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Inqurito policial, Sistema de Justia Criminal e polticas pblicas de segurana: dilemas e limites da Governana1

Jos Luiz Ratton2 Valria Torres3 Camila Bastos4

Recebimento: 10.11.2010

Resumo: Este artigo apresenta e analisa os resultados de pesquisa realizada em Pernambuco sobre o inqurito policial. O foco principal foi o trabalho policial e a produo do inqurito policial relativo a homicdio, tentando entender as peculiaridades histricas, institucionais e culturais de sua existncia e as conseqncias do atual modelo de inqurito policial para o funcionamento da Polcia Civil e do Sistema de Justia Criminal e para as Polticas Pblicas de Segurana. Palavras-chave: Inqurito Policial, Sistema de Justia Criminal, Polticas Pblicas de Segurana, Governana.

1. Introduo5

1. Este artigo verso modificada do captulo Refletindo sobre o Inqurito Policial na cidade do Recife: uma pesquisa emprica, que integra o livro Inqurito Policial no Brasil: uma pesquisa emprica (2010). A investigao que originou este texto, assim como o anterior, integrou um projeto nacional, coordenado pelo Prof. Michel Misse, realizado em cinco capitais brasileiras (Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Recife, Porto Alegre e Braslia). No caso pernambucano, a pesquisa foi coordenada por Jos Luiz Ratton, com participao de pesquisadores do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Criminalidade, Violncia e Polticas Pblicas de Segurana (NEPS-UFPE). 2. Professor e Pesquisador do Departamento de Cincias Sociais e do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da UFPE e coordenador do NEPS-UFPE. 3. Doutora em Literatura pela Berkeley University. Pesquisadora do NEPS-UFPE. 4. Mestre em Cincia Poltica pela UFPE. Pesquisadora do NEPS-UFPE.

s sociedades contemporneas, a despeito das diferenas nacionais, parecem estar todas diante de mudanas importantes nas formas de lidar com a criminalidade. Temas como a reforma das Polcias, a efetividade do Sistema de Justia Criminal, o lugar das prises no mundo de hoje e a natureza da preveno do crime so objeto tanto do debate pblico, quanto da investigao cientfica, especialmente nas cincias sociais (NEWBURN, 2009). Em artigo recente, Vargas & Nascimento propem que os principais desafios postos para o Sistema de Justia Criminal no Brasil so: a harmonizao da eficincia e da efetividade de suas agncias, sem prejuzo de direitos e garantias individuais; e a promoo da identificao de seus operadores com os valores que orientam as transformaes no padro de atuao destas organizaes (VARGAS & NASCIMENTO, 2009). Misse (2009) reitera indiretamente as formulaes acima, apontando como, na histria das Polcias Civis brasileiras, as ambivalncias da legislao e da
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5. Este trabalho no teria sido realizado sem a contribuio dos pesquisadores Gilson Antunes, Clarissa Galvo, Mariana Valena, Thayane Soares, Patrcia Correia, Marianna Barros, Nara Pavo, Laura Patrcio, Paula Guerra, Tatyane Maciel e Jos Alexandre da Silva Jnior.

tradio, no plano policial, produzem um padro de legalidade sem legitimidade institucional, que favorecem a emergncia de ilegalidades prticas, supostamente eficientes, mas em desacordo, inclusive, com os direitos dos acusados. Este texto, em concordncia com as proposies acima, buscar expor, nas prximas pginas, os resultados de investigao sociolgica conduzida em Pernambuco sobre o inqurito policial. Estvamos interessados em entender as formas de funcionamento do Sistema de Justia Criminal e, mais especialmente, de uma de suas agncias, a Polcia Civil (PC). Concentramos nossas atenes no trabalho policial e na produo do inqurito policial de homicdio, tentando entender as peculiaridades histricas, institucionais e culturais de sua existncia e as consequncias do atual modelo de inqurito policial para o funcionamento da Polcia Civil e do Sistema de Justia Criminal. Para que os objetivos fossem atingidos, na primeira parte do texto foi realizada anlise dos tempos do homicdio doloso no Sistema de Justia Criminal em Recife. Especial ateno foi dada s etapas que vo da ocorrncia do crime e sua notificao pela Polcia Civil, passando pela investigao e produo do inqurito policial, at sua chegada ao Ministrio Pblico. Para a consecuo desse fim, foram utilizados procedimentos de estatstica descritiva e da anlise longitudinal. A segunda parte do texto volta-se para a anlise das percepes dos operadores do sistema de justia: juzes, promotores, defensores, delegados, bem como de escrives e de agentes de polcia. Para tal, foram realizados grupos focais e entrevistas que permitiram auscultar as formulaes desses atores.

2. Parte I Homicdios dolosos: tempo e fluxo no Sistema de Justia Criminal em Recife I) Os casos de denncias at as instncias policiais
Nesta parte da pesquisa, foram acompanhados os casos de denncia at as instncias policiais (para trs, nas prprias delegacias distritais que, no perodo sobre o qual se debruou a pesquisa, ainda eram responsveis, pelo menos parcialmente, pela investigao de homicdios) e Judicial (para frente, no Judwin, Sistema de Controle Processual do Tribunal de Justia de Pernambuco), de acordo com a disponibilidade de informaes encontradas em cada fase, com o objetivo de analisar o tempo dos casos de homicdio no Sistema de Justia Criminal. Como o objetivo era analisar o tempo dos casos de homicdio no Sistema de Justia Criminal, considerou-se que os casos de denncia eram os mais adequados para tal fim. Constituam casos de sucesso, pois cumpriam sua funo de verificar a existncia da infrao penal e o descobrimento das circunstncias e da respectiva autoria, fornecendo ao titular da ao penal elementos para a formao da opinio delicti e possibilitando o oferecimento da denncia.

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Dessa forma, pde seguir o seu percurso at o Judicirio para cumprir as demais fases do processo. Como as informaes contidas nas duas bases de dados utilizadas seriam insuficientes para a realizao de anlises de tempo consistentes, foi necessrio buscar dados complementares na Polcia Civil e no Judicirio.

II) Anlise dos tempos dos casos de homicdio no Sistema de Justia Criminal6 a) Tempo entre a Polcia e o MP
A trajetria dos casos de homicdio no Sistema de Justia Criminal foi dividida em quatro etapas distintas: a) a primeira, da ocorrncia do fato instaurao do inqurito; b) a segunda, da instaurao do inqurito at a remessa para o Ministrio Pblico (fase policial); c) a terceira, do recebimento pelo MP at a data da elaborao da denncia (fase ministerial); d) a quarta, da elaborao da denncia at a fase na qual o processo se encontra no Judicirio (fase judicial). Para a fase policial e ministerial, os prazos legais previstos no CPP para a realizao dos procedimentos pela Polcia e pelo Ministrio Pblico sero utilizados como parmetro para a anlise do tempo. No ano de 2007, a instaurao do inqurito de homicdio doloso (excetuando os casos de flagrantes) seguia o seguinte procedimento na cidade do Recife: 1) Ocorrncia do fato com acionamento do CIODS7; 2) este, por sua vez, acionava as Polcias Civil e Militar, o Instituto de Criminalstica e o Instituto Mdico Legal; 3) feito o local do crime, expedia-se uma requisio para o IML realizar o exame de corpo de delito; 4) lavrava-se, ento, o Boletim de Ocorrncia e, se fosse o caso, realizavase a ouvida de pessoas e a apreenso de objetos relacionados ao fato delitivo (depois de liberados pela percia); 5) uma comunicao interna era feita para a coordenao de plantes, qual a delegacia da rea onde ocorreu o fato criminoso estava subordinada; 6) da coordenao de plantes, a documentao era encaminhada para a gerncia de territrio, que passava para o gestor de rea (delegado da seccional), que a encaminhava para a delegacia competente instaurar o inqurito policia8. No existe qualquer prazo estabelecido legalmente para a instaurao do inqurito policial depois de ocorrido o fato criminoso, apesar da obrigao da autoridade policial instaur-lo de ofcio, logo aps tomar conhecimento do
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6. Os dados apresentados nesta parte da anlise se basearam em duas fontes: os coletados pela equipe no MPPE e aqueles coletados na Polcia Civil. Dos 188 casos de denncias pesquisados no MPPE, descartamos 15 latrocnios. Destes 173, foram encontradas informaes na PCPE para 116. Todos se referem a denncias oferecidas pelo Ministrio Pblico de Pernambuco no ano de 2007, sejam os do prprio Ministrio Pblico, sejam os da Polcia Civil.

7. Centro Integrado de Operaes de Defesa Social.

8. Atualmente, o procedimento adotado para instaurao dos inquritos de homicdio outro.

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fato. Tampouco existe um controle externo dos registros das ocorrncias que no se transformam em inqurito. Do momento anterior instaurao do inqurito at o decurso do prazo legal para a sua finalizao (30 dias indiciado solto), a Polcia goza de bastante autonomia, limitada apenas pelo fato de que o Ministrio Pblico ou a autoridade judiciria podem requisitar a instaurao do inqurito para elucidar um determinado fato e a autoridade policial no pode se recusar a instaur-lo (cf. CHOUKR, 2009). Na tabela 1, temos o tempo mdio decorrido entre a data do crime e a instaurao do inqurito pela Polcia, que serve para indicar quanto tempo a Polcia leva depois de ocorrido o fato criminoso para iniciar a investigao.

Tabela 1 Tempo entre a data do crime de homicdio doloso e a instaurao do inqurito pela Polcia

* Clculo do tempo retirando os casos considerados outliers. Fonte: Matriz MP NEPS/ UFP

A Tabela 1 mostra que o tempo transcorrido entre a ocorrncia do homicdio e a instaurao do inqurito pela Polcia, primeira instituio do Sistema de Justia Criminal responsvel pela elucidao do crime foi, em mdia, de 88 dias, no conjunto do perodo estudado. Observa-se, tambm, que a diferena entre os valores mnimos e mximos bastante significativa, enquanto alguns casos tiveram o inqurito instaurado no mesmo dia da ocorrncia do homicdio, outros levaram quase oito anos. O alto valor do desvio padro demonstra que a amostra analisada pouco homognea, havendo uma variao relevante do tempo para a instaurao do IP em cada caso. Contudo, quando retiramos os casos considerados como outliers (6 casos, em 114), o tempo transcorrido entre a data do crime e a instaurao do IP diminui consideravelmente, a mdia passa de 88 dias para 36, o que ainda pode ser considerado como um nmero alto (levava-se mais de um ms para que o inqurito fosse instaurado pela autoridade policial). A causa mais provvel para o tempo excessivo entre a ocorrncia do fato e a instaurao do inqurito o grande volume de casos e a inexistncia, naquela conjuntura, de mecanismos organizacionais de definio de prioridades e

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de gesto. Em 2007, foram 4.514 vtimas de crimes violentos letais intencionais, para um nmero reduzido de policiais dedicados investigao desse tipo de crime. A estrutura e a dinmica interna da Polcia, naquele momento, impediam uma resposta mais rpida para as ocorrncias9. Entretanto, os dados no permitem que se chegue concluso definitiva sobre as causas da demora para instaurao do inqurito. A Tabela 2 apresenta a mdia de dias transcorridos entre a instaurao do inqurito e a remessa ao Ministrio Pblico. Esta ltima data serve como indicativo da finalizao do inqurito pela Polcia Civil, permitindo a avaliao do montante de tempo gasto pela mesma para realizao dessa atividade.

Tabela 2 Tempo entre a data de instaurao do IP e a data de remessa para o MP

* Clculo do tempo retirando os casos considerados outliers. Fonte: Matriz MP NEPS/ UFPE

Os dados revelam que, depois de instaurado o inqurito, a mdia de dias at a remessa para o Ministrio Pblico bastante alta, 199 dias, quase sete vezes maior do que o previsto legalmente para os casos nos quais o indiciado estiver solto. Os prazos para concluso do inqurito policial so de 10 dias, se o indiciado estiver preso, e de 30 dias, se estiver solto, sendo que o ltimo admite prorrogao para novas diligncias, que dever ser requerida pela autoridade policial ao juiz competente, que determinar um novo prazo, caso o fato seja de difcil elucidao10. Ressalte-se que no existe um tempo mximo institudo legalmente para a concluso do IP quando o indiciado estiver solto, desde que seja realizado o respectivo pedido de prorrogao e este seja concedido pelo juiz. As consequncias da superao do prazo legal so: a liberao do suspeito, quando preso (se estiver solto o limite temporal o da prescrio do fato). Sobre o controle judicial da atividade da Polcia, a relao preconizada pelo Cdigo de Processo Penal entre o magistrado, responsvel por presidir o processo, e a Polcia Judiciria difere do disposto na CF/88. Esta reserva ao Ministrio Pblico a funo de exercer o controle externo da Polcia. Entretanto, a
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9. Com o fortalecimento do Departamento de Homicdios e Proteo Pessoa (DHPP), em 2008, a estrutura de investigao de homicdios em Recife foi alterada substancialmente, permitindo um aumento significativo na capacidade de elucidao de autoria da Polcia Civil pernambucana. Em setembro do referido ano, o DHPP passou a ser constitudo por sete delegacias, com 16 delegados, 16 escrives e 109 agentes exclusivamente dedicados investigao de homicdios em todo o estado. A partir de janeiro de 2009, por portaria da Secretaria de Defesa Social, foi criada uma numerao inteligente obrigatria para toda ocorrncia de homicdio, permitindo o acompanhamento da situao de cada inqurito.

10. Art. 10 e Art. 10 3o do CPP.

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Constituio no regulamentou como esse controle externo deveria ser exercido, deixando a matria para ser regulamentada por lei complementar posterior. Mais de vinte anos aps a promulgao da Constituio, ainda existe divergncia sobre como esse controle deve ser feito, criando tenses entre o Ministrio Pblico e a Polcia Judiciria, que possuem interpretaes diferentes da norma constitucional, o que contribui para a falta de integrao do Sistema de Justia Criminal. Em Pernambuco, a requisio da Polcia Judiciria para a prorrogao do prazo continua sendo direcionada ao juiz competente. Contudo, o controle judicial do que est sendo feito pela Polcia nem sempre acontece. Excetuando-se os inquritos que apresentem pedidos de medidas cautelares, nem todos so enviados para o Judicirio e os que so recebem um tratamento meramente burocrtico. A Polcia alega que alguns deixam de ser remetidos devido ao grande volume de instauraes. Por outro lado, inexiste um mecanismo de controle pelo Judicirio dos inquritos enviados e no enviados. Quando se adiciona a mdia de dias da primeira (Tabela 1) segunda etapa (Tabela 2), foram transcorridos mais de oito meses entre a data da ocorrncia da infrao penal at a remessa do inqurito pela autoridade policial para o MP. Dessa forma, caso o parquet considere as provas insuficientes e solicite diligncias adicionais Polcia, as chances de encontrar novos indcios sero extremamente reduzidas, pois j se passaram, em mdia, mais de 287 dias, desde a ocorrncia do fato. Quando a mdia calculada desconsiderando os outliers, h uma diminuio significativa, porm ainda bastante elevada: 148 dias. Na fase ministerial, o clculo do tempo foi realizado em relao a todos os encaminhamentos que o inqurito policial pode receber: virar denncia, ser devolvido para novas diligncias ou pedir seu arquivamento. Como dito anteriormente, o clculo das demais fases foi feito apenas para os casos de denncia.

Tabela 3 Clculo do tempo entre a Data de chegada do inqurito no MP e a data dos pedidos de denncia, arquivamento ou novas diligncias no Ministrio Pblico (em dias)

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* Clculo do tempo retirando os casos considerados outliers. Fonte: Matriz MP NEPS/ UFPE.

Percebe-se que todos os procedimentos realizados pelo MP tambm excederam o prazo previsto legalmente e que h uma variao bastante significativa entre o tempo mximo e mnimo em cada encaminhamento. No caso das denncias, foram identificados sete casos de outliers que, quando retirados da anlise, fizeram cair pela metade a mdia do nmero de dias entre a chegada do inqurito no MP e a elaborao da denncia. natural que esse tempo no seja alargado, visto que o trabalho do promotor na Central de Inquritos , na prtica, o de averiguar a qualidade jurdica e investigativa do trabalho policial e decidir pelo oferecimento da denncia, solicitao de novas diligncias ou arquivamento. Foi possvel acompanhar, aproximadamente, um tero dos casos analisados nas duas fases. Nesses casos, h uma reduo significativa (50%) na mdia do nmero de dias da fase ministerial. Na fase policial, a mdia foi reduzida em 11%. Uma das possveis explicaes para a diferena na mdia na fase ministerial a presena de outliers. O alto desvio padro e a grande diferena entre o nmero mximo (656) e o mnimo (0,0) reforam tal interpretao. Ademais, trabalhando com a mdia, constata-se que o tempo gasto pela Polcia quatro vezes maior que o gasto pelo MP (obviamente, o tempo para investigao a etapa mais demorada). A anlise das informaes evidencia que a grande maioria dos casos est acima dos 30 dias previstos, o que obrigaria os delegados a pedir prorrogao do prazo para investigao. Alm disso, possvel observar que a grande maioria dos casos leva at 150 dias na fase policial e 40 dias no MP. A existncia da priso em flagrante ou preventiva do indiciado responsvel por reduzir o tempo mdio tanto da fase policial, como da fase ministerial. Pode-se observar que foram poucos os casos de flagrante, mas que, nestes, h uma diminuio significativa na mdia de dias em relao aos demais, de 120 para 28 dias. importante notar que os casos nos quais ocorre flagrante e o indiciado preso, o prazo previsto legalmente para o trmino do inqurito policial de, no mximo, 10 dias, sem possibilidade de prorrogao, o que ajuda a explicar essa diferena expressiva entre as duas situaes. Esse mesmo achado pode ser observado para o fluxo ministerial, ou seja, a ocorrncia de flagrante altera o tempo para apresentao da denncia. Foram poucos os casos de flagrante que chegaram ao Ministrio Pblico, mas nestes h uma diminuio significativa na mdia de dias em relao aos demais, de 31,01 para 16,93 dias. Registre-se, tambm, que o tempo para o requerimento de novas diligncias e para o oferecimento da denncia menor quando o ru encontra-se preso.

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b) Tempo no Judicirio
11. Para essa fase, das 173 Denncias pesquisadas no MP, s foi possvel localizar informaes no Judicirio para 126 casos.

Das 173 denncias pesquisadas no MP, foi possvel acompanhar 126 na etapa judicial11.

Grfico 1 Distribuio (percentual) dos processos no Judicirio de acordo com a fase atual.

Fonte: Matriz MP NEPS/UFPE.

O Grfico 1 permite visualizar que os processos iniciados com as denncias oferecidas em 2007 encontram-se ainda na fase 1, correspondendo a 45,2% dos casos (80). Adicionadas as duas primeiras fases, percebe-se que 60% dos casos (108) no passaram da segunda fase. Apenas 6,9% (10) chegaram ao final do julgamento em primeira instncia. Fazendo uma comparao entre as trs fases (considerando a fase policial da ocorrncia do fato at a remessa do inqurito para o MP), percebe-se que a fase ministerial a que menos contribui para a morosidade do SJC.

3. Parte II Etnografando delegacias e ouvindo delegados e operadores do sistema de justia


Nesta segunda parte do texto, o intuito alargar a compreenso sobre as formas como o inqurito policial produzido praticamente no cotidiano das delegacias, investigar como os policiais o constroem formal e informalmente, cotejar as percepes que dele tm tanto os policiais civis quanto atores situados em outras organizaes da justia, confrontar as percepes dos diferentes entrevistados com a prtica policial etnografada em duas delegacias de polcia da capital12,
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12. O perodo do trabalho de campo foi de cerca de dois meses, em cada delegacia.

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uma distrital e uma especializada em homicdios13. Acreditamos que tal estratgia permitiria visualizar as prticas, as crenas, os interesses e os valores, muitas vezes em conflito, e que constituem indicadores qualitativos das percepes organizacionais que orientam os discursos e as prticas, bem como das dificuldades de integrao interinstitucional das diferentes agncias do Sistema de Justia Criminal (SJC). Passemos aos achados. Predomina, em todos os segmentos de entrevistados14, a percepo de que o inqurito policial cumpre uma funo basilar no Sistema de Justia Criminal, uma vez que , na prtica, o elemento que d incio e embasa toda a ao penal. Assim, reconhecem que essa pea informativa, contendo a identificao da autoria e da motivao de um ilcito, funciona como um primeiro julgamento do Estado acerca de um evento criminoso, visto que a verso nele apresentada tende a ser reproduzida na persecuo penal, da denncia do Ministrio Pblico (MP) formao da convico pelo juiz. Dificuldades estruturais para o trabalho de instruo complementar ao da Polcia Civil e mesmo para a reproduo de provas coletadas em primeira mo esto entre os fatores elencados como causas do hiperdimensionamento do inqurito no fluxo do SJC, que se diferenciaria do processo penal apenas pela ausncia do contraditrio.
Apesar de doutrinariamente se dizer que uma mera pea informativa, na prtica, o que vemos que o inqurito policial subsidia e serve como base e muito promotor de justia se baseia no relatrio. (Delegado, GF)

Todos reconhecem que tanto a oferta quanto a aceitao de denncias nem sempre bem fundamentadas segundo os promotores d-se com base na ideia de que eventuais erros sero corrigidos pelo princpio do contraditrio, que distingue a persecuo penal frente ao inqurito.
Se me chega uma denncia instruda por um apanhado investigatrio do MP, com os requisitos essenciais para uma denncia, eu vou deixar de receber? Claro que eu vou receber. Ento pouco importa se chame de inqurito, se foi apurado, se tem elementos, se tem autoria, se tem materialidade... receber a denncia por qu? Porque quando for na instruo processual... ningum vai condenar algum baseado na prova nica e exclusivamente do inqurito. Ento de qualquer forma, chega l na instruo, eu vou ter que repetir ou pelo menos ratificar, fazer a prova judiciria propriamente dita. (Juiz, GF)

13. Os crimes contra a vida (homicdio, leso corporal grave seguida de morte, tentativa de homicdio, infanticdio, aborto, etc.) ocorridos na capital so investigados pelo Departamento de Homicdios e Proteo Pessoa (DHPP). Quando ocorre um homicdio, por exemplo, primeiro chega ao local do crime a PM acionada pelo CIODS. A PM isola o local do crime e espera a fora-tarefa do DHPP chegar. A fora-tarefa composta por um delegado, cinco agentes, o escrivo e um papiloscopista. Funciona diariamente e os plantes tm uma durao de 24h. Espacialmente, divide-se em trs equipes por planto: Capital, Regio Metropolitana Norte e Regio Metropolitana Sul. Durante a pesquisa de campo, foi possvel acompanhar, por um perodo de 24h, o planto de uma equipe da foratarefa. 14. Foram entrevistados vinte e um delegados, escrives, agentes e comissrios da Polcia Civil de Pernambuco (PCPE) e realizados dois grupos de discusso, sendo o primeiro com delegados e o segundo com promotores, juzes e defensores pblicos (operadores do Sistema de Justia Criminal).

No discurso acerca da prtica policial, inqurito e investigao formam uma unidade de sentido hierarquicamente organizada, em que este ltimo elemento da dade subordina o primeiro, embora os dois termos sejam utilizados de
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forma intercambivel. A investigao definida como um processo de coleta de informaes, em que se juntam pequenos vestgios para elucidar um crime e que depois sero formalizadas e reunidas no inqurito. Registre-se a peculiaridade da ideia de que a boa investigao, como o bom inqurito, so aqueles que possibilitam a reconstituio do crime nos seus detalhes, no deixando dvidas quanto aos seus elementos centrais: autoria, motivao e circunstncias. Alguns delegados acrescentam que a prova da excelncia de um inqurito est na confirmao das concluses da investigao pelo veredito do juiz.
O que eu considero um inqurito policial excelente aquele que irrefutavelmente traz a verdade dos fatos, aquele que no h nenhum questionamento quando recepcionado pelo Ministrio Pblico ou pelo Judicirio. Ou seja, ele atendeu a todas as necessidades, com o objetivo de esclarecer o fato. Para que o inqurito tenha excelncia eu tambm preciso que a investigao seja boa. (Delegado 7)

No tocante aos empecilhos e facilitadores do trabalho policial, importa observar que o discurso dos policiais incide mais sobre os aspectos que dificultam cotidianamente o andamento da investigao/inqurito. Normalmente, elementos facilitadores da investigao/inqurito so concebidos como a contraface das dificuldades, apresentadas abaixo por ordem de frequncia e intensidade com que aparecem nos discursos dos policiais civis.

I) Lei do silncio versus colaborao das testemunhas/entrosamento da Polcia com a comunidade


H unanimidade na indicao da lei do silncio como o principal bice ao andamento de inquritos/investigaes. Delegados, escrives, comissrios e agentes entrevistados acentuam a dificuldade de obteno de informaes relativas a crimes que acontecem em comunidades carentes, em particular no que se refere a homicdios. Relatam que, com frequncia, as testemunhas, inclusive familiares das vtimas e as prprias vtimas, recusam-se a fornecer informaes, alegando desconhecimento dos fatos, por temerem represlias dos autores dos crimes, dos quais podem ser vizinhos. Conforme observado na pesquisa de campo, na delegacia de homicdios, o primeiro procedimento adotado durante uma investigao solicitar o comparecimento dos parentes da vtima para a realizao de oitivas. Mesmo que estes nada saibam sobre o evento criminoso, espera-se que possam colaborar com informaes acerca da pessoa vitimada, sua rotina e relacionamento com os outros familiares e amigos. No entanto, frequentemente, as oitivas so frustrantes para os policiais, que se queixam constantemente da lei do silncio.

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De fato, em vrias ocasies, as pesquisadoras acompanharam oitivas em que as testemunhas estavam presentes no local e hora do homicdio, mas asseguravam nada ter visto15. H tambm aquelas ouvidas que no ajudam a apontar uma direo para a investigao, em virtude da impossibilidade de se localizar as pessoas nomeadas pelas testemunhas, que se utilizam muitas vezes dos vulgos, alegando desconhecer o nome de registro dos envolvidos. A referida dificuldade de obteno de informaes pelas testemunhas leva a que os policiais da delegacia de homicdios atribuam elevado valor s tcnicas de interrogatrio. Conforme os registros de campo, ao iniciar uma ouvida, a delegada alerta enfaticamente que o depoente est ali na qualidade de testemunha e que, por isso, no pode mentir, sob o risco de sofrer pena de recluso em regime fechado de um a trs anos. Ademais, com frequncia, a delegada interrompe a fala do depoente alegando que sua histria parece confusa e contraditria e que, portanto, deve ser reiniciada; em outros casos, dispensa a testemunha e determina sua reinquirio duas ou mais vezes, aconselhando-a a refletir bem, entre uma ouvida e outra. Por fim, em mais de uma oitiva presenciada durante a pesquisa, ao perceber que o depoente continuava a relatar fatos que se contradiziam, a delegada titular ameaou dar voz de priso e encaminhar a pessoa a uma instituio carcerria. Tais estratgias utilizadas pela delegada tendem a ser reproduzidas pelos demais delegados e escrives da delegacia. De acordo com os entrevistados, por contraposio aos inquritos dificultados pela lei do silncio, os casos de andamento mais fcil e clere so precisamente aqueles em que as testemunhas decidem falar, o que ocorre quando: os familiares colocam o desejo de fazer valer a Justia acima de sua segurana; os autores do crime so presos ou mortos; ou quando a Polcia consegue estabelecer laos de solidariedade e confiana com a comunidade, que, dessa forma, dispe-se a colaborar. Alguns delegados acentuam que o impacto da lei do silncio sobre o trabalho da Polcia muito significativo, em funo da centralidade das provas testemunhais na persecuo penal em Pernambuco.

II) Falta de recursos para a informao versus rede de informantes


Na percepo dos entrevistados, diante de uma realidade dominada pela lei do silncio, a figura do informante que o indivduo situado dentro da comunidade e disposto a colaborar com a Polcia, repassando informaes sobre criminosos da rea e sobre a dinmica de crimes especficos adquire um valor estratgico para o trabalho da Polcia, tornando-se mesmo essencial. Assim, boa parte do trabalho dos agentes de polcia consiste em construir uma rede de informantes que se torna estratgica para o andamento das investigaes realizadas pela delegacia. A falta de recursos para alimentar a rede de informantes ,
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15. Pesquisa do NEPS-UFPE mostra que, em cinco bairros da Zona Norte do Recife, 88% dos homicdios em que houve elucidao de autoria, entre 2002 e 2007, os autores mantinham relao anterior com a vtima, o que evidenciaria a dimenso local do crime. Dessa maneira, faz sentido pensar que, em um contexto onde vtimas e acusados se conhecem, vizinhos, parentes, etc. recusem-se a prestar testemunho, seja por medo de retaliao, seja para proteger o acusado. Da mesma forma, as entrevistas com delegados e agentes revelam que a principal queixa destes policiais acerca da chamada lei do silncio, que os impediria de construir inquritos com provas testemunhais. Essa uma realidade antiga no estado, tendo inclusive motivado a criao do primeiro Programa de Proteo a Testemunhas do Brasil (1996).

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portanto, um obstculo ao trabalho investigativo, embora venha a ser contornada por aspectos como: a vontade de colaborar de indivduos que simplesmente simpatizam com a Polcia; a relao de confiana que delegados e agentes conseguem estabelecer com a comunidade ou com indivduos especficos; a disponibilidade dos policiais para tirarem do bolso, de modo a fornecer eventuais agrados, que alimentam a fidelidade de certos informantes. Na delegacia de homicdios, uma das pesquisadoras presenciou uma conversa entre o chefe de investigao e um informante. Na sala da delegada, conversaram sobre um local de difcil acesso e possveis formas de l chegar. Tambm foi discutida uma estratgia de entrada do agente na comunidade. O informante parecia residir na localidade e conhecer sua geografia. Ficou perceptvel, na conversa, um tom de camaradagem. Tambm se observou a presena de pessoas que procuram a delegacia para obter informaes acerca do andamento de algum inqurito e aproveitam para repassar nomes de possveis testemunhas. Pelas conversas paralelas registradas durante o campo, descobriu-se que os agentes executam servios de inteligncia durante o fim de semana, aproveitando esses dias para jogar pelada nas comunidades e incrementar suas redes de informantes. Tambm na delegacia distrital, foi anotada a presena de um informante assduo, que circulava com relativa liberdade no prdio em questo.

III) Percias deficientes e demoradas versus boas percias


A escassez e a demora de laudos periciais, necessrios tanto ao desvendamento da dinmica do crime, quanto constituio de provas tcnicas para embasar o inqurito tambm so enumeradas por policiais dos vrios segmentos pesquisados como uma das dificuldades enfrentadas no encaminhamento de investigaes e inquritos. Acentuam as deficincias de estrutura da Polcia Cientfica e lamentam a indisponibilidade para a PCPE de recursos tcnicos que poderiam conferir no s agilidade, porm mais acuidade s investigaes. Acrescentam que a demora no envio dos laudos pela Polcia Cientfica leva a que vrios inquritos sigam para a Justia sem as peas tcnicas bsicas, que so adicionadas aos processos posteriormente. Nos casos de flagrante, os quais apresentam um prazo de dez dias para concluso, esse problema visto como ainda mais prejudicial ao andamento do inqurito. As pesquisadoras acompanharam, nas duas delegacias, a chegada tardia de laudos e o trabalho dos chefes de cartrio para encaix-los em inquritos guardados nos armrios.
A prova testemunhal em juzo muito contestada, mas a prova tcnica, cientfica, porque feita atravs da cincia, ela considerada pelo Juiz uma prova irrefutvel. (Delegado 7)

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IV) Violao corriqueira da cena do crime versus bom levantamento da cena


Conforme testemunho dos policiais entrevistados, a violao da cena do crime, seja por populares, seja pelos policiais militares, seja pelos prprios companheiros da PC, no so apenas corriqueiras, mas constituem a regra geral. No entanto, garantem, por experincia prpria, que um levantamento criterioso, atento, minucioso da cena do crime indica nortes investigativos mais seguros e produtivos. Ponderam que so precisamente os detalhes colhidos na cena do crime que constituem os indcios mais expressivos e consistentes da dinmica do crime.

V) Ordenamento jurdico/benefcios conferidos pelo Judicirio versus integrao e colaborao do MP e do Judicirio


Uma das dificuldades aventadas pelos delegados na conduo da investigao reporta-se ao ordenamento jurdico brasileiro que, no limite, favorece o suspeito, na medida em que lhe garante, por exemplo, o direito de mentir para a Polcia, dificultando as investigaes, com consequente desperdcio do tempo da organizao e de recursos do Estado. Identificam tambm uma atitude hostil do MP e do Judicirio com relao s demandas da Polcia Civil relativas aos suspeitos de crimes. Nesse sentido, alegam que pedidos de priso preventiva, escuta telefnica, quebras de sigilo e mandados de busca e apreenso so frequentemente negados pelos agentes do SJC, o que representaria um entrave ao trabalho policial. Consideram que os casos mais graves so as negativas aos pedidos de preventiva e os relaxamentos de priso, porque os criminosos que permanecem soltos ou voltam s ruas assustam as comunidades, reforam a lei do silncio e corrompem os j tnues laos de confiana entre a Polcia e as comunidades.

VI) Deficincias nas condies de trabalho versus boa equipe


Deficincias nas condies de trabalho tambm fazem parte dos elementos que dificultam o andamento das investigaes, como arrolado pelos policiais entrevistados. Acreditam que, na prtica, o principal mecanismo para fazer frente a tais limitaes de ordem estrutural o compromisso dos prprios policiais, que tendem a ser mais motivados quando fazem parte de uma boa equipe. Curiosamente, nas conversas informais, as principais queixas quanto s condies de trabalho dizem respeito s instalaes das delegacias isso talvez se deva, ao menos parcialmente, a uma tentativa de capturar, para as
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respectivas delegacias, os investimentos que vm sendo feitos pelo Governo estadual na aquisio de equipamentos, como armamentos, coletes, munio, viaturas. Na delegacia de homicdios, as condies estruturais do local so constantemente apontadas pelos policiais como inadequadas ao seu trabalho.

VII) Cumprimento de metas versus tempo, pacincia e persistncia


Embora os policiais manifestem certo pudor em expor crticas diretas ao programa de gesto por resultados, que estabeleceu metas de produtividade para a PCPE, alguns evidenciam, em suas falas, que elementos importantes na conduo de uma investigao so comprometidos por esse novo modelo: tempo, pacincia e persistncia. Constatou-se, a partir das etnografias realizadas, que esse foco na produtividade repercute consideravelmente no cotidiano das delegacias, que ficam em um clima de muita agitao a cada ltima semana do ms, quando necessrio remeter Justia todos os inquritos concludos at ento. Alguns delegados, inclusive, acabam abrindo mo de participar de operaes de rua para dedicaremse ao processo de concluso dos inquritos. Nesse perodo, as conversas so sempre em torno dos inquritos: indiciados, qualificaes, endereos, autoria, etc. Assim, cada delegacia empenha-se em finalizar o maior nmero possvel de inquritos. Afinal, a delegacia que obtiver o maior nmero de inquritos remetidos ganha uma bonificao. Se alguns policiais ressentem-se da competitividade e do ritmo acelerado de trabalho, outros, inclusive a delegada titular da especializada, argumentam que tal competio ocorre de maneira sadia, de modo a incentivar cada delegacia a se empenhar cada vez mais na resoluo dos casos. Na especializada, cada delegado responsvel por preparar as suas remessas de inquritos, contando com a ajuda dos seus escrives. Na organizao dos inquritos que sero remetidos, so observados os elementos que se encontram em falta e/ou incompletos, como, por exemplo, a qualificao de vtimas e indiciados. Tambm na distrital foi possvel acompanhar o perodo atribulado relativo ao encerramento do prazo para remessa de inquritos e TCOs concludos Justia. Durante essa semana, o delegado acompanhou de perto o trabalho do cartrio, dando orientaes, as quais se relacionavam, inclusive, remessa de inquritos do cemitrio (passivo herdado de outras gestes). A preocupao com o ranking de produtividade tambm foi incorporada ao cotidiano de trabalho dessa delegacia. Segundo os escrives, a delegacia envia, mensalmente, 30 a 35 inquritos e 45 a 50 Termos Circunstanciados de Ocorrncia (TCOs). A colocao deles no referido ranking tema de vrias

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conversas. Inquiridos acerca da necessidade do bacharelado em Direito para o exerccio das funes de delegado, unnime, entre os policiais entrevistados, a opinio de que o mesmo essencial ao desempenho satisfatrio das atribuies desse posto. Vrias razes so apontadas: o respeito s garantias individuais; tipificao e encaminhamento adequado dos eventos criminosos levados ao conhecimento da autoridade policial; orientao e segurana transmitidos pelo delegado para a equipe. Em contraposio, a perspectiva dominante entre os operadores do SJC enfatiza, como atribuio precpua da Polcia Civil, as atividades investigativas em detrimento da formao jurdica. Afirmam que o modelo adotado no Brasil, hoje, favorece a confuso e sobreposio de papis, levando, por exemplo, o MP a buscar suprir lacunas de investigao, enquanto a Polcia perde tempo com formalidades jurdicas. Todos ressaltam que, enquanto o atual modelo existir, difcil ser no se exigir do delegado um conhecimento jurdico consolidado. unnime, entre os policiais de todas as categorias de entrevistados, a percepo de que estratgias de priorizao das demandas chegadas s delegacias so cruciais para o funcionamento das mesmas, uma vez que nem os recursos humanos, nem a estrutura disponvel conseguem fazer face demanda. Tendem a ser priorizados: a) Crimes de maior potencial ofensivo e que representam risco maior para a sociedade, como o caso dos eventos envolvendo grupos de extermnio e outras formas de crime organizado, bem como a ao de homicidas contumazes. No caso das distritais, so priorizadas tambm as ocorrncias que implicam situaes de risco de vida para a vtima, o mesmo valendo para as tentativas de homicdio, no caso das especializadas. Note-se que esse aspecto bastante enfatizado pelos delegados em exerccio de cargos de gesto. As conversas informais da pesquisa de campo revelam o contraponto da priorizao dos crimes mais graves, qual seja, a dependncia dos TCOs instaurados na distrital de uma cobrana das prprias vtimas: a vtima tem que correr atrs (...); passados seis meses, o caso prescreve (Chefe do cartrio).
So as mesmas estratgias de um posto de sade do interior. Priorizar aquele atendimento que vai impactar mais no combate ao crime. Ento, se eu tenho uma ao de algum que mata constantemente e tenho um homicdio que ocorreu no interior de uma residncia e que foi domstico, e que ocorreu uma vez, e que ocorreu em um dia diferente dos demais para o autor do crime... diferente de um matador contumaz... ento, esse seria o meu foco, a prioridade. (Delegado 7)
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b) Os casos de mais fcil elucidao, em que os indcios iniciais j apontam a autoria e a motivao, tendem a ser os primeiros na pilha de inquritos, com destaque para os flagrantes delitos ou para outros casos em que o suspeito encontra-se preso. Isso por requererem ao rpida da Polcia, de modo a evitar a soltura do imputado. Essa estratgia visa a dois objetivos: aproveitar o frescor das provas, de um lado, e, de outro, aperfeioar o trabalho da Polcia que, com mais um caso solucionado, pode despender tempo, recursos e energia em outras ocorrncias. Em contraposio, crimes em que no h pista nenhuma sobre autoria tendem a ficar dormindo nos armrios, at que surjam elementos novos, como a morte ou priso de bandidos de uma rea especfica, que motivam a quebra da lei do silncio. Pior ainda so os casos em que a Polcia tem dificuldade de identificar a vtima. c) Todos os policiais entrevistados reconhecem que presses externas favorecem o andamento dos inquritos. Os casos de maior repercusso, que chamam a ateno da mdia e colocam a Polcia na berlinda, tendem a ser priorizados por causa da presso social por uma resposta da autoridade policial. Na mesma linha, esto os casos em que a famlia cobra da Polcia uma soluo, o que normalmente tambm implica uma colaborao que ajuda o trabalho policial, fomentando-o com informaes e indcios. O trabalho de campo permitiu confirmar a influncia desses elementos, sendo importante acrescentar que, no caso da distrital, foi observado que relaes pessoais com policiais lotados na delegacia tambm influenciam positivamente o andamento de inquritos ou TCOs. A equipe testemunhou, inclusive, um episdio em que uma senhora que estava denunciando o irmo e solicitava um procedimento de exceo procurou deliberadamente transpor sua relao com o escrivo para uma ordem afetiva. Na pesquisa de campo da delegacia distrital, constatou-se que os policiais da linha de frente, capitaneados pelo comissrio, procuram, na medida do possvel, estabelecer estratgias que favoream a conciliao entre as partes, evitando o desdobramento formal de todos os ocorridos de que a Polcia toma conhecimento. As falas dos entrevistados tambm reconhecem o emprego de estratgias de triagem e acentuam que so mecanismos fundamentais para garantir o funcionamento da delegacia, de modo que as energias, o tempo e os recursos escassos da PC possam ser direcionados aos crimes de maior potencial ofensivo. Os delegados ouvidos no Grupo de Discusso tambm reconhecem que muitos de seus pares realizam investigaes preliminares, optando, algumas vezes, por no instaurar inquritos quando os indcios coletados so muito tnues e a materialidade do fato no est estabelecida.
Na realidade, uma vez chegando a notcia crime, na delegacia, a autoridade policial, ele, a juzo dele, vai determinar ou a abertura do inqurito ou a

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realizao de uma investigao preliminar pra verificar se aquilo realmente objeto de um inqurito policial. (Delegado, GF)

No caso da delegacia de homicdios, o processo de triagem muito restrito, haja vista a priorizao dada atualmente, em Pernambuco, aos crimes contra a vida. Segundo os entrevistados, hoje, diferentemente do passado, todos os homicdios transformam-se imediatamente em inquritos policiais, cujo desenrolar pessoal e cotidianamente acompanhado pelo gestor do Departamento de Homicdios. J o funcionamento da delegacia distrital difere bastante do da especializada. No caso observado, as delegacias que atendem demanda dos bairros funcionam como uma ponte entre as comunidades e o Estado. Sendo assim, qualquer tipo de conflito com vizinhana, famlia, patro, empregado, etc. levado para l, na esperana de que seja resolvido. Se, muitas vezes, esse tipo de demanda dificulta, posto que sobrecarrega o trabalho policial, pode tambm ajud-lo, no sentido de que cria possibilidades de atuao preventiva da Polcia Civil, pois, conforme salientam alguns policiais, no so raros os casos em que motivos aparentemente fteis acarretam mortes ou leses corporais graves. A pessoa que tem uma notcia crime a relatar autoridade policial, ao chegar delegacia distrital observada, pode passar por uma triagem inicial j na sala de espera. O agente que fica nessa recepo, em regra, pergunta o motivo que a traz delegacia e, por vezes, o prprio comissrio tambm faz uma pr-triagem, chegando at a atender e orientar a pessoa antes mesmo do registro oficial (o Boletim de Ocorrncia). No atendimento, onde ser feito o registro do BO, j h uma preocupao com a tipificao do crime, ou seja, com a transposio do fato narrado para uma linguagem jurdica. Aps esse registro, a ocorrncia remetida ao comissrio, responsvel por fazer uma triagem mais acurada, que consiste em repassar o boletim ao cartrio, indicando, de modo preliminar, os casos que seriam termos circunstanciados de ocorrncia (TCO) e os que seriam inquritos (IP). Na prtica, porm, essa deciso pode ser modificada no cartrio e l onde se decide, de acordo com a tipificao, como o caso vai ser apurado. O delegado s consultado a respeito quando h dvida no cartrio. Na triagem realizada pelo comissrio, o mais importante a seleo de casos de TCOs definidos como problemas sociais e para os quais se procura realizar uma conciliao na prpria delegacia. Se a conciliao informal obtiver xito, a parte que deu incio ao TCO assina um termo de desistncia. A assinatura do termo uma formalidade que deixa a delegacia resguardada de eventuais reclamaes posteriores dos sujeitos envolvidos. O comissrio defende a necessidade da mediao e da triagem por conta de demandas provocadas, recorrentemente, por pessoas embriagadas e com transtornos mentais, que ocupariam a Polcia em vo. Durante a realizao do trabalho de campo foram presenciados casos desse tipo.
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Alis, nas conversas informais, inclusive entre eles, os escrives queixam-se rotineiramente do tipo de demanda que chega delegacia. Para o chefe do cartrio, a sociedade culpada pela inoperncia da Polcia Civil, pois no teria conscincia do que a atividade policial. Isso ainda mais ressaltado em suas falas porque h uma orientao de registrar Boletins de Ocorrncia, mesmo quando a notcia no crime, quando a vtima uma pessoa que no se convence de que est errada. Esse procedimento adotado para evitar problemas com a corregedoria, o que j aconteceu anteriormente. A frase isso no caso de Polcia aparece tambm quando os BOs versam sobre brigas de vizinho, brigas de famlia, que no esto combinadas a agresses srias, nem ameaas de morte. A percepo corrente entre os delegados acerca das funes do escrivo nas suas delegacias coloca estes ltimos na posio de auxiliares destacados da autoridade policial, no que diz respeito organizao dos inquritos. De fato, poucos delegados entrevistados reconhecem conferir autonomia aos escrives na conduo de inquritos. Uma vez que no faz parte das atribuies precpuas dos escrives realizarem ouvidas ou determinar diligncias, os delegados tendem a enfatizar, nas entrevistas, o seu papel de presidentes dos inquritos. No entanto, a pesquisa de campo aproxima-se mais das falas dos escrives e revela um cotidiano em que, devido grande demanda de inquritos nas delegacias, os delegados dividem o trabalho com seus escrives, normalmente encarregados de conduzir seus prprios inquritos, realizar as ouvidas e expedir providncias. Isso consultando o delegado, mormente em casos de dvida sobre os procedimentos a serem adotados. Alguns escrives, inclusive, redigem os relatrios, que so apenas revisados e assinados pelos delegados.
No mundo real, o escrivo faz, alm disso, s vezes em vrias situaes. T falando de um modo geral, no especificamente dessa delegacia, que aqui o delegado faz at o relatrio, certo. Faz a maioria dos relatrios. Em outras delegacias o que eu vejo a, o escrivo fazendo relatrio. o escrivo fazendo muitas coisas que so atribuies dele. (Escrivo 4)

Na delegacia de homicdios, quando a fora-tarefa registra uma ocorrncia, o inqurito aberto e vai para a coordenao do DHPP, que separa cada inqurito de acordo com o local do homicdio e o distribui s respectivas delegacias, responsveis por determinadas reas. Dois dias o tempo mdio que um inqurito leva para sair da coordenao da fora-tarefa e ser distribudo entre as delegacias do DHPP. No que diz respeito ao critrio de distribuio dos casos, se o delegado fez a cena do crime na fora-tarefa, o inqurito seu. Alm disso, feita uma distribuio de acordo com o conhecimento e a experincia que cada delegado ou escrivo possui em relao a determinadas reas e grupos de criminosos. Casos de flagrante ou de crimes de difcil resoluo sempre ficam sob a responsabilidade da delegada titular.

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No caso da especializada, no cartrio que os casos transformam-se formalmente em inquritos e TCOs. Cada um ganha uma pasta e so confeccionados os seus respectivos documentos instauradores como portarias, autos de priso em flagrante e termos de declarao e compromisso. O delegado, normalmente, entra em contato com o caso no momento em que assina tais peas. Caso haja alguma inadequao formal (caso de IP que est como TCO e vice-versa), ele j manda corrigir. A rigor, tal procedimento no poderia ser feito, mas os policiais permitem-se essa informalidade alegando que, no trabalho, as pessoas devem ser prticas (escrivo). Ao longo do inqurito e do TCO, se o delegado encontrar outro tipo de falha em documentos ou procedimentos, despacha indicando o que deve ser feito e esse despacho adicionado s respectivas pastas, bem como os BOs, os mandados de intimao, as ouvidas, as percias, etc. No cartrio, tambm so realizadas as ouvidas. O delegado assina os documentos e produz os relatrios (pea final do inqurito). Concludos, inquritos e TCOs so remetidos UNICODEPPOL, que os envia ao Ministrio Pblico. Nas entrevistas, os policiais destacam, no papel do Comissrio, primeiramente a atribuio de gerenciar, ou seja, coordenar os trabalhos da delegacia, fazendo, inclusive, a intermediao entre o delegado e demais componentes da equipe. Em segundo lugar, o Comissrio definido como o responsvel pela delegacia, na ausncia do delegado. Por fim, abordam o conhecido papel de gerenciador de uma parcela dos conflitos que chegam delegacia. Ressalte-se que os comissrios entrevistados fizeram questo de enfatizar que s procuram intervir buscando conciliao entre as partes conflituosas, quando se trata de crimes de menor potencial ofensivo. Tambm frisam que, mesmo nesses casos, toda a burocracia cumprida, desde o registro do BO at a assinatura do termo de desistncia pela vtima. Todavia, nas duas delegacias observadas, foram notadas discrepncias significativas no papel do comissrio. Estas decorrem de variaes no desempenho da autoridade policial frente equipe comandada, o que sugere haver um espectro relativamente amplo de possibilidades de exerccio do papel do delegado no cotidiano da delegacia, com repercusses, sobretudo, no desempenho dos papis, em alguma medida, complementares, dos escrives e dos comissrios. Enquanto, na especializada, a delegada titular exercia claro papel de liderana servindo, inclusive, como modelo e inspirao para os demais policiais , na distrital, a presena do delegado no comando da equipe era menos perceptvel, sendo claramente mediada pela do comissrio. A pesquisa de campo, na distrital, revelou ser o comissrio a figura mais presente, que administra a delegacia tanto no que se refere a problemas pequenos, quanto a problemas maiores, como a coordenao de operaes de rua. Trata-se de um funcionrio chave na organizao da rotina de trabalho da delegacia distrital observada.
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Os prprios agentes comentam, em tom de brincadeira, que o comissrio quem comanda a delegacia, percepo no registrada na especializada. No que tange s relaes entre a PC, de um lado, e defensores, promotores e juzes, de outro, o discurso dos entrevistados evidencia certa tenso. Os operadores do SJC enfatizam a discricionariedade da autoridade policial, cujo poder est alm da possibilidade de decidir sobre a abertura ou no de inqurito ou TCO. Tal discricionariedade, porm, reside no poder de decidir sobre o que entra ou no no inqurito, com implicaes para todo o fluxo do SJC, observada a mxima de que o que no existe nos autos, no existe no mundo. Nessa linha, os operadores do SJC manifestam desconforto associado percepo de que, do amplo leque de elementos que se imagina serem colhidos em uma investigao, cabe ao delegado selecionar aqueles que entraro para o mundo jurdico, pois o inqurito policial termina por ser a principal pea de informao do processo.
A gente sabe que h uma discricionariedade, ou pelo menos havia, no sei agora pela obrigatoriedade formal, h uma discricionariedade branca a, sobretudo do que eu incluo no inqurito... discricionariedade branca que o delegado chegar e negociar, sem ser dentro do sistema, o que vai colocar, quem vai ser includo, quem vai ser excludo... chegou no dia da instruo a gente fica sabendo por uma testemunha desavisada, que no foi trabalhada, que efetivamente tinha mais gente... (Juiz, GF)

Dadas as deficincias apontadas, promotores e juzes concordam que necessria a adoo de estratgias de regulamentao e controle sobre o trabalho da Polcia Judiciria. Nessa linha, citam a criao da Central de Inquritos como um marco positivo no desenvolvimento de mecanismos de controle e limitao da discricionariedade da autoridade policial. Note-se que os operadores do SJC tambm percebem tenses entre as diferentes instncias do SJC, marcadas pelo cruzamento de interesses, por vezes, divergentes. Concluem que a estrutura da Justia Criminal, a comear pelo inqurito policial, no favorece o trabalho integrado entre as distintas agncias estatais, multiplicando fontes de tenso e comprometendo a eficcia do sistema como um todo. De sua parte, os delegados, nas entrevistas, emitem testemunhos majoritariamente positivos, relativos a experincias de parceria com o MP e o Judicirio. Entendem que, quando possvel estabelecer uma relao de maior proximidade e confiana com os operadores do SJC, os pleitos da Polcia tm mais chances de ser atendidos, o que favorece o andamento dos inquritos. Entretanto, as conversas informais registradas na pesquisa de campo sugerem arestas expressivas no relacionamento cotidiano entre os policiais civis e o

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MP, no mbito das duas delegacias pesquisadas. O inqurito enviado pelas PCs ao Ministrio Pblico e pode ser encaminhado para o Judicirio ou retornar para o delegado (requisitrio), com solicitao de novas diligncias. O que se observou, na prtica, que a devoluo de inquritos pelo MP gera reaes pouco amistosas entre os policiais. Delegados e escrives argumentam que, em alguns casos, os inquritos so devolvidos em virtude de questes simples, como, por exemplo, o envio de um ofcio para um presdio, o que poderia ser feito pelo prprio promotor. Em suas falas o antagonismo com o Ministrio Pblico aparece outras vezes, como se o MP s se preocupasse em cobrar, mandar o requisitrio, sem solidarizar-se com os problemas da Polcia (condies adversas de trabalho). O mesmo vale para os TCOs devolvidos pelos Juizados, que, nesses casos, afetam diretamente as relaes entre os policiais e o Judicirio. Alis, se so mais simpticos ao MP, com o qual j comearam a construir um novo tipo de relao, mais pautada pela cooperao, os policiais expressam clara insatisfao em relao desarticulao do trabalho da Polcia com o Judicirio. Argumentam que a delegacia empenha-se em elaborar um inqurito que seja o mais elucidativo possvel, a fim de facilitar o andamento do processo no Judicirio, e, no entanto, a incapacidade deste ltimo em atender produtividade das delegacias faz com que os processos se arrastem ao longo do tempo, o que repercute sobre seu desenlace, visto que as provas testemunhais so as mais prejudicadas pelo passar do tempo. Os gestores da PCPE, inclusive, fazem questo de frisar que o novo modelo de gesto de resultados, implantado com o Pacto Pela Vida, j resultou em uma transferncia do gargalo, que era da Polcia, para o MP e o Judicirio, ao menos no que diz respeito aos homicdios. Como regra geral, policiais, promotores, juzes e defensores posicionam-se como oponentes em uma arena de disputas em que cada um se cr um defensor privilegiado do interesse coletivo, concebido segundo sua prpria perspectiva.

4. Parte III Achados, resultados, questes e concluses


Apesar das dificuldades enfrentadas na coleta e na compatibilizao dos dados provenientes das fontes de informaes, foi possvel identificar uma srie de caractersticas das estruturas e das dinmicas das interaes das trs agncias responsveis pelo processamento dos crimes de homicdio, produzindo avanos na compreenso do assunto. Se compararmos os achados da anlise quantitativa aqui efetuada, os contedos dos discursos de policiais e demais operadores do Sistema de Justia e as impresses etnogrficas, a pesquisa realizada em Recife aponta para algumas questes conclusivas, que sero aqui apresentadas:
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As anlises de tempo, das entrevistas e dos grupos focais demonstraram, em perodo recente, a desarticulao profunda a que historicamente estiveram submetidos a Polcia Civil, o Ministrio Pblico e o Judicirio. A inexistncia de padro de registro unificado para os casos, a omisso do Ministrio Pblico no que tange realizao de sua misso de controle externo da atividade policial, o descompasso entre as rotinas organizacionais das diferentes agncias e as deficincias e incapacidades histricas de comunicao so alguns dos indicadores dessa desarticulao. A prpria ideia de Sistema de Justia Criminal parece mais um artifcio conceitual (e quase retrico) utilizado pelos cientistas sociais para referirmo-nos a um objeto, por vezes, intangvel (cf. SAPORI, 2007). A percepo de tal desarticulao corroborada pelos relatos de delegados, promotores e juzes e pode estar relacionada aos processos histricos de construo institucional diferenciados e competitivos, em contexto de disputas por recursos materiais e simblicos que produzem desconfianas cruzadas entre tais organizaes. No entanto, as mudanas ocorridas na gesto das Polticas Pblicas de Segurana, nos ltimos quatro anos, tm demonstrado as possibilidades de articulao entre Polcia, Ministrio Pblico e Tribunais, gerando mecanismos de integrao que, embora em estgio inicial, permitem visualizar inovaes e mudanas. A adoo de procedimentos simplificados de comunicao entre a Administrao do Sistema Prisional, a Polcia Militar e o Judicirio, para apresentao de rus presos em dia de audincia a designao de juiz especial para acompanhar representaes feitas pelas Polcias junto s Varas do Tribunal do Jri; o compartilhamento de informaes e de procedimentos entre Polcia Civil, Ministrio Pblico e Tribunal de Justia na construo de operaes policiais de desbaratamento de grupos de extermnio so alguns indicadores de que nveis mais elevados de integrao so possveis e trazem benefcios tanto para cada organizao, quanto para o Sistema de Justia Criminal. A adoo de procedimentos de gesto de Polcia no est isenta de diversos tipos de risco. A obsesso pelo atingimento de metas e resultados, que pode transform-los em fins em si mesmos, est fartamente descrita na literatura (FLEMING, 2009). Dessa maneira, de forma mais ou menos ampliada, a nfase na quebra dos aspectos burocrticos, a utilizao de mecanismos de planejamento estratgico, o estabelecimento de metas e de prmios incentivando a competio entre unidades da Polcia, pode tanto produzir efeitos positivos, quanto comprometimento da qualidade do trabalho policial, esforo por produo destituda de significado, desrespeito s garantias individuais, etc. As etnografias e as entrevistas confirmam que o problema existe, muitas vezes, ligado a mecanismos de adaptao organizacional, s tranformaes do ambiente da prpria Polcia, sem transformao correlata dos seus padres

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culturais. As entrevistas e os grupos focais evidenciam como o discurso dos delegados tenta equilibrar-se entre a defesa do trabalho de Polcia em si mesmo (sic) e a necessria formao jurdica, supostamente inerente capacidade de relatar a investigao. Tambm apresentam, de forma absolutamente relacionada defesa incondicional da face jurdica inescapvel da funo de delegado, um enorme ressentimento (institucional) em relao ao trabalho dos outros operadores jurdicos, especialmente do Ministrio Pblico. O baixo prestgio organizacional das Polcias, diante do Judicirio e do MP, criaria quase que uma hierarquia dos saberes jurdicos no plano da Justia Criminal e desconfianas mtuas institucionalizadas. Por um lado, aqueles que produzem o inqurito, pea meramente informativa (segundo a retrica jurdica); por outro, juzes e promotores, melhor remunerados, socialmente prestigiados e organizacionalmente superiores aos delegados, mas que, a despeito da retrica hierarquizante sobre o inqurito policial (retrica esta garantida pelo prprio Cdigo de Processo Penal) e do discurso (muitas vezes fundamentado) sobre a m qualidade do trabalho da Polcia Civil, baseiam-se fundamentalmente nele para fazer com que o Sistema de Justia Criminal funcione. As etnografias, na delegacia especializada de homicdios (uma das seis que integra o DHPP) e na delegacia distrital, apontam padres comuns combinados a padres divergentes. Na delegacia distrital, patente como a unidade policial funciona com uma diviso de tarefas em que os agentes e comissrios investigam, os escrives constroem o inqurito e o delegado funciona quase que como um supervisor de qualidade (se tanto), a posteriori, do trabalho realizado. A lgica da delegacia distrital est centrada na produo cotidiana de TCOs e na administrao cotidiana e, ainda, informal dos mais variados tipos de conflitos, confirmando a permanncia dos padres desvelados por Luciano Oliveira (2004), em pesquisa pioneira em Pernambuco. J na delegacia especializada de homicdios, a despeito da existncia de delegados, escrives, comissrios e agentes, da existncia do cartrio e da bvia e pervasiva presena do inqurito policial, o trabalho dirio rotineiro parece conduzido pela lgica da investigao que se sobrepe do inqurito, sem elimin-la. A estrutura da delegacia no tem no cartrio o seu centro lgico, que substitudo pela nfase na atividade investigativa de elucidao de casos. O coordenador do Departamento de Homicdios exerce sua atividade acompanhando e controlando a produo de cada delegacia e da cada delegado de homicdios. Para tanto, coloca delegacias lado a lado, estimulando a competio entre delegados, deixando claro que o aumento das taxas de elucidao dos crimes de homicdio constituem os objetivos finais do Departamento e das delegacias que a ele pertencem. A atividade cartorial fica subordinada atividade
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investigativa, passando a ser atividade-meio. Se a lgica inquisitorial do inqurito no alterada, a valorizao no DHPP de procedimentos modernos de Polcia e a presso por resultados, nesse caso e at o momento (desde maio de 2008), tem subordinado o inqurito investigao. E o Ministrio Pblico no tem se queixado da qualidade dos inquritos produzidos no DHPP. Muito provavelmente porque houve deciso de lotar ali delegados notadamente comprometidos com a organizao policial, bem avaliados como investigadores e chefes de equipe. As evidncias indicam que, durante o perodo em que a Polcia Civil no possua um conjunto de mecanismos centralizados de controle e de acompanhamento da investigao de homicdios, as delegacias distritais e a delegacia de homicdios no eram capazes de investigar e elucidar a autoria que correspondesse a 10% do total de homicdios ocorridos na Capital. A ausncia de Poltica de Segurana Pblica, a inexistncia de prioridades organizacionais, o volume excessivo de demandas de todos os tipos, sobrecarregando as delegacias e o prprio modelo de trabalho policial centrado no inqurito, concorriam para impedir o funcionamento minimamente eficiente da PC. A comparao das etnografias das delegacias (a distrital e a de homicdios) demonstra que o impacto combinado da adoo de uma Poltica de Segurana Pblica e de um modelo de gesto baseado em resultados provocou distintas respostas, mesmo considerando que o conjunto de condies gerais no foi alterado: o volume de casos continua alto e a realizao da investigao tem por objetivo a produo do inqurito. Na delegacia distrital que, a partir de 2008, deixa de investigar casos de homicdio, o impacto do Plano Estadual de Segurana Pblica e seu modelo de gesto menor. O cotidiano da delegacia, centrado na produo de termos circunstanciados de ocorrncia e em uma rotina de trabalho concentrada no cartrio, pouco afetado pelas mudanas. Permanece burocratizada e controlada pelo escrivo. J no caso da Delegacia de Homicdios, pertencente ao Departamento de Homicdios e instalada no centro das prioridades polticas da atual administrao, os impactos so maiores. A despeito dos fatos de que a presso exercida pelo volume de casos e pela manuteno do modelo de trabalho policial baseado no inqurito permanecem os mesmos, as transformaes do ambiente institucional praticamente traduzem-se por aumento da visibilidade do DHPP (e de suas delegacias); estabelecimento do controle e do monitoramento centralizado das investigaes de homicdio (no Comit Gestor do Pacto pela Vida e na coordenao do DHPP); competio estabelecida entre as delegacias de homicdio pela elucidao de casos e apoio da sociedade aos resultados obtidos. Todos esses pontos parecem ter provocado impactos contrrios lgica burocratizante dessas delegacias. Permanecem o cartrio, o modelo de Polcia baseado no inqurito e algumas das prticas policiais a ele associadas. A dinmica do trabalho policial, porm, afetada pelos dois fatores apontados: a existncia de Poltica de Segurana Pblica, que coloca os crimes contra

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a vida no seu centro, e os procedimentos de gesto que visam operacionaliz-la. No plano das prticas policiais, a etnografia da delegacia de homicdios revela que o seu funcionamento, nessas novas condies, apresenta algumas alteraes ou diferenas organizacionais: maior proximidade e comunicao entre delegados, escrives e agentes; um sentido claro de trabalho coletivo que no est presente na delegacia distrital; o papel de coadjunte atribudo ao escrivo, no cotidiano da delegacia, e a centralidade do papel do delegado na conduo dos trabalhos. Tais fatores seriam a manifestao, no cotidiano da organizao policial, das mudanas gerais de orientao poltica e organizacional. Em outras palavras, na delegacia de homicdios, menor a presso organizacional (e cultural) exercida pelo inqurito sobre a investigao (importa mais esclarecer a autoria dos crimes de homicdio). A existncia do inqurito policial nos moldes atuais um indicador do processo histrico de longa durao de formao de nossas Polcias Civis estaduais, que configuram um modelo em que a identidade da autoridade policial um misto da figura do juiz e do policial (cf. MISSE, 2009), criando problemas para a identidade da prpria Polcia (cf. KANT de LIMA, 2008). Diretamente relacionado a tal fato, temos que, para o caso brasileiro, como apontado por Costa (2009), observa-se a predominncia de saberes jurdicos sobre os saberes policiais, tanto na retrica e nas prticas da Polcia Civil especialmente dos seus delegados, mas no s deles. O resultado que, muitas vezes, o inqurito policial passa a ser o objetivo organizacional em si mesmo, sobrepujando a investigao e mesmo o eventual efeito dissuasrio que a elucidao de casos pela Polcia Civil possa ter sobre as taxas de criminalidade violenta. O lugar central do cartrio na dinmica da delegacia distrital e o papel fundamental do escrivo na pr-construo dos procedimentos jurdico-burocrtico-cartoriais so alguns dos achados da fase etnogrfica desta pesquisa que confirmam os argumentos desenvolvidos por Kant de Lima (2008). No entanto, a despeito dos reconhecidos e claros problemas relacionados ao modelo de Polcia Civil e de trabalho policial que temos no pas, bem como de suas profundas razes histricas e culturais, esta investigao permite afirmar que, pelo menos para o caso pernambucano, variveis externas confeco do inqurito policial podem afetar parcialmente o trabalho policial que, no mais das vezes, est submetido a essa lgica burocratizante e cartorial. Alguns exemplos podem ser citados: a) A existncia de Poltica de Segurana Pblica, no plano do Executivo Estadual, intitulada Pacto Pela Vida e, de forma mais ampla, a construo dos primeiros passos de uma Poltica Criminal, em que Executivo, Judicirio e Ministrio Pblico estaduais coordenam suas aes, mediante
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o estabelecimento de prioridades gerais, esto funcionando como mecanismos polticos efetivos de definio de princpios e valores gerais reguladores (em certa medida, claro) do trabalho das Polcias. Dessa maneira, a legitimidade da autoridade poltica legtima, que define os objetivos finais da atuao organizacional (o Governador, o Procurador Geral do MP ou o Presidente do Tribunal), pode produzir um efeito do topo das organizaes para a sua base (contando com a adeso de setores internos importantes); b) Quando a existncia de prioridades (concentrao de esforos na investigao de homicdios, como diretriz principal e especfica para a Polcia Civil e observada entre maro de 2008 e outubro de 2009), no plano da execuo de Poltica Segurana Pblica combina-se a mecanismos de gesto eficiente da atividade policial (o funcionamento permanente do Comit Gestor do Pacto pela Vida, no plano macro, e da Diretoria Geral de Operaes e da Coordenao do DHPP, nos planos meso e micro), possvel identificar que as prticas policiais derivadas do modelo inquisitorial-cartorial da Polcia Civil sofrem alteraes. Tais prticas ficariam parcialmente subordinadas aos ditames das novas orientaes e prticas no plano macro (Poltica de Segurana Pblica), no plano meso (Diretoria Geral de Operaes da Polcia Civil) e no plano micro (coordenao do DHPP). Ressalte-se que no se est a supor aqui que os problemas histricos e culturais do modelo de Polcia Civil centrado no inqurito ficam eliminados, mas perdem a importncia relativa que tinham, na ausncia tanto de Poltica de Segurana Pblica, quanto de mecanismos de gesto, ou de ambas. Note-se tambm que no existem garantias da sustentabilidade de tais mudanas, que podem afetar a organizao policial inicialmente, sem, contudo, transform-la. d) A permanncia de tais mudanas est diretamente relacionada a um conjunto de fatores, dentre os quais: a garantia e a manuteno dos princpios e valores gerais pela legitimidade da autoridade poltica no plano do executivo estadual; a continuidade dos procedimentos de governana das dimenses intermedirias da Poltica Estadual de Segurana Pblica. Tudo isso, sem desconsiderar que ainda resta o desafio de incorporar, de forma generalizada, no plano micro da ao policial cotidiana, os valores e princpios orientadores da reforma institucional, que seguramente encontraro resistncias nas prticas culturais arraigadas da Polcia.
16. Devo essa formulao a Roberto Kant de Lima, em conversa informal sobre este trabalho.

As questes levantadas acima apontam clara tenso. Por um lado, um modelo de Polcia Civil que, sendo responsvel pela investigao criminal, estrutura-se em torno do inqurito policial em uma unidade policial (delegacia) cujo centro lgico o cartrio16. Por outro, a existncia de Poltica de Segurana Pblica,

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combinada a esforos sistmicos de gesto centralizada em planos de definio poltica hierarquicamente superiores s Polcias em geral. Tal tenso tem, por pano de fundo, uma questo ainda mais relevante: a das condies de governana das Polcias nas sociedades contemporneas. Se pudermos colocar a questo resumida, diramos que haveria uma divergncia fundamental entre os que acreditam nas possibilidades de atuao do Estado no campo de administrao das Polcias e no seu impacto na distribuio social do crime e da violncia, por um lado, e aqueles que, ao modo de Foucault (2008), veem ressalvas a essa atuao e aos seus eventuais impactos. Se partimos do suposto de que ambos os lados apontam mecanismos explicativos plausveis, mas que atuariam causalmente em sentidos opostos, a adoo de uma posio no necessariamente excluiria a outra. Restaria saber, por um lado, em que medida as Polticas de Segurana Pblica ou as Polticas Criminais podem ser eficientes (quando existem), no sentido de produzirem resultados derivados de princpios programticos que conformem a atuao das Polcias. E, por outro, restaria investigar at que ponto, como Foucault adverte-nos, operaria, de forma mais ou menos visvel, um processo social mais amplo, que no reside apenas no plano estatal e que governaria as dinmicas institucionais no campo policial, tanto quanto ou ainda mais que as instncias centrais de governo que pretendem governar. Em outras palavras, at que ponto a operao da governamentalidade, no plano especfico das prticas policiais, em seus distintos nveis, atuaria por debaixo da suposta governana pblica ou estatal. De forma aplicada ao nosso caso e colocando na mira da crtica o argumento levantado logo acima, precisamos investigar em que medida possvel conduzir de forma sustentada uma Poltica Criminal que estabelea (de fora para dentro das Polcias e/ou de dentro das Polcias para fora delas) prioridades organizacionais e prticas inovadoras (cf. OMALLEY, 2009). Ou, de forma ainda mais especfica, precisamos entender como, nos processos de mudana organizacional, como aqueles vividos por algumas Polcias no Brasil, as lgicas em uso do trabalho policial, alimentadas por sua formao histrica e cultural, no atuaria de forma subterrnea e sistmica como padro de governamentalidade complementar a outros padres gerais da prpria sociedade brasileira (desigualdade material e simblica profundamente arraigada, patrimonialismo, etc.), no sentido contrrio ao da governana das Polcias. Em suma, no est claro ainda que fora tm e at onde podem ir esforos de definio valorativa e gesto poltica da atividade policial contra a dimenso cartorial e inquisitorial e as resistncias culturais entranhadas no centro da atividade da Polcia Civil brasileira. Afinal, quem governaria quem? Finalizando, o conjunto das concluses da pesquisa apresentadas acima, contraditrias e paradoxais, permitem que aumentemos o nosso conhecimento sobre o funcionamento da Polcia Civil e do inqurito policial em um momento de transformaes nas Polticas de Segurana Pblica em Pernambuco. Os
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achados e resultados, a despeito de algumas limitaes impostas pelo acesso aos dados, permitem interpretar com mais clareza os dilemas, os riscos e as potencialidades intrnsecas aos desafios centrais da Polcia na contemporaneidade. Entendemos que permanecem no horizonte das Polcias e do Sistema de Justia Criminal as questes apontadas por Vargas & Nascimento (2009): a) a difcil e tensa compatibilizao da eficincia institucional com a garantia dos direitos individuais; b) o problema (terico e prtico) da integrao efetiva dos princpios e estratgias presentes nas Polticas de Segurana Pblica aos princpios e orientaes prticas das organizaes policiais e de seus integrantes. Abstract: This article presents and analyzes the results of a research in Pernambuco on police investigation. The main focus was police investigation on murder in Pernambuco, trying to understand the historical, institutional, cultural issues, and consequences of the current model of police investigation towards the running of the Civil Police and the Criminal Justice System and for Public Security Policies. Keywords: Police Investigation, Criminal Justice System, Public Policy, Safety, Governance

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