Politicas de Financ de Educação

Carlos Roberto Jamil Cury
ESTADO E POLTICAS DE FINANCIAMENTO EM EDUCAO

CARLOS ROBERTO JAMIL CURY*
RESUMO: Pretende-se demonstrar que a atual forma vinculante de financiamento da educao bsica, como o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), resulta de um entrelaamento de trs vertentes ou elos que vieram se constituindo ao longo da histria da educao brasileira. Tais elos, por sua vez, implicam uma concepo social de Estado tensionada sua vertente liberal. Esses elos condicionam o impacto das polticas de vertente liberal sobre a educao escolar. Palavras-chave: Financiamento da educao. Estado e financiamento educacional. Polticas pblicas e financiamento da educao. STATE AND FUNDING POLICIES IN EDUCATION ABSTRACT: This paper seeks to demonstrate that the current binding way of funding basic education through the Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao dos Profissionais da Educao (Fund for the Maintenance and Development of Basic Education FUNDEB) originates from the intertwining of three aspects or links that have emerged along the history of Brazilian education. These links, as for them, imply a social conception of the State more influenced by liberalism. Such links govern the impact of the liberal policies on school education. Key words: Education funding. State and educational funding. Public policies and education funding.
Doutor em Educao e professor do Departamento de Educao da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-MG). E-mail: crjcury.bh@terra.com.br
Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100 - Especial, p. 831-855, out. 2007
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
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Estado e polticas de financiamento em educao
educao escolar, em nosso pas, desde a Independncia, esteve de alguma maneira ligada a polticas pblicas desde que se considere essas ltimas, entre outras coisas, como alguma forma de interveno estatal na oferta e proteo de determinados direitos da cidadania. O Estado passa a ter um papel regulador no estabelecimento de uma poltica social ainda dentro de uma concepo liberal clssica. Tal o caso da educao primria, como assinalado por clssicos do prprio liberalismo. Refletindo o pensamento de clssicos como Adam Schmidt, Alfred Marshall e Stuart Mill, Marshall (1967, p. 73) afirma que a educao um pr-requisito necessrio da liberdade civil e, como tal, uma pr-condio do exerccio de outros direitos. O Estado, neste caso, ao interferir no contractus, prprio do mercado, no estava conflitando com os direitos civis, porque o status de cidado supe pessoas inteligentes e de bom senso. O mesmo autor assinala: A educao das crianas est diretamente relacionada com a cidadania, e, quando o Estado garante que todas as crianas sero educadas, este tem em mente, sem sombra de dvida, as exigncias e a natureza da cidadania (p. 73). Da a instruo se tornar pblica como funo do Estado e, mais explicitamente, como dever do Estado, a fim de que, aps o impulso interventor inicial que ela propicia, o indivduo pudesse se autogovernar como ente dotado de liberdade e capaz de participar de uma sociedade de pessoas autnomas. Esse impulso interventor, para alm da gratuidade, pode se revestir de outras aes como obrigatoriedade, assistncia, diretrizes, autorizao de funcionamento, planejamento e financiamento. No objeto desse estudo a anlise de todos esses pontos. Ele pretende descrever um aspecto forte dessa interveno estatal na oferta de um direito da cidadania no Brasil: como se deu a presena (progressiva) da Unio no financiamento da educao escolar, seja por desembolso direto, seja por meio de uma complementao financeira face exigncia do ensino obrigatrio para o que hoje se denomina ensino fundamental. Pretende-se demonstrar que a atual forma vinculante de financiamento da educao bsica, como o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), resulta de um entrelaamento de trs vertentes ou elos
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que vieram se constituindo ao longo da histria da educao brasileira. Todavia, tais elos implicam uma concepo social de Estado tensionada sua vertente liberal. O primeiro elo dessa longa cadeia a existncia desse liame entre Constituio, impostos e recursos vinculados. Segue-se, da, a presena de uma burocracia presente no aparelho de Estado que, por meio de estudos tcnicos, estatsticas e clculos, ofereceu subsdios tomada de decises com relao s polticas educacionais. Finalmente, buscar-se- verificar a interveno direta do aparato de Estado no mbito empresarial por meio do salrio-educao. Aps a assinalao desses elos e seu eventual entrelaamento, poder-se- conceituar com mais propriedade uma face da presena do Estado na educao. Tais vertentes sero consideradas a fim de se entender como se chegou a uma ligao entre as formas de financiamento obrigatrio da educao e o estabelecimento de fundos para tal. Nessa direo, pretende-se no s alar o papel determinante do Estado nesse assunto, como tambm evidenciar a originalidade derivada do FUNDEB e de seu predecessor, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF).
I
A presena, ao mesmo tempo progressiva e limitada, da Unio em matria de educao se articula com a descentralizao do ensino e com o regime federativo. Ao ampliar (ou no) o mbito de sua presena, a Unio sempre oscilou entre um horizonte de um sistema nacional de educao (s existente entre 1824 e 1834) (Saviani, 2004) e um cho real de um sistema educacional descentralizado em sistemas de ensino,1 a se destacando o sistema federal (antes: imperial) e os sistemas estaduais (antes: provinciais).2 Ora, o marco bsico de uma interveno estatal-nacional decisiva nos sistemas de ensino a Constituio Federal de 1934. Entretanto, j antes, havia alguma definio ou iniciativa relativa a esse papel do Estado. A Constituio Imperial de 1824 acolhe o ensino primrio
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como direito do cidado (art. 179, XXXII), sob a forma de prestao estatal gratuita. O Imprio tambm no abriu mo do carter oficial dos certificados e diplomas (Chizzotti, in: Fvero, 1996). A Constituio Liberal de 1891 impe a laicidade como caracterstica inerente a todas as escolas pblicas da Unio, estados e municpios, mantm o Estado como detentor da validade dos diplomas e certificados, mas retira de seu texto a gratuidade. Essa ltima ficou por conta do regime autnomo dos estados (Cury, 2001). J o financiamento da educao, pela via da Unio, comparece de modo pontual e precrio em ordenamentos jurdicos negociados com os estados. o caso, por exemplo, da iniciativa do governo federal em apoiar o desenvolvimento de escolas na zona rural nos estados, sob a forma de adeso e de contrapartida. Assim, a Reforma Joo Alves/Rocha Vaz, por meio do Decreto n. 16.782/A, de 13 de janeiro de 1925, estabelecia o concurso da Unio para a difuso do ensino primrio. De acordo com o artigo 25 do Decreto, a Unio deveria subsidiar parcialmente o salrio dos professores primrios em exerccio nas escolas rurais.3 Caberia aos estadosmembros pagar o restante do salrio, oferecer residncia aos docentes, construir ou arranjar prdio escolar e fornecer o material didtico.4 A situao comea a se alterar a partir da Revoluo de 1930, especialmente com o processo scio-poltico conducente Assemblia Nacional Constituinte de 1933-1934.5 Ela estabeleceu, para todos os entes federativos, a gratuidade e a obrigatoriedade do (ento) ensino primrio, um Plano Nacional de Educao sob Diretrizes e Bases e uma vinculao porcentual para a educao advinda da arrecadao dos impostos. Tais constrangimentos se do dentro de um captulo prprio em que a educao reconhecida como direito de todos (art. 150), sendo a sua oferta sujeita ao reconhecimento e fiscalizao oficiais. Importa salientar os aspectos do financiamento obrigatrio. A Constituio Federal de 1934, em seu artigo 156, assevera: A Unio e os Municpios aplicaro nunca menos de dez por cento, e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte por cento, da renda resultante dos impostos, na manuteno e no desenvolvimento dos sistemas educativos. Com efeito, polticas pblicas sem recursos se tornam declaratrias e potencialmente incuas. Essa vinculao representa um vetor distintivo para a conformao do direito educao no Brasil, uma
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raridade em constituies de outros pases, e a formalizao de demandas cuja insero nacional se reproduz nos dispositivos similares correntes nos estados. Junto a isso, preciso referir-se ao clima de poca, pelo qual se atribua ao planejamento e aos planos dele decorrentes a possibilidade de superar ou ao menos atenuar os conflitos sociais, em boa parte nascidos da contradio entre trabalho e capital. Como diz Gomes (2003, p. 113-114):
Durante os anos 30, propostas para a instituio de um Estado forte e autoritrio, que estavam sendo formuladas e debatidas no pas havia mais de uma dcada, ganharam efetivo espao poltico, acompanhadas de uma ideologia nacionalista que defendia o crescente centralismo e intervencionismo estatal em assuntos econmicos e sociais.
J antes dos anos de 1930, essa dimenso intervencionista do Estado foi destacada na Reviso Constitucional de 1925-1926. Esse clima far-se- presente tambm face educao escolar, seja em vrios movimentos civis e estatais (Nagle, 1974), seja nos discursos de parlamentares na Reviso de 1925-1926. Veja-se, por exemplo, a fala de Leopoldino de Oliveira, deputado por Minas Gerais:
Se verifica que a interveno federal se faz necessria, sem peias outras, que no a do respeito simultnea competncia estadual e municipal, sem o que o Brasil ficar, pelo tempo de algumas geraes ainda, submerso na treva deusa do analphabetismo. (apud Cury, 2003, p. 75)
A esse desiderato, a Carta de 1934, alm do determinado pelo artigo 156, determinar no artigo 157:
A Unio, os Estados e o Distrito Federal reservaro uma parte de seus patrimnios territoriais para a formao dos respectivos fundos de educao. 1 - As sobras das dotaes oramentrias, acrescidas de doaes, percentagens sobre o produto de vendas de terras pblicas, taxas especiais e outros recursos financeiros constituiro, na Unio, nos Estados e nos Municpios, esses fundos especiais, que sero aplicados exclusivamente em obras educativas determinadas em lei. 2 - Parte dos mesmos fundos se aplicar em auxlio a alunos necessitados, mediante fornecimento gratuito de material escolar, bolsas de estudo, assistncia alimentar, dentria e mdica, e para vilegiaturas.6
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Tal clima responde aos anseios de renovao educacional e social defendidos pelos profissionais renovadores, em especial no Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, quando este afirma:
A autonomia econmica no se poder realizar, a no ser pela instituio de um fundo especial ou escolar, que, constitudo de patrimnios, impostos e rendas prprias, seja administrado e aplicado exclusivamente no desenvolvimento da obra educacional, pelos prprios rgos de ensino, incumbidos de sua direo. (1932, p. 50)
Essa importncia da educao escolar, tornada gratuita e obrigatria no primrio em todo o pas, s se viabilizaria se houvesse recursos pblicos para mant-la e desenvolv-la.7 Por isso, a Constituo impe a vinculao percentual a partir dos impostos arrecadados. E para que tal impositividade no ficasse sujeita dispersividade e ao arbtrio de cada qual, a Constituio prev uma lei nacional, competncia privativa da Unio, expressa em um Plano Nacional de Educao (cf. Horta, in: Cury et al., 1997). Importa assinalar aqui que o Estado interventor respondia tambm idia de planejamento, seja pela via da Rssia leninista, seja pela definio constitucional da Repblica de Weimar,8 ou ainda pela via do Capitalismo keynesiano. Sobre esse ltimo, Przeworski (1989, p. 53) destaca e analisa as mobilizaes das esquerdas europias do perodo:
A revoluo keynesiana e foi verdadeiramente uma revoluo forneceu aos sociais-democratas um objetivo e, com isso a justificativa para seu papel no governo, simultaneamente transformando o significado ideolgico de polticas distributivas que favoreciam a classe trabalhadora (...). A sociedade no estava merc dos caprichos do mercado capitalista, a economia podia ser controlada e o bem-estar dos cidados continuamente intensificado pelo papel ativo do Estado (...).
Posteriormente, por meio da Lei n. 378, em 13 de janeiro de 1937, a Unio justifica sua denominada ao supletiva, de acordo com os artigos 117 e 118 da mesma Lei, o desembolso de recursos voltados para a construo e manuteno de escolas primrias e profissionais em zonas rurais. A Constituio (outorgada) de 1937 retirou a vinculao constitucional de recursos para a educao, tal como ocorrer 30 anos mais tarde, j sob outro tipo de regime autoritrio.9
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A Constituio Federal (promulgada) de 1946 retoma, em boa parte, princpios da Constituio de 1934, como a vinculao de impostos para o financiamento da educao como direito de todos, a distino entre a rede pblica e a privada, a gratuidade e a obrigatoriedade do ensino primrio. Repe em termos federativos a autonomia dos estados na organizao dos sistemas de ensino. Assim, no artigo 169, se l: Anualmente, a Unio aplicar nunca menos de dez por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino. Por sua vez, o artigo 171 da nova Lei Maior expressa: Os estados e o Distrito Federal organizaro os seus sistemas de ensino. nico: Para o desenvolvimento desses sistemas, a Unio cooperar com auxlio pecunirio, o qual, em relao ao ensino primrio, provir do respectivo Fundo Nacional. Sob essa Constituio deu-se, em 1961, a Lei n. 4.024/61 das Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Nela, a vinculao permanece e se amplia por estabelecer a necessidade de metas quantitativas e qualitativas, postas em um Plano Nacional de Educao. Cada nvel de ensino contaria com Fundo, cuja elaborao estaria a cargo do Conselho Federal de Educao. Essa Constituio foi bastante emendada aps o golpe de 1964, fosse para instaurar um novo sistema tributrio, fosse para incrementar um centralismo econmico e poltico da Unio, revogando a vinculao para a educao. So impostos nao os Atos Institucionais, pelos quais, na verdade, foram suspensas as garantias constitucionais vigentes. dentro desse quadro que ao Congresso existente se atribui a tarefa de elaborar uma outra Constituio, adaptada ao modelo poltico autoritrio e ao modelo econmico concentrador de renda. A a noo da ordem se sobrepe da liberdade e da justia. O captulo da educao, condicionado ao clima da poca, contempla alteraes significativas: o ensino primrio, gratuito e obrigatrio nos estabelecimentos oficiais incorpora explicitamente a faixa etria de 7 a 14 anos. Quer dizer: houve extenso da obrigatoriedade associada faixa etria. Contudo, em nome do planejamento de oramentos plurianuais, da teoria do capital humano, da racionalizao dos recursos, em nome da ordem moral e cvica, coloca-se, no seu artigo 65, inciso III, que, ressalvados os impostos nicos e as disposies desta
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Constituio e de leis complementares, nenhum tributo ter a sua arrecadao vinculada a determinado rgo, fundo ou despesa. Com isso, caiu a vinculao de impostos para o financiamento da educao escolar. Fala-se apenas em prestao de assistncia tcnico-financeira da Unio para com os estados. Sob essa Constituio, se d a Lei n. 5.540/68, da Reforma Universitria, uns poucos dias antes do AI-5, de 13 de dezembro de 1968. E no se pode esquecer que a ditadura elaborou muitos planos nacionais e regionais de desenvolvimento, nos quais comparecia a figura dos planos setoriais. A Constituio de 1967, j fragilizada, ficou ainda mais com a chamada Emenda Constitucional n. 1 da Junta Militar, de 1969. Essa Emenda refaz a Constituio de 1967 luz e letra dos Atos Institucionais. A desvinculao de verbas permanece conquanto ela reaparea apenas para os municpios e fora do captulo da Educao. Os municpios, j gravados com o sistema tributrio ento vigente, poderiam sofrer interveno no caso de no aplicarem o percentual de 20% dos impostos no ensino primrio de suas redes. A emenda Calmon (EC n. 24/83), aps sucessivas tentativas, repe a vinculao cuja regulamentao s se d por meio da Lei n. 7.348/85. A Constituio da Repblica de 1988 afirma a educao como o primeiro dos direitos sociais (art. 6), como direito civil e poltico (captulo da Educao) e ela, como dever de Estado, afirmada por muitos modos. O prprio ensino fundamental consagrado como direito pblico subjetivo, e o ensino mdio, na verso original, posto como progressivamente obrigatrio. A vinculao reaparece e os programas suplementares de alimentao e sade tero que ter outras fontes de receita que no os da manuteno do ensino Essa Constituio conheceu a Emenda Constitucional n. 14/96, que subvincula os recursos vinculados no FUNDEF. Dessa emenda decorreu a Lei n. 9.424/96, regulamentadora deste Fundo e que foi antecedida por alguns dias pela LDB n. 9394/96. Pela Lei n. 10.172, de janeiro de 2001, seguindo o imperativo do artigo 214 da Constituio, o Congresso aprovou o Plano Nacional de Educao (PNE). O Plano oficial, ainda que menos ousado do que
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aquele proposto por entidades educacionais, tem um diagnstico realista da educao nacional e estabelece metas aceitveis para serem atingidas com vistas ao acesso, permanncia e qualidade da educao. Contudo, a fora da rea econmica impediu a aprovao de um aumento de recursos para as metas por meio dos vetos da Presidncia da Repblica. Sem recursos, o PNE tornou-se um ato declaratrio. A Emenda Constitucional n. 53/06 criou o FUNDEB e, repetindo o FUNDEF, assinala a necessidade de um padro de qualidade de ensino nacionalmente definido. Tramita no Congresso Nacional um projeto de converso da Medida Provisria em Lei, a fim de regulamentar essa Emenda Constitucional.
II
A desvinculao de recursos financeiros em 1937 representou um grave atentado para as polticas pblicas de manuteno e desenvolvimento da educao. Mas, no se pode ignorar, por outro lado, iniciativas de uma certa burocracia dentro Estado Novo.10 Apesar da represso e censura no perodo, havia grande expectativa com relao aos avanos tecnolgicos advindos do desenvolvimento cientfico. Havia uma crena na soluo dos problemas vividos por meio do progresso cientfico, abrindo-se espao para a racionalidade trazida pelos tcnicos. A Constituio Federal de 1934 havia constituido rgos tcnico-consultivos da Cmara e do Senado, denominados Conselhos Tcnicos (cf. art. 91, V da Constituio). Todos os ministrios seriam tambm assistidos por um ou mais Conselhos Tcnicos. No caso da Educao, o artigo 152 da Constituio de 1934 constitui o Conselho Nacional de Educao. Com isso, fica mais claro o segundo elo importante do escopo desse estudo. Citando o posicionamento da Associao Brasileira de Educao (ABE), cujo teor ser lcito estender para o clima da poca, diz Horta (1997, p. 141):
Naquele momento era muito forte, entre os educadores da ABE, a crena de que as decises no campo da educao se imporiam pela sua racionalidade tcnica, e que esta mesma racionalidade garantiria a autonomia poltica dos educadores e dos rgos de Educao.
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Urge destacar, como exemplo, a figura de Teixeira de Freitas, que, frente da Secretaria de Estudos Estatsticos do Ministrio da Educao e Sade, estabeleceu a coleta racionalizada dos dados estatsticos da educao. vista dos dados preocupantes revelados pelo Servio de Estatstica, Freitas11 subsidia a 1 Conferncia Nacional de Educao de 1941,12 apontando a necessidade de se retornar vinculao oramentria para a educao. o que se d com o Decreto-Lei n. 4.958, de 12 de novembro de 1942, instituindo o Fundo Nacional do Ensino Primrio advindo de tributos federais criados para esse fim. A ampliao e melhoria do sistema escolar primrio de todo o pas eram seus objetivos. Veja-se:
Art. 3 Os recursos do Fundo Nacional de Ensino Primrio se destinaro ampliao e melhoria do sistema escolar primrio de todo o pas. Esses recursos sero aplicados em auxlios a cada um dos Estados e Territrios e ao Distrito Federal, na conformidade de suas maiores necessidades.
Esse mesmo Decreto previa tambm que os auxlios federais estariam sujeitos a um Convnio Nacional do Ensino Primrio, assinado em novembro de 1942, pelo ministro da Educao e representantes dos estados. Tal Convnio s seria acionado pelo Decreto-Lei n. 5.293, em 1 de maro de 1943.
Art. 1 Fica ratificado o Convnio Nacional de Ensino Primrio, de que trata o art. 4 do decreto-lei n. 4.958, de 14 de novembro de 1942, e celebrado, a 16 de novembro de 1942, entre o Ministro da Educao e os chefes ou delegados dos governos dos Estados, do Distrito Federal e do Territrio do Acre.
A Unio prestaria assistncia tcnica e financeira no desenvolvimento deste ensino nos estados, desde que estes aplicassem um mnimo de 15% da renda proveniente de seus impostos em ensino primrio, chegando-se a 20% em 5 anos. Por sua vez, os estados se obrigavam a fazer convnios similares com os municpios, mediante decreto-lei estadual, visando repasse de recursos, desde que houvesse uma aplicao mnima inicial de 10% da renda advinda de impostos municipais em favor da educao escolar primria, chegando-se a 15% em 5 anos. Somente por meio do Decreto-Lei n. 6.785, de 11 de agosto de 1944, o governo federal criou a fonte federal de onde haveria de tirar
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os seus recursos para a efetivao do Convnio por meio de taxas do imposto de consumo incidente sobre bebidas. Foi preciso um outro decreto que regulamentasse o Decreto-Lei n. 4.958 de 1942 e fizesse chegar aos estados a verba que a Unio propiciaria, a fim de apoiar a ampliao do ensino primrio. O DecretoLei n. 8.529, de 2 de janeiro de 1946, Lei Orgnica do Ensino Primrio, extinto o Estado Novo, mantm a presena da Unio nos termos do Decreto-Lei n. 4958/42. Provavelmente em funo desses artigos da Constituio, o governo constitucional de Eurico Gaspar Dutra, junto com o ministro Clemente Mariani exaram o Decreto n. 24.191, de 10 de dezembro de 1947, que d nova redao aos artigos 4 e 5 do Decreto n. 19.513/45.
Art. 4 - Os auxlios federais, provenientes do Fundo Nacional do Ensino Primrio, sero aplicados nos termos seguintes: I - A importncia correspondente a 70% do auxlio federal destinar-se- a construes e reconstrues de prdios escolares, e aquisio de equipamento didtico, observados os trmos do plano que for elaborado pelo Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos e aprovado pelo Ministro de Estado. As obras sero executadas pela unidade federativa interessada ou, quando conveniente, a critrio do Ministro Estado, pela administrao federal. Correro a conta dessa parcela as despesas referentes execuo do plano e fiscalizao das obras. II - A importncia correspondente a 25% do auxlio federal ser aplicada na educao primria de adolescentes e adultos analfabetos, observados os termos do plano de ensino supletivo que for aprovado pelo Ministro de Estado. III - A importncia correspondente a 5% do auxilio federal ser aplicada na concesso de Bolsas de Estudo, na manuteno de cursos destinados formao e aperfeioamento de pessoal docente e tcnico-especializado de ensino primrio e normal e no funcionamento de classes de ensino primrio destinadas demonstrao de prtica pedaggica, na forma do plano que for organizado pelo Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos e aprovado pelo Ministro de Estado. Art. 5 - A concesso do auxilio federal depender, nos casos das alneas I, do artigo anterior, de acrdo celebrado entre o Ministrio da Educao e Sade e o representante devidamente autorizado da unidade federativa interessada, atendidos os critrios gerais indicados nos artigos anteriores, e mediante prvia autorizao do Presidente da Repblica.
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1 - Os acordos sero assinados anualmente, em qualquer poca, tendo em vista as disponibilidades do Fundo Nacional de Ensino Primrio. 2 - Ao Ministrio da Educao e Sade incumbir fiscalizar, em todos os seus trmos, a execuo dos acordos celebrados na forma do presente artigo.
Em 1955, por meio do Decreto n. 37.082, de 24 de maro, houve outra regulamentao da aplicao dos recursos destinados ao Fundo do Ensino Primrio. Dos recursos existentes no Fundo, 70% dos mesmos aplicar-se-iam em construes escolares e equipamento didtico; 25% destinar-se-iam alfabetizao de jovens e adultos e 5% para bolsas de estudos voltadas para a capacitao de pessoal docente e tcnico-administrativo, com critrios estabelecidos pelo ento Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos (INEP). A verso final da Lei n. 4.024/61, alm de confirmar a vinculao constitucional oramentria, incumbiu, em seu artigo 92, o agora Conselho Federal de Educao dos procedimentos voltados feitura do Plano Nacional de Educao, por meio de metas e fundos para cada nvel de ensino. Elaborado em 1962, o Plano Nacional seria referido a cada fundo e com execuo prevista dentro de um prazo determinado. As verbas seriam vinculadas a planos especficos e com metas quantitativas e qualitativas. Segundo Celso Kelly (1963, p. 11), o plano se encaixa na cincia da administrao de que os servios de interesse pblico devem resultar obrigatoriamente de planificaes. Ainda segundo o mesmo educador:
(...) coube a Ansio Teixeira articular, num s documento, as metas quantitativas e qualitativas, as normas reguladoras da distribuio dos fundos nacionais do ensino primrio e do ensino mdio e as razes que impediam a formulao quanto ao ensino superior. (Idem, ibid.)
Tambm o artigo 95 da LDB/61 estabelecia: A Unio dispensar a sua cooperao financeira ao ensino sob a forma de: subveno, de acordo com as leis especiais em vigor (...). Sob essas inspiraes gerais e determinaes legais, Ansio Teixeira,13 em A educao direito (1968), busca articular o carter pblico da escola com sua democratizao e com um financiamento estatal. Diz ele:
(...) os servios de educao constituam servios autnomos, de responsabilidade conjunta da Unio, dos Estados e dos Municpios, superintendidos por Conselhos representativos da sociedade e de composio leiga
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(...). Os recursos mnimos previstos na Constituio para tais servios passariam a ser considerados Fundos de Educao a serem administrados pelos Conselhos. (p. 81)
Tomando como fundamento a importncia do ensino primrio para a configurao do direito educao, Teixeira (1968, p. 56) assinala como competncia comum dos entes federativos a prestao dessa obrigao:
(...) a escola primria teria uma dimenso federal pelo cumprimento das diretrizes e bases federais, estadual, pela organizao e pelo magistrio, cuja formao e licenciamento ficariam atribudos, privativamente, aos Estados, e municipal, pela sua imediata direo e administrao e por tudo isto, nacional-brasileira.
Para ele, a populao escolarizvel teria como base para o financiamento da educao pblica o conceito de custo aluno/ano, para cujo concurso haveria a participao dos trs nveis administrativos do poder pblico no financiamento da unidade escolar.
Para esse custo-padro contribuiriam, com efeito, as trs quotas: a municipal, correspondente ao resultado da diviso dos 20% de sua receita tributria pelas crianas escolarizveis, em virtude da obrigatoriedade escolar; a estadual, correspondente ao resultado da diviso de 14% de sua receita tributria por esse mesmo nmero de crianas; e a da Unio, correspondente ao que faltasse para completar o total do custo-padro do aluno/ano, no servio comum do ensino primrio. (Idem, ibid., p. 82)
A valorizao do professor, por meio da elevao do seu salrio e da atribuio da importncia formao e licenciamento do magistrio, teria o condo de fortalecer a unidade escolar. Diz Teixeira (op. cit., p. 82): A formao e o licenciamento do magistrio seriam da competncia exclusiva dos Estados, sem prejuzo do poder regulamentador das profisses conferido pela Constituio Unio. A unidade escolar pblica articular-se-ia com a comunidade, por intermdio de uma gesto constituda de rgos colegiados. Diz o autor (p. 66):
O fato de se fazer pblica a educao no lhe retira o carter de servio em estreita articulao com a sociedade. A sociedade mais ampla do que o Estado. Quando as circunstncias a levam a transferir ou confiar ao Estado o
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nus de ministrar e manter o ensino, a delegao feita no pressuposto de serem dadas escola as condies necessrias para o seu mais adequado flincionamento, no interesse geral da sociedade.
Essa proposta de gesto da educao pblica consagra o carter autnomo da escola, abriga seu financiamento federativo e convoca a comunidade a compartilhar dos destinos da escola. O planejamento da educao pblica ficaria, pois, sob a forma de um Estado Democrtico de Direito.
III
O terceiro elo conducente ao conjunto do financiamento se impe desde a Constituio de 1934, no seu artigo 139. Com efeito, ela dispunha sobre a responsabilidade de certas empresas com a educao escolar de seus empregados e dos seus filhos. Trata-se de uma forma de interferncia estatal nas empresas nesse assunto, no caso de a haver analfabetos. Sob a Carta de 1937, conforme o artigo 129, a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), o Decreto-Lei n. 5.452/43 prev, no artigo 399, diploma de benemerncia s empresas que mantiverem creches e instituies de proteo aos menores em idade pr-escolar... Quase na mesma orientao, o artigo 427 previa aos menores empregados a concesso obrigatria de tempo que for necessrio para a freqncia s aulas. J o nico desse artigo dispunha: Os estabelecimentos situados em lugar onde a escola estiver a maior distncia que dois quilmetros, e que ocuparem, permanentemente, mais de trinta menores analfabetos, de 14 a 18 anos, sero obrigados a manter local apropriado em que lhes seja ministrada a instruo primria. A empresa com tais caractersticas e que no cumprisse esse dispositivo incorria em penalidades expressas em multas. Esse dever das empresas vai se estendendo com maior clareza nas Constituies de 1946, 1967 e 1969. E , ainda, sob a Constituio de 1946 e sob a LDB da lei n. 4.024/61 que esse dispositivo se converter, formalmente, em uma nova fonte de recursos para a educao. A Constituio de 1946, no seu artigo 168, incisos III e IV, estabelece:
III - as empresas industriais, comerciais e agrcolas, em que trabalhem mais de cem pessoas, so obrigadas a manter ensino primrio gratuito para os seus servidores e os filhos destes;
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IV - as empresas industriais e comerciais so obrigadas a ministrar, em cooperao, aprendizagem aos seus trabalhadores menores, pela forma que a lei estabelecer, respeitados os direitos dos professores (...).
A lei n. 4.024/61 dispe que os recursos federais destinados educao (nove dcimos) constituiro, em parcelas iguais, os Fundos Nacionais do ensino primrio, do ensino mdio e ensino superior. Determina, ainda, que o Conselho Federal de Educao elabore o Plano Nacional de Educao referente a cada Fundo. Assim, em 1962, o CFE entregou ao MEC o primeiro Plano Nacional de Educao, que estabelecia objetivos e metas para um perodo de 8 anos. Com o Plano, estabelecem-se metas qualitativas e quantitativas para a educao, o que permite tanto uma reviso dos valores quanto uma previso mais precisa de recursos para o PNE. Desse modo, o Poder Executivo tinha o desafio de cumprir a obrigao constitucional da escolaridade obrigatria, sob as leis vigentes, perseguindo as metas estabelecidas no PNE, tais como a matrcula at a quarta srie de 100% da populao escolar de 7 a 11 anos e matrcula, na quinta e sexta sries, de 70% da populao de 12 a 14 anos. Alm de fixar o atendimento de 100% da populao escolarizvel, o Plano estende a escolarizao obrigatria at aos 14 anos. Essa meta, junto com a de erradicar o analfabetismo, exigiria mais disponibilidade financeira com aporte de novas fontes de recursos. O salrio-educao, terceiro elo da cadeia, fechava esse conjunto. Para a sua configurao, destaque-se o professor Carlos Pasquale, herdeiro de uma tradio ligada educao pblica. Estudioso do assunto, ele formula uma proposta de novo mecanismo de financiamento que poderia trazer mais recursos necessrios expanso do ensino. Abraando a proposta, o Executivo encaminha ao Congresso projeto de lei que se torna a Lei n. 4.440/64, regulamentada pelo Decreto n. 55.551, de 12 de janeiro de 1965, alterado pelo Decreto n. 58.093, de 28 de maro de 1966. a lei do salrio-educao. Trata-se de uma contribuio compulsria devida pelas empresas, destinada a suplementar os recursos pblicos reservados para o ensino primrio. A Lei introduz uma nova varivel no apoio educao: a determinao do custo do ensino primrio por aluno. O Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos (INEP) foi acionado para realizar estudos com esse fim. Vale a pena citar alguns desses clculos feitos pelo professor Pasquale (1965, p. 21):
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Admitindo-se que: a) se atribua ao professor das classes de ensino primrio a remunerao equivalente a 1,5 salrio-mnimo (SM); b) as despesas com a remunerao do professor correspondam a 70% do custo total da manuteno desse ensino, sendo os 30% restantes representados pelas despesas de livros e material escolar (13%), prdio e equipamento (10%), direo e superviso do ensino ( 7%); c) a matrcula mdia por classe seja de 30 alunos, o custo mensal per capita do ensino primrio, em cada regio do pas, ser dado pela frmula:
1,5SM 100 = 0,07 SM 70 30
O custo do ensino primrio assim determinado (7% do salrio mnimo) ser devido pelas empresas em relao a cada um dos filhos de empregados em idade de escolarizao obrigatria. De acordo com as estimativas atuariais realizadas pelo Ministrio do Trabalho e Previdncia Social, e com ndices etrios aplicados ao Censo de 1960, correspondem a cada 100 filiados aos diversos Institutos de Previdncia Social 30 menores de 7 a 11 anos de idade. A contribuio relativa a cada empregado ativo dever ser, ento, 30% do custo do ensino primrio de uma criana, isto :
30 (7 SM ) = 0,02 SM 100 100
A contribuio assim fixada (2% do salrio mnimo) que constitui o chamado salrio-educao e ser arrecadada pelos Institutos de Previdncia a que as empresas estiverem vinculadas.
O salrio-educao, desde o seu estabelecimento, teve sua aplicao determinada em lei, com impacto federativo. A diviso entre Unio e estados buscava compensar as diferenas regionais. Desse modo, de onde houvesse maior arrecadao poder-se-ia retirar uma parte para uma redistribuio onde os recursos fossem menores. Isso ajudava a responder ao ditame da Lei de Diretrizes e Bases que determinava Unio aplicar os 50% do seu recolhimento na razo direta dos ndices de analfabetismo. Outro dispositivo da Lei fixava a idade das crianas a serem atendidas e os valores atribudos contribuio (incisos I, II e III do artigo 8). A vinculao entre essas duas variveis se dava de tal forma que qualquer alterao em uma delas implicaria proporcionalmente a alterao dos
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demais. Pretende-se com o dispositivo garantir o equilbrio do sistema de custeio e abertura a revises peridicas a serem fixadas por decreto. A Constituio Federal de 1988 dispe, originalmente, sobre salrio-educao no seu artigo 212, 5: O ensino fundamental pblico ter como fonte adicional de financiamento a contribuio do salrio-educao recolhida, na forma da lei, pelas empresas, que dela podero deduzir a aplicao realizada no ensino fundamental de seus empregados e dependentes. Contudo, a emenda constitucional 14/96 altera esse dispositivo para a seguinte redao: O ensino fundamental pblico ter como fonte adicional de financiamento a contribuio social do salrio-educao, recolhida pelas empresas na forma da lei. A proposta de converso da Medida Provisria n. 399-E/06, que regulamenta a Emenda Constitucional n. 53/06 (FUNDEB), dispe, em seu artigo 5, pargrafo 1: vedada a utilizao dos recursos oriundos da arrecadao da contribuio social do salrio-educao a que se refere o pargrafo 5 do art. 212 da Constituio Federal na complementao da Unio aos Fundos. Trata-se, pois, de uma complementao para alm da prevista no FUNDEB.
IV
As estatsticas da educao em geral e, especialmente, no ensino fundamental, apresentando resultados intolerveis, o conhecimento de um processo histrico-educacional claramente seletivo e elitista e a poltica de descontinuidade administrativa nas polticas educacionais dos governos acenderam, entre acadmicos e profissionais, a conscincia da importncia da educao. Esses fatores, ampliados em uma sociedade globalizada, em que a cincia se incorpora, de modo galopante, ao mundo macro ou micro da produo, tornaram inadivel a luta dos profissionais do ensino por melhores condies de ensino/aprendizagem, includos a seus salrios. Da a Constituio da Repblica de 1988 (CR/ 88) e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN) conferirem tal relevncia educao que a eleva categoria de princpio e de direito social (art. 6 da CR/88), articulando-a com a proteo cidadania e com a dignidade da pessoa humana (art. 205 e 3 da CR/88). Ora, esses princpios, confrontados com um retrato real alarmante, propiciaram conscincia coletiva que irracional ficar nesse estado. A oportunidade para sair desse estado se deu em 1994, quando da Conferncia
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Nacional de Educao, em que as temticas-chave foram o Plano Decenal de Educao para Todos e a busca de um Acordo Nacional de Educao para Todos. Por um indito consenso, emergiu do Acordo o Pacto pela Valorizao do Magistrio e Qualidade da Educao. Vrios foram os compromissos assumidos seja por associaes e corporaes educacionais, seja por entidades governamentais de todos os entes federativos. A traduo do Pacto de 1994, por meio do FUNDEF, representou a formalizao de aspectos daquele pacto cujo estreitamento se deu no s pela menor disposio de dilogo, como tambm pelo no-cumprimento de pontos pactuados e pelo desembolso restrito de recursos claramente definidos na Lei n. 9.424/96, por parte da Unio. De todo modo, o FUNDEF representou um maior disciplinamento dos recursos vinculados e subvinculados; inclusive, para efeito de destinao do financiamento, criaram-se os Conselhos de Controle Social. Duas iniciativas atuais de governo buscam recuperar aspectos do pacto de 1994, sem abandonar os pontos positivos advindos do FUNDEF. O primeiro o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), por meio da Emenda Constitucional n. 53/2006. Ela preserva pontos positivos do FUNDEF, amplia sua abrangncia para a educao bsica em seus nveis e modalidades, dispe prazo para fixar, em lei especfica, piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico,14 explicita em valores pecunirios a complementao da Unio, aperfeioa os Conselhos de Controle do Fundo, reitera a obrigao dos planos de carreira e remunerao, com capacitao profissional em que a formao continuada deve promover a qualidade do ensino. O segundo o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), no qual o MEC assume um protagonismo compartilhado com os poderes pblicos dos outros entes federativos. Nesse Plano, metas objetivas sero tomadas a partir de informaes e dados trazidos pelas avaliaes e indicadores feitos h 10 anos na educao bsica. Essas metas, pactuadas por adeso com os entes federativos, tero o seu foco voltado para a aprendizagem e seus resultados com apoio na formao continuada. Resultados satisfatrios tero incentivos e resultados insatisfatrios tero o cuidado governamental para superao das deficincias. Se tais medidas forem articuladas entre si, se a Unio mais uma vez no descumprir os termos desse novo pacto, se houver vontade de
848
e recursos para efetivar tais propsitos e metas, possvel dizer que estamos vislumbrando uma sada racional para um direito proclamado como direito social.
V
O que isso tudo significa em matria de dever do Estado em suas polticas pblicas para com a educao? Em que pesem as alternativas j reiteradamente apontadas de aumento do porcentual do PIB para a educao, em que pesem as lacunas verificadas (que podem deixar de existir), o financiamento da educao escolar representa uma clara interveno do poder pblico em uma rea que se define como um direito da cidadania. Essa interveno, de carter igualitrio e universal, , primeiramente, sobre o indivduo, face ao ensino fundamental. Como ensino obrigatrio, as pessoas na idade prpria no tm escolha: ou vo para a escola ou vo para a escola. Bobbio (1987, p. 23) deixa claro essa dimenso impositiva da obrigatoriedade escolar:
Esta tentativa de escolher as reformas que so ao mesmo tempo liberadoras e igualitrias deriva da constatao de que h reformas liberadoras que no so igualitrias, como seria o caso de qualquer reforma de tipo neoliberal, que oferece ampla margem de manobra aos empresrios para se desvencilharem dos vnculos que advm da existncia de sindicatos e comits de empresa, ao mesmo tempo em que se destina a aumentar a distncia entre ricos e pobres; por outro lado, existem reformas igualitrias que no so liberadoras, como toda a reforma que introduz uma obrigao escolar, forando todas as crianas a ir a escola, colocando a todos, ricos e pobres, no mesmo plano, mas por meio de uma diminuio da liberdade.
Por sua vez, o Cdigo Penal Brasileiro do Decreto-Lei n. 2.848, de 1940, no deixa por menos. Os pais que no provem a educao obrigatria incorrem em crime de abandono intelectual, de acordo com o artigo 246. E a legislao pertinente obriga as empresas a participarem da efetivao desse direito, cumprindo a funo social da propriedade, conforme o artigo 170, III, e artigo 5, XXIII, da Constituio da Repblica de 1988.15 Por outro lado, o Estado continua tendo a competncia privativa em relao ao carter oficial dos certificados e diplomas da educao
849
escolar16 e da advm o artigo 209 da mesma Constituio, pelo qual cabe ao Estado condicionar a autorizao de funcionamento das escolas prprias da iniciativa privada obedincia s normas gerais da educao e submet-las, tal como faz com as do sistema pblico, avaliao de qualidade. E, por ser direito pblico subjetivo, o poder pblico, face ao ensino obrigatrio, no pode deixar de atender a todo o universo escolarizvel. O titular deste direito qualquer pessoa, de qualquer idade, que no tenha tido acesso escolaridade obrigatria na idade apropriada ou no. O sujeito deste dever o Estado. Assim, o direito pblico subjetivo explicita claramente a vinculao substantiva e jurdica entre seu titular e o sujeito do dever. Na prtica, isso significa que qualquer criana ou adulto que no tenha entrado no ensino fundamental pode exigi-lo e o juiz deve deferir imediatamente, obrigando as autoridades constitudas a cumprilo: O no cumprimento por parte das autoridades implica em responsabilidade da autoridade competente (art. 208, 2). A mola insubstituvel que pe em marcha este direito (ou deve ser) a ao responsvel do Estado e suas obrigaes. E como esse direito no poderia ser efetivado sem os recursos necessrios, a originalidade do Brasil est em ter consignado, na Lei Maior, a fonte desses investimentos, conforme o artigo 212. Ora, esse conjunto de constrangimentos normativos tem um significado de Estado e, como decorrncia, um sentido para as polticas pblicas da educao. E esse significado est na presena de um ordenamento estatal, no qual j se deu a passagem do Estado liberal clssico para o Estado scio-assistencial. No primeiro, o Estado persegue a convivncia entre indivduos que buscam seus prprios fins individuais. Ele garante os interesses imersos no contrato, assegurando que esse tenha seu curso no campo prprio do privado. Nesse caso, se projeta a obedincia s normas do direito privado e do direito penal como normas de conduta, ao mesmo tempo em que essa hegemonia tem como pressuposto ser a mais racional e benfica convivncia social. Desse modo, o Estado mantm o interesse de cada um ao no interferir e ao no representar o interesse de nenhum dos contratantes. No segundo, tem-se uma concepo oposta. Ao invs de ver a sociedade sob o modo contratual, cuja base o indivduo, tem-se como
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pilar ou a sociedade como um todo precedendo o indivduo, ou a composio da sociedade em grupos sociais. Nesse caso, o interesse coletivo ou o bem comum expressam a melhor racionalidade como esforo conjugado de todos e comum a todos. da passagem do Estado liberal clssico para um Estado social, enfaticamente rejeitada por Hayek e seus discpulos, que se fez presente, no mundo capitalista, a coexistncia das normas advindas do direito pblico com as do direito privado. dela e das lutas que fizeram dela uma conquista que o Estado pde interferir no sistema contratual de mercado e impor direitos sociais ao lado dos direitos civis e polticos, ou faz-los tensionados por coexistirem entre si. Essa tenso nasce tanto do fato da interveno em si, quanto do fato de os direitos sociais, formalizados em lei, serem um investimento que possui um custo sado dos fundos pblicos. Assim, se faz necessrio apontar as fontes para o preenchimento desses fundos. Tais fontes, recolhidas ao Estado para serem revertidas coletividade como um todo, sob a forma de servios pblicos, podem ser tanto impostos sobre contribuintes em suas mais diversas formas, quanto outras formas de tributao. Nesse sentido, torna-se bastante improcedente acoimar o conjunto das polticas educacionais, no Brasil, como sendo caudatrias de um conservadorismo liberal. As reservas constitucionais do financiamento vinculado, a gratuidade no ensino oficial, o universalismo do direito ao ensino fundamental, seu carter obrigatrio para as pessoas de 6 a 14 anos e a competncia privativa da certificao oficial para efeito de validade nacional no s contm um horizonte equalizador, como tambm so amortecedores de polticas outras, tendentes a um conservadorismo social. O impacto de polticas liberalizantes em relao a direitos sociais torna-se diferenciado quando esses so protegidos por um ordenamento jurdico, cuja sustentao a Constituio, que tem atrs de si uma longa histria de pleitos, exigncias e lutas. So dimenses obrigatrias a serem respeitadas, sob pena de insegurana jurdica, mesmo que programas de governos possam querer quebr-las ou atenuar seu mbito de aplicabilidade. Finalmente, a coexistncia dessas dimenses igualitrias com outras at mesmo opostas no mbito do Estado indica a abertura deste a uma gama de novos interesses no redutveis ao elitismo e seletividade estruturais do Estado liberal clssico.
851
Recebido em junho de 2007 e aprovado em julho de 2007.
Notas
1. A descentralizao do ensino primrio se d pelo Ato Adicional de 1834 (sobre o assunto, cf. Sucupira, in: Fvero, 1996). Essa descentralizao se fez acompanhar do regime federativo quando da instaurao da Repblica. Sobre a noo de sistemas no atual ordenamento jurdico, cf. Parecer
CNE/CEB
2. 3. 4.
n. 30/00.
Aqui transparece o papel da Unio na complementao salarial negociada dos professores estaduais da zona rural, quando o estado-membro adere ao Convnio. A primeira interveno direta e financiada pela Unio no ensino primrio se d mediante decretos federais em escolas do Sul do pas, em que havia forte presena de populao imigrada. Cf. Decretos n. 13.175/1918; 13.390/1919 e 13.460/1919. Sobre a educao no perodo, cf. Rocha (in: Fvero, 1996) e Cury (1988). Aqui comparece a exigncia da instalao de um fundo, ou melhor, de fundos estaduais junto com um fundo federal. Como se sabe, no setor pblico, um fundo constitudo de recursos monetrios destinados ao desenvolvimento de uma rea especfica. Sobre a obrigatoriedade, cf. Horta (1998). Sobre essa Constituio, cf. Cury (1988). Refiro-me Constituio de 1967.
5. 6.
7. 8. 9.
10. Pode-se estar sob uma ditadura sem necessariamente servir a ela (cf. Horta, 1994; Schwartzman, 1984; Nunes, in: Bomeny, 2001). 11. Para uma biografia desse ilustre baiano chamado Mario Augusto Teixeira de Freitas (1890-1956), cf. Fvero e Medeiros (1999, p. 393-401). 12. Sobre essa Conferncia, cf. Horta (in: Gomes, 2000, p. 143-172). 13. Para uma biografia de Ansio Teixeira, cf. Nunes (in: Fvero & Britto, 1999) e Cury (2000). 14. O projeto de Lei, regulamentando o artigo 214 da Constituio da Repblica, est no Congresso Nacional. 15. A funo social da propriedade j comparece na Constituio de 1934, no artigo 113, inciso 17, e na Constituio de 1967, artigo 157, III. 16. Essa competncia s foi desfeita, ainda assim de modo no absoluto, na chamada Reforma Rivadvia, entre 1911-1915. Sobre esse assunto, cf. Marques Jr. (1967).
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Recebido em junho de 2007 e aprovado em julho de 2007.

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NAGLE, J. Educao e sociedade na Primeira Repblica. So Paulo: 1974.

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