October 8, 2012

Polticas de Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

Una Perspectiva Histrica

Irving Gamaliel Snchez Maldonado

UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA | Estrategia y Decisin Poltica I

ndice:

1. Poltica social y polticas pblicas 2. El Caso de Cuba y la Reforma de su Poltica Social 3. La configuracin de Polticas Sociales en Brasil y sus Logros. 4. Argentina y sus Polticas Sociales 5. El Gobierno Mexicano y la Poltica Social 6. El Empleo en Centroamrica y las polticas de la dcada de los 80 7. Venezuela: Estrategias de Poltica Social

Este escrito trata de describir cmo durante los ltimos aos se ha abierto un escenario ms favorable para articular una relacin ms constructiva entre las ciencias sociales y la poltica, comenzando de los procesos de transformaciones sociales observados en varios pases de la regin de Amrica Latina y el Caribe. En estos, las polticas de combate a la pobreza y por el desarrollo social han adquirido un lugar primordial en el conjunto de las polticas pblicas. Tambin, en este texto, se procura revisar crticamente, con los instrumentos de las ciencias sociales, las principales experiencias de las polticas de desarrollo social diseadas e implementadas durante los ltimos aos en Amrica Latina y el Caribe. Naturalmente, el tema es extenso y complejo. Las realidades nacionales son diversas y las condiciones especficas en cada pas y en cada subregin son igualmente diferentes, aun cuando puedan identificarse un conjunto de rasgos comunes. De ah la imposibilidad de abarcar la totalidad de esta problemtica en un trabajo de esta naturaleza. Exceptuado a Hait, en la documentacin internacional, todos los pases de Amrica Latina y el Caribe aparecen clasificados como pases de renta media. No obstante, esta categora no da cuenta de las notables diferencias en la distribucin del ingreso que existen en la regin, lo cual se expresa en la permanencia de problemas como la falta de educacin, el insuficiente acceso a los sistemas de salud, el desempleo y la precariedad laboral, entre otros. Los recientes aos de crecimiento y la aplicacin de polticas de desarrollo social ms sistemticas y sostenidas por mayores recursos, principalmente en algunas naciones del rea, han permitido reducir los niveles de pobreza y tener un mayor acceso de las personas a los servicios de educacin y salud. Pero estos resultados todava son insuficientes. No estn presentes de la misma forma en todos los pases y la calidad de los servicios sociales no alcanza los estndares necesarios. La calidad de las polticas sociales ha sido un tpico primordial en el debate poltico regional durante los ltimos aos y una prioridad reconocida por la mayora de las fuerzas polticas de los distintos pases latinoamericanos y

caribeos. Este hecho marca una diferencia con las dcadas pasadas, en las que la prioridad de la mayora de las administraciones era el crecimiento econmico y la competitividad a todo costo. Empero, el cambio de lugar de las polticas de desarrollo social en el discurso poltico no representa necesariamente que, en todos los casos, han alcanzado un nivel central y convenientemente articulado con las estrategias nacionales de desarrollo econmico. Ese es an un objetivo por alcanzar. La eleccin clara para polticas de desarrollo social que signifiquen precisamente eso, y no la sola asistencia a los sectores ms endebles para aliviar su situacin, o cual es obviamente necesario, pero no es suficiente, se convierte entonces en un asunto fundamental para estos pases. Esto significa crear las condiciones necesarias para que los ciudadanos puedan asegurarse un mejor futuro por medio de la educacin, la cualificacin, la salud y, en general, las condiciones de vida que les permitan anhelar a un trabajo digno, justamente pagado y socialmente reconocido. Esta dinmica resulta fundamental para terminar con la transferencia generacional de marginalidad y pobreza.

Amrica Latina y el Caribe han recibido en este tiempo el impacto de la crisis econmica mundial en mejores condiciones relativas si se compara con otros perodos histricos y otras regiones del mundo. Entre los motivos principales de este hecho se encuentran el efecto de una poltica fiscal y econmica ms efectiva y la acumulacin de importantes reservas financieras, pero principalmente el impacto de un factor externo: los altos precios de las principales materias primas de exportacin implantados en un mundo que ha expandido notablemente su demanda. Cabe debatir el carcter ms o menos circunstancial de este factor; no obstante, no se puede discutir el hecho de que un cambio en las condiciones del mercado mundial provocara un fuerte impacto en esta regin. Y esto es siempre una amenaza, dado el carcter especulativo de los mercados internacionales.

La reduccin de la pobreza y el establecimiento de una mayor equidad social en Amrica Latina y el Caribe es un desafo poltico y adems tico, debe plantarse en medio de un escenario cada vez ms complejo y fortuito. La marginalidad y la pobreza forman parte de violaciones a los derechos humanos, y ms en un mundo cuya capacidad de generacin de riqueza est basada en una aplicacin racional de los avances de la ciencia y la tecnologa, eso se convierte en algo ms que suficiente para ofrecer una vida digna a todos los ciudadanos. Una mayor equidad en la distribucin de la riqueza social por medio de polticas pblicas de mayor calidad, efectividad y eficacia deviene en un factor esencial e indispensable para responder a este desafo.

Poltica social y polticas pblicas

La poltica social puede se puede entender como un subconjunto de las polticas pblicas o como aquellas que estn orientadas a la distribucin de bienes pblicos. En cualquier caso, es evidente que el tema de la poltica social se ha transformado en el foco de la gestin pblica y, por lo tanto, en parte inseparable de la agenda del debate poltico en los pases de Amrica Latina y el Caribe, as como su objeto de estudio, cada vez ms relevante, de las ciencias sociales latinoamericanas. En las polticas pblicas sociales podemos partir de algunos de los elementos que la han acompaado durante los ltimos aos: La filosofa poltica a la cual tributan sus concepciones y sus fines. El modelo socioeconmico en que se enmarca. Su participacin en el gasto pblico. El modelo mediante el cual se implementa dicha poltica, Particularmente, sus mecanismos, gestores y beneficiarios. Su prioridad poltica

Al observar el panorama de las polticas pblicas de los aos 90 en Amrica Latina queda claro que, ms all de las variadas gamas, excepciones y resistencias, en esta poca se consum en la regin un intenso cambio en el concepto y manejo de la cuestin social, como resultado del seguimiento generalizado, entre polticos, planeadores, acadmicos y decisores, del procedimiento minimalista que caracteriza a las reformas neoliberales en el espectro de las estrategias sociales. Dicho cambio sucedi a partir de una modificacin en dos de los elementos principales de la definicin de las polticas pblicas que son tanto el enfoque como el estilo. En este trnsito se dejan, como lgicas organizadoras de una poltica social, el enfoque integrador y el estilo estandarizante universal, que colocan la expansin progresiva de los montos y los alcances de la redistribucin como un parmetro superior. Estos quedan desplazados por el enfoque selectivo y el estilo focalizador, dirigidos por la eficiencia. Tal trnsito tiene en correlacin la disminucin de la capacidad del Estado para regular los mecanismos econmicos y distributivos, a favor de la expansin de los espacios de intervencin de los actores del sector privado que estn vinculados al manejo del mercado. Bajo la racionalidad eficientista, la pobreza y su atencin focalizada han monopolizado la prctica de las polticas pblicas y la agenda de buena parte de las ciencias sociales, desconectadas de los referentes conceptuales crticos y utpicos; el desarrollo, las clases, sus desigualdades y proyectos de poder, dominacin y explotacin, integracin social, entre otros que antes haban sido brjula de estos debates y que quedaron devaluados como ingenuidades, ideologismos y mitos de un pensamiento social con pocas opciones de aplicacin prctica y muy baja capacidad de solucin de problemas concretos. El escenario latinoamericano se ha modificado y numerosos elementos, de diferentes orgenes, se orientan hoy en una presin en conjunto hacia una reconsideracin de la problemtica social en la regin, hacia un nuevo diagnstico en materia de roles y estilos de la poltica social y del papel de las disciplinas sociales en este mbito de aplicacin. En primera instancia, la frmula neoliberal

originaria no alcanz los resultados esperados en trminos de superacin de la pobreza y las desventajas sociales, ni se comport con el dinamismo deseado.

En Amrica Latina se mantiene viva una lnea de pensamiento que trata de rescatar la tradicin crtica y propone la reestructuracin de polticas sociales integrales, unitarias e instaladas en una concepcin solidaria y tica de los derechos de los ciudadanos al bienestar, donde el Estado, sin invalidar otros actores, asuma la responsabilidad de coordinador poltico. Esta lnea de pensamiento llama la atencin sobre las recursividades y vnculos entre desigualdad y pobreza, y sobre una mltiple causalidad tanto micro-macro, como estructural-simblica, y nacional, extra e intranacional de las desventajas sociales; hace nfasis en la necesidad de polticas multidimensionales y de multiescala, en las cuales la atencin a las desventajas est puesta en una lgica ms amplia que es la del desarrollo.

La llegada al poder de gobiernos que tienen un fondo y matices de intenciones sociales, ha concebido una re-jerarquizacin de la cuestin social, al posicionarla como una dimensin estratgica de la construccin de consensos polticos, fuera de los marcos del economicismo y el eficientsmo, como rea de intervencin estatal y pblica, legtima de por s, en relacin lineal, a los comportamientos de la economa sin ser conducida a travs de mecanismos de derrame desde lo econmico a lo social. En esta direccin, las experiencias de economa y de accin social, amparadas por el estado central tal cmo es el caso de Venezuela, y el reconocimiento de prcticas de los pueblos originarios como legtimas en su pluralidad y constitucionalmente protegidas, tal es el caso de Ecuador o Bolivia, se pueden ejemplificar dos ejes de estas nuevas vertientes de la poltica social, an calificados de forma insuficiente en su novedad real y posibles impactos.

El Caso de Cuba y la Reforma de su Poltica Social

El estudio del caso cubano, en su condicin de transicin socialista y de variante de poltica social integradora universal, estatal y centralizada, que va orientada hacia el desarrollo social y que opera con una lgica de unicidad, al combinar en una estrategia nica prevencin, compensacin y redistribucin, ofrece mltiples sugerencias para construir respuestas prcticas a las interrogantes anteriores. Los puntos principales de esta poltica han sido: buscar centralidad de la equidad como aparato de avance hacia la igualdad; perspectiva clasista de la inequidad que implica la modificacin del origen de propiedad sobre los medios de produccin y la supresin de las posiciones estructurales que generan posibilidades de apropiacin excluyente del bienestar de algunos grupos sociales sobre otros; carcter universal, de cobertura total, unitario, centralizado y planificado de la poltica social; la prctica del Estado como absoluto coordinador y gestor de la poltica social; el hecho de considerar como derecho de ciudadana las necesidades bsicas tales como el trabajo, los servicios de salud, el amparo y la educacin, todos gratuitos; dar prioridades macroeconmicas que privilegian al gasto de inversin social; baja o prcticamente nula presencia del mercado como mecanismo de distribucin; servicios sociales unitarios y universales. En el caso cubano el Estado, a travs de una extensa red pblica de cobertura total, es el nico o al menos el protagonista hegemnico y decisivo, de estos espacios distributivo; no existen otras alternativas (privadas o extraestatales en general) para acceder al bien que se distribuye en el espacio de que se trate, o

estas son de muy bajo perfil y no pueden competir con la opcin estatal. Tomando el gasto social como expresin concentrada de las estrategias de intervencin sobre el cambio social y analizndolo en una perspectiva dinmica, observamos que la poltica social cubana, desde el inicio de la experiencia socialista en la dcada de los 6, se caracteriza por una alta prioridad macroeconmica de la esfera social lo que indica la centralidad de la equidad social.

La configuracin de Polticas Sociales en Brasil y sus Logros.

La administracin de Lula, desde su gnesis, ha reconocido la gravedad de las problemticas sociales enfrentadas por la sociedad brasilea, y puntualiz varias ideas progresistas: el combate contra la miseria y el hambre; lucha contra la desigualdad racial y el racismo; la potenciacin en los avances en el rea de salud y el avance en la asistencia social; el crecimiento de la tasa de cobertura de bienestar social; la promocin del desarrollo nacional por medio de la integracin de las polticas pblicas con el mercado de trabajo; el uso y la ejecucin de polticas de desarrollo urbano; y la mejora continua de la calidad en la educacin. No obstante, son muchos los dilemas planteados para una poltica social en medio de un medio de gobierno popular, ste se propone hacer cambios econmicos y sociales marcados por polticas neoliberales. Uno de ellos es conservar la poltica social condicionada a los lmites interpuestos por la poltica econmica y a su ajuste fiscal, que se mantuvo durante el primer perodo del gobierno, contemplado como uno de los principales instrumentos de la poltica econmica: el equilibrio fiscalizador para mantener la estabilidad y as impedir la inflacin. Otro dilema es el equilibrio entre medidas de emergencia y polticas estructurales capaces de sobrepasar las marcadas desigualdades de la sociedad brasilea. El principal programa de emergencia que lanzo el gobierno al inicio del gobierno fue Hambre cero, el objetivo principal era superar la pauprrima situacin que por lo menos el 30% de la poblacin brasilea sufra. El programa mezclaba al inicio, la distribucin de canastas bsicas de alimentos junto con ingreso

monetario a los grupos de poblacin que estaban por debajo de la lnea de indigencia. Las polticas pblicas de seguridad social y educacin bsica se mantuvieron. De estas se destacan los aspectos redistributivos de la poltica de seguridad social universal rural; el crecimiento del amparo a las personas mayores de edad y con deficiencia fsica, por debajo de la lnea de pobreza; y la expansin de la educacin superior universitaria y tecnolgica.

Argentina y sus Polticas Sociales

De qu forma pueden caracterizarse histricamente las polticas pblicas sociales de Argentina? A grandes rasgos, se puede decir que han pasado por un proceso que tiende hacia la exclusin asistencial que est implicada en las polticas focalizadas. En este contexto, el trabajo ha tomado un lugar central en la reproduccin de la vida social, y sobre todo en su relacin con el desarrollo de las polticas sociales; fue la base y la condicin de los derechos ciudadanos, en pocas de pleno empleo. La presencia del Estado de Bienestar en la Argentina y su contenido especfico ha sido objeto de discusin. Ms all de debates especficos, sus principales caractersticas son: Se desarroll en Argentina antes y de forma ms amplia que en el resto de Amrica Latina; Su modalidad estaba demasiado ligada a la figura del trabajador, del obrero, ms que a la del ciudadano promedio, este hecho estaba potenciado por la relacin que exista entre el Estado y los sindicatos; Ello signific entonces que su instauracin haya sido parcial en Argentina, importantes reas sociales y grupos de poblacin no han sido cubiertos: aquellos que por razones diversas no pueden incorporarse al mercado de trabajo. Desde la ltima dictadura militar, y durante las dcadas de 1980 y 1990, se va profundizando un proceso de prdida de derechos, respecto a la relativa

universalidad precedente. Al dficit fiscal se le suma la deuda externa, hechos que promueven las reformas de polticas sociales. De esta forma el sector pblico, que en la Argentina haba cumplido un papel dinamizador de procesos masivos de cambios sociales, marcados fundamentalmente por la incorporacin de sectores pobres buscando mejores condiciones de vida y de trabajo con proteccin social y cobertura educativa, se enfrent tambin a la acumulacin de sus propias contradicciones y a un proceso de estancamiento y de recesin econmica. Los diferentes programas aplicados y la situacin econmica nacional dentro del contexto mundial llevaron Argentina no solo a perder dicho papel protagnico sino a constituirse, en muchos aspectos, en un elemento de retroceso.

El Gobierno Mexicano y la Poltica Social

Al observar las situaciones que en las ltimas tres dcadas se han desarrollado en la poltica social de Mxico, destaca el haber adoptado una perspectiva liberal, residual, focal y asistencial. Nada ajeno a lo sucedido en otras entidades latinoamericanas en la era neoliberal, pero s con especificidades que interesa destacar para el caso mexicano. Las reformas econmicas, de primera y segunda generacin, llevadas a cabo desde la dcada de los aos 80 del siglo XX, orientaron la construccin de economas abiertas incorporadas a las cadenas globales de produccin, impulsadas por la liberacin comercial y financiera, lo que sita al mercado en el centro de la actividad econmica y al sector privado en el de las decisiones. Durante este proceso, la economa mexicana se posicion como motor de crecimiento al sector externo. Mediante la exportacin de bienes manufacturados; primariamente la maquila y ensamblados, bienes del sector primario y servicios que atienden a la demanda externa; el mercado interno mexicano sufri una

10

mayor desaceleracin, afectado por la dinmica del crecimiento econmico, de la participacin de las pequeas y medianas empresas, y que tienen impactos en las modalidades de organizacin y reproduccin de la fuerza de trabajo. Dichos cambios se vieron completados con las transformaciones en las funciones del Estado. Considerando a la poltica social en sus funciones de acumulacin, establece una correlacin con las directrices de la poltica econmica, y con mayor fuerza con el patrn de acumulacin y reproduccin social vigente. Se puede estar de acuerdo en que el carcter y alcance de la poltica social que dependen del patrn de acumulacin y del modelo de desarrollo que el pas haya adoptado. Pero la poltica social no solo es eso; tambin es una intervencin generadora y moduladora de la propia desigualdad, incluso ms all del mercado y de sus finalidades explcitas, neutralizando o institucionalizando las desigualdades de clase, gnero. Se articula en un conjunto de decisiones y actuaciones pblicoadministrativas generadas en la esfera estatal que inciden de forma directa y diversa sobre la organizacin y distribucin de los recursos de bienestar y lo hace mediante regulaciones, servicios y transferencias. Para eso, es necesario crear una perspectiva metodolgica que permita integrar y superar las tres perspectivas que han prevalecido: La visin mecanicista y economicista que se reduce a su ubicacin funcional frente al patrn de acumulacin y modelos de desarrollo imperante. Un enfoque de exclusiva poltica compensatoria, orientado a corregir desigualdades y distorsiones del mercado. Como un conjunto de objetivos y medidas dirigidas a mejorar la calidad de vida de la poblacin.

11

El Empleo en Centroamrica y las polticas de la dcada de los 80

Uno de los principales efectos de la actual crisis mundial est relacionado con la produccin y el empleo. En el caso de Centroamrica, la tasa de crecimiento promedio del Producto Interno Bruto (PIB) ha comenzado a reducirse, ms de 2% para 2008 de acuerdo con datos de la CEPAL, 2009a. La disminucin de la produccin tiene implicaciones directas en el mercado laboral, pues estimula la reduccin de la demanda de trabajo y dificulta la obtencin de empleos formales y estables. Desde hace aos, las tasas de desempleo en la regin centroamericana han sido bajas; sin embargo, desde 2008 ha comenzado a observarse un incremento en el desempleo y, de acuerdo con la CEPAL, se espera que esto se mantenga durante los prximos aos. En este sentido, la crisis tambin podra empeorar las condiciones laborales y sociales para muchos trabajadores, pues ante la prdida de fuentes de trabajo, el subempleo si bien con sus limitaciones sera la alternativa para muchos. Esto contribuira, junto a otros aspectos, a acentuar la exclusin social en la zona principalmente por medio de la laboral, lo que empeorara si se consideran los fallos de la poltica social en la regin. Cabe sealar que aunque en los aos previos a la crisis se dieron avances en algunos aspectos sociales sobre todo en el tema de reduccin de la pobreza e indigencia, aunque an hay todava hay muchos retos que superar. En varios de los pases de Centroamrica, empero, los niveles de la inversin social siguen estando entre los ms bajos de Amrica Latina y las brechas en el gasto social per cpita entre las naciones del istmo llegan a ser de ms de siete veces. La baja

12

inversin en salud y educacin afect las posibilidades de elevar la calidad de la mano de obra de la regin. As, para los gobiernos de la regin la actual crisis constituye un reto importante, pues dados sus principales canales de transmisin a la economa y a la esfera social, se espera que adems de los trabajadores en general, algunos grupos como los indgenas, mujeres, nios y especialmente las nias, sean los ms afectados.

Venezuela: Estrategias de Poltica Social

De manera progresiva, en Venezuela, al igual que en otros pases de la regin Latinoamericana, a la diversidad biolgica, de edad, tnica y de gnero se le han impuesto desigualdades sociales, reproducidas por un Estado al servicio de los intereses del capital en decremento del trabajo. El Estado venezolano se ha caracterizado por una dbil institucionalidad, a lo cual ha contribuido la intervencin de poderes polticos y econmicos organizados sobre la base de los beneficios de la renta petrolera y de acentuadas limitaciones para la participacin popular en las decisiones de polticas pblicas. La poltica social mantuvo siempre un estatus subordinado a la econmica. Todo esto ha provocado el aumento de las limitaciones en las capacidades individuales y colectivas, requeridas para la superacin de la pobreza, al deterioro de los niveles de bienestar y el disfrute de los derechos humanos y sociales, que estructuralmente han tenido respuestas limitadas y parciales. Estas visiones reduccionistas de lo social han tenido dos tendencias coexistentes que an conservan rasgos de corporativismo, como derechos laborales adquiridos, la universal/asistencialista y la neoliberal. En Venezuela desde inicios de la dcada de los 90 adquiere importancia el Consenso de Washington, que postulaba la apertura y el retiro del Estado de la poltica social como estrategia de reduccin de dficit fiscal para as tener los pases espacios para pagar sus compromisos de deuda externa. La poltica social

13

est subordinada a la econmica, de tal manera que la mejor poltica social es que sea una buena poltica desde el punto de vista econmico de un tipo pasivo, focalizada y compensatoria, que promueve el libre mercado y compensa a los pobres con programas selectivos, donde se reparten alimentos, tiles escolares, medicamentos, dinero. Reproduce una divisin social entre una clase privilegiada que accede a los servicios sociales, con su capacidad de compra en el mercado, por su insercin favorable en el mercado de trabajo, en un contexto de mercantilizacin de la poltica social; y una desfavorecida, beneficiaria de la asistencia social. Un conjunto de programas de subsidio directo y nuevos ejecutores de las polticas sociales como lo son las ONG y lo Gobiernos estatales entraron en escena. El Estado identificaba grupos vulnerables y pobres y reparta cosas entre ellos como dinero, alimentos, medicamentos, insumos escolares, entre otros. Tal poltica increment el deterioro institucional, financiero y axiolgico de lo pblico, lo que se traduce en la crisis permanente de insumos, prdida de calidad de los servicios sociales pblicos. Ello contribuye al aumento sostenido del gasto familiar en servicios sociales, y aparece una diferenciacin entre polticas para los pobres y los no pobres.

14

15