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2003

Lmite Zero
OPINIONES PARA EL DESARROLLO

SERVICIO DE CONSULTORIAS PARA AMERICA LATINA / SERCAL

ASEGURE EL XITO SOCIAL CON TODOS Y EL ECONOMICO CON UNOS POCOS


PARA PROGRAMAS DE MICROEMPRESA EN CENTROMERICA Y EL CARIBE EN LA PRIMERA DECADA DEL 2000

Una buena idea para comenzar

SERCAL
SERVICIO DE CONSULTORIAS PARA AMERICA LATINA
1983 - 2003

20 Aos

E D I T O R I A L

Con la primera edicin, daremos inicio a una seria reflexin y expresin de puntos de vista, esfuerzo que condensa aos de experiencia de prestigiosos profesionales con los que hemos desarrollado provechosos vnculos de cooperacin y trabajo. Queremos compartir con ustedes nuestras ideas y la expresin de ello la hemos denominado Limite Zero, en la cul queremos enfatizar que intentamos reflexionar sin limites, haciendo nuestro mejor esfuerzo por evitar todo tipo de prejuicios adquiridos a lo largo de nuestras vidas. Este trabajo se encuentra orientado a todos aquellos actores involucrados en Polticas de Fomento Econmico y Tecnolgico de los pases Latinoamericanos. En esta edicin en particular, la reflexin se orienta a pases ubicados en Centroamrica y El Caribe, en donde de manera incipiente, se inician Programas de Fomento para Micro y Pequeas firmas. La principal opinin que queremos destacar, como el ttulo lo sugiere, es que a partir del trabajo con los micro y pequeas firmas uno puede esperar dos cosas: Impacto en la Economa y un Impacto en el Desarrollo Social. Nuestra experiencia nos indica que de una pequea fraccin, no superior al 10%, conlleva un impacto real en la economa nacional, porque sus capacidades de emprendimiento as lo permiten. Con este desafo, los pases generaran oportunidades de desarrollo a sus empresarios a travs de los Programas de Fomentos, as se potenciar una economa sustentable que brindar mejoras en la calidad de vida de los individuos.

Daniel Espinoza Leoz Magster en Ingeniera Industrial Universidad de Chile

ASEGURE EL XITO SOCIAL CON TODOS Y EL ECONOMICO CON UNOS POCOS


PARA PROGRAMAS DE MICROEMPRESA EN CENTROMERICA Y EL CARIBE EN LA PRIMERA DECADA DEL 2000

HERNN REYES GONZLEZ ECONOMISTA / UNIVERSIDAD DE CHILE

1. El estado del arte


Cuando se observa el panorama de la accin estatal se constatan reas de intervencin que son comunes, prcticamente, en todo el mundo: la salud, la educacin, lo productivo y lo social. En relacin al mundo productivo cabe preguntarse Qu valor tiene brindar apoyo a las empresas, en particular al foco por excelencia de la accin estatal, las MyPE? Bsicamente las razones en las cuales se sustenta el apoyo a empresas de menor tamao son, como podra esperarse, de orden fctico o estn en el terreno de lo macro y microeconmico. En cuanto a los hechos, en nuestras economas, pequeas, abiertas y en desarrollo, el tamao relativo del sector de empresas pequeas (incluidas las microempresas) es muy relevante desde distintas perspectivas. Por lo general: Representan 75% o ms de los empleos y el 90% de las empresas constituidas, pero el 20% o menos de las ventas totales en la economa. Estn dispersas a lo largo del pas, contribuyendo as a la desconcentracin geogrfica de la actividad econmica Son el soporte de cadenas productivas de empresas de mayor tamao, como proveedoras, elaboradoras o en servicios de apoyo. El apoyo a las empresas a nivel microeconmico tiene justificacin cuando el ambiente macroeconmico, a pesar que funciona relativamente bien, no es lo suficientemente apropiado como para generar las condiciones que permitan a las firmas desarrollarse. En general, se trata de asegurar la transferencia de conocimiento y de servicios de apoyo para los negocios a las empresas. Como se advertir, este tipo de apoyo es especfico a la firma y su mercado objetivo. La prctica en las ltimas dcadas ha dejado de lado aspectos financieros, como el apoyo a inversiones, mediante crditos o tasas de inters preferenciales. Sobretodo en pases con economas que asignan un rol principal al mercado en la asignacin de recursos, estas polticas han tendido a eliminarse en consideracin al tipo de distorsiones e incentivos que introducen en las decisiones de los agentes econmicos y porque, adems, conllevan un mayor costo de administrarlas. De este modo, el apoyo a las empresas de menor tamao se reconoce como legtimo, siempre que las dificultades que enfrenten sean reconocidas dentro de lo que tcnicamente se denominan fallas de mercado. Estas imperfecciones aluden al funcionamiento imperfecto de los mercados de factores y de bienes, atribuibles a la existencia de: asimetras de informacin (por ejemplo, respecto de quines proveen cierto servicio o insumo o cmo exportar), costos de transaccin (por ejemplo, regulaciones existentes para formalizar los negocios), externalidades, no-apropiabilidad (por ejemplo, algunas innovaciones tecnolgicas, en productos o procesos, o la utilizacin de la capacitacin en los recursos humanos), indivisibilidades y economas de escala (por ejemplo, incapacidad de producir volmenes mnimos que requiere el cliente). En consecuencia, la prctica muestra que eventualmente todos los programas de asistencia a pequeas empresas, sobretodo aquellos que cuentan con financiamiento multilateral, se enfocan a resolver en mayor o menor medida alguna de estas fallas. Como se indic, la tendencia desde hace ms de una dcada es focalizar los mecanismos de apoyo a nivel de la empresa.

Estos hechos son un argumento difcil de eludir a la hora de establecer un conjunto de polticas que sern impulsadas en apoyo al sector privado. Posiblemente puedan existir dudas en algunos ambientes acadmicos respecto de la bondad de apoyar a las pequeas empresas, pero es menos probable encontrar algn legislador en contra de establecer polticas en tal sentido. En el terreno macroeconmico, se incluye la estructura institucional y regulatoria, y las polticas que dan forma al marco econmico para los negocios, a la competencia y al grado de apertura econmica.
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2. Institucionalidad y sustentabilidad
En este mbito, la preocupacin fundamental se refiere a cmo lograr sostenibilidad y cobertura con el sistema de apoyo a las pequeas empresas. Lo primero porque los programas ms eficaces tienen una lgica de start-push, es decir se trata de un apoyo por una sola vez. Y lo segundo, porque en la medida que se trate de programas de origen gubernamental siempre es un objetivo de poltica lograr un mayor alcance o cobertura de los servicios, cuestin que tiene el riesgo de afectar la calidad de los mismos. El diseo institucional de esquemas de apoyo a la empresa lleva a identificar a un conjunto de actores posibles y los roles que cumplirn: Gobierno Fuentes de financiamiento La propia MyPE Los Proveedores de servicios, tpicamente de capacitacin, consultora y asesoramiento, asistencia en comercializacin, informacin, desarrollo y transferencia de tecnologa y promocin de vinculaciones entre empresas Agencias o intermediarios. Slo agentes privados o alguno pblico orientado a segmentos no cubiertos por los privados? Uno o varios?, La labor de apoyo como un negocio exclusivo o se permite el desarrollo de otras reas de negocio? Desde el punto de vista institucional, distintos enfoques han predominado a travs del tiempo. Estos transitan entre dos polos: por un lado modelos orientados desde la oferta (Suply driven) y en el otro extremo, modelos orientados por la demanda (Demand driven). Hace una dcada o ms, el enfoque predominante era aquel donde entidades estatales provean directamente los servicios a las MyPE. Una variante de este apoyo consista en otorgar un subsidio permanente a otros prestadores de servicios para MyPE. Como podr advertirse, este enfoque tiene un importante efecto inhibidor de otros proveedores, existentes o potenciales, para desarrollar servicios con una perspectiva comercial. Un segundo aspecto que afecta la calidad y sostenibilidad de servicios para MyPE en el enfoque estatal es que los servicios slo estn disponibles en la medida que existan fondos pblicos, situacin que siempre est en riesgo en pases en desarrollo. Lo comn que se observa es que se acaban los fondos, se cancelan los programas de apoyo a MyPE y se desarticula o desactiva el mercado de los respectivos servicios. Desde hace una dcada ha surgido con fuerza el enfoque donde el Estado cumple un rol facilitador entre proveedores de servicios y las MyPE, cuya finalidad ltima es lograr un desarrollo sostenible del mercado de dichos servicios. El mecanismo por excelencia a utilizar es la promocin de una orientacin comercial de los mercados de servicios para MyPE, mediante inversin estratgica con orientacin de desarrollo: es decir, fortalecer la calidad de la oferta y fortalecer la capacidad de compra de la demanda. En trminos de diseo, se
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trata de introducir al mercado de servicios aquella informacin relevante acerca de los proveedores disponibles y de inducir a participar a la demanda, las MyPE, que valora los servicios y que en consecuencia est dispuesta a pagar por ellos. La forma especfica que adopte el esquema institucional tiene un fuerte componente de capacidades existentes. En la prctica hemos visto como algunas variables son gravitantes, entre otras, las siguientes: Posibilidades que admite el marco legal (la constitucin y las leyes) Prcticas en la administracin pblica y en la privada Capacidad tcnica y de gestin de los recursos humanos Historia de la relacin pblico-privada, en trminos de confianzas y desconfianzas existentes

La modernizacin de los esquemas de apoyo a las pequeas empresas toma estos elementos como restricciones, la mayora de las veces, o como facilitadotes de este proceso. De este modo nos encontramos con el siguiente conjunto de posibilidades:

ROL EN LA POLTICA DE APOYO

ESQUEMA DE APOYO
Orientado por la Oferta Ministerio Agencia estatal de desarrollo, centralizada Agencias pblicas dependientes de la entidad central Semiorientado por la Oferta Ministerio Agencia pblica, centralizada Semiorientado por la Demanda Ministerio Agencia pblica, centralizada Orientado por la Demanda Ministerio Unidad especializada, dentro del Ministerio

Definicin de polticas Diseo de programas e instrumentos

Administracin y colocacin de recursos

Agencia pblica, autnoma con Fondos mixtos, pblicos y no-pblicos

Agencia privada, va Contrato de Servicios de Gerenciamiento, con Fondos no-pblicos Proveedores privados, mximo 50% subsidio

Agencia privada, va Contrato de Servicios de Gerenciamiento, con Fondos pblicos

Ejecucin de servicios

Proveedores pblicos, servicios 100% subsidiados

Proveedores pblicos o privados, servicios gratis o con algn grado de co-pago

Proveedores privados, mximo 50% subsidio

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En el caso chileno, este esquema corresponde a las siguientes entidades: Definicin de polticas Diseo de programas e instrumentos Ministerio de Economa Corporacin de Fomento a la Produccin, CORFO. Capta y asigna recursos, locales y externos, y aplica segn programas establecidos va Contrato de Servicios de Gerenciamiento con Agentes Operadores Agentes Operadores de Fomento, pblicos (1) y privados (13). Estos ltimos surgidos usualmente desde organizaciones empresariales Proveedores privados, habilitados mediante un Registro de Consultores. Subsidio mximo 50% y decreciente en el tiempo

Administracin y colocacin de recursos

Ejecucin de servicios

En la actualidad es improbable que un pas desee y sea capaz de


implementar un modelo con fuerte presencia pblica. Las agencias pblicas que cumplen el rol de desarrollo del sector de pequeas empresas usualmente fueron creadas hace 4 o 5 dcadas. Hoy en da, por razones esencialmente de escasez de recursos, los esquemas de apoyo se basan en ser livianos (pocos recursos humanos e infraestructura), descentralizados, ligados al empresariado local y con un fuerte acento en el fortalecimiento de la oferta de servicios y de la demanda. El financiamiento del esquema destina una gran proporcin de los recursos, no menos del 80%, a subsidios que sern canalizados

para la adquisicin de servicios de apoyo. Es usual que los Contratos de Servicios de Gerenciamiento sean licitados a entidades especializadas en el tipo de servicios, por ejemplo empresas de consultora, o que se constituyen en el seno de organizaciones empresariales (por ejemplo, federaciones). La negociacin de estos contratos tiene como foco el cuidado en la aplicacin de los subsidios, para que se logren los objetivos, productos y criterios de los programas, y minimizar el costo de administracin de la entidad, puesto que cada peso liberado del tem administracin puede ser canalizado a las empresas.

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3.

Claves para la accin


Tipo de financiamiento: En general se trata de apoyos monetarios o materiales, es decir, subsidios o asistencia tcnica directa. Usualmente los pases en desarrollo prefieren la disponibilidad de fondos en lugar de asistencia tcnica directa, ya que el primero supone dinamizar un mercado de servicios especializados para MyPE, activando la oferta existente y reorientndola hacia este nicho de mercado. En la actualidad la asistencia tcnica directa ha se observa bsicamente en el caso de programas que cuentan con el financiamiento de un pas donante, y cada vez es ms comn que se trate de acciones en el mbito de la cooperacin para la transferencia de conocimiento. (por ejemplo, misiones empresariales). En cuanto al financiamiento a travs de la aplicacin de subsidios monetarios, como se indic, se trata de aplicaciones de estos instrumentos de manera transitoria. Es muy difcil justificar apoyos permanentes, tanto en el contexto de las regulaciones del comercio internacional como en el mbito interno al pas. La lgica de estos subsidios se relaciona al apoyo en etapas preliminares del desarrollo de un negocio, por ejemplo durante la fase de investigacin, creacin y testeo de productos, o bien para etapas posteriores, de evaluacin y seguimiento. En casos muy excepcionales se aplican subsidios directos para afectar el precio de los servicios. En la prctica, estos subsidios se pueden asociar a dos tipos de financiamiento: bonos o matching grants. Los bonos (o vouchers) subsidian el costo de transaccin del servicio, puesto que reducen el riesgo de pago percibido por el empresario (por ejemplo, en relacin al reembolso una vez finalizado el servicio) y el riesgo del proveedor, pues este recibe un bono que el empresario endosa una vez finalizado el servicio. Los sistemas de bonos son relativamente complejos de administrar, debido a que conllevan el riesgo de fraude producto de la eventual colusin entre empresario y proveedor. Por su parte, los matching grants subsidian el costo de transaccin de un servicio mediante el aporte de un monto igual al que financia el empresario hasta completar el precio del servicio. Usualmente se han aplicado para el financiamiento de servicios especializados, know how y capacitacin, y operativamente funcionan como reembolsos. En este sentido pueden resultar menos atractivos para los empresarios que los bonos, pero son mucho ms sencillos de administrar. Operativamente se implementan con plataformas de atencin (ejecutivos de cuenta) que filtran proyectos empresariales con un conjunto acotado de criterios de elegibilidad. En este sentido, un esquema de matching grants produce un mejor control de la calidad del servicio que es transado. Sin embargo, el mayor riesgo de este esquema tiene que ver con la eficiencia econmica de la asignacin del subsidio: cmo saber que el subsidio est reduciendo la aversin al riesgo del empresario ante la falta de informacin respecto del servicio y el proveedor, y que no se trata de una falta de liquidez para adquirirlo?. En este ltimo caso, una vez que desaparezca el apoyo del grant ya no habr estmulo y el mercado de servicios volver, eventualmente, a su estado original. En sntesis no habr impacto.

Si pensamos en cules son los elementos claves qu hacen la diferencia entre un programa de apoyo eficaz y otro que no lo es, indudablemente debemos remitirnos a sus etapas o ciclo de vida, y buscar all las claves de las buenas prcticas. Brevemente, se trata de las siguientes:

a. Diseo
En esta fase debemos incluir aspectos que justifiquen la opcin de diseo por la cual finalmente se opte: Diagnstico de las fallas de mercado que se enfrentarn y del mercado de servicios de apoyo: cul es el problema relevante a atacar?, falta oferta? falta demanda?, existen distorsiones?, es relevante la aplicacin de subsidios?, cules son las oportunidades y amenazas?, qu prcticas son distintivas en el sector pblico y en el privado?, existen experiencias previas? Definicin de un conjunto de criterios de diseo, los cuales ms tarde debern ser operativizados cuando se implemente el programa de apoyo. En la actualidad es comn reconocer los siguientes: los empresarios definen qu requieren (demand driven); las acciones de apoyo deben ser pertinentes, es decir, tienen o generan valor al empresario (implica la necesidad de aplicar cofinanciamiento de las acciones. Los servicios de apoyo no son gratis); el apoyo del Estado es acotado en el tiempo (time-bounded), con una lgica de empujn inicial y por nica vez. Es decir, las empresas despus del apoyo deben desarrollarse por s solas, y no confiar su sustentabilidad en dicho apoyo. En la jerga tcnica se denomina egreso del sistema. Dnde intervenir y cmo hacerlo? En la oferta, mediante el desarrollo de plataformas de atencin especializadas en MyPE, de nuevos productos y servicios, asistencia tcnica, capacitacin, etc. En la demanda, proporcionando informacin respecto de los beneficios potenciales en la utilizacin de servicios, entregando incentivos (subsidios) y, por esta va, generando buenas experiencias para los empresarios que, mediante un diseo comunicacional adecuado, reduzcan la percepcin de riesgo o incertidumbre en la comunidad empresarial y favorezca una mayor utilizacin de este tipo de servicios. Mecanismo de entrega (delivery): para el segmento MyPE es clave el mecanismo utilizado para la entrega de los servicios y el pago de los mismos. Este debe ser flexible, de manera que se reduzca el riesgo para la empresa que los productos, resultados o impactos esperados no se materialicen, total o parcialmente. La experiencia seala que un mal diseo del mecanismo de entrega puede llevar al fracaso a un programa de este tipo. Bsicamente se trata de la implementacin de mecanismos que buscan equidad en la asignacin de recursos, y que en la prctica adquieren la forma de concursos o licitaciones de los fondos de apoyo. Versus otros mecanismos que busca una asignacin expedita de dichos fondos, va ventanilla, donde la lgica es primero llegado-primero servido.

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b. Puesta en marcha
La puesta en marcha de un esquema de apoyo tiene que introducir consideraciones de orden prctico, recogiendo la experiencia previa con mecanismos del estilo o similares. El mayor riesgo de este tipo de esquemas yace en que es posible que el subsidio, bono o grant, est financiando actividades que una empresa de todos modos llevara a cabo con sus propios recursos, entonces al final se tratar de una substitucin de gasto privado por gasto pblico. Cmo saber que la decisin de contratar servicios de apoyo fue estimulada por la existencia del subsidio, o ya era una decisin tomada con anterioridad? Este tipo de cuestionamiento sugiere configurar alternativas de implementacin: Aplicacin de una Experiencia Piloto, para calibrar instrumentos y modalidad de atencin y testear el grado de recepcin en los empresarios y proveedores. Quin administra el apoyo? Como se vio anteriormente, la ubicacin institucional del programa de apoyo condiciona tanto el grado de aceptacin en el pblico objetivo como sus posibilidades de operacin. Un programa destinado a apoyar empresas usualmente tiene mejor acogida si est radicado en el propio sector privado. El problema surge cuando el financiamiento contiene fondos pblicos, puesto que es de inters del Estado controlar su correcta aplicacin. Un adecuado balance entre ambas perspectivas dar mayores probabilidades de xito al programa como tal. Independiente que el programa de apoyo est radicado en alguna agencia pblica o privada, la experiencia muestra que el estilo de trabajo debiera tener un enfoque de cliente. Los programas exitosos han conformado plataformas de atencin sobre la base de Ejecutivos de Cuenta, altamente profesionalizados. Aplicacin de criterios de elegibilidad. En la prctica, la operacin de un programa de apoyo a empresas pequeas supone la capacidad de quien administra los subsidios de poder distinguir al cliente correcto. El problema es que a la plataforma de atencin llegan quienes necesitan el apoyo, y tambin quienes no lo necesitan, ya sea porque pueden hacerlo solos o porque aun no tienen capacidades que permitan sostener los resultados que se obtendrn. Al respecto, cabe la aplicacin de filtros, bsicamente para distinguir si se trata de una empresa cuya problemtica es de orden social o productiva.1 Desarrollo del plan de apoyo. Dado que es perfectamente posible diferenciar a las empresas para las cuales tiene sentido y es relevante prestarles apoyo, el siguiente problema es decidir cmo trabajar el apoyo. Con micro y pequeas empresas es altamente recomendable trabajar con tcnicas especficas dependiendo de su grado de desarrollo como unidad econmica.

1 SERCAL ha desarrollado tcnicas de filtro que contemplan la aplicacin de instrumentos estandarizados, que han probado ser muy eficientes en trminos de su administracin como de los resultados obtenidos por las empresas apoyadas.
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c. Evaluacin
En el caso que sean empresas individuales con escasa o nula experiencia previa en el uso de servicios de apoyo, las tcnicas de asociatividad son muy apropiadas. En caso que se cuente con empresas grandes que requieren que empresas pequeas que cumplen el rol de proveedores, las tcnicas para el desarrollo de encadenamientos son ms apropiadas puesto que la empresa grande define las reas prioritarias a apoyar y, en consecuencia, acota el espectro de servicios requeridos. Por ltimo, tambin est la posibilidad que desde un nivel poltico o empresarial ms alto se definan sectores a desarrollar, clusters, y en este sentido, si bien una definicin de tal envergadura es ms compleja, la provisin de los apoyos especficos est sometida al mismo tipo de consideraciones ya efectuadas. Escalamiento. Los modelos de apoyo presentados en la seccin anterior son sensibles no slo a la experiencia previa del pas, poltica y econmica, sino tambin a cuestiones de orden prctico. Un modelo muy centrado en el sector pblico requiere un financiamiento considerable y, a menos que se cuente con recursos propios, los organismos multilaterales se muestran muy reacios a apoyar decisiones en tal sentido. Lo anterior significa que entidades de gran tamao, al estilo de las surgidas en los aos 50, no son viables de levantar hoy da. Sin embargo, s es posible levantar pequeas unidades especializadas encargadas del diseo de polticas e instrumentos y que sirvan de contrapar te a algn Contratista de Servicios de Gerenciamiento, quien implementar las plataformas de atencin desprograma de apoyo. Por otro lado, los modelos que descansan ms en el sector privado, requieren cierto volumen o masa crtica de actores, empresarios que demandan y proveen servicios. En caso que as sea, es posible pensar en la creacin de entidades tales como los Agentes Operadores, al estilo CORFO. La medicin sistemtica del desempeo de los instrumentos disponibles para apoyar a la MyPE es clave para mantener una sintona con las demandas y necesidades de las empresas. El desarrollo ex ante de indicadores de procesos, resultados y de impacto son claves para el monitoreo temprano y la deteccin de desviaciones. Cmo saber si el apoyo ha rendido frutos? Al menos se deben observar aspectos como: La empresa post programa aument sus ventas?, ampli mercados?, aument su rentabilidad? El costo del apoyo brindado en relacin con los beneficios logrados La ampliacin del mercado de proveedores de servicios de apoyo y el uso de dichos servicios.

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EDITA FUNDACIN SERCAL DISEO + FOTOGRAFIA Erik Gonzlez Manzo DIRECCIN AV. 11 DE SEPTIEMBRE 1881, OFICINA 1001. COMUNA DE PROVIDENCIA. REGIN METROPILITANA. CHILE.
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