Cameroon Final Report of The HIPC Completion Poitnt Commission On Fiscal Revenue, For Vaasa Thesis

Une Arrive et un Nouveau Dpart: Partenariats au Cameroun aprs le Point dAchvement PPTE Rapport Final de la Mission Indpendante de Suivi
(fvrier-mars 2006)
ANDREW ROGERSON M. LAMINE LOUM OLIVIER LAFOURCADE
Juillet 2006
Overseas Development Institute

111, Westminster Bridge Road London SE1 7JD United Kingdom
Table des Matires

Synthse des principales conclusions .......................................................... 4 1. Objectifs et mthode de travail ............................................................. 6 2. Rappel historique et volution rcente .................................................... 8 A. Aperu conomique et social 1992-2006 ................................................. 8 B. Hritages et contraintes de 15 ans dajustement sur le fond du partenariat ... 10 C. Evolutions rcentes prometteuses ....................................................... 12 3. Le Cameroun la croise des chemins : de la Dclaration de Paris au Point dachvement PPTE et au-del ................................................................ 15 A. Enjeux de la responsabilit mutuelle .................................................... 15 B. Expriences dautres pays et leons possibles......................................... 17 C Particularits du Cameroun ................................................................ 20 D. Enjeux de laprs PPTE..................................................................... 21 4. Diagnostic sommaire des partenariats .................................................... 24 A. Le Dfi de lappropriation ................................................................. 24 B Le dfi dcisionnel .......................................................................... 27 C. Dfis de loutil de gestion ................................................................. 30 D Limportance de renforcer la Gestion des Finances Publiques ...................... 31 E Dfis de gouvernance et de corruption .................................................. 33 F Dfis de communication .................................................................... 35 5. Axes dIntervention .......................................................................... 37 A Rsum de nos observations et recommandations ..................................... 37 B. Privilegier le suivi citoyen et progresser vers les avis conformes ................... 38 C. Vers des espaces de dialogue amliors..................................................41 D. Vers une politique d'aide pour le Cameroun ............................................42 E. De la thorie la pratique: quelles volonts?...........................................42
Rapport Prliminaire de la Mission Indpendante de Suivi, Cameroun, Fvrier- Mars 2006
Abrviations et Acronymes
AFD APD CAD CAS CAS C2D CDMT CMB CPIA DSRP ECAM FMI IADM IFI MIS OCDE ODI ODM ONG PEFA PIB PNUD PPTE UE
Agence Franaise de Dveloppement Aide Publique au Dveloppement Comit dAide au Dveloppement (de lOCDE) Crdit dAjustement Structurel (de la Banque mondiale) Country Assistance Strategy (Stratgie dAide Pays BM) Contrat de Dsendettement et de Dveloppement Cadre de Dpenses Moyen Terme Comit Multi-Bailleurs Country Policy and Institutional Assessments Document de Stratgie de Rduction de la Pauvret Enqute Camerounaise Auprs des Mnages Fonds montaire international Initiative dAlignement de la Dette Multilatrale International Finance Institutions Mission Indpendante de Suivi Organisation de Coopration et de Dveloppement Economique Overseas Development Institute Objectifs de Dveloppement pour le Millnaire Organisations non gouvernementales Public Expenditure and Financial Accountability Produit Intrieur Brut Programme des Nations Unies pour le Dveloppement Pays Pauvres Trs Endetts Union Europenne
Synthse des principales conclusions

1. A lheure actuelle, le partenariat ne marche que pniblement et approximativement au Cameroun. Surtout, il souffre dun manque de confiance rciproque et de graves dfis son amlioration, notamment : 2. un dfi dappropriation ; un dfi dcisionnel; un dfi de loutil de gestion; de graves faiblesses dans la gestion des finances publiques; des dfis de gouvernance et de corruption ; et des dfis de communication.
Le chapitre 4 explique plus en dtail lenvergure de ces dfis, ainsi que leurs implications. Il ne convient ni au gouvernement du Cameroun ni ses partenaires extrieurs de se faire des illusions sur les perspectives de modification rapide de cette situation. Le partenariat ne se construit pas en un jour ! Nanmoins, le fait que notre mission indpendante de suivi (MIS) est intervenue la demande conjointe du Gouvernement du Cameroun et de ses partenaires extrieurs est en soi une preuve de la volont des deux parties de faire face cette situation. Depuis le dbut de nos discussions Yaound, nous restons convaincus de la dtermination partage de crer une nouvelle plateforme de dialogue, base sur la confiance. Nous avons identifi aussi des volutions rcentes prometteuses depuis 2003 et surtout depuis 2004 : o Tout dabord, le processus consultatif de concertation et de mise en place de la stratgie pour la rduction de la pauvret, et son document cadre (DSRP) en 2003 a t gnralement considr comme une avance trs prometteuse. Ensuite, la conduite macroconomique sest amliore sensiblement depuis fin 2004. Le programme FMI se voit remis sur les rails, et les conditions du point dachvement ont t runies, justifiant une dcision dfinitive et positive du Fonds montaire international et de la Banque mondiale comme prvu, la fin avril 2006.
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On a observ un renforcement des espaces de dialogue au niveau sectoriel, notamment dans le domaine forestier mais aussi dans les secteurs dducation, de sant et des travaux publics, o des plans sectoriels ont t dvelopps et discuts et des cadres de dpenses sectorielles moyen terme (CDMT) prpars dans chaque cas. La confiance des partenaires sest aussi amliore en rponse laccent particulier mis par le Gouvernement tous les niveaux sur la lutte contre la corruption, non seulement par des prises de position publiques significatives mais aussi par des actions parlantes, en particulier les arrestations de trs hauts fonctionnaires nationaux. Finalement, on constate lexistence dune opinion publique et des medias camerounais de plus en plus exigeants, base essentielle dune plus grande reddition des comptes du gouvernement et de ses partenaires extrieurs.
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Il convient maintenant de lancer un processus qui mne la consolidation de ces acquis et le r-tablissement de la confiance dans le partenariat. Dans ce but, nous conseillons cinq axes dinterventions prioritaires : Une rflexion nationale stratgique renouvele et appuye. Des mesures de renforcement pour passer un seuil critique de gestion de finances publiques. Un engagement privilgier le suivi citoyen et les avis conformes. Un programme dlaboration dune politique concernant laide extrieure Et la cration despaces de dialogue grables mais performants.
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Notre premire mission a t plutt diagnostique. La deuxime mission nous a permis davancer des propositions concrtes pour lancer de telles interventions et pour tablir un cadre de suivi.
1. Objectifs et mthode de travail

7. Le prsent rapport contient les conclusions dune mission indpendante de suivi (MIS), intervenant la demande conjointe du Gouvernement du Cameroun et de plusieurs de ses partenaires extrieurs au dveloppement. Les termes de rfrence de cette mission figurent en Annexe 1. A notre connaissance, il sagit du premier cas dune intervention de ce genre en Afrique francophone. La mission, qui a sjourn une premire fois au Cameroun entre le 19 fvrier et le 2 mars 2006, et y est revenu du 26 juin au 1er juillet 2006, a t organise par lOverseas Development Institute (ODI) de Londres, www.odi.org.uk , institut autonome de recherche but non lucratif. Le projet a t consenti grce des financements tant nationaux (pour moiti par le Gouvernement du Cameroun) quinternationaux, provenant de plusieurs bailleurs de fonds, ainsi quun appui logistique et contractuel fourni par le PNUD. Le choix de lquipe MIS a t agr par tous ces partenaires sur proposition de lODI. Ses membres, tout en ayant une exprience personnelle du partenariat au Cameroun et ailleurs, sont trangers toute transaction daide au pays depuis 1998. Les conclusions de la mission nengagent que ses auteurs. Ce rapport na pas fait objet de communication en dehors de lODI avant sa diffusion gnrale, prcisment pour en prserver la neutralit. Lquipe prend lentire responsabilit de toute lacune dcoulant de cette approche restreinte, et invite les lecteurs lui proposer les correctifs qui leur semblent indispensables. Comme il ressort des termes de rfrence, le but ultime de ce processus est de Crer une nouvelle plateforme de dialogue, base sur la confiance, avec responsabilits mutuelles clairement indiques, drives de la Dclaration de Paris, et convenable pour la priode aprs le point dachvement . La prsente analyse du partenariat est cense constituer un point de dpart pour un dialogue vers cet objectif, dialogue que lquipe MIS pourrait faciliter, mais dont le rsultat final dpendra du Gouvernement et de ses partenaires. Ce dialogue pourrait dboucher sur un plan dactions concrtes, ralisables et cibles que lquipe aiderait formuler, permettant la mise en uvre de la plateforme dans les mois et annes venir. Depuis le dbut de ses discussions Yaound, lquipe a t frappe par limportance capitale de llment confiance dans le cas du
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Cameroun, et de sa fragilit en loccurrence. Cette dimension vient renforcer le besoin ressenti dune approche plutt de facilitation de la part de la MIS, et moins dvaluation, dans le sens de porter jugement sur les comportements rciproques des partenaires. Pour cette raison aussi, nous avons offert davance nos interlocuteurs, et respectons ici, lanonymat total des opinions reues. 14. La mission a tenu environ 40 entretiens non-directifs avec ladministration Camerounaise, ses principaux partenaires officiels extrieurs et quelques ressortissants de la socit civile Camerounaise. Cependant, nous navons pas pu consulter un nombre suffisant de reprsentants de ce dernier groupe pour nous permettre de formuler des constats autres que trs prliminaires. De plus larges consultations, y compris dans les principales rgions du pays en dehors de la capitale, simposent dans les prochaines tapes de ce projet.
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2. Rappel historique et volution rcente

A. Aperu conomique et social 1992-2006 16. Depuis environ 15-17 ans, le pays a vcu une longue priode dajustement structurel qui a fortement influenc le contenu et la qualit de ses partenariats. Schmatiquement, dans la priode prcdant la dvaluation du franc CFA en 1994, de fortes compressions de dpenses ont t consenties, sans pour autant rtablir lquilibre extrieur et intrieur de manire durable. Parmi les mesures draconiennes, signaler surtout une rduction de 50% du niveau nominal des salaires publics, avant mme la baisse successive de leur pouvoir dachat. La dvaluation en elle-mme, et la tendance inluctable la baisse de la production ptrolire, ont ensuite rendu trs difficile la gestion de la dette extrieure, qui pendant plusieurs annes encore a t traite par des mthodes classiques de re-chelonnement au Club de Paris, associes des prts dajustement par les institutions de Bretton Woods, avant laccs du pays linitiative PPTE renforce en 1999. Par rapport dautres pays de la Zone Franc, la Cte dIvoire et le Cameroun se dmarquaient dans les annes 90 par les consquences financires de leur dclassement des guichets demprunt taux de march, comme la BIRD. Des facilits spciales ont d tre mises en place pour faire face aux besoins exceptionnels lis cette transition. Le besoin de diversifier lconomie et de relancer les investissements, donc la croissance et la rduction de la pauvret, a t lorigine de grands programmes de privatisations lancs depuis 1996, et partiellement achevs. Ceux-ci ont notamment fait lobjet de plusieurs vagues de conditionnalits, sur lesquelles nous reviendrons cidessous. Depuis, le Cameroun a effectivement connu quelques priodes conscutives de croissance de revenu par tte dhabitant, mais aussi quelques pisodes dinflchissement de cette croissance. Le pays na pas encore retrouv le statut de pays revenu moyen, mais il figure parmi les plus avancs des pays faible revenu (IDA) en Afrique ($800, 2004, base Banque Mondiale).
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Les investissements publics financs hors aide ont connu de fortes baisses pendant toute cette priode, et les investissements privs et laide nont pas pu prendre la relve, ce qui a contribu une rosion de la formation brute de capital et des infrastructures publiques en particulier. Limage du Cameroun affecte par un rang peu honorable dans le classement annuel produit par Transparency International na pas contribu amliorer cette situation. Lincidence de la pauvret, aprs une flambe au dbut des annes 90, a t rduite de 53% a 40% entre 1996 et 2001 (selon ECAM I et II), avec une rduction plus forte en milieu urbain quen milieu rural. Des enqutes plus rcentes comparables ne sont pas encore disponibles, mais la rduction en milieu urbain semblerait se poursuivre avec un accent plus marqu Yaound et Douala quen province. Les indicateurs sociaux issus des Objectifs de Dveloppement pour le Millnaire (ODM) montrent des volutions contrastes. Les tendances rcentes semblent positives, mais le retard sur les ODM en matire de sant maternelle et enfantine reste problmatique, alors que laccs brut lducation de base est dsormais presque universel et le dfi principal est daugmenter la rtention scolaire. Nous reviendrons ces perspectives dans le contexte du suivi du DSRP. La structure daide extrieure a t elle aussi domine par le souci de grer le fardeau de la dette. Pendant la dcennie 1994-2003, laide projet a t estime environ 2 milliards de dollars (Gauvreau et al, 2004) ou 39% du total, par rapport aux annulations de flux de $1,1 milliards (22%) et aux programmes dajustement de $1,7 milliards (33%). En dehors de la remise de la dette, lensemble des bailleurs de fonds bilatraux ne contribuerait quaux alentours de $200 millions, soit 4% du total, sur la dcennie. Les agences multilatrales, en particulier lUnion Europenne et les institutions de Bretton Woods, obtiendraient la part du lion, avec environ 38% et 27% respectivement (Gauvreaux, op. cit.). Enfin, si la dpendance actuelle du Cameroun envers laide extrieure (5% environ du PIB) nest que lgrement infrieure la moyenne africaine, cette aide est pour plus de moiti reprsente par des remises de flux de dette, une proportion bien au-dessus de la moyenne (OCDE-CAD, 2004). La dpendance du pays lgard de laide nette , hors PPTE, est donc parmi les plus faibles en Afrique, de lordre de 2% du PIB. Ce qui ne signifie pas, videmment, que le pays ne profiterait pas daide accrue, demain, pour acclrer sa croissance et rduire davantage ses carts sociaux.
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B. Hritages et contraintes de 15 ans dajustement sur le fond du partenariat 28. Cette longue trajectoire devrait toucher sa fin, ou tout au moins au dbut de sa fin, au moment o le Cameroun vient datteindre le point dachvement PPTE... La fin de quoi ? , on peut se poser la question, dans le sens de mieux comprendre lhritage et les contraintes de ces dernires annes. En premier lieu, peut-tre sagit-il de la fin de la pression incontournable des chanciers des programmes FMI et Banque mondiale, avec la multitude de conditionnalits, matrices et plans daction, nombreux et dtaills, qui se sont succds et quelquefois croiss ? En consquence de quoi, la MIS a entendu dire plusieurs fois de part et dautre que le carcan constant de confection et rfection de ces matrices suivant des dlais imposs de lextrieur ne permettait plus une rflexion stratgique au plan national, encore moins une relle appropriation au del dune petite quipe, experte dans le langage des institutions internationales. Ce cumul de prescriptions extrieures entranait aussi le risque de dformation vers des formules et des procdures intermdiaires venant se substituer un accord rel sur le fond qui donnerait lieu des actions concrtes. Par exemple, dfaut de saccorder sur lavenir de telle ou telle entreprise, on convient dengager une nouvelle tude; si celle-ci ne fait pas lunanimit, on dcide den engager une autre, et ainsi de suite. Ainsi est-on amen constater une trs forte similarit sur certains points, entre les mesures structurelles affiches en 2006 et celles dj envisages en 1996. Une autre faon de voir cette fuite en avant est comme une tendance a esquiver le fond politique de tout blocage en faveur de sa dimension purement technique, la solution de facilit consistant accepter des conditionnalits glissantes que lon retrouve dans des programmes successifs, par exemple le peu de progrs ralis sur le dossier de la Camair. Ladhsion nationale parfois trs molle et lexternalisation apparente de linitiative durant cette priode ne concernaient pas uniquement les rapports Etat-IFIs, puisque il nous a t fait tat de fortes divergences de fond entre bilatraux et multilatraux et mme entre les institutions de Bretton Woods, divergences rarement rsolues de
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front et trop souvent passes sous silence sous le prtexte de lurgence de conclure telle ou telle ngociation. Un exemple est lavenir du secteur cotonnier, qui pose autant de questions difficiles aujourdhui quil y a dix ans. 34. Un autre drapage dcoulant de cette trs longue parenthse dajustement concerne la cration dinstitutions sur le plan formel pour rpondre des exigences de fond. Citons par exemple, la multiplication de comits interministriels, de rels services rattachs etc, tels lobservatoire anti-corruption, qui nexistent en fait que sur le plan formel et, il semblerait bien, surtout pour rpondre des exigences venant de lextrieur. Linsistance sur le formalisme institutionnel sest vue galement renforce par une autre tendance encourage par les bailleurs de fonds, celle du paiement lacte . Par ceci, nous visons tout systme dincitations lies au financement extrieur, telles les primes et indemnits spciales, les per diem pour confrences, loutillage en vhicules et bureautique, etc. Nous sommes ici dans le domaine des paiements certes cautionns officiellement, mais qui frlent des violations de lesprit sinon de la lettre des statuts de la fonction publique. Et dont le financement extrieur et les plans dactions des IFIs sont, sinon le moteur fondamental, au moins le carburant. Ce phnomne, trs connu sur le plan international, connat un essor particulier au Cameroun, en conjonction avec les trs faibles niveaux des salaires rguliers. Nous sommes au point o la prsence dans de multiples comits, ou la participation la rdaction dun programmecadre de la part dun haut cadre national est trs rmunratrice en soi. Il n y a pas lieu de stonner de la fragmentation des capacits dans des circonstances pareilles! Cette exprience dajustement constant ou de court-termisme permanent na pas pargn les partenaires extrieurs du Cameroun. En premier lieu, ce prolongement en chasse-neige des programmes de reforme dans le temps a certainement nui limage de marque du pays au sein des principales institutions partenaires. Quand un Crdit dAjustement Structurel (CAS) prend six ans au lieu de trois pour dcaisser, et que le laps de temps entre point de dcision PPTE et point dachvement stale sur presque aussi longtemps, sans parler mme du facteur corruption, la confiance seffrite chez chaque partenaire, tout comme lextrieur. Dans ces conditions, les meilleurs cadres disponibles ne sintressent plus tellement au sort du pays, se font muter ou vitent de se faire muter, de nouveaux bailleurs ne sont pas attirs, etc. Le champ des
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partenaires extrieurs se rtrcit travers une slectivit croissante de laide non lie la dette, surtout depuis les annes 90. Et le retard PPTE a bloqu entre-temps laccs aux prts aux conditions non entirement concessionnelles qui auraient pu tre disponibles. 39. Cet immobilisme relatif, et le fait que toutes les routes passaient obligatoirement par des dcisions lointaines Washington, souvent considres hors de porte des acteurs individuels Yaound, ont peut-tre contribu un manque relatif dnergie et de recherches dalternatives par les principaux bilatraux, qui en outre sont relativement peu nombreux et diversifis par rapport dautres pays de la rgion. Il est concevable que dans ces circonstances, les communications entre les ambassades et missions et leur siges, ainsi quentre bailleurs sur place, ont t excessivement teintes de pessimisme, aggravant ainsi les problmes de rputation du pays. Ceci est fort plausible vu le contexte, mais nous nen avons pas eu la dmonstration concrte. Nous reviendrons ci-dessous sur le thme du manque de confiance rciproque, qui est videmment llment le plus difficile traiter de cet hritage.
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C. Evolutions rcentes prometteuses 42. Depuis 2003 et surtout 2004, une srie de facteurs plus positifs sest fait valoir. Tout dabord, le processus consultatif de concertation et de mise en place de la stratgie pour la rduction de la pauvret, et son document cadre (DSRP) en 2003 ont t gnralement considrs comme une avance trs prometteuse. Nous dveloppons ce thme cidessous, parce que cet acquis mrite dtre consolid. Ensuite, la conduite macroconomique sest amliore sensiblement depuis fin 2004, concidant avec un changement de gouvernement qui semblait particulirement ouvert, plus dun niveau, aux proccupations des partenaires extrieurs. Le programme FMI se voyait remis sur les rails, et les conditions du point dachvement PPTE ont enfin t runies, amenant la dcision dfinitive et positive du Fonds montaire international et de la Banque mondiale la fin avril 2006. Sur le plan des programmes sectoriels, des progrs sont galement relever, notamment dans le domaine forestier mais aussi par des plans sectoriels dvelopps et discuts en dtail en matire notamment dducation, de sant et des travaux publics, et la prparation de cadres de dpenses sectorielles moyen terme (CDMT) dans chaque cas. Ces plans sectoriels ne sont pas encore des approches
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programmatiques concertes (sauf dans le cas forestier) et ils ne concernent que quelques secteurs, mais ils peuvent constituer une bonne base de rfrence pour llaboration de vritables programmes sectoriels. 45. La confiance des partenaires sest aussi amliore en vue de laccent particulier mis par le Gouvernement tous les niveaux sur la lutte contre la corruption, non seulement par des prises de position publiques significatives mais aussi par des actions parlantes, en particulier les arrestations de trs hauts fonctionnaires nationaux pendant et immdiatement aprs le sjour de la mission. Certains doutes sont toutefois encore mis par certains partenaires, dans lattente de la dmonstration que ces mesures spectaculaires et encourageantes seront suivies de sanctions concrtes en cas de dcisions judiciaires claires lencontre des inculps. Indpendamment des revendications extrieures visant une meilleure gouvernance, qui peuvent tout moment devenir contre-productives, ces pisodes tmoignent surtout de lexistence dune opinion publique nationale et des medias camerounais de plus en plus exigeants, base essentielle dune plus grande reddition des comptes du gouvernement et de ses partenaires extrieurs. Le Cameroun a en outre mis en place un instrument spcifique de suivi de lutilisation effective des ressources transitoires PPTE. Elles sont affectes une banque denvirons 100 projets excuts par des ministres, collectivits et ONG, soumises une valuation ex ante et un audit ex post particulier, et au suivi dun comit conjoint runissant tant ladministration que quelques partenaires nationaux et internationaux. Cette formule est certes amliorer : entre autres, elle se concentre trop au niveau micro organisationnel, introduit le risque dun clatement de lautorit budgtaire souveraine et doit son existence au manque de confiance dans les systmes de la gestion financire de ltat lpoque, ce qui nest pas exactement dans la ligne de la Dclaration de Paris. Toujours est-il quelle offre une ouverture possible vers dautres circuits de participation et de transparence, et pourrait contribuer, sous certaines conditions dapplication de critres techniques et de modes opratoires prcis, amliorer la qualit des choix dinvestissement, deux avantages retenir si possible dans lvolution de la plateforme de dialogue, discute ci-dessous. A terme, il y aura lieu denvisager le mainstreaming des procdures du compte PPTE dans le systme budgtaire normal du pays. Sinon, le risque est grand de perptuer un systme parallle et de ne jamais
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arriver la rgularisation indispensable et lamlioration du systme normal. 49. Il convient de plus dassurer la cohrence du grand nombre de petits projets examins et approuvs par le Comit PPTE, leur insertion dans des stratgies sectorielles (dont plusieurs nexistent pas encore), la dtermination des critres de slection des bnficiaires et les critres dvaluation, enfin les modalits dapprobation par le Comit o chaque membre national comme tranger risque dtre la fois juge et partie, en dfendant ses intrts propres pour son projet. Enfin, les mcanismes de concertation entre bailleurs de fonds se seraient sensiblement amliors, selon ces derniers au moins, leur permettant de donner des rponses plus coordonnes et mieux rflchies aux dmarches nationales. Le Comit Multi-Bailleurs (CMB) au niveau technique, et surtout le groupe 8+6 de lUnion Europenne largi aux autres grandes ambassades et chefs de mission des principales institutions multilatrales, reprsentent un atout pour le dialogue et pour lharmonisation, si le Gouvernement entend linterpeller cette fin. Ceci ne veut pas dire, bien entendu, que toute source de friction entre les partenaires extrieurs est automatiquement aplanie de ce seul fait, mais quun processus relativement solide existerait pour traiter les ventuels problmes en cours de route, sil y a la volont rciproque pour faire voluer le dialogue, ce qui semble bien le cas actuel.
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3. Le Cameroun la croise des chemins : de la Dclaration de Paris au Point dachvement PPTE et au-del
A. Enjeux de la responsabilit mutuelle 52. La dmarche de la Dclaration de Paris sur lEfficacit de lAide, souscrite par le Cameroun et par tous ses partenaires extrieurs en Mars 2005, (http://www.oecd.org/dataoecd/11/41/34428351.pdf), se rsume en un contrat assez simple, un package deal mondial en trois volets : o En premier lieu, le pays revendique lappropriation nationale des stratgies de dveloppement et des systmes de gestion de laide, notamment sur le plan financier, et met tout en place pour rendre ces stratgies et systmes aussi efficaces que possible. Deuximement, ses partenaires extrieurs sengagent appuyer ces stratgies et ces systmes nationaux, c.a.d. en salignant derrire eux. Troisimement, les partenaires extrieurs sengagent rationaliser leurs interventions, en privilgiant des processus transparents, prvisibles et conjoints partout o cela est possible.
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Trois lments additionnels contribuent au fondement de la dmarche de la Dclaration de Paris : (a) la gestion axe sur un cadre de rsultats mesurables ; (b) un cadre dimputabilit conjointe entre le Gouvernement et les partenaires ; et (c) la prvisibilit des enveloppes pluriannuelles de financement. Au cur de ce processus se trouve une srie dobjectifs quantitatifs rsumant ce qui peut tre suivi au plan national et international, pays par pays et bailleur par bailleur. Un pays comme le Cameroun peut donc compter sur une approche de plus en plus souple et programmatique de la part des bailleurs. Par exemple, les partenaires souscrivent formellement lobjectif que, dici 2010, 60% de laide chaque pays sera regroupe en programmes globaux ou sectoriels, et que la presque-totalit utiliserait les circuits nationaux dappels doffre. Encore faudra-t-il sassurer, et prendre les mesures appropries pour que ces circuits soient suffisamment fiables. Mais une telle volution est strictement conditionne des amliorations qualitatives piloter par le pays bnficiaire. Par exemple, des programmes sectoriels ne simprovisent pas, et
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lutilisation de systmes financiers nationaux est conditionne une valuation extrieure (en loccurrence du programme PEFA multi bailleurs Public Expenditure and Financial Accountability) de leur fiabilit. Ce point est dimportance capitale pour le Cameroun. 56. Au del de ces enjeux, quelques indicateurs importants intermdiaires sont signaler. En premier lieu, les signataires de Paris expriment leur volont de rduire la dispersion des missions daide, en ciblant autant que possible des missions conjointes multi bailleurs (objectif 40% du total en 2010). Deuximement, privilgier autant que possible les diagnostics conjoints (objectif : deux tiers en 2010). Pour le Cameroun, ou des contrastes entre diagnostics parallles se sont faits sentir dans le pass, une telle mise en commun des perspectives analytiques, et leur plus grande transparence vis--vis du Gouvernement et de la socit civile Camerounaise, serait de grande valeur. Enfin, et trs significatif en vue des objectifs de notre mission, les signataires de Paris sengagent une valuation et un suivi conjoint de leurs obligations rciproques au niveau de chaque pays comme au niveau international. Il est prvu cette fin quun inventaire ou tat des lieux soit entrepris dans chaque pays signataire courant 2006, et repris en 2007 et au del. Le CAD conduit actuellement des enqutespilotes cette fin, et vulgarisera une mthode denqute avant lt. Lintervention de missions indpendantes de suivi, comme la ntre, pour faciliter ce processus de suivi conjoint et responsabilit mutuelle nest ni exclue ni exige par la Dclaration. En fait, la responsabilit pour dresser ltat des lieux et lexaminer rgulirement repose directement sur les bailleurs et le gouvernement runis dans chaque pays. La mission MIS se considre comme un outil de facilitation de ce processus, parmi dautres. Au Cameroun, un comit mixte technique a t constitu aux fins dadapter les objectifs de Paris sur le plan national par un groupe de bailleurs, ainsi que le Ministre de lEconomie et des Finances, celui du Plan et de lAmnagement Territorial et les principaux ministres intresss par lapproche sectorielle (Education, sant, forets, TP). Les travaux de ce Comit sont encore un stade prliminaire. Cet effort manque peut-tre encore dimpulsions politiques suffisamment fortes et prcises, le leadership du processus tant la fois relativement bien rparti (collectif) mais peu profond. Nous avons aussi entendu dire par chaque cot du partenariat que la poursuite dobjectifs tels qunoncs ci-dessus tait la proccupation de lautre, voire seulement de quelques acteurs individuels de lautre cot qui ne bnficiaient pas de lappui total de leurs pairs. Toute arrire-pense
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de cette nature, provenant certes dinsuffisances de communication et de confiance mutuelle, devra tre leve pour permettre des progrs significatifs. Sil y a des doutes sur la vritable appropriation de la lgitimit du processus engag par le Comit, tant du ct Camerounais que du ct des bailleurs de fonds, il convient de lever les ambiguts au plus vite et dassurer une meilleure cohsion de chaque ct et un appui incontestable au processus engag. Comment le faire ? probablement par un minimum de formalisation des deux cts, peut tre par lintermdiaire dun protocole sign par tous les partenaires-cl de chaque ct, engageant leur responsabilit. 61. Ceci dit, lorientation gnrale de favoriser les approches sectorielles que le groupe sest fix dun commun accord nous semble dj pragmatique et prometteuse. Les discussions ce stade ont galement rvl limportance transversale de mettre en place aussi rapidement que possible une plateforme unique performante pour la gestion des finances publiques, ide que nous appuyons. Nous revenons sur ses deux axes ci-dessous.
B. Expriences dautres pays et leons possibles. 62. Lefficacit de lutilisation de laide et des approches structures lintensification et lamlioration des partenariats au dveloppement on fait lobjet dun trs grand nombre dexpriences et dinnovations dans des dizaines de contextes nationaux trs diffrents, et ceci bien entendu avant comme aprs la Dclaration de Paris. Un examen sommaire de quelques-unes de ces expriences (De Renzio et al 2005) identifie les facteurs-cl qui ont aid tablir des nouveaux rapports de partenariat et de nouvelles rgles du jeu , encore que toute gnralisation hors contexte demeure fragile. Le besoin de tels changements, dabord, est soit le produit dune crise aigu dans les rapports de partenariat, ressentie comme imposant des modifications, soit le rsultat dune volont nationale de vouloir rgulariser et codifier le partenariat pour lui donner une meilleure base long terme. Une illustration classique de mobilisation par la crise a t la Tanzanie dans les annes 90, tandis que le Vietnam illustre le leadership national dans la volont de mieux rglementer les rapports. Quant aux facteurs porteurs de succs dans la recherche dun partenariat plus efficace, quatre sont indentifiables dans cette analyse (les quatre Cs ) :
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Le degr sous-jacent de confiance rciproque entre partenaires ; La crdibilit, rigueur et fiabilit intrinsque des intentions affiches de part et dautre, suivies dactions et de rsultats concrets ; La cohrence entre les actions et dclarations de multiples acteurs de chaque cot, et; La capacit dcisionnelle et de suivi, sur place et en temps rel, invoquant des dimensions politiques ainsi que techniques.
La MIS est persuade que ces facteurs sappliquent galement dans le contexte Camerounais. 66. Sagissant dillustrations particulires, quelques rfrences-pays peuvent tre utiles ce stade, sans vouloir leur donner le caractre de modles copier. Dabord, lhistoire rcente de la Tanzanie (www.tzdac.or.tz) montre comment un processus de rflexion conjointe, assist par une facilitation indpendante, peut aider dcanter une crise dans les rapports. En loccurrence, lappel une mission indpendante de suivi depuis 1997, dabord mene exclusivement par des experts internationaux puis progressivement institutionnalise travers un institut national autonome, a permis de re-situer le dialogue et lancer une srie dinitiatives importantes. Parmi celles-ci, citons la prparation dune Stratgie dAssistance Tanzanienne (TAS), et dune vision nationale de croissance et demploi long terme prcdant, et ensuite intgrant, la stratgie de rduction de la pauvret (DSRP/PRSP) issue du processus PPTE. Plus rcemment, la Tanzanie pilote (comme lUganda, la Zambie et dautres pays), une Joint Assistance Strategy qui propose les points forts dapplication de laide, sur la base du DSRP, ainsi que les rgles de conduite que le pays souhaite que les partenaires adoptent. Enfin la Tanzanie sest dote dune plateforme unique de gestion des finances publiques robuste et dj partiellement dcentralise et des outils juridiques complmentaires : par exemple, la loi budgtaire mergeant de la constitution nadmet pas lexcution daide hors budget, ce qui limite le champ de ngociation avec dventuels partenaires qui voudraient proposer des circuits parallles. Et le systme de gestion informatis, bien entendu, ne permet pas dordonnancement sans inscription budgtaire correspondant, de paiement sans ordonnancement, etc. Sur un plan moins stratgique mais trs pratique, la Tanzanie fait valoir la pratique des quiet periods (priodes tranquilles), saisons pendant lesquelles, en particulier en raison du calendrier budgtaire,
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les missions externes ne sont pas bienvenues, une discipline assez bien respecte ce jour, parait-il. 70. Le Mozambique (www.scm.uem.mz/pap), se fait connatre surtout par son groupe conjoint pour laide programmatique Programme Aid Partners ou PAPs, o 18 bailleurs (sur environ 35) se concertent avec le gouvernement de manire trs intensive depuis quelques annes, sur une seule matrice commune de performances macro-conomiques et structurelles (PAF- Performance Assessment Framework) qui sert de cadre de suivi pour toute laide budgtaire reue par le pays. Une innovation rcente est lintroduction dun module du PAF qui sapplique valuer la performance des partenaires extrieurs, notamment en ce qui concerne la ponctualit des dcaissements lintrieur des engagements et du cycle budgtaire du pays, donc leur prvisibilit, transparence, et alignement avec le cadrage national, ainsi que dautres facteurs comme le cot et la rapidit des procdures requises. En 2005, une mission indpendante intervenant la demande des PAPs a prolong cette analyse en un modle de notation de chaque partenaire notamment en fonction de : la composition du portefeuille de chacun ; la transparence des donnes ; lalignement budgtaire ; le poids administratif (notamment nombre de missions) ; et la contribution laugmentation de capacits nationales. Limportance de cet exercice nest pas tellement de savoir qui se comporte conformment ses engagements sur la Dclaration de Paris et qui pas encore, mais didentifier relativement sereinement l o des problmes existent qui mritent dtre redresss de manire collgiale. Plusieurs pays ont mis, ou comptent mettre, des politiques daide nationales, indiquant leurs intentions quant aux modalits et points dapplication de laide extrieure souhaites. Le Rwanda, le Kenya, le Ghana et le Vietnam (ce dernier inscrivant ses politiques sous forme de plusieurs lois-cadres rgissant la coopration) en font partie. Beaucoup de pays ont sign des accords de partenariat multi bailleurs comportant les principes gnraux de leur politique daide. De manire gnrale, il a t constat que signer des accords de principe nest dutilit que quand les 4 C sont suffisamment dvelopps et que les principes et les structures de dialogue sont suffisamment avancs. Des dclarations-cadre sans ces apports ne vont pas en elles-mmes transformer la qualit du dialogue, ni le contenu concret de la coopration.
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C Particularits du Cameroun 75. Lhritage du Cameroun en matire de structures de partenariat le dtache assez nettement de la situation vcue ailleurs en Afrique, ou parmi les pays faible revenu de faon gnrale. Il a dabord relativement peu de partenaires officiels - en particulier seuls 7 des 15 membres de lUE avant le dernier largissement sont reprsents, desquels 3 nont pas doutil de coopration bilatrale de taille significative. Sont absents du partenariat direct, en particulier, la plupart des pays donateurs fortement engags dans le processus damlioration de la qualit de laide, tels le Royaume Uni, la coopration nerlandaise et les pays scandinaves. En contrepartie, ce faible nombre dintervenants, par rapport la situation de lAfrique de lEst par exemple, devrait en principe rendre plus facile la tche de coordination. Comme nous avons vu ci-dessus, laide programme, notamment sous forme de remise de la dette, plutt que daide budgtaire au sens du Mozambique, est prpondrante. Laide budgtaire fait moins du quart de lensemble en 2004, selon ltat des lieux 2005, et cette proportion a d baisser davantage depuis. A relever surtout que les flux de remises de dette transitoires PPTE sont grs au Cameroun par une formule unique au monde-ils sont verss sur un compte spcial qui alimente une banque de projets comprenant plus de 100 activits de toute nature gres par des systmes distinct de celui du budget, travers un comite de suivi conjoint. Cet outil est au cur de la problmatique dalignement dans le pays : est-il tmoin dabsence de confiance et dingrence directe des bailleurs (et de la socit civile) dans les circuits dcisionnels nationaux, ou plutt, prcurseur dune plateforme de dialogue plus performante ? nous nous penchons sur cette question plus loin. Reste le fait que le Cameroun peut de ce seul fait tre regard comme trs en retrait par rapport la Dclaration du Paris. Cependant, paralllement la France en accord avec les autorits Camerounaises a entrepris de crer un nouveau circuit nettement plus en ligne avec la Dclaration de Paris, pour grer les ressources provenant de sa propre remise de dette bilatrale venant en sus de PPTE le Contrat de Dsendettement et de Dveloppement ou C2D et dont les modalits demploi au Cameroun seraient relativement plus contraignantes, elles aussi, que dans dautres pays cibls par cet outil (cf.paras 85 et 128).
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Mis part ces structures hybrides, le Cameroun na presque pas de programmes sectoriels ni daide budgtaire proprement dite : un programme sectoriel forestier appuy par plusieurs donateurs vient dtre lanc mais na pas encore commenc dcaisser. Laction des bailleurs reste pour la plupart traduite par une multiplicit de projets individuels, avec des structures de projet autonomes etc. 97 units de projets sont recenses dans un rcent (Juin 2005) tat des lieux conjoint, dont moins de la moiti intgre dans des structures nationales rgulires. Il nous a t dit quil sagissait vraisemblablement dune sous-estimation. De mme, les indicateurs classiques dharmonisation sont assez alarmants. Selon le mme tat des lieux ( confirmer), il y a eu 213 missions daide en 2004, dont seulement 8% conjointes, ces chiffres nincluant pas une bonne centaine de missions de la seule Banque mondiale, en trs grande majorit non conjointes. Enfin, malgr une valuation largement positive de la nouvelle rglementation nationale, il a t estim que moins de la moiti des fonds dcaisss par les partenaires du Cameroun utilisent les procdures nationales, et 9 pour cent de lassistance technique est propose dans un cadre commun. Il y a donc du srieux travail faire pour commencer mettre en chantier les engagements pris Paris, pour ne pas parler demble de porter le Cameroun vers la tte du peloton de pays participants. Nous reviendrons sur les indicateurs de performance suivre de plus prs.
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D. Enjeux de laprs PPTE 83. Comme indiqu prcdemment, la longue trajectoire de lajustement, et surtout la trs difficile gestion de la dette extrieure, ont cr ou aggrav plusieurs entorses dans les partenariats au Cameroun. Rappelons entre autres que pendant cette priode: les transferts de ressources extrieures ont t pour la plupart absorbs par le service de la dette ; les investissements publics sur financement national ont presque implos ; les salaires publics se sont fortement rods ; et les emprunts commerciaux ont t de moins en moins disponibles. Lopinion publique semblerait traiter larrive du point dachvement comme une fin en soi, permettant une forte et immdiate relance de la consommation, ainsi que la fin de tous les problmes structurels du pays et des tracasseries venant de lextrieur. Ces attentes mritent dtre dbattues et modres dans le discours public, puisque sinon elles risquent dtre amrement dues. Nous suggrons fortement dailleurs quune analyse chiffre de limpact conomique du point dachvement, dont nous ne prsentons ici que quelques lments,
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soit conduite conjointement par le pays et ses partenaires et publie ds que possible. 85. En fait, il y a une forte similarit entre leffet dune remise irrvocable dun service de la dette jusqu' prsent trait, et la situation cre par une nouvelle aubaine ptrolire. De faon trs schmatique, nous supposons que la remise irrvocable PPTE, combine la nouvelle Initiative dAllgement de la Dette Multilatrale (IADM) multilatrale va apporter environ $180 millions par an long terme en conomies pour lEtat. La remise de dette franaise, C2D, ajouterait au moins $120 millions par an sur 10 ans, sous forme dlie et non rvocable. Au total donc, disons un flux supplmentaire annuel de $300 millions environ.1 Une telle aubaine reprsenterait, par rapport une conomie nationale de lordre de $12 milliards, un supplment annuel de lordre de 2.5%, en prenant la dfinition la plus optimiste possible de lapport fiscal net d la remise de dette. A titre de comparaison, les recettes fiscales ptrolires sont aujourdhui de lordre de 5% du PIB et celles non-petrolires, 12%, pour un total de 17%-18%. Le produit dune telle aubaine, comme dans le cas dune nouvelle dcouverte ptrolire, peut tre investi (dans des projets ou programmes sectoriels, bons ou mauvais, etc), ou il peut tre consomm, entre autres choses en augmentations salariales dans la fonction publique. Pour relativiser cette dernire option, cependant, par rapport la masse salariale actuelle ($800 millions environ) et au montant des retraites (100 millions de dollars), une augmentation structurelle de 20% absorberait elle seule prs des deux tiers de laubaine, de manire permanente. Ces illustrations trs sommaires indiquent les limites videntes dune politique expansionniste fonde uniquement sur le facteur PPTE. Nous pensons par ailleurs que ce sont les effets induits et dynamiques de ce nouveau dpart qui risquent de se rvler plus importants que la marge de manuvre accrue en matire de gestion fiscale. Dabord, la gestion de la balance des paiements devient elle aussi plus sereine, et le calendrier dcisionnel moins extraverti. La dpendance du pays de certaines sources de financement, en particulier des institutions de Bretton Woods, sen trouve rduite, ce qui aura des consquences politiques des deux cts. Dautres sources de financement, en particulier lUnion Europenne et les bilatraux,
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Laugmentation nette est certes moindre que cela, du fait que le pays reoit dj une remise intrimaire PPTE, de lordre de $80-$100 millions par an, pourtant rvocable et lie un systme spcial de banque de depenses-projet supplmentaires.
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devraient logiquement prendre une part plus significative de lassiette de laide (voir projections de Gauvreaux, 2004, dj cites). 89. Deuximement, lattente des investisseurs et crditeurs ventuels privs ou commerciaux vient sa fin2, le pays atteignant des taux dendettement relativement faibles, donc une base pour de nouveaux recours significatifs mais, esprons, prudents dans lensemble. Ceci est particulirement important pour les grandes entreprises qui pourront emprunter sans laval de lEtat, bnficier de prises de participation extrieures etc, sans lincertitude majeure que constituait lendettement prcdent et lattente de sa rsolution. Enfin, une stratgie daide plus sereine pourra tre btie sur le socle dune trs faible dpendance structurelle des flux daide officielle, et un grand dynamisme attendu, du secteur priv, d aussi la dotation remarquable du pays en ressources tant naturelles quhumaines. Mais sur quelles aides compter, jusqu' quel niveau, sur combien dannes, et quelles fins ? Voila sur quoi une rflexion entre les partenaires doit simposer. Par rapport ses indices globaux de performance (tels la batterie dindicateurs CPIA de la Banque mondiale), le Cameroun se place presque exactement la moyenne africaine, avec une amorce de tendance en hausse (lapprciation des amliorations en matire de lutte anti-corruption tant fondamentale cet gard). Son niveau de pauvret absolue est lgrement infrieur la moyenne, mais ses besoins ODM restent trs significatifs, comme nous lavons vu. Par ce fait, il devrait donc pouvoir faire valoir quil mrite une part plus significative dune assiette daide publique au dveloppement pour lAfrique qui elle-mme est appele doubler dici 2010. En mme temps, il est normal dexiger que la qualit tout comme la quantit de son aide augmente. Mais pour relever ces dfis, le pays et ses partenaires doivent dabord surmonter des difficults intrinsques leurs relations, dont nous faisons le diagnostic sommaire ci-dessous.
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Il faut cependant noter que certains guichets caractre commercial comme ceux de lAFD ne se sont jamais interrompus au Cameroun.
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4. Diagnostic sommaire des partenariats

A. Le Dfi de lappropriation 94. Il est souvent souhait, lintrieur comme lextrieur, quun pays comme le Cameroun se dote dune vision stratgique densemble . Elle devrait tre claire et persuasive, projete avec cohrence par lensemble du leadership national, et au moins reconnue, mme si pas partage, par lopposition et la socit civile. Cette vision devrait trouver son ancrage long terme sur les sources de croissance, dinvestissement et demploi, et exposer des objectifs qualitatifs et quantitatifs de bien-tre conomique et social. La rduction de la pauvret en serait une partie centrale et indissociable, et de fait indispensable, mais elle en serait seulement une partie. Le Cameroun nest pas le seul pays de la rgion ne pas pouvoir encore afficher une telle vision densemble de faon aussi claire et nette. Les opinions que nous avons entendues taient partages quant la volont et la capacit de ladministration den construire une dans un avenir proche. Son absence nuit, certes, lapprciation que peuvent se faire ses partenaires de la teneur de lappropriation (ownership) nationale, base de tout le discours actuel sur lefficacit de laide. Le gouvernement a entrepris rcemment de lancer un nouveau cycle de planification nationale, dont les objectifs ne sont pas encore bien connus. Il ny a cependant pas une cohrence vidente dans les multiples interprtations que nous avons entendues dune telle planification. Certains voient la tche prioritaire comme lidentification de super-projets industriels et dinfrastructure pilots par lEtat, linstar des conomies planifies dune autre poque. Pour dautres, il sagit plus modestement de mieux asseoir le potentiel de partenariats dinvestissement, mens essentiellement par le secteur priv, avec un accompagnement mineur mais bien dos par lEtat. De telles incohrences de prsentation, et peut-tre de fond, laissent perplexes beaucoup de partenaires du Cameroun. Dans labsence dun tel canevas plus large et plus politiquement parlant, la stratgie de dveloppement du Cameroun est assise surtout sur son DSRP, datant de 2003 et mis jour progressivement depuis. La rvision de 2005, en particulier, met en lumire le besoin de le complter par une vision densemble quant au potentiel de croissance
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du pays et ses multiples liens avec la stratgie, et a commenc engager une telle rflexion. 98. Le DSRP de 2003 tait prcd dun processus participatif de consultation plusieurs niveaux et dans toutes les rgions du pays, qui est son honneur et a t trs bien accueilli, en outre, par les partenaires extrieurs. Le DSRP est devenu base indispensable de rfrence pour la coopration, tout au moins sur le plan des principes gnraux. Il serait bon que le cycle de lgitimation consultative du DSRP redmarre bientt un thme sur lequel nous reviendrons cidessous. Ceci dit, trois ans aprs son lancement, le DSRP souffre de quelques lacunes importantes en tant que seul cadre de rfrence disponible. Dabord, la base statistique danalyse quil exploite devient trop vieille : les enqutes-mnages de 1996 et 2001 ne suffisent plus pour comprendre les volutions rcentes, encore moins pour dcider si laction actuelle est bien ou mal cible.3 Une ECAM 3 est prvue pour publication en 2007, sur base 2006. Nous suggrons que tout soit fait pour que ces donnes soit publies au plus vite, et animent le dialogue politique. Nous supposons quil faut la fois augmenter la demande politique, et renforcer loffre technique, pour de telles donnes de base. Peut-tre plus srieux encore, nous avons du mal tracer tout lien logique entre le profil de la pauvret telle quaffiche dans le DSRP, les actions concrtes qui simposent pour chaque lment du problme, leurs cots estims, et enfin des indicateurs de performance et dimpact lis clairement ces inputs. Aucun de ces lments de gestion par rsultats ntant runi, on ne doit pas stonner que le DSRP reste une rfrence politiquement correcte mais trs thorique comme base effective de lalignement de laide et mme dallocation budgtaire. En lieu et place dune telle batterie simple dobjectifs de dveloppement chiffrs et dindicateurs de rsultat suivre, le DSRP contient une trs longue liste dactivits, dont en grande partie le lien avec les objectifs de dveloppement est imprcis sinon absent. Ceci explique probablement pourquoi les rapports de suivi du DSRP se rduisent une norme matrice (63 pages) de commentaires sur toutes
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On peut stonner, vu limportance capitale de la rduction de la pauvret pour la politique des institutions de Bretton Woods, que parmi la plthore des plans daction quelles ont ngocis depuis 2003 ne figure pas limpratif de mettre a jour cette analyse fondamentale de la pauvret au Cameroun. Nous formulerons la mme critique quant lurgence apparemment sous-estime de mettre en place des systemes de gestion des finances publiques plus performants et unifis.
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ces listes dactivits, allant du marginal (convocation dun atelier sur la protection phytosanitaire), au plus substantiel (rfection de X salles de classe), mais toujours sans liens directs aux objectifs et contraintes fondamentales. 102. Ce qui pourrait aider combler en partie ce dficit de vision stratgique, et sur lequel le gouvernement et ses partenaires se concentrent actuellement juste titre, serait une srie de stratgies sectorielles (notamment en ducation, sant, fort/ environnement et TP) plus spcifiques et chiffres, traant dans chaque domaine un cadre de dpenses moyen terme (CDMT) clairement li des objectifs de dveloppement, des actions complmentaires et aux risques plusieurs niveaux, c.a.d. le cadre logique qui manque dans le DSRP. Il convient de rappeler toutefois quune somme de stratgies sectorielles ne fait pas forcment une stratgie densemble cohrente. Encore faut-il quil y ait lassurance dune cohrence intersectorielle. Une manire de la raliser est dlaborer des stratgies thmatiques sur les grands dfis du dveloppement, qui recoupent des stratgies sectorielles plus classiques. Par exemple, une stratgie de croissance et de comptitivit (indispensable pour assurer la russite dune conomie de type ouvert) recoupe des stratgies sectorielles telles que la stabilit macro-conomique, le secteur financier, les cadres rglementaires, les services (dont linfrastructure), le cadre juridique etc. De mme, une stratgie de lenvironnement au sens large du terme (cest dire qui englobe toute la problmatique de la gestion des ressources naturelles) inclut leau, la fort, la biodiversit, lagriculture, la contamination industrielle etc. Le thme de la mobilisation et de la promotion du capital humain englobe lducation et la sant bien sr, mais aussi la protection sociale. Et ainsi de suite. On peut ainsi envisager 5 ou 6 grands thmes qui sont beaucoup plus porteurs que 25 ou 30 secteurs, gnralement traits sous un angle plus technique, alors que ces thmes sont plus acceptables sous leur angle politique. En rsum, on doit tre la recherche dun story line , cest dire dun fil conducteur stratgique clair qui soit attrayant pour les politiciens, et comprhensible pour les populations. Limportance des CDMT sectoriels est fondamentale pour faire le lien entre la stratgie gnrale et les ressources et responsabilits rciproques qui en dcoulent pour tous les partenaires: sans cela, on peut aisment voir pourquoi les bailleurs de fond adoptent des stratgies sectorielles de substitution. Dans ce contexte, il est galement important de souligner que les CDMT, tout indispensables
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quils soient, ne doivent pas devenir une fin en soi, et/ou un simple instrument bureaucratique. 105. Enfin, le lien entre programmation sectorielle et financire densemble mrite dtre resserr. Une approche vers une CDMT densemble peut tre pilote par le bas (en cumulant les besoins sortant des CDMT sectorielles) ou par le haut (en tablissant des normes de proportion intersectorielles, peut-tre inspires de travaux internationaux sur les ODM. A lheure actuelle, les deux approches se poursuivent en parallle, avec des pilotages diffrents (ministres sectoriels, Plan, Finances) et les liens ventuels avec le cycle budgtaire sont encore mal dfinis.
B Le dfi dcisionnel 106. La dmonstration de la cohrence et la crdibilit dans laction, tant du Gouvernement que de ses partenaires, part de la stratgie et de son appropriation, mais se prolonge dans les dcisions importantes prises et non prises, ainsi que de leur impact, qui comptent plus que de simples intentions. Du ct du Gouvernement, la multiplicit dintervenants augmente le besoin de mcanismes dcisionnels capables de trancher entre positions diffrentes en temps rel . Ce problme a plusieurs dimensions. Le trs grand nombre de ministres, services nationaux autonomes et autres structures dcisionnelles au Cameroun, dabord, tend diffuser les responsabilits-telles celles relatives, par exemple, la programmation des investissements. Ensuite, larbitrage entre positions divergentes seffectue difficilement, lentement et souvent de manire non transparente, en particulier d lautorit et lautonomie dcisionnelle historiquement rduite du Chef du gouvernement par rapport celle de la Prsidence. Cette dernire autorit est partout latente, mais nintervient pas dans beaucoup de dcisions courantes, ou tout au moins pas de faon trs visible et/ou prvisible. Les partenaires extrieurs, quils comprennent bien ou mal les leviers politiques rels dans le pays, essayent souvent dinvoquer ces divers niveaux et arbitrages dcisionnels, souvent simultanment, esprant provoquer de faon cumulative des ractions favorables leur position. En ralit, tout en devenant prioritaire et politis, souvent rien ne lest, et au contraire le processus dcisionnel devient de plus en plus complexe et opaque. Entre-temps, un diffrend dorigine banale entre deux ministres ou directeurs nationaux, dfaut dtre
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tranch, est vulgaris par les bailleurs en long et en large comme preuve dimmobilisme politique, ce qui nest pas ncessairement le cas. 110. A dfaut de combler des gaps rels, voire des retards faire intervenir lautorit politique, des circuits de coordination technique de plus en plus denses ont vu le jour et se livrent une activit intense, souvent sous impulsion extrieure (tels le Comit Technique de Suivi des programmes avec les IFIs, comit sur les privatisations, le comit de suivi des projets PPTE, le comit de suivi DSRP etc.). Ces comits pallient certes dventuelles lacunes dinformation et de suivi, mais leur ancrage dans lune ou lautre structure ministrielle de tutelle est souvent peru comme une source de faiblesse par les autres, et lengagement rel politique des autres ministres identifi comme faisant dfaut. Toute dcision difficile est souvent esquive plutt quaffronte dans ce contexte. La prolifration de matrices et plans daction venant de lextrieur, confectionns dans des dlais qui ne permettent pas une relle consultation politique, ne simplifient certes pas la tche. A noter galement la prfrence des partenaires extrieurs pour lidentification de circuits particuliers institutionnels comme alternative satisfaisante de solution de questions de fond plus difficiles traiter. Des comits ou services crs pour faire face des problmes ponctuels, dots de moyens (y compris indemnits spciales pour toute prsence), deviennent rapidement des structures permanentes, voire des passages obligatoires pour le dialogue. A la longue, cette fragmentation risque de miner les capacits nationales plutt que de les augmenter. Parmi ces structures, il nous semble que certaines ont t ds le dpart conues surtout pour leur effet symbolique et formel, en particulier pour dsarmer des critiques extrieures, et nont jamais fonctionn concrtement avec un impact visible sur des problmes rels- un exemple parlant tant lobservatoire anti-corruption, ou par ailleurs, le Conseil Economique et Social. A court terme, de tels chafaudages sont la mode dans le dialogue avec les bailleurs. Mais moyen et long terme cette approche est contreproductive, semant le doute quant au srieux et la pertinence de toute laction gouvernementale au del de loutil en cause. Sans parler de leur cot financier, bien entendu. Parfois llimination pure et simple de la structure vaut mieux que son renforcement par des moyens et/ou des taches complmentaires.
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De faon peut-tre plus subtile, il nous semble que les rles de matre douvrage (le gouvernement) et ingnieur-conseil (idalement, ses partenaires) sont trop souvent mlangs, le premier cdant trop vite ses prrogatives au second, et les bailleurs voulant trop faciliter la tche au gouvernement en proposant des mesures trs spcifiques, plutt que des options parmi lesquelles le matre douvrage seul peut choisir. Par le mme biais, quand le gouvernement nest pas convaincu du bien-fond ou de la faisabilit de la mesure, il choisit parfois, mme implicitement, de ne laccepter que dans la forme, et ensuite de la laisser tomber progressivement en dsutude. Il parait trop difficile, dune part et de lautre, de rejeter loption demble et de demander aux ingnieurs de trouver dautre solutions effet similaire, mais comportant moins dinconvnients. Cette absence relative dengagement dcisionnel dune part, lie un excs dengagement et de crativit, parfois mme dingrence de lautre, nuit la perspective dune plus grande efficacit, et la confiance rciproque. Lalternative de promettre moins, de faon plus rflchie sur le plan politique, mais dexcuter avec beaucoup plus de force tout ce qui est librement dcid, est trop vite carte. Dans laprs PPTE, avec le luxe dtre beaucoup moins esclave du calendrier, lapproche alternative pourra mieux se faire valoir. Enfin, notons que le dfi dcisionnel npargne pas du tout les ambassades et missions des partenaires du Cameroun sur place. Dans une situation o le Gouvernement serait en mesure de relever totalement le dfi dcisionnel par lui-mme, la capacit dcisionnelle locale de certains bailleurs, tant multilatraux que bilatraux, se rvlerait vite insuffisante pour le suivre. Les deux dimensions qui font dfaut de lavis tant des partenaires que du gouvernement- sont, premirement, la couverture insuffisante dexpertise sectorielle sur place, surtout en vue dune gnralisation des approches sectorielles identifie comme axe principale de lapproche de Paris . Pour pallier cette difficult, des contrats de dlgation de responsabilit entre bailleurs, comme dans le secteur forestier, peuvent aider. Deuximement, et ceci est plus problmatique et dlicat, il nest pas vident que tous les chefs de mission aient des pouvoir dcisionnels eux-mmes suffisants pour traiter directement la plupart des questions dans lre post-PPTE, et ragir en temps utile des initiatives venant du dialogue politique quon souhaite introduire. Il faut que ces missions soient prpares un tel renvoi de la balle , sinon les dcideurs nationaux verront de moins en moins dutilit de telles discussions, disposant toujours de canaux de communication plus directs.
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Au minimum, il faudrait que la communication entre instances politiques et diplomatiques dune part, et techniques de lautre, soit trs fluide. Or, dans ltat actuel des choses, il nest pas dit que les bailleurs matrisent mieux cette dimension de la communication que le gouvernement. Et elle est au moins aussi vulnrable, du ct des partenaires extrieurs, des changements ponctuels de quelques individus.
C. Dfis de loutil de gestion 119. Dans lesprit de la comptabilit mutuelle/rciproque, toute lefficacit de laide repose sur la fiabilit des mcanismes de reddition des comptes des pouvoirs nationaux entre eux et leur population pour la bonne utilisation des ressources - de toute provenance. Ce qui veut dire en clair que les liens en amont et en aval du budget national doivent tre de nature renforcer cette comptabilit et rassurer non seulement les bailleurs du Cameroun, mais aussi toute la socit civile. En amont, il est indispensable que le DSRP, les stratgies sectorielles, le cadrage pluriannuel des dpenses, la programmation des investissements et le budget vot aprs arbitrages, soient facilement rconciliables, ce qui est loin dtre le cas aujourdhui. En particulier, il est difficile de voir en quoi le budget suit les priorits sectorielles discutes ailleurs, mme dans les grandes lignes En aval, les crdits vots doivent se retrouver dans des engagements, des liquidations, des ordonnancements et des paiements, chaque tape ne permettant que des carts justifiables de ltape prcdente. Or, le systme actuel ne permet pas encore ce type dassurance formelle Une plateforme unique des dpenses publiques nest donc pas seulement un systme de rpertoire informatis, encore que aujourdhui ces systmes marchent en temps rel et permettent une transparence et une discipline inconcevables il y a peine quelques annes. Cest surtout la preuve dune volont de discipline et de matrise des contrles de dpenses, qui na pas que des avantages sur le plan de la marge de manuvre des acteurs individuels. Par exemple, les ministres sectoriels, terme, devront exclusivement travailler lintrieur denveloppes globales, la nature du financement extrieur ne modifiant plus le volume total. Force est de reconnatre quon en est encore loin.
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Les bailleurs seront aussi contraints par cette discipline soumettre leurs projets une plus grande transparence et discipline budgtaire allant jusqu'au rejet, terme, de modalits ou de volumes daide non conformes aux priorits budgtaires nationales. Enfin noter quun tel processus repose sur une plus grande autorit relle et une plus grande confiance dans les pouvoirs centraux, notamment du ministre de lconomie ou dfaut, du Premier Ministre, exercer une telle comptabilit et de tels contrles effectifs, et pas uniquement dans leur forme. Un tel transfert de pouvoir et de capacit dcisionnelle, reposant sur des quilibres politiques et individuels complexes, ne simprovisera pas. Une attention particulire devra tre donne dans la suite de nos travaux lavenir de loutil institutionnel de suivi des projets PPTE . Nous y voyons un avantage majeur dans des pratiques de choix dinvestissement plus saines et transparentes que celles qui prvalent par ailleurs dans le pays. Nous voyons aussi le potentiel dun suivi, notamment financier, plus rigoureux. Surtout le fait mme de lexistence dun lieu de rencontre pour les principales catgories de partenaires, pour peu reprsentatives quelles soient, est prserver pour lavenir. Cependant, nous sommes conscients du danger structurel qui est pos pour lavenir par la continuation dun tel circuit parallle en dehors des pratiques budgtaires normales4. En plus, nous souhaiterions voir que le dialogue actuel sorte de la camisole de force du suivi financier au niveau de chaque projet et se penche plus sur des aspects de politiques sectorielles et rgionales. Enfin nous pensons que ces outils doivent tre plus de lieux de consultation et de validation, sur laction tatique - que des instruments lourds de cogestion. Ce dernier cas nest ni favorable une meilleure responsabilisation de chaque partenaire, dans lesprit de la Dclaration de Paris, ni producteur dun systme plus srieux de comptabilit mutuelle.
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D Limportance de renforcer la Gestion des Finances Publiques 129.

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En rgle gnrale, la centralit des Finances Publiques est vidente dans la problmatique de laide et influe sur les rapports entre les
A ce titre, le Contrat de Dsendettement et de Dveloppement (C2D) entre la Rpublique Franaise et la Rpublique du Cameroun reprsente une forme daide aligne sur les stratgies sectorielles et sur les inscriptions budgtaires.
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bailleurs et les pays assists. Le Cameroun nchappe pas la rgle quand on sait que la motivation de laide et du dfaut daide, ou les modalits particulires de celle-ci renvoient souvent des raisons qui touchent les Finances Publiques. _________________________________________________________________ 130. Ainsi en est-il des rticences accorder des aides budgtaires plusieurs pays dont le Cameroun souvent pour des raisons de dfiance interpellant la fiabilit du systme dexcution budgtaire et celle du systme des achats publics, de mme que la transparence et efficacit des processus politiques et judiciaires de reddition des comptes ( accountability ). La situation courante des finances publiques au Cameroun renvoie des critiques multiples des partenaires au dveloppement qui noncent des propositions dans un document appelant une plateforme de dialogue. Des incomprhensions ont empch jusquici la discussion de progresser mais des progrs sensibles peuvent en rsulter si les volonts proclames de part et dautre se matrialisent concrtement. En attendant, le diagnostic partag avec les partenaires internes et externes de lEtat suggre des handicaps multiples, savoir principalement : o une priode trique de prparation tardive lentame et bouscule la clture; une mthode de prvision qui ne dcoule pas formellement de budgets conomiques explicites; une adoption sommaire par le Parlement sur moins de trois semaines; un dfaut dintgration des phases dexcution jusqu une priode rcente o un dbut de rattrapage est en cours; une rcurrence de pratique de harclement fiscal et une perception non ngligeable de risques latents de non transparence et dimpays sur commandes publiques malgr un nouveau code des marchs assorti dune Agence de rgulation; enfin le dfaut dun systme de sanctions tandis que le contrle politique, travers la loi de rglement a manqu de consistance jusquici ou a pch par un caractre trop sommaire.
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Dans le contexte de la Dclaration de Paris et dans la perspective dun partenariat renouvel, un bond en avant substantiel est ncessaire. Il est du reste la porte du Cameroun au vu des capacits existantes au sein de ses ressources humaines. Ainsi le SIGEFI doit vite tre oprationnalis avec un objectif dintgration totale des phases dexcution automatise de la dpense publique et non pas seulement de prsentation des rsultats. De mme la procdure de prparation doit tre plus itrative entre le Ministre des Finances et le Ministre du Plan et plus pdagogique entre le premier et les ministres dpensiers et larticulation plus cohrente et dynamique entre les stratgies sectorielles et la stratgie nationale, les cadres sectoriels de dpenses moyen terme et le cadrage macro conomique, les programmes pluri annuels et les budgets annuels, le DRSP avec tout le reste. Le systme de marchs publics doit tre rendu plus crdible mesur par les rsultats effectifs obtenus dans la lutte contre la corruption et non par la qualit standard de ses rgles. Enfin, la Chambre des Comptes doit inaugurer par ses premiers arrts la fin de lre du vide juridique et de lexception au principe de reddition des comptes aussi bien pour les comptes des comptables publics que la loi de rglement. Cest l le niveau requis o le Cameroun doit se hisser maintenant, aprs le point dachvement PPTE, pour acqurir le degr de fiabilit sans lequel le principe dalignement des bailleurs resterait un vu pieux. Bien entendu, les bailleurs de fond devront respecter leur tour les priorits nationales, les systmes nationaux de march et accompagner loyalement les efforts du pays en matire dapproche programmes et de localisation des actions.
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E Dfis de gouvernance et de corruption 138. La base de la confiance rciproque, au del des preuves dappropriation, de capacit dcisionnelle et de gestion, est la conviction profonde que lautre agit dans lintrt public, tel quil le peroit. Et quil y a en fin de compte une convergence sur ce qui constitue en effet cet intrt. En matire de lutte anti-corruption, la confiance ne stablit pas sur la base de dclarations dintentions, mais bien plus sur la dmonstration dactions concrtes, avec des prises de dcisions, des jugements, et surtout des sanctions dans les cas o la culpabilit est lgalement confirme.
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Il faut en particulier se mfier tout prix des dcisions qui peuvent apparatre comme des prtextes, des faux-fuyants, des excuses ou des demi-mesures, qui ne peuvent que renforcer les doutes quant au srieux de la stratgie de lutte contre la corruption. Ainsi, la cration de nouvelles institutions apparemment destines mesurer et/ou combattre la corruption sans lallocation des moyens humains et financiers suffisants pour en assurer le fonctionnement efficace ne peut que contribuer discrditer lensemble de leffort gouvernemental dans ce domaine. Or la confiance ne rgne pas au Cameroun, et au cur du manque de confiance il y a la perception, et la ralit, de la corruption, ou lutilisation de la chose publique pour en tirer un profit priv .Ctait le domaine principal de la discussion, explicite ou implicite, autour de la mission, qui concidait avec des arrestations de hauts cadres accompagnes dimportantes dclarations politiques en faveur dune lutte encore plus pousse. A tort ou raison, la perception gnralise (conforte par les travaux de Transparency International et dautres institutions) est que le degr de corruption au Cameroun est trs lev. Or la perception devient ralit dans lesprit de beaucoup, et il convient donc de tout mettre en uvre pour modifier cette perception. Heureusement, les perceptions peuvent changer trs vite dans ce domaine, et un certain nombre dactions caractre symbolique et de grande porte mdiatique peuvent contribuer rapidement changer ces perceptions. Les tensions ce sujet vont dans les deux sens. Les partenaires extrieurs, et leurs ressortissants et socits qui vivent le quotidien camerounais, ont le droit de se montrer exigeants, et dappuyer toute initiative anti-corruption. Encore faudrait-il quils soient suffisamment prcis et concrets dans leurs attentes et quils ne changent pas leurs critres de jugement en cours de route ( dont change the goal posts ). Ceci dit, cest lopinion publique nationale, et non lextrieur, qui doit en assumer la principale responsabilit. En fait, la lutte anti-corruption prsente comme conditionnalit ou ingrence extrieure susciterait un certain rejet populaire. Larchitecture actuelle de la bonne gouvernance est fortement disperse, et ne semblerait pas ancre par une analyse stratgique des points de pressions plus nvralgiques sur lesquels il convient dagir en priorit (ex. justice, police, douane, impts). La lutte contre la corruption ne peut en effet pas se limiter une srie de dcisions et dactions ponctuelles, aussi prcises puissent-elles tre. Tout est li. La recherche des faits (rien nest plus difficile en effet que de dmontrer les faits de corruption, par dfinition caractriss par le
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secret, lopacit, les efforts de dissimulation etc.), les mcanismes de poursuite judiciaire, les modalits de jugements, les dcisions de justice, linculpation, et surtout les dcisions de sanction et leur application ; tout cela requiert des comptences, des mcanismes et des procdures institutionnelles, des moyens, des hommes, qui soient capables de susciter respect et adhsion non seulement de la part des administrations concernes, mais aussi de lensemble de la population. Il ny a rien de plus dvastateur dans lesprit du public que la dcision de justice qui nest pas comprhensible et transparente et qui nest pas immdiatement suivie deffet visible, notamment de sanction concrte. 143. Il ressort de ce qui prcde quun programme anti-corruption doit tre le fruit dune vritable stratgie de moyen et de long terme, avec des objectifs et des moyens clairs, intelligibles par tous. Un tel programme anti-corruption ax sur les rsultats devrait ainsi identifier et rpondre tous les phnomnes qui comptent le plus pour les mnages et entreprises camerounaises. Il serait donc opportun de faire un inventaire complet de ces inquitudes, attentes et phnomnes au niveau de lensemble de la socit camerounaise. Dans le mme esprit de dpister les leviers les plus importants pour la bonne gouvernance, il nous semble quun accent insuffisant a t mis jusqu' prsent sur la structure de rmunration de la fonction publique, c.a.d. non seulement le niveau des salaires en rapport avec les responsabilits et les rsultats, mais aussi la remise en question lintrieur dune revue et une actualisation densemble- tout lchafaudage des primes et des incitations lies lexcution de projets et programmes financs par les bailleurs. Lune des cls du succs est videmment la mise la disposition de la socit civile de moyens lui permettant dassurer elle-mme le suivi et la surveillance de lensemble du dispositif de lutte anti-corruption, en assurant par l-mme son adhsion maximale ce mme dispositif. Llment central de cette approche demeure bien sr la presse et lensemble des medias qui permettent de vhiculer linformation.
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F Dfis de communication 146. Mis a part les difficults de fond , on nous a souvent rpt que le Cameroun, mme quand il a des progrs et ralisations faire valoir, se vend mal lextrieur, y compris chez ses partenaires officiels. Une certaine modestie dans le caractre national mise part, ce dfi de communication relve de plusieurs facteurs sur lesquels on peut agir avec force.
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En premier lieu, la diplomatie du pays, qui na jamais t considre comme hautement dynamique, et ses rseaux de contact se sont rtrcis, suite en partie laustrit conomique, prcisment dans une re o le dfi des relations extrieures devient de plus en plus complexe. Deuximement, le pays sous-estime sans doute limpact indirect des communications par le biais de grands investisseurs et autres rseaux privs, par rapport la diplomatie traditionnelle. Un ou deux incidents de harclement et tracasseries administratives grande chelle soufferts par ces premiers auront des retentissements internationaux qui chappent totalement, et rendent inutile, des campagnes dinformation officielles, voire mme laction bienveillante dun ambassadeur isol. Il en va de mme pour le traitement bureaucratique de touristes et visiteurs, relevant dune autre re, qui est parmi les plus pnibles lchelle continentale, sans gain correspondant pour le pays en matire de scurit accrue. Pire sans doute, limpact dun article dans la presse internationale sur la base dune information anecdotique peut avoir un retentissement sans commune mesure avec la gravit de lincident rapport. Troisimement et encore plus important, ces sont les Camerounais eux-mmes, notamment par leurs medias et leurs diasporas, qui communiquent le sentiment de confiance quils ont, ou nont pas, dans leur propre avenir et dans leur administration. Ceci est valable pour les campagnes actuelles anti-corruption, mais aussi de manire plus gnrale. En particulier, la pratique de consultations et de suivi populaires, par exemple en amont de la confection du DSRP, ou dans le suivi des projets PPTE, et lhabitude des enqutes-utilisateurs et enqutesmnages de toute sorte, mrite dtre fortement renforce. Cela viterait des biais, voire des incohrences entre les demandes sociales les plus prgnantes exprimes par les populations rurales et les priorits affiches par le DSRP (ducation et sant eau et routes). Sagit-il l de correction technocratique de prfrences populaires ou dun alignement automatique sur les convenances et consensus internationaux ?
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5. Axes dIntervention
A Rsum de nos observations et recommandations 151. A lheure actuelle, le partenariat au Cameroun ne marche que pniblement et approximativement. Surtout, il souffre dun manque de confiance rciproque et de graves dfis son amlioration, notamment : 152. un dfi dappropriation ; un dfi dcisionnel; un dfi de loutil de gestion; de graves faiblesses dans la gestion des finances publiques; des dfis de gouvernance et de corruption ; et des dfis de communication.
Le chapitre prcdent explique plus en dtail lenvergure de ces dfis, ainsi que ses implications. Il ne convient ni au gouvernement du Cameroun ni ses partenaires extrieurs de se faire des illusions sur les perspectives de modification rapide de cette situation. Le partenariat ne se construit pas en un jour ! Nanmoins, le fait que notre mission indpendante de suivi (MIS) est intervenue la demande conjointe du Gouvernement du Cameroun et de ses partenaires extrieurs est en soi une preuve de la volont commune de faire face cette situation. Depuis le dbut de nos discussions Yaound, nous restons convaincus de la dtermination partage de crer une nouvelle plateforme de dialogue, base sur la confiance. Nous avons identifi aussi des volutions rcentes prometteuses depuis 2003 et surtout depuis 2004 : o Tout dabord, le processus consultatif de concertation et de mise en place de la stratgie pour la rduction de la pauvret, et son document cadre (DSRP) en 2003 a t gnralement considr comme une avance trs prometteuse. Ensuite, la conduite macroconomique sest amliore sensiblement depuis fin 2004. Le programme FMI se voit remis sur les rails, et les conditions du point dachvement ont t finalement remplies pour justifier une dcision dfinitive et positive du FMI et de la Banque mondiale la fin avril 2006.
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On a vu un renforcement des espaces de dialogue au niveau sectoriel, notamment dans le domaine forestier mais aussi dans les secteurs dducation, de sant et des travaux publics, o des plans sectoriels ont t developps et discuts et des cadres de dpenses sectorielles moyen terme (CDMT) ont t prpars dans chaque cas. La confiance des partenaires sest aussi amliore en rponse laccent particulier mis par le Gouvernement tous les niveaux sur la lutte contre la corruption, non seulement par des prises de position publiques significatives mais aussi par des actions parlantes, en particulier les arrestations de trs hauts fonctionnaires nationaux. Finalement, on constate lexistence dune opinion publique nationale et des medias camerounais de plus en plus exigeants, base essentielle dune plus grande reddition des comptes du gouvernement et de ses partenaires extrieurs.
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Il convient alors maintenant de lancer un processus qui mne la consolidation de ces acquis et le r-tablissement de la confiance dans le partenariat. Dans ce but, nous conseillons cinq axes dintervention prioritaires : Une rflexion nationale stratgique renouvele et appuye. Des mesures de renforcement pour passer un seuil critique de gestion des finances publiques. Un engagement privilgier le suivi citoyen et les avis conformes. Un programme dlaboration dune politique daide Et la cration despaces de dialogue grables mais performants.
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Les deux premiers thmes ont t voqus et dvelopps ci-dessus. Les trois autres thmes sont maintenant discuts brivement ci-dessous. Notre premire mission a t plutt diagnostique. Pendant la deuxime mission nous avons pu discuter des propositions concrtes pour lancer de telles interventions et pour tablir un cadre de suivi.
B. Privilegier le suivi citoyen et progresser vers les avis conformes 157. Le citoyen vigile du bon fonctionnement dun systme conomique et financier est un gage dappropriation, dancrage et de prennisation des principes qui gouvernent la collecte et lemploi des deniers publics. Ce rle, il est apte le jouer en rgle gnrale dans les actes majeurs de la vie conomique et sociale pour le plus grand bien de lintrt gnral.
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Contribuable ou co-contractant de lEtat, acteur partenaire autour de lcole, la sant ou lenvironnement, usager frquent du service public, le citoyen actif se veut responsable et entend clairer le choix des gouvernants, comme il entend tenir les gouvernants pour responsables et redevables de leurs dcisions Cible vivante sur laquelle les actions de lEtat ont un impact direct ou indirect, il est bien plac pour mettre des avis en direction de ce dernier. Force est de reconnatre que la situation actuelle au Cameroun laisse apparatre, en la matire un dficit de consultation et de concertation citoyennes. Il arrive mme que le Gouvernement, par une interprtation trop stricte des comptences respectives de lExcutif et du Lgislatif, sinterdise dassocier le Parlement des comits consultatifs ou des commissions touchant divers aspects de la vie conomique et sociale du pays. Il convient tout de mme de signaler que linnovation institutionnelle du Comit PPTE a t une exception notable qui, sous ce rapport, valorise potentiellement la participation citoyenne. Il en est de mme des consultations avec le Patronnat avant la soumission du budget au Parlement, mme si nous navons pu en mesurer la consistance. Toutefois, en rgle gnrale, le dveloppement de la socit civile et la promotion des initiatives citoyennes en matire de veille stratgique laissent encore des marges de progression en regard des expriences des pays africains de niveau similaire, par exemple travers des actions conjointes. Le nouveau partenariat en gestation appelle une mutation vers des expriences de dmocratie participative qui donnent toute sa place au citoyen dans le suivi des actions majeures du Gouvernement. Ainsi, du pistage budgtaire ou budget tracking travers lesquels les organisations citoyennes doivent tre appuyes en tant que partenaires du Gouvernement. Ceci contribuerait alors toffer les systmes dinformation nationaux et, la longue, contribuerait renforcer la confiance des partenaires. Ces derniers devront sabstenir dopposer lEtat la socit civile mais plutt les mettre en complmentarit dans le respect de leurs rles respectifs. Ainsi, il serait opportun, une fois acquis un niveau suffisant de renforcement des capacits citoyennes, de reconnatre aux organes paritaires consults lopportunit dmettre des avis conformes et non plus seulement consultatifs, dans certaines matires prcises (exemple : priorits locales). La lutte contre la corruption y gagnerait en perceptions communes.
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Il ne sagit ici ni de crer des mcanismes de co-gestion entre le gouvernement et la socit civile et/ou les bailleurs de fonds, ce qui serait invitablement source de confusion et dinefficacit (en plus de remettre en cause ce qui est lgitimement du ressort de lExcutif), ni dencourager un mcanisme de contrle de type micromanagement tant de la part de la socit civile que de celle des bailleurs de fonds sur lExcutif. Mais plutt, il sagit de promouvoir un systme de contribution et de responsabilisation des acteurs concerns, savoir la socit civile et lensemble des citoyens, dans la formulation et lexcution des politiques publiques en gnral et de lutilisation des ressources publiques en particulier. Il serait trs utile dengager rapidement un rflexion systmatique sur le thme des mthodes et moyens mettre en uvre pour promouvoir, faciliter et acclrer lmergence de cette capacit de la socit civile jouer son rle de contributeur effectif et constructif llaboration, lexcution et au suivi des politiques publiques en matire conomique et sociale. En pleine concertation avec les pouvoirs publics, ceci pourrait faire lobjet de discussions avec les partenaires extrieurs qui pourraient tre amens contribuer financirement et institutionnellement ce processus. Des espaces de dialogue performants peuvent aider conforter cette volution. La cration de ces espaces est alors parmi les priorits de grande urgence court terme.
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C.Vers des espaces de dialogue amliors 166. Nous pensons quil y a lieu de faire voluer les procdures et institutions PPTE, vers un rel espace de dialogue stratgique, surtout au niveau des stratgies sectorielles, et moins en ce qui concerne la gestion financire des projets. En revanche, la discipline de gestion introduite dans ce cadre (par exemple les procdures de slection des investissements) mriterait dtre vulgarise dans la pratique courante du secteur public, que les partenaires extrieurs y soient associs ou pas. Le nombre de partenaires extrieurs officiels du Cameroun est suffisamment rduit pour imaginer en outre un cadre de dialogue proprement dit politique rgulier entre ceux-ci et le Gouvernement dans un premier temps, ainsi qu terme avec un ventail reprsentatif de la socit civile, selon un processus tel que celui voqu ci-dessus. Dans le post-PPTE, ces discussions pourraient retrouver un cadre de perspective moyen terme et tre moins colores de ngociations
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difficilement maitrisables. Une rflexion dans laquelle la Primature et la Prsidence devront tre associes, simpose sur les meilleures formules, frquences, et mandat donner une telle plateforme, au fur et mesure que la confiance mutuelle se dveloppe. D. Vers une politique daide pour le Cameroun 168. Le Cameroun devient, court terme au moins, beaucoup moins dpendant de laide extrieure que dans le pass, et moins que la plupart de ses pairs Africains aujourdhui. De plus, lvolution rcente, tant du ct Camerounais (avec latteinte rcente de lobjectif du point dachvement PPTE) que du ct des partenaires (avec une redfinition des objectifs de laide au dveloppement), indique une opportunit, sinon une ncessit de remise en cause fondamentale de la nature de la coopration internationale au Cameroun. La question se pose donc de savoir vers quels buts devrait tendre cette nouvelle coopration ? Une reflexion simpose. Nous suggrons que le pays fasse sienne une stratgie long terme visant un sevrage de toute dpendance de laide, puisque nous sommes convaincus de la viabilit dune telle proposition, au vu des capacits potentielles du pays. Une telle stratgie permettrait prcisement de mieux dfinir le cadre stratgique et les points dapplication de laide et de la coopration pour les court et moyen termes. Une telle politique daide , ralise souverainement mais en bonne consultation avec les partenaires, serait fonde sur les perspectives de croissance et de rduction de la pauvret, dinvestissement et demploi dj indiques comme essentielles. Elle les complterait en sintgrant une vision stratgique densemble pour le pays et en attribuant tous les partenaires un rle spcifique pour appuyer les efforts nationaux dans les domaines o les carences ou insuffisances au niveau national seraient les plus videntes. Au del de proccupations essentiellement dordre conomique et social, un nouveau partenariat entre le Gouvernement du Cameroun et ses principaux partenaires, multilatraux, bilatraux, officiels et privs, nationaux et trangers nous parat possible, dans toutes ses dimensions, politiques, conomiques, commerciales, sociales, culturelles et techniques.
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E. De la thorie la pratique : quelles volonts ? 171. Ce qui est propos ci-dessus peut tre facilement tax didalisme, ou pire dirralisme. Il est clair qu ce jour, il nexiste pas de vritable consensus entre les parties et plus particulirement du ct du Gouvernement du Cameroun sur la ncessit, les finalits et la nature
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dun vritable partenariat. Pourtant nous sommes convaincus que les conditions sont l pour que le Cameroun et ses partenaires dfinissent un nouveau cadre et une nouvelle politique pour lensemble de leur coopration. Encore faudra-t-il donner une rponse sans ambigut chacune des questions suivantes : a. Y a-t-il une volont politique densemble du Gouvernement du Cameroun pour adopter, promouvoir et mettre en uvre une telle approche ? Quelles sortes de gages le Governement Camerounais est-il prt proposer cet effet ? b. Existe-t-il une vritable ambition et dtermination de la part des autorits camerounaises et de tous les partenaires pour dfinir clairement le cadre, les mthodologies appropries, et les procdures pour donner une ralit la dcision politique ? Quelle doit en tre la manifestation concrte ? c. Peut-on envisager la transparence la plus totale dans le comportement de tous les partenaires impliqus, pour assurer la confiance indispensable entre eux dans la mise en oeuvre de cette stratgie? Que peut-on proposer en termes de critres et de benchmarks? d. Les partenaires extrieurs, comme les acteurs locaux, sont-ils prts faire les concessions ncessaires pour assurer la cohrence et la complmentarit de leurs efforts dans cette enterprise? Quels moyens sont-ils prts mettre en jeu cet gard? 172. Pour notre part, et ce stade de lexercice qui nous a t demand, nous pensons quil est possible de rpondre positivement ces questions. La MIS se tient videmment la disposition de toutes les parties concernes pour explorer avec elles les options et les moyens pour y arriver. A notre avis, en dialogue avec les partenaires, il devrait tre possible de formuler un plan dactions avec un calendrier spcifique, adapt la situation actuelle du pays. Mais un tel plan devra tre le fruit dun dbat linterieur du pays, que le prsent diagnostic espre pouvoir stimuler.
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Cameroon Final Report of The HIPC Completion Poitnt Commission On Fiscal Revenue, For Vaasa Thesis

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Une Arrive et un Nouveau Dpart: Partenariats au Cameroun aprs le Point dAchvement PPTE Rapport Final de la Mission Indpendante de Suivi

Overseas Development Institute

Table des Matires

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Synthse des principales conclusions

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1. Objectifs et mthode de travail

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2. Rappel historique et volution rcente

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4. Diagnostic sommaire des partenariats

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D Limportance de renforcer la Gestion des Finances Publiques 129.

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