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Concepto del Consejo Nacional de Planeacin a las Bases del PND

HACIA UN ESTADO COMUNITARIO



PRESENTACIN

El Consejo Nacional de Planeacin en cumplimiento de los preceptos Constitucionales y Legales,
present a estudio y evaluacin del pais, el proyecto de Plan Nacional de Desarrollo 2002 - 2006
Hacia un Estado Comunitario", que someti a su consideracin el Senor Presidente de la Republica,
Doctor Alvaro Uribe vlez.

Cerca de 1.500 representantes de los Consejos Nunicipales y Departamentales de Planeacin, asi
como de las entidades territoriales, se dieron cita en la ciudad de Nanizales, convocados por el
Consejo Nacional de Planeacin, para aportar su experiencia, sus suenos, sus reclamos y todo su
entusiasmo a la legitima causa de participar en la construccin de un pais mejor, mediante su
inclusin y reconocimiento en el Plan Nacional de Desarrollo.

La primera prueba de este ambicioso proyecto para construir un Estado Comunitario, tuvo como
escenario la regin, donde se llevaron a cabo 3+ Foros, que empezaron en el departamento de
Boyaca, recorrieron toda nuestra geografia y culminaron en el vaups, para iniciar una reflexiva y
maratnica jornada de veinte audiencias publicas promovidas por organizaciones de la sociedad civil
para examinar los ciento cinco temas propuestos por el Gobierno Nacional en las Bases del Plan y
enfrentar los desafios que demanda la situacin econmica y social por la que atraviesa la Nacin.

El Senor Presidente expuso ampliamente durante la campana, las principales tesis de su Gobierno,
contenidas en los cien puntos del Nanifiesto Democratico, las cuales se han confrontado juiciosamente
con las propuestas contenidas en las Bases del Plan.

Asi mismo, el Consejo Nacional de Planeacin, en un ejercicio de consulta y planeacin participativa,
recogi recomendaciones del pueblo Colombiano, plasmadas en la Trocha Nacional Ciudadana,
muchas de cuyas propuestas fueron acogidas por el Gobierno Nacional y se incorporaron al Proyecto
de Plan Nacional de Desarrollo.

Adicional a estos ejercicios se han seguido cuidadosamente las sesiones de los Consejos Comunales de
Gobierno, las negociaciones con el Fondo Nonetario !nternacional y los debates legislativos, cuyas
conclusiones, sin lugar a dudas afectan nuestro presente y futuro prximo.

Como resultado de estas intensas jornadas, del entusiasmo y movilizacin de la Sociedad Civil y de las
Entidades Territoriales del pais y, luego de 55 dias, presentamos el concepto y las recomendaciones al
Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario".

El Consejo Nacional de Planeacin, como rgano autnomo del Estado Colombiano, expresa su publico
reconocimiento y agradecimiento al Gobierno Nacional y en especial al Departamento Nacional de
Planeacin, por su oportuno apoyo y acompanamiento en todo este proceso en que Colombia se
pronunci sobre la propuesta del Senor Presidente contenida en las bases del Plan Nacional de
Desarrollo Hacia un Estado Comunitario".


EL ESTADO COMUNITARIO

2
Las Bases del Plan se orientan hacia la construccin de un Estado Comunitario, definido a partir de
tres componentes: primero como un "Estado participativo" que involucre a la ciudadania en la
consecucin de los fines sociales; segundo, como un Estado gerencial que invierta con eficiencia y
austeridad los recursos publicos y, tercero, como un Estado descentralizado que privilegie la
autonomia regional con transparencia, responsabilidad politica y participacin comunitaria.

Para asegurar el xito y la coherencia de este propsito, lo deseable en los tres componentes o
caracteristicas propuestas es que impregnen todas y cada una de las acciones del Gobierno y por
tanto de sus !nstituciones. Asi debera reflejarlo el Plan Nacional de Desarrollo.

!gualmente, se proponen en las Bases del Plan cuatro objetivos para alcanzar esa meta de un Estado
Comunitario. El primero y mas importante de ellos, al cual se dedica mas de la tercera parte del
documento, consiste en brindar seguridad democratica. El segundo se orienta a impulsar el
crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo; el tercero a construir equidad social y el
cuarto y ultimo a incrementar la transparencia y eficiencia del Estado.

A decir verdad, un Estado Comunitario debiera definirse por la participacin de la comunidad en sus
designios y por el disfrute de todos y cada uno de los asociados, de las garantias y dignidad que el
Estado defiende y provee. Desde luego, no se trata de un Estado paternalista o de un Estado extremo
de Bienestar que debe ocuparse de las necesidades del colectivo y entregar cual mesias la salvacin
de todos. Se trata, en el sentido semantico del trmino, de una instancia organica en la cual la
comunidad participa, construye y disfruta.

Un Estado Comunitario, desde el punto de vista democratico, debe propiciar, ante todo, la
participacin ciudadana en la toma de las decisiones politicas, la posibilidad real de agenciar y vigilar el
proceso de aplicacin de tales decisiones, el derecho a expresar una opinin formada libremente, y la
posibilidad real de disfrutar con dignidad la vida.

La democracia necesita ciudadanos atentos a los desenlaces politicos, capaces de elegir entre las
alternativas de cada coyuntura y comprometidos en los mecanismos de veeduria politica. Ciudadanos
y ciudadanas en pleno goce de sus derechos civiles, pero tambin sociales y econmicos. Un Estado
Comunitario debe alcanzar este tipo de ciudadano y, por consiguiente, proponer como objetivo central
su construccin permanente.

Es necesario estimular la participacin y promover la organizacin de la comunidad, su intervencin en
la definicin de las politicas que les afecten, las veedurias y el control, con respaldo en la mismas
organizaciones civiles. En otras palabras, el Estado Comunitario debe asegurar su legitimidad
reconocindole a la sociedad civil su calidad de corresponsable en la construccin, formulacin,
gestin y desarrollo de las politicas publicas.

Como quiera que el propsito del crecimiento econmico sostenible en un Estado Comunitario, no
debe ser otro que el de contribuir al bienestar y mejoramiento de las condiciones de vida, y al mismo
tiempo asegurar la proteccin de la base natural en la cual se fundamenta. El Consejo Nacional de
Planeacin, recomienda reformular este objetivo de manera mas estrecha con los objetivos de
Construir Equidad Social y garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo.

En este mismo sentido, los objetivos de Brindar Seguridad Democratica e !ncrementar la transparencia
y Eficiencia del Estado, pueden ser entendidos como condiciones para el cumplimiento de los fines
sociales del Estado, prescritos por nuestra Constitucin.

Se reconoce, como un hecho positivo, que a diferencia de otros Planes, ste no es estrictamente
sectorial, lo que hace que el analisis de los diferentes programas deban ser leidos transversalmente.
Sin embargo, esta bondad se encuentra amenazada por la forma en que estan expuestos muchos
3
temas que aparecen desarticulados, corrindose el riesgo de su manejo estrictamente sectorial y
sectorizado. Al carecer de este hilo conductor, las Bases del Plan se limitan en muchos casos a
enumerar un conjunto de acciones que pueden reducir la potencial sinergia de un tratamiento
integral, es el caso de las desarticulaciones entre la Seguridad Democratica y el Sistema Nacional de
Convivencia con los demas objetivos o la reduccin de la Revolucin Educativa a un asunto sectorial, y
la fragmentacin, esa si extrema, entre las politicas econmicas y la equidad social, o el
reconocimiento de poblaciones prioritarias como la ninez, la mujer, los indigenas, las personas con
discapacidad, las comunidades afrocolombianas, el Pueblo Rom y los desplazados, reducidas a
programas institucionales por fuera de los grandes objetivos propuestos en el camino hacia un Estado
Comunitario. En forma similar, las Bases establecen que el Pais buscara un crecimiento econmico
sostenible, pero solo asume muy parcialmente las implicaciones de la concepcin de la sostenibilidad
ambiental del desarrollo como uno de los hilos conductores que deberia tener el Plan, de conformidad
a los mandatos constitucionales

De ahi que sea necesario ampliar el concepto de Estado Comunitario presentado en las Bases del Plan,
como: Un Estado participativo que involucre a la diversidad tnica y cultural de la Nacin en la
construccin de ciudadania para lograr los fines sociales del pais. Un Estado gerencial que invierta con
eficiencia, transparencia y austeridad los recursos publicos, y un Estado descentralizado que privilegie
la autonomia regional con responsabilidad politica, equidad territorial, competencia multicultural y
participacin comunitaria. Un Estado Social de Derecho que asuma sus responsabilidades
irrenunciables de provisin de bienes publicos, de direccin y regulacin de la economia, de solucin
de brechas y desequilibrios sociales y territoriales, de liderazgo, legitimidad y convocatoria a la
defensa de los derechos de los mas pobres y a la cooperacin con todos los actores sociales, en
procura de construir el bien comun. Un Estado que tenga un compromiso definitivo con la proteccin
del patrimonio ambiental del pais y su uso sostenible para el bien de la colectividad.

Una lectura parcial de la realidad puede conducir a formulas lineales, segun las cuales la recuperacin
del crecimiento econmico sera factor fundamental para la solucin de los problemas de empleo y
pobreza, desconociendo que si ese crecimiento no fomenta la redistribucin del ingreso, el resultado
sera la profundizacin de la exclusin donde los ricos sean cada vez mas ricos y los pobres cada vez
mas pobres".

La primera condicin de seguridad democratica para el Estado Comunitario debe dejar en claro las
relaciones entre el conflicto armado colombiano y la carencia de equidad social y territorial. Los
propsitos de asegurar viabilidad democratica y legitimidad al Estado, no deben limitarse a las
estrategias de seguridad o de recuperacin de los destrozos hechos por la guerra, sino que deben
procurar, con credibilidad y voluntad manifiesta, levantar las banderas de reivindicacin social que
grupos ilegales se han abrogado, ante la prdida de confianza en el Estado por parte de la poblacin
excluida. La prdida de integridad y gobernabilidad territorial esta intimamente ligada con los enormes
desequilibrios en el desarrollo territorial nacional, como quiera que el desarrollo del conflicto tambin
tiene su raiz y alimento en estos desequilibrios.

Si bien las causas de la desaceleracin de la economia estan ligadas a la intensificacin del conflicto, el
desequilibrio fiscal y el entorno externo, no es posible desestimar el impacto de la caida de la
demanda agregada y el deterioro del ingreso real de la poblacin. La pobreza y el incremento de la
desigualdad no son slo consecuencias de un pobre desempeno de la economia, son a su vez, causas
estructurales de un inadecuado perfil de crecimiento. Por eso un excesivo nfasis en la coyuntura,
sobre la base de un diagnstico parcial, que incluya la ampliacin del mercado interno, puede conducir
a repetir las frmulas macroeconmicas que han demostrado su incapacidad para resolver la
coyuntura desfavorable de la economia y potenciar un desarrollo mas incluyente y solidario.

La condicin de seguridad democratica para el crecimiento econmico y la generacin de empleo, se
consideran en las Bases del Plan como un fenmeno de pobreza y no de equidad y tal vez por esta
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razn se centra la atencin en dos aspectos: uno, impulsar el crecimiento econmico, brindando
seguridad y oportunidades al sector privado y a la inversin extranjera; y otro, mejorar la focalizacin
del gasto social para que los recursos lleguen a los mas necesitados, para lo cual se requiere mejorar
la eficiencia y garantizar la transparencia del Estado.

Respecto de la segunda condicin de la propuesta contenida en el objetivo de reforma de las
instituciones para el logro de eficiencia y transparencia en la gestin publica, en el camino Hacia un
Estado Comunitario, se presenta tambin desarticulada, e insuficientemente expuesta a lo largo de las
Bases del Plan. Este objetivo-condicin, se restringe a cualidades gerenciales, participativas y de
descentralizacin, lo cual ofrece riesgos y oportunidades para el logro de mayor equidad social. El mas
grande riesgo, reflejado en diferentes componentes del Plan, puede ser la reduccin de las
responsabilidades y funciones del Estado, limitando la tarea inconclusa de un Estado de Bienestar que
no ha logrado cumplir satisfactoriamente su misin de crear capital humano y social.

Toda vez que se reconoce en las Bases del Plan la dificil situacin del Estado colombiano,
caracterizado por la corrupcin y falta de legitimidad, el Consejo Nacional de Planeacin recomienda
se contemple entre sus estrategias el impulso a la organizacin ciudadana para la participacin en la
direccin del Estado, en la decisin, seguimiento y evaluacin de las politicas publicas.

El Nanifiesto Democratico reconoci el papel del Consejo Nacional de Planeacin como un organismo
privilegiado por su fuero Constitucional, en su interlocucin con el Gobierno y con las otros
!nstituciones del Estado y la sociedad, y se comprometi en su fortalecimiento, que puede empezar
por garantizar el cumplimiento de sus objetivos legales para coordinar, prestar asistencia tcnica y
fortalecer los espacios de planeacin participativa desde lo local, departamental, hasta el nivel
nacional, a travs del Sistema Nacional de Planeacin.

No obstante, existen en Colombia modelos exitosos de participacin y organizacin de la sociedad civil
que es necesario identificar y estimular, como la economia solidaria, las redes sociales y muchas
alianzas de organizaciones no gubernamentales que, por supuesto, requieren estrategias audaces de
coordinacin y convocatoria, para comprometer acciones como las propuestas en las Bases del Plan
para el Sistema Nacional de Convivencia, la sostenibilidad ambiental, la revolucin educativa, las
acciones encaminadas hacia poblaciones vulnerables y, en muchos casos, en sectores sociales
considerados de alto riesgo, como la poblacin campesina, las mujeres cabeza de familia, los
desplazados, los pueblos indigenas, las comunidades afrocolombianas y las personas con
discapacidad, entre otras.

Si se trata de construir un Estado Comunitario hay que potenciar de manera creativa, coordinada y
sostenible la participacin y organizacin de la sociedad civil y, en particular de las comunidades, los
ciudadanos y las ciudadanas.


LAS BASES DEL PLAN

Los Foros Regionales, las Audiencias Publicas y expertos consultados, manifestaron reiteradamente su
preocupacin por la vulnerabilidad del proyecto de Plan de Desarrollo, toda vez que simultaneamente,
pero por separado, el Gobierno impulsa sus iniciativas legislativas, establece los derroteros de su
politica macroeconmica, esboza los principios orientadores de la reforma politica, elabora y somete a
concepto del Consejo Nacional de Planeacin el Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo, sin incluir el
contenido de estas Reformas y Politicas dentro de las Bases del Plan. Se recomienda articular dichas
estrategias o sus resultados en la formulacin y presentacin del Plan Nacional de Desarrollo al
Congreso de la Republica.

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Una vez definidas las reformas econmicas -Laboral, Pensional, Tributaria- asi como los acuerdos con
el Fondo Nonetario !nternacional, es necesario pensar con visin el pais que queremos y, en este
sentido, el Consejo Nacional de Planeacin recomienda varias estrategias de acuerdo con los temas
contenidos en las Bases del Plan.

De los cien puntos del Nanifiesto Democratico, 79 estan incluidos en las 105 propuestas que contiene
las Bases del Plan y, se reconoce que muchos de ellos fueron mejorados y ampliados, pero tambin
otros que se incorporaron a la propuesta del Gobierno fueron reducidos o cambiada su visin como
por ejemplo la Revolucin Educativa, las estrategias para salvar el Seguro Social, la creacin de
regiones autnomas o la seguridad alimentaria.

Otros compromisos del Nanifiesto Democratico desaparecieron como el impulso a las zonas especiales
de exportacin, las medidas para descontaminar los puertos, las reformas al Congreso, la eliminacin
del Consejo Superior de la Judicatura, o la proteccin a las tiendas de barrio.

Las Bases de Plan proponen una visin estratgica del desarrollo, pero sin mecanismos de
coordinacin inter o suprasectoriales, corriendo el riesgo de su lectura fragmentada y atomizada;
hecho que, de no corregirse, seguramente duplicara esfuerzos y recursos, y debilitara las estrategias
propuestas en los objetivos para construir un Estado Comunitario. Como una tarea conjunta y
solidaria, exigira el compromiso no slo de la sociedad civil, sino, de manera especial, de los
organismos y servidores publicos tradicionalmente resistentes al cambio, a la descentralizacin, a la
participacin y concertacin con las comunidades y, muchos de ellos, temerosos e incluso enemigos
de las veedurias ciudadanas.

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CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIN
CONCEPTO SOBRE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
"HACIA UN ESTADO COMUNITARIO"


SEGURIDAD DEMOCRTICA


Consideraciones

"Seguridad Democrtica" o "Seguridad Integral"?

La "Seguridad Democratica" es entendida por las Bases del Plan como "el ejercicio de una autoridad
efectiva que sigue las reglas, contiene y disuade a los violentos y esta comprometida con el respeto a
los derechos humanos, el pluralismo politico y la participacin ciudadana"
1
.

Una primera observacin del Consejo Nacional encuentra que, en la definicin ofrecida, "el ejercicio de
una autoridad efectiva que sigue las reglas, contiene y disuade a los violentos", aparece como sujeto;
es el actor mas importante al cual se circunscribe la "seguridad democratica". La seguridad no es
construida por el respeto a los derechos humanos; es prevista, simplemente, por esa "autoridad
efectiva" que se compromete a su respeto. El pluralismo politico y la participacin ciudadana", al igual
que el respeto a los derechos humanos", son la accin, el predicado, el compromiso de la autoridad,
y no su elemento constructor y definitorio, su fundamento.

La definicin resulta coherente con las iniciativas propuestas por las Bases del Plan. La "seguridad
democratica" es la autoridad que busca "controlar el territorio" y "reducir a las organizaciones armadas
al margen de la ley"; es la autoridad que se propone el "fortalecimiento de la Fuerza Publica y de la
capacidad disuasiva"; la autoridad que "promueve la cooperacin ciudadana" con la formacin de
redes y programas de recompensa; es la autoridad que busca la "proteccin de la infraestructura
econmica" y la "seguridad urbana"; la autoridad que combate al narcotrafico y al crimen organizado",
que "lucha contra la extorsin y el secuestro" y se propone el "fortalecimiento del servicio de justicia".
Estos, sin duda, son los aspectos mas importantes en una concepcin de seguridad de tal indole y por
ello aparecen como prioritarios en el contenido del documento; ocupan los primeros numerales en las
iniciativas y programas, los cuales presentan mayor cantidad de perspectivas en su tratamiento.

El "desarrollo en zonas deprimidas y de conflicto", la "proteccin y promocin de los Derechos
Humanos y del Derecho !nternacional Humanitario", la "atencin y prevencin del desplazamiento
forzado", y la politica de relaciones exteriores y cooperacin internacional", si bien aparecen, ocupan
un orden secundario.

Aunque las Bases del Plan se proponen de palabra lo contrario, la seguridad, conforme es definida e
interpretada para los programas propuestos, no logra trascender los conceptos tradicionales y
limitados que de ella existen. En ese hecho, precisamente, funda el Consejo Nacional de Planeacin su
primer y mas importante preocupacin.

Para el Consejo, la seguridad no es solamente el estado en el cual el sujeto, individual o colectivo, no
se siente vulnerable. sta no guarda como meta prioritaria y unica la disuasin de quienes amenazan
a la sociedad entera o a sus individuos con el uso de la violencia. La seguridad implica, ante todo, la

1
Departamento Nacional de Planeacin. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un
Estado Comunitario. Bogot: Presidencia de la Repblica DNP, 2002. p. 25.
7
constitucin de un colectivo politico, de un Estado legitimo, que garantice la dignidad de la vida como
valor intrinseco de todo ser humano.

En efecto, la defensa y proteccin de la vida ha sido percibida por los individuos y considerada por la
historia de la humanidad como una tarea prioritaria e indiscutible. Pero no se trata, simplemente, de
garantizar la supervivencia. El derecho a la vida exige la existencia de un poder capaz de proteger al
sujeto frente a la agresividad humana y de asegurar que ste vive en armonia con la naturaleza. Pero,
al lado de ello y con mayor importancia, exige la existencia de un orden social en donde el derecho a
la vida se transforma en un derecho exigible y en donde la dignidad y la libertad se ligan de manera
indisoluble al derecho mismo de vivir.

La vida no es tan solo una circunstancia biolgica. En tal sentido, el Estado no puede limitarse a la
simple funcin de protegerla. En su expresin positiva, el derecho a la vida incluye la posibilidad de
disponer de los medios necesarios para que el hecho de vivir pueda realizarse en condiciones propias
de la dignidad humana. Por esta via, el derecho a la vida se vincula estrechamente con el derecho al
trabajo, a la educacin, a la seguridad social, a la propiedad, y al medio ambiente sano, entre otros.
La obligacin positiva del Estado por la proteccin de la vida se extiende al compromiso directo con la
subsistencia digna, adecuada y libre de sus asociados.

La nocin de seguridad no se remite mas al uso de la fuerza para garantizar la existencia del Estado,
de la sociedad o de los individuos. Esta dimensin de la seguridad, llamada "militar" por diversos
autores, ha cedido el paso a una nocin de seguridad que propone la construccin de un orden social
que proteja y beneficie a todos y cada uno de sus asociados en los espacios y ambitos en que tiene
lugar la vida. La seguridad no es slo la proteccin frente al delito, sino tambin la certeza de no
morirse de hambre, de conseguir empleo, de obtener vivienda y servicios mdicos, de vivir con
dignidad; es la garantia para gozar y ejercer con libertad los Derechos Humanos y constitucionales. Es
sta la seguridad que el Consejo Nacional de Planeacin prefiere llamar Seguridad Integral.

La importancia de la legitimidad

La Seguridad !ntegral en un Estado se encuentra ligada, entonces, a la existencia de una vida digna
para sus asociados; a un orden politico y social que la protege y garantiza. La Seguridad !ntegral, por
esta via, esta ligada a la fuerza pero tambin, y sobre todo, a la legitimidad. De hecho, es la
legitimidad el fenmeno que la vincula con la gobernabilidad y con la autoridad.

La problematica colombiana no reside en la ausencia de autoridad o en la necesidad de una "autoridad
efectiva". Por el contrario, hay exceso de actores que reivindican la "autoridad efectiva" para si
mismos: la guerrilla en las zonas que controla, los paramilitares en sus territorios, los narcotraficantes
sobre sectores geograficos y de poblacin importantes, la delincuencia comun en los barrios y, frente
a ellos, una dbil autoridad del Estado.

En un viejo debate sociolgico, las inquietudes con respecto a la autoridad y su necesidad por parte
del Estado fueron resueltas por Anthony Giddens: el fundamento de la autoridad debe ser su
legitimidad
2
. El Estado necesita poder y no poderio, argumenta con similar sentido Hannah Arendt: el
poder es la suma de muchas voluntades y el poderio la imposicin de unas pocas; el poder es la
aceptacin interiorizada y legitimada de la ley
3
.

Por supuesto, Colombia necesita el fortalecimiento del Estado y no unicamente "el ejercicio de una

2
Cf. Anthony Giddens. La estructura de clases en las sociedades avanzadas. Madrid: Alianza editorial,
1979.
3
Hannah Arendt. Sobre la Violencia. Mxico: Joaqun Mortiz, 1977.
8
autoridad efectiva que siga las reglas, contenga y disuada a los violentos", o se comprometa con el
respeto a los derechos humanos. Ante todo, Colombia necesita legitimar la accin del Estado. Pero esa
legitimidad no se deriva de la simple aplicacin de la fuerza. Por el contrario, como lo sustenta Nax
Weber, sta debe ser el ultimo recurso, cuando los demas medios fracasen
+
.

La legitimidad de un Estado, en conclusin, surge con el reconocimiento que los ciudadanos y
ciudadanas hacen de la seguridad que brinda frente a la dignidad de la vida, de las practicas y
garantias que ofrece con respecto a las necesidades sociales. De hecho, la exclusin y la
discriminacin son factores de inseguridad, de deslegitimacin del Estado. En este sentido, lo que
corresponde al Estado en Colombia es mejorar su accin, construir espacios para la vida digna de sus
ciudadanos y ciudadanas, eliminar la discriminacin de todo tipo y superar su papel en la inversin y
proteccin social. Un Estado fuerte no es el que mas soldados y carceles tiene, sino aquel que menor
necesidad posee de ellos.

En criterio del Consejo Nacional de Planeacin, la Seguridad !ntegral debe proponerse, ante todo, los
fines positivos del Estado: los objetivos sociales prioritarios. Desde luego, podria argumentarse que
Colombia es un pais en guerra y que esta definicin no es aplicable sobre el terreno de nuestros
conflictos. No es asi. La Seguridad !ntegral debe propiciar, en si misma, la articulacin de la fuerza, de
lo militar si se quiere, con la expresin de lo politico, del orden juridico y de la paz. En ese sentido,
debe plantear tareas que conduzcan a la realizacin de ese objetivo: de qu paz se trata y cmo
puede ser sostenible.

Si se adopta un concepto de seguridad como el que aparece en las Bases del Plan Nacional de
Desarrollo, se corre el riesgo de caer en errores de apreciacin y planeacin que no pueden pasarse
por alto. El documento, por ejemplo, contiene algunos de ellos: parece confundir en forma reiterada y
casi universal aspectos de la tactica militar con elementos de la estrategia politica.

La informacin se superpone a la inteligencia tcnica y cientifica como herramienta estatal contra el
delito, de la misma manera como la reaccin y la amenaza del castigo a la prevencin y el control.
Algunos esquemas para el fortalecimiento y apoyo de la Fuerza Publica militarizan a la sociedad en
lugar de buscar la legitimidad del Estado para garantizar la eficacia de su accin. La referencia al
terrorismo se convierte en abstracta cuando no se precisa el tipo de actos terroristas. Las amenazas
contra el Estado y sus ciudadanos no se jerarquizan y no se precisan tratamientos diversos frente a
amenazas diferentes.


Recomendaciones Generales

1. Como punto de partida, proponemos adoptar nuestro concepto de Seguridad !ntegral. Por
supuesto, no se trata simplemente de un cambio de adjetivos. Lo importante seria acoger los
principios de nuestra definicin, sus componentes filosficos, politicos y programaticos.

2. En ese orden de ideas, un concepto como el propuesto por el Consejo, conduce a privilegiar la
busqueda de la legitimidad del Estado y su gobernabilidad, por encima del uso de la fuerza en si
mismo; conduce a la prevalencia de lo politico sobre lo militar, de las garantias y fines sociales por
encima de la construccin de aparatos militares.

3. Desde luego, no se desconocen las necesidades de un pais en guerra. El Estado necesita enfrentar
militarmente las amenazas que avanzan contra su existencia; necesita el control del territorio y
contrarrestar la accin de las organizaciones armadas al margen de la ley; combatir,
especialmente, la practica del secuestro y el narcotrafico, por ejemplo. Pero esa lucha no debe ser

4
Max Weber. Economa y Sociedad. Mxico: F.C.E., 1970.
9
extrana a la lucha por conquistar su propia legitimidad y fundar la gobernabilidad; por el respeto a
los Derechos Humanos y el Derecho !nternacional Humanitario. En contra de la violencia, el
Estado necesita fortalecer su fuerza publica y el servicio de justicia, proteger la infraestructura
econmica y velar por la seguridad vial. Al lado de ello, vale repetir hasta el cansancio, no es
menos importante la plena construccin de legitimidad, la democratizacin real de la politica, el
crecimiento econmico, la inversin en lo social, la equidad real y la dignidad humana.

+. En su lucha contra la violencia, el fortalecimiento de los instrumentos de fuerza y coaccin del
Estado no pasa solamente por el incremento de su numero de efectivos o por la calidad
profesional de su servicio. Es necesario, igualmente, alcanzar la legitimidad frente a la sociedad
entera. Las Fuerzas Nilitares, por ejemplo, deben entenderse como una organizacin de caracter
dinamico cuyas caracteristicas profesionales incluyen el dominio basado en la experiencia, el
aprendizaje prolongado, el sentido de grupo, series de normas y conocimientos practicos, asi
como tambin pautas de actuacin y tica. Su capacitacin y formacin en el terreno de los
Derechos Humanos y del Derecho !nternacional Humanitario, como lo estipulan las Bases del Plan,
constituyen una prioridad. Pero lo es tambin su propia construccin interna y su profesionalidad.
Un ejrcito que fundamenta su disciplina en la conciencia y en la voluntad de obediencia
interiorizada, es superior en legitimidad a un ejrcito que la fundamenta en el castigo o el maltrato
de sus miembros. Un ejrcito con una base de oficiales de extraccin democratica, regional y
diversa, es superior en legitimidad a un ejrcito elitista. Un ejrcito que sale de sus guarniciones y
enfrenta al enemigo, se acerca mas a la victoria. No se trata, aclara el Consejo, de un
senalamiento injusto frente a nuestras Fuerzas Nilitares y aun de Policia; se trata, mas bien, de un
marco de accin y profesionalidad que se sugiere implementar y profundizar.

5. Una conclusin que es universal en la sociologia politica es que el Estado debe reivindicar con
xito el monopolio sobre la ley, sobre la justicia y sobre la aplicacin de la fuerza. Por
consiguiente, toda propuesta que arrebate la exclusividad del Estado sobre el uso de la fuerza va
en contra de su fortaleza, de su legitimidad y, desde luego, de la democracia. No se trata,
simplemente, de un complejo civilista". La historia ofrece ejemplos sobre la creacin de cuerpos
de coercin por fuera del Estado, con armas o sin ellas, que terminan atentado contra los
ciudadanos inermes y contra el mismo Estado. Las "redes de cooperantes", los "comits de
vigilancia", los "soldados campesinos" alejados de sus parcelas y culturas, la oferta de
recompensas como principal estimulo para la colaboracin con la Fuerza Publica, pueden
convertirse en un mal remedio para la enfermedad que pretenden curar. Algunos factores
refuerzan el desarrollo de la democracia, pero otros pueden comprometerla. Por esta razn, el
gobierno debe extremar las precauciones en el impulso de sus propuestas. El Consejo Nacional de
Planeacin es un convencido de la imperiosa necesidad de obtener la cooperacin ciudadana en la
lucha contra el delito y de estrategias que protejan al campo y la ciudad de las ofensivas violentas.
Pero la colaboracin con las autoridades no se impone ni se paga; se conquista, vale repetir, con
la legitimidad del Estado, con la voluntad interiorizada de respetar y hacer respetar la ley por su
caracter legitimo, necesario y justo.

6. El Consejo senala la necesidad de adelantar todas las acciones que sean posibles para alcanzar
acuerdos humanitarios que hacen posible la gobernabilidad, que se encaminan y eficazmente
coadyuvan a la superacin del conflicto, adquieren legitimidad y eficacia en la integralidad de la
accin por la paz, en el respaldo, participacin y compromiso de la comunidad de ciudadanos y
ciudadanas que esta en el origen y en el fin de la accin por la paz.

7. Sabemos, desde Naquiavelo y Clausewitz, que la guerra sirve a los fines de la politica y que la guerra
es la continuacin de la politica por otros medios. La planeacin a mediano y largo plazo con
utilizacin de instrumentos politicos y militares en el manejo de los conflictos domsticos e
internacionales, se conoce con el nombre de estrategia. La tactica es, en cambio, la aplicacin directa
y mudable de los instrumentos identificados, de acuerdo con las circunstancias y condiciones
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coyunturales. La estrategia puede concebirse como el ideal de largo alcance, basado en un conjunto
de principios de caracter general y de situaciones directamente operativas relacionadas entre si. La
tactica esta subordinada a la estrategia, en tanto debe estar subordinada a la politica. Para la tactica
concreta, la Fuerza Publica posee peculiar papel. Pero, la estrategia, en materia politica, es tarea de
quienes dirigen el aparato del Estado, funcin especial de los civiles.

Colombia necesita un Instituto de Altos Estudios Estratgicos con caracter civil y permanente,
que observe bajo rigor cientifico los problemas estratgicos del Estado -especialmente aquellos
relacionados con la politica exterior y de fronteras y con la guerra interna-, que asesore a los
gobiernos en las decisiones y politicas que tales problemas requieran. Se han hecho varios intentos -
incluso al interior de las Fuerzas Armadas-, y existen algunos organismos asi llamados que no han
cumplido cabalmente con los objetivos deseados. El !nstituto que propone el Consejo Nacional de
Planeacin puede conformarse a partir de la experiencia de los existentes pero debe preferir la
vinculacin de intelectuales organicos del Estado que operan hoy de manera dispersa en las
Universidades y organismos gubernamentales: un cuerpo tcnico y cientifico de primera categoria.
Debe estar adscrito a la Presidencia de la Republica, y ligado a los Ninisterios de Defensa y de
Relaciones Exteriores.

Recomendaciones Especficas:

Cultivos Ilcitos, Desplazamiento y Conflicto:

1. De acuerdo con las preocupaciones senaladas en los diversos foros realizados por el Consejo
Nacional de Planeacin, una situacin que merece especial tratamiento es la relacionada con los
cultivos de uso ilicito. El Consejo considera que el problema de los cultivos de uso ilicito es de
caracter social en Colombia. Si bien se relaciona con las facilidades que ofrece el poderoso negocio
del narcotrafico, la existencia de grupos armados ilegales con especial poder y control territorial, y el
precio que fija la demanda externa, es tambin producto del bajo nivel de vida de los campesinos e
indigenas, y de escasez de oportunidades para otro tipo de cultivos. En ese sentido, la solucin debe
consultar medidas de tipo social que permitan elevar el nivel de vida rural y vincular a los pequenos
productores al mercado de cosechas licitas. La infraestructura vial y comercial, los sistemas de crdito
y apoyo basado en subsidios, pueden ser de utilidad. Por el contrario, el empleo indiscriminado de la
fumigacin avanza en contravia del sistema ecolgico de un pais con excepcionales riquezas en su
biodiversidad. No se trata solamente de los danos que puedan ocasionar sus componentes quimicos:
la fumigacin desplaza los cultivos y ecosistemas unicos-como el Amaznico y el Andino- estan
pagando ya por una competencia entre las fumigaciones contaminantes y las leyes de oferta y
demanda de la droga. A este respecto, el Consejo propone que, de continuar con la politica
fumigadora, debera establecerse una veeduria independiente, integrada por representantes de la
sociedad civil nacional e internacional, que verifique el cumplimiento de los protocolos de
erradicacin, dirigidos a prevenir los impactos negativos de la aspersin, sobre las comunidades y el
medio ambiente.

2. El Consejo Nacional de Planeacin recomienda que se prohiba el uso en el territorio nacional de
agentes biolgicos para la erradicacin de cultivos de uso ilicito que -como el hongo fusiarium
oxysporum y la pleospera papaveracea-, constituyen graves amenazas para la salud humana y para la
biodiversidad.

3. Con respecto al desarrollo de zonas deprimidas y de conflicto, el Consejo considera que, en
trminos generales, tanto la formulacin general de la estrategia como los programas propuestos
son apreciables. No obstante, las zonas de conflicto social y armado en Colombia, en tanto que
corresponden con las mas ricas en biodiversidad, deben obtener especial atencin para la
conservacin y uso sostenible de dichas riquezas, a partir de centros de aplicacin tecnolgica. Un
11
factor fundamental para la recuperacin institucional en estas regiones lo constituyen las
organizaciones sociales, en especial las comunitarias, que son las mas estables y extendidas.

Fortalecimiento del Servicio de Justicia

1. La congestin, la lentitud, la falta de acceso y la impunidad, impiden todavia que la sociedad
colombiana deposite su confianza en la administracin de justicia. Dicha situacin plantea la
urgencia de introducir reformas importantes en el area de la politica criminal para imponer
coherencia a la investigacin del delito, agilidad al procedimiento penal, continuidad al proceso de
modernizacin de la policia, modernidad al colapsado sistema carcelario y resocializacin del
delincuente, especialmente de los menores. El Consejo considera importante liberar una
reasignacin de los recursos de la rama judicial, con el fin de fortalecer el desarrollo de actividades
de capacitacin, gestin eficiente de juzgados, automatizacin y redimensionamiento
administrativo. Asi mismo, asignar mayores recursos econmicos para el apoyo logistico del CT!
en tecnologia de punta, equipos, programas de seguridad, transporte y capacitacin, que
garanticen un buen desarrollo de las investigaciones. !gualmente, crear la Escuela Unificada de
Policia Judicial bajo la direccin y coordinacin del Fiscal General de la Nacin.

2. En las audiencias publicas el Consejo Nacional de Planeacin escuch una y otra vez la preocupacin
de diversos sectores de la poblacin ante los anuncios de una posible reforma de la legislacin
concerniente a la accin de tutela. El Consejo subraya la necesidad de conservar la esencia de la
accin de tutela como instrumento para la defensa de los derechos fundamentales en la eventual
reforma de la legislacin que desarrolla este precepto constitucional.

Asi mismo el Consejo Nacional de Planeacin resalta su preocupacin por la gran impunidad existente
en Colombia ante la discriminacin racial. Por ello considera necesario que se tomen las medidas del
caso dirigidas a penalizar la discriminacin racial y tnica.

3. En similar tenor, el pueblo Raizal expresa su inters por la construccin de mecanismos especiales
para la aplicacin de la justicia en el Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina. Ella
consistiria, por ejemplo, en el nombramiento de jueces con el aval del pueblo raizal y con pleno
conocimiento de sus costumbres y valores. Un buen numero de los miembros de la policia debe
ser nativo, hablar Creole y tener conocimiento de la historia, costumbres y valores del pueblo
Raizal.

+. Especial mencin se ha hecho en el Consejo sobre la violencia generalizada y sistematica contra la
mujer. Es indudable la preocupacin por el actual grado de impunidad frente a las violaciones de
los derechos de la mujer y el trato que sta recibe en el sistema judicial penal, asi como el bajo
porcentaje de condenas impuestas en casos de violacin y otras formas de violencia basadas en
gnero. La congestin, la lentitud, la falta de acceso y la impunidad, continuan impidiendo que la
sociedad colombiana deposite su confianza en la administracin de justicia.

Cultura, Deporte y Convivencia

1. El Consejo adhiere a las consideraciones de las Bases del Plan en torno a la importancia de
promover una cultura para construir Nacin y ciudadania, asi como tambin en los propsitos de
convivencia. Para los grupos tnicos, ello significa avanzar en sus formas particulares de
organizacin y de derecho interno. Para el pais entero, implica, al mismo tiempo, conocer la
dinamica de los conflictos sociales cotidianos y rodearlos con una perspectiva positiva y creadora.

En este sentido, una tarea de primer orden para el gobierno y para las instituciones educativas,
especialmente, consiste en impulsar en las comunidades, colectivos e individuos, una conciencia
de la capacidad para conocer, junto con los otros, cmo cambiar las relaciones sociales que crean
12
violencia, y cmo adquirir la habilidad para eliminar los obstaculos que impiden la tolerancia. En
otras palabras, una cultura para la resolucin pacifica de los conflictos, para la tolerancia y la
convivencia.

No obstante, el Consejo observa con crucial preocupacin el limitado espectro que las Bases del Plan
conceden a las acciones culturales y deportivas. El Ninisterio del ramo debe liderar una politica seria
de cultura, con presencia en las regiones y presupuesto adecuado, que considere y evalue el Plan
Decenal existente. Ello es necesario, especialmente, en un escenario donde histricos e importantes
organismos como la Sinfnica Nacional, son condenados a la desaparicin.

2. En materia de cultura, el Consejo estima igualmente pertinente establecer programas o lineas de
politica claras para el fomento del arte y todas las manifestaciones artisticas, incluyendo el cine,
las artes plasticas, la literatura y las artes escnicas entre otras, evaluando y apoyando proyectos
como Batuta, antes que la generacin de nuevas propuestas cuyo estudio y prospectiva no se ha
elaborado. Por otra parte, se considera que, previo a la creacin del Fondo Nixto para la
Promocin del Arte y la Cultura Nacional, debe evaluarse el estado de los Fondos Nixtos
Regionales y consultar a las regiones y a la sociedad civil del arte y la cultura sobre su funcin,
costos, autonomia, relacin con las entidades territoriales, fuente de sus recursos, entre otros
aspectos que aseguren la pertinencia de la propuesta.

3. Con respecto al deporte, el Consejo recuerda que la reforma Constitucional que declara la
inversin en Recreacin y Deporte como parte del gasto publico social, obliga simultaneamente a
focalizar la inversin publica en este sector, lo que significa que debe privilegiarse la atencin de
los estratos 1 y 2, asi como de la poblacin vulnerable. Esto es, la infancia, la poblacin con
discapacidad, las mujeres cabeza de familia, los desplazados, los campesinos, la poblacin
afrocolombiana y los indigenas.

+. La Ley 181 de 1995, asi como las actuales tendencias internacionales en materia de politicas
publicas para este sector, han dejado el deporte asociado, es decir el competitivo y la
infraestructura con estos propsitos, en manos del mercado y de la empresa privada, para que los
recursos publicos se concentren en la comunidad, cuya funcin legal le corresponde en Colombia a
Coldeportes y a las entidades territoriales de recreacin y deporte. Asuntos como la recreacin y el
deporte en el sector educativo, que le competen al Ninisterio de Educacin a travs del Sistema
Educativo Nacional o, la recreacin y el deporte empresarial que estan sujetos a la legislacin
laboral y de seguridad social, obligan a que Coldeportes ponga en funcionamiento el Sistema
Nacional del Deporte, hasta ahora inactivo. Su propsito seria la coordinacin y el estimulo a la
participacin de la sociedad civil, con una dedicacin prioritaria a la recreacin y el deporte
comunitario, es decir a promover el tiempo libre como un tiempo social estratgico para la
construccin de la convivencia y los valores; objetivos que estan lejos de las metas perseguidas
por el deporte competitivo, exitista y comercial, propuesto en las Bases del Plan.


5. Para el Consejo, la politica propuesta para poblacin desplazada, en las Bases del Plan, es ante
todo, una politica de mitigacin" frente al efecto del desplazamiento. Poco se dice sobre las
causas" por las que considerables grupos de poblacin estan siendo erradicados" y poco se
enfatiza en el caracter de disputa territorial que ha asumido el conflicto entre diversos grupos
armados. Esta politica de mitigacin de los efectos de la violencia", reasentando" a las
poblaciones en nuevos territorios, lo que hace es legitimar" el exilio interno de muchos
colombianos y colombianas. Al no asegurar su retorno ni construir condiciones de seguridad
13
efectiva, grupos afrocolombianos y de indigenas, especialmente, se ven afectados no slo en sus
derechos territoriales y en su caracter productivo, sino tambin en su identidad y cultura.

6. El Consejo insiste en la necesidad de incrementar los recursos tcnicos y financieros de la Red de
Solidaridad y destinar un porcentaje del impuesto a la seguridad democratica para tales fines. Las
autoridades de los municipios deben incluir en sus agendas de trabajo, la atencin a desplazados
y articularlas con la Red de Solidaridad. Al mismo tiempo, invitamos a la sociedad civil y en
particular a los empresarios, a participar mas activamente en el diseno y ejecucin de programas
para atender la poblacin desplazada. Es preciso otorgarle un tratamiento integral al tema del
desplazamiento forzado, ya que es un problema que compete a todos y no simplemente al
Gobierno.

7. El Consejo Nacional de Planeacin enfatiza, igualmente, la necesidad de desarrollar una politica
integral de fronteras que contribuya a la seguridad nacional, que analice y determine aspectos
relacionados con la migracin e inmigracin y que proteja la cultura e identidad nacional. En el diseno
de esa politica s, se subraya la necesidad de tomar en debida cuenta las tradiciones culturales y
territoriales de las comunidades indigenas que habitan en las zonas fronterizas.

8. El Consejo considera importante formular, con la participacin de las entidades territoriales, los
centros de investigacin y las organizaciones de la sociedad civil, especialmente aquellas que
representen o trabajen con poblaciones vulnerables, un Plan Nacional del Deporte Social
Comunitario, al tenor de lo dispuesto en la legislacin vigente y en el cual se establezcan fronteras
y mecanismos de coordinacin con el Deporte Asociado, con el Deporte Empresarial y con el
Deporte en el sector educativo.

La Poltica de Relaciones Exteriores y la Cooperacin Internacional

Tal como se establece en las Bases del Plan, la orientacin de la politica exterior del pais debe reflejar
las prioridades del Estado y obtener el apoyo internacional en nombre de los principios de
corresponsabilidad y de solidaridad democratica". !gualmente, debe concretarse en una politica
intermstica", en la que los asuntos domsticos se vinculan con los externos". No obstante, el
documento no establece en forma clara cuales van a ser los objetivos y las prioridades de dicha
politica intermstica". Ademas, este ultimo concepto apenas se esboza en la seccin aludida, y su
incorporacin como hilo conductor no parece muy clara en el desarrollo de las diversas politicas que
en materia internacional se encuentran dispersas en los cuatro capitulos de las Bases del Plan Nacional
de Desarrollo.

Para el Consejo Nacional de Planeacin es claro que debe hacerse un esfuerzo sustantivo para que en
el Plan Nacional de Desarrollo se haga explicita la politica exterior del Gobierno y que ella tenga un
planteamiento coherente y comprehensivo desde esta seccin especializada y en forma transversal a
lo largo del Plan.

Las Bases plantean en forma muy genrica que el Gobierno Nacional trabajara por una mejor
comprensin de la realidad del pais en el entorno internacional, a travs de la exposicin de nuestra
problematica y la promocin permanente de las politicas del gobierno". Como es obvio para el
Consejo, una politica exterior formulada a partir de la visin muy estrecha sobre seguridad
democratica incorporada en las Bases del Plan, podria conducir a una politica exterior inadecuada para
las necesidades del pais y, eventualmente, a obtener de la comunidad internacional una respuesta del
14
mismo orden. Con ello se corre el riesgo de que sta contribuya a agudizar los problemas de conflicto
por los que atraviesa el pais, antes que a resolverlos.

Recomendaciones:

1. En las Bases del Plan parece minimizarse tanto la responsabilidad como las oportunidades que
tiene Colombia para incidir proactiva y positivamente en el campo internacional, a nivel sub-
regional, regional y global. Por ello el Consejo Nacional de Planeacin recomienda que se precisen
los objetivos, prioridades y estrategias que en esta materia debe desarrollar el pais en los
prximos cuatro anos para incidir a travs de la accin multilateral en la conformacin de un
entorno global y regional que favorezca un desarrollo que sea socialmente sostenible mediante la
erradicacin de la pobreza y la inequidad; que sea ambientalmente sostenible en el acceso y uso
de los recursos naturales y asegure la eliminacin de la amenazas ambientales globales de origen
antropognico; que sea culturalmente sostenible mediante el respeto y la revaloracin de la
diversidad cultural; y que sea politicamente sostenible mediante la construccin de una
democracia mas participativa.

2. En particular, el Consejo senala como imperativo que el pais adelante una politica dirigida a que
se formulen y se pongan en marcha todas las medidas multilaterales que constituyen una
condicin necesaria para erradicar la pobreza a nivel global, y cumplir asi en los prximos anos las
metas que sobre el particular se fijaron las Cumbres del Nilenio y sobre Desarrollo Sostenible.

3. El Consejo concuerda con las Bases del Plan sobre la importancia que tendran para el pais las
negociaciones del ALCA, y quiere subrayar que ste es el hecho de la politica exterior que
requiere una mayor atencin por parte del Gobierno, la sociedad civil y el sector productivo en los
prximos anos. !gualmente senala que el Gobierno Nacional no debera escatimar recursos
econmicos y humanos en la participacin de Colombia en este proceso de negociacin. Una
politica de austeridad mal entendida en ste y otros campos de las relaciones exteriores, podria
conllevar costos sociales, ambientales y politicos irreparables para el pais.

+. El Consejo Nacional de Planeacin subraya la necesidad de profundizar en la profesionalizacin y
modernizacin del servicio de relaciones exteriores de Colombia. Es un tema que parece
desgastado ante los insuficientes avances realizados por el pais en esa direccin. Ademas, resulta
preocupante observar el poco progreso que se ha hecho para que el Estado adquiera una
capacidad de formulacin de politicas y estrategias en materia internacional en el largo plazo, una
de las razones que ha llevado al Consejo a recomendar el establecimiento de un Instituto de
Altos Estudios Estratgicos.

El Consejo Nacional de Planeacin hace un llamado para que el Gobierno Nacional lleve a cabo la
declaracin en la que reconoce la competencia para el seguimiento y recepcin de quejas por parte
del Comit de expertos para la eliminacin de todas las formas de discriminacin racial, (CERD),
reglamentado en el articulo X!v de la Convencin para la eliminacin de todas las formas de
discriminacin racial. Asi mismo el Consejo hace un llamado para que el Gobierno firme el protocolo
facultativo de la Convencin contra todas las formas de discriminacin de la mujer.
15
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIN
CONCEPTO SOBRE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
"HACIA UN ESTADO COMUNITARIO"


CRECIMIENTO ECONMICO SOSTENIBLE
Y GENERACIN DE EMPLEO


El segundo capitulo de las Bases del Plan esta dedicado al desarrollo econmico sostenible y la
generacin de empleo. En su introduccin se esbozan los lineamientos de las politicas que conducirian
al pais a la estabilidad macroeconmica, como una de las condiciones fundamentales para dirigirse
hacia un crecimiento econmico sostenible, pero ello se hace muy sucintamente y no se especifican
las politicas e instrumentos necesarios, ni las metas a alcanzar. Es un hecho explicable, toda vez que
algunas de esas politicas se han venido construyendo en procesos de negociacin con el Fondo
Nonetario !nternacional, que en la actualidad estan por finalizar, mientras que otras se encontraban
en el momento de la entrega del proyecto de Plan de Desarrollo, en proceso de tramite ante el
Congreso Nacional (ej. las reformas pensional y tributaria). Puesto que buena parte de las medidas de
ajuste fiscal y endeudamiento externo han sido acordadas en diversas instancias nacionales e
internacionales, el Consejo sugiere que se hagan explicitas en el Plan, en particular en relacin con sus
metas y sus implicaciones para el crecimiento econmico y la equidad social en el cuatrienio.

Entre los economistas existe cierto consenso en senalar que el bienestar de una nacin esta en buena
medida determinado por el crecimiento econmico de largo plazo. Entre mayor sea ste, mas alto sera
el nivel de ingreso por habitante, mayor la capacidad de consumo y mejor la calidad de vida de sus
pobladores y mayor la capacidad del pais para resolver los problemas de pobreza. Asi mismo, hay
acuerdo en que no basta con el crecimiento para erradicar la pobreza. Si no varia la distribucin del
ingreso, el ritmo de reduccin de la pobreza hoy existente en paises como Colombia, podria ser
bastante lento, aun en condiciones de crecimiento econmico sostenido.

Se reconoce tambin que el crecimiento depende a su vez de la dotacin de recursos naturales, la
cantidad y la calidad del recurso humano, la acumulacin de capital fisico, de la productividad y la
incorporacin de nuevas tecnologias. Justamente la inversin es un elemento fundamental en este
proceso, pues determina el ritmo de acumulacin de capital fisico. Es por ello que crear un clima
favorable a la inversin, es un requisito fundamental para crecer.


Confianza, inversin y crecimiento econmico

La inestabilidad que vivi la economia colombiana al final del decenio de los noventa y el bajo
crecimiento de la presente dcada, repercutieron no solamente en la destruccin de capital por la via
de desaparicin de empresas y fuga de capital humano, sino en una reduccin sin precedentes de la
inversin nueva. Las cifras son dramaticas, como se deduce de la Contabilidad Nacional: la inversin
privada fue en el ano 2001 el 8.2 del Producto !nterno Bruto, cuando en 199+ representaba cerca
del 17.+.

La evidencia anterior sugiere que nuestra capacidad de lograr mayores tasas de crecimiento, en el
mediano plazo, es muy dbil si no se hacen los esfuerzos necesarios para mejorar el clima de
inversin. Los retos son grandes, si se tiene en cuenta que la meta debe ser alcanzar tasas de
inversin total similares a las de principios de los 90, que oscilaban entre 20 y 25.

Dado el bajo nivel de ahorro en Colombia, alcanzar estos niveles requiere no slo crear un ambiente
propicio para la inversin domstica. La inversin extranjera, complemento importante del ahorro
16
interno, tambin se ha visto seriamente afectada por la crisis. De acuerdo con las cifras de la Balanza
de Pagos, el flujo de inversin extranjera, pas de niveles de $5.600 millones de dlares en 1997, a
$1.500 millones en 1999 y $2.300 millones en el 2001. La evidencia sugiere que los flujos de inversin
desde los paises industrializados hacia los paises emergentes son hoy en dia una fuente esencial de
financiamiento del desarrollo, pero tambin es evidente que las tendencias de la inversin en el
mediano plazo no privilegian los paises en via de desarrollo de Amrica Latina, por lo cual el Gobierno
debe trazar una estrategia de atraccin de estos capitales con el fin de coadyuvar a dinamizar la
economia.

Las encuestas realizadas a los inversionistas extranjeros destacan elementos muy atractivos para
emprender proyectos en nuestro pais. Por ejemplo, la existencia de un marco regulatorio favorable y
la alta disponibilidad de mano de obra calificada. A pesar de la coyuntura vivida en los ultimos anos, el
elemento mas valorado de Colombia por los inversionistas extranjeros ha sido el tamano del mercado
interno y, en relacin con ste, el buen ritmo de crecimiento y la estabilidad econmica. El gran
potencial de crecimiento econmico, la calidad del recurso humano y la tradicin de un manejo
macroeconmico prudente hicieron por muchos anos que el pais pudiera enfrentar con xito las
inestabilidades generadas por el ciclo econmico y los problemas de orden social y politico interno,
destacandose en la regin como una de las economias mas estables.

Sin embargo, como las Bases del Plan senalan, la violencia y la inseguridad son factores que se han
convertido crecientemente en un obstaculo para atraer la inversin extranjera. sta seria una de las
explicaciones por las cuales paises con indicadores econmicos similares, o incluso menos favorables
que los de Colombia, se encuentren hoy mejor calificados en relacin con su potencial para la
inversin extranjera.

Pero existen tambin otros factores explicativos de gran importancia; el ciclo econmico
latinoamericano, el uso ineficiente de los recursos publicos, errores en el manejo macroeconmico
(por ejemplo la deliberada politica revaluacionista del Banco de la Republica), los todavia insuficientes
esfuerzos de los sectores empresariales para elevar sus niveles de competitividad y conquistar
exigentes pero rentables segmentos de consumidores de los paises desarrollados, hacen parte de los
elementos fundamentales del diagnstico de la crisis.

El tema de seguridad juridica resulta crucial en el establecimiento de unas condiciones favorables para
la recuperacin de los niveles de inversin en Colombia. Pese a que este diagnstico es por todos
conocido y data de tiempo atras, en los ultimos anos poco se ha avanzado sobre la materia. En efecto,
segun el World Competitiviness Report, Colombia ocupa el puesto ++ en materia de estabilidad de las
reglas de juego, en una muestra de +7 paises.

De otra parte, el imperio de la ley en Colombia es muy bajo si se compara con el promedio mundial, y
hay poca confianza en la justicia ya que en la mayoria de los casos las normas son inestables o no se
cumplen.

El tema de Gobierno Corporativo es el otro elemento de relevancia, en cuanto a seguridad juridica del
inversionista se refiere. El objetivo fundamental de los Sistemas de Gobierno Corporativo no es el de
intervenir en la autonomia de las corporaciones, sino el de asegurar que existe un manejo
transparente de las empresas y no hay sesgos en contra de los inversionistas minoritarios.


Gasto pblico e inversin privada

La combinacin de una eficiente asignacin del gasto publico en sectores multiplicadores, con una
politica macroeconmica y comercial atractiva a los capitales privados, puede, en el mediano plazo,
dinamizar el aporte del capital fisico al crecimiento econmico. Las Bases del Plan proponen estimular
17
la participacin privada en sectores estratgicos" pero no aparece muy claramente cuales van a ser
estos;, asi mismo plantea, acertadamente, aumentar el impacto de las inversiones publicas", pero no
especifica en cuales subsectores o ramas de la economia generara ese impacto. !nicialmente el Plan
debe ser mas claro en estas dos propuestas. El Consejo propone que uno de esos sectores
estratgicos" sea el campo.

Como quiera que en el momento hay un estrecho margen de maniobra en el manejo de la politica
fiscal, el Gobierno podria hacer una politica mixta que combine elementos de la fiscal con
instrumentos de la monetaria.

En tal sentido, debemos construir una politica econmica para la competencia, con visin de largo
plazo, que permita mantener las condiciones minimas de estabilidad por encima de los cambios de
gobierno, que genere las condiciones para acceder a un crecimiento sostenido y evitar las crisis
recurrentes. La macroeconomia es como la carretera que nos conduce a nuestra meta, debe estar
bien pavimentada y sin obstaculos, pero para llegar, los buenos motores son fundamentales y
debemos crear las condiciones para su desarrollo.


El papel del Emisor y el manejo de la Deuda Externa

No desconocemos el importante papel que el Banco de la Republica tiene en el manejo de la politica
monetaria. Consideramos que el Banco esta en la obligacin de garantizar una adecuada irrigacin de
crdito a la economia. Si bien es cierto debe centrar sus esfuerzos en el control de la inflacin, ante
una situacin de crisis de la economia, expresada en una alta tasa de desempleo, es pertinente
explorar caminos para que esta institucin se comprometa con medidas econmicas encaminadas a la
generacin de empleo.

No es malo, a veces, apartarse del racionalismo puro para sobrevivir. De alli que convenga examinar
las ideas que la profesora Anne Krueger, vicepresidente del FN!, viene ventilando, como es la creacin
de un mecanismo similar a la figura del concordato que existe en la legislacin interna de muchos
paises. Se le daria un tiempo prudencial a los paises endeudados para que reestructuren sus
economias, durante ese periodo tendrian proteccin legal frente a los prestamistas y acceso a recursos
del Fondo. La propuesta ha sido bien recibida en circulos influyentes, especializados e independientes,
pero para su aprobacin se requiere del apoyo de Washington. La diplomacia colombiana y
latinoamericana deberian vincular inteligentemente este tema a las negociaciones en torno al Acuerdo
de Libre Comercio de las Amricas.


La necesidad de polticas sectoriales

En el pasado qued la hiptesis que consideraba las fuerzas del mercado como las ordenadoras
absolutas de las relaciones econmicas de una sociedad; los estudios sobre el tema resaltan las fallas
en la estructura de la produccin nacional, que de continuar asi solo acentuaran el lento proceso de
crecimiento de nuestra economia. Es imposible superar las fallas detectadas en la estructura de la
produccin sin politicas sectoriales especificas. Al respecto se requiere politicas: industrial,
agropecuaria y minera, especificas de caracter vertical.

Recomendaciones:

1. Es necesario llevar a cabo una priorizacin y especializacin en sectores estratgicos claves por su
importancia en el mercado internacional y por la capacidad del pais de desarrollarlos mediante una
politica industrial y agraria con las formas nuevas de organizacin para la competitividad que lleve
18
a la reconversin productiva, a la reestructuracin de firmas y al apoyo a sectores nuevos y
tecnolgicamente avanzados.

2. Asi mismo se debe desarrollar un programa de inteligencia de mercados a travs de una
investigacin y seguimiento permanente, adelantada por el Estado con el apoyo de las
universidades y centros de investigacin, con miras a detectar aquellas ramas de la produccin
que mayor dinamismo muestran en el mercado nacional e internacional.

3. La economia colombiana debe tener un enfoque regional y no slo sectorial, que sea eje de un
nuevo modelo de desarrollo, de forma tal, que a partir de las actividades locales se genere regin
y a partir de ellas se genere Nacin. Un modelo en el que se aprovechen las ventajas
comparativas de cada regin y de acuerdo a sus potencialidades, sus fortalezas, debilidades,
oportunidades y amenazas, se desarrollen ventajas competitivas respetando su vocacin e
identidad. Debe hacerse un esfuerzo consciente para que todas las regiones participen en el
desarrollo de la industria manufacturera con una especializacin productiva dentro de la
conveniente diversificacin.

4. El Consejo Nacional de Planeacin propone que se solicite al Banco de la Republica que se explore
la alternativa de anticipar buena parte de sus utilidades al Presupuesto Nacional, sta seria una
politica con menos posibilidades de impactos secundarios que la emisin, y permitiria al Gobierno
contar con unos importantes recursos para inversin social


Impulso a la Vivienda y la Construccin

El Consejo Nacional de Planeacin comparte ampliamente la afirmacin hecha en las Bases del Plan
segun la cual En las actuales circunstancias, la politica de vivienda y construccin es un elemento
clave para la reactivacin econmica"
5
. Asi mismo, subraya el enorme potencial que conlleva esta
estrategia en relacin con la generacin de empleo.

Si bien es cierto el documento es especifico en las metas en subsidios y en soluciones de vivienda, es
necesario establecer el dficit habitacional, toda vez que esta informacin es indispensable para
verificar los avances que logre el Gobierno.

Aunque en los insumos para la construccin existe un importante componente de inversin extranjera
indirecta, el tema sigue siendo generacin de bienes no transables que pueden reactivar la economia
interna por algun tiempo, pero que en el largo plazo no es suficiente para hacer al pais mas
competitivo internacionalmente y tampoco es un sector muy atractivo para la inversin extranjera.

Recomendaciones:

1. El Consejo considera que la estrategia de construccin carece de un enfoque poblacional y
regional, y no especifica la distribucin de las nuevas ofertas de vivienda; no hay una relacin de
la construccin de vivienda con las posibilidades de reorientar el crecimiento de las grandes
ciudades y generar desarrollo urbano en las intermedias. En ese orden de ideas, el Plan, deberia
plantear un modelo de crecimiento y desarrollo urbano en trminos de equidad y productividad
regional con enfoque poblacional.

2. Se hace necesario explorar nuevas estrategias para contar con un sistema de financiacin y una
institucionalidad que se ajuste bien a los objetivos planteados por la politica de impulso a la
vivienda; en particular el Consejo plantea: a) Establecer medidas conducentes a reducir la tasa de

5
Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario. Pg. 81
19
intermediacin financiera; b) Evaluar la sostenibilidad fiscal y la focalizacin del seguro contra la
inflacin; c) Canalizar los subsidios a la v!S no slo a travs de las cajas de compensacin sino
tambin a travs de formas asociativas de economia solidaria, lo cual garantizaria la participacin
comunitaria de los interesados y el cubrimiento a poblacin no vinculada a las cajas de
compensacin; d) Adelantar procesos de concertacin y acuerdos intergubernamentales entre las
administraciones municipales, departamentales, y el Gobierno Nacional, para generar un sistema
de subsidios que no incluyan la obligacin del ahorro programado para los sectores de menores
ingresos; e) Explorar mecanismos de crdito solidario a grupos de usuarios, quienes se
comprometan con procesos de construccin con alta participacin comunitaria.

3. El Consejo Nacional de Planeacin ha identificado que la puesta en marcha de esta estrategia se
constituye en una oportunidad para desarrollar nuevos prototipos o modelos de vivienda que
sirvan de guia en la construccin de las unidades o conjuntos habitacionales correspondientes a
las seis categorias contempladas. En particular, se deben senalar requisitos minimos de diseno
que aseguren el respeto a la dignidad de las personas y a la diversidad cultural, y que tomen en
cuenta las condiciones geograficas y climaticas, asi como las tradiciones propias de las regiones en
las que se ubiquen. Los nuevos prototipos deben acogerse a la normatividad sismorresistente, y
constituirse en oportunidad para el desarrollo de nuevos materiales sismorresistentes, asi como
plantear soluciones a los diversos problemas ambientales presentados por muchos de los modelos
de vivienda hoy dominantes -que incluyen, entre otros, el inadecuado uso de materiales con
referencia a su ubicacin regional, la ineficiencia en el uso de la energia y el agua, y la inadecuada
ventilacin. Ademas, estos prototipos deberan prever los disenos propios requeridos para atender
a la poblacin con discapacidad. En todos los casos, los nuevos conjuntos habitacionales
conformados a partir del Plan de vivienda, deberan construirse sobre la base de unos requisitos
minimos en relacin con la dotacin de espacios publicos (parques recreativos, zonas verdes,
alamedas, peatonales, ciclo vias) e infraestructura de servicios publicos y comunitarios (colegios,
centros comunales).

+. Se hace necesario exceptuar al Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina, de todo
tipo de programa de impulso a la vivienda y a la construccin, hasta tanto no se haya resuelto a
satisfaccin del pueblo Raizal, el problema de superpoblacin del Archipilago.


Impulso a la Exploracin y Explotacin de Hidrocarburos

Las Bases del Plan nos recuerdan el descenso en la actividad exploradora y explotadora del petrleo
en los ultimos anos, lo cual se ha reflejado en la reduccin del aporte de los hidrocarburos al P!B. La
exploracin y explotacin petrolera puede en el mediano plazo reactivarse si se presenta como una
actividad atractiva al capital privado y especificamente a la inversin extranjera. Se considera de la
mayor importancia continuar con esta estrategia con el fin que el pais no pierda su capacidad de
autoabastecimiento y continue exportando hidrocarburos.

Recomendaciones:

1. Al lado del estimulo de la exploracin petrolera, se plantea la necesidad que el Gobierno Nacional
promueva espacios de concertacin con participacin de las companias petroleras, las entidades
territoriales y las comunidades locales, para formular planes integrales de desarrollo a largo plazo,
que permitan manejar adecuadamente los impactos derivados de la actividad, evaluar la inversin
de las regalias y promover la equidad regional.

2. En las Bases del Plan no se contempla el tema de refinacin de crudos dentro del territorio
nacional, por lo cual consideramos se hace necesario estimular e incursionar en la construccin de
nuevas refinerias que produzcan gasolina de alto octanaje y oxigenantes, con politicas que
20
disminuyan costos de transporte, que generen desarrollo nacional, regional y local, aminorando
importaciones, realizando obras de infraestructura con el fin de aportar a las metas propuestas de
crecimiento econmico sostenible.

3. Al reconocer la urgencia de desmontar los subsidios a la gasolina y el diesel planteada en las
Bases del Plan, el Consejo sugiere se incorpore entre los objetivos de esa politica racionalizar su
uso para el beneficio del medio ambiente.


Impulso a la Infraestructura Estratgica en Transporte

El sector transporte representa un importante porcentaje del P!B -5,5-, un pais cuyos centros
exportadores estan tan alejados de las costas -Bogota esta a mas de 1.000 kilmetros del mar por
carretera, distancia superior a la que hay entre La Paz y la costa mas cercana- lo que hace dificil y
costoso el transporte de la produccin nacional, lo cual se traduce en un retrazo del desarrollo interno.

En las bases del Plan Nacional de Desarrollo se reconoce que los recursos apropiados no alcanzan a
cubrir el 30 de los requerimientos para mantener la red nacional de carreteras y se propone la
participacin privada como alternativa.

Recomendaciones:

1. El Consejo Nacional de Planeacin enfatiza que se debe especificar las vias que se promocionaran
para la inversin privada, y cuales seran los impactos sociales, econmicos y ambientales de las
concesiones.

2. El Consejo reconoce la importancia de fortalecer las politicas de vias y promocin de las
concesiones al igual que el transporte masivo, el cual requiere un sistema moderno de
administracin con una !nfraestructura de Regulacin Tcnica y Econmica sin limitaciones y
coherente con la normatividad que interviene en las diferentes modalidades. !gualmente se hace
necesario una regulacin tcnica, econmica y juridica coherente que permita la operatividad y
facilite la aplicacin de tasas, tarifas fluviales, peajes etc., ademas concilie las diferencias legales
por conflictos de intereses regionales.

3. En los Sistemas !ntegrados de Transporte es necesario crear los mecanismos de financiacin y
promover formas organizativas que permitan a los actuales duenos de los buses y busetas, que
seran reemplazados por el sistema masivo de transporte superficial, participar en el sistema como
propietarios de las nuevas unidades de transporte (buses principales, buses alimentadores) o
como accionistas de las empresas que los posean.

+. Como quiera que la inversin en infraestructura para los Sistemas !ntegrados de Transporte es
bastante alta y es asumida por el Estado, es necesario disenar una politica de recuperacin de la
misma a travs de diversos mecanismos que incluyen, entre otros, la participacin accionaria del
Estado en la operacin.

5. Es prioritario reglamentar y crear estimulos para los empresarios e !nstituciones que ofrezcan
transporte para poblacin con discapacidad, especialmente con discapacidad fisica, multi-
impedidos y discapacidades mentales, y prever las medidas conducentes a asegurar que estos
servicios se presten en forma segura.

6. En relacin con el transporte fluvial, el Consejo considera acertada la estrategia de rehabilitar la
navegabilidad del Rio Nagdalena, a la vez esta estrategia debe servir para adelantar estudios de
21
exploracin y viabilidad para que en el mediano plazo se consideren alternativas similares en los
rios Cauca y Neta.


Ciencia, Tecnologa e Innovacin

Para el Consejo y los asistentes a los Foros Regionales realizados, es importante superar la vinculacin
literal que el tema de Ciencia, Tecnologia e !nnovacin ha tenido en el Capitulo Crecimiento
econmico sostenible y generacin de empleo". No por la relacin necesaria que, de manera evidente,
posee con dicho objetivo; sino por el hecho de haber sido desvinculada de asuntos tan importantes
como los relacionados con la educacin, con el manejo ambiental y del campo, con la calidad de vida
urbana, con la biotecnologia o la conectividad, para citar tan solo algunos ejemplos.

El Consejo Nacional de Planeacin subraya la importancia de aspectos como la apropiacin social del
conocimiento, el periodismo cientifico o los proyectos editoriales. Asi mismo, considera la
trascendencia de ideas tales como la necesidad de formular un Plan de Ciencia y Tecnologia de
mediano y largo plazo", que aparece en las Bases del Plan.

Recomendaciones:

1. En trminos generales y con respecto a Ciencia, Tecnologia e !nnovacin, el Plan Nacional de
Desarrollo debe tener las caracteristicas de un Plan macro, de prospectiva y a largo plazo, con
factores estratgicos transversales e indicadores apropiados para su propia evaluacin. Las
politicas con respecto a la materia deben ser de Estado y traspasar a los gobiernos. La
consolidacin del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologia y del Sistema Nacional de !nnovacin
constituyen elementos estratgicos para el desarrollo del pais.

2. Como meta en tiempo prudencial, debe buscarse que la inversin publica y privada en actividades
de Ciencia y Tecnologia (exceptuando las inversiones de las instituciones de educacin superior)
aumente paulatinamente hasta alcanzar el 1.5 del P!B. No debe descartarse, tampoco, la
adquisicin de un prstamo B!D que permita impulsar el avance de las ciencias bajo programas
estrictamente disenados.

3. Es importante propender por una cultura cientifica e investigativa en los diversos niveles del
sistema educativo, desde la educacin preescolar y basica, hasta el doctorado. Como aporte a lo
que podriamos llamar alfabetismo cientifico", deberan apoyarse programas dirigidos a la
formacin de ninos y jvenes en la observacin cientifica de la realidad politica y social, en el
conocimiento general de todas las ciencias y en las actividades de investigacin. La formacin
doctoral debe jalonar el desarrollo cientifico y tecnolgico. Por consiguiente, el Estado debe
fortalecer los programas de doctorados nacionales con recursos propios y del Banco Nundial,
financiando la adquisicin de los equipos necesarios para su desarrollo y establecer un programa
nacional de becas para el sostenimiento de los estudiantes.

+. Si se tiene en cuenta que la capacidad tecnolgica del pais es un factor fundamental para elevar
sus indices de competitividad, asi como las perspectivas de mercado externo, deberan promoverse
programas de innovacin, desarrollo y apropiacin de tecnologias para darle a la industria
colombiana la productividad y competitividad requeridas. En este sentido, resulta importante la
promocin de alianzas industria - universidad.

5. La apropiacin social de la Ciencia y la Tecnologia debe convertirse en estrategia de primer orden
para el Estado. El diseno y desarrollo de politicas tendientes a consolidar la ciencia y la tecnologia
como elementos constitutivos de la cultura nacional, el estimulo prioritario a parques, museos,
programas y experiencias interactivas que incentiven el pensamiento cientifico y tecnolgico en
22
todos los niveles educativos y no formales, en los modelos de formacin laboral y en las regiones,
el impulso al periodismo cientifico y la utilizacin de los medios de comunicacin con propsitos de
este tipo, son ejemplos de acciones a emprender.

6. En materia de Ciencia, Tecnologia e !nnovacin, el Estado colombiano debe proponerse grandes
saltos legislativos. La propiedad intelectual, un rgimen de contratacin especial, la proteccin de
conocimientos, recursos genticos y de biodiversidad, practicas e innovaciones de los grupos
tnicos, la exencin de !vA para los productos de fabricacin nacional que resulten de procesos
investigativos acreditados por Colciencias, la preferencia comercial por la tecnologia nacional en
las compras del Estado, una reglamentacin adecuada de la Ley 29 de 1990, la integracin de los
diversos sistemas de financiacin y el estimulo a la inversin privada, son aspectos que requieren
mejores definiciones o reglamentaciones en la Ley.

7. Al mas alto nivel, el Gobierno debe comprometerse con el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologia y en los Consejos Nacionales de Programa. ste seria un mecanismo para fortalecer la
capacidad de tales organismos en la formulacin de politicas publicas dirigidas al sector; en la
busqueda y canalizacin efectiva de la cooperacin cientifica y tcnica internacional, o en politicas
concretas de diplomacia cientifica e intercambio acadmico y tcnico. Ello permitiria, igualmente,
!nvolucrar a la ciencia y la tecnologia en los aspectos centrales del pais, en la resolucin de sus
conflictos, en la comprensin de su historia y realidades sociales, en la construccin de
conocimiento productivo y en la creacin de tecnologia o de productos nuevos, en la generacin
de empresas y de empleo.

8. El Estado debe promover y apoyar la existencia de Centros de !nvestigacin y Centros de
Desarrollo Tecnolgico. Debe revisar con atencin las politicas tendientes a la supresin o fusin
de entidades reconocidas en el ambito cientifico y estimular la construccin de nichos de
investigacin en los cuales el pais pueda ofrecer fortalezas. Asi mismo, propiciar la conexin
masiva de instituciones educativas y cientificas, asi como tambin de estudiantes y ciudadanos a
bajo costo y con las mejores condiciones tcnicas.

9. La poblacin con discapacidad en Colombia reclama, con pleno derecho, la participacin del
Estado para fortalecer procesos de investigacin y desarrollo tecnolgico que atiendan sus
necesidades y posibiliten el ejercicio de actividades productivas. En el caso de la poblacin ciega o
con baja visin, por ejemplo, es imperioso fortalecer el desarrollo de hardware, software y otras
tecnologias para limitados visuales, asi como su dotacin a instituciones educativas, para facilitar
el acceso de dicho sector a la informacin, a las comunicaciones y al ejercicio laboral. En el caso
de la poblacin con dificultades auditivas, ademas de instalacin masiva de tecnologia apropiada a
su servicio como telfonos para sordos, por ejemplo, es importante el impulso de investigaciones
cientificas que procuren alternativas frente al problema y que, en el caso de la infancia, permitan
el aprendizaje eficiente del habla.

10. El Consejo recomienda que las politicas de Ciencia Tecnologia e !nnovacin implementen una
adecuada institucionalidad para el desarrollo de estudios que visibilicen la situacin econmica,
politica, social y cultural de la poblacin afrocolombiana.


El Consejo Nacional de Planeacin avala las siguientes iniciativas presentadas por Colciencias:

1. Con respecto a la Diplomacia Cientifica, se buscara la articulacin con las politicas de
investigacin para un mejor aprovechamiento de fuentes de energia, agregar valor al petrleo
y al gas, el desarrollo de la biotecnologia, el aprovechamiento de la biodiversidad con
productos para mercados verdes", productos nacionales que entran al ATPA y los que
ingresen al ALCA, para el fortalecimiento de la capacidad en informatica y telecomunicaciones,
23
la prevencin de desastres naturales, el desarrollo integral del campo, y el mejoramiento de la
capacidad tcnica del sector industrial. Es necesario mantener y acrecentar las fortalezas en la
investigacin basica que apoya el avance en la solucin de problemas de salud,
agroalimentarios y de educacin.

En esos y otros campos se buscara la conformacin de fondos donde concurran las diversas
entidades del sector y se apalanquen recursos con los cuales se abrira convocatorias en las
lineas de investigacin concertadas en los Consejos del Programa Nacional de Ciencia y
Tecnologia correspondientes.

2. Debe ser implementado el registro de los curriculos de todos los investigadores e innovadores
en Colombia y nacionales en el exterior a la Red Scienti (Red internacional de fuentes de
informacin y conocimiento, de gestin en ciencia, tecnologia e innovacin), la cual podra ser
consultada con motores de busqueda por temas, por todos los usuarios para que esta oferta
de capacidad de generacin y apropiacin de conocimiento sea tenida en cuenta a efecto de
incorporar Ciencia y Tecnologia como valor agregado a todas las decisiones y procesos
publicos y privados nacionales, regionales y comunitarios con miras al desarrollo sostenible y
competitivo.

3. Los Consejos Departamentales de Ciencia y Tecnologia coordinaran las agendas en todas las
estrategias de la politica de ciencia y tecnologia en cada regin. Con el fin de facilitar la
innovacin y el desarrollo tecnolgico, Colciencias, ademas del SENA, promovera, propiciara y
fomentara la investigacin y el desarrollo tecnolgico.

+. !ncrementar la correspondencia entre la investigacin adelantada y las necesidades del sector
productivo y de servicios para la competitividad, el uso sostenible de los recursos naturales, y
el alivio a la pobreza con el impulso a la incubacin e inversin en empresas de base
tecnolgica.

5. Ampliar la cobertura en el Programa de Jvenes !nvestigadores y continuar el Programa de
Apoyo a la Formacin de Doctores en el Exterior. Fortalecer los programas de doctorado
nacionales con recursos del Banco Nundial, Colciencias, !CFES y SENA.

6. En todos los departamentos, incluyendo las zonas deprimidas y de conflicto, se debe buscar
que las decisiones, programas y proyectos productivos incorporen el conocimiento necesario
para su viabilidad, sostenibilidad, competitividad y equidad. Los Gobiernos Departamentales
deberan incluir en sus planes y presupuestos los programas necesarios para el desarrollo de
una agenda de Ciencia y Tecnologia que incluya a nivel regional las estrategias de
capacitacin y promocin de la investigacin, estimulo a la innovacin y desarrollo tecnolgico
y a la apropiacin social de la Ciencia y la Tecnologia. Para ello se deben coordinar politicas y
acciones entre Colciencias, Ninisterios, SENA y Fondos, entre otros, con convocatorias
conjuntas y articulacin en apoyo a proyectos, programas de formacin en investigacin y
desarrollo, grupos, CDT's, Centros, incubadoras, redes, cadenas, clusters y convenios de
competitividad. A efecto de lo anterior, las regiones deben producir inteligencia estratgica
regional para aprovechar todos los programas de las diferentes entidades en sus agendas
regionales de ciencias, tecnologia e innovacin a partir de sus capacidades, especificidades,
prioridades y metas planteadas.

7. Una sociedad que busca ser equitativa, participativa, menos violenta y avanzar en su
desarrollo, requiere de una nueva relacin entre ciencia, tecnologia y sociedad. Por tanto
propiciara mecanismos conducentes a fomentar la demanda de conocimiento por parte de los
sectores estatal, productivo y acadmico, de las comunidades y el publico en general,
especialmente promoviendo la consulta permanente y regular la oferta de conocimiento
24
existente en el pais y accesible en el CvLac y GrupLac de la Red SCienti, en la cual estan los
Curriculum vitae, los proyectos y los productos de cientificos y tecnlogos colombianos.

Finalmente, el Consejo Nacional de Planeacin recomienda el estudio y analisis de las propuestas
generales presentadas por Colciencias, que hacen transversal el tema de Ciencia y Tecnologia a todo
el Plan de Desarrollo.


Competitividad

El proyecto de Plan especifica las medidas que se llevaran cabo para aumentar la competitividad de la
economia colombiana. Si bien el Consejo comparte estas medidas, no puede dejar de llamar la
atencin sobre la necesidad de implementar un enfoque de productividad, una condicin necesaria
para hacer a las economias competitivas. Aumentar la productividad debe ser una politica, no solo de
los sectores expuestos al comercio internacional, sino de los sectores domsticos y los servicios.

Recomendaciones:

1. Se debe adoptar una concepcin de competitividad que no se limite al concepto de intensificacin
de los procesos de intercambio internacional de bienes, servicios y flujos financieros, sino que
ademas conciba la competitividad como la habilidad de un pais para crear valor agregado y de
esta manera incrementar la riqueza nacional, administrando los activos y los procesos, los
elementos de atraccin y los de agresin, la globalidad y la proximidad e integrando estas
relaciones dentro de un modelo econmico y social", tal como lo habia recomendado el !nstitute
for Nanagment Development en 1996.

2. El Consejo Nacional de Planeacin considera necesaria una elevacin sustancial de la
productividad y competitividad de la economia en trminos globales, y especificamente en los
sectores productivos, con nfasis en los sectores: industrial, manufacturero, turistico y
agroindustrial. Tal elevacin supone, por una parte, el desarrollo del capital social en general con
nfasis en la generacin de confianza y espiritu cooperativo en los actores econmicos, en la
creacin de un marco juridico y macroeconmico estable y favorable que reduzcan al minimo
posible, los costos de transaccin. El desarrollo del capital humano tiene una especial importancia
a este respecto, porque puede contarse con una mano de obra altamente productiva, capaz de
generar bienes de calidad con los cuales sea posible competir en el mercado globalizado. Por otra
parte, la ampliacin y el desarrollo, a todo lo largo y ancho del pais, de las nuevas formas
modernas de organizacin como son los clusters y cadenas productivas que ya han comenzado a
establecerse.


El Comercio Internacional

El Consejo Nacional de Planeacin reitera la alta prioridad que tiene para Colombia el proceso de
negociacin en curso para conformar el ALCA, un hecho que se reconoce en las Bases del Plan. De
conformidad a los objetivos basicos de este tipo de tratado multilateral, se plantea la oportunidad de
ampliar el mercado internacional con el fin de colocar los productos en los cuales el pais tiene una
ventaja competitiva y adquirir a precios menores aquellos en los cuales no la tiene. Sin embargo, el
Consejo a travs de las audiencias publicas, ha encontrado una gran preocupacin entre algunos
sectores por los eventuales efectos negativos que podria acarrear la insercin de Colombia en el ALCA.
En particular, los pequenos productores del campo y de la industria manufacturera y de los servicios
tienen el temor que el ALCA traiga consigo la desaparicin de miles de micro y pequenas empresas,
una actitud que se funda en la experiencia vivida con el proceso de apertura econmica en la ultima
dcada. !ncluso, muchos representantes de estos sectores se oponen a que Colombia participe en las
25
negociaciones conducentes al ALCA. El Consejo Nacional de Planeacin es sensible y comparte muchas
de esas preocupaciones, y, en particular, considera que la construccin del ALCA debe buscar como
propsito fundamental la erradicacin de la pobreza y de la inequidad en Latinoamrica. La ampliacin
de los mercados internacionales no puede convertirse en una nueva ocasin para la concentracin de
la riqueza, la agudizacin de la pobreza y la generacin del desempleo. Ademas, el Consejo considera
que el xito de la insercin de Colombia dependera en muy buena medida de la capacidad que
construya el pais para preparar y adelantar la negociacin, la legitimidad y el soporte que adquiera en
virtud de los procesos de participacin de la sociedad civil y el sector productivo en la misma.


Recomendaciones:

1. Es fundamental que el Gobierno active mecanismos que permitan la amplia participacin de la
sociedad civil y del sector productivo en la formulacin de las posiciones que debera adoptar el
pais en el proceso de negociacin del ALCA. Para el Consejo, un convenio de esta naturaleza
requiere soporte de los potenciales participantes y grupos de inters relevantes como son los
productores, comerciantes, y consumidores, asi como sostenibilidad politica por parte de la
sociedad en general, y este soporte y legitimidad slo sera posible alcanzarlos si los beneficios de
la integracin son redistribuidos equitativamente. En un mundo cambiante y globalizado, los
principales beneficiarios o afectados de los convenios comerciales, es decir, consumidores y
publico en general, deben tener la oportunidad de expresar sus expectativas o preocupaciones.

2. El pais debe conformar un grupo tcnico y uno negociador integrados por los recursos humanos
con mayor capacitacin y experiencia en negociacin internacional, en particular en los campos
comercial, social y ambiental; y destinar, sin reparos, los recursos econmicos requeridos para tal
efecto.

3. El Consejo considera prioritario que en los procesos de negociacin, asi como en las politicas
nacionales que se pongan en marcha para participar en el ALCA, en caso que el pais haga parte
de este convenio, se deben establecer todas las medidas necesarias para asegurar se dinamice el
papel de los pequenos productores agricolas y manufactureros en la economia, asi como el de las
empresas de economia solidaria, por considerar que estos sectores se caracterizan por su alto
potencial para la generacin de empleo y para la construccin de una sociedad mas equitativa.

+. El Consejo senala la necesidad de incorporar todas las medidas conducentes a proteger el
patrimonio ambiental de la Regin frente al incremento de la actividad econmica a que d lugar
este tratado comercial. En particular hace nfasis en las medidas que estn orientadas a proteger
los ecosistemas compartidos por los paises de Amrica Latina y el Caribe.

5. Conviene contemplar la hipottica posibilidad de que el ALCA no sea firmado, o sufra
aplazamiento. Por ello, se recomienda al gobierno nacional explorar otras posibilidades para
elaborar acuerdos de libre comercio, como pueden ser los Estados Unidos y la Unin Europea.

6. El Consejo subraya la propuesta de las Bases del Plan de continuar con la ejecucin del Plan
Estratgico Exportador 1999-2009, con los ajustes a que haya lugar, incorporando por ejemplo las
cambiantes realidades macroeconmicas de los paises con los cuales efectuamos de manera
importante el intercambio comercial. Asi mismo, celebra que se incluya la promocin de las
exportaciones agricolas, ya que se considera que es necesaria una politica sectorial para el agro,
aunque recomienda no reducir esta estrategia al caf.


Sostenibilidad Ambiental

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El Capitulo 2, !mpulsar el crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo", sugiere la
incorporacin de la concepcin segun la cual el desarrollo econmico y social no debe adelantarse a
costa del patrimonio natural que lo sustenta. Es una concepcin que ha sido materia de diversas
aproximaciones desde hace diez anos, cuando en la Cumbre de la Tierra, celebrada en Rio de Janeiro,
todos los paises adoptaron el desarrollo sostenible como una meta hacia la cual deben dirigirse, meta
que fue confirmada en las Cumbres del Nilenio y Johannesburgo. Sin embargo, el Consejo Nacional de
Planeacin subraya que en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo no se aclara cuales son los
principios y criterios a partir de los que se podria construir un crecimiento econmico sostenible. Y
tampoco se establece en la seccin especializada sobre sostenibilidad ambiental cuales son los
objetivos de la politica ambiental.

El tema de la sostenibilidad ambiental no solamente se encuentra en el Capitulo 2, en la seccin asi
titulada, sino que hace tambin parte integrante de secciones contenidas en los otros tres capitulos.
sta es una caracteristica positiva y acorde con los mas recientes enfoques sobre la gestin ambiental
que establecen la necesidad de lograr la sostenibilidad ambiental del desarrollo, al interior mismo de
los sectores econmicos y sociales a partir de los cuales se adelanta la gestin publica y privada. Pero
el documento no asume en forma coherente lo que ello implica y, por el contrario, con frecuencia lo
ambiental aparece como un asunto marginal de la gestin sectorial. En ultimas este hecho expresa
una carencia de preocupacin estructural por el tema, y tiene como consecuencia que esta dimensin
no se utilice plenamente como un elemento estratgico para mejorar la competitividad del pais y
propiciar la creacin de empleo. En parte, este hecho se explica en la falta de definicin sobre el papel
que el Estado debe desempenar en materia de proteccin ambiental.

La seccin Sostenibilidad Ambiental" incorpora un amplio numero de acciones, muchas de las cuales
constituyen la continuacin de politicas contenidas en los dos planes de desarrollo anteriores, pero
que, como es natural, tienen variaciones en los nfasis, presentacin, terminologia, etc.. Ello
constituye una caracteristica muy positiva de las Bases del Plan puesto que, en ultimas, esta
reconociendo que la gestin ambiental es un asunto de largo plazo y de puesta en marcha gradual. Se
hace aqui nfasis que Colombia ha desarrollado en los ultimos ocho anos diecisiete politicas
ambientales (bosques, biodiversidad, urbana, cambio climatico etc.) que han sido adoptadas por el
CONPES o por el Consejo Nacional Ambiental. El Consejo senala que el reto para el pais no es el de
expedir nuevas politicas sino el de poner plenamente en marcha las ya existentes en forma integrada
y coordinada y definir un orden de prioridades de las acciones asociadas, un orden del cual han
carecido todos los planes de desarrollo, incluyendo el sometido a consideracin.

El Consejo subraya la practica ausencia del tema del medio ambiente marino (que incluye los recursos
pesqueros) el cual por su naturaleza e importancia requiere un tratamiento especifico. En las Bases del
Plan se menciona que se desarrollara la politica de zonas insulares y costeras, pero no se especifican
las metas y programas a desarrollar por parte del actual Gobierno. Ademas el documento no establece
unos lineamientos de politica sobre las zonas maritimas, diferentes a aquellas anteriormente
mencionadas. O en otras palabras, las Bases ignoran los ocanos de Colombia cuando stos
constituyen la zona mas extensa del territorio nacional, fuera de contener recursos estratgicos para el
desarrollo del pais.

Recomendaciones generales:

Se requiere una definicin precisa de la concepcin crecimiento econmico sostenible", de los
objetivos de la politica ambiental, y de los principios y criterios que permitirian desarrollar tal
concepcin en cumplimiento del mandato constitucional (Articulo 80). A partir de la definicin de
crecimiento econmico sostenible y del establecimiento de los objetivos de la politica ambiental, se
debe generar un eje articulador que permita formular en forma consistente y armnica a lo largo de
los cuatro capitulos del Plan las diversas acciones, instrumentos y metas previstas para el
cumplimiento de esa politica.
27

1. Se requiere desarrollar un programa para evaluar el estado de avance de las politicas ambientales
y la compatibilidad y complementariedad entre ellas, asi como para definir prioridades, y
desarrollar estrategias que permitan crear sinergias en el proceso de implementacin. Slo a partir
de este tipo de accin sera posible entender el significado que ha tenido la formalizacin de la
planeacin en una de las areas de la politica publica en la cual mas se ha profundizado en esta
aproximacin de la gestin en los ultimos anos, asi como potenciar su impacto. Sin embargo, el
Consejo llama la atencin sobre la poca prioridad que se le otorga en las Bases del Plan al
desarrollo de aquellas politicas que Ninambiente debe fijar conjuntamente con otros ministerios o
autoridades sectoriales y que son una de las grandes fortalezas del S!NA, puesto que ellas
permitirian un manejo mas integrado de los objetivos econmicos, sociales y ambientales del Plan
(Ej. la formulacin de la politica de colonizacin y fijacin de cupos de pesca conjuntamente con
Ninagricultura, evaluacin ambiental estratgica de los procesos de integracin comercial
conjuntamente con Nincomercio).

2. Es urgente evaluar los resultados obtenidos con la aproximacin ecosistmica y generalizar su uso
para la puesta en marcha de la politica ambiental a nivel nacional, regional y local. En las
audiencias publicas se llam la atencin sobre el hecho de que las Bases del Plan no hacen
explicita la utilizacin de la aproximacin ecosistmica que bajo diferentes denominaciones
(ecosistemas estratgicos y ecorregiones) fue una estrategia fundamental para la formulacin y
puesta en marcha de los planes de desarrollo y politicas ambientales de los dos gobiernos
anteriores y que ha permitido superar, en cierta medida, los problemas inherentes tanto al
fraccionamiento de ecosistemas compartidos por dos o mas corporaciones autnomas regionales y
de la politica y la normatividad ambiental por recurso individualmente considerado.

3. Es prioritario dotar al Ninisterio del Nedio Ambiente con los recursos de inversin, minimos, que le
permitan hacer alianzas estratgicas con las Corporaciones Autnomas Regionales para el
cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo, a partir de los recursos propios de estas
instituciones. Al Consejo Nacional de Planeacin le preocupa la muy inadecuada provisin de
recursos presupustales para la gestin ambiental. En efecto, el Plan de !nversiones 2003-2006
prev una asignacin total, que corresponde en su integridad al sector central, que implica una
reduccin aproximada del 50 en relacin con lo ejecutado en el periodo 1999-2002. Esta
reduccin es la mas drastica de las efectuadas en los diferentes sectores, lo que seria un indicativo
de la baja prioridad relativa que le otorga el Gobierno al tema ambiental y, en general, crea
interrogantes sobre la capacidad para el cumplimiento de las metas propuestas y del adecuado
ejercicio de las funciones propias de la autoridad ambiental que en ultimas constituye el eje
fundamental de la existencia del Sistema Nacional Ambiental. Por ello, el Consejo senala la
necesidad de hacer una reduccin equitativa de la asignacin total para inversin ambiental con
relacin a los otros sectores, toda vez que un entendimiento cabal del crecimiento econmico
sostenible, implica incorporar lo ambiental como un elemento clave para la competitividad, la
generacin de empleo, la calidad de vida, la seguridad democratica, etc.

Recomendaciones especficas:

1. En relacin con el medio ambiente marino se recomienda: a) Establecer los objetivos, metas y
programas que se desarrollaran en los cuatro prximos anos en relacin con la conservacin y uso
sostenible de los recursos marinos que tomen en cuenta los enormes potenciales que estos tienen
para el desarrollo del pais. b) Establecer acciones especificas que sirvan de punto de partida para
eliminar la pesca destructiva hacia el ano 2015 de conformidad al acuerdo alcanzado en el Plan de
Accin de la Cumbre sobre Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo en Septiembre de
2002; c) Adelantar un esfuerzo de integracin de la politica de manejo integral del agua y de la
politica de zonas costeras e insulares. En particular, en lo referente a la contaminacin marina por
fuentes terrestres, en cuyo contexto deberia establecerse las acciones concretas para resolver el
28
problema del Canal del Dique; d) Desarrollar politicas e instrumentos dirigidos a prever y
responder a la ocurrencia de posibles accidentes relacionados con el transporte marino de
hidrocarburos y otras sustancias peligrosas (desarrollo a nivel nacional de los compromisos
adquiridos a travs de instrumentos internacionales ratificados por Colombia); esta recomendacin
tiene especial importancia en el contexto del aumento de accidentes de alta gravedad, como el
ocurrido recientemente en Espana o ante condenas como la proferida por una Corte de los
Estados Unidos en relacin con el derrame de petrleo del Exxon valds en las costas de Alaska.

2. El Consejo Nacional de Planeacin al subrayar el positivo impacto que podria llegar a tener el
ambicioso proyecto de reforestacin que se propone en las Bases del Plan, recomienda: a)
Establecer acciones alternativas a la reforestacin (cambios en los cultivos, en los pastos y en el
manejo del ganado, cultivos sostenibles, reconversin ganadera, restauracin ecolgica) como
estrategias validas para la proteccin de las microcuencas que abastecen los acueductos
municipales; b) Disenar un programa que evalue los danos al medio ambiente, y en particular a
los ecosistemas boscosos, como consecuencia del conflicto armado, con el fin de disenar
estrategias para restaurarlos e incorporar la dimensin ambiental en la construccin del proceso
de paz .

3. Si bien las Bases del Plan mencionan la produccin mas limpia como uno de los programas a
desarrollar, esta estrategia particular que cada vez adquiere mas relevancia a nivel nacional e
internacional no recibe una suficiente atencin. El Consejo propone desarrollar dentro de la
politica de produccin mas limpia una linea especifica sobre el sector agropecuario, atendiendo las
caracteristicas propias del mismo. En particular la promocin de sistemas agroindustriales
sostenibles (no necesariamente organicos), que son aquellas formas de produccin agropecuaria
que buscan mejorar los niveles de ingresos de la poblacin, mediante estrategias productivas
eficientes, que a un mismo tiempo contribuyen a la conservacin de los recursos sobre los cuales
se sustentan (sin implicar necesariamente esquemas de certificacin), y a mejorar la calidad de
vida rural.

+. Se considera importante desarrollar mecanismos para que los institutos de investigacin mediante
un trabajo coordinado cumplan con su funcin primordial de suministrar la informacin requerida
por el S!NA para la formulacin de la politica ambiental. Asi mismo, se recomienda disenar y poner
en marcha el programa nacional de monitoreo ambiental que permita actualizar con la
periodicidad requerida la linea base del estado de los recursos naturales finalizada recientemente,
la cual constituye un instrumento fundamental para la fijacin de las politicas ambientales y el
ejercicio de la autoridad ambiental, asi como para la informacin publica.


La institucionalidad ambiental y las polticas

En relacin con el S!NA, las bases del Plan no hacen alusin alguna a la forma cmo se va a acometer
la transferencia de algunas funciones del Ninisterio de Desarrollo al Ninisterio del Nedio Ambiente
(vivienda, saneamiento basico, y ordenamiento territorial), lo cual puede tener profundas
consecuencias no solamente para la puesta en marcha de las politicas del actual gobierno, sino en
general para el futuro de la gestin ambiental del pais. Es una reforma que presenta grandes
oportunidades para el manejo mas integrado de los aspectos ambientales del desarrollo, y por eso no
parece muy razonable la inclusin en capitulos diferentes del Plan los temas de sostenibilidad
ambiental (Capitulo 2) y calidad de vida urbana y prevencin y mitigacin de riesgos naturales
(Capitulo 3). El diagnstico y las acciones tampoco reconocen los riesgos que se incurren al fusionar
en una misma cabeza las funciones antes divididas entre un ente regulador y uno regulado, como son
las correspondientes al servicio de agua potable y el saneamiento basico. Finalmente, al Ninisterio del
Nedio Ambiente se le transfieren las funciones relacionadas con el impulso a la vivienda y la
construccin, temas de los cuales se ocupa la seccin 1 del Capitulo 2, funciones que implican una
29
gran carga ejecutora para el Ninisterio del Nedio Ambiente concebido originalmente como un ente
formulador de politicas y regulaciones y, slo excepcionalmente, como ejecutor (parques nacionales y
licencias ambientales de grandes proyectos). La asuncin de las funciones de vivienda, asi como
aquellas referentes al saneamiento basico, plantean el riesgo de que ellas copen la capacidad
operativa del ministerio en general, y de la cupula del mismo en particular, en desmedro del ejercicio
de las funciones de proteccin ambiental propiamente dichas.

Recomendaciones:

1. El Plan debe partir del hecho que existe una nueva institucionalidad y prever las politicas que
evitarian volver a incurrir en la confusin de los roles de juez y parte de la autoridad ambiental, un
problema que intent superarse mediante la Ley 99 de 1993. El diseno de la nueva
institucionalidad implica capitalizar la gran experiencia adquirida en la gestin ambiental con
posterioridad a la puesta en marcha de la mencionada Ley que ha colocado a Colombia como uno
de los paises de Amrica Latina que presentan mayores avances en la gestin ambiental en la
ultima dcada, como lo reconocen diversos estudios.
6


2. Disenar la estructura organizacional y reparticin de competencias y responsabilidades, en forma
tal que se potencie la interfase existente entre proteccin ambiental, vivienda, servicio de agua
potable y saneamiento basico. Ese diseno debera reflejarse en la estructura del Plan y su politica
ambiental. La posibilidad de poner en marcha esta recomendacin parte del hecho que las
facultades extraordinarias concedidas al Gobierno para la renovacin del Estado y el proceso de
aprobacin del Plan de Desarrollo ante el Congreso de la Republica se surtira en forma simultanea.


Generacin De Empleo

El problema actual del desempleo

Uno de cada cinco colombianos y colombianas esta desempleado(a), el desempleo ha castigado mas a
los jvenes, a las mujeres y a los jefes, hombres y mujeres, de hogar, la tendencia muestra un gran
desplazamiento hacia la informalidad con la consecuente reduccin del empleo asalariado y una
terciarizacin en la oferta
7
. La informalidad ha ascendido al 61, esto demuestra que al lado del
desempleo viene creciendo la precariedad en la calidad del empleo existente. De cada 100 ocupados,
solo 39 estan en la economia formal, 12,6 de ellos son subempleados y 10 son trabajadores
temporales.

Adicionalmente hay que destacar que buena parte de la tasa de desempleo, alrededor del 50, se
explica por razones estructurales de nuestra economia y no solamente por la crisis de la segunda
mitad de los noventa.

Las propuestas de las Bases del Plan

El documento contiene una serie de medidas que buscan generar mas puestos de trabajo y producir
una reforma a la empleabilidad. Nuchas de estas reformas ya seran Leyes de la Republica cuando este
concepto sea conocido por el Gobierno Nacional. Lo que en principio cuestiona el alcance que se le
pueda dar a una discusin publica de las bases del Plan de Desarrollo.

Los calculos del Gobierno sugieren la creacin de 310.000 puestos de trabajo por la reforma a la
empleabilidad, sin embargo para el Consejo, el Plan debe considerar que la disminucin del desempleo

6
BID, 2003; Rodrguez Becerra, 2002; Brcena y otros, 2001; Braes, 2001; Quiroga, 2001; WB, 2000.
7
Orgulloso, Alberto. Alternativas al problema del empleo en Colombia. Mimeo. 2002.
30
tiene que ver con la reactivacin del crecimiento econmico, ya que mientras sta no se produzca,
cualquier reforma logra alguna distribucin, tal vez mas ptima entre la oferta disponible y la
capacidad actual de la economia por absorberla, pero en ningun momento genera puestos adicionales.

En relacin con la generacin de empleo, el propsito del Gobierno es ambicioso y presenta unas
metas por alcanzar a travs de los programas que desarrolla el SENA y de una manera especial con la
visin que se tiene, tan acertadamente, sobre el Plan Estratgico 2002-2006 Como una organizacin
de conocimiento", y en forma directa facilitar el desarrollo de iniciativas empresariales por medio del
Sistema Nacional de !ncubacin y Creacin de Empresas de Conocimiento, con unas metas para el
cuatrienio de +.000 empresas creadas a partir del sistema, 600.000 millones de pesos en ventas
nacionales realizadas por los emprendedores, 30 millones de dlares en exportaciones generados por
estos mismos, 200.000 empleos directos y +00.000 empleos indirectos, 20 de las empresas
incubadas exportando.

Si bien es cierto que la reduccin del contrato de aprendizaje puede estimular la contratacin de los
aprendices, en el largo plazo esta estrategia puede tener efectos negativos sobre la productividad de
las empresas, los maestros son reacios a transferir su conocimiento y experiencia a una persona que
esta menos remunerada ya que temen ser despedidos para ser reemplazados por alguien que percibe
menor salario. Esta decisin tambin debe ser motivo de seguimiento.

De todas formas el Consejo valora positivamente los esfuerzos que desde una estrategia integral de
seguridad democratica puedan adelantarse para generar mas confianza en nuestra econmica y una
reactivacin de la demanda.

Recomendaciones:

1. Es indispensable formular una politica monetaria funcional a un modelo productivo y de
reactivacin de la demanda interna y los sectores con mayor posibilidad de promocin
internacional. Como se dijo en la primera parte de este capitulo, al lado del nfasis en el control a
la inflacin no se debe seguir subestimando el creciente problema del desempleo y las estrategias
trazadas por el Gobierno bien podrian ser apoyadas con algunas medidas del Emisor.

2. Al mismo tiempo que las Bases del Plan le otorgan importancia y papel preponderante al SENA en
la ejecucin de politicas de generacin de empleo, es fundamental que le apoyen y le garanticen
los recursos suficientes para que pueda cumplir con su labor y no minimizarlos como aparece en
algunos apartes del documento. En conclusin, se deben fortalecer estas iniciativas y
acompanarlas de procesos de seguimiento y evaluacin para medir su impacto como modelo
generador de empleo y facilitador nacional en el tema de Ciencia y Tecnologia.

3. Para establecer sus alcances, beneficios y metas, en especial los aportes a la clase trabajadora, es
necesario contar con un mecanismo de seguimiento y evaluacin continua sobre la reforma laboral
y sus efectos, representado en cifras de generacin real de empleo, liderado o a cargo del DANE.

+. El SENA y las entidades estatales que apoyen las Nipymes, fomenten la economia solidaria y
administren el subsidio de desempleo, privilegiaran a los beneficiarios que decidan incubar en
empresas, organizarse en cooperativas de trabajo asociado u optar por otras formas asociativas
para el trabajo.

5. Revisar la politica de subsidio al desempleo, para que no sea solo una solucin transitoria, sino
una contribucin a la generacin de empleo estable y permanente

6. Teniendo en cuenta la diversidad tnica del pais, debe asegurarse una politica de generacin de
empleo que garantice un espacio efectivo a los diversos componentes de la poblacin, visto esto
31
como una oportunidad de competitividad del pais en el largo plazo. En este sentido, se
recomienda el diseno y formulacin de un Plan de afirmacin positiva de empleo, generacin de
ingresos y empresas para los grupos tnicos.
32


CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIN
CONCEPTO SOBRE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
"HACIA UN ESTADO COMUNITARIO"


CONSTRUIR EQUIDAD SOCIAL


Colombia enfrenta el desafio de avanzar en el desarrollo sostenible a partir de una sociedad
fragmentada, como manifestacin de enormes desigualdades en el acceso a las oportunidades que
ofrece la democracia y el crecimiento econmico, las cuales se reflejan en grandes desequilibrios
territoriales y sociales, y se manifiestan en brechas de capacidades de regiones y grupos de poblacin
para su inclusin en las dinamicas econmicas y en su participacin politica.

Los esfuerzos de eficiencia econmica y de democratizacin realizados en las ultimas dcadas, sin un
compromiso real de superacin de estas desigualdades, han conducido a la profundizacin de la
pobreza, a la desigual distribucin de las oportunidades y el ingreso y a la prdida de integridad del
territorio nacional. En consecuencia, el propsito de Construir Equidad Social, debe expresarse en una
revolucin en las oportunidades que permita construir cohesin social y cohesin territorial. La
primera, como expresin de una sociedad solidaria e incluyente y la segunda, como expresin de la
unidad nacional sobre la base de la integracin en igualdad de oportunidades y en un marco de
reconocimiento de la diversidad y la diferencia.

En las Bases del Plan pareciera entenderse la equidad social exclusivamente como un problema de
subsidios (y en consecuencia fiscal), y no como un problema de inclusin social, de respeto por el
otro, de convivencia en la diversidad, de solidaridad, que busque superar la fragmentacin de la
sociedad a partir de la cohesin social y territorial.

El documento intenta en el diagnstico hacer una lectura integral de los principales problemas que
afectan al pais y sugiere algunos elementos transversales (la participacin comunitaria, la economia
solidaria, el ordenamiento territorial), pero deja por fuera otros que tienen incidencia directa en la
superacin de las desigualdades sociales y en la definicin de ejes estratgicos que permitan articular
la totalidad de componentes. La Equidad Social es un propsito integrador y transversal, que cruza los
componentes de seguridad democratica, crecimiento econmico y reformas institucionales. Por tanto,
debe partir de unos principios que han de ser comunes a sus diversos propsitos, al igual que incluir
consideraciones sobre la heterogeneidad de la sociedad colombiana; por ejemplo: la diversidad tnica
y la pluriculturalidad; la equidad de gnero; el manejo social del campo y la revolucin educativa, que
son tratados de manera sectorial, sacrificandose la integralidad.

Crecimiento e inclusin econmica son fundamentos de un desarrollo con equidad social. Por tal razn,
en las Bases del Plan se debe expresar la voluntad explicita de favorecer una mayor selectividad en
aquellos factores econmicos que procuren una mayor productividad y remuneracin de la mano de
obra sobre el capital, lo cual no se expresa en su actual formulacin. El empleo, como eslabn clave
que enlaza lo econmico y lo social, esta destacado como una estrategia central; sin embargo, su
enfoque es limitado, ya que parte de un diagnstico que identifica sus causas en sobrecostos e
inflexibilidades laborales y dficit de oferta de mano de obra, desconociendo que el patrn de
inversin y de desarrollo econmico colombiano es basicamente insolidario con el factor trabajo.

Como ejemplo de esta visin restringida, se aprecia el tratamiento que se otorga en las Bases del Plan
a la economia del campo, la cual es considerada como un escenario de compensacin a poblaciones
pobres, desconociendo su reconocido potencial para delinear una estructura productiva nacional mas
33
eficiente y de mayor impacto social a travs del empleo rural, entre otras dimensiones estratgicas. Lo
mismo ocurre con la economia solidaria que hoy representa no mas del + de la economia nacional,
lo que condiciona y limita su impacto como estrategia, que ademas esta considerada como una
estrategia social y no como un mecanismo de orden econmico.

Las Bases del Plan, coherente con lo propuesto por el Presidente en la campana, tienen un principio
de realidad: la austeridad en el gasto publico; y, en consecuencia, plantean que la funcin del
Gobierno se debe concentrar en garantizar una mayor eficiencia en la inversin social (lo cual exige
una lucha frontal contra la corrupcin y la politiqueria), una mayor responsabilidad del sector privado
(tanto en el crecimiento econmico como en las politicas de equidad social) y una mas activa
participacin de la comunidad en las decisiones que las afectan.

Esto implica priorizacin de inversiones que combatan decididamente el rentismo privado y el
asistencialismo
8
, ademas de la corrupcin y la politiqueria. sta es una de las mas importantes
estrategias para el logro de mayor equidad social y requiere mas oportunidades y capacidad para ser
aprovechadas en las dimensiones econmicas, sociales, politicas y culturales. En este sentido, la
participacin, tal como se expresa en la definicin del Estado Comunitario, es limitada: tener en
cuenta las demandas de la gente no es suficiente; la participacin para la equidad requiere de la
apertura de espacios democraticos donde se redefinan los procesos de toma de decisin.

El Estado Comunitario debe abrir paso a la cooperacin, a la concertacin y a la participacin en las
decisiones. No puede limitarse a la manifestacin sumisa y peticionaria de bondades del Estado o a
reemplazarlo para la consecucin de los fines sociales. El sentido del trabajo comunitario es que cada
quien se integra en un propsito comun, aporta, decide y gestiona, incluido el Estado con todas sus
responsabilidades. La descentralizacin va en la misma direccin, hacia la responsabilidad local, la
autonomia y la integracin territorial desde lo local, hasta lo nacional y lo global. Tampoco basta con
una descentralizacin que tenga en cuenta las necesidades locales; sta debe ser un modelo de
gestin del Estado y del desarrollo que se refleje en mayor equidad social y territorial.

La Constitucin Nacional defini a Colombia como un Estado Social de Derecho y su fin esencial es
garantizar el bienestar de sus habitantes, sin privilegios, sin exclusiones, sin discriminaciones. En este
sentido, la construccin de equidad social es una tarea permanente hacia la superacin de las causas
que generan la inequidad: las desigualdades en la distribucin del ingreso y en las oportunidades de
acceso a los recursos productivos y a los bienes de mrito
9
, y en consecuencia, comprometen
corresponsablemente al sector publico y al sector privado.

En este sentido hay que reconocer que, a pesar de los esfuerzos de algunos sectores empresariales
por poner en practica politicas de democratizacin de la propiedad, equidad en la distribucin de los
beneficios, transparencia en la gestin, responsabilidad ambiental y equidad de gnero, aun son
insuficientes los esfuerzos del sector privado por ser mas solidarios con el pais y con sus
conciudadanos: la evasin de impuestos, la elusin de los regimenes de seguridad social, la
informalidad en la contratacin de mano de obra, la discriminacin tnica y racial, entre otros, siguen

8
El rentismo se entiende como la transferencia de recursos pblicos a agentes privados sin que estos impliquen
un beneficio social manifiesto. El rentismo es tpico de modelos de proteccin de empresarios ineficientes. El
asistencialismo es la transferencia de recursos pblicos con fines demaggicos o polticos, que no consideran la
sostenibilidad de las soluciones de largo plazo, sino propsitos espreos que limitan la accin pblica al
clientelismo.

9
Los bienes de mrito son los bienes que cada uno debe tener por el solo hecho de ser persona: la seguridad de la
existencia humana, la salud, los grados de escolaridad mnimos para encaminar la senda del desarrollo, la vida, la
justicia, los servicios domiciliarios, la seguridad social, la proteccin mnima de la naturaleza. Consejo
Nacional de Planeacin: Educacin para el desarrollo. En, Trocha Nacional Ciudadana, 1998. p. 56.
34
siendo sintomas de un sector privado rentista que es exigente con el Estado pero no asume su funcin
social (responsabilidades sociales y ambientales de la propiedad).

El Consejo Nacional advertia en la Trocha Ciudadana que si bien el Estado no debe ser
necesariamente un prestador de servicios y un suministrador de bienes, si conserva la funcin de
garantizar su distribucin equitativa en la sociedad. Esto implica la existencia de un aparato regulador
(que posibilite el acceso al mercado de una gran mayoria de colombianos que se encuentran fuera del
mismo) y unos mecanismos distintos a los del mercado para la distribucin de los bienes, a la vez que
hace necesario innovar mtodos de medicin de impacto de las politicas publicas sociales
10
.

Los mecanismos de control social, el acceso a la informacin oportuna y suficiente por parte de los
usuarios, la evaluacin y seguimiento a los planes de desarrollo sectoriales y territoriales, son
usualmente desconocidos por las entidades publicas pero tambin por el sector privado que cumple
funciones publicas, convirtindose en otro factor mas de desigualdad e injusticia social.

En Colombia, la paradoja de su desarrollo estriba en que es un pais extremadamente rico, donde su
poblacin es extremadamente pobre; y ste no es un problema simplemente de crecimiento
econmico o de ajuste fiscal, sino de equidad; y no es un problema de disenar sistemas para asistir a
los pobres de manera eficiente, sino de superacin de la exclusin y de las inequidades que agravan la
vulnerabilidad de muchos grupos sociales: las comunidades indigenas, la poblacin afrocolombiana, la
ninez, la juventud, las mujeres, los campesinos, la poblacin con discapacidad, etc..

En las Bases del Plan Nacional Hacia un Estado Comunitario" se reconoce que en el pais se ha
presentado en los ultimos anos un agudo deterioro de los indicadores sociales", que lo relaciona con
el aumento de la pobreza, inducida a su vez por la desaceleracin del crecimiento econmico y el
incremento del desempleo. Sin embargo, no los relaciona con el aumento de la inequidad y con el
deterioro de los ndices de Desarrollo Humano (!DH)
11
, que tienen que ver mas con las causas
estructurales de las desigualdades (concentracin de riqueza
12
y oportunidades en manos de unos
pocos) que con sus manifestaciones (el numero de personas en situacin de pobreza y de miseria).

De acuerdo con estos indicadores, el elemento que mas ha incidido en el deterioro del !DH es el P!B
13

per capita (que ha descendido desde 1997 en un 22), en tanto que los otros dos (esperanza de vida
y logro educativo) permanecen estables; situacin que es tambin preocupante no slo por el
incremento en gasto social que identifica bien el documento, sino porque en el lenguaje del desarrollo
no avanzar significa retroceder.

En consecuencia, es alrededor de la evolucin de estos indicadores como podremos medir los avances
en nuestro Estado Social de Derecho hacia la superacin de la exclusin, las desigualdades y la
injusticia social; y el desempeno de la gestin publica del actual gobierno hacia un Estado
Comunitario.

Recomendaciones Generales:

1. La estrategia de logro de la equidad social es transversal e integral en las Bases del Plan, sin
embargo, debe hacerse explicita su estrategia general centrada en la articulacin con cada una de

10
Ibidem.
11
Naciones Unidas mide el nivel de desarrollo de los pases por el ndice de Desarrollo Humano, compuesto por
tres indicadores: longevidad (esperanza de vida), tasa de escolarizacin y Producto Interno Bruto per capita.
Sobre el particular, ver: Consejo Nacional de Planeacin. Trocha Nacional Ciudadana. op. cit., pp. 82 y 83.
12
Cinco grupos financieros controlan el 92% de los activos del sector; 50 grupos econmicos dominan ms del
60% de la industria, los servicios, el comercio, el transporte y la agricultura; 1,3% de los propietarios poseen el
48% de la tierra (...). Trocha Nacional Ciudadana. Op. cit. p. 84.
13
Por su naturaleza, es ste un mal indiciador para medir la equidad.
35
sus dimensiones: seguridad democratica, crecimiento econmico y reforma del Estado. Debe
prevenirse la idea compensatoria que refuerza la exclusin en el largo plazo, al incluir los temas de
desarrollo social como ajenos a los temas de crecimiento econmico. Los programas de desarrollo
de zonas deprimidas y de conflicto, y de atencin a la poblacin desplazada (componentes de
seguridad democratica), asi como los programas de impulso a la economia solidaria, manejo social
del campo, capitalismo social en servicios publicos, desarrollo de mipymes y la revolucin
educativa (componentes de equidad social), forman parte integral de una estrategia de
crecimiento econmico. No hacerlo, tal como aparece en las Bases del Plan, indica una idea
excluyente donde se apuesta a un crecimiento econmico que no altera la estructura productiva y
programas compensatorios para llegar a quienes no se pueden acceder a los beneficios de dicho
desarrollo, por distintas formas de exclusin. El objetivo de crecimiento econmico debe hacer
nfasis, desde su titulo, en su cualidad de equitativo, ademas de sostenible.

2. La escasa integralidad que tiene la estructura de la propuesta econmica y social deja vacios
importantes en areas criticas de un desarrollo equitativo. Sectores claves de la estructura
productiva nacional estan ausentes de las politicas y programas en las Bases del Plan. Los sectores
de construccin, el sector petrolero, transporte y servicios publicos no cubren un espectro
suficientemente amplio para garantizar la incidencia en el logro de una economia solidaria y de
equidad. Sectores definitivos en trminos de equidad, como la industria, servicios, agricultura y
financieros, no deberian estar ausentes de una politica publica integral. Los aspectos transversales
como empleo, economia solidaria, politica comercial y sostenibilidad alimentaria deberian atender
estos vacios, sin embargo no superan su visin sectorial, parcial y en extremo compensatoria. Se
recomienda un esfuerzo por hacer explicito un modelo de desarrollo como meta y objetivo del
Plan, con caracter comprehensivo, integral y holistico, que defina con claridad cual es el perfil de
desarrollo que el Gobierno Nacional quiere impulsar.

3. Se sugiere al Gobierno Nacional incluir en los temas de negociacin con el Fondo Nonetario
!nternacional, respecto a las metas de dficit fiscal, que el ligero aumento en la cifra para este
ano, de 2.+ a 2.+5, se destine al apoyo financiero de los hospitales publicos.


Revolucin Educativa

La llamada Revolucin Educativa" es considerada por las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, y
explicitamente por el gobierno del presidente Alvaro Uribe vlez, como una de sus mas importantes
propuestas programaticas. Para el Consejo Nacional de Planeacin es un buen sintoma: denota su
preocupacin por una de las necesidades mas sentidas del pueblo colombiano.

La Revolucin Educativa" parte de un diagnstico fundamentalmente acertado y critico en tres
ambitos: cobertura, calidad y eficiencia. A pesar de los avances obtenidos durante los ultimos tiempos,
la estadistica nacional presenta un porcentaje considerable de la poblacin en edad escolar por fuera
del sistema educativo y una marcada inequidad en las posibilidades de acceso y permanencia. La
calidad es deficiente y su deterioro se observa creciente en los grados de formacin basica y media.
Ademas, el diseno institucional educativo no genera incentivos a la eficiencia y limita el avance en la
expansin de cobertura y mejoramiento de la calidad.

A partir de tal diagnstico, las Bases del Plan Nacional de Desarrollo proponen cinco programas que
constituyen la piedra angular de la Revolucin Educativa": Ampliar la cobertura en educacin
preescolar, basica y media; ampliar la cobertura en educacin superior; mejorar la calidad de la
educacin preescolar, basica y media; mejorar la calidad de la educacin superior, y mejorar la
eficiencia del sector educativo.


36
La "Revolucin Educativa" como concepto

A simple vista, podria pensarse que los programas resultan coherentes con el diagnstico y la
definicin del proceso. Sin embargo, en sentir del Consejo, es importante tener en cuenta las
precisiones que a continuacin se detallan.

En primer lugar, si bien es cierto que el trmino Revolucin Educativa" produce impacto, concita
voluntades y postula un desafio, no corresponde, en realidad, con el devenir y la lgica de los
programas. Toda revolucin, en el sentido estricto del trmino, implica profundos cambios de
naturaleza politica o en los ordenamientos juridicos y socioeconmicos. A partir de la Revolucin
Francesa, la revolucin se ha entendido como una ruptura con el pasado que busca la creacin de un
orden nuevo y la fundacin de instrumentos para una vida social nueva. Las propuestas formuladas
por las Bases del Plan Nacional de Desarrollo en materia educativa, no son innovadoras, no implican
cambios rapidos ni profundos de naturaleza politica, no producen novedosos ordenamientos juridicos o
socioeconmicos y, antes que romper con el pasado, lo continuan.

Las metas propuestas por el proyecto de Plan se fundamentan en la reorganizacin institucional, en
una mayor utilizacin de la capacidad instalada y en los convenios de desempeno entre el Ninisterio
de Educacin y las entidades territoriales, postulados por el Plan Estratgico" y el Plan de
reorganizacin del sector educativo" (PRESE), iniciados en el ano 2000. En realidad, no hay nada
innovador. Se trata de la continuacin de un proceso abordado por la administracin pasada y que
apareci con claridad en el Plan Nacional de Desarrollo que le fuera declarado inconstitucional. Como
se sabe, el proceso fue retomado con el Acto Legislativo 01 y la Ley 715 o de Transferencias, con los
cuales se suspendi el situado fiscal y se adopt un nuevo esquema para la asignacin de recursos en
la educacin publica: el subsidio a la demanda, la municipalizacin y plantelizacin de la financiacin
educativa.
Aunque el Consejo Nacional de Planeacin no los comparte en su totalidad, en tanto foro democratico
para la discusin del Plan Nacional de Desarrollo, considera pertinente hacer notar los
cuestionamientos de importantes sectores del magisterio y de la educacin en general. Segun tales
inquietudes, los programas del nuevo gobierno, en la medida en que se erigen sobre debatidos
procesos de la administracin anterior, toman como centro enfoques fiscales impuestos por el FN! que
desconocen lo complejo e integral del proceso formativo, rompen con lo mas preciado de la
construccin cientifica y pedaggica, lesionan el caracter social, de la educacin, y amenazan la
estabilidad del sistema educativo.

Finalmente, en criterio del Consejo Nacional de Planeacin, la Revolucin Educativa deberia fundarse,
por el contrario, en el analisis de importantes procesos y acontecimientos como la Ley General de
Educacin", el informe de la Nisin de Ciencia, Educacin y Desarrollo", la aplicacin del Plan
Decenal de Educacin" y el movimiento pedaggico. En el caso del Plan Decenal, dado que su
culminacin se senala para el ano 2005, su evaluacin podria convertirse en coyuntura importante
para convocar a la sociedad colombiana en la formulacin de una politica publica de largo aliento.


Los problemas de cobertura y calidad

Podria argumentarse que el caracter revolucionario de la propuesta reside en la cantidad de cupos que
espera abrir el Gobierno. En un pais como el nuestro, con una enorme cantidad de poblacin por fuera
del sistema escolar, resulta esperanzadora y elogiable la intencin de crear 1,5 millones de cupos.

No obstante, preocupan al Consejo dos aspectos. En primer lugar, es claro que a lo largo del ano
2002, bajo parametros de racionalizacin" y aprovechamiento maximo de la capacidad instalada", se
adelantaron ingentes esfuerzos por ampliar la cobertura. Se fusionaron y cerraron instituciones, se
trasladaron educadores, se congel la planta, se increment la relacin alumno-profesor, se ampli la
37
jornada laboral y se convirti la nocturna en extra" de la diurna, se elimin la repeticin de grados y
se extendieron los convenios de desempeno con los departamentos. Sin ampliar la nmina del
magisterio y sin inversin, resultaria entonces dificil la creacin de 800 mil nuevos cupos.

Por otra parte, no slo es importante el acceso, tambin la permanencia y, sobre todo, la calidad de la
educacin impartida. A este respecto, el Consejo observa con cierta desazn el contenido de algunas
normas dictadas al final de la administracin pasada. No es conveniente que, en virtud del nuevo
Estatuto Docente, por ejemplo, la carrera del educador se lesione y se abran las puertas de la
educacin a profesionales sin formacin pedaggica, se generalice la vinculacin provisional o interina
y se desconozcan los derechos de los educadores no oficiales. Tampoco es claro que la autonomia
escolar se convierta en autonomia real" de caracter financiero y de manejo de personal o que los
rectores abandonen la direccin acadmica para convertirse en gerentes" dedicados a la consecucin
de recursos. Si esta tendencia ha de regir el subsidio a la demanda y la contratacin de la prestacin
del servicio con particulares, la calidad puede resultar profundamente lesionada. La educacin posee
caracteristicas especificas y muy particulares que obligan a diferenciarla y protegerla de esquemas
aplicados en otros sectores de la prestacin de servicios.

A juicio del Consejo, igualmente, la evaluacin no constituye, en si misma, garantia de la calidad.
Nenos aun si se trata de evaluaciones que desarticulan el universo complejo de la pedagogia y se
fundamentan en el establecimiento de correlaciones estadisticas entre resultados de pruebas de logro
y preguntas sobre factores asociados al desempeno. Dicho modelo reduce la educacin a los aspectos
cognitivos, memoristicos y tcnicos, susceptibles de medir a travs de pruebas estandarizadas con
cuestionarios tipo, y deja de lado los complejos factores integrales, sociales y de valores en la
formacin humana.

En un pais como el nuestro, la evaluacin no puede pretender, tampoco, la homogeneidad de la
poblacin y de sus fines. La estandarizacin y la universalizacin evaluativa desconocen, de plano, la
diversidad colombiana, los contextos regionales y sociales. Por consiguiente, trivializan la complejidad
de una escuela que se construye con la diferencia cultural y tnica, rural y urbana, de modelos y
conceptos. La practica pedaggica, el trabajo colectivo en los procesos institucionales, la construccin
de politicas y proyectos pedaggicos integrales, ceden el paso a la preparacin forzosa y mecanica
para las evaluaciones.


La educacin superior

La propuesta de las Bases del Plan para la Educacin Superior es, con otros trminos, muy similar y
ligada a los postulados aplicados para la educacin basica y media. Se trata de concertar planes de
desempeno" con las instituciones de educacin superior y de asignar presupuesto de acuerdo con la
cantidad de estudiantes y la racionalidad" docente y administrativa. Se plantea la fusin y
reorganizacin administrativa de las instituciones", la creacin de estandares para la carga acadmica
de los docentes con intervencin del Gobierno Nacional, y la derogatoria de la Ley 30 de 1992. En
otras palabras, ello puede significar prdida de autonomia universitaria, disminucin de presupuesto, y
perjuicio para la calidad acadmica.

La Educacin Superior debe ser, ante todo, una Educacin para lo superior. Por eso, por encima de las
urgencias fiscales, debe privilegiarse el fortalecimiento de sus programas y labores acadmicas, de su
investigacin cientifica. La relacin profesor-alumno, por ejemplo, base para medir la asignacin per-
capita o el subsidio a la demanda, no comprende lo complejo de la educacin superior ni vislumbra las
necesidades de formacin e investigacin que una educacin de calidad exige. La compleja ensenanza
de las matematicas y de la informatica, de idiomas y de musica, asi como la practica en laboratorios,
la realizacin de talleres en diversas areas, el caracter del seminario o la elaboracin de trabajos de
grado, para citar tan slo unos ejemplos, exigen a menudo una atencin personalizada y directa. Asi
38
mismo, el llamado observatorio laboral, en tanto impronta para la asignacin de recursos y crditos en
la educacin universitaria, puede colocar en peligro el futuro de profesiones artisticas, sociales y
humanas.

La planta de docentes universitarios necesita racionalizarse pero en sentido diferente. Atenta contra la
calidad el hecho de que slo el 20 de los profesores universitarios del pais sea de planta y tiempo
completo; un 10 ocasional y de medio tiempo, y un 70 de catedra y contrato1+. Si ello es asi,
ccmo se espera, entonces, la creacin de 160 mil nuevos cupos si, de hecho, la planta docente
universitaria no es ptima?.

En trminos generales, sta es pues la disyuntiva: una Revolucin Educativa que se expresa tan solo
en trminos de cobertura y que abandona responsabilidades del Estado con respecto a la calidad de la
educacin publica, o una Revolucin Educativa autntica, que oriente la formacin de los docentes de
todo nivel, que involucre al pais entero y se edifique sobre la perspectiva de una educacin publica
abierta y de calidad, que impulse la construccin de una cultura cientifica, que conecte al pais con el
mundo de manera competitiva y forme ciudadanos y ciudadanas integrales y dispuestos a la
resolucin pacifica de los conflictos, que involucre conceptos de la diversidad de gnero, tnica,
cultural y econmica del pais.

Recomendaciones Generales:

1. Colombia necesita una Revolucin Educativa". Sin embargo, dicha revolucin no debe consentir el
deterioro de la educacin publica o el menoscabo de su calidad. Al contrario, si una de las
alternativas frente a la encrucijada del pais reside en una educacin amplia y de primera
categoria, antes que abandonarla el Estado debe fortalecerla.

El contenido de la Revolucin debe abarcar factores financieros y administrativos, organizativos,
acadmicos, curriculares y formativos, de ampliacin de cobertura y superacin de la calidad, cuyo
resultado sea la construccin mancomunada y concertada de un sistema viable, eficaz y eficiente
mediante un nuevo Plan Educativo pensado hasta el ano 2020 y adoptado como politica del
Estado, por encima de los gobiernos.

2. En ese sentido, una tarea de primer orden es examinar el Plan Decenal de Educacin en sus
aspectos literales y de aplicacin. Analizar su experiencia, comprobar la naturaleza y resultados de
su puesta en marcha, subrayar sus fortalezas y superar sus falencias, descubrir su prospectiva y
advertir, con visin critica, los caminos que debe recorrer la educacin colombiana en todos sus
niveles. El analisis debe conjugarse con la Ley General de Educacin y sus derivadas; con los
resultados que ellas arrojaron, las dificultades de su reglamentacin y desarrollo, y los limitantes
de la realidad educativa. Deben contrastarse, ademas, las experiencias obtenidas por los
movimientos pedaggicos, las recomendaciones de la Nisin de sabios" y las propuestas que
diversos sectores de la educacin en Colombia presentan y sustentan. !gualmente, considerar las
ultimas reformas en materia de legislacin educativa y discutir su pertinencia en un ambiente
sano, en donde la superacin de la educacin publica sea el unico norte.

Desde luego, sta debe ser una tarea participativa y no tecnocratica. Al Gobierno Nacional le
corresponde liderar una especie de examen de conciencia" en todas las instituciones, colectivos,
gremios y personas comprometidas con la educacin en nuestro pais. Directivos, profesores,
estudiantes, padres de familia y comunidad en general, deben ser vinculados con sus
apreciaciones y aportes. Slo asi sera posible empezar a hablar de una verdadera Revolucin que

14
Jorge H. Crdenas. Conferencia presentada en el Encuentro de Vicerrectores Acadmicos. Bogot,
febrero de 2002. Citada por Ascun: Agenda de polticas y estrategias para la Educacin Superior colombiana. De
la exclusin a la equidad. Bogot: Ascun, Documentos: Serie Pensamiento Universitario No. 6, 2002. p. 17.
39
convoque, analice, concierte y aliente cambios profundos en la educacin colombiana, que nos
comprometa e involucre a todas y todos.

3. En un mundo en el cual las personas se organizan a travs de redes conectadas en el
ciberespacio; en el que la produccin de conocimiento, asi como la innovacin tecnolgica son el
resultado de un trabajo colectivo basado en la comunicacin abierta, compartida y critica; en el
que la socializacin primaria no pasa slo por la familia o por la escuela, una Revolucin Educativa
no debe limitarse a las aulas. Debe pasar, igualmente, por programas dirigidos a la conectividad, a
la apropiacin social del conocimiento cientifico, a la cooperacin e intercambio acadmico
internacional, al empleo de los medios masivos de comunicacin con fines educativos y
pedaggicos, al manejo ejemplar del castellano y al dominio del ingls.

+. Los cambios estructurales en las lgicas de percepcin, en los procesos de construccin de
identidad y en los procesos culturales a partir de la presencia totalizante de los medios de
comunicacin y cada vez mas avasalladora de !nternet, exigen un arduo proceso de
conceptualizacin pedaggica y la iniciacin de proyectos practicos que permitan pensar y utilizar
la comunicacin con fines cientificos y disponer de escuelas y universidades mas flexibles, abiertas
y articuladas con las dinamicas sociales globales15. En este sentido, igualmente, las
recomendaciones del Consejo con respecto a Ciencia, Tecnologia e !nnovacin, deben tomarse en
cuenta en materia educativa.

5. El Consejo considera urgente abordar la construccin concreta de un sistema de capacitacin para
el magisterio, orientado a fortalecer el conocimiento disciplinario, las nuevas tecnologias y el uso
de los modernos medios de comunicacin en la ensenanza. La conectividad no puede limitarse a la
dotacin de equipos para todo el sistema educativo del pais; consiste tambin en saber utilizarlos
pedaggica y tecnolgicamente para poder aprovecharlos al maximo.

6. Asi mismo, debe abordarse la construccin de un autntico y pertinente modelo de evaluacin de
las instituciones y del cuerpo docente, dirigido a mejorar la calidad de la educacin impartida, la
eficiencia general del sistema nacional de educacin y el empoderamiento de los sujetos
educativos. Al lado de ello, imposible seria negar la creacin de incentivos salariales para el
magisterio.

7. Con respecto a la Educacin Superior, el analisis y la accin deben concentrarse sobre aspectos
criticos de su realidad que han impedido un ejercicio mas eficaz de su labor. Son evidentes, por
ejemplo, la necesidad de una mejor financiacin para la educacin publica superior, la ampliacin
de la cobertura y mayor equidad en el acceso y permanencia para los estudiantes. De hecho, debe
establecerse una relacin mas coherente por parte de la educacin superior con los niveles basico
y medio, asi como tambin con el sector productivo, los contextos regionales, nacional e
internacional. La Universidad debe comprometerse mas con la realidad social, con las necesidades
del pais y su poblacin.

Un mayor presupuesto para la Universidad Publica puede reflejarse en una formacin superior de
sus egresados y de sus profesores, en la superacin del excesivo sistema de catedraticos y
contratistas; en el impulso a los programas doctorales, la produccin cientifica y tecnolgica, en su
calidad acadmica y en su articulacin con el sector productivo. De hecho, mejoraria, tambin, la
deficiente utilizacin de Tecnologias de !nformacin y Comunicaciones, asi como diversas
dificultades en la ampliacin de la conectividad y la incipiente internacionalizacin de las relaciones
cientificas.


15
Ver: Jess Martn Barbero. De los medios a las culturas. Bogot: Tercer Mundo UN, 1997.
40
Los programas y tareas para la educacin superior han sido materia de diversos foros y
documentos. Entre ellos, valdria la pena observar la propuesta de la Asociacin Colombiana de
Universidades, Ascun, "De la exclusin a la equidad".

Recomendaciones Especficas:

1. Promover y reactivar programas educativos integrales para el campo, incluido el preescolar,
basados en las particularidades del medio, que estimulen la seguridad alimentaria y desarrollen el
espiritu solidario con responsabilidad ambiental. Esto contribuiria a evitar el desplazamiento de
ninos y jvenes del campo hacia actividades no licitas e impulsaria la legitimidad del Estado frente
a actores armados ilegales.

2. Fortalecer la educacin -formal y no formal- como una herramienta de capacitacin y preparacin
para la vida cotidiana (laboral, comunitaria, civica y publica), acorde con las condiciones culturales
y etnograficas de las localidades. En esta direccin, fortalecer la infraestructura educativa a partir
de indicadores que tengan en cuenta las condiciones y desigualdades regionales, asi como las
particularidades tnicas y culturales, con la participacin decisoria de las propias comunidades.

3. La investigacin es parte de la revolucin educativa. Por eso se recomienda fortalecer
presupuestal y acadmicamente a las Universidades y a Colciencias; avanzar en la apropiacin
social del conocimiento e impulsar las investigaciones cientificas, incluido el estimulo a la
vinculacin del sector privado en ella.

+. De acuerdo con la reciente Reforma Tributaria, el Sistema Cooperativo del pais tiene la obligacin
de invertir el 20 de sus excedentes en educacin formal. Seria importante que, sin el abandono
por parte del Estado de sus obligaciones de orientacin y control, las organizaciones cooperativas
desarrollen proyectos educativos de envergadura y calidad.

5. A efecto de garantizar la equidad y libre acceso, los crditos para educacin en el pais y el
exterior, deben ampliar su cobertura y focalizarse a los estratos mas necesitados de la poblacin.


Ampliacin y Mejoramiento de la Proteccin y la Seguridad Social

En las Bases del Plan se observa un intento por darle al concepto de proteccin y seguridad social un
contexto mas amplio que el de salud" al que se ha reducido hasta el momento. En este sentido el
Consejo Nacional considera oportuno diferenciar la seguridad social en salud, propiamente dicha, del
Sistema de Proteccin Social que articularia todos los esfuerzos en el marco de un desarrollo con
equidad.


Seguridad Social En Salud

El documento de las Bases del Plan reconoce algunos avances hechos en la ampliacin de cobertura,
en el mejoramiento de la atencin en salud y en la reduccin en la desigualdad en el acceso, y centra
su mayor preocupacin en los problemas financieros para garantizar sostenibilidad financiera a todo el
sistema de proteccin y seguridad social.

En consecuencia, uno de los problemas centrales en cada uno de los programas, tiene relacin con la
focalizacin de la inversin y con la implementacin del Sistema Unico de !dentificacin de
Beneficiarios de Subsidios del Estado que pueda resolver los problemas evidenciados en su aplicacin
en el sector salud (en particular su desconocimiento de la diversidad tnica y cultural, las
41
desigualdades regionales, la territorializacin de la pobreza, la falta de participacin de la comunidad)
y sus problemas de falta de transparencia, corrupcin y trafico de influencias.

Por eso, si de algo ha adolecido la implementacin de politicas de proteccin y seguridad social,
ademas de insuficientes instrumentos para la focalizacin, ha sido la falta de espacios de coordinacin
interinstitucional e instancias de concertacin con la sociedad civil, donde se puedan armonizar las
politicas publicas sociales.

a. Fortalecer el aseguramiento:

Aunque se reconocen avances en el Sistema General de seguridad social en salud, se observa la
ampliacin de la brecha en calidad entre el rgimen subsidiado y el rgimen contributivo, lo que
implica un esfuerzo mayor por establecer una nueva regulacin que permita una operacin mas
eficiente del sistema, un flujo oportuno de recursos, despolitizar la asignacin del subsidio y eliminar la
practica que tienen los entes territoriales de asignar los usuarios, para garantizarles su pleno derecho
al ejercicio de la libre escogencia.

Asi mismo existe una gran preocupacin con relacin al sistema de aseguramiento, en cuanto prima el
criterio de rentabilidad de las empresas prestadoras de salud, dejando abierta la posibilidad de que las
poblaciones con alto grado de discapacidad queden por fuera del sistema de aseguramiento, a pesar
de los fallos de la Corte Constitucional.

Recomendaciones:

1. Promover y estimular la creacin de cooperativas especializadas en el sector salud y que a su vez
puedan administrar el rgimen de subsidios
16
. Fortalecimiento de las Empresas Solidarias de Salud
y vigilancia a las ARS que tienen figura cooperativa pero en la practica no lo son.

2. Establecer un rgimen de excepcin para garantizar la atencin a las enfermedades de alto riesgo.

b. Garantizar sostenibilidad financiera:

El principal problema a resolver, de acuerdo con el documento, es que la salud que se presta a travs
de la red publica, es ineficiente y costosa y esta haciendo inviable el sistema de seguridad social en su
conjunto, resaltando - por contraposicin - la mayor eficiencia y calidad de la salud que se presta en
el rgimen contributivo, atendido basicamente por empresas privadas o de economia solidaria.

Adicionalmente, para garantizar sostenibilidad y coherencia de esta politica, sugiere el documento
realizar unos estudios a los recursos provenientes de los juegos de azar, hacer unos analisis de
mercado, y prestar atencin a la lucha contra la evasin. En este sentido, a juicio del Consejo, se
estaria dejando a las leyes del mercado la responsabilidad de la prestacin de un servicio publico
fundamental, reduciendo su responsabilidad al control.

Asi mismo no es claro el impacto que tendra en este aspecto la Ley de Pensiones, recientemente
aprobada al cierre de la pasada legislatura, que si bien corrige el dficit previsto en la materia, no se
ocup de revisar los regimenes especiales que son fuente de inequidad y de dficit fiscal.

Recomendaciones:


16
Consistente con el Punto 55 del Programa de Gobierno. Que el rgimen subsidiado de salud lo
presten entidades sin nimo de lucro, integradas por cooperativas, empresas solidarias, cajas
de compensacin y hospitales.
42
1. Nejorar los Sistemas Nacionales y Territoriales de !nformacin en Seguridad Social en Salud
incorporando la variable de los grupos tnicos, como componente esencial para focalizacin de
politicas en estos sectores de poblacin.

2. Garantizar una mayor y mas efectiva participacin de los usuarios en los procesos de seleccin,
administracin y funcionamiento del rgimen subsidiado a nivel de las administraciones
municipales.

3. !ncluir en los temas de negociacin con el Fondo Nonetario !nternacional, de ser posible, que se
destine un porcentaje de los aumentos obtenidos en las metas del dficit fiscal, a cubrir el dficit
financiero que tiene la red primaria de hospitales publicos.

c. Nejorar el acceso y la prestacin de servicios de salud en el SGSSS

Se reconoce la importancia del Sistema Unico de Habilitacin como instrumento regulador de las
!nstituciones Prestadoras de Salud, teniendo en cuenta las diferencias regionales, la diversidad tnica
y cultural y las condiciones de salud de la poblacin. De la misma manera, es fundamental el sistema
unico de identificacin de beneficiarios que permitira garantizar al sistema una verdadera cobertura
nacional.

Recomendaciones:

1. Avanzar en modelos integrales que permitan mejorar los flujos de informacin en red, acceder a
recursos de financiacin del sistema, apoyar la investigacin cientifica y promover el desarrollo de
proyectos tcnico-cientificos y farmacuticos de gran envergadura.

2. Con relacin al Sistema !ntegral de !nformacin en Salud, se recomienda crear un rgimen de
excepcin para las !nstituciones Prestadoras de Servicios de Salud Especializados, no de caracter
hospitalario, que les permita acceder oficialmente al Sistema Nacional de Salud.

3. Las Bases del Plan proponen unas zonas de operacin regional del rgimen subsidiado, definidas
y asignadas desde el centro del pais, cuyo aporte a la sostenibilidad financiera del sistema y al
combate de la corrupcin no es claro. Por eso recomendamos mantener la contratacin del
aseguramiento en el nivel local y aplicar giros sin situacin de fondos o giros directos a las ARS
cuando el municipio no cumpla a cabalidad con sus obligaciones.

+. Nejorar y agilizar los flujos de recursos hacia las ARS ya que la dispersin de las fuentes de
ingresos conllevan a una fragmentacin del servicio, haciendo ineficiente la politica de atencin
integral a los usuarios; y explicando, de paso, el porque no se puede prestar atencin de ningun
tipo a la poblacin victima del desplazamiento.

d. Acciones prioritarias en salud publica:

La unica observacin en materia de las acciones en salud publica es que se creen los mecanismos
pertinentes para garantizar el respeto por la cultura y las practicas tradicionales de los grupos tnicos,
en la aplicacin de las acciones previstas.


Sistema De Proteccin Social

El Sistema de Proteccin Social se concibe como el conjunto de acciones que se debe ofrecer a los
grupos de poblacin mas vulnerable, con una visin integral y una adecuada coordinacin
interinstitucional que garantice su efectividad.
43

a. Proteccin a la familia, la juventud y la ninez:

A la dramatica situacin de la familia y de la ninez en Colombia, esbozada en las Bases del Plan, se
suman factores externos y tambin contextuales que tienden a explicar estos problemas: la diversidad
tnica y cultural, las desigualdades regionales, los efectos del conflicto armado, el desplazamiento
forzado, la pobreza y la inequidad, tienen secuelas que el pais todavia no reconoce y por tanto no se
estudian con la seriedad que demandan.

En el mismo sentido el diagnstico tiene que establecer las complejas relaciones que se producen
entre desnutricin, violencia intrafamiliar, maltrato infantil, pobreza y discapacidad, retardos en el
desarrollo, muchas veces irreversibles, patologias en el comportamiento y, desercin escolar, entre
otros, que obligan a replantear el problemas de construir equidad social como un asunto de calidad de
vida.

Adicionalmente, el diagnstico debe ser complementado con los gravisimos problemas de gestin que
hoy caracterizan a las politicas de Ninez y Familia: ausencia de liderazgo institucional, poca capacidad
de convocatoria y credibilidad, no existen esfuerzos significativos de coordinacin interinstitucional y
mucho menos intersectorial, y presencia de altos niveles de intermediacin que favorecen la
corrupcin y el clientelismo..

Finalmente y para los propsitos de formar politica publica y conseguir legitimidad y
corresponsabilidad en los asuntos de ninez y familia, se requiere un empoderamiento de la sociedad
civil y un reconocimiento de sus organizaciones, especialmente de mujeres, adulto mayor, personas
con discapacidad, comunidades afrocolombianas e indigenas, por las estrechas relaciones al interior de
la familia y porque no es posible tratar de manera aislada estas politicas en el contexto del desarrollo
nacional, independientemente que deban existir unos organismos que lideren y coordinen dichos
esfuerzos desde sus competencias.

Recomendaciones:

1. Revisar los conceptos de proteccin social que manejan las !nstituciones del sector, especialmente
el !CBF y la Red de Solidaridad Social, en el marco de Construir Equidad Social.

2. Complementar el diagnstico y armonizar sus resultados con el diseno de unas lineas de politica
publica que convoquen y definan responsabilidades tanto en los organismos del Gobierno Central,
Ninisterios e !nstitutos, como de las entidades territoriales. Ello implica evaluar los conceptos y
alcances de los sistemas de proteccin social en el marco del Estado Comunitario.

3. Reestructurar, como esta propuesto, el !CBF, dotandolo de una gran capacidad de planeacin,
coordinacin intersectorial y fortaleciendo los mecanismos de gestin para la descentralizacin de
las politicas publicas orientadas a la ninez y la familia.

+. Establecer coordinadamente con las entidades responsables del agro, de los alimentos, del
sistema nacional de convivencia y, de la comunidad nacional e internacional, una agresiva
campana para contribuir a la nutricin fisica, afectiva y social de la ninez y la familia.

5. Si bien el servicio publico de bienestar familiar debe atender a la poblacin con discapacidad, las
politicas para este sector de la poblacin deben tener su propia estructura y modelo de gestin,
toda vez que no son unicamente ninos, los que estan en situacin de discapacidad, como parece
sugerir las Bases del Plan.

44
6. Reorganizar los Consejos para la Politica Social con participacin de otros actores sociales
organizados, privilegiando y estimulando las redes sociales de otros sistemas sociales como el
educativo, salud, rural, etc.. Para el efecto se sugiere una estrecha articulacin con los Consejos
Territoriales de Planeacin, para darle coherencia a la concertacin de las politicas publicas.

7. Apoyar las propuestas de politica contenidas en el plan a travs del !CBF, recomendando una
coordinacin intersectorial, el establecimiento de interventorias sociales externas y dejando en
libertad a las entidades territoriales para definir la Secretaria Tcnica de los Consejos para la
Politica Social.

b. Programa para la juventud y la mujer:

Los temas de generacin (juventud) y de gnero ameritan un tratamiento especial dentro de las Bases
del Plan, como un Programa de la misma envergadura que el fortalecimiento de los grupos tnicos o
las mipymes, y no como un subtitulo de la ampliacin y mejoramiento de la proteccin y la seguridad
social", donde - ademas - los temas que se tratan deberian ser parte del objetivo de crecimiento
econmico ya que se refieren basicamente a la promocin de una cultura empresarial y la
participacin en las actividades laborales en condiciones de igualdad.

Juventud:

Las generaciones de jvenes en Colombia, en particular los que forman parte de sectores sociales
tradicionalmente excluidos, ademas de soportar los rigores propios de la inequidad y la pobreza, no
han conocido un momento de tregua social, y reclaman su derecho a participar en la generacin de
riqueza, en la construccin de democracia y en la busqueda de soluciones y salidas politicas al
conflicto armado.

No hay un grupo poblacional que mas est sufriendo los rigores del conflicto armado como los jvenes
y de todos es conocido como los actores armados se sirven de la juventud colombiana para su
utilizacin en los ejercicios operativos, combates e inteligencia, generando un reclutamiento fisico,
voluntario, forzado, y moral; y donde estar reclutado en el conflicto no es slo empunar un arma, ya
que su ejercicio implica asumir las consecuencias del bando o la posicin que se escoge (voluntaria o
involuntariamente), entendiendo que las formas de reclutamiento son la estrategia fundamental de
inclusin destructiva de la sociedad colombiana durante los diferentes desarrollos de su conflicto
interno."
17


La construccin de un pacto social estable y de largo plazo es el principal instrumento para las nuevas
generaciones, especialmente para aquellas que construyen su proyecto de vida y desearian hacerlo en
un contexto local que le permita la incorporacin a procesos globales, tanto en trminos econmicos,
como sociales y culturales."
18


Recomendaciones:

1. En cumplimiento de la Ley 375 de 1997, conformar el Consejo Nacional de Juventud y a partir de
alli implementar el Sistema Nacional de Juventud que promueva la construccin de una cultura
solidaria (desde el ejercicio de la ciudadania) y por otro lado, la legitimacin del joven como actor
estratgico de desarrollo a travs del acompanamiento desde instituciones y organizaciones
publicas y privadas que reconozcan su papel social, productivo y sobre todo, el aprovechamiento
de las transformaciones institucionales para la generacin de empleo e ingreso en las diferentes

17
La Juventud, grupo poblacional estratgico en la construccin del desarrollo. Documento de la Mesa Nacional
de Juventud y Planeacin Participativa. Pgina 1.
18
Ibd.
45
regiones, de acuerdo a la particularidad de sus necesidades y potencialidades (y no slo el
Sistema Nacional de !nformacin sobre la Juventud que esta en las Bases del Plan) como instancia
de concertacin de las politicas sobre juventud, y espacio de articulacin de las iniciativas
publicas, privadas, nacionales, departamentales y municipales.

2. Disenar una politica poblacional, integral y coherente con el ciclo de vida de los jvenes, articulada
con las politicas de infancia en el contexto de la Ley Narco de !nfancia y Familia.

3. Articular, a travs del Sistema Nacional de Juventud, las diferentes iniciativas del Programa
Presidencial Colombia Joven" en materia de cultura empresarial, lucha contra la corrupcin,
revolucin educativa, Sistema Nacional de Convivencia, desarrollo en zonas de conflicto
(Programas Regionales de Desarrollo y Paz), programas de reinsercin, participacin ciudadana,
etc.

Nujer:

La mujer juega un papel muy importante en el desarrollo y sostenibilidad de cualquier sociedad y una
politica de gnero debe ser transversal a la formulacin y ejecucin de cualquier Plan de Desarrollo.
Por eso preocupa que en las Bases del Plan Hacia un Estado Comunitario" el tema de la mujer slo se
mencione frente a las politicas de equidad, dandole un caracter asistencialista, devolviendo a la mujer
al rol domstico y desconociendo avances significativos en materia de politicas publicas e
institucionalidad como ciudadanas plenas.

Frente a la equidad social para hombres y mujeres se propone:

1. Formular una politica publica para la mujer con participacin de las organizaciones de mujeres,
reconociendo la diversidad tnica y cultural.

2. Facilitar la divulgacin masiva de los derechos de la mujer, primer paso para su participacin en la
gestin publica y el control social.

3. Fortalecer la formacin politica y democratica para la mujer desde las entidades educativas,
impulsando PE! con perspectiva de gnero.

+. Crear un Sistema de !nformacin Nacional sobre la Nujer que recoja la labor desarrollada por las
entidades que trabajan el tema de la mujer y sistematice sus experiencias.

5. Garantizar los derechos a la atencin integral a la mujer con discapacidad, doblemente
discriminada.

6. Hacer efectiva la Resolucin 1325 de Naciones Unidas, que tiene que ver con la solucin del
conflicto armado y promover la participacin de las mujeres en la busqueda de una solucin al
conflicto.

c. Desarrollo de los programas para la infancia

El Consejo Nacional considera que los asuntos relacionados con el Plan Nacional de Alimentacin y
Nutricin y la Prevencin y atencin de la violencia intrafamiliar, deberian ser tratados dentro del tema
de la Proteccin a la familia, la juventud y la ninez.

d. Atencin a ancianos pobres e indigentes

46
Aceptando que la atencin a los ancianos pobres e indigentes debe ser una prioridad en el manejo de
la politica de proteccin social, no es menos cierto que sta debe formar parte de una politica mayor
de atencin a la tercera edad.

Colombia vive una rapida transformacin demografica por el incremento de la poblacin mayor de 60
anos, que ha pasado de 600.000 personas en 1950, a 3 millones en el 2001, cifra que se habra
duplicado para el 2015.

La caracteristica mas sobresaliente de la situacin de las Personas Nayores en Colombia es la pobreza:
solamente el 9.3 de la poblacin denominada inactiva" esta cubierta por la seguridad social, el 1+
vive en la pobreza absoluta y el 0.8 son personas discapacitadas mayores de 65 anos.
19


Las mujeres mayores sin pensin, que deberian ser objeto de especial proteccin en la defensa de
sus derechos, padecen mas carencias por multiples aspectos: menos ingresos, mas discapacidad,
menos acceso a la educacin, a la cultura, al ocio especialmente por la carga de trabajo domstico
asignada a la mujer como su rol hasta las mas avanzadas edades. Aunque su participacin en los
procesos comunitarios es mayor al de los hombres, en la toma de decisiones es muy escaso
todavia."
20


Qu no decir de las Personas Nayores Desplazadas, cuya cifra puede llegar a las 200.000, quienes por
su doble condicin de desplazamiento y edad sobreviven en la marginalidad y el olvido. En resumen,
la atencin a las personas mayores es un tema de politica publica que supera e incluye la proteccin a
los ancianos pobres e indigentes".

La !! Asamblea Nundial sobre Envejecimiento, celebrada en Nadrid (Espana) en Abril de 2002, adopt
un Plan de Accin y elabor una Declaracin Politica para dar respuesta a los desafios del
envejecimiento de la poblacin en el Siglo XX! y promover el desarrollo de una sociedad para todas
las edades", enfatizando en asumir una visin social en la que los adultos mayores tengan
garantizados sus derechos, su independencia, tengan satisfechas sus necesidades basicas y puedan
envejecer y morir con dignidad. Asi, las futuras generaciones envejecientes podran tener la confianza
de que envejeceran con una mejor calidad de vida." En consecuencia, el envejecimiento digno y sin
carencia econmica debe reflejarse de manera transversal en todas las politicas, programas y acciones
que ejecuten los gobiernos.

Por todo lo anterior, ademas de la reestructuracin del programa de atencin integral a los ancianos
pobres e indigentes", propuesto en las Bases del Plan Hacia un Estado Comunitario", se recomienda
lo siguiente:

1. !mpulsar la elaboracin de una Ley para Personas Nayores, con participacin de los involucrados,
que contemple la poblacin no pensionada ni indigente, por ser la mayoria de los 3000.000 de
personas mayores que existen en el pais.

2. Desarrollar una cultura de envejecimiento y vejez, transversal en todo el proceso educativo y
apoyado por campanas en los medios de comunicacin.

3. Proteger los derechos reconocidos en la legislacin, compromisos y acuerdos nacionales e
internacionales, haciendo nfasis en la superacin de las discriminaciones por edad, que permita a
la sociedad el reconocimiento y valoracin que las Personas Nayores han hecho a la construccin
y desarrollo del pais.


19
Aura Marlene Mrquez, Documento Ocasional No. 3, CESTRA, 1998.
20
Uribe, Maria Tila. Ponencia de CESTRA a Madrid, 2002. Gnero, envejecimiento y vejez.
47
+. Promover la conformacin de Consejos Comunitarios de Personas Nayores para la interlocucin en
las instancias y espacios de concertacin de las politicas publicas, incluidos los Consejos de Politica
Social y los Consejos Territoriales de Planeacin.

5. !nducir la transformacin gradual de las tradicionales politicas asistencialistas por nuevas practicas
que conviertan a las Personas Nayores en sujetos sociales activos dentro de los procesos en que
se encuentran inmersos, aprovechando sus experiencias, saberes y habilidades.

e. Atencin a la poblacin con discapacidad:

Las cifras sobre la poblacin con discapacidad en Colombia varian entre el 6 y el 18, entre otras
razones porque esta variable no hacia parte del censo, ni de las politicas publicas, hasta la expedicin
de la Ley Clopatofsky, no obstante que su impacto sobre la familia, la economia y el bienestar de la
sociedad, es de enormes proporciones.

Durante los ultimos ocho anos se han desarrollado importantes esfuerzos que hay que continuar y
fortalecer, liderados por la Consejeria Presidencial de Politica Social y los Grupos de Enlace Sectorial
creados por Ley para la coordinacin intersectorial, especialmente en asuntos normativos y de
asistencia tcnica para la formacin de politica publica sobre discapacidad.

Por las dimensiones del impacto de la discapacidad en el desarrollo, es recomendable convocar y
comprometer a las organizaciones, sociales, profesionales y gremiales que atienden o que intervienen
sobre la discapacidad en Colombia, desde lo local, garantizando su autonomia, pero en esfuerzos
coordinados para una intervencin orientada en el largo plazo a disminuir significativamente la
poblacin con discapacidad.

Es urgente establecer mecanismos gestin y responsables de la coordinacin a mas alto nivel en la
estructura del Estado, para evitar la visin sectorial que hasta la fecha se ha conseguido, de pensar
que es solo un asunto de salud, o de educacin, o de trabajo, etc, pero de manera fragmentada y no
integral.

Las organizaciones sociales han venido participando en la construccin de las politicas publicas sobre
discapacidad con un valor agregado en su propia organizacin y, asumiendo responsabilidades.

Recomendaciones:

1. Crear el Sistema Nacional de Discapacidad como un organismo de caracter publico responsable de
la politica sobre discapacidad, como una unidad especializada adscrita a la Presidencia de la
Republica o, como un organismo autnomo adscrito al nuevo Ninisterio de Proteccin Social, el
cual no debe ser un ente ejecutor, sino planificador y coordinador de los esfuerzos tanto del
Gobierno Nacional, de las entidades territoriales, como de las !nstituciones prestadoras de
servicios y asistencia, como de la sociedad civil.

2. Liquidar, fusionar o reestructurar instituciones como el !NC! y el !NSOR, para que se especialicen
en el estudio y la asistencia tcnica de conformidad con las normas y politicas que adopte el
Sistema Nacional de Discapacidad.

3. Disenar un programa nacional para la atencin a la discapacidad, acogiendo la propuesta de la
sociedad civil para un documento CONPES SOBRE D!SCAPAC!DAD, privilegiando modelos de
organizacin que introduzcan nuevos enfoques de proteccin, intervencin y atencin, como el
modelo de la Red de !nstituciones de Rehabilitacin !nfantil que favorecen el aumento de la
cobertura y optimizan la prestacin del servicio.

48
+. Realizar los Primeros Juegos Paralimpicos Nacionales, en cumplimiento de lo previsto en la Ley
582 de 2000, incorporando las propuestas que la sociedad civil formul a Coldeportes a travs de
ASCOPAR, dirigidos a la poblacin con discapacidad.

f. Atencin y proteccin a la poblacin desplazada:

Para el Consejo Nacional de Planeacin, la politica propuesta en las Bases del Plan para poblacin
desplazada, que se encuentra dentro del objetivo de Seguridad Democratica (integral), es ante todo
una politica de mitigacin" frente a los efectos del desplazamiento. El reasentamiento de las
poblaciones en nuevos territorios, ademas de legitimar" el exilio interno de muchos de estos
colombianos, genera conflictos al interior de las comunidades y territorios receptores", hacindose
necesario un trabajo previo de sensibilizacin para el manejo solidario e incluyente de este problema
social.

De otra parte, mientras no se generen las condiciones de seguridad efectiva para asegurar el retorno,
muchos grupos de poblacin desplazada, y especialmente grupos afrocolombianos y pueblos
indigenas, se ven afectados no slo en su propiedad, en su caracter productivo, sino tambin en su
identidad y su cultura.

Recomendaciones:

1. Dar una articulacin mas estrecha en el manejo del problema del desplazamiento con el programa
del manejo social del campo.

2. Definir de manera precisa el papel y las responsabilidades de la Red de Solidaridad Social en el
manejo de este asunto, asi como los mecanismos de coordinacin y articulacin de acciones con
las entidades territoriales, para hacer efectivas las politicas de atencin a la poblacin desplazada
y el ejercicio pleno de sus derechos ciudadanos, incluida su vinculacin al Sistema de Seguridad
Social.

g. Articulacin de los programas de asistencia y proteccin social:

El S!SBEN, como sistema de identificacin de beneficiarios, esta disenado para focalizar la atencin del
Estado y en el pais slo se implement (y con muchas deficiencias) para el sector salud.
Adicionalmente, se responsabiliz de su administracin a las oficinas de planeacin de los
departamentos y municipios, sin una adecuada instrumentalizacin, lo que facilit que su politizacin.
Complementariamente al Sisben, referido a la focalizacin de personas, se tiene el problema de la
estratificacin, referido al territorio. En consecuencia, es necesario armonizar desarrollo territorial y
desarrollo social humano sostenible.

El Plan propone el fortalecimiento de los Consejos de Politica Social como los encargados de adaptar
las politicas y los programas a las necesidades de cada poblacin, pero parecen limitados (casi
exclusivamente) al programa de Proteccin a la Familia, la Juventud y la Ninez.

La creacin de los Consejos para la Politica Social, que en su momento fue una idea afortunada del
!nstituto Colombiano de Bienestar Familiar, se convirti en un esfuerzo intra-institucional, sin mayores
posibilidades para interactuar de manera transversal en las politicas publicas; y si bien la infancia debe
ser prioritaria en la politica social, ello no significa que sea exclusividad del !nstituto, entre otras
razones porque el xito de una estrategia de coordinacin de esta magnitud debe reconocer otros
actores sociales, como las Organizaciones de la Sociedad Civil (no contratistas, ni benefactores del
Sistema de Bienestar Familiar), el sector educativo, el sector salud, el sector agropecuario, el sistema
de ciencia y tecnologia, entre otros.

49
Recomendaciones:

1. Hacer una revisin a fondo del S!SBEN, entendido como un indicador de condiciones de vida para
la focalizacin del gasto publico social, superando la visin homogenizadora que ha tenido hasta el
momento, desconociendo las particularidades territoriales y las diferencias tnicas y culturales.
Dicha revisin implica la necesidad de que el instrumento tenga cobertura nacional, ademas de
incluir estrategias de focalizacin sobre colectivos sociales y no exclusivamente sobre individuos.

2. !ncluir el tema de los Consejos de Politica Social en este apartado de Articulacin de los
programas de asistencia y proteccin social", precisando las competencias y las responsabilidades
de las entidades territoriales y las instituciones del nivel nacional, asi como los espacios de
participacin y concertacin que se requieren en el proceso.

En este sentido, se sugiere hacer explicita la necesidad de articular los diferentes espacios
sectoriales de participacin existentes (Copacos, Consejos de politica social, Consejos de
Desarrollo Rural, Consultivas Departamentales de Comunidades Negras, Comits de prevencin y
atencin de emergencias, etc.) con los Consejos Territoriales de Planeacin como instancias de
concertacin entre el Estado y la Sociedad Civil para formulacin de las politicas de desarrollo
territorial.


Impulso a la Economa Solidaria

Se reconoce como un avance significativo que en las Bases del Plan de Desarrollo se haya dedicado un
programa especifico a la economia solidaria, destacando su transversalidad a lo largo de todo el
documento, lo cual es consistente con su caracterizacin como herramienta fundamental" para el
Estado Comunitario. (Punto 61 del Nanifiesto Programatico).

La economia solidaria puede cumplir un activo papel en la construccin de equidad social en el pais, a
condicin de que pueda incidir en el desarrollo de un modelo econmico que promueva la inclusin,
que permita la democratizacin de la propiedad y estimule la creacin de riqueza, empleo y
oportunidades para todos en un ambiente de solidaridad.

La norma constitucional que busca promover la democratizacin de la propiedad" es letra muerta. Las
empresas de economia solidaria no pueden comprar mas que un despreciable porcentaje de acciones,
y en la segunda vuelta" la empresa es comprada por un solo inversionista, y los fondos de empleados
y otras organizaciones de similar naturaleza que han comprado en la primera vuelta" se hacen a una
accin sin salida en el mercado, que no pueden vender, con lo cual se les ha hecho un dano en vez de
un beneficio.

Recomendaciones:

1. !ncluir en el texto de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo la recomendacin de la
Conferencia !nternacional del Trabajo realizada en Ginebra el 3 de Junio de 2002, donde se
reconoce la importancia de las cooperativas para la generacin de ingresos y empleo decente y
sostenible, la movilizacin de recursos y la generacin de inversiones, asi como su contribucin a
la economia.

2. Garantizar celeridad en el desarrollo legal (marco institucional y reglas de juego claras) que
permita el desenvolvimiento del sector cooperativo en cualquier actividad econmica, social y
cultural; y en igualdad de condiciones con respecto a los demas actores sociales y econmicos,
respetando su naturaleza y funcin, inspirados en los valores y principios cooperativos.

50
3. Propiciar procesos de privatizacin que estimulen la participacin accionaria de muchos
individuos. En Espana y Peru fueron muy exitosos los procesos de privatizacin de empresas de
telecomunicaciones y de energia. Si no se procede en esta direccin, las privatizaciones
continuaran desprestigiadas y poco legitimadas.

+. El Gobierno debe esforzarse por evitar los fenmenos econmicos que menoscaben la capacidad
adquisitiva de los consumidores, apoyar la creacin y el fortalecimiento de sus asociaciones y
ligas, garantizar el respeto de sus derechos a la informacin, a la proteccin, a la representacin,
a la educacin, a la indemnizacin, a la libre eleccin de bienes y servicios y a ser oidos por los
poderes publicos. Para ello debe preservar a dichas organizaciones los espacios consagrados en la
Constitucin y la Ley en defensa de los consumidores.


Manejo Social del Campo

El desarrollo del campo (lo agropecuario, lo rural y lo territorial) requiere un manejo econmico y
social y debe formar parte central de la estrategia de crecimiento y no slo de una politica
compensatoria de equidad social. En este sentido, los propsitos expuestos por el Gobierno sobre la
defensa del trabajo rural, como factor clave de eficiencia econmica y equidad social, no se ven
expresados en el documento, debido a que ste no hace mencin sobre el tipo de economia y
crecimiento que se pretende con las estrategias formuladas, lo cual ha de condicionar la inversin
publica y privada, en particular la externa. La economia rural (agricola y no agricola) debe ser
considerada como estratgica para un modelo de desarrollo que pretende crecimiento, justicia social,
estabilidad politica y sostenibilidad ambiental.

El desarrollo rural sostenible tiene una expresin territorial, por tal razn debe considerarse como
prioridad de un ordenamiento territorial ya que permite, como pocas estrategias, la concurrencia e
integralidad de las politicas priorizadas en las Bases del Plan: seguridad integral, crecimiento
sostenible, equidad social y reforma institucional.

El manejo social del campo es otro de los temas transversales a las Bases del Plan de Desarrollo,
donde se reflejan con mayor nitidez sus inconsistencias para avanzar en el cumplimiento de los
objetivos del Estado comunitario: la seguridad democratica, el crecimiento econmico, la equidad
social y el ordenamiento territorial. Las propuestas para el sector rural, plasmadas en el Nanifiesto
Democratico, fueron determinantes en la campana electoral pero no slo no fueron recogidas
suficientemente en las Bases del Plan de Desarrollo, sino que tienen desarrollos contradictorios.

Las Bases del Plan sugieren, acertadamente, el manejo social del campo a partir del concepto de
ruralidad, con un enfoque multifuncional y multisectorial que trasciende la dimensin productiva
agropecuaria" y propone una politica de tierras como un proceso de reforma rural, donde se combine
el uso eficiente del suelo y el acceso equitativo a los factores de produccin"
21
, pero no es claro con
relacin a los pobladores del campo: los campesinos y a su papel esencial en procura de la seguridad
alimentaria, mas que de la produccin de divisas y bienes transables.

La politica gubernamental se orienta al mejoramiento de la productividad y competitividad del sector
rural por la via del mercado, con una visin que refuerza el dualismo entre una produccin comercial,
moderna y de bajo impacto social y otra precaria tecnolgica y empresarialmente que concentra cerca
del 60 de la produccin de alimentos y la mayor parte del empleo agricola, y no focaliza su atencin
en la economia campesina, dejando de lado un tema estratgico como lo es la seguridad alimentaria
nacional.


21
Bases del Plan Nacional de Desarrollo. Pginas 157 y 159.
51
En este sentido hay una gran inconsistencia con el Nanifiesto Democratico donde se planteaba de
manera expresa una politica de proteccin de la produccin nacional por su importancia en la
seguridad alimentaria y la generacin de empleo
22
, en tanto que el documento de las Bases del Plan
orienta su atencin a la inclusin del pais al ALCA, para lo cual es necesario preparar adecuadamente
a los pequenos productores rurales, pues de lo contrario se veran abocados a competir en condiciones
desiguales, generandose mas inequidad, mas desempleo, mas violencia y mas desplazamiento
forzado. La experiencia de la apertura econmica de la dcada de los anos noventa no puede pasar
desapercibida.

El Consejo Nacional reconoce el nfasis que se hace en las Bases del Plan sobre el tema de las
alianzas entre sector empresarial y los productores rurales alrededor de cadenas productivas, con
sostenibilidad ambiental y con un enfoque regional, recogiendo una iniciativa de la Trocha Ciudadana,
pero no toca la concentracin en los medios de produccin como uno de los factores que generan
inequidad en el campo, sugiriendo que es a travs del mejoramiento de vivienda rural (saneamiento
basico), la adecuacin de tierras y las alianzas productivas, como se lograran avances sustantivos en
el pago de la deuda social con el campo.

Ya varias voces autorizadas han advertido con razn que Colombia va rumbo a ser el terrible ejemplo
mundial de cmo hectarea que se pierde para la agricultura es hectarea que la gana el narcotrafico. El
Plan Nacional de Desarrollo debe otorgar lugar destacado a este asunto que afecta particularmente el
desarrollo rural.

Por todo lo anterior preocupa que ante la ausencia y contundencia de politicas integrales para el
manejo del campo, se termine imponiendo una politica de seguridad nacional, cuyo escenario seguira
siendo lo rural y cuyos actores seguiran siendo los jvenes campesinos que, ante la falta de
oportunidades, se veran arrastrados por el conflicto y obligados a enlistarse - como unica opcin - en
cualquiera de los frentes de batalla, bien sea como soldado regular o como guerrillero o como
paramilitar, permitiendo por accin o por omisin el involucramiento de la sociedad civil en el conflicto
armado.

El Consejo Nacional de Planeacin recomienda replantear el tema del manejo social del campo,
centrando su atencin en la economia campesina y la seguridad alimentaria y prestando atencin a los
siguientes asuntos:

1. Adoptar una estrategia transversal de desarrollo territorial rural que armonice las prioridades
econmicas, sociales y politicas del Plan, que reconozca efectivamente su caracter multifuncional y
multisectorial, teniendo en cuenta que cada vez es mas importante la economia no agricola en la
conformacin de los ingresos rurales.

22
62. Manejo social del campo. En el 2010 nuestra Patria podr tener cerca de 50 millones de habitantes con
alta dependencia del campo para su seguridad alimentaria y el empleo. Proteccin razonable y regulaciones
sociales por oposicin a las importaciones desbocadas. (...) Subsidios para el caf y el algodn. (...) Exencin
de arancel e IVA a importacin de maquinaria durante dos aos. Exencin de largo plazo a la madera comercial y
sus derivados para concentrar el pago del Certificado Forestal a favor exclusivo de campesinos. Exencin
tributaria a la produccin de alimentos y medicamentos provenientes de la investigacin. Para los planes de
expansin de cultivos utilizar el Incentivo de Capitalizacin Rural de contado, o a plazos con avales a crditos de
los agricultores o certificados tributarios futuros.

63. Necesitamos a los campesinos y a los empresarios. Fraternidad en la tenencia de tierras, sin feudalismo ni
lucha de clases. Adelantaremos una poltica de tierras encaminada a mejorar las condiciones sociales y
productivas de nuestros campesinos pobres. La tierra que se compre para reforma agraria deber ser buena y
productiva. El Estado la adquirir a precios de mercado y la entregar a grupos asociativos. El Estado pagar el
ciento por ciento del precio. Los beneficiarios recibirn apoyo en crdito barato, tecnologa y comercializacin
de sus productos. En fincas ganaderas prstamo de tierra a campesinos para cultivos.
52

2. Definir estrategias de igualdad de acceso a activos productivos que enfrente la ineficiente e injusta
distribucin de la riqueza y las capacidades en el campo, que incluya estrategias explicitas de
acceso a la tierra, financiamiento oportuno, tecnologia apropiada, asistencia tcnica gratuita e
infraestructura productiva. Se deben incluir estrategias de reforma a la propiedad que incluya
sistemas de tributacin e incentivos a la desconcentracin, mecanismos de expropiacin
particularmente asociadas al narcotrafico y al enriquecimiento ilicito, y estrategias de
redistribucin de la tierra, incluyendo a la poblacin desplazada.

3. Propiciar mecanismos que permitan desincentivar la divisin irracional de parcelas en las zonas de
alto minifundio, e incentivar la asociatividad de pequenos predios para promover la productividad,
facilitar la aplicacin de tecnologias apropiadas y la conformacin de unidades econmicas
eficientes.

+. Definir metas de desarrollo de sistemas que permitan el incremento de la inversin en la economia
rural, con una visin regional, multisectorial y pluricultural, para lo cual se reconoce la importancia
de los programas de infraestructura, pero es necesario complementarlos con procesos de
modernizacin de los sistemas de financiamiento y capitalizacin, entre los cuales se requiere una
manifestacin explicita de fortalecimiento y modernizacin de F!NAGRO y el Banco Agrario para
garantizar sistemas de microcrdito, capital de riesgo, capital semilla, seguro de cosechas y la
adecuacin de productos financieros a las condiciones de demanda del sector productivo rural.

5. Formular una politica clara de subsidio a la preinversin y formacin empresarial campesina
(capacitacin, organizacin, estudios de mercado, informacin, analisis financieros, gestiones de
formalizacin juridica, fondos de garantias) asociada a las funciones de la nueva institucionalidad
que se desarrollara como parte de las reformas al sector.

6. !ntegrar la economia de los recursos naturales, en particular los servicios ambientales, como
fuentes importantes de la economia rural, estimulando las formas de produccin limpias.

7. Establecer condiciones de equidad econmica intersectorial que otorgue a la economia rural
garantias de trminos de intercambio justos con otros sectores, particularmente con el financiero y
corregir las desigualdades en el acceso a los instrumentos de politica para los pequenos y
medianos productores y para las empresas que generen empleo productivo y de calidad.

8. Garantizar equidad en las politicas comerciales externas de forma que el sector rural goce de la
proteccin y prioridad necesarias frente a otros sectores y frente a las asimetrias de los mercados
externos. Estas politicas deberan dar un tratamiento preferencial a la pequena y mediana industria
agricola y manufacturera, donde se genera el mayor numero de puestos de trabajo.

9. Hacer efectivas las conquistas alcanzadas por la mujer campesina implementando la Ley de Nujer
Rural y fortaleciendo los programas para las mujeres del campo.

10. Adecuar una politica especifica de desarrollo rural para los grupos tnicos que permita garantizar
la seguridad alimentaria partiendo de la diversificacin de los cultivos propios y de las formas de
produccin tradicionales (...)"
23


11. Garantizar la restitucin de las propiedades de la poblacin desplazada y el derecho de los
desplazados a la propiedad, como condicin para el retorno.
2+
Asi mismo, hacer mas integrales,

23
Trocha Nacional Ciudadana. Pgina 158
24
En la actualidad hay ms de 22.000 hectreas de tierra abandonadas por los campesinos por culpa del
desplazamiento forzado.
53
efectivos y duraderos los programas de atencin a la poblacin desplazada, incluyendo el acceso a
la educacin, la capacitacin y los servicios basicos.

12. Estimular, fortalecer y financiar la organizacin empresarial campesina, incluyendo las formas
asociativas y de economia solidaria en todas las areas de la produccin, el manejo de
postcosecha, la agroindustrializacin y la comercializacin.

13. Que la focalizacin para el manejo social del campo no tenga como principal referente la atencin
a las zonas de produccin de cultivos de uso ilicito, en consideracin a que estos son un efecto de
la descomposicin generalizada de las condiciones del desarrollo rural.


Capitalismo Social en Servicios Pblicos

En el Nanifiesto Democratico se propone un manejo social de los servicios publicos" que garantice la
ampliacin de la cobertura y el mejoramiento de la calidad, promoviendo la coparticipacin de capital
publico (sin politiqueria) y privado (sin abuso de los particulares), con una alta dosis de participacin
comunitaria tanto en la administracin de las empresas, como en la prestacin del servicio y el control
social.

Sin embargo, en las Bases del Plan esta propuesta no logra concrecin integral. Dentro del objetivo
"!mpulsar el crecimiento econmico sostenible" se habla expresamente de promover la participacin
del sector privado en los servicios publicos domiciliarios" (Pagina 9+), en tanto que en el objetivo de
Construir equidad social", el documento se ocupa en dos oportunidades de los servicios publicos, pero
de una manera desarticulada: De una parte, se propone impulsar el capitalismo social en los servicios
publicos; y, por la otra, en el tema de calidad de vida urbana, donde el asunto se reduce al manejo
integral de los residuos slidos y al transporte. En la parte econmica se privilegia la privatizacin y en
la parte social se incentiva la participacin comunitaria a travs de esquemas asociativos,
especialmente en regiones menos favorecidas y en el campo.

El Consejo reconoce la necesidad de evaluar y revisar las politicas que se han adelantado en materia
de prestacin y administracin de los servicios publicos durante los ultimos anos. Como se sabe, la
venta de empresas publicas en ste sector ha sido un tema muy controvertido. Bajo el postulado de
que lo publico, por el hecho de ser publico es improductivo, Colombia perdi rentables ingresos que
entreg, incluso, a capitales extranjeros. Da la impresin que el mensaje, en ultimas, es la entrega de
las empresas publicas rentables a manos de particulares y slo en casos de problemas de tipo
financiero o en regiones donde no es rentable la operacin, se llama a participar a los usuarios.

Siendo los servicios domiciliarios de caracter publico, es obligacin del Estado velar tanto por la calidad
y eficiencia del servicio, como por la transparencia en su manejo y por la participacin de los usuarios
en el control social, independientemente del caracter publico o privado de la empresa.

Recomendaciones :

1. Revisar el marco legal que dificulta la plena aplicacin del Articulo 60 de la Constitucin Politica
que promueve la democratizacin de la propiedad de las empresas de servicios publicos, de tal
manera que los usuarios puedan acceder con facilidad a paquetes accionarios importantes en las
grandes empresas.

2. Reglamentacin de la Ley 1+2 de 199+ con amplia y real participacin ciudadana, en los asuntos
que tienen que ver con los derechos de los usuarios, el control social y las instancias de definicin
de tarifas.

54
3. Con relacin al servicio de agua potable y saneamiento basico, estamos de acuerdo con la
promocin a la cobertura del servicio y al establecimiento de parametros de calidad. Sin embargo
es necesario aclarar lo relacionado con la compensacin a los usuarios mediante descuentos y
reparaciones, en caso de incumplimiento a los parametros establecidos, ya que se esta hablando
de la calidad del agua y en consecuencia, del bienestar, salud y vida de las personas.

+. Crear un Fondo para la financiacin de los Comits de Desarrollo y Control Social, con recursos
provenientes de los dineros que las empresas de servicios publicos deben enviar a la
Superintendencia de Servicios Publicos Domiciliarios y los rubros no ejecutados del presupuesto
anual dado a las Comisiones de Regulacin. Este Fondo debe ser manejado por las mismas
organizaciones de los usuarios y vocales de control.

5. Fortalecer las oficinas de peticiones, quejas y reclamos de las Empresas de Servicios Publicos para
la atencin de los usuarios, haciendo visible y real los procedimientos y figuras como el silencio
administrativo positivo. Tambin lo referente a las sanciones a las empresas cuando no cumplen
los trminos de ley.

6. Redefinir las funciones de la Superintendencia de Servicios Publicos Domiciliarios como entidad
exclusivamente dedicada a la inspeccin, vigilancia y control de las ESP.

7. Siendo la televisin un servicio publico de creciente importancia en el desarrollo de los pueblos, y
un asunto de soberania nacional, el Estado no debe renunciar a su regulacin y control. Por eso el
Consejo considera que es necesario que exista un rgano autnomo, con un importante nivel de
articulacin con la sociedad civil, encargado de definir las politicas y regular la programacin, para
que contribuya al proceso de construccin del proyecto de nacin multitnica y pluricultural.


Desarrollo de las Mipymes

Este programa responde al Nanifiesto Democratico (numeral 3) Sueno con un Pais democratico en lo
politico y en lo econmico. Con oportunidades para todos. Con un Pais de propietarios, con una
revolucin de impulso a la micro, pequena y mediana empresa."

En las Bases del Plan se muestra el peso especifico que tiene este sector, particularmente en la
generacin de empleo, y recoge su problematica asociada a sus bajos niveles de productividad,
explicados por el rezago tecnolgico y el escaso capital fisico y humano, determinado en buena parte
por las restricciones de acceso al financiamiento.

Este diagnstico de las mipymes se tiene hace ya bastante tiempo pero se ha avanzado poco en la
superacin de sus limitaciones, especialmente en las regiones con menor desarrollo competitivo: el
acceso al crdito es practicamente inexistente, la capacitacin y la asistencia tcnica es precaria y el
fortalecimiento institucional es deficiente

Adicionalmente, en las Bases del Plan no se contempla de manera explicita la defensa y promocin de
las tiendas de barrio - como si se hace en el Nandato Democratico - que, segun calculos del DANE y
de FENALCO, pasan de 600.000 en el pais.

Recomendaciones:

1. Crear, como parte del Sistema Nacional de Apoyo a las Nipymes, un Fondo de Solidaridad
Regional para las regiones que no cuentan con el desarrollo institucional suficiente para el impulso
de sus empresas, garantizando igualmente equidad en la asignacin de cupos entre lo urbano y lo
rural.
55

2. Prestar particular atencin a la creacin y financiacin de mipymes para la prestacin de servicios
publicos, con propiedad comunitaria.

3. Apoyar programas especificos para tenderos, que incluyan acceso al crdito, capacitacin y
asistencia tcnica, y promoviendo alternativas audaces como la proveeduria virtual" que
actualmente se encuentra en proceso de gestin.


Calidad De Vida Urbana

Como se subraya en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, en los ultimos cincuenta anos,
Colombia ha registrado una fuerte tendencia a la urbanizacin. A ello hay que anadir, que la mayor
parte de problemas de calidad de vida de las grandes ciudades y las ciudades intermedias se originan
en el hecho de que estos centros urbanos son en gran medida el producto de la autogestin de
migrantes del campo y de asentamientos urbanos menores que se instalan en las periferias urbanas y
que participan slo marginalmente de los mercados de trabajo y de las infraestructuras social y fisica.
Estos fenmenos se han agravado en la ultima dcada como consecuencia del aumento del desempleo
y del desplazamiento de cientos de miles de habitantes de las zonas rurales y de pequenos municipios
hacia las principales ciudades del pais.

Nuchos de los asentamientos de la periferia se encuentran ubicados en zonas vulnerables - ubicadas
en los cauces de rios y quebradas, en zonas de altas pendientes o con fallas geolgicas -, que han
sido urbanizados ilegalmente. El modelo predominante de los asentamientos humanos en la periferia
de los mayores centros urbanos se caracteriza por la urbanizacin ilegal y la autoconstruccin y
conlleva, con frecuencia, la destruccin y degradacin de areas naturales de especial valor. La alta
vulnerabilidad a los desastres naturales de muchos de estos asentamientos y las dificultades que su
conformacin y su inadecuada ubicacin generan para la construccin de la infraestructura fisica y de
servicios (tender redes de agua y alcantarillado, construir vias, recolectar y disponer la basura) y social
(hospitales, escuelas, areas verdes, espacios publicos) constituyen buena parte de los mayores
problemas de las ciudades. A ellos se anaden la creciente congestin vehicular, el predominio de un
transporte publico de baja calidad, y el incremento de la contaminacin, problemas que afectan no
slo los grupo mas pobres de la poblacin sino tambin los otros estratos socioeconmicos incluyendo
a los mas ricos.

Entendemos el tratamiento parcial que en esta seccin se hace del problema de la calidad de vida
urbana, puesto que al concentrarse mas del 70 de la poblacin en los centros urbanos,
practicamente todas las politicas de las Bases del Plan se relacionan en forma directa o indirecta con
l: vivienda, generacin de empleo, educacin, servicios de salud, acceso al agua potable,
saneamiento basico, transporte, etc.. Pero esta explicable dispersin de acciones sobre los centros
urbanos que se encuentra en el documento no puede constituirse en una justificacin para la no
existencia de unos lineamientos basicos de una politica urbana a nivel nacional.

Recomendacin:

El Consejo Nacional de Planeacin recomienda que se formule una politica urbana que reconozca la
existencia de diversos tipos de asentamientos urbanos (por su tamano, ubicacin geografica, tradicin
cultural, oferta ambiental, etc) y que tenga como hilo conductor su sostenibilidad desde las
perspectivas regional, social, econmica, ambiental, cultural y politica. Esta politica debe partir de la
consideracin de que uno de los principales elementos estructurantes de la base geografica de todo
el nuevo sistema globalizado es un archipilago de ciudades regin, en el que se concentran la mayor
parte de las actividades econmicas, politicas y culturales del mundo. Estas ciudades regin son
formaciones econmicas y sociopoliticas caracterizadas por la presencia de densas redes sociales y
56
productivas, que involucran una amplia jerarquia de escalas territoriales interdependientes pero de
gran movilidad." (Lineamientos ambientales para la politica urbano regional -Ninisterio del Nedio
Ambiente, 2002)

A partir de unos lineamientos del orden nacional, y mediante un proceso colectivo, los habitantes
urbanos deben ir construyendo las soluciones apropiadas a sus nucleos urbanos-regionales, asi como
la imagen de la ciudad y regin en las cuales desean vivir en el largo plazo, como base fundamental
de su proceso de planeacin y como unica manera de priorizar estos bienes publicos en forma
articulada.

El suelo urbano

El Consejo Nacional de Planeacin considera que existe un vacio en relacin con las politicas que
podrian resolver el problema de la tenencia del suelo urbano, como una de las principales vias para
resolver la creciente marginalizacin de los asentamientos humanos. En ultimas, uno de los problemas
sociales mas agudos del pais, tal como lo reconoce el documento, es la carencia de vivienda, o la
disponibilidad de viviendas inadecuadas y ubicadas en zonas de riesgo, por parte de un amplio grupo
de la poblacin. Pero existe un amplio consenso sobre el hecho de que uno de los obstaculos
fundamentales para dotar de vivienda a la poblacin mas pobre es la falta de acceso que sta tiene a
tierras urbanizables, un fenmeno que se explica por la concentracin de la propiedad y los procesos
especulativos de este bien al interior de los perimetros urbanos y sus vecindades.

El POT de las grandes ciudades no incluye claras previsiones para la ubicacin y dotacin de vivienda
para los sectores de mas bajos ingresos. Ello tiene graves implicaciones para ciudades como Bogota
en donde se estima que los grupos mas pobres constituiran un poco mas del 80 de la poblacin
esperada para los prximos 10 anos. La casi totalidad de los los POT's municipales tampoco tienen en
cuenta ni las necesidades de suelo ni los mecanismos para asegurar la disponibilidad de suelo y
vivienda para los sectores mas pobres. Si bien de acuerdo a las disposiciones constitucionales los
municipios son los responsables de determinar los usos del suelo en su jurisdiccin, ello no puede
constituirse en un argumento para que el tema del acceso de tierras urbanizables a los mas pobres no
se afronte en forma radical desde el Plan Nacional de Desarrollo.

Corresponde al Gobierno Nacional orientar un proceso dirigido a una reforma radical de la tenencia del
suelo urbano, atendiendo a la disposicin constitucional segun la cual la propiedad tiene una funcin
social. Y teniendo en cuenta que ni la Ley 9 de 1989 ni la Ley 388 de 1997 han estimulado el acceso
equitativo al suelo urbano.

!dealmente este proceso deberia llevar a una concertacin con los municipios para que estos tomen el
conjunto de medidas que aseguren el acceso a tierras urbanizables a los mas pobres. Pero l deberia
prever, si se encuentra que ese es el caso, la expedicin de reformas constitucionales y legales que
garanticen la solucin del problema de la tenencia de la tierra urbana.

Recomendaciones:

1. Buscar mecanismos que aseguren que el precio de la tierra sea lo suficientemente bajo como para
permitir que en los programas para v!S propuestos se realicen en areas con condiciones ptimas
para su urbanizacin.

2. Desarrollar politicas dirigidas a impedir la especulacin con el precio del suelo, mediante
mecanismos fiscales que desestimulen su acaparamiento o posibilidad de mantenerlo inactivo. No
obstante, estos mecanismos deben estar en correspondencia con politicas de estimulo a las
acciones que permitan la preservacin y recuperacin de los servicios ambientales basicos (agua y
biodiversidad).
57

3. Asegurar que la produccin de suelo urbano sea equitativo y que las areas dedicadas a programas
para v!S sean de una extensin tal que permitan la generacin de economias de escala,
necesarias para reducir los costos y cumplir con procesos de urbanizacin que generen
distribucin armoniosa de los espacios publicos, de las areas colectivas, y de las zonas intimas a
nivel de las unidades habitacionales.

+. Adelantar procesos de concertacin y acuerdos intergubernamentales entre las administraciones
municipales, departamentales, y el Gobierno nacional, para generar un sistema de subsidios que
no incluyan la obligacin del ahorro programado para los sectores de menores ingresos. A la vez,
se hace necesario explorar mecanismos de crdito solidario a grupos de usuarios, quienes se
comprometan con procesos de construccin con alta participacin comunitaria.


Prevencin y Mitigacin de Riesgos Naturales

Las Bases del Plan Nacional de Desarrollo senalan que por su ubicacin geografica y sus condiciones
topograficas y climaticas, Colombia presenta un alto grado de exposicin a los desastres naturales. En
efecto, entre las principales fuentes de desastres, de origen natural, se encuentran la actividad
tectnica (terremotos, maremotos, erupciones volcanicas) y el clima (huracanes, el fenmeno de El
Nino) que provoca inundaciones, sequias, e incendios (aunque stos ultimos tienen una gran
influencia humana). Pero es necesario subrayar que tambin existen importantes factores
antropognicos que agravan el impacto ambiental y social de los eventos naturales extremos. Entre
ellos se cuentan: el crecimiento rapido y la intensificacin de la pobreza en las zonas urbanas; la
pobreza y la degradacin del ambiente en las areas rurales; la deficiencia en la planificacin de
politicas; el incremento de la ocupacin humana a travs de asentamientos o de actividades que
entran en conflicto con el uso potencial de los suelos; la incipiente capacidad y recursos del pais para
hacer frente al desafio de los desastres; y la insuficiente capacidad de las instituciones especializadas
y la sociedad civil. Las Bases del Plan deben hacer un adecuado reconocimiento explicito de estos
factores de origen humano, puesto que de otra manera no se crean las condiciones y la conciencia
para que el Gobierno, la sociedad civil y el sector productivo adquieran las responsabilidades
requeridas para enfrentar estos problemas.

Con respecto a la anterior reflexin se sugiere que se elimine el adjetivo natural" a los riesgos y a los
desastres. La gestin del riesgo se basa, precisamente en el caracter humano o socialmente
construido de los riesgos y los desastres como producto de la confluencia entre unas amenazas (esas
si naturales, socio-naturales o antrpicas), con unos factores de vulnerabilidad que son
eminentemente humanos.

Recomendaciones:

1. !ntegrar la politica de gestin del riesgo dentro de la politica de la gestin ambiental para el
desarrollo sostenible, tanto formal como conceptualmente en el Plan. Como se ha senalado este
tema esta indisolublemente ligado al capitulo de sostenibilidad ambiental, y no se considera que
exista ninguna ventaja en tratarlo separadamente en el capitulo de equidad social.

2. Adelantar programas dirigidos a identificar los distintos factores de vulnerabilidad que afectan a
las comunidades y ecosistemas colombianos, como punto de referencia para mejorar las
estrategias para la prevencin y atencin de desastres, dado que las estrategias existentes en el
pais se basan fundamentalmente en el analisis de las amenazas y los riesgos. En particular se
menciona la poca importancia que se le ha otorgado a la vulnerabilidad ante los flujos de masas
(deslizamientos, reptaciones, etc.), no obstante su creciente ocurrencia; muchos de estos
58
fenmenos estan ligados al mal manejo de aguas lluvias y aguas servidas, que son fenmenos
tipicamente socio naturales.

3. Desarrollar todas las acciones conducentes para garantizar la continuidad, actualizacin y el
cumplimiento de unos requisitos minimos con respecto a las capacidades nacionales, regionales y
locales para la prevencin y atencin de desastres, las cuales presentan un estado muy desigual
en el pais.

+. Promover la articulacin del Sistema Nacional de Planeacin Participativa con el Sistema Nacional
de Prevencin y Atencin de Desastres.


Fortalecimiento de Grupos tnicos

Al ser reconocidos los pueblos indigenas, afrocolombianos, Raizal y Rom, como parte constitutiva de la
nacionalidad colombiana, se esta afirmando su condicin de grupos tnicos diferenciados, lo que
demanda a su vez, la construccin de un marco de entendimiento y dialogo intercultural elevado al
nivel institucional de formulacin de politica publica para el desarrollo.

Sin embargo, aunque la Constitucin de 1991 reconoce la diversidad tnica y cultural como
fundamento de la nacionalidad colombiana, este principio constitucional se mantiene de manera mas
formal que real, y ha determinado que sigan siendo victimas de la exclusin, la marginalizacin, la
discriminacin racial y las inequidades sociales, legales, politicas, econmicas y culturales respecto del
resto de la poblacin colombiana.

Se reconoce la voluntad politica del Gobierno Nacional para avanzar en la adecuacin institucional Para
abordar este grave problema, al proponer la creacin de la Consejera Presidencial para la
Diversidad tnica, como ente disenador y coordinador de politicas para la atencin de los grupos
tnicos del pais. En este sentido, el Consejo considera que dada la magnitud de la problematica de
estas poblaciones, que se estima constituyen alrededor del 26 de la poblacin colombiana, esta
Consejeria se plantee como una Direccin Nacional para la Equidad de la Diversidad que dado el
contexto de restriccin fiscal goce de autonomia presupuestal para la consecucin de recursos frescos
de cooperacin internacional y trabajo con paises e instituciones internacionales con trayectoria en la
formulacin de politicas publicas en paises de contexto multitnico.

a. Pueblos indigenas:

3. Al localizar el 90 de los indigenas en la zona rural e indicar que sufren problemas similares a los
de la poblacin campesina", se desconoce la existencia de problemas especificos como la
discriminacin racial y la subvaloracin cultural que induce altos indices de analfabetismo,
explotacin irracional de recursos naturales en sus territorios, presencia de cultivos de uso ilicito,
alta presin colonizadora, los que sumados a los problemas de los pobres del campo convierten
los territorios indigenas en zonas de disputa del conflicto armado y en un peligro inminente para la
supervivencia y la reproduccin fisica y cultural de los pueblos indigenas.

2. Avanzar en el cumplimiento de los compromisos y acuerdos suscritos entre el Gobierno Nacional y
los grupos tnicos y en particular los recogidos en le Decreto 982 de 1999.

3. El Departamento Nacional de Planeacin coordinara un programa de desarrollo institucional para
los pueblos indigenas, cabildos y autoridades tradicionales indigenas ajustandolo a los planes de
vida con nfasis en el mejoramiento de lo procesos de planeacin y uso eficiente de los recursos
transferidos por la Nacin a los resguardos. Y en ese orden de ideas, definira programas de
59
conservacin, aprovechamiento y uso sostenible de los recursos naturales en los territorios
indigenas, en armonia con sus planes de vida
25
.

+. Apoyar y difundir las experiencias de resistencia civil contra el conflicto armado y disenar una
estrategia de prevencin y atencin del desplazamiento forzado y de la violacin a sus derechos
humanos, colectivos y culturales. !ntroducir la variable tnica dentro de las estadisticas y registros
nacionales sobre los impactos del conflicto armado.

5. Completar el catalogo de los derechos indigenas mediante desarrollos legislativos en materias
como la jurisdiccin especial, la prestacin de servicios de salud y educacin, la consulta previa,
los recursos naturales, el rgimen de los derechos de propiedad cultural, intelectual y acceso a los
recursos
26
, entre otros, con participacin y concertacin con las autoridades tradicionales y
organizaciones representativas.
6. En el marco del programa Control de Cultivos (de usos) !licitos", que se aplica en los territorios
indigenas, el Gobierno promovera acuerdos con las autoridades y organizaciones indigenas para la
sustitucin voluntaria y gradual de los cultivos de uso ilicito, la reforestacin y la seguridad
alimentaria.

b. Poblacin afrocolombiana:

No obstante el reconocimiento que se hace de la poblacin afrocolombiana y de su situacin de
vulnerabilidad, el Documento de las Bases del Plan continua adoleciendo de competencia multicultural
ya que no se presentan propuestas concretas para su "integracin" de manera transversal en la
visin global de desarrollo que le plantea al pais en trminos de diversidad tnica y cultural.

La inclusin de la diversidad era un propsito del Nandato Programatico, pero no aparece con claridad
en las Bases del Plan. La diversidad tnica se sigue tratando como una expresin de pobreza y
vulnerabilidad, susceptible de ser atendida pero no sujeta de deberes y derechos y, en consecuencia,
parte activa del proyecto colectivo de Nacin.

Hay un hecho social incontrastable: el discurso se plantea mas inclusivo respecto a la diversidad tnica
de la poblacin colombiana, pero en la vida real de la sociedad colombiana se sigue siendo excluyente;
y se mantiene la discriminacin y marginalizacin histrica en materia social, politica, econmica y
cultural y esta incoherencia entre lo que se dice y lo que se hace debe corregirse, empezando por la
definicin en el marco de la politica publica, de cmo se asume la defensa y la valoracin de la
diversidad, tema que no se toca, corrindose el riesgo de que se sigan dando tratamientos iguales a
problemas diferenciados.

Se sugiere hacer un diagnstico mas cercano a las causas que a los efectos, empezando por descubrir
el ropaje que encubre el mestizaje homogeneizador" que desconoce los componentes negro e
indigena, subvalorandolos en todas las esferas de las relaciones sociales en el pais, pero que ademas
induce una carrera desenfrenada de despersonalizacin, de blanqueamiento, de negacin de si
mismos, de falta de identidad, de alienacin colectiva" que arrastra a toda la sociedad colombiana.

25
El Plan de Vida es la herramienta de planeacin y concertacin desarrollada por los Pueblos Indgenas para
preservar su integridad tnica y cultural, elaborado con amplia participacin comunitaria bajo la direccin de sus
autoridades, con el propsito de crear las condiciones para su desenvolvimiento futuro como grupos sociales y
culturales diferenciados. Red de Solidaridad Social, Taller Nacional, mayo 2001.
26
Convenio sobre la Diversidad Biolgica, suscrito el 15 de junio de 1992, adoptado por Colombia mediante
Ley 165 de 1994; Decisin 391 de julio 2 de 1996 de la Comunidad Andina de Naciones Rgimen Comn
sobre acceso a los recursos genticos; Ley 243 de 1995 ratifica el Acta de 1978 de la Organizacin Mundial
para la Proteccin de Obtencin de Variedades Vegetales -UPOV-, entre otros.

60

La poblacin afrocolombiana no es un grupo autnomo aislado. De hecho mantiene relaciones
complejas e intercomunicaciones con el resto de la sociedad, pero no goza de iguales derechos y
oportunidades para el desarrollo de sus capacidades, producto del sistema sociopolitico de castas que
ha impuesto la poblacin descendiente espanola directa sobre toda la poblacin descendiente africana
y la poblacin amerindia, mantenindolos marginalizados y discriminados.

Por todo lo anterior se considera que el Plan Nacional de Desarrollo debe dar respuestas pertinentes a
los siguientes problemas estructurales:

Falta de identidad nacional.
Racismo y discriminacin racial en todas las esferas de la vida, incluyendo la estatal.
Prdida de legitimidad del Estado.
Predominio de la intolerancia en las relaciones cotidianas.
Confrontacin armada en los territorios de las comunidades afrocolombianas.

Recomendaciones:

1. Rescatar el Plan Nacional de Desarrollo para la Poblacin Afrocolombiana 1998 - 2002",
presentado hace + anos, como un primer referente para aproximarse a la problematica de la
poblacin afrocolombiana
27
y empezar a resolver las inconsistencias en la informacin que se ha
venido utilizando en relacin con la base poblacional de los afrocolombianos y la determinacin de
los indicadores sobre su calidad de vida.

2. Se recomienda al Gobierno Nacional desarrollar una politica de diferenciacin positiva
28
en relacin
con los afrocolombianos y raizales, orientada a la superacin de las discriminaciones y
desigualdades sociales, econmicas, culturales, y de pobreza, y al desarrollo de su participacin y
autonomia como grupo tnico, desde una perspectiva de gnero, generacional y territorial, que le
permita el fortalecimiento de su identidad cultural y el reconocimiento y valoracin por la sociedad
colombiana, del aporte que ellos han hecho a la construccin del pais y a la consolidacin del
Estado.

3. Debe incorporarse un componente especifico afrocolombiano y antidiscriminacin racial en los
programas de derechos humanos que adelanta el Gobierno Nacional. Asi mismo, se adelanten
programas de proteccin, prevencin, retorno, reubicacin y reconstruccin social y atencin del
desplazamiento en comunidades afrocolombianas; y, de sustitucin concertada de cultivos de uso
ilicito.

+. El Gobierno debe adoptar politicas y medidas especiales para garantizar el acceso a las mujeres,
los jvenes, los ninos y los adultos mayores afrocolombianos a la vivienda, la legalizacin y
equipamiento de predios y areas urbanas, salud, educacin, seguridad social, recreacin y
deporte, capacitacin y bienestar.

5. Desarrollar indicadores y los instrumentos para profundizar el conocimiento de las condiciones
socioeconmicas y culturales desde una perspectiva de gnero y generacin, que soporten el

27
En dicho Plan, se diagnostica que la gran mayora de la poblacin afrocolombiana se encuentra marginada, de
los beneficios del desarrollo, con un bajo nivel de vida, expresado en trminos de pobreza, inequidad, violencia,
discriminacin, debilidad de su capital humano y fragmentacin del tejido social, siendo su estado, uno de los
ms crticos en la totalidad de la poblacin colombiana.
28
La diferenciacin positiva correspondera al reconocimiento de la situacin de marginacin social de la que
ha sido vctima la poblacin negra y que ha repercutido negativamente en el acceso a las oportunidades de
desarrollo econmico, social y cultural. Sentencia T-422 de 1996.
61
diseno de politicas publicas y la ejecucin eficiente de programas y proyectos que permitan
mejorar sus condiciones de vida.

6. Fortalecer y continuar la etnoeducacin y la catedra de estudios afrocolombianos, desde una
perspectiva de una educacin para la diversidad tnica y cultural del pais. Con esta perspectiva, se
debe impulsar el mejoramiento de la calidad de la educacin formal e informal, la formacin de
docentes, la ampliacin de la cobertura y el acceso a la educacin en todos los niveles. Se debe
fortalecer el Fondo de Crditos Condonables de Comunidades Negras de manera suficiente en
calidad y cantidad.

7. Fomentar la investigacin y el fortalecimiento de las instituciones tecnolgicas y de educacin
superior que vienen trabajando en la formacin de poblaciones afrocolombianas y se incluira el
componente de en los programas de educacin superior.

8. Se impulsaran politicas y procesos de ordenamiento territorial que respondan a la diversidad
ambiental, tnica y cultural, mediante la creacin de divisiones y entidades territoriales de rgimen
especial y la construccin de apropiacin del territorio regin del Pacifico y otros asentamientos,
como aporte a la generacin de opcin de desarrollo alternativo para el conjunto de la poblacin
afrocolombiana.

9. Crear una Unidad de Gestin !nstitucional para las Comunidades Afrocolombianas al interior del
Departamento Nacional de Planeacin.

10. En el marco del programa Control de Cultivos (de usos) !licitos", que se aplica en los territorios
afrocolombianos, el Gobierno promovera acuerdos con las autoridades y organizaciones sociales
afrocolombianas para la sustitucin voluntaria y gradual de los cultivos de uso ilicito, la
reforestacin y la seguridad alimentaria.

c. Pueblo Raizal de San Andrs, Providencia y Santa Catalina:

El Consejo Nacional de Planeacin reconoce la pertinencia del diagnstico sobre el pueblo Raizal que
aparece en las Bases del Plan.

En relacin con las politicas para este grupo tnico, ademas de lo consignado en las Bases del Plan en
el sentido de avanzar en el fortalecimiento de los instrumentos legales y los incentivos para controlar
la densidad poblacional de las islas y continuar con el programa de reubicacin de continentales en el
interior del pais", el Consejo Nacional de Planeacin recomienda incorporar las siguientes propuestas
adicionales:

1. Avanzar en desarrollos legislativos para el pueblo Raizal que garanticen su derecho a la
autonomia, lo mismo que a la legalizacin de su territorio tradicional y a definir sus propias
prioridades de desarrollo, que vayan en la direccin de proteger su integridad tnica y cultural. En
ese contexto, se hace necesario desarrollar, en concurso con el pueblo Raizal a travs de sus
organizaciones representativas, los articulos 310 y 337 de la Constitucin con el fin de proteger la
identidad cultural Raizal y los recursos naturales del Departamento Archipilago de San Andrs,
Providencia y Santa Catalina.

2. Garantizar que toda medida administrativa y legislativa del Estado colombiano respecto del
Archipilago, como los planes de ordenamiento territorial, planes de vivienda, politicas
poblacionales, proyectos de infraestructura y de desarrollo, entre otros, sea consultada y
concertada previamente con el pueblo Raizal por intermedio de sus propias organizaciones
representativas.

62
3. Fortalecer los procesos organizativos propios y de las instituciones propias del pueblo Raizal para
que ste pueda gestionar su propio desarrollo, controlar y administrar su propia educacin y
solucionar sus problemas y necesidades.

+. Garantizar, dentro del presupuesto nacional, los recursos necesarios para la realizacin de las
anteriores politicas y objetivos.

d. Pueblo Rom (Gitano):

La primera observacin al documento es hablar de Pueblo Rom. La segunda, es tener un item
especifico y no como un subtitulo del Grupo tnico raizal. La tercera, es que se le identifique como un
pueblo tribal, al tenor de lo establecido por la Ley 21 de 1991, aprobatoria del Convenio 169 de 1989,
de la O!T
29
y, como tal, se sugiere incorporar las siguientes propuestas:

Las principales politicas que el Gobierno Nacional podra en marcha en relacin con el pueblo Rom son:

1. Avanzar en los desarrollos legislativos necesarios a fin de reconocer sus derechos colectivos,
incluyendo el reconocimiento de sus practicas consuetudinarias de administracin de justicia y la
validacin de sus autoridades tradicionales -Consejo de Nayores o Kriss Romani- como entidades
publicas de caracter especial, para lo cual se hace necesario disenar, en concertacin y con la
participacin adecuada de pueblo Rom, un Estatuto de Autonomia Cultural", que regule las
relaciones entre el Estado colombiano y este pueblo tribal.

2. Promover e impulsar programas y proyectos orientados a mejorar sus condiciones de vida; a
procurar el acceso a la educacin en todos sus niveles; a garantizar su inclusin en el rgimen
subsidiado de salud, y a posibilitar su acceso a programas de vivienda de inters social, que les
garantice una vivienda digna acorde a su tradicin cultural. En la direccin de sacar de la
marginalidad al Pueblo Rom se hace necesario que el Estado contribuya a la generacin de
alternativas econmicas y productivas para los grupos familiares mas vulnerables, de conformidad
con sus usos y costumbres.

3. Garantizar, dentro del Presupuesto Nacional, los recursos necesarios para la realizacin de las
anteriores politicas y objetivos.






29
La Direccin de Asuntos Indgenas y la Direccin de Comunidades Negras y otras Colectividades del
Ministerio del Interior mediante Resolucin 022 de 1999 reconoce la existencia del Pueblo Rom.
63

CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIN
CONCEPTO SOBRE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
"HACIA UN ESTADO COMUNITARIO"


"EFICIENCIA Y TRANSPARENCIA DEL ESTADO"


El Consejo Nacional de Planeacin coincide con las Bases del Plan de Desarrollo en senalar la
corrupcin, el clientelismo y la politiqueria como tres fenmenos que contribuyen a lesionar la
legitimidad del Estado colombiano. A partir de este diagnstico, el Plan presenta propuestas de
reforma de la Administracin Publica, las relaciones interregionales y el ordenamiento territorial del
pais. Pero al mismo tiempo subraya que las Bases del Plan no se refieren a la reforma politica cuyos
componentes basicos estan contenidos en proyectos de actos legislativos en tramite en el Congreso de
la Republica, asi como en los puntos que seran sometidos a un referedum en el curso del presente
ano, y que fueron tambin aprobados por la mencionada Corporacin.

Al examinar en su conjunto las diversas reformas y medidas planteadas, el Consejo considera que ellas
slo solucionarian parcialmente los problemas mencionados en el diagnstico de las Bases del Plan. En
efecto, el Consejo identifica significativos vacios tanto en la reforma politica en curso, como en el
conjunto de medidas que se plantean para fortalecer la participacin de la sociedad civil y para
alcanzar una transparencia en el manejo de lo publico y luchar contra la corrupcin. Con ellas el pais
no estara en capacidad de superar lo que muchos observadores han denominado como una sociedad
bloqueada, porque niega a amplios grupos de la poblacin el ejercicio de sus derechos politicos
fundamentales, y porque, en general, no esta en capacidad de garantizar a todos sus asociados lo que
el Consejo ha denominado como Seguridad Democratica !ntegral.


La Reforma Poltica

El Consejo manifiesta su preocupacin por el hecho que la reforma politica en curso no logra, en
ultimas, garantizar el ejercicio de la politica por parte de los ciudadanos y los partidos politicos que los
representan; en este sentido comparte el sentir de muchos colombianos que el derecho a disentir, y
en general a la oposicin, siguen siendo dos bienes en esencia extranos al devenir politico colombiano,
y que ste es uno de los factores que lesiona mas profundamente la legitimidad del Estado. En opinin
del Consejo Nacional, la imposibilidad de generar una genuina oposicin se vincula, entre otros
factores, a la carencia de unas reglas de juego claras y legitimas y unos recursos para poder ejercerla.
sta es una de la explicaciones del por que paulatinamente en Colombia se hayan debilitado los
partidos politicos, que en pocas anteriores tuvieron una mayor institucionalidad y fueron actores
claves en la formulacin de politicas sociales y econmicas de relevancia para el pais.

La falta de una reforma politica integral se expresa entre otros por el hecho de que no toca, o lo hace
muy parcialmente, temas fundamentales como el sistema electoral, la financiacin de la politica, el
estatuto de la oposicin, y la independencia de la Comisin Nacional de Televisin.

Como la experiencia internacional lo demuestra, no basta con la financiacin estatal de las campanas;
se requiere tambin financiar la actividad politica y los partidos como base para su institucionalizacin
y para abrir la posibilidad a sectores de la poblacin que se encuentran excluidos, y que no cuentan,
entre otros, con acceso al gran capital, de conformar sus propios partidos y de ejercer la actividad
politica. A este respecto, el Consejo senala que muchos de los mecanismos previstos para la
participacin politica de la ciudadania, como por ejemplo la Revocatoria del Nandato y la !niciativa
64
Legislativa Popular, se han visto limitados en su desarrollo debido a la carencia de instrumentos
financieros que permitan su acceso democratico a diversos sectores de la poblacin.

Asi mismo, garantizar la transparencia de las elecciones es una condicin de la democracia; pero en
opinin del Consejo Nacional de Planeacin la falta de independencia politica y carencia de
profesionalizacin del Consejo Nacional Electoral son dos factores que no garantizan este bien politico
fundamental, como lo revelan los desafortunados hechos ocurridos en las pasadas elecciones
parlamentarias. En esta misma direccin, es altamente preocupante la falta de independencia de la
Comisin Nacional de Televisin frente a los partidos politicos y el Gobierno, un hecho que no slo
impide el suministro de una informacin politica equilibrada, sino que tambin genera graves vacios y
distorsiones en la orientacin de este medio masivo de comunicacin, vital para la construccin de la
convivencia ciudadana.

Se reitera que las mencionadas situaciones no son enfrentadas por la reforma politica en curso y que,
de no corregirse, ello podria conducir, como ha acontecido con pasadas reformas politicas, a que el
pais vea frustradas una vez mas sus aspiraciones de contar con una genuina democracia, que es una
condicin basica para superar el conflicto.

Recomendaciones:

1. El Consejo Nacional de Planeacin considera urgente que se profundice en la reforma del sistema
electoral. En particular senala la prioridad de transformar el Consejo Nacional Electoral en forma
tal que sea totalmente independiente de los partidos politicos y del Gobierno, y que cuente con un
cuerpo profesional altamente especializado, sujeto a una estricta carrera publica. Asi mismo,
subraya la importancia de reformar las circunscripciones electorales, en el contexto de un nuevo
ordenamiento territorial del pais, a partir de un adecuado reconocimiento de la diversidad cultural
y regional. Ademas la reforma electoral debera crear los mecanismos que garanticen una
permanente relacin entre el elegido y su grupo de electores en el cumplimiento de las funciones
que la ley le demandan y los compromisos publicos adquiridos por aquel con estos.

2. En forma similar, el Consejo propone que se reforme la Comisin Nacional de Televisin, para
hacerla tambin totalmente independiente de los partidos politicos y del Gobierno.

3. Es necesario profundizar en el tema de la reforma de la financiacin estatal de la politica, a partir
del supuesto de que sta no es, ni puede ser un negocio. Como principios orientadores de esa
reforma se mencionan: a) democratizacin del acceso de los diferentes partidos y candidatos a los
electores, e igualdad de oportunidades para los electores y los votantes al conocimiento de las
diferentes opciones politicas que se ofrecen; b) independencia de los candidatos y de los partidos
con respecto a los tradicionales financiadores de la politica; c) posibilidad de dedicar el tiempo y
las habilidades demandadas por la actividad politica por parte de quienes aspiran a los cargos de
eleccin popular; d) igualdad de oportunidades para los candidatos ricos o pobres. Tambin se
debera establecer esquemas de financiacin estatal para garantizar a la ciudadania el acceso
democratico a aquellos mecanismos de participacin politica que por su naturaleza exijan
erogaciones econmicas para su utilizacin.

+. El Consejo subraya que los anteriores mecanismos de financiacin de la politica, constituye uno de
los elementos indispensables para el ejercicio de la oposicin y considera que ademas es urgente
establecer un estatuto que lo garantice.


La participacin de la sociedad civil y el Estado Comunitario

65
Al lado de esta reforma incompleta de los mecanismos de la democracia representativa que, como se
subray, inexplicablemente no hace parte de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, estas ultimas
plantean la necesidad de fortalecer la democracia local y la participacin de la sociedad civil en el
contexto del objetivo de avanzar en el proceso de descentralizacin y de desarrollo territorial. Las
politicas y acciones propuestas se basan, particularmente, en los mandatos constitucionales previstos
en la Carta Politica de 1991 y las legislaciones que los desarrollan, que tienen como objetivo
establecer en Colombia un conjunto de mecanismos de participacin propios de la denominada
democracia participativa, como complemento necesario de la democracia representativa. El Consejo
Nacional de Planeacin celebra que las Bases del Plan de Desarrollo incorporen algunas medidas para
fortalecer la participacin de la sociedad civil que es una condicin necesaria para la construccin de
un Estado Comunitario.

Sin embargo, el Consejo subraya que el objetivo de construir un Estado Comunitario se podria ver
frustrado, si no se llenan los vacios de la reforma politica, aludidos, asi como los que se identifican en
la politica de participacin de la sociedad civil propuesta en las Bases del Plan. En efecto, esta ultima
no se puede circunscribir a la democracia local; requiere tambin que se fortalezca esa participacin
en otros niveles y a travs de una mas amplia gama de mecanismos. Ademas, como anteriormente se
subray, la red de cooperantes para la seguridad publica, en su actual concepcin, podria conllevar
graves distorsiones de lo que significa la participacin para la democracia.

En ultimas, el Consejo hace nfasis en que el transito hacia el Estado Comunitario, va a depender en
buena medida del avance que se haga en este cuatrienio en la puesta en marcha de los diversos
mecanismos de participacin de la sociedad civil y del sector productivo previstos en la legislacin
colombiana, como resultado de la expedicin de la Constitucin Politica en 1991. El gran reto es
revisar y actualizar algunos mecanismos de participacin de gran potencial que se han visto limitados
en su puesta en marcha como consecuencia de reglamentaciones mal concebidas (Ejs. los Cabildos
Abiertos, o la Revocatoria del Nandato), o por indiferencia o por temor de los funcionarios (Ej. las
audiencias publicas; el derecho de la ciudadania a la informacin) o, por distorsiones de la politiqueria
tradicional (Ej. la participacin de los representantes de la sociedad civil y del sector productivo en las
juntas directivas de las Corporaciones Autnomas Regionales).

Recomendaciones:

1. Se insta al Gobierno a incorporar en el Plan de Desarrollo una politica que garantice un avance
significativo en el fortalecimiento y puesta en plena marcha de los mecanismos de participacin de
la sociedad civil y del sector productivo previstos en la legislacin. Se menciona la necesidad de
revisar la Revocatoria del Nandato y el Cabildo Abierto, el primero por su contundencia como
sistema de control del desempeno de los funcionarios y miembros de los organismos colegiados
designados mediante eleccin popular, y el segundo como mecanismo privilegiado para que las
comunidades puedan participar en los procesos decisorios a nivel local. En general, el Consejo
senala la necesidad de evaluar el desempeno de los mecanismos de participacin mas relevantes
en virtud del potencial que tengan para empoderar a la sociedad civil, y a partir de esa evaluacin
tomar las medidas conducentes a su fortalecimiento. En particular, se propone definir un Plan
Nacional de apoyo institucional al fortalecimiento de las organizaciones civiles para el ejercicio de
sus derechos democraticos, en el marco del articulo 103 de la Constitucin.

2. El Consejo Nacional de Planeacin insta al Gobierno a que se establezca un programa para
extender la aplicacin del Presupuesto Participativo a un amplio numero de municipios del pais, a
partir de la exitosas experiencias piloto adelantadas. Como base para su difusin e implantacin se
propone elaborar una reglamentacin flexible que reconozca la diversidad municipal y que tenga
como fundamento un amplio proceso de participacin de las partes interesadas.

66
3. Si bien es cierto que los Consejos Comunales de Gobierno, propuestos en las Bases, son una
iniciativa innovadora para la concertacin, estos pueden ser complementados por los espacios
constitucionales establecidos como el Sistema Nacional de Planeacin. El Consejo propone que
esta instancia sea la interlocutora con los consejos comunales en los distintos niveles territoriales y
pueda hacer seguimiento a los compromisos de gobierno. Por su parte, el Consejo Nacional de
Planeacin, tal como lo propuso el Presidente en su programa de gobierno, debe ser reforzado en
las tareas de planeacin participativa que adelanta en el pais desde hace ocho anos.


Reformas para la Renovacin de la Administracin Pblica

Recientemente el Gobierno Nacional recibi amplias facultades por parte del Congreso de la Republica
para adelantar un conjunto de reformas para la renovacin de la Administracin Publica. Es un hecho
sobre el cual existen positivas expectativas en diferentes sectores de la ciudadania, segun lo pudo
constatar el Consejo a travs de las audiencias publicas. Pero igualmente se identifican otros sectores
que observan el proceso con cierto escepticismo, como resultado de las diversas reformas del Estado y
de la Administracin Publica cuyos resultados no han sido equiparables con las expectativas que se
crearon en su momento, o cuyos beneficios para la ciudadania no han sido evidentes.

El Consejo Nacional de Planeacin al subrayar que el pais tiene en la actualidad una gran oportunidad
en los propsitos de la reforma liderada por el propio Presidente de la Republica, ve con preocupacin
que hasta la fecha no se hayan previsto mecanismos de participacin de la sociedad civil y del sector
productivo en el proceso de renovacin de la Administracin Publica. El hecho de la existencia de
aquellas facultades no implica que el Gobierno tenga total discrecionalidad en la formulacin y puesta
en marcha de las reformas verticales y transversales a que hacen referencia las Bases del Plan, toda
vez que la Constitucin y la Ley contienen mandatos que empoderan a la sociedad civil para la
participacin en reformas como las que se proponen. Ademas, una de las lecciones mas contundentes
del Gobierno en materia de transparencia deberia ser el proceso mismo de la renovacin
administrativa, en el cual, como en todo acto gubernamental de esta naturaleza, se juega el inters
publico frente a grupos de inters que en Colombia tienen acceso privilegiado a las altas esferas del
poder publico y que por lo general intentan capturar a su favor reformas como las que estan en curso.
Precisamente, muchos de los mecanismos de participacin previstos en la Constitucin de 1991, tienen
entre sus objetivos nivelar el campo de influencia entre aquellos grupos poderosos y los sectores mas
dbiles de la sociedad, unica via para construir un genuino Estado Comunitario.

Recomendaciones:

1. La reforma vertical de la Administracin Publica propuesta en el Plan de Desarrollo no solamente
debe mirarse desde la ptica del ahorro en el presupuesto nacional (fiscalista), sino que se
requiere que, en el ambito de las facultades que le fueron otorgadas al Ejecutivo, se realice una
reingenieria a las entidades que van a ser objeto de la reforma. En especial se propone que se
exploren e institucionalicen formas de cooperacin entre el Estado, la sociedad civil y el sector
productivo.

2. Para garantizar la trasparencia en el proceso de reforma de la Administracin Publica el Consejo
propone abrir espacios de participacin ciudadana de la siguiente forma:

- !lustrar ampliamente a la ciudadania sobre las reformas propuestas
- Establecer las instancias para que las organizaciones de la sociedad civil y del sector
productivo, los entes territoriales y la ciudadania se pronuncien sobre las reformas propuestas
- Ajustar las reformas a partir del resultado del proceso de consulta
- Hacer publicas las razones por la cuales se tuvo en cuenta las observaciones presentadas por
las diferentes instancias de la sociedad civil
67

3. El Consejo considera conveniente que la Administracin Publica Central se organice mediante una
planta global en el largo plazo. Para ello se sugiere la iniciacin de los estudios requeridos para
implantar en Colombia esta modalidad que constituiria un sustantivo avance en la
profesionalizacin y la estabilidad de la carrera de los servidores publicos.

+. Se recomienda al Gobierno Nacional que realice una evaluacin del trabajo que ha venido
desarrollando el Sistema Nacional de Planeacin durante los ultimos ocho (8) anos con el fin de
identificar sus logros y debilidades, y, a partir de ella se proceda a tomar las medidas del caso
para fortalecerlo. !gualmente se propone adelantar una reforma, via legislativa, que aborde el
tema de la coherencia de los Planes de Desarrollo Nacional y Territorial y los Planes de
Ordenamiento, con visin estratgica y sincronia en los tiempos.

5. Es necesario implementar el programa de incorporacin y afirmacin positiva de los grupos
tnicos, afrocolombianos, indigenas, raizales y Roms en la Administracin Publica en el nivel
Nacional.

6. El Consejo ve con preocupacin que al mismo tiempo que se reduce la nmina de la
Administracin Central y se desconcentran o descentralizan muchas de las funciones de la misma
en los entes territoriales, no se creen las condiciones necesarias para que estas ultimas las puedan
recibir. Por ello es necesario que en la Reforma se tomen las medidas econmicas, tcnicas y
administrativas pertinentes para que las entidades territoriales estn en capacidad de recibir las
nuevas responsabilidades. En sintesis el Consejo considera que la reforma administrativa debe
constituirse en una oportunidad para fortalecer el proceso de descentralizacin integral.

7. El Consejo expresa su preocupacin por la inestabilidad existente en el plano institucional para
atender los asuntos de la mujer. En consecuencia solicita se evalue esta situacin para definir una
estrategia que permita consolidar una institucionalidad fuerte en el mediano y largo plazo.

8. Desde el punto de vista general por las condiciones senaladas en el capitulo de equidad sobre las
condiciones vida y relacin con el Estado de la comunidad afrocolombiana, se recomienda la
urgencia de la consolidacin de una cultura organizacional de la Administracin Publica en todos
los niveles territoriales que sea incluyente de la diversidad tnica y cultural del pais.

9. Se trata en ultimas de que el Estado colombiano asuma el reto de reinventar sus entidades para
que promuevan el desarrollo del capital social y humano de toda la poblacin, sin borrar de
manera artificiosa y marginalizante las diferencias culturales al interior del conjunto de la sociedad.
A este concepto es al que se le denomina competencia cultural del Estado colombiano
30
.

Se plantea una politica inteligente que integre, incluya y haga parte a los Afrocolombianos del sueno
de construccin colectiva de pais junto con el resto de colombianos y colombianas de todas las etnias;
en este sentido se recomienda tambin:

a. Crear la unidad tcnica de planificacin para las comunidad afrocolombianas en el DNP,
para que con el resto de dependencias sectoriales y descentralizadas coordine la y
armonizacin de las acciones especificas por sector, aplicadas por el Estado en cuanto a
las comunidades afrocolombianas.


30
Competencia multicultural, hace referencia a la capacidad de proveer servicios a la ciudadana de acuerdo a su
particular condicin cultural especfica contando para esto con la estructura institucional que permite la atencin
diferenciada.
68
b. Fortalecer la propuesta de Consejeria Presidencial para la Diversidad como instancia
encargada de definir las politicas publicas que garanticen la equidad con los grupos
tnicos, configurandola como una Direccin Nacional para la Equidad de la Diversidad a
usanza de la Direccin Nacional de Equidad para la Nujer que fue suprimida por el anterior
gobierno.


Transparencia y lucha contra la corrupcin

El Consejo Nacional de Planeacin ve con satisfaccin los propsitos del Gobierno de combatir la
corrupcin y hacer mas transparente la administracin del Estado, expresados en diversas y
promisorias medidas incorporados en las Bases del Plan. Los programas previstos para el efecto se
concentran principalmente en el manejo eficaz y eficiente de los recursos econmicos publicos, en el
mejoramiento de los servidores publicos, y en la evaluacin del desempeno de stos y de las
instituciones. Estos son evidentemente tres de los campos en los cuales se debe concentrar la accin
para alcanzar la transparencia, erradicar la corrupcin, y propender por una administracin mas eficaz
y eficiente.

Pero la necesidad de la transparencia de la Administracin Publica en sus diferentes niveles e
instancias, no solamente tiene que ver con el uso de los recursos con un valor monetario incluidos en
el presupuesto, que es el nfasis que se advierte en las Bases del Plan. Las decisiones publicas de
alcance general, son tambin recursos publicos, entre las cuales se identifican, la expedicin de
normas y regulaciones, el otorgamiento de permisos y licencias, las acciones disuasivas y los procesos
de fortalecimiento o reforma de las agencias publicas. Cuando el Gobierno dispone de estos recursos
publicos no presupustales, se pueden producir ganadores y perdedores, a similitud de lo que ocurre
con el uso o asignacin de recursos presupustales mediante contratacin directa, licitaciones y otras
modalidades. De alli la necesidad de que se establezcan procedimientos concretos para asegurar la
transparencia de la toma de este tipo de decisiones.

Recomendaciones:

1. El Consejo Nacional de Planeacin considera necesario crear un programa para permitir la
intervencin abierta de grupos de presin, de defensa del inters publico y de los demas
interesados en el proceso administrativo conducente a la toma de una decisin de alcance
general, antes que sta se adopte. Se trata, en sintesis, de democratizar la administracin y la
relacin de sta con los intereses privados. Dicha intervencin podria regularse mediante un
procedimiento del siguiente tipo: a) Cuando la administracin se proponga adoptar una decisin
de alcance general debe anunciarlo a la comunidad a travs del Programa Gobierno en Linea y de
otros medios; b) El anuncio debe incluir el probable contenido de la decisin y sus objetivos; c) Asi
mismo el anuncio debe hacer publicos los contactos formales o informales que los funcionarios
responsables hayan tenido con representantes de grupos privados interesados en la decisin y la
posicin manifestada por ellos, previamente a la publicacin del proyecto de la misma; d) Una vez
publicado el proyecto de decisin los interesados podran entregar sus opiniones en un plazo
predeterminado, mediante escrito que tambin se hace publico; e) Despus de este proceso la
administracin podra tomar la decisin que unilateralmente considere mas conveniente, y explicar
las razones de la misma, asi como aquellas que tuvo para adoptar o no las recomendaciones de
los interesados. Esta sucinta descripcin del procedimiento, que debe expresarse en una norma,
simplemente tiene como objetivo subrayar los fines del mismo: hacer que la toma de decisiones
de alcance general, se haga en forma transparente con posibilidad de acceso a todas las partes
interesadas. Naturalmente la norma debe especificar cuales son las decisiones que son objeto de
este procedimiento. El procedimiento propuesto contrasta con los procesos de decisin publica
que se toman en los confines de las oficinas gubernamentales a las cuales slo tienen acceso un
grupo selecto de privilegiados.
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2. Es necesario reglamentar los procesos de contratacin de las ONG's y de las Administraciones
publicas cooperativas para la provisin de los servicios a cargo del Estado, con el fin de asegurar
su adecuada participacin y transparencia en su ejecucin.

3. El Consejo observa con preocupacin el creciente uso que hace el Estado de instituciones
internacionales como el PNUD, el !!CA, la OE! y el Convenio Andrs Bello, entre otros, para la
ejecucin de recursos publicos. Se hace indispensable establecer una reglamentacin publica
sobre este procedimiento como requisito para hacerlo transparente. !gualmente se sugiere que los
contratos y los beneficiarios que el Estado realice a travs de estas instituciones se hagan
publicos, a travs de Programa Gobierno en Linea. Ademas se sugiere que el rgimen de
inhabilidades e incompatibilidades para los exfuncionarios publicos se extienda a los contratos con
estas entidades.

+. El Consejo Nacional de Planeacin considera tambin preocupante los crecientes costos en que
esta incurriendo el Estado como consecuencia de las demandas interpuestas por particulares o
funcionarios publicos que se sienten lesionados por su accin. Sin embargo estos procesos no
parecen tener la transparencia debida, como lo expresa el hecho de los frecuentes anuncios de
pagos millonarios que debe hacer el Estado sin que muchas veces la opinin publica haya contado
con antecedentes sobre los mismos. El Consejo recomienda que se establezca un subprograma en
Colombia en Linea en el cual se mantenga informado al publico sobre las demandas contra el
Estado desde el momento mismo de su iniciacin en referencia con las partes interesadas, los
montos econmicos involucrados, los antecedentes, entre otros. Ademas se deben definir las
incompatibilidades que sean del caso para los particulares y exfuncionarios publicos que participen
en estos procesos.

Descentralizacin y desarrollo territorial

El proceso de descentralizacin en Colombia viene atravesando desde 1998, por no decir desde mucho
antes, una etapa critica, ocasionada por multiples factores, entre los que se destaca: la duplicidad de
funciones entre los diferentes niveles del Estado, la no aplicacin de los principios de coordinacin,
concurrencia, subsidiaridad y complementariedad establecidos en el articulo 288 de la Constitucin
Nacional, el dficit casi constante de las finanzas publicas, el entorno econmico, etc..

De otra parte el proceso de descentralizacin slo se ha profundizado en lo politico, con la eleccin
popular de gobernantes; en lo administrativo adolece aun de la adopcin de instrumentos que le
permitan su fortalecimiento; y en lo fiscal permanecen los desequilibrios en la redistribucin del
ingreso, porque asi como existen municipios, distritos y departamentos que muestran un alto indice de
generacin de recursos, hay entidades territoriales que no generan los recursos para financiar su
propio funcionamiento, lo que conlleva la existencia de desigualdades en el desarrollo social y
econmico de las regiones, con lo cual se pone en peligro la profundizacin del proceso de
descentralizacin.

En las Bases del Plan se establece el compromiso de profundizar la descentralizacin. Pero en su
desarrollo no se presenta ninguna estrategia encaminada a lograrlo. No es claro en qu consiste para
el Gobierno Nacional profundizar la descentralizacin. Se menciona asistencia tcnica, reorganizacin
del crdito y la cofinanciacin y politica de austeridad en el gasto; ello por si solo, no garantiza
profundizacin de la descentralizacin.

El territorio es el escenario en el cual el individuo se desarrolla e interactua con la ayuda de la
experiencia y del esfuerzo colectivo, elementos que a su vez hacen que el mismo se modifique; por lo
tanto y dado que el suelo hace parte de la cotidianidad del ser humano, ste representa para cada
persona un universo lleno de significados, los cuales bajo ninguna circunstancia deben ser suplantados
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por una imposicin legal. El ordenamiento busca precisamente poner en orden dicho territorio, por lo
tanto, se hara necesario desechar algo de lo existente y conservar lo que refleja orden y desarrollo.
Hasta la fecha nuestros territorios no se han desligado de algunos tradicionalismos que constituyen
hibridos sociales, en territorios con condiciones y caracteristicas geograficas, culturales, politicas,
tnicas, religiosas y administrativas quizas especiales.

A la fecha aun no se ha expedido la ley organica de ordenamiento territorial, norma que por mandato
constitucional debera fijar los procedimientos conforme a los cuales el Congreso de la Republica
ejercera sus funciones en relacin con la asignacin de competencias normativas a las entidades
territoriales. Si se pretende lograr una verdadera unidad nacional, se hace necesario contar con la
LOOT que defina las pautas que armonicen los principios y elementos administrativos como la
autonomia, descentralizacin y planificacin.

Teniendo en cuenta las anteriores premisas, procedemos a efectuar las siguientes recomendaciones al
componente de Descentralizacin y desarrollo territorial del Plan de Desarrollo Hacia un Estado
Comunitario".

Recomendaciones:

1. La realidad de la conurbacin metropolitana hoy, obliga un replanteamiento de la Ley de Areas
Netropolitanas, incluso buscando nuevas figuras que le den fuerza y reconocimiento a los
procesos en marcha. Explorar la creacin de Distritos alrededor de las grandes capitales de
departamento que incorporen a los municipios conurbados sin que estos pierdan su condicin de
municipios autnomos.

2. El Consejo Nacional de Planeacin estima conveniente que en el Plan de Desarrollo se proponga
modificar los indicadores, especialmente los criterios que determinan el NB! y establecer unos
complementarios como por ejemplo el de vulnerabilidad, extensin territorial, zonas de proteccin
ambiental, etc., que se utilizan para la distribucin del Sistema General de Participaciones.

3. Se propone modificar la metodologia para categorizacin de las entidades territoriales, ya que la
ley plantea que la misma esta ligada a dos indicadores, la poblacin y los ingresos corrientes de
libre destinacin, se plantea la necesidad de incluir variables de acuerdo a la tipologia particular de
cada Ente.

+. Para la expedicin del Estatuto Tributario Territorial que segun las Bases del Plan hara el Gobierno
Nacional previas facultades del Congreso de la Republica, procedemos a recomendar se convoque
a departamentos, distritos y municipios a mesas de concertacin para su estudio y consideracin
previas a la adopcin legal del mismo.

5. Unificar los temas relacionados con la descentralizacin y el ordenamiento territorial bajo las
directrices que establezca este capitulo, ya que en las Bases se presenta una gran dispersin de
acciones que deberian estar en este acapite.


Ordenamiento territorial

El ordenamiento territorial debe ser una politica de Estado y un instrumento de planificacin del
desarrollo, con una perspectiva global, prospectiva democratica y participativa de la sociedad; que
permita una apropiada organizacin politico- administrativa de la Nacin; asi como la proyeccin
espacial de las politicas sociales, econmicas, ambientales y culturales; con el propsito de facilitar las
condiciones y oportunidades a la poblacin para alcanzar un nivel de vida adecuado y conservar el
ambiente, tanto para las actuales como futuras generaciones.
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Este primer elemento, nos permiti reconocer que no estamos ante un pais igual y que frente a los
niveles de desarrollo, ni el Departamento como entidad territorial es homogneo en si mismo. Por ello,
al momento de plantear caminos de integracin, los escenarios pueden ser tan variados como variados
son los tipos de relaciones entre el nivel municipal, departamental e interdepartamental y su
capacidad de incidencia ante el nivel central.

Este planteamiento inicial guarda afinidades con procesos que se han adelantado en otros paises y
que a nuestro modo de ver, han podido darle cabida a estas diferencias, permitiendo que desde un
ejercicio de nacin, se pueda optar por diferentes esquemas de integracin politico-administrativa.

En este sentido, reconocemos con sumo inters todas las posiciones que se planteen en torno a la
integracin regional; en primer lugar, porque creemos que ninguna de nuestras propuestas puede
convertirse hoy en un modelo unico capaz de resolver el tema de las diferencias en los niveles de
desarrollo y en segundo lugar, porque consideramos que un modelo unico para todo el pais, no da
cabida a las diferentes posturas politicas frente al ordenamiento territorial.

En este sentido, se considera que aquellas posiciones que lleven en su agenda esta condicin de
apertura frente a las diferentes formas de concebir el ordenamiento territorial, son las mas
convenientes para la diversidad de posiciones que existen en el pais. Esta consideracin, responde en
primera instancia al contexto mundial de la globalizacin que como fenmeno, plantea una nueva
ptica del mundo donde se impone una relacin distinta con el tiempo y el espacio.

En este punto, surge la pregunta sobre el tipo de institucionalidad territorial que se requiere para
responder a la visin del pais que queremos, teniendo en cuenta que lo fundamental de esta
transformacin deberia estar guiado, segun nuestra posicin, por tres objetivos estratgicos para la
integracin regional:

1. El desarrollo econmico, en el marco de la equidad social.
2. La recuperacin de la gobernabilidad, en el marco de un Estado democratico.
3. El desarrollo humano, en el marco de la ampliacin de oportunidades.

Estos objetivos estratgicos tambin permiten dimensionar el concepto regin" mas alla de las
categorias de abordaje tradicional que en general, lo remiten a lo fisico-espacial, invisibilizando el
hecho que una regin slo tiene sentido cuando en ella se asienta un conglomerado humano, que le
otorga identidad.

Recomendaciones:

Para avanzar en la discusin de lo regional y en la formulacin de la Ley consideramos que es
necesario avanzar en el fortalecimiento de alianzas estratgicas para el desarrollo, inspiradas por los
siguientes acuerdos basicos:

- El reconocimiento del Departamento como entidad territorial valida en el nivel intermedio, con
vigencia politico-administrativa y socio-cultural, necesaria para garantizar la transicin hacia
nuevas regiones.

- Explorar la construccin de provincias como resultado de la integracin de varios municipios de
uno o mas departamentos en funcin de la vecindad, identidad cultural y otras afinidades, como
entes territoriales intermedios autnomos.

- Asumir la integracin regional a partir de la potenciacin de acuerdos sobre los intereses
compartidos, en los procesos en marcha, pues tambin reconocemos que en el marco de la
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autonomia territorial, no todos los intereses nos convocan y por ello, las regiones no podrian ser
producto de un decreto.

- La politica de ordenamiento territorial debe fortalecer a los municipios intermedios y pequenos
para que sean atractivos a la poblacin y no sean constantes expulsores.

- Desde la perspectiva tnica tener en cuenta el concepto de territorio y sus particularidades en el
momento de expedir la LOOT con la participacin de los Grupos tnicos.
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- En el Plan de Desarrollo se requiere que el Gobierno Nacional se comprometa a expedir de la Ley
Organica de Ordenamiento Territorial, en la cual se desarrolle una reglamentacin orientada hacia
un proceso de transformacin gradual desde el Departamento hacia las Regiones, en donde los
ejes deben ser la unidad ambiental, geografica, tnica, gnero y unidades de economia productiva
y reconstruccin de mercados. Para ello, se debe proponer una politica fuerte que apoye las
alianzas entre municipios yfo regiones que busquen desarrollar su economia.


Ordenamiento Territorial Municipal

Las Bases de Plan no contienen ninguna propuesta frente a los lineamientos que se seguiran en el
apoyo a los procesos de ordenamiento territorial en lo municipal.

Con la expedicin de la Ley 388 se inici en Colombia el proceso de elaboracin de los Planes de
Ordenamiento Territorial a nivel municipal. Cinco anos despus los resultados han sido de todo tipo. A
pesar de los plazos establecidos por la Ley 388 y las que posteriormente la reformaron, aun falta por
aprobar alrededor del +0 de los POT, en algunos de los ejercicios realizados, en especial aquellos
que han contado con participacin ciudadana, el ordenamiento territorial municipal ha servido para
que se construya una proyeccin del municipio en el largo plazo, los municipios han establecido una
visin en el uso del suelo y especial en la expansin del suelo urbano y los cambios de usos.
Lamentablemente, muchos otros ejercicios solo se han desarrollado para cumplir con la norma, se han
alejado de los procesos de participacin e incluso de las realidades de los municipios; el plagio de
planes de ordenamiento es una practica cotidiana en muchas entidades territoriales.

Ante esto el Gobierno Nacional no ha logrado unificar una metodologia y una cabeza de politica
publica de ordenamiento en el apoyo a los municipios. En la expedicin de los planes pendientes y en
la revisin de los existentes, el Gobierno, respetando la autonomia local, puede apoyar con algunas
acciones concretas que entramos a recomendar.

Recomendaciones:

1. El Ninisterio del Nedio Ambiente, debe tener una fuerte divisin de desarrollo territorial que
cuente con un equipo tcnico de la mas alta calidad, capaz de disenar una politica publica de
ordenamiento territorial unificada, y que lidere el proceso de discusin de la Ley Organica de
Ordenamiento Territorial. Una de las primeras tareas que debe adelantar esta dependencia es una
evaluacin del proceso de implementacin de la Ley 388, en el sentido de revisar sus alcances,
limitaciones e impactos. En este proceso seria importante contar con la participacin de las
entidades territoriales y la sociedad civil organizada.

2. En los municipios con alta ruralidad debe fortalecerse el componente rural de los planes, con una
concepcin productiva y sostenible de lo rural, articulado a las politicas que establezcan los
ministerios de Agricultura y de Nedio Ambiente.

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Remitirse captulo de Construir Equidad Social Fortalecimiento de Grupos tnicos
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3. Los POT y los planes de desarrollo deben contener propuestas concretas sobre el tema del
restablecimiento y la atencin a poblacin desplazada en aquellos municipios receptores.

+. Dentro de la politica nacional de ordenamiento, deben existir incentivos para que se puedan
desarrollar procesos de ordenamiento que vayan mas alla de lo municipal, los enfoques regionales
yfo de Cuenca Hidrografica como ordenadores naturales deberian privilegiar el ejercicio de
elaboracin de POT. Asi mismo se propone tener en cuenta las experiencias y propuestas de
integracin de regin que se han venido construyendo en diferentes zonas del Pais.