O CONCEITO DE GOVERNANA

Alcindo Gonalves 1. O que governana

1.1 O surgimento da expresso governance

A expresso governance surge a partir de reflexes conduzidas principalmente pelo Banco Mundial, tendo em vista aprofundar o conhecimento das condies que garantem um Estado eficiente (Diniz, 1995, p. 400). Ainda segundo Diniz, tal preocupao deslocou o foco da ateno das implicaes estritamente econmicas da ao estatal para uma viso mais abrangente, envolvendo as dimenses sociais e polticas da gesto pblica (Ibid., p. 400). A capacidade governativa no seria avaliada apenas pelos resultados das polticas governamentais, e sim tambm pela forma pela qual o governo exerce o seu poder. Segundo o Banco Mundial, em seu documento Governance and Development, de 1992, a definio geral de governana o exerccio da autoridade, controle, administrao, poder de governo. Precisando melhor, a maneira pela qual o poder exercido na administrao dos recursos sociais e econmicos de um pas visando o desenvolvimento, implicando ainda a capacidade dos governos de planejar, formular e implementar polticas e cumprir funes. Duas questes merecem aqui destaque: a) A idia de que uma boa governana um requisito fundamental para um desenvolvimento sustentado, que incorpora ao crescimento econmico equidade social e tambm direitos humanos (Santos, 1997, p. 340-341); b) A questo dos procedimentos e prticas governamentais na consecuo de suas metas adquire relevncia, incluindo aspectos como o formato institucional do processo decisrio, a articulao pblico-privado na formulao de polticas ou ainda a abertura maior ou menor para a participao dos setores interessados ou de distintas esferas de poder (Banco Mundial, 1992, apud Diniz, 1995, p. 400).

Alcindo Gonalves doutor em Cincia Poltica pela USP e professor titular do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Catlica de Santos

1.2. O uso amplo e geral da expresso governana

Um dos srios problemas da anlise cientfica a impreciso dos conceitos. Com a palavra governana parece estar acontecendo um movimento de uso amplo da expresso, sem que sua utilizao esteja cercada do cuidado analtico que requer. preciso, portanto, precisar o seu significado no contexto em que aplicado. Alm disso, vale a pena destacar que governana tem aplicao em variados campos, com sentidos diferentes. Apenas como exemplo, h a expresso governana corporativa, largamente empregada na Administrao de Empresas. Segundo o Instituto Brasileiro de Governana Corporativa (IBGC), Governana Corporativa so as prticas e os relacionamentos entre os Acionistas/Cotistas, Conselho de Administrao, Diretoria, Auditoria Independente e Conselho Fiscal, com a finalidade de otimizar o desempenho da empresa e facilitar o acesso ao capital1, e ela surge, a partir da teoria econmica tradicional, para superar o chamado conflito de agncia, presente com a separao entre a propriedade e a gesto empresarial.2 No esse o interesse em questo. Busca-se aqui estudar a governana como um problema das relaes internacionais, partindo de sua dimenso poltica, e buscando identificar a sua importncia para o Direito Internacional.

1.3 A distino entre governabilidade e governana

Governo um substantivo. Governar significa deter uma posio de fora a partir da qual seja possvel desempenhar uma funo imediatamente associada ao poder de decidir e implementar decises ou, ainda, de comandar e mandar nas pessoas (Nogueira, 2001, p. 99). J as expresses governabilidade e governana so muito mais qualificativas, ou seja, representam atribuies e qualidades (no caso da governabilidade) ou qualidades e
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Cf. o site http://www.ibgc.org.br. importante observar que a governana corporativa tambm um meio e processo capaz de produzir resultados eficazes na gesto das empresas, coincidindo com a definio geral apresentada a seguir.

meios/processos (no caso da governana). No simples fazer distines precisas entre os dois conceitos governabilidade e governana, mas pode-se assim delimitar os campos: a) A governabilidade refere-se mais dimenso estatal do exerccio do poder. Diz respeito s condies sistmicas e institucionais sob as quais se d o exerccio do poder, tais como as caractersticas do sistema poltico, a forma de governo, as relaes entre os Poderes, o sistema de intermediao de interesses (Santos, 1997, p. 342). Ainda segundo Luciano Martins, o termo governabilidade referese arquitetura institucional, distinto, portanto de governana, basicamente ligada performance dos atores e sua capacidade no exerccio da autoridade poltica (apud Santos, 1997, p. 342). Se observadas as trs dimenses envolvidas no conceito de governabilidade apresentadas por Diniz (1995, p. 394): capacidade do governo para identificar problemas crticos e formular polticas adequadas ao seu enfrentamento; capacidade governamental de mobilizar os meios e recursos necessrios execuo dessas polticas, bem como sua implementao; e capacidade liderana do Estado sem a qual as decises tornam-se incuas, ficam claros dois aspectos: a) governabilidade est situada no plano do Estado; b) representa um conjunto de atributos essencial ao exerccio do governo, sem os quais nenhum poder ser exercido; b) J a governana tem um carter mais amplo. Pode englobar dimenses presentes na governabilidade, mas vai alm. Veja-se, por exemplo, a definio de Melo (apud Santos, 1997, p. 341): refere-se ao modus operandi das polticas governamentais que inclui, dentre outras, questes ligadas ao formato polticoinstitucional do processo decisrio, definio do mix apropriado de financiamento de polticas e ao alcance geral dos programas. Como bem salienta Santos (1997, p. 341) o conceito (de governana) no se restringe, contudo, aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado, tampouco ao funcionamento eficaz do aparelho de Estado. Dessa forma, a governana referese a padres de articulao e cooperao entre atores sociais e polticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam transaes dentro e atravs das fronteiras do sistema econmico, incluindo-se a no apenas os mecanismos tradicionais de agregao e articulao de interesses, tais como os partidos polticos e grupos de presso, como tambm redes sociais informais (de

fornecedores, famlias, gerentes), hierarquias e associaes de diversos tipos (Santos, 1997, p. 342). Ou seja, enquanto a governabilidade tem uma dimenso essencialmente estatal, vinculada ao sistema poltico-institucional, a governana opera num plano mais amplo, englobando a sociedade como um todo.

1.4 A relao entre governana e globalizao

O fenmeno da globalizao, entendido como um processo no exclusivamente econmico, mas tambm que envolve aspectos sociais, culturais, polticos e pessoais, recolocou, de maneira dramtica, as relaes entre sociedade e Estado. Trouxe como conseqncia uma mudana no papel do Estado nacional (no sua extino, mas certamente uma reconfigurao) e suas relaes no cenrio internacional. Impulsionou, portanto, a discusso sobre os novos meios e padres de articulao entre indivduos, organizaes, empresas e o prprio Estado, deixando clara a importncia da governana em todos os nveis. A globalizao entendida, como destaca Pierik (2003, p. 454), como um fenmeno multidimensional que envolve a mudana na organizao da atividade humana e no deslocamento do poder de uma orientao local e nacional no sentido de padres globais, com uma crescente interconexo na esfera global d outra pista importante para o conceito de governana. Ainda segundo Pierik, com a diminuio dos poderes soberanos nacionais, a partir da emergncia de organizaes supranacionais, e com a presena crescente das ONGIs (Organizaes No-Governamentais Internacionais) e empresas multinacionais, o balano do poder e o conceito de poder poltico alterou-se de forma significativa. Assim, estaramos assistindo mudana do governo para a governana global. Estes processos limitaram a competncia, mandato e autoridade dos Estados nacionais o declnio do governo enquanto outras instituies, como organizaes internacionais e supranacionais, ONGIs e empresas multinacionais preencheram este vcuo de poder a emergncia da governana global. (Ibid., p. 458).

1.5. A definio de governana

Feita a distino entre governabilidade e governana, fica claro que, como destaca Rosenau (2000, p. 15), governana no o mesmo que governo. Ainda segundo ele, governo sugere atividades sustentadas por uma autoridade formal, pelo poder de polcia que garante a implementao das polticas devidamente institudas, enquanto governana refere-se a atividades apoiadas em objetivos comuns, que podem ou no derivar de responsabilidades legais e formalmente prescritas e no dependem, necessariamente, do poder de polcia para que sejam aceitas e venam resistncias. Vale notar ainda que a governana um conceito suficientemente amplo para conter dentro de si a dimenso governamental. Para Rosenau, governana um fenmeno mais amplo que governo; abrange as instituies governamentais, mas implica tambm mecanismos informais, de carter no-governamental, que fazem com que as pessoas e as organizaes dentro da sua rea de atuao tenham uma conduta determinada, satisfaam suas necessidades e respondam s suas demandas (Ibid., p. 15-16). Algum cuidado deve existir, porm, no uso da expresso governana sem governo. Ela pode significar, como diz Anne-Marie Slaughter, o mantra do novo medievalismo, baseado no fim do Estado-Nao, e o movimento inexorvel para instituies supra e sub-estatais, e sobretudo para a predominncia de atores noestatais. Insurgindo-se contra essa corrente, Slaughter defende uma nova ordem mundial baseada na existncia e no funcionamento de redes transgovernamentais, capazes de permitir que os governos se beneficiem da flexibilidade e descentralizao dos atores no-estatais, mas ao mesmo tempo fortalecendo o Estado como ator principal no sistema internacional. Para ela, governana sem governo governana sem poder, e governo sem poder raramente funciona. Muitos dos problemas internacionais e domsticos urgentes resultam do poder insuficiente dos Estados para estabelecer a ordem, realizar a infra-estrutura, e prover servios sociais mnimos. Atores privados podem assumir algum papel, mas no h substituto para o Estado (Slaughter, 1997, p. 195). Feita esta ressalva, e evitando os excessos que a expresso governana sem governo pode representar, possvel conceber funes que precisam ser executadas para garantir o funcionamento do sistema mesmo que este no tenha produzido

organizaes e instituies incumbidas explicitamente para que elas sejam exercidas, o que ocorre em sistemas locais e mundiais. A idia da governana sem um governo no exige a excluso dos governos nacionais ou subnacionais, mas implica uma investigao que presuma a ausncia de alguma autoridade governamental suprema no nvel internacional. Em outras palavras, o conceito de governana sem um governo leva especialmente ao estudo da poltica mundial, na medida em que nesse domnio conspcua a ausncia de uma autoridade central, embora seja tambm bvio que um mnimo de ordem e de entendimentos rotinizados est normalmente presente na conduta da vida mundial. (Rosenau, 2000, p. 19). No plano global, diplomacia, negociao, construo de mecanismos de confiana mtua, resoluo pacfica de conflitos e soluo de controvrsias so os meios disponveis para chegarmos casa comum da Governana Global (Brigago e Rodrigues, 1998, p. 116). Note-se que essa considerao remete exatamente a caracterizar a governana como meio e processo capaz de produzir resultados eficazes3. Da pode-se chegar, finalmente, definio da Comisso sobre Governana Global, que bastante ampla: Governana a totalidade das diversas maneiras pelas quais os indivduos e as instituies, pblicas e privadas, administram seus problemas comuns. E mais adiante: Governana diz respeito no s a instituies e regimes formais autorizados a impor obedincia, mas tambm a acordos informais que atendam aos interesses das pessoas e instituies. E finalmente, No plano global, a governana foi vista primeiramente como um conjunto de relaes intergovernamentais, mas agora deve ser entendida de forma mais ampla, envolvendo organizaes no-governamentais, (ONG), movimentos civis, empresas multinacionais e mercados de capitais globais. Com estes interagem os meios de comunicao de massa, que exercem hoje enorme influncia. (Comisso sobre Governana Global, 1996, p. 2). Fixamo-nos, portanto, na definio de governana como meio e processo capaz de produzir resultados eficazes, sem necessariamente a utilizao expressa da coero. Mas a governana no exclui a dimenso estatal: ao contrrio, acaba por envolv-la. Governana diz respeito, como j ressaltado acima, totalidade das diversas maneiras para administrar problemas, com a participao e ao do Estado e dos setores privados. evidente, porm, que a dimenso no-estatal o trao proeminente e de certa forma
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Merece ateno especial o fato que a governana tem a ver ao mesmo tempo com meios e processos quanto com resultados. A outra dimenso essencial na definio de governana diz respeito aos atores envolvidos em sua realizao.

indito trazido pela governana ao debate e formulao de polticas e de aes nos planos nacional e internacional. Da porque, quando se examina o tema da governana, surge com destaque o papel das organizaes no-governamentais. Cabe ainda uma ltima dvida no uso da expresso. Todos os documentos apontam para a necessidade da construo da governana, seja no plano do Estado nacional, seja nas organizaes internacionais (para no falar de empresas privadas). Com isso, fica implcito que a palavra contm um elemento positivo: governana necessariamente a boa governana. Onde ficam, entretanto, os erros e falhas no processo de sua construo? A m governana seria simplesmente a ausncia de governana, ou h espao para uma discusso maior sobre os mtodos e planos de sua construo e implementao?

2. A Governana e o Direito Internacional

2.1 O significado de governana para o Direito Internacional

Em primeiro lugar, deve ser destacado que governana no um conceito jurdico. Originrio, como visto, de documentos oficiais do Banco Mundial do incio da dcada de 90, fixou-se mais como uma expresso ligada mais Cincia Poltica e s Relaes Internacionais. Ainda assim, ao Direito, como cincia social aplicada, interessa compreender e verificar a aplicabilidade do conceito sua teoria e prtica. Ora, os objetivos do Direito como cincia so regular os conflitos. Sua ao e funcionamento desenvolve-se dentro de um jogo de foras, sendo a norma um produto dessas disputas. Entende-se aqui que o ordenamento jurdico no algo fixo e imutvel, e sim o produto das relaes sociais ao longo do tempo. Trata-se de perceber uma interao entre a realidade social e a norma de maneira circular, uma a interferir na outra. Assim, a Constituio no uma simples folha de papel, ratificando o que existe no mundo ftico, nem tem o poder absoluto e permanente, independente dos fatores histricos, sociais e polticos. Ao contrrio, ela possui uma fora ativa na medida em que possui, simultaneamente, vontade de poder e vontade de Constituio (Hesse, 1991, p. 19). Da

mesma forma, no deve ser vista como simples cincia da realidade, nem como cincia normativa, tal como imaginado pelo positivismo formalista. Contm essas duas caractersticas, sendo condicionada tanto pela grande dependncia que o seu objeto apresenta em relao realidade poltico-social, quanto pela falta de uma garantia externa para a observncia das normas constitucionais. (Ibid, p.26) Dessa maneira, interessa e muito ao Direito o contexto social no qual se desenvolvem as disputas, delas resultando as normas que regularo os conflitos. Logo, a governana, trazendo ao cenrio a participao ativa de setores e atores no-estatais, contribui sobremaneira para ampliar as contribuies e opinies capazes de influir nos resultados, seja no campo das polticas pblicas, seja na regulao internacional, seja no campo estrito da produo e reviso das normas. No Direito Interno a governana surge como a busca de alternativas fora do plano estrito do Estado, mas evidente que no nvel domstico a importncia e relevncia dos temas e aes estatais muito mais presente. Enquanto isso, o Direito Internacional tem muito mais pontos em comum com a governana. Como j mencionado acima, o processo de globalizao tem levado redefinio do conceito de soberania, com a emergncia crescente de ONGIs e empresas multi e transnacionais, significando a crescente passagem para o plano da governana global. O desenvolvimento do Direito Internacional tem sido marcado pela participao dos setores no estatais. Exemplo disso pode ser encontrado no Direito Ambiental Internacional. Na medida em que cresce a idia do meio ambiente como patrimnio comum da humanidade, aumenta, de um lado, a necessidade de aes integradas e multilaterais de proteo, envolvendo todos os pases e enfraquecendo a idia do Estado-Nao como soluo em si mesmo, e, de outro, a necessidade de envolver, na formulao de tratados, a opinio e o consenso da sociedade civil.

2.2 A legitimidade na governana

Quando se discute o tema da governana, h dois planos de anlise: o da legalidade e o da legitimidade. Quanto ao primeiro o da legalidade discutiremos a seguir, ao tratar da institucionalizao das organizaes no governamentais. A questo da legitimidade importante e vital governana. Na medida em que a governana diz

respeito s aes da sociedade civil global4, interessa definir quem a compem e qual a fonte de sua legitimidade. H aqui um srio problema e um desafio governana. Se esta construda a partir da participao crescente da sociedade civil global nas decises e nas formulaes estratgicas, mister que as organizaes envolvidas tenham legitimidade. Deve ser lembrado que legitimidade um conceito subjetivo, segundo a teoria weberiana: parte da atitude do sujeito que legitima com respeito ao poder de legitimar, isto , de uma crena, seja na validade do que racional (segundo um valor ou propsito), na fora da tradio ou na virtude do carisma (Bobbio, s/d, p. 172). Ou seja, a legitimidade alimentada de baixo para cima, surgindo a partir da aceitao de que o poder conferido e exercido apropriado, sendo ento a ao decorrente legtima. Ora, se os participantes da sociedade civil global so todos os que no pertencem esfera estatal, compreendendo de empresas multinacionais a organizaes nogovernamentais, de onde vem sua legitimidade? Na maioria dos casos, so grupos restritos a um nmero pequeno de pessoas, muitos deles com atuao voltada a um tema especfico. No h dvida que a sociedade civil global no construda por ningum, tendo ela sido constituda para contestar a ordem estabelecida, como destaca BarrosPlatiau, e composta por grupos que formam coalizes mais ou menos estveis, ou redes, para entrar na cena poltica. Seu objetivo o de criar um espao pblico autnomo em relao aos Estados, ou aos atores poderosos, para realizar seus objetivos especficos de defesa de interesses comuns, como a proteo ambiental. (Ibid., p. 4) Mesmo grandes e importantes organizaes como a Anistia Internacional, a CARE ou o Greenpeace teriam plena legitimidade em suas aes no cenrio internacional? sempre importante lembrar que o reconhecimento e a valorizao das aes no necessariamente significa legitimao das mesmas. Como escreve Pierik, o poder implica em responsabilidade, e onde quer o poder exercido, a questo da accountability e da legitimidade apropriadamente colocada. ONGs e empresas multinacionais no possuem formas de legitimidade democrtica e controle democrtico que so os cones da accountability: governos liberal-democrticos, caracterizados por controles constitucionais do poder e prticas e leis eleitorais que asseguram aos
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Como salienta Ana Flvia Barros-Platiau, a sociedade civil global, como Wapner define, tudo que se encontra entre as esferas pblica e individual, ou seja, o que h abaixo do Estado e acima do indivduo. A sua maior diferena com o conceito de sociedade internacional o fato de ressaltar o papel dos atores no-estatais, cada vez mais independentes da influncia dos Estados. (Barros-Platiau, 2001, p. 4)

cidados voz no processo poltico. Alm disso, ONGs so em geral organizaes baseadas em um tema nico, enquanto as empresas multinacionais so por sua natureza estreitamente focadas em buscar o lucro. Este lado caracterstico tanto das ONGs como das multinacionais torna necessrio discutir sua accountability e a legitimidade de sua participao nas decises sobre o bem comum (global). (Ibid., p. 461).

2.3 Governana e Institucionalizao

No h dvida que a participao da sociedade civil global no cenrio internacional crescente, fazendo com que o conceito de governana tenha sentido e seja cada vez mais til para a anlise dos processos em curso, especialmente no campo do Direito Internacional. Mas novos problemas surgem. O primeiro deles diz respeito ao reconhecimento da personalidade jurdica dos novos atores no estatais. Embora haja grandes controvrsias doutrinrias a respeito, h certo consenso de que eles no possuem essa personalidade. Para que fossem sujeitos de direito internacional deveriam preencher trs critrios: a) a capacidade de apresentar reclamaes surgidas de violaes do direito internacional; b) entrar em relaes com outros sujeitos de direito internacional e concluir acordos internacionais vlidos; c) gozar de privilgios e imunidades da jurisdio nacional (Noortmann, 2001, p. 64). Nessa perspectiva, sujeito de direito internacional representa uma categoria distinta de ator internacional. A governana que acontece a partir da emergncia de novas organizaes, lucrativas ou no, neste cenrio portanto consumada a partir da atitude e das atividades desses atores, que existem no sistema poltico internacional, mesmo que no sejam formalmente considerados sujeitos de Direito Internacional. E logo vem a pergunta central: a no personalidade jurdica internacional dos atores no estatais compromete e impede sua ao? A resposta negativa. No h dvida que, independente de serem ou no sujeitos de direito internacional, os atores no estatais participam cada vez mais. No h nenhum impedimento a que se estabeleam relaes entre Estados e atores no-estatais. o que salienta Noortmann (Ibid., p. 74), ao dizer que no h nenhum obstculo para que sejam estabelecidas relaes legais nos marcos do Direito Internacional entre

Estados e atores no-estatais, fato que j comprovado empiricamente. Canado Trindade aponta que no regime convencional de controvrsias (no mbito da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos, criada a partir da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, de Montego Bay, 1982) admite-se a participao de atores no-estatais (empresas pblicas e pessoas naturais e jurdicas, conduzindo atividades de explorao na rea em questo), que podem ter acesso (sem o patrocnio de qualquer Estado) mesma Seabed Disputes Chamber como partes em controvrsias sobre a interpretao e aplicao da Parte XI da Conveno de Montego Bay. (Trindade, 2003, p. 754) No mbito da Organizao das Naes Unidas, h a resoluo 31/1996 do Conselho Econmico e Social (ECOSOC), estabelecendo as bases para as relaes de consulta entre as Naes Unidas e as organizaes no-governamentais. Entre os princpios que devem nortear essas relaes de consulta destaca-se o nmero 5: Relaes de consulta podem ser estabelecidas com organizaes nacionais, subregionais, regionais ou internacionais, em conformidade com a Carta das Naes Unidas e os princpios e critrios estabelecidos na presente resoluo. A Comisso, ao considerar solicitaes de status consultivo, deve assegurar, na medida do possvel, a participao de organizaes nogovernamentais de todas as regies, e particularmente dos pases em desenvolvimento, a fim de permitir que se alcance o envolvimento genuno, efetivo, balanceado e justo das organizaes no-governamentais de todas as regies e reas do mundo. A Comisso deve tambm ter especial ateno a organizaes no-governamentais que tenham especial competncia tcnica ou experincia sobre questes que a Comisso deseje estabelecer. Tambm na Organizao Mundial do Comrcio (OMC) tem havido gradativa abertura pra a participao de atores no-estatais, especialmente a partir do final da dcada de 90. Um exemplo disso tem sido o mecanismo do amicus curiae, cuja utilizao, segundo Hernndez-Lpez, beneficiar sobremaneira a resoluo de disputas na OMC. Na sua viso, embora no exista na OMC nenhum instrumento legal que garanta que sejam ouvidas preocupaes de atores no-estatais na resoluo de disputas comerciais, nem nenhuma garantia que os Estados membros iro incorporar as opinies desses atores, o crescente uso da participao como amicus curiae (como exemplificado no caso US-Camaro/Tartaruga) promete incorporar as preocupaes da sociedade civil na resoluo de disputas. (Hernndez-Lpez, 2001, p. 497)

Algum cuidado, porm, deve existir quando se analisa o papel da sociedade civil e dos atores no-estatais no cenrio internacional. No se deve imaginar que seu papel central e decisivo. Analisando a influncia de organizaes no-governamentais ambientalistas, como o Greenpeace, Friends of the Earth International, World Conservation Union e o WWF, nos trabalhos que resultaram na Conveno de Mudana Climtica e Conveno da Diversidade Biolgica, ambas assinadas na Rio-92, Bas Arts conclui que a influncia foi limitada em termos absolutos (tendo tido alguma influncia, ou substancial influncia em poucos casos), mas foi bastante boa em termos relativos (mais influente que a comunidade empresarial, pelo menos como influncia observvel) (Arts, 2001, p. 209). Alm disso, no h nas convenes, resolues ou na estrutura legal das organizaes internacionais a obrigatoriedade de consulta a atores no-estatais. Embora incentivada, ela tem claramente um carter consultivo, opcional, a critrio da discricionariedade dos conselhos e rgos dirigentes dessas organizaes, com a exceo da Organizao Internacional do Trabalho, cujas decises so tomadas levando em conta a opinio de Estados, empresas e sindicatos (num modelo tripartite). Mas cabe novamente a pergunta: Seria desejvel a formalizao da participao dos atores noestatais em todas as organizaes? Novamente, a resposta negativa. Mais do que formalizar esse ou aquele mecanismo de participao, muito mais importante tem sido a presena efetiva, materializada na qualidade de suas aes. Um grau maior de informalidade, sem que os atores tenham personalidade jurdica internacional, ou que haja garantia institucional de sua participao (segundo regras pr-estabelecidas), confere aos atores no-estatais uma maior possibilidade de atuao, e principalmente aumenta sua possibilidade de construir consensos. Alm disso, reala seu papel independente e de marcada capacidade tcnica. Nos casos estudados por Arts, a influncia poltica das ONGs foi explicada por uma srie de fatores, entre as quais a expertise que elas puderam apresentar aos formuladores de polticas foi a mais decisiva. (Arts, Ibid., p. 209) Uma interessante idia sobre o tema da informalidade das aes no-estatais a apresentada por James Gustave Speth. Discutindo a questo das instituies e da governana em relao aos problemas ambientais, aponta ele para trs abordagens existentes na governana ambiental. A primeira chamada de FROG abreviatura de First Raise our Growth (Primeiro Promova nosso Crescimento). Tal filosofia a de

cuidar primeiro dos desafios econmicos e deixar o meio-ambiente para depois, caracterstica de cenrios onde predominam exclusivamente os interesses dos negcios, o que leva a resultados com altos custos ambientais. Outra abordagem a GEOpolity, onde as pessoas voltam-se para os governos para comprometer o mercado com fins sociais e ambientais, estando fortemente baseada em tratados e instituies intergovernamentais. Finalmente, a terceira denominada JAZZ, na qual as pessoas e cenrios criam um mundo cheio de iniciativas no-escritas e voluntrias que so descentralizadas e improvisadas, como no jazz. No mundo do JAZZ, a informao sobre o comportamento empresarial abundante, e a boa conduta imposta pela opinio pblica e pelas decises dos consumidores. Os governos facilitam mais do que regulam, os grupos de consumidores e ambientalistas so muito ativos, e os empresrios percebem vantagem estratgica em fazer a coisa certa. (Speth, 2004, p. 173). H ainda a possibilidade de se ligar a abordagem GEOpolity e a JAZZ, dando origem ao que Speth denomina FUSION. Na medida em que a GEOpolity e a JAZZ no so mutuamente exclusivas, possvel conjug-las: Aes na GEOpolity, propostas ou reais, podem estimular JAZZ, e as aes JAZZ bem-sucedidas podem pavimentar o caminho para outras iniciativas de GEOpolity que criam uma estrutura onde as iniciativas individuais podem florescer. (Speth, 2004, p. 188) Ele d um exemplo concreto: a proposta do vice-presidente do Banco Mundial para a Europa, J. F. Richard, segundo a qual a melhor maneira de enfrentar questes globais atravs de redes de temas globais, ou seja, grupos ad hoc com participantes de organizaes da sociedade civil, governos e empresrios com que juntos possam produzir normas, padres, e polticas para lidar com problemas particulares. Trata-se, portanto, de realar a participao dos atores no-estatais de forma permanente e contnua, mas no necessariamente institucionalizada e formal, a partir de temas concretos, e da articulao informal de foras e redes que se constroem em cada caso.

3. Concluses

Governana diz respeito aos meios e processos que so utilizados para produzir resultados eficazes. Vale destacara sua dimenso de atividade, como salienta

Finkelstein, j que a governana tem a ver com atos propositados, e no apenas comanjos tcitos. Segundo ele, o estudo sobre governana global est preocupado no apenas com decises mas tambm com suas conseqncias por exemplo, efeitos distributivos, programas e projetos, eficcia, consentimento, e implementao domstica (Finkelstein, 1991, p. 369). Para lograr tais objetivos, nas democracias preciso que haja a concorrncia dos governantes (Estado) e dos cidados e de suas organizaes (sociedade civil organizada) para construir consensos que tornem possvel formular polticas que permitam responder equilibradamente ao que a sociedade espera do governo. (Tomassini, 2001, p. 45). A governana no ao isolada da sociedade civil buscando maiores espaos de participao e influncia. Ao contrrio, o conceito compreende a ao conjunta de Estado e sociedade na busca de solues e resultados para problemas comuns. Mas inegvel que o surgimento dos atores no-estatais central para o desenvolvimento da idia e da prtica da governana. Para o Direito, a governana tem a ver com a presena crescente desses atores no cenrio poltico e social. Trata-se de estabelecer regras e normas para sua participao, ainda que no com formalizao institucional estrita. Trata-se de reconhecer, no campo do Direito Internacional, a presena crescente desses atores na discusso e formulao de tratados, convenes e resolues, bem como na sua implementao efetiva.

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