Jos Maral Jackson Filho

Desenho do trabalho e patologia organizacional: um estudo de caso no servio pblico

JOS MARAL JACKSON FILHO
FUNDACENTRO/SC E-mail: marcal@fundacentro.sc.gov.br

Resumo
A noo patologia organizacional parece propcia para descrever a precariedade do funcionamento do setor pblico e explicar o adoecimento dos servidores. Neste trabalho, baseado em estudo de caso em uma instituio pblica, o funcionamento organizacional, suas conseqncias e o processo social de desenho do trabalho so descritos. Mostra-se que: o servio apresenta caractersticas ntidas de organizao patolgica, isto , alta prevalncia de problemas msculo-esquelticos, funcionamento precrio e pouca margem de ao da direo local; os problemas de funcionamento esto associados fragilidade do processo de desenho do trabalho, caracterizado pela falta de competncias em gesto da produo, inexistncia de servios de apoio (organizao e mtodos, arquitetura, etc.), pouca margem para contrataes. Como muitas instituies apresentam problemas semelhantes, conclui-se que, caso o governo brasileiro pretenda se contrapor ao processo histrico de precarizao dos servios prestados aos cidados, ele deve re-conceber o desenho do trabalho e as estruturas disponveis nas instituies pblicas.

Palavras-chave
Organizao, servio pblico, patologia organizacional, desenho do trabalho, adoecimento.

Work design and sick workplace syndrome: a case study in a public institution
Abstract
The notion of sick workplace syndrome is appropriate to describe the poor working conditions of many public organizations and to explain the health problems of public workers. In this paper, a case study in a public institution was carried out; its organization and its work design process were described. The results show that: this Public Institution suffers from a sick workplace syndrome, i.e., there are a high prevalence of musculo-skeletal disorders, many organizational failings and lack of control by local managers; the organizational problems are associated to the limitations of the work design process due to the lack of knowledge in industrial engineering and public administration, lack of support by specific design services and small latitude to hire new workers.

Key words
Organization, public sector, sick workplace syndrome, work design, occupational illness.

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INTRODUO
Para abordar a problemtica das relaes entre Organizao do Trabalho e Psiquismo Humano, trataremos neste artigo da influncia dos modos de organizao sobre o adoecimento dos trabalhadores do setor pblico. Os efeitos das formas de organizao do trabalho sobre o funcionamento psquico dos trabalhadores de vrios setores so objeto de vrios estudos no campo da Psicodinmica do Trabalho (DEJOURS, 2000). Diversos estudos de natureza epidemiolgica tm mostrado associaes entre fatores de risco organizacionais (ou psicosociais) e o adoecimento mental (MUNTANDER e EATON, 1998), msculoesqueltico (LIM, SAUTER e SWANSON, 1998) e at cardiovascular (THEOREL e JOHNSON, 1998) dos trabalhadores de vrios setores. Alm disso, assiste-se, atualmente, a processo de intensificao do trabalho e introduo de diferentes formas de racionalizao, que decorrem da re-estruturao produtiva e da economia (WINKEL e WESTGARD, 2001). A maior intensidade do trabalho, que se materializa atravs de maior ritmo imposto de trabalho, menos tempo para pausas, maior presso das chefias e diferentes formas de intimidao, est associada ao aumento da prevalncia dos problemas de sade dos trabalhadores (HAMON-CHOLET e ROUGERIE, 2000; DAUBASLETOURNEUX e THBAUD-MONY, 2002). No entanto, a reflexo sobre situaes de trabalho com alta prevalncia de trabalhadores doentes mostra que o prprio servio ou setor tambm sofre de certa patologia organizacional (DANIELLOU, 1999). Nesses casos, podem ser encontradas fontes de perda de produtividade no detectadas pela empresa e que agravam a situao dos trabalhadores. A noo patologia organizacional parece, de um lado, bem propcia para descrever o funcionamento dos servios do setor pblico. De certa forma, o servio pblico no Brasil tem sofrido desse mal de forma crnica e a desmotivao do servidor pblico pode ser outra forma de expresso (sintoma) de patologia organizacional. Por outro lado, toda organizao resulta do trabalho de determinados atores internos ou externos ao conjunto da empresa (CARBALLEDA, 2002), distribudos em determinados setores dos rgos pblicos ou das empresas (organizao e mtodos, engenharia, qualidade, etc.), ou ocupando cargos de chefia. Assim, a descrio do processo social de desenho do trabalho e da organizao fase fundamental para a compreenso das formas patolgicas e de suas fontes geradoras, e para transformar o prprio processo de desenho do trabalho. Partindo do pressuposto que o atual governo pretende melhorar o funcionamento da prestao dos servios aos

cidados, baseados nos princpios que lhe so prprios eqidade, justia , objetivo deste artigo, a partir da reflexo sobre o estudo de um caso, descrever os problemas de funcionamento de uma instituio e o processo social de desenho organizacional (e do trabalho), para discutir sobre a necessidade de re-conceber tal processo de forma ampla (sua estrutura, atores e referencial tericometodolgico).

PREVALNCIA DE LER/DORT, PATOLOGIA ORGANIZACIONAL NOS SERVIOS PBLICOS E PROCESSO SOCIAL DE DESENHO ORGANIZACIONAL
O governo federal admite a relao entre adoecimento dos servidores pblicos e suas condies de trabalho, ao afirmar publicamente que 24,7% das aposentadorias de servidores se devem a problemas de sade decorrentes do trabalho1. A precariedade das condies de trabalho, caracterizada por meios e equipamentos insuficientes e inadequados, espaos mal desenhados, prticas gerenciais distantes da realidade, dentre outros, tem sido descrita em vrios estudos [por exemplo, ASSUNO (1998), JACKSON e BARCELOS (1999) e SOUZA e MINAYO (2003)], interessados pelo desempenho dos trabalhadores que atendem os cidados nos rgos pblicos. Alm disso, o setor pblico submete-se, assim como o setor privado, a processo de intensificao do trabalho e a diferentes formas de racionalizao. Dentro desse contexto difcil, atuam os servidores pblicos, pressionados, tambm, por cidados mais conscientes de seus direitos (CHAUVIRE e GODBOUT, 1992) e impacientes com a ineficincia do funcionamento dos servios (sade, segurana pblica, justia). Assiste-se, por isso, introduo, na tentativa de reforma da gesto pblica (SKALEN, 2004), de mtodos e de ferramentas de gesto utilizados no setor privado, visando aumentar a eficcia da prestao dos servios pblicos. No entanto, eles nem sempre esto adequados realidade de funcionamento (RAVEYERE e UGHETO, 2002) e no atingem, necessariamente, os resultados esperados (SKALEN, 2004). Deve-se ressaltar que, no caso brasileiro, a adoo de tais medidas pelo governo anterior, guiadas pela racionalidade econmica predominante, no visava necessariamente melhorar a prestao de servios, mas, ao contrrio, seu mbile principal era reduzir o papel do Estado (OLIVEIRA, 1999). Nesse quadro, no haveria forte associao entre o adoecimento dos servidores e a degradao do funcionamento dos servios pblicos? Ou em outras palavras, a
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prevalncia de LER/DORT no seria sintoma de patologia organizacional, como prope Daniellou (1999)? Patologia Organizacional Daniellou (1999) prope a expresso patologia organizacional ao refletir sobre intervenes de natureza ergonmica no enfrentamento de situaes de trabalho contendo alta prevalncia de problemas msculoesquelticos2. Afirma que, nessas situaes, no somente os trabalhadores sofrem, mas, tambm, os funcionrios da hierarquia intermediria e os membros da administrao do estabelecimento. De um lado, os trabalhadores da hierarquia intermediria sofrem, pois so submetidos pela empresa a injunes implcitas do tipo tendo ou no vassoura, varra de qualquer jeito; isto quer dizer que so levados a difundir, no sentido descendente, as mensagens vindas da direo, sem possibilidade de transmitir, no sentido ascendente, as dificuldades encontradas no cotidiano, para que solues sejam estudadas no mdio prazo (p. 34). De outro lado, os membros da administrao sentem-se impotentes para mudar a situao, pois tm pouca margem de manobra para enfrent-la. Nota-se, nelas, funcionamento paradoxal caracterizado por: 1) Fonte de perda de produtividade no detectada pela empresa; 2) Tentativa de compensao dessa perda de produtividade atravs de presso direta sobre os ritmos de trabalho ou sobre os efetivos; 3) Agravao da perda de produtividade devida aos efeitos secundrios dessa presso (p.36). Alm dos sintomas enunciados acima, seja a alta prevalncia de problemas msculo-esquelticos, seja o funcionamento precrio e pouco eficiente, a deteriorao das relaes no trabalho [formas de estresse relacional (WELLER, 2002)] surge como outro sintoma de organizaes doentes. Enfim, pode-se associar as situaes geradoras de problemas msculo-esquelticos a uma sndrome geral de sentimento de impotncia. (p. 34; em negrito pelo autor) Daniellou destaca a situao dos dirigentes de fbrica que enfrentam problemas de LER/DORT nas suas dependncias. Segundo ele, os dirigentes possuem pouca margem de ao, pois sua fbrica depende de um cliente principal ou nico, ou pertence empresa multinacional (cujo processo decisrio encontra-se distante) e ou atua em setor de forte concorrncia mundial. Pode-se inferir que a capacidade de re-desenho organizacional, em sentido amplo, est comprometida.
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Como sair desse impasse? O autor argumenta a importncia de incluir a dimenso poltica, isto , a vontade relativa ao futuro, no processo de transformao da situao. Assim, para enfrentar a prevalncia de LER/DORT na empresa, preciso consider-la como questo estratgica, isto , como desafio para a sobrevivncia da empresa (ou da fbrica) e no apenas trat-la do ponto de vista estritamente tcnico ou mdico. Embora Daniellou tenha feito referncia ao setor privado (em especial, industrial), suas consideraes sobre a caracterizao de situaes de patologia organizacional e sobre seu enfrentamento merecem ser consideradas para o entendimento e transformao do funcionamento dos servios pblicos. Relao entre o adoecimento e as caractersticas do desenho organizacional e do trabalho no servio pblico A alta prevalncia de problemas msculo-esquelticos compromete o funcionamento dos servios pblicos. Ela indica, em primeiro lugar, certa crise no desenho e desenvolvimento de polticas pblicas. Em segundo, aponta para a insuficincia do processo social institucionalizado de desenho organizacional e do trabalho. Sabe-se que as instituies pblicas no possuem nem estruturas formais de desenho da organizao e do trabalho nem setores de apoio produo de servio, como qualidade, marketing, engenharia de processo, organizao e mtodos, dentre outros. Por outro lado, o referencial terico-metodolgico utilizado insuficiente: o desenho das organizaes e das tarefas necessrias feito, em muitos casos, sem vrias informaes e conhecimentos fundamentais e por profissionais sem qualificao em administrao pblica ou engenharia de produo. Na maioria das vezes, os projetistas (chefias, em geral) desconhecem as atividades efetivamente realizadas pelos servidores e acabam por desconsiderar elementos essenciais para o projeto da nova organizao (GUERIN et al., 2001). So deixados de lado aspectos importantes, tambm, pois no so empregados mtodos participativos na conduo de projetos tcnico-organizacionais (DUARTE, 2002). Para suprir essa insuficincia, assiste-se importao de modelos e tcnicas usadas no setor privado, sem a devida reflexo sobre sua aplicabilidade no funcionamento dos servios pblicos (RAVEYRE e UGHETO, 2002). A organizao que resulta desse processo social no , na maioria dos casos, suporte conveniente para as atividades dos servidores (RAVEYRE e UGHETO, 2002), mas acaba impedindo ou dificultando a realizao dos servios para os cidados. Embora o objetivo do

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processo social no seja explicitamente o de impedir as atividades dos trabalhadores, como no caso das atividades de teleatendimento (SZNELWAR e ARBIX, 2003), o impedimento ao trabalho devido falta de meios materiais e de estrutura (por exemplo, JACKSON e BARCELOS, 1999), isto , devido existncia de exigncias contraditrias entre objetivos e meios disponveis, provoca a perda de sentido do trabalhar e o sofrimento fsico, psquico e moral (HAMON-CHOLET e ROUGERIE, 2000).

ESTUDO DE CASO
A descrio apresentada adiante resulta de parte de estudo ergonmico realizado em instituio pblica que, por motivos confidenciais, ser denominada de Agncia Governamental de Proteo aos Cidados (AGPC). Pretende-se, nesta parte do texto, analisar e descrever a organizao de uma diviso dessa Agncia e o processo social do desenho do trabalho e da organizao. Mtodos Anlise Ergonmica do Trabalho (AET) (GUERIN et al., 2001) foi realizada para compreender a prevalncia de casos de problemas msculoesquelticos no Setor de Apoio da Diviso de Defesa dos Direitos (DDD). No sero apresentados, neste texto, os resultados completos da AET, mas somente a anlise realizada do funcionamento da organizao da DDD e do processo social de desenho do trabalho e da organizao. Os mtodos utilizados foram: entrevistas com servidores e agentes do Estado, anlise de documentos e observaes no local de trabalho.

organizao da agncia. Nesta unidade da AGPC, um AE assume a direo geral, atravs de processo de votao interna, tendo como atribuio a gesto administrativa. Nela, os AEs atuavam nas vrias divises, pertencendo a cada diviso por perodo determinado e, em seguida, passando a fazer parte da equipe das demais. A DDD a diviso responsvel por assegurar os direitos dos cidados. Dezesseis AEs compem a equipe da DDD, divididos em quatro reas especficas de atuao. A equipe elege anualmente um grupo de coordenao (um coordenador e dois vice-coordenadores), cujo papel administrar o funcionamento do Setor de Apoio. O paradoxo da alta prevalncia de LER/DORT entre os servidores A alta prevalncia de LER/DORT na Agncia, em especial na DDD, que deu origem ao estudo ergonmico realizado, provocou grande desconforto na direo e em muitos AEs. Em primeiro lugar, o problema das LER/DORT remetia dimenso simblica, ou seja, prpria imagem da Instituio. No parecia aceitvel para vrios AEs saber que, para proteger os cidados, o funcionamento da Agncia estava associado ao adoecimento de outros cidados, isto , seus servidores.

entro desse contexto difcil, atuam os servidores pblicos, pressionados, tambm, por cidados mais conscientes de seus direitos
Em segundo lugar, o adoecimento importante de servidores, que era, ao mesmo tempo, resultante do modo de organizao e de funcionamento da diviso, era fator determinante para o funcionamento precrio, comprometendo a prestao de servios sociedade e limitando a capacidade de atuao da Agncia. Evoluo das demandas e da produo de servios A Agncia produzia estatsticas das demandas recebidas e da produo de servios realizados. O principal objetivo era disponibilizar dados da atuao da Agncia ao pblico e direo em Braslia para prestar contas sociedade. Pode-se observar, na Tabela 1, que houve crescimento da produo, observado atravs do nmero de acordos e de audincias realizadas, entre 1997 a 2002, com pequena reduo em 2001. Com relao demanda, houve crescimento entre 1997 e 2000 e reduo entre 2000 e 2002.
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Do papel e das caractersticas da AGPC A AGPC instituio de papel relevante na proteo aos cidados e a seus direitos. Ela possui direo central em Braslia e vrias unidades nos diferentes Estados. Todas as unidades so compostas de algumas divises, dentre elas, a Diviso de Defesa dos Direitos (DDD). Os Agentes de Estado (AE) tm atribuies regidas por lei especfica distinta da dos servidores administrativos das vrias divises e setores. So autoridades que representam o Estado Brasileiro e, para tal, desenvolvem uma gama de atividades, sustentadas pelo poder de envolver outras instituies governamentais em suas aes. Possuem total liberdade de ao, no so sujeitos a hierarquia, o que torna muito complexa e particular a

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No havia, todavia, instrumento de gesto disponvel para coordenar aes e para avaliar medidas visando melhorar o desempenho da Agncia: a anlise dessas estatsticas no era feita para re-interrogar o funcionamento dos servios, mas, como dito acima, para justificar o papel da instituio. Atribuies do Setor de Apoio DDD O setor tem trs funes principais: a primeira funo secretariar as atividades dos dezesseis agentes de estado, isto , atend-los, encaminhar-lhes os documentos, juntar documentos aos processos em curso, redigir e enviar ofcios, requerimentos e convocaes, secretariar reunies; a segunda consiste em proteger os processos em andamento e em acompanhamento, controlando sua localizao no espao da AGPC; a terceira funo atender os cidados ou seus representantes que buscam informaes sobre processos. A evoluo das formas de organizao do Setor de Apoio O grande aumento da demanda da atuao na DDD nos ltimos cinco anos (considerando de 1997 a 2002) foi acompanhado pelo crescimento do nmero de servidores e de AEs: o nmero de AEs aumentou de 6 em 1997, para 10 em 1998 e16 em 2000 (nmero atual de AEs) e o nmero de servidores passou de 9 em 1997 para 21 em 2003 (2 deles encontravam-se em licena mdica). importante notar que o aumento de servidores no ocorreu na mesma proporo que o aumento de AEs! Vrios modos de organizao foram introduzidos, visando maior efetividade do servio3. Desde 1997, trs modos de organizao foram adotados: a) Um servidor secretariando de forma exclusiva a um AE, modo que vigorou at o ano de 2000. b) A partir de 2000, foi institudo o modo cartorial, com a criao de trs ofcios; os dezesseis servidores dividiram-se nos trs ofcios, alm de trs servidores na secretaria. Cada ofcio passou a ocupar espao distinto. Segundo alguns servidores, esse modo de organizao foi considerado o mais duro, sob o ponto de vista das condies de trabalho, pois as faltas de um colega sobrecarregavam os demais. c) Em 2001, novo modo de organizao foi implantado, que

perdurou at 2003. O modo de organizao baseou-se na diviso dos servidores em 4 setores especializados: coordenao, contando com 2 servidores; controle/protocolo, com 3; atendimento, com 4; e execuo, 12. Segundo um AE, essa organizao taylorista, pois foi baseada na diviso de tarefas, foi o nico modo possvel encontrado para responder demanda por servios. Na implantao dessa organizao, o setor foi posicionado em espao nico em outro andar da Agncia. Caractersticas e problemas do funcionamento por grupos especializados Princpio de funcionamento e capacidade do setor Toda demanda apresentada, dentro do campo de atuao da AGPC, era analisada pela DDD; a necessidade de assegurar os direitos dos cidados se constitui no princpio fundador do seu funcionamento. Contudo, apesar de no serem conhecidos os limites do Setor de Apoio, sua capacidade de atendimento mostrou-se prxima do limite. Como resultado da grande demanda social, os servidores passaram a conviver com grande quantidade de trabalho. Cada falta, perodo de frias ou licena prolongada eram problemticos para a chefia e colegas. Formaramse freqentes mutires para evitar o acmulo de trabalho no setor, como os ocorridos em junho de 2002 ou em novembro de 2002. Outro problema residia na dificuldade de distribuir de forma balanceada as tarefas para cada servidor, pois cada um, dentro de sua especialidade, atendia um grupo de AEs e cada AE possua estilo prprio de trabalho, exigindo mais ou menos dos servidores. Alm disso, as mudanas de AEs implicavam para os servidores aprender novas formas de trabalho, com isso variando suas cargas de trabalho. Natureza do trabalho e qualificao requerida Dos 21 servidores da DDD, 10 possuam cargo de nvel superior (2 deles estavam em licena mdica) e 11 eram de nvel tcnico. No havia no servio, no entanto, tarefas que exigissem necessariamente qualificao de nvel superior. As tarefas realizadas pelos servidores, embora envolvessem muita responsabilidade, eram na sua maioria

Tabela 1: Evoluo da demanda e do nmero de audincias e acordos firmados.

1997 Demandas recebidas Audincias realizadas na Agncia Acordos firmados 555 443 53 1998 1.456 967 283 1999 1.892 1.364 465 2000 2.598 1.571 507 2001 1.883 1.264 479 2002 1.838 1.908 596

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montonas e repetitivas juntar documentos, numerar processos, redigir ofcios e convocaes ou marcar reunies, etc. Uma servidora do atendimento, ao descrever suas atividades, disse: quando preciso conferir linha a linha deste formulrio, sinto-me como uma caixa de supermercados. De outro lado, eram obrigados a considerar vrios pormenores relativos a datas, pessoas, endereos, nos documentos a serem juntados ou nas ordens recebidas. Alm disso, trabalhavam sob presso, pois qualquer erro poderia significar advertncia, e at processo administrativo. Por exemplo, uma servidora fora repreendida por cometer erro na numerao das pginas de um processo. Outra servidora se expressou, com relao situao vivida por sua colega: tudo isso uma fobia! Segundo alguns servidores, os de nvel superior ingressaram no setor para melhorar o atendimento aos AEs, na poca em que cada servidor atendia a um AE. Com o aumento da demanda por servios, coube a eles realizar apenas tarefas bsicas de apoio aos AEs, o que aumentou sobremaneira o custo (de produo) dos servios prestados e causou grande desmotivao entre eles.

Entretanto, embora realizasse grandes esforos, seu trabalho refletia o tipo de organizao do Setor de Apoio: organizao voltada ao curto prazo. Sua afirmao, apagando fogo, mostrava suas dificuldades em elaborar planejamento organizacional capaz de tornar mais efetivo o funcionamento da secretaria. Alm disso, a servidora-chefe estava submetida, por vezes, a injunes contraditrias. Em algumas situaes precisava tentar convencer o grupo de AEs e a administrao da Agncia que determinada medida, na iminncia de ser tomada, poderia dificultar ainda mais o funcionamento da secretaria. Sua dificuldade maior residia no desconhecimento, por parte de alguns AEs, da realidade do funcionamento do servio e, sobretudo, de seus problemas.

s prprias atividades dos AEs estavam se reduzindo s possibilidades e capacidade de atendimento do setor
Por exemplo, em dada ocasio, a Agncia dispunha de oramento para comprar novos mobilirios. A coordenadora (AE) da DDD pretendia comprar clulas de trabalho com divisrias elevadas para impedir as conversas entre os servidores e sua desateno. A servidora-chefe, no entanto, tinha receio quanto s conseqncias possveis dessa escolha, pois, de um lado, as conversas eram interaes necessrias ao trabalho, sendo fundamentais para dirimir dvidas relativas aos processos e procedimentos e, por outro lado, eram meio para amenizar o clima pesado no setor. Nesses perodos de negociao, percebia-se que a servidora-chefe sofria devido ao isolamento em que se encontrava (muitas informaes eram consideradas confidenciais) e devido ao temor ante as dificuldades futuras, caso as ditas medidas fossem tomadas. Sua posio era extremamente frgil. As conseqncias desse funcionamento: os sintomas da patologia organizacional Problemas de sade e desmotivao dos servidores A ocorrncia de casos de problemas msculoesquelticos bastante importante no servio: nos anos de 2001 e 2002 houve 7 no total de 13 casos na Agncia, sendo que os servidores do setor representavam um quarto (25%) do total de servidores. Alm disso, havia prevalncia importante de casos de distrbios do comportamento (relatados informalmente).
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Lgica de eficcia individual Diante da limitao da capacidade de atendimento do Setor de Apoio, para poder cumprir seu papel e obter melhores resultados em seus procedimentos, cada AE se empenhava, a sua maneira, em influenciar o funcionamento do setor. De certa forma, cada AE baseava-se em lgica de eficcia individual, contrariando, em determinadas situaes, algumas regras e modos de funcionamento estabelecidos no servio para atender de forma eqitativa a todos os AEs. Algumas situaes recorrentes ilustram esta contradio: Embora houvesse modelos de documentos disponveis, no sistema de informtica, alguns AEs exigiam dos servidores redao prpria para seus documentos. A despeito do sistema de escala de servidores para secretariar reunies, alguns AEs solicitavam junto chefia do servio os prstimos de servidores preferidos. O trabalho da chefia do Setor de Apoio O trabalho da chefia do setor era fundamental para tentar dividir melhor a quantidade de trabalho entre os servidores e para mobiliz-los ante a necessidade de realizar mutires. Tinha tambm papel fundamental no gerenciamento de conflitos entre servidores, e entre servidores e AEs. Sua carga de trabalho era enorme, pois, alm das tarefas supracitadas, realizava sries de tarefas tcnicas.

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Os problemas de funcionamento do setor refletiam sua m fama; muitos servidores expressaram sua inteno de deixar o setor ou a Agncia. Alguns indicadores, relativos s caractersticas do grupo de servidores, confirmavam a situao: os servidores possuam mdia de idade, 33,9 anos, bem inferior dos demais da AGPC, 38,5 anos, e menor mdia de tempo de servio, 4 anos contra 6,3 anos do total de servidores. A rotatividade dos servidores tambm foi importante no perodo. A ttulo de exemplo, no ano de 2001, do total de 19 servidores, trs servidores deixaram a Agncia e dois se transferiram para outros setores. Retrabalho e erros freqentes A grande contradio do funcionamento o retrabalho existente era visvel durante curtos perodos de observao: reunies eram marcadas, canceladas e remarcadas, documentos eram refeitos freqentemente, dentre outros problemas. As causas do retrabalho eram variadas: a falta de comunicao entre AEs, as trocas de AEs na DDD, dificuldade de relao entre AEs e servidores, falta de entendimento das ordens escritas, erros, e, sobretudo, a inexistncia de formas preventivas de controle da qualidade. Os erros dos servidores eram objeto da preocupao dos AEs nas reunies do colegiado. Eram, de certa forma, conseqncia natural do sistema de funcionamento, devido grande quantidade de tarefas a realizar, natureza das tarefas e inexistncia de meios para conferi-las, presso de alguns AEs, ao espao insuficiente e falta de equipamentos. Crise de relaes As relaes no setor eram difceis, devido, em parte, postura coercitiva de determinados AEs e busca de responsabilizao pelos erros e pelos problemas de funcionamento. Grave crise ocorreu entre servidores que ocupavam cargo de nvel superior e os demais servidores, quando os primeiros se mobilizaram para influenciar a criao de nova estrutura organizacional que lhes reservasse apenas tarefas de nvel superior. Paralelamente, as relaes entre os prprios AEs eram tensas em determinadas situaes. A diviso da grande quantidade de trabalho e os problemas de funcionamento do Setor de Apoio, por serem temas de difcil soluo de consenso, tornavam as reunies de coordenao em espaos de muitos conflitos. Limitaes do funcionamento No havia servidores disponveis para acompanhar os AEs nas inspees de campo, atividade fundamental para
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a eficcia de determinadas aes da DDD. Constitua-se, assim, como gargalo para certos procedimentos. Embora estudos visando conhecer os fluxos existentes, os volumes, os gargalos, as duraes mdias, entre operaes e procedimentos completos, no tivessem sido realizados, suspeitava-se que a durao entre operaes e procedimentos era muito longa. A organizao vigente poca podia ser considerada como impeditiva ao desenvolvimento intelectual dos servidores. Por outro lado, era um modo que aumentava a rigidez de funcionamento do sistema e, nesse sentido, as prprias atividades dos AEs estavam se reduzindo s possibilidades e capacidade de atendimento do setor. Do processo social de desenho do trabalho e da organizao Antes de descrever o processo social, apresentaremos de forma sumria algumas caractersticas da evoluo dos modos de organizao de 1997 a 2003. As caractersticas da evoluo da organizao A evoluo dos modos de organizao foi puxada pelo aumento da demanda social. No entanto, diante do processo social de desenho do trabalho existente, ela teve as seguintes caractersticas: Houve a realocao dos recursos humanos disponveis, isto , servidores com cargo de nvel superior passaram a executar tarefas que normalmente seriam atribudas a apenas servidores com cargo de nvel mdio, para atender e tratar da demanda imediata. A organizao da DDD passou de modo de grande flexibilidade atendimento personalizado aos AEs para modo rgido, no qual a liberdade de ao dos AEs deveria conformar-se s regras de funcionamento do setor. No foram utilizados parmetros de funcionamento do sistema (volumes, fluxos, gargalos, tempos, etc.) como determinantes para o redesenho organizacional. A reorganizao reduzia-se praticamente a nova redistribuio de tarefas. O processo de mudana organizacional no foi participativo, tendo sido conduzido pela equipe de coordenao dos AEs com a colaborao eventual da servidorachefe do Setor de Apoio. Legitimidade e competncia para desenhar a organizao Os redesenhos do trabalho e da organizao foram feitos por coordenaes distintas, que se sucederam na DDD. Tais mudanas tiveram como objetivo central adequar a capacidade de atendimento demanda da sociedade. Mas, diante da insuficincia dos modos de organizao adotados, as mudanas no permitiram no longo prazo atender s necessidades da diviso: erros proliferaram,

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retrabalho no pde ser controlado e evitado, e algumas atividades tornaram-se gargalos para o sistema. Os AEs tinham competncia requerida na tecnologia jurdica. No entanto, no possuam competncias em gesto da produo ou administrao. No possuam, tambm, suporte institucional (de servio de organizao e mtodos, por exemplo) para auxili-los no processo de mudana organizacional. O saber-fazer dos servidores, tambm, no foi colocado a servio das mudanas organizacionais. O centro de deciso, quanto a concursos (e distribuio de novos servidores) e oramento, se encontrava em Braslia. De forma sistemtica, os pedidos de novos servidores feitos pela Agncia no foram aceitos na quantidade necessria e na qualificao profissional (nvel mdio) solicitada. Dessa forma, os AEs tiveram pouca margem de ao para influenciar o desempenho do funcionamento da Diviso por meio das mudanas da org a ni zao. Encontraram-se, como Daniellou (2000) afirmara, isto , impotentes para reverter a situao precria do atendimento do Setor de Apoio. Pode-se fazer a hiptese de que alguns deles tambm sofreram com a situao.

deciso central e a dificuldade para influenciar os diretores da Agncia Central, quanto ao ingresso de novos servidores ou para obter meios mais adequados de trabalho (equipamentos, espao, etc.), tambm, determinaram o modo de organizao adotado. Esses diferentes aspectos a distncia da instncia central de tomada de decises, a falta de servios de desenho do trabalho e da organizao, a fragilidade (ou at inexistncia) de instrumentos de gesto adequados, a pequena margem de ao da gesto no nvel local podem ser analogamente encontrados em outras instituies pblicas do pas (JACKSON e BARCELOS, 1999), o que explicaria, em parte, a precariedade de funcionamento no setor pblico.

ncontraram-se, como Daniellou (2000) afirmara, isto , impotentes para reverter a situao precria do atendimento do Setor de Apoio.
De modo geral, a noo de patologia organizacional indica crise no desenho do trabalho e da organizao que, embora no seja exclusiva ao setor pblico, reflete, neste setor, o desinteresse histrico dos governantes pela prestao de servios para a comunidade. Para agir e transformar tais situaes, preciso influenciar os modos de desenho do trabalho, da produo ou do servio e de sua organizao. Essa ao pode e deve ser guiada pelos referenciais terico-metodolgicos da Engenharia de Produo para gerir os sistemas de produo de servios, para projetar o trabalho e a organizao e para gerir os projetos de sistemas tcnico-organizacionais (SLACK et al., 1996). Contudo, para a Engenharia de Produo, os servios pblicos constituem-se em campo, pouco conhecido, de pesquisa e interveno. A contribuio da Engenharia de produo deve se fundamentar na apreenso do objeto da prtica (LIMA, 1994), isto , a produo de servios pblicos, para evitar a utilizao de modelos e princpios reducionistas, que visam antes, pragmaticamente, conformar a realidade da produo e menos compreend-la em suas mltiplas determinaes e em sua lgica imanente. (p. 74) A Engenharia de Produo pode auxiliar, seguindo a via proposta por Lima (1994), as Instituies Pblicas a romper com as prticas gerenciais, ainda fortemente influenciadas pelo taylorismo, permitindo, por que no, as condies para a participao plena dos servidores nos processos de muRevista Produo, v. 14, n. 3, p. 058-066, Set./Dez. 2004

DISCUSSO
A Agncia analisada, neste texto, apresenta caractersticas ntidas de organizao patolgica, isto , alta prevalncia de problemas msculo-esquelticos, relaes interpessoais tensas, funcionamento precrio e pouca margem de ao da direo local. Viveu-se, efetivamente, uma sndrome geral de sentimento de impotncia. Ao contrrio de outros sistemas de produo ou servio, cuja organizao projetada explicitamente para restringir e impedir as atividades das pessoas (SZNELWAR e ARBIX, 2003), o modo de organizao existente foi desenhado a fim de adequar a capacidade de atendimento do Setor de Apoio ao crescimento da demanda, por meio da redistribuio das tarefas entre os servidores. Todavia, devido indisponibilidade de informaes (qualitativas e quantitativas) a respeito da produo e dos fluxos de processos e documentos, das demandas para atuao da Agncia, as cargas de trabalho para as diferentes tarefas no foram consideradas. A organizao foi implantada restringindo as atividades dos servidores, em particular dos que tinham cargo de nvel superior, limitando a atuao dos prprios AEs e da Agncia. A pouca margem de ao necessria para tomar decises essenciais no nvel local, a distncia do centro de

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Jos Maral Jackson Filho

dana tcnico-organizacionais e at na gesto dos servios. Deve ajudar, tambm, as Instituies Pblicas a cumprir seu papel social, favorecendo o desenho de servios e de sistemas de gesto que considerem em primeiro plano os critrios de atendimento e respeito aos direitos dos cidados em detrimento da racionalidade econmica. Enfim, para o governo atual, torna-se fundamental adotar postura mais agressiva para enfrentar o adoecimento dos servidores e a degradao do funcionamento dos servios prestados aos cidados. A realizao de concursos
Artigo recebido em 10/05/2004 Aprovado para publicao em 18/12/2004 Notas
1. CONTATO, boletim eletrnico para servidores do governo federal, n. 4, 15 de julho de 2003. 2. Alguns estudos mostram a associao entre prevalncia de problemas msculo-esquelticos e distrbios emocionais ou psquicos [por exemplo, DOUILLET E SCHWEITZER (2002)]. O prprio Daniellou (1999) refere-se freqentemente ao sofrimento dos vrios atores da empresa ao vivenciar situaes com alta prevalncia de problemas msculoesquelticos.

para a contratao de novos servidores deve ser acompanhada de medidas concretas visando conhecer o trabalho, o funcionamento existente dos servios pblicos, a demanda social e repensar e reestruturar o processo social de desenho e de gesto do trabalho nas instituies pblicas. Est lanado o desafio para o atual governo brasileiro, caso o mesmo se proponha de fato a realizar os programas sociais previstos na ltima campanha eleitoral, e a se contrapor ao processo histrico de precarizao dos servios e de desvalorizao dos seus servidores.

3. Aps o estudo ergonmico, novas modificaes foram introduzidas na organizao do setor. importante ressaltar que, em tais mudanas (algumas ainda em curso), o mbile principal no foi a melho ria do funcionamento, mas o enfrentamento dos problemas de

sade dos servidores. Nota-se, dessa forma, o engajamento da direo da Agncia para a resoluo desses problemas, malgrado sua margem limitada de ao.

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