerzo militar intensivo; el amarillo corresponde a aquellas reas controladas y en proceso de recuperacin institucional, que requieren de un fuerte esfuerzo policial y militar; en color verde, se indican las reas estabilizadas que precisan de un esfuerzo poltico y social tendiente a consolidar la autoridad estatal y reestablecer la institucionalidad y los servicios pblicos. (Ilustracin 2).
33
Mapa de la consolidacin 2003
Ilustracin 2 Consolidacin de la seguridad en Colombia
34
Fuente: Direccin de Planeacin y Presupuestacin, MDN.
Mapa de la consolidacin 2007
Pese a que en el mapa prevalecen algunas zonas rojas, el panorama actual es bastante distinto al que se presentaba seis aos atrs. En este sentido, es indiscutible la transicin de zonas rojas a amarillas y verdes entre el ao 2002 y el 2007, como lo sealan los registros de poblacin a nivel municipal que indican un incremento de 7% en el nmero de ciudadanos que habitan en zonas estabilizadas por la Fuerza Pblica. Esto quiere decir que la accin del gobierno nacional para recuperar la gobernabilidad y la convivencia en paz de los colombianos ha sido efectiva (Grfico 19). Grfico 19 - Participacin poblacional por zonas 2002-2007
58% 45% 46%
26% 16% 9%
35
2003 2007
Fuente: DPP (MDN) y DANE
Es importante reiterar que todos estos resultados han sido posibles gracias a los esfuerzos intensivos en materia de mejoras operacionales de la Fuerza Pblica, materializadas a travs de reformas a la inteligencia y una mayor flexibilidad y coordinacin en la manera de conducir las operaciones, as como una importante coordinacin interagencial civil-militar. De cara al futuro, slo as se podr garantizar la sostenibilidad de las condiciones de seguridad, la contencin del delito y de nuevas amenazas, as como el desarrollo social, poltico y econmico. Solamente a travs de los esfuerzos intensivos y la coordinacin interagencial civil-militar, se podr garantizar la sostenibilidad de las condiciones de seguridad, la contencin del delito y de nuevas amenazas y el desarrollo social, poltico y econmico regional.
Solamente a travs de los esfuerzos intensivos y la coordinacin interagencial civil-militar, se podr garantizar la sostenibilidad de las condiciones de seguridad, la contencin del delito y de nuevas amenazas y el desarrollo social, poltico y econmico regional.
Por otro lado, adems del claro papel que desempea el sector Defensa en las condiciones de seguridad del pas, ste se constituye en un dinamizador directo de la economa en la medida en que genera empleo y actividad empresarial a travs del Grupo Social y Empresarial de la Defensa - GSED. El GSED est conformado por 18 entidades del sector defensa y actualmente se ubica entre los grupos empresariales ms grandes del pas. En el ao 2006 ocup el octavo puesto dentro de las 100 Empresas ms importantes de Colombia en trminos de sus ingresos operacionales, y el tercero dentro de las 25 entidades estatales. Este posicionamiento da cuenta de las dimensiones del aporte del sector al desarrollo econmico y social del pas, en el que se destaca la reactivacin del desarrollo social, dado que el GSED se ubica en el puesto 13 dentro de las 100 mayores empresas empleadoras del pas.
Presupuesto en Defensa y Seguridad 2007-2011

36
Marco de Referencia para el gasto a partir del 2007: La PCSD

Como ya se indic, la Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica (PCSD) profundiza en algunos de los objetivos propios de la Poltica de Seguridad Democrtica e incluye nuevas acciones para abordar elementos relacionados con la problemtica actual. La PCSD contiene cinco objetivos que orientan la accin del sector Defensa. Los mismos buscan la consolidacin del control territorial y el fortalecimiento del estado de derecho, la proteccin de la poblacin, el incremento en los costos de desarrollar una actividad ilegal como el narcotrfico, el mantenimiento de una Fuerza Pblica legtima, moderna y eficaz y el mantenimiento de la tendencia decreciente de los indicadores de criminalidad en los centros urbanos del pas21. En este sentido, los recursos destinados a la defensa y seguridad nacional constituyen la expresin cuantitativa formal de los objetivos propuestos para el perodo 2007-2011 y reflejan las decisiones de poltica sobre el particular.
21. Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica. Ministerio de Defensa Nacional. 2007
A travs de los cinco objetivos estratgicos anteriormente mencionados y de 28 planes y programas, el sector Defensa busca obtener resultados contundentes relacionados con la derrota a los terroristas, la modernizacin de la Fuerza Pblica, la utilizacin en forma eficiente y transparente de los recursos y el fortalecimiento de las relaciones con la comunidad, buscando la recuperacin social del territorio nacional mediante la accin integral. A continuacin se hace una descripcin de la proyeccin de los recursos para los prximos aos, enmarcados dentro de la PCSD.
El gasto para la consolidacin de los resultados

Grfico 20 - Presupuesto de Defensa y Seguridad como porcentaje del PIB 1990-2011
(Apropiaciones presupuestales definitivas) 6 5,3 5 5,7 5,3 5,2 5,1
5,1
4 3,3 3 3,3
3,8 3,4 3,6 3,3
37
0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
To tal Secto r F uente: M D N , D A N E
F uerza P blica
Los logros alcanzados en materia de seguridad se han visto reflejados en el gasto y seguirn reflejndose en los prximos aos en mayores inversiones en el sector. Es as como a travs del Marco de Gasto de Mediano Plazo-MGMP22, el sector Defensa ha reali-
22. El Marco de Gasto de Mediano Plazo es la herramienta presupuestal a travs de la cual se articula el diseo de polticas, la planeacin macroeconmica y fiscal de mediano plazo y la programacin presupuestal anual
zado una juiciosa programacin de sus recursos para consolidar los resultados alcanzados, en donde el gasto de la Fuerza Pblica pasar de representar el 3.3% del PIB en el ao 2007 al 3.7% a finalizar el ao 2008 y el 3.3% en 2011. En el ao 2008 se espera realizar el mayor esfuerzo presupuestal para las adquisiciones de fortalecimiento de la Fuerza Pblica. Cabe resaltar que para el perodo 2007-2011 el promedio de inversin anual sobre el presupuesto de la Fuerza Pblica ser de 17%, aumentando frente al promedio de los aos 1998-2006 que fue de 11%. Lo anterior es congruente con la necesidad de fortalecer tecnolgicamente a las Fuerzas Militares y la Polica Nacional, de manera que se alcancen niveles operacionales que den por terminada la amenaza interna que enfrenta el pas. Grfico 21 - Distribucin del presupuesto de la Fuerza Pblica y Descentralizadas
19
Billones de pesos de 2007
17 15 13 11 9 7 5 3 1 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
38
Aos
Servicios Personales Fuente: MDN Gastos Generales Transferencias Operacin Comercial Inversin
El Grfico 21 ilustra la distribucin de los recursos programados a travs del MGMP, incluidos los recursos adicionales asignados a travs del documento CONPES 3460. En el mismo se evidencia un cambio importante en la proporcin correspondiente a inversin para los aos 2008 y 2009, lo cual necesariamente implica futuros beneficios para la Fuerza Pblica ya que recibir la mayor parte de los bienes y servicios que permitirn alcanzar los objetivos previstos en la PCSD. Los dems conceptos de gasto presentan una tendencia constante.
La tabla 3 ilustra la distribucin de los recursos extraordinarios anteriormente mencionados. Tabla 3 - Distribucin de los recursos extraordinarios 2007-2011 Millones de pesos de 2006
Movilidad Inteligencia/comunicaciones Pie de fuerza (Incluye activacin y sostenimiento 4 aos) Total 36.561 Operacin asociada a Inversin Otros proyectos de fortalecimiento Armamento y material de guerra Infraestructura operativa Accin integral y otros programas sectoriales Total MANTENIMIENTO DE LAS CAPACIDADES ESTRATGICAS MNIMAS Total 2.074.324 539.587 2.095.216 196.886 604.327 385.748 145.262 6.041.350 1.437.653 7.479.003
Estas inversiones extraordinarias se estn destinando a cuatro reas principales: movilidad, inteligencia, pie de fuerza y mantenimiento de las capacidades estratgicas de la Fuerza Pblica. En cuanto a movilidad, se busca proveer los equipos de transporte areo, fluvial, martimo y terrestre para aumentar la capacidad de la Fuerza Pblica y cubrir una mayor proporcin del territorio, garantizando una ms rpida capacidad de respuesta por parte de las Fuerzas Militares y la Polica Nacional. A travs del programa de inteligencia, se busca dotar a la Fuerza Pblica con los equipos y sistemas adecuados, as como con el entrenamiento y capacitacin necesaria para la optimizacin de los mismos, lo cual garantiza la produccin de inteligencia acertada y oportuna. Los gastos de personal para un mayor pie de fuerza buscan cerrar los faltantes para adelantar las tareas de consolidacin del control territorial. La mayor parte del aumento se registrar en la Polica Nacional para el cubrimiento de las ciudades (20,078 hombres). Vale la pena mencionar que el aumento en pie de fuerza programado hasta el ao 201023, es en todo caso menor al aumento observado en aos anteriores. Otra de las reas de inversin est relacionada con el mantenimiento de capacidades estratgicas, la cual se refiere a la modernizacin de las unidades estratgicas de las Fuerzas Militares,
23. Fuera de los 20,078 hombres de la Polica Nacional, se tiene previsto el aumento del pie de fuerza en 6,716 hombres para el Ejrcito y 1,960 para la Armada.
39
utilizadas contra el terrorismo y el narcotrfico, a travs de procesos de repotenciacin y re-equipamiento. Este programa de inversiones ser evaluado permanentemente y no se descartar la posibilidad de completar los programas de inversin necesarios para una adecuada defensa de la soberana y los intereses nacionales. Es de resaltar que para la ejecucin estos recursos, por primera vez el Ministerio de Defensa Nacional utiliz dentro de su estrategia de contratacin la figura de offsets (cooperacin industrial y social) cuyos principales objetivos son: Obtener autosuficiencia en el ciclo de vida de los bienes que se adquieran, en especial en lo referente a mantenimiento y entrenamiento. Obtener retornos industriales que permitan consolidar sectores industriales estratgicos. Incrementar la capacidad industrial de las empresas que conforman el Grupo Social y Empresarial de la Defensa. Apoyar las polticas sociales de la Nacin. Por otro lado, es importante observar la equivalencia de estos recursos en trminos de la Nueva Metodologa de Clculo del GDS desarrollada recientemente por el MDN y el DNP. Una vez eliminadas las duplicidades que genera la interaccin entre las entidades del sector, el panorama es el siguiente: 40 Grfico 22 - GDS como porcentaje del PIB 1990-2011 con la nueva metodologa
5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,6 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2,0 1,9 1,7 1,5 1,5 2,2 2,6 2,1 2,1 1,9 2,7 2,5 2,7 2,9 2,9 2,8 3,9 3,7 3,5 3,5 3,1 3,3 3,3 3,4 3,2 3,3 3,3 4,6 4,1 3,8 4,2 4,2 4,2 4,1 4,0 4,0 3,8
Proyeccin MGMP 4,4 4,1 4,1
3,4 3,6 3,3
2009
2010
"Total Sector"
"Fuerza Pblica"
2011
Como se puede observar en el grfico 22, el esfuerzo que realiza la Nacin en trminos del GDS como porcentaje del PIB para los aos 2009-2011, disminuye en promedio 1 punto, comparado con las cifras del total del presupuesto asignado sin depurar las duplicidades. As, el nivel de recursos con los que el pas apoya los esfuerzos en seguridad a travs del MDN es de 4.2% del PIB en promedio para el perodo 2008-2011. Como se muestra en el documento de Metodologa de ac en adelante resulta pertinente usar estas cifras para los anlisis sobre gasto en el Sector.
Conclusiones
Sin duda, el esfuerzo adicional que ha hecho la Nacin para proveer de mayores recursos a la Fuerza Pblica con el fin de crear un punto de quiebre de las amenazas internas, era ms que necesario, pero no es suficiente para garantizar la irreversibilidad de los resultados. Es de la mayor importancia conseguir la permanencia de las condiciones de convivencia pacfica y de desarrollo econmico de la Nacin a travs del tiempo, lo cual se logra, entre otros, mediante una constante inversin en seguridad. Surge por supuesto la pregunta relacionada con la sostenibilidad de este gasto en el tiempo, para mantener y mejorar las condiciones y los resultados de la poltica de seguridad del pas. Esto conlleva a una discusin alrededor del GDS que debe darse en el marco de diversos escenarios, en los que se evalen consideraciones polticas, sociales, econmicas y tcnicas y se tengan en cuenta las potenciales amenazas a la estabilidad del pas en el corto, mediano y largo plazo. Por ejemplo, es importante tener conciencia de que en Colombia subsiste una situacin de inseguridad interna y un nivel deficiente de seguridad ciudadana (narcotrfico, subversin, corrupcin, secuestro, homicidios), entre otros, lo cual obliga a que el gasto en defensa y seguridad siga siendo pertinente en el tiempo. Adicionalmente, para continuar con el esfuerzo para preservar las condiciones de seguridad alcanzadas hasta ahora y recuperar las que an faltan en algunas zonas del pas, exige al menos la sostenibilidad del nivel de recursos invertidos, de manera que los resultados de la PSD sean garantizados e irreversibles en el tiempo. Por supuesto, del comportamiento histrico del gasto presupuestal en Colombia descrito en este documento, se puede notar la importancia de que las inversiones en el sector Defensa estn asociadas a una poltica clara que dirija el uso eficaz de los recursos, defina los objetivos prioritarios y trace derroteros en el tiempo.
El esfuerzo adicional que ha hecho la Nacin para proveer de mayores recursos a la FP con el fin de crear un punto de quiebre de las amenazas internas, era ms que necesario, aunque no suficiente.
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