A contribuio da Legstica para uma poltica de legislao: concepes, mtodos e tcnicas*

Marta Tavares de Almeida**

Introduo O tema que nos foi proposto conduz a uma anlise numa perspectiva operacional. O nosso contributo pode consequentemente vir a ser entendido como a traduo de uma viso tcnica da lei. Assim, e desde incio, gostaramos de deixar claro que estamos cientes que legislar uma deciso poltica, um processo poltico, e que portanto a lei est sujeita a condicionalismos polticos, sociais e econmicos. O debate em torno da lei amplo, e o desenvolvimento da Teoria da Legislao, em particular da Legstica, surge como uma das respostas denominada crise da lei. Temos presente que surgem tendncias que vm colocar o problema noutra perspectiva, sustentando que a lei est em crise por razes ligadas sua preparao, mas tambm, e principalmente, por outras razes, que esto para alm dos problemas da elaborao da lei, em sentido material e formal. Sem desenvolver esta temtica que nos levaria muito longe, e que no o propsito da nossa interveno, fazemos apenas meno a duas correntes significativas sobre a problemtica da lei. Para alguns autores a crise do paradigma legalista analisada na perspectiva da crise de legitimao do Estado os diferentes actores sociais questionando a legitimidade do Estado no se reconhecem na legislao aprovada pelo Legislativo e pelo Executivo - . Para outros, a crise da lei tem que ser entendida por referncia problemtica da falncia ou das dificuldades do Estado Social que conduziu a um excesso de regulao que veio dificultar a comunicao entre o legislador e os destinatrios da lei.1 No entanto, em qualquer das anlises mencionadas, sublinhada a importncia da Lei nos Estados Democrticos. Assim, importa analisar os contributos da Teoria da Legislao para a compreenso do fenmeno legislativo. O nosso objectivo pois o de evidenciar como os princpios e mtodos propostos pela Teoria da Legislao podem influenciar o desenvolvimento de uma poltica legislativa de qualidade.
*O
presente artigo corresponde, com os necessrios desenvolvimentos, interveno proferida no dia 11 de Setembro de 2007, no Congresso Internacional de Legstica Qualidade da Lei e Desenvolvimento, realizado em Belo - Horizonte.

** Jurista. Quadro Superior da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa. Directora da Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao.
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Para mais desenvolvimentos ver Antnio Hespanha Panorama Histrico da Cultura Jurdica Europeia , Publicaes Europa Amrica , 1997.

1. Teoria da Legislao cincia normativa e cincia de aco

1.1 A partir dos anos 70 do sculo passado, devido conscincia

crtica das deficincias e fragilidades do enquadramento legislativo, iniciou-se em alguns pases europeus uma reflexo sistemtica e global sobre o procedimento legislativo, (em sentido lato), desde a fase de criao das normas sua execuo, com o objectivo de assegurar a feitura de leis mais aperfeioadas. Os rpidos progressos observados nesta rea do direito, tanto a nvel cientfico (profuso de estudos, revistas especializadas, seminrios) como institucional (criao de centros de investigao e associaes de especialistas) confirmaram a sua importncia e repercusso crescentes e conduziram constituio de uma disciplina autnoma -a Teoria da Legislao. Disciplina que tem como objecto o estudo da lei em todas as suas dimenses., socorrendo-se, dos saberes de vrias disciplinas: a Filosofia do Direito, o Direito Constitucional, a Cincia Poltica, a Cincia da Administrao, a Economia, a Sociologia, a Metdica Jurdica, a Lingustica. portanto uma cincia interdisciplinar que tem um objecto claro - o estudo de todo o circuito da produo das normas e para a qual convergem vrios mtodos e diferentes conhecimentos cientficos. assim uma cincia normativa, mas tambm uma cincia de aco, que nos permite analisar o comportamento dos rgos legiferantes, as caractersticas dos factos legislativos e identificar instrumentos teis para a prtica legislativa. Esta compreenso do fenmeno legislativo apreendido na sua globalidade um primeiro e inestimvel contributo da Teoria da Legislao para uma poltica legislativa. Partimos da classificao dos domnios da Teoria da Legislao proposta, j em 1986, por Ulrich Karpen,2 da Faculdade de Direito de Hamburgo, que identificava cinco domnios, a saber: a Cincia da Legislao (estudo das questes do conceito, evoluo e anlise comparada das leis), a Analtica da Legislao (estudo da lei como fonte de direito), a Tctica da Legislao (estudo do procedimento externo da lei), a Metdica da Legislao (estudo do procedimento interno da lei) e a Tcnica da Legislao (relativa sistematizao, composio e redaco da lei). Vamos determo-nos, em particular, nos trs ltimos campos temticos, pois consideramos que so os mais interessantes numa perspectiva de anlise de contributos para uma poltica de legislao.
Ulrich Karpen Zum gegenwrtigen Stand der Gesetzgebungslehre in der Bundesrepublik Deutschland, in Zeitschrift fr Gesetzgebung ,(1), 1986, p.7 e ss.
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Assinale-se que, no que respeita Metdica da Legislao e Tcnica da Legislao, esta terminologia foi actualizada, pelo que hoje fala-se da Legstica Material e Formal, integrando ambas a designao mais genrica de Legstica.3, que adoptamos na nossa apresentao. Nos ltimos tempos, afirma-se o termo Legisprudncia4, como designao da Cincia que se ocupa dos estudos da lei. Esta nova proposta, que se pretende mais ajustada ao desenvolvimento da anlise dos aspectos tericos (cincia na elaborao da lei) e tambm dos aspectos prticos da legislao (arte na elaborao da lei), reformula a classificao anterior e inclui dois novos domnios de estudo: Gesto de Projectos Legislativos e Sociologia da Legislao.5 No cremos que haja unanimidade quanto eleio desta ou da anterior terminologia, como melhor adequada identificao dos domnios de uma Teoria da Legislao. Consideramos que o importante identificar domnios de estudo que permitam a melhor e mais ampla compreenso do fenmeno legislativo. 1.2 Vamos reportar-nos, em primeiro lugar, Tctica da Legislao que tem como objecto o estudo do procedimento legislativo externo. Na ptica de uma poltica de legislao no nos interessa especialmente analisar o desenvolvimento formal do procedimento legislativo externo (que respeita ao cumprimento dos requisitos legais e regimentais, apesar deste aspecto tambm poder influenciar a qualidade da lei). Interessa-nos sobretudo compreender a lei no quadro de uma poltica pblica de regulao. Ou seja, como refere Gomes Canotilho, da Faculdade de Direito de Coimbra, o estudo do conjunto de motivos, dos

factores de influncia, de ocasies e de sujeitos ou agentes, directa ou

Charles Albert Morand , lments de Lgistique Formelle et Matrielle in Lgistique formelle et matrielle- Formal and Material Legistic, Presses Universitaires D`Aix-Marseille,1999, p.17 a 45. 4 Luzius Mader Avaliao prospectiva e anlise do impacto legislativo : tornam as leis melhores? in Legiislao. Cadernos de Cincia de Legislao,(42/43),2006, p.178 e ss. 5 Idem p.179 a 181- No mbito da Legisprudncia so assim identificados sete domnios, a saber: Metodologia Legislativa (analisa as questes do contedo da lei, prope a monitorizao da lei e a sua avaliao), Tcnica Legislativa ou Legstica Formal ( analisa em particular as questes derivadas da transmisso da vontade do legislador - seleco do acto legislativo, definio da estrutura do acto legislativo, determinao da densidade normativa), Formulao legislativa ou aspectos lingusticos e comunicacionais ( aborda as questes da redaco, da lingustica e da comunicao legislativa) , Procedimento Legislativo ( analisa as questes do procedimento externo da lei),Gesto de Projectos Legislativos ( considera as questes da gesto dos projectos legislativos, nomeadamente : os recursos, o tempo de preparao do projecto, a recolha de informao ao nvel interno e externo), Sociologia da Legislao ( aborda as questes da implementao da lei, dos efeitos da lei-- com particular ateno s consequncias da lei na realidade social), Teoria da Legislao (estudo do conceito e evoluo das leis).

indirectamente participantes no procedimento de criao de normas legislativas6.

Importa assim considerar os seguintes momentos do procedimento legislativo externo: Os impulsos legislativos Configuram os motivos (polticos, jurdicos, sociais) que podem justificar o incio do procedimento legislativo. Por essa razo, e apesar de antecederem o procedimento legislativo, de serem exteriores ao mesmo, so objecto de estudo no mbito da Tctica Legislativa. A deciso de legislar uma questo central no procedimento legislativo, envolvendo problemas de natureza constitucional, mas tambm problemas da agendagem da lei e da agenda poltica, que nos fornecem elementos muito importantes para a compreenso da lei. A agendagem da lei entendida como a inscrio na ordem do dia dos

rgos legiferantes de um determinado problema carecido de deciso legislativa, enquanto a agenda poltica entendida em sentido mais amplo como o conjunto de problemas impulsionantes de um debate pblico ou de uma interveno activa das autoridades legtimas7

A consulta /participao dos diferentes actores sociais na preparao da lei , hoje, reconhecida como uma fase da maior importncia no procedimento legislativo. Com efeito, um procedimento de consulta, bem conduzido, uma forma de legitimao da lei, traz maior transparncia ao procedimento legislativo e proporciona uma recolha de dados e de informaes fundamentais para a identificao e avaliao dos problemas em debate.Interessa-nos pois saber quais os actores envolvidos neste procedimento e de que forma que ele (procedimento) conduzido.8 Finalmente, importa referir a execuo da lei, e de novo citamos Gomes Canotilho, que define esta fase como o processo atravs do qual as decises legislativas se adequam ao terreno a que se aplicam, se adaptam s condies sociolgicas e se infiltram eficazmente no comportamento dos destinatrios9. A importncia da fase de execuo para o xito ou fracasso das polticas (policy) foi salientada, a partir dos anos oitenta do sculo XX, nos estudos de anlise de polticas pblicas, quando se veio
J.J.Gomes Canotilho, Relatrio sobre Programa, Contedos e Mtodos de um curso de Teoria da Legislao, Boletim da Faculdade de Direito , vol LXIII, 1987, ponto 1, Cap3 Tctica da Legislao. 7 Idem, ponto 3.2. 8 Decorrendo este Congresso sob os auspcios da Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, parece-nos da maior justia chamar a ateno para o procedimento de audio na elaborao da lei que desenvolvido de forma muito interessante nesta Assembleia Legislativa. Todos temos a ganhar com o seu conhecimento. 99 J.J.Gomes Canotilho,Ibidem. Ponto 5.
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reconhecer que a qualidade da deciso no o nico factor a considerar para o xito de uma poltica pblica. Afasta-se a ideia, at ento dominante, de uma separao entre o poltico que decide e a administrao que executa, com total separao de poderes e responsabilidades. Passa assim a considerar-se que a execuo surge como um processo de interaco entre os objectivos e os resultados10. Com efeito, h mltiplas variveis que necessrio ponderar, discutir com os decisores polticos para uma efectiva execuo de uma poltica pblica. Esta abordagem metodolgica (das polticas pblicas) actualmente sugerida para a monitorizao da execuo da lei numa relao constante entre os objectivos definidos pelo legislador e os resultados a alcanar. Para concluir este ponto, podemos afirmar que a Tctica da Legislao oferece um contributo importante para a compreenso dos agentes e meios envolvidos quer na criao, quer na execuo da lei 1.3 A Legstica Material tem como objecto de estudo o procedimento de elaborao da lei, o procedimento interno da lei (assim designado em oposio ao procedimento externo da lei). Ocupase do estudo dos momentos genticos das normas11. O que nos prope ento a Legstica Material? Prope-nos uma metodologia de preparao da lei, do contedo da lei, que visa fornecer elementos ao legislador para uma tomada de deciso objectiva. Decompe-se assim o procedimento legislativo em vrias fases - e a

apresentam-se medidas e instrumentos que concorrem para a preparao mais racional das diferentes fases da elaborao da lei. Com efeito, nos nossos dias, grande parte da doutrina, considera que a legitimidade da lei no pode mais estar apenas confinada ao respeito dos procedimentos legais que obviamente so necessrios e tm de ser respeitados mas tem que conquistar uma nova legitimidade. E, como escreveu Jacques Chevallier12, essa legitimidade vem-lhe do rigor no procedimento de elaborao da

metodologia legislativa ocupa-se especialmente das fases de identificao do problema, da definio dos objectivos do legislador, da apresentao das alternativas de soluo, da avaliao dos efeitos da legislao e

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Rafael Baon y Ernesto Carrillo (editores) La nueva Administracin Pblica,Alianza, Madrid, 1997,p.300. 11 J.J. Gomes Canotilho, Ibidem, Parte I, ponto 5. 12 Jacques Chevallier, La rationalisation de la production juridique, in L`tat Propulsif- Contribution l`tude des instruments d`action de l`tat, PUBLISUD,p.32.

norma e tambm da sua capacidade de se integrar em programas de aco. A legitimao da norma resulta assim do cumprimento necessrios requisitos legais, mas tambm do seu contedo. dos

Neste quadro de racionalidade e tendo presentes os condicionalismos polticos, jurdicos e sociais que se impem lei espera-se que a legislao responda, da melhor forma, s exigncias de eficcia, eficincia e efectividade. Ou seja, que a lei cumpra os seus objectivos, que os benefcios da lei justifiquem os seus custos e que a lei seja aceite pelos seus destinatrios (que se cumpra o requisito da efectividade). Neste mbito, a avaliao legislativa, ex ante e ex post, um instrumento fundamental e contribui de forma decisiva para o desenvolvimento da Legstica Material.13 A Legstica Material, com os princpios e instrumentos que prope, assume um papel central neste novo olhar sobre a lei, ou melhor, sobre o procedimento de elaborao da lei. o seu grande contributo para uma poltica de legislao. 1.4 Abordamos, de seguida, a questo do contributo da Legstica Formal para uma poltica legislativa. O objecto de estudo da Legstica Formal a sistematizao, composio e redaco das leis, elementos absolutamente essenciais (ainda que no suficientes) para uma poltica legislativa de qualidade. A preocupao com o modo de formulao da vontade do legislador de todas as pocas. Assim como podemos dizer que alguns dos princpios que hoje se enunciam para a boa redaco das leis como a clareza, preciso e conciso estiveram presentes noutros perodos da Histria, nomeadamente no Iluminismo.14 Quando falamos da redaco da lei, em sentido amplo, coloca-se a questo de saber se redigir uma Arte ou uma Cincia? As opinies dividem-se, no entanto, parece existir, hoje, um consenso no sentido de se considerar que h instrumentos que concorrem para uma redaco de mais qualidade: por um lado, os programas de formao especfica nesta rea; por outro, as Directrizes ou Regras de Legstica.
No entramos no desenvolvimento da problemtica da avaliao legislativa, pois esta questo abordada noutro painel do Congresso. 14 Montesquieu publica , em 1748, De l`Esprit des Lois , obra na qual para alm de uma preocupao filosfica, aborda aspectos muito concretos quanto redaco da lei. Assim no Livro XXIX Sobre a maneira de elaborar as leis, Captulo XVI Coisas a observar na composio das leis, refere que: O estilo deve ser conciso; o estilo deve ser simples; a lei no deve conter expresses vagas; as leis no devem ser subtis, elas so feitas para as pessoas de entendimento mdio; as leis inteis enfraquecem as leis necessrias.
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A importncia dos programas de formao especfica em redaco legislativa reconhecida para a melhoria dos padres de qualidade formal da lei, defenda-se ou no a existncia de redactores profissionais, semelhana do Reino Unido e demais pases da Commonwealth15. E a Legstica Formal surge, hoje, j, como componente dos currculos dos programas de ensino universitrio na rea da Teoria da Legislao, para alm da sua incluso em programas de formao ou reciclagem ao nvel profissional. O outro elemento importante neste domnio foi a aprovao, em diversos pases, de Directrizes ou Regras de Legstica16. Estas Directrizes de Legstica formal, estabelecem regras quanto sistematizao, composio e redaco das leis que, como factor de harmonizao e uniformizao, contribuem para a qualidade da legislao, facilitam a sua aplicao e o entendimento da lei pelos seus destinatrios. Saliente-se neste ponto, o desenvolvimento no Brasil, ao nvel federal, mas tambm j ao nvel estadual, de regras detalhadas sobre a sistematizao, redaco e alterao dos actos normativos17. So instrumentos que merecem uma leitura atenta e uma anlise comparada com Directrizes aprovadas em diversos pases.

2. Emergncia de uma poltica pblica de legislao a nvel

europeu? A partir dos finais dos anos 90 do sculo passado, observamos a nvel internacional e europeu uma preocupao crescente com a problemtica da lei. As questes da elaborao da lei passam a ocupar um lugar importante na agenda poltica das organizaes internacionais e da Unio Europeia. Em resultado deste olhar mais atento produo normativa pblica, so elaboradas anlises e estudos procurando caracterizar as principais questes que se colocam neste domnio e so tambm apresentadas medidas que concorrem para a elaborao de uma legislao com padres de qualidade material e formal. Importa sublinhar que os estudos efectuados e os documentos produzidos partem dos desenvolvimentos da Teoria da Legislao

Keith Patchett, Legislao e redaco legislativa no Reino Unido, in Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao, (2), 1991, pp. 29 a 69. 16 Rodolfo Pagano, Le Direttive di Tecnica Legislativa in Europa, Vol I e II, Camera dei Deputati, Quaderni di Documentazione,Roma, 1997. 17 Ao nvel federal mencione-se o Manual de Redaco da Presidncia da Repblica, 2 edio, revista e actualizada de 2002. Ao nvel estadual, mencione-se o Manual de Redaco Parlamentar Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais , 2edio de 2007.

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alcanados nos diversos domnios, em diferentes pases e por especialistas oriundos de reas diversificadas. Vejamos ento os desenvolvimentos a nvel da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e a nvel da Unio Europeia
2.1 A OCDE, em 1995, e depois de um estudo alargado sobre a

situao da produo legislativa em diversos estados membros da organizao, concluiu que era necessrio ultrapassar a ideia de que uma poltica de desregulamentao, adoptada em alguns pases, era a melhor soluo para resolver os problemas da produo legislativa, nomeadamente da inflao legislativa e da no efectividade da lei. A OCDE, sublinhando a importncia do combate inflao legislativa, considera que a reforma necessria deve ser centrada numa poltica de qualidade da produo normativa, assente na melhoria do procedimento legislativo (aqui entendido no seu sentido lato), desenvolvendo-se atravs da adopo de trs medidas consideradas prioritrias a planificao legislativa, o procedimento de consulta e a avaliao legislativa. Na sequncia deste trabalho, publicada uma recomendao da OCDE18 que vem consagrar a primeira norma internacional sobre a qualidade da lei. Em 1997 e em 2005, so publicadas duas recomendaes19, desenvolvendo as anteriores e introduzindo novas propostas. Sublinho que na recomendao de 2005, que se intitula Princpios Orientadores para a Qualidade e Execuo da Regulao evidente a relao que se estabelece entre as reformas da regulao e o desenvolvimento econmico. Com efeito, quando se enunciam alguns princpios fundamentais para as reformas da legislao, refere-se a importncia de assegurar que as restries concorrncia so limitadas e proporcionais aos interesses prosseguidos; bem como a importncia de eliminar barreiras legais ao desenvolvimento do comrcio e investimento, quando consideradas desnecessrias. No texto da recomendao, menciona-se o interesse pelas reformas da regulao nos pases membros da OCDE, mas tambm em pases que no o so. E refere-se que o Brasil participou como observador no Grupo Especial da OCDE sobre Poltica de Regulao.

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The 1995 Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation 19 The 1997 OECD Report to Ministers ( Plan for Action on Regulatory Quality and Performance) The 2005 OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance Remetemos o desenvolvimento sobre estes textos para o site da OCDE - www.oecd.org

As recomendaes da OCDE esto na base da poltica de regulao, que comea a ser desenhada na Unio Europeia, no mbito do Conselho Europeu, que decorreu em Lisboa em 2000. Neste Conselho, estabelecem-se metas ambiciosas de desenvolvimento econmico para a Europa, e sublinha-se a importncia de uma legislao de qualidade no quadro de uma economia competitiva. Foi mandatado, por este Conselho, um Grupo de Trabalho, o denominado Grupo Mandelkern, que apresentou um relatrio, em 2001,no qual se enunciam os princpios considerados fundamentais para a melhoria da qualidade legislativa na Unio Europeia e nos Estados-Membros20.
2.2

No Relatrio comea por se explicitar como uma legislao de qualidade pode influenciar o desenvolvimento econmico A melhoria da qualidade dos actos normativos um benefcio pblico em si, aumentando a credibilidade do processo de gesto pblica e contribuindo para o bem-estar dos cidados, das empresas e dos demais envolvidos. E continua Um acto normativo de qualidade evita que as empresas, os cidados e as administraes pblicas fiquem submetidas a encargos inteis [.] e contribui para evitar que a competitividade das empresas [] seja prejudicada por custos acrescidos e distores de mercado21. Para um programa de melhoria da qualidade dos actos normativos enunciam-se sete princpios: necessidade (considerao da real necessidade de uma norma), proporcionalidade (equilbrio entre as vantagens de uma dada legislao e as limitaes/obrigaes que so impostas aos cidados) subsidiariedade ( nvel de adopo da legislao - dever ser legislado, se possvel, ao nvel mais prximo do cidado), transparncia (procedimento de preparao da norma que permita o acesso aos trabalhos preparatrios), responsabilidade (determinao dos efeitos da norma, monitorizao da execuo da norma) acessibilidade e simplicidade.(publicao de legislao compreensvel, consistente e acessvel aos cidados) Para desenvolvimento dos princpios enunciados, definem-se como instrumentos fundamentais: a consulta/ participao; a avaliao de impacto; os programas de simplificao e acesso legislao revises peridicas da legislao, consolidao da legislao. A importncia dos objectivos traados e das propostas de aco avanadas no relatrio Mandelkern decorre, em primeira linha, do facto de o mesmo ter sido aprovado a nvel poltico pelas instituies da Unio Europeia e tambm pelos diversos Estados Membros.

20

Relatrio Mandelkern- Melhoria da Qualidade Legislativa, Legislao.Cadernos de Cincia de Legislao,(29), 2000. 21 Idem, p.13.

2.3 Em 2005, a Estratgia de Lisboa foi reavaliada, e reforando-se a

importncia da qualidade da legislao para o bom desempenho das economias europeias, foi aprovado o programa Better Regulation (que podemos traduzir como Programa Legislar Melhor) que tem como subttulo Legislar Melhor para o Crescimento e o Emprego na Unio Europeia22. A ideia que preside ao programa a de que legislar melhor crucial para a promoo da concorrncia tanto a nvel comunitrio como nos Estados-Membros23. O programa Better Regulation concebido como um processo de reforma das prticas de legislao na base de: princpios, de instrumentos e de instituies (Unio Europeia e os EstadosMembros). Para alcanar os seus objectivos, o programa Better Regulation assenta em quatro pontos essenciais: ! ! Reafirma-se a importncia dos princpios e instrumentos apresentados no Relatrio Mandelkern; Aprofundam-se os aspectos metodolgicos da avaliao de impacto e actualizam-se e desenvolvem-se as directrizes para a elaborao de estudos concretos de avaliao de impacto24;

Prope-se, e um aspecto inovador, que se quantifiquem os custos administrativos impostos pela legislao25. E, sugere-se que para a avaliao destes encargos as instituies comunitrias e os Estados Membros adoptem um mtodo comum, que apresentado no Relatrio26. Os custos administrativos so os custos em que as empresas, as associaes privadas, a administrao e os cidados incorrem por fora da lei para fornecerem informaes sobre a sua actividade ou produo, quer a autoridades pblicas, quer privadas.

22 23

Legislar melhor para o crescimento e o emprego na Unio Europeia,16.3.2005, COM(2005) 97 final Idem , p.3 24 Impact Assessment Guidelines , 15 June 2005 (with March 2006 update), SEC (2005) 791. 25 Annex to the Communication on Better Regulation for Growth and Jobs in the European UnionMinimising administrative costs imposed by legislation; Detailed outline of a possible EU Net Administrative Cost Model, 16.3.2005, SEC (2005)175. 26 O mtodo comum que se prope o Standard Cost Model, modelo adoptado na Holanda , desde 2002, e que implica a recolha de dados sobre o tempo e os custos salariais necessrios para satisfazer cada obrigao em matria de comunicao imposta por um acto legislativo. Bem como recolha de dados sobre o nmero de entidades envolvidas e a frequncia com que as informaes so solicitadas.

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Estes custos so diferentes dos custos do cumprimento da lei - por ex.: investimentos em processos de produo mais seguros ou na aquisio de tecnologia menos poluente. Os custos administrativos - constituem apenas um elemento dos custos da legislao, pelo que devem ser analisados num contexto mais vasto, que englobe os custos e os benefcios econmicos , sociais e ambientais da legislao em causa. Em artigo recente27, Claudio Radaelli, professor e investigador no Departamento de Polticas da Universidade de Exeter, Reino Unido, questiona a poltica de reduo de custos administrativos delineada pela Unio Europeia e j adoptada por alguns Estados Membros. Considera que parece ter, at data, mais efeitos simblicos do que ganhos reais a nvel de eficincia, o que pode explicar, em seu entender, que a reduo dos custos administrativos no tenha ainda sido adoptada no meio empresarial. Assim, prope que a nvel comunitrio se centre, de forma prioritria, a ateno nas questes da qualidade da regulao, e no em aspectos quantitativos que entende como menos relevantes. Defende-se, e um aspecto igualmente inovador, a ideia do desenvolvimento de um conjunto de indicadores comuns para controlar a qualidade do quadro legislativo28, tanto a nvel comunitrio como a nvel dos Estados-Membros. Prevem-se trs categorias de indicadores: indicadores para avaliar a qualidade da poltica definida pelo programa Better Regulation; indicadores para avaliar os resultados das avaliaes ex ante conduzidas internamente; indicadores para avaliar as avaliaes conduzidas por entidades independentes. A configurao da Better Regulation leva Claudio Radaelli,29 a considerar que estamos perante uma poltica pblica de regulao ao nvel europeu. E, consequentemente considera que anlise da mesma podem ser aplicados os conceitos metodolgicos das polticas pblicas que incluem actores, princpios, instrumentos e medidas. Concordamos com esta posio de Claudio Radaelli. Parece-nos assim importante manter um olhar atento aos desenvolvimentos desta poltica pblica de regulao ao nvel da Unio Europeia, mas tambm dos Estados Membros. A nvel dos Estados Membros importa observar: Como vai o programa Better Regulation ser entendido?
27

Cludio Radaelli, Reflections on the political economy of the war on red tape, in Legislao, Cadernos de Cincia de Legislao, 46, Jan.-Maro 2007 28 Ibidem Legislar melhor para o crescimento e o emprego na Unio Europeia, p.11. 29 Claudio Radaelli and Fabrizio De Francesco, Regulatory Quality in Europe- Concepts, measures and policy processes, Manchester, Manchester University Press, 2007.

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Como vo ser adaptados os princpios da Better Regulation situao concreta jurdica, poltica, institucional dos diferentes pases? E ser tambm interessante ver se os princpios e instrumentos propostos pela Better Regulation iro servir de exemplo, de inspirao, a outros pases situados fora do quadro comunitrio. Esta situao parece provvel, at porque os estudos e propostas desenvolvidas pela Unio Europeia no mbito da poltica de regulao so convergentes, em muitos aspectos, com os estudos da OCDE, os quais tm mais repercusso ao nvel internacional. 3. Elementos para uma poltica legislativa de qualidade Ao tentarmos esboar um quadro dos contributos da Teoria da Legislao para uma poltica de legislao, verificmos que, na maioria dos estudos, artigos e documentos consultados se adjectiva, se qualifica a poltica de legislao que se pretende formular como uma poltica de qualidade. A noo de qualidade complexa e compreende vrios princpios. Constatmos assim que os princpios/critrios que identificam uma poltica de qualidade partem de pressupostos diversos jurdicos, sociolgicos ou econmicos os quais podem ser considerados isoladamente ou de forma conjugada. E observmos tambm que esses princpios podem ser formulados a nvel nacional ou internacional30. Tendo presente o exposto nesta apresentao, e sem qualquer pretenso de uma enumerao exaustiva, referimos de seguida alguns dos princpios que consideramos que devem ser ponderados na definio de uma poltica legislativa de qualidade: 1- A necessidade da lei Fundamentao da necessidade da lei.
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A nvel internacional, observmos que no Relatrio Mandelkern e no programa Better Regulation so enunciados princpios para uma poltica legislativa. A nvel nacional , alguns pases enunciaram j os princpios que consideram que devem orientar uma poltica legislativa de qualidade. Assim, refere Cludio Radelli na obra citada, pg. 32 e 33: No Reino Unido A Better Regulation Task Force(2003) [.] com o total apoio do primeiro ministro adoptou os seguintes princpios: proporcionalidade ; responsabilidade, consistncia; transparncia ; definio de objectivos No Canad , o Guia Assessing Regulatory Alternatives (Government of Canada, 1994) estabelece uma distino entre diferentes tipos de princpios, tais como princpios prticos e estratgicos. O melhor sistema de regulao de acordo com o Governo do Canad aquele que: respeita os requisitos constitucionais e legais; oferece a melhor proteco legal ao mais baixo custo tanto quer ao sector privado quer ao governo; promove uma cultura de transparncia e responsabilidade; aprova legislao baseada nos impulsos dos destinatrios da lei; amigvel, acessvel e compreensvel; mantem a legislao continuamente actualizada e melhorada.

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2- O respeito dos princpios fundamentais do direito Observncia de princpios fundamentais do direito na elaborao da lei legalidade, universalidade, igualdade, proporcionalidade, no retroactividade da lei, subsidiariedade o que refora o Estado de Direito Democrtico e contribui de forma decisiva para a qualidade da lei. 3 - A responsabilidade pelos efeitos da lei Responsabilizao do legislador pelos efeitos da lei, que se traduz na adopo de uma metodologia de preparao da lei que possibilite uma deciso objectiva e fundamentada (a avaliao de impacto assume aqui um papel fundamental). 4- A transparncia do procedimento legislativo Adopo de um procedimento de consulta aberto, claro, conciso e disponibilizando toda a informao necessria. 5- A acessibilidade da lei Definio de regras de preciso, conciso, e inteligibilidade na redaco da lei; bem como a adopo de programas de simplificao e reorganizao do corpus legislativo. 6 - O desenvolvimento de programas de formao interdisciplinar na rea da Teoria da Legislao Elaborao de programas que cubram todo o ciclo legislativo dirigidos a juristas, mas tambm a economistas e especialistas em cincias sociais (a nvel de formao quer acadmica, quer profissional). 7 - A partilha de saber Estabelecimento de contactos ao nvel nacional e internacional com instituies que se dediquem a esta rea de estudo visando uma partilha de informao e de conhecimentos. 8 - A identificao de entidades dinamizadoras da poltica de legislao. Definio de entidades responsveis pelo desenvolvimento e controlo da poltica legislativa definida.

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Em concluso No h, no podem existir leis ideais, leis perfeitas. Mas a Teoria da Legislao, com a sua metodologia multidisciplinar e os instrumentos que prope para as diferentes fases de elaborao da lei pode dar um contributo valioso para o desenvolvimento de uma poltica legislativa de qualidade.

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