Asalto Al Desarrollo BID

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados. Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.
org/pub
Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados. Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub
Pgina en blanco a propsito
a
Violencia en Amrica Latina
Juan Luis Londoo Alejandro Gaviria Rodrigo Guerrero Editores
Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D.C. 2000
Asalto al desarrollo
Violencia en Amrica Latina
Banco Interamericano de Desarrollo, 2000
Diagramacin y portada TXT Edicin Diseo Creatividad Este libro puede solicitarse a: IDB Bookstore 1300 New York Avenue, N.W. Washington, D.C. 20577 Estados Unidos de Amrica idb-books@iadb.org www.iadb.org/pub
Tel. (202) 623-1753; Fax (202) 623-1709; (877) 782-7432
Cataloging-in-Publication data provided by the Inter-American Development Bank Felipe Herrera Library Asalto al desarrollo: violencia en Amrica Latina / Juan Luis Londoo, Alejandro Gaviria, Rodrigo Guerrero, editores.
p. cm. Includes bibliographical references.
ISBN:1886938865
1. Violence-Latin America-Economic aspects. 2. Violence-Latin Amrica-Social aspects. I. Londoo de la Cuesta, Juan Luis. II. Gaviria Trujillo, Alejandro. III. Guerrero, Rodrigo. IV. Inter-American Development Bank.
303.6 A275--dc21
Edicin de textos Norka Parra de Ansuini y Vernica Coon
Prefacio Ricardo Hausmann. Captulo 1 Violencia en Amrica Latina: Epidemologa y Costos Juan Lus Londoo y Rodrigo Guerrero Captulo 2 Violencia y la polica en Rio de Janeiro Bernard Couttolene, Ignacio Cano, Leandro Piquet Cametro y Luciana Phebo Captulo 3 El desbordamiento de la violencia en Colombia Mauricio Rubio Captulo 4 De la guerra al delito: evolucin de la violencia en El Salvador Jos Miguel Cruz, Luis Armando Gonzlez, Ernesto Romano y Elvio Sisti Captulo 5 Capital lesionada: violencia en Ciudad de Mxico Rafael Lozano, Marta Hyar, Beatriz Zurita, Patricia Hernndez, Leticia Avila, Mara Lilia Bravo, Teresita de Jess Ramrez, Carlos Carrillo, Clotilde Ayala y Blanca Estela Lpez Captulo 6 Ataque a la violencia en Per: reforma penal y policaca Hugo Eyzaguirre Captulo 7 Violencia en Venezuela: un fenmeno capital Roberto Briceo-Len y Rogelio Prez Perdomo
11
59
103
173
205
233
263
ndice
Jos Luis Bobadilla merece un reconocimiento muy especial por ser el artfice de la concepcin multidisciplinaria de este estudio al incorporar en el diseo inicial del proyecto la visin epidemiolgica en el anlisis de la violencia en Amrica Latina.
El Proyecto de la Red de Centros de Investigacin El Banco Interamericano de Desarrollo cre en 1991 la Red de Centros de Investigacin con el objeto de fortalecer la formulacin de polticas y contribuir a la agenda de reforma institucional en Amrica Latina. Mediante un proceso competitivo la Red ofrece financiamiento no reembolsable a centros de investigacin latinoamericanos para realizar estudios sobre problemas econmicos y sociales de la regin, cuyos ternas especficos son seleccionados por el Banco en consulta con la comunidad dedicada al desarrollo de la regin. Todos los estudios tienen un enfoque comparativo que ha permitido acumular una base de conocimientos y derivar lecciones en las reas de polticas macroeconmicas y financieras, modernizacin del Estado, regulacin, pobreza y distribucin del ingreso, servicios sociales y empleo. Los estudios por pas se encuentran disponibles como documentos de trabajo en la Librera del BID (correo electrnico: idb-books@iadb.org) y en formato de PDF en Internet (www.iadb.org/res/about_research_network.htm).
Reconocimiento
La violencia en Amrica Latina ha alcanzado niveles sin precedentes. Cada ao cerca de 140.000 latinoamericanos son asesinados y una de cada tres familias en la regin es vctima de algn tipo de agresin criminal. Esto, unido a la creciente inoperancia de las fuerzas policiales y de justicia, ha contribuido a crear un sentimiento de indefensin y zozobra entre la poblacin a lo largo y ancho de este continente, sin distingo de status social. Los costos econmicos de la violencia criminal en Latinoamrica son muy elevados. Las prdidas de capital humano ocasionadas por muerte o por incapacidad, y los costos originados por atencin mdica a las vctimas de la violencia alcanzan en muchos pases 5% del PIB. A esto se le deben sumar los efectos nocivos de la violencia sobre la inversin domstica y extranjera. No es exagerado afirmar que el desarrollo econmico de Amrica Latina en el nuevo siglo depender en buena medida de la capacidad y efectividad que se tenga para resolver los problemas que originan la violencia e incrementan la criminalidad. Por la magnitud de este problema se podra pensar que las investigaciones referidas al terna son mltiples y variadas, y que ellas ofrecen no slo diagnsticos claros sino tambin soluciones concretas. Desafortunadamente, ste no es el caso. Hoy en da no se tiene una idea concreta ni de la magnitud de la violencia en Latinoamrica, ni de sus causas y, menos an, de la efectividad de las polticas pblicas que se aplican para su prevencin y control. Este libro constituye un primer paso para tratar de llenar este vaco. En esta publicacin se estudia la magnitud y los costos de la violencia en seis pases de la regin y se ofrece, para cada caso, una discusin sobre las polticas de control y reduccin de la misma. Todos los estudios parten de la premisa de que la violencia es un problema de muchas facetas y que como tal su anlisis debe acoger diversas disciplinas. Si existe un hilo conductor a lo largo del libro es el del eclecticismo metodolgico. As, las polticas de intervencin que se favorecen en la mayora de los estudios estn basadas en una multitud de estrategias, desde el
Prefacio
Economista Jefe Banco Interamerica.no de Desarrollo Washington, DC
Ricardo Hausmann
control de los factores de riesgo ms obvios como el alcohol y las armas de fuego hasta el fortalecimiento de la cohesin social. Nuestro objetivo es que este libro promueva el inters por el estudio de la violencia criminal en Latinoamrica. La importancia y la urgencia del tema as lo requieren. Si la violencia es un asalto al desarrollo latinoamericanoy la evidencia parece ser clara al respectose hace imperativo no slo conocer la verdadera magnitud del problema sino tambin cules son las opciones que se tienen para afrontarlo. Quiz el principal aporte de este libro consista en poner en marcha el debate que finalmente brindar grandes luces sobre cmo abordar el terrible flagelo de la violencia en Latinoamrica.
Resumen
En Amrica Latina la violencia es extensa y tiene inmensos costos. Los indicadores ms tradicionales ilustran su cuanta. En la regin hay 140.000 homicidios por ao; cada latinoamericano pierde el equivalente a casi tres das anuales de vida saludable por causa de la violencia; 28 millones de familias son sujetas a hurto o robo en un ao o, para decirlo en forma ms contundente, 54 familias son robadas por minuto, aproximadamente una por segundo. La violencia, medida por cualquiera de estos indicadores, es cinco veces ms alta en esta regin que en el resto del mundo. La violencia sobre los bienes y las personas representa una destruccin y transferencia de recursos de aproximadamente 14,2% del PIB latinoamericano; es decir, US$168.000.000. Y en capital humano se pierde 1,9% del PIB; este porcentaje es equivalente al gasto en educacin primaria de la regin. En recursos de capital se pierde anualmente 4,8% del PIB, o sea, la mitad de la inversin privada. Las transferencias de recursos que se realizan entre las vctimas y los criminales alcanzan 2,1% del PIB, porcentaje superior al del efecto distributivo de todas las finanzas pblicas. Sin embargo, esta problemtica es bastante diversa entre los distintos pases del continente. En el Cono Surespecialmente en Chile y Uruguayy en Costa Rica se registran los menores ndices de violencia, stos son comparables al de los pases europeos. Como la mayor incidencia de hechos violentos se presentan en los pases andinos y en el resto de los de Centro Amrica, fue en esta regin en donde se concentra la atencin de esta publicacin. Los casos extremos son El Salvador y Colombia; aqu se encontr que a causa de agresiones contra personas y bienes se destruye una cuarta parte del potencial anual de produccin. La investigacin en la que se basa esta publicacin se enfoc en la bsqueda de evidencia sobre factores distintos a drogas y guerrilla. De ella se induce la conveniencia de combinar enfoques para comprender mejor un problema tan complejo.
Aunque no se puede delinear un modelo integrado para entender esta problemtica, los diversos enfoques que se aplicaron ayudan a visualizar su complejidad. La epidemiologa clsica permite identificar que es entre los hombres jvenes, en el consumo de alcohol y en la tenencia de armas donde se concentran los mayores factores de riesgo. La epidemiologa macroeconmica sugiere que la creciente deficiencia en el sector educativo es el principal factor subyacente al incremento del nivel de violencia en la regin: una brecha de un ao de educacin se asocia estadsticamente con aproximadamente 14.000 homicidios adicionales por ao. Tambin indica que el aumento de la pobreza y de la desigualdad que sufri Amrica Latina en la dcada de los ochenta pudo haber generado unos 30.000 homicidios adicionales por ao. La epidemiologa social permite identificar al consumo de alcohol, a la deficiencia educativa y de capital social, as como a la enfermedad mental entre los factores que, tomados en su conjuntoy an sin incorporar los efectos de las drogas y la violencia polticapodran explicar satisfactoriamente el exceso de violencia de la regin y su ascenso en los ltimos aos. Finalmente, un enfoque de epidemiologa econmica que se concentre en las interacciones repetidas entre individuos, podra ser la va ms idnea para explicar los incentivos y comportamientos sociales de los individuos que subyacen a la dinmica de la violencia de Amrica Latina. La magnitud y costo de la violencia en la regin ha conducido, con frecuencia, a visiones nihilistas sobre las posibilidades de intervencin. Se arguye, por un lado, que sta se halla tan enraizada en la cultura de la gente y sus instituciones que deja poco espacio para el desarrollo de polticas. Por otro lado, se estima que no hay campo para las intervenciones mientras no se logre erradicar los problemas estructurales asociados con la pobreza y la inequidad. En esta publicacin, nos apartamos radicalmente de esta visin. Se asume una mirada optimista y constructiva a las posibilidades de aplicacin de polticas. Un problema tan complejo y tan diverso facilita que se aborde de mltiples formas en sus diferentes facetas. Es conveniente una aproximacin pragmtica, basada en la observacin cuidadosa de la realidad, ms que en la pura elucubracin terica y contingente de las opciones de aplicacin de polticas.
Hay polticas simples muy eficaces, en el rea de vigilancia y seguimiento epidemiolgico de los hechos, el control del consumo del alcohol y otras drogas, restriccin al uso de armas de fuego, y la adecuada atencin de urgencias en los servicios de salud, que permitiran reducir sustancialmente tanto la incidencia de la violencia como sus costos. Ms y mejor educacin, as como un crecimiento econmico equitativo que permita reducir la pobreza, resultan antdotos de enorme eficacia para la agresin sobre el hombre y sus bienes. As mismo, se debe combinar una lucha pblica contra la impunidad y por la eficacia de los aparatos judiciales y policiales, con mayor flexibilizacin para que los individuos y sus asociaciones puedan ejercer mayor prevencin y control de los comportamientos violentos. La reconstruccin del tejido social y la acumulacin del capital social son las inversiones ms importantes que los latinoamericanos podran hacer para cimentar una convivencia ciudadana ms pacfica. La violencia es en la actualidadsin dudala limitante principal del desarrollo econmico de Amrica Latina. Es por esto, y por su alto costo social y econmico, que se hace imperante y muy apremiante la necesidad de actuar con la mayor eficacia. Las experiencias de pases y localidades de la regin de los ltimos quince aos examinadas con algn detalle, ofrecen instrumentos de accin para rescatar el respeto a la vida y a la propiedad como los elementos esenciales de nuestro desarrollo futuro.
Violencia en Amrica Latina: epidemiologa y costos

Juan Luis Londoo y Rodrigo Guerrero*
La violencia es el principal problema econmico y social de Amrica Latina. Paradjicamente, combatir y controlar la violencia no figura como tarea prioritaria en las estrategias pblicas, ni se han desarrollado esquemas de poltica activa ms all de las intervenciones policiales y judiciales tradicionales. Probablemente, la escasa investigacin sistemtica e interdisciplinaria sobre la violencia y sus posibilidades de control ayudan a explicar la pobre respuesta de los gobiernos y de sus instituciones a un problema delicado y de tanta trascendencia. En este captulo se presenta un anlisis comparativo sobre la magnitud de la violencia, su impacto econmico, los factores de riesgo y las relaciones causales que inciden en su ocurrencia, as como las opciones para su control, con un enfoque interdisciplinario (economistas, epidemilogos, abogados, socilogos y otras profesiones), de alto contenido emprico y con clara orientacin al diseo de polticas.1 Los resultados obtenidos son muy interesantes en la descripcin emprica de niveles, modalidades y tendencias de violencia. Se concretaron enormes innovaciones en la obtencin de datos bsicos, al combinar en los distintos pases el anlisis de las autopsias con encuestas directas a los diferentes agentes de la cadena de violencia: la opinin, las vctimas, los victimarios y los servicios de salud, tal como se describe en el Cuadro 1.1.
* Juan Luis Londoo es Editor de la revista Dinero en Bogot y Rodrigo Guerrero es Director de Asuntos Internacionales de la Fundacin Carvajal en Cali, Colombia. 1 Desde un comienzo, se excluy del estudio la violencia poltica, la asociada con el terrorismo y el narcotrfico, as como la domstica o intrafamiliar.
CAPITULO 1
12
LONDOO Y GUERRERO
Cuadro 1.1. Innovaciones empricas de los estudios

Rgistros de defunciones Brasil Colombia Encuesta de opinin Tres encuestas Encuesta de vctimas Gente con acceso a hospitales Gente con acceso a hospitales Encuesta de proveedores Encuesta de victimarios
Seguimiento de Activa Encuesta consistencia medicina legal, de hogares polica y fiscala Consistencia entre fiscala y hospitales Correccin de protocolos de autopsia Activa Propia Encuesta completa para estimar incidencias y costos Activa Encuesta de hogares
Estimacin de costos
El Salvador Mxico Per
Estimacin de costos Gente con acceso a hospitales Estimacin de costos y protocolos Estimacin de costos y gastos
Entrevista estructurada con 50 asesinos en las crceles
Venezuela
Correccin de protocolos de autopsia
La primera seccin de este captulo describe los principales resultados sobre la magnitud, dinmica y costos de la violencia urbana en los pases sujetos a estudio. El trabajo colectivo tambin condujo a la exploracin de nuevos instrumentos analticos para entender el problema. La epidemiologa, en su acepcin clsica, busca explicar las diferencias en la enfermedad a lo largo del tiempo y entre poblaciones, as como evaluar el efecto de las intervenciones sobre el comportamiento de la misma. Extendimos el alcance de la epidemiologa clsica tal como se aplica en el campo de la salud, para aplicarla al comportamiento humano, donde la dinmica social, macrocontextual y econmica adquieren enorme importancia. El comportamiento violento, que en muchas ocasiones, mas no siempre, es racional y previsivo, se da en un contexto de interacciones entre vctimas y victimarios en donde la proteccin no necesariamente concuerda con una clara delimitacin de espacios entre lo pblico y lo privado. As, encontramos posible la convergencia de enfoques de economistas, epidemilogos e institucionalistas que, hasta
VIOLENCIA EN AMRICA LATINA: EPIDEMIOLOGA Y COSTOS
13
Definiciones y taxonoma de la violencia

La violencia es un trmino utilizado para describir situaciones muy diversas, razn por la cual se generan muchas confusiones y controversias. Se requiere por lo tanto, definir claramente lo que se entiende por violencia y hacer una clasificacin o taxonoma de las formas ms frecuentes. Existen mltiples maneras de clasificar la violencia. Cada clasificacin sirve, por lo general, a un propsito determinado y la bondad de la clasificacin est estrechamente relacionada con la utilidad de la misma. Una primera distincin es aqulla entre el acto violento en s mismo y su correspondiente registro. Muchas acciones violentas no son registradas, a veces ni siquiera son percibidas socialmente como tales y por tanto no se conocen. Tal es el caso de la violencia domstica contra la mujer, el nio o el anciano, de la cual slo una pequea parte aparece en los archivos. Otra distincin es la que se realiza entre acto violento y delito. El delito es un quebrantamiento de la ley y como tal, est determinado por los cdigos existentes en un momento dado. Un mismo acto puede dejar de ser o volverse delito, simplemente por un cambio en la ley. Un mismo hecho, por ejemplo la muerte
ahora, han buscado aproximarse en forma independiente al problema. La segunda seccin describe cuatro etapas del anlisis epidemiolgico de la violencia. La investigacin condujo tambin hacia un anlisis de la batera de instrumentos de poltica, que permiti identificar intervenciones muy eficaces, contextos macrosociales que crean menores incentivos para el comportamiento violento y otras medidas que, aunque ms complejas, pueden tener un significativo impacto en la disminucin de las diferentes expresiones de violencia. En la tercera seccin se presenta de forma sucinta este conjunto de instrumentos de poltica. Durante los dos ltimos aos el Banco Interamericano de Desarrollo ha logrado disear y poner en marcha operaciones de poltica sobre convivencia ciudadana en pases como Colombia, Uruguay y Brasil que se basan, en gran parte, en los resultados de la investigacin aqu mencionada. Esto es una prueba ms de que del trabajo interdisciplinario, emprico y orientado a generar poltica, se pueden obtener los ms altos rditos para enfrentar los nuevos problemas de Amrica Latina. Se presentan tambin datos bsicos sobre la magnitud de la violencia (nivel, tendencias y diversidad por pases) y sus costos en Amrica Latina.
14
LONDOO Y GUERRERO
Clasificaciones de la violencia La violencia se puede clasificar segn la persona que la sufre, en violencia contra los nios, la mujer o el anciano; o diferenciar segn la naturaleza de la agresin en fsica, sicolgica, sexual, etc.; o catalogar segn el motivo, en poltica, racial y religiosa, entre otras; o tambin, segn el sitio donde ocurre, en domstica, urbana, rural o del ambiente de trabajo. Establecimos dos grandes categoras de violencia: la intencional y la no intencional. La primera incluye aquellos actos donde existe la intencin de provocar dao, tales como las lesiones personales o las autoinfligidas. La segunda, los actos donde el dao no es resultante de una intencin previa por parte del agresor. Los accidentes de transporte o de cualquier otra naturaleza tambin se clasifican en esta categora. Por su extraordinaria frecuencia y sus profundas implicaciones sociales, merece especial mencin la violencia que ocurre en el mbito del hogar, llamada violencia domstica, que incluye las formas de violencia contra la mujer, el nio y el anciano. Violencia intencional Se define como violencia intencional, el uso o amenaza de uso de la fuerza fsica, con intencin de hacer o hacerse dao. Pero esta definicin, si bien tiene ventajas tales como su relativa facilidad de registro, tiene tambin limitaciones: excluye otras formas muy frecuentes de violencia como la sicolgica, y margina los casos en los que se usa fuerza fsica sin intencin de provocar lesin, los llamados accidentes. Los homicidios y suicidios son manifestaciones extremas de violencia intencional y, por existir datos confiables, se utilizan como indicadores de sta. Pero ellos son una pequea parte del conjunto de la violencia y subestiman la magnitud real de las agresiones, porque excluyen las lesiones intencionales donde no se produjo muerte y otras formas de violencia no intencional. Los niveles objetivos de la violencia tal como se expresan, por ejemplo, en el nmero de homicidios, pueden contrastarse con su percepcin subjetiva. Las fluctuaciones en la percepcin
de otra persona, puede ser o no ser delito dependiendo de las leyes de un pas. Por ejemplo, las ejecuciones donde existe la pena de muerte no son consideradas como delitos y por lo tanto no aparecen registradas como homicidios. Esto se repite con las muertes resultantes del enfrentamiento con la autoridad.
15
Violencia contra la propiedad La violencia contra la propiedad es aqulla donde se produce dao contra el patrimonio econmico y no contra la integridad de la persona. El robo, el hurto, la "rapia o raponazo" son las manifestaciones ms frecuentes y pueden presentarse con o sin uso de la fuerza fsica. La cuantificacin se realiza en trminos de la tasa de incidencia de los diferentes delitos (de acuerdo con la clasificacin internacional de delitos) y del valor econmico que ellos representan.
Grfico 1.1. Violencia objetiva y subjetiva en El Salvador
Fuente: Informes del Instituto Universitario de Opinin Pblica de la Universidad Centroamericana, El Salvador.
pueden no coincidir de manera el con los niveles objetivos por varias razones. La frecuencia de ciertas forma de violencia menor (como el raponazo o rapia) produce en la sociedad una sensacin de inseguridad muy grande, aun cuando sta no vaya acompaada de altas tasas de homicidio. Igual situacin ocurre con el despliegue desmedido de los hechos de sangre reseado por los medios de comunicacin que producen una sensacin de peligro e inseguridad desproporcionada en la sociedad. En el Captulo 5 referido a El Salvador, se explica de manera clara cmo las percepciones sociales acerca de .la importancia de la delincuencia han venido fluctuando fuertemente a lo largo del proceso de paz que se adelanta en ese pas (Grfico 1.1).
16
LONDOO Y GUERRERO
Violencia instrumental y violencia expresiva Una clasificacin que puede tener implicaciones de poltica muy importantes es aqulla que separa los actos violentos en instrumentales y expresivos. En la primera categora caen los robos, atracos a mano armada y los homicidios con fines de extorsin o con fines de provecho para el agresor. En la segunda categora se incluyen los actos violentos producto de la ira, los cometidos bajo efecto del alcohol y, en general, todos aqullos donde no se puede percibir una intencin de provecho. Desafortunadamente no existe informacin confiable sobre la importancia relativa de estos dos tipos de violencia. Magnitud de la violencia Comentarios de mtodo Para analizar la violencia intencional se utilizaron los registros estadsticos que se recogen rutinariamente en las diferentes agencias oficiales. La cobertura y calidad de los registros, sin embargo, vara significativamente de una ciudad o pas a otro y tambin, de manera fundamental, segn el hecho. Hay eventos tales como el homicidio o el robo de automotores que tienen una "alta propensin a la denuncia"; la mayora son denunciados y registrados. Mientras que en otros, como el robo callejero "raponazo o rapia", la violencia contra la mujer o el nio, es denunciada y registrada tan slo en forma parcial. Para conocer la magnitud de este tipo de eventos es necesario valerse de encuestas especiales, generalmente a nivel domiciliario. Las tasas de violencia, cualquiera que sea su forma, se conocen a partir de los registros de denuncia. Son, por lo tanto, "tasas de denuncia" ms que "tasas de ocurrencia" de este fenmeno. Los diferentes delitos tienen una "propensin a la denuncia" distinta. Hechos como el homicidio o el robo de vehculos tienen una alta propensin a la denuncia, sus vctimas proceden a informar a las autoridades del hecho, mientras que los robos de menor cuanta o los llamados delitos contra el pudor sexual, son denunciados espordicamente. Es obvio que la frecuencia de los primeros puede determinarse de manera ms fiel por registro, mientras que los segundos requieren estudios o entrevistas especiales.
17
Grfico 1.2. Discrepancias estadsticas en Colombia
Fuente: Polica Nacional-DANE ENH.
Cuadro 1.2. Muertes por causa externa, Ro de Janeiro, 1995

Homicidios Suicidios Accidentes Intencin desconocida Enero-Marzo 32,8 760 4 0,2 14,4 333 1.219 52,6 2.316 100,0 Octubre-Oiciembre
1.021 50,2
39
787 188
1,9
38,7
9,2
2.035
100,0
Las discrepancias entre las denuncias de delitos segn las registros de la Polica y los resultados de las Encuestas de Hogares pueden ser considerables, como es el caso de Colombia (Grfico 1.2). Otro problema relacionado con los registros que es digno de mencin, lo constituye el hecho de que con gran frecuencia, en la medida en que se mejora la calidad de los registros, la situacin parece empeorar. Esta paradoja se observ en Ro de Janeiro, cuando posteriormente de un esfuerzo de la Prefectura para mejorar la calidad de la informacin, aument la cantidad de homicidios, suicidios y accidentes, como consecuencia de que paralelamente se disminuy la proporcin de muertes "de intencin desconocida", categora en la cual se escondan muchos de estos eventos. Como puede observarse en el Cuadro 1.2, la proporcin de muertes por intencin desconocida disminuy de 52% a 9%, al tiempo que las otras causas de muerte violenta aumentaron de manera significativa.
18
LONDOO Y GUERRERO
Violencia sobre las personas

Para los efectos de este anlisis se midieron los niveles de violencia sobre las personas a travs de cuatro criterios: los homicidios, las lesiones, la carga de la enfermedad y las encuestas de victimizacin.
Mortalidad por homicidios

Las estadsticas vitales a partir de los registros oficiales de los diferentes pases, compiladas por la Organizacin Panamericana de Salud (OPS), es el punto natural de partida para este propsito. Pero se sabe que estos registros son de calidad variable. Por ello se sometieron a chequeos de consistencia comparndolas con otras fuentes. El Cuadro 1.3 incluye algunas de estas comparaciones que fueron utilizadas para obtener estimados confiables acerca de los homicidios y otras formas de violencia. Tales chequeos de consistencia en los pases aqu analizados, extrapolados al conjunto del continente, nos permiten afirmar que durante 1996 en Amrica Latina y en el Caribe se registraron aproximadamente 140.000 homicidios; es decir, 16 por hora; uno cada cuatro minutos. Esto, que se expresa como una tasa de 30 homicidios por cien mil habitantes, es aproximadamente 5 veces ms alta que el promedio mundial. Los trabajos permiten concluir, adicionalmente, que el arma de fuego fue el principal instrumento de violencia homicida, con un promedio cercano a 80%, y con una importancia creciente En todos los pases la violencia homicida se present con mayor intensidad sobre los hombres jvenes, de bajos recursos econmicos y, por lo tanto, de poca educacin. En Amrica Latina se presentaron durante 1996, 15.664 suicidios, cifra bastante ms baja que la informada para homicidios. No hay duda que la violencia auto-infligida es un
Con frecuencia diferentes instituciones generan informaciones dismiles. Por ejemplo, las muertes por ajusticiamiento que se registran en los pases donde existe la pena de muerte o las que ocurren en enfrentamientos con la autoridad, son clasificadas en la categora especial "uso legtimo de la fuerza" y no son contabilizadas como homicidios. El conflicto entre las diferentes fuentes de informacin puede tipificarse en el caso de Caracas, donde se pudo observar diferencias entre los datos de homicidios producidos por Medicina Legal y los datos de la PTJ que fluctan entre 25% y 40%.
19
Lesiones intencionales Se estim la prevalencia de lesiones en las consultas de los servicios de salud. En El Salvador 33% de las consultas atendidas en las salas de urgencia corresponden a lesiones intencionales. En Colombia, datos obtenidos de dos hospitales de baja complejidad (en Cali) y un hospital universitario de alta complejidad (en Pereira), mostraron que 43% y 66,8%, respectivamente, de la consulta de urgencias era debida a lesiones intencionales. En Ro de Janeiro se encontr que 38% de las admisiones hospitalarias fueron originadas por lesiones intencionales. Se puede concluir, pues, que una fraccin importante de las consultas y admisiones a los servicios de emergencia de los hospitales es causada por lesiones intencionales.
Cuadro 1.3. Tasa de homicidios intencionales por 100,000 habitantes
Brasil (Ro de Janeiro) Colombia El Salvador Mxico Per Venezuela Datos OPS, 1995 Homicidios PCMH 17,8 76,3 39,9 17,6 2,9 1_t_,2 Estimados del presente estudio 79,8 76,0 138,9 19,6 10,2 35,0
Fuente: Pan American Health Organization. Health Situation in the Americas. Basic Indicators 1996.
Cuadro 1.4. Tasas de suicidio por 100,000 habitantes

Brasil (Ro de Janeiro) Colombia El Salvador Mxico Per Venezuela Datos OPS, 1995 Suicidios PCMH 2,7 1,4 2,0 2,8 0,7 4,2 Estimados del presente estudio 2,8 6,0 1,0 6,0
Fuente: Pan American Health Organization. Health Situation in the Americas. Basic Indicators 1996.
problema de menor importancia que la homicida, an cuando es necesario recalcar que los registros oficiales subestiman a los suicidios. Obsrvese en el Cuadro 1.4, por ejemplo, como en el caso de Colombia, la tasa oficial de suicidios es de 1,4 PCMH, mientras que la estimada en el presente trabajo es cuatro veces mayor.
20
LONDOO Y GUERRERO
Carga de la enfermedad
La magnitud del dao provocado por la violencia debe ir ms all de la cuantifcacin del nmero de vctimas que sufrieron una agresin o del recuento de muertes prematuras ocasionadas por la violencia.
Cuadro 1.5. Heridos con arma punzante o de fuego, tasa por 100 adultos en 12 meses
Cali Hombres Mujeres
3,9 1,0
Caracas
5,9 1,8
Ro 4,0 1,9
San Salvador
5,4 1,1
Fuente: OPS, Estudio Multicntrico ACTIVA.
De igual modo se pudo observar un comportamiento de las lesiones interpersonales similar al de los homicidios. Esto es, las lesiones fueron ms frecuentes durante los fines de semana o ciertas celebraciones especiales y se asocian a hechos como consumo de alcohol y otros. Existe una extraordinaria heterogeneidad o variabilidad entre pases, y aun dentro de los pases mismos. El Salvador y Colombia aparecen con las tasas de lesiones intencionales ms elevadas, mientras que Per tiene las tasas ms bajas. En el caso de Colombia se encuentra una tendencia al aumento en la severidad de las lesiones intencionales, medida por la razn o ndice entre el nmero de stas y el de homicidios, (LI/H). Esta razn fue de 4,0 en Ro de Janeiro, 5,6 en Colombia, 9,9 en Mxico, 11 en Venezuela, y 11,6 en El Salvador. Slo una cuarta parte de las personas que sufren lesiones intencionales acuden a denunciarlas, especialmente en aquellos casos en los cuales su gravedad o sus implicaciones lo merecen. Los datos hospitalarios brutos, por lo general, se limitan a describir la naturaleza de las lesiones y no permiten conocer si stas son intencionales. Por ello se acudi a estimaciones directas en los hospitales o a encuestas de victimizacin. En el Cuadro 1.7 se muestran los resultados de unas encuestas domiciliarias de victimizacin. Entre 1% y 5% de los adultos que residen en las ciudade mencionadas en el Cuadro 1.5 informan haber sido heridos de alguna forma en los ltimos doce meses. Si asumimos que la gran mayora de estas lesiones son intencionales, entonces podremos inferir que su frecuencia es mucho ms elevada de la que aparece en los registros.
VIOLENCIA EN AMERICA LATINA: EPIDEMIOLOGA Y COSTOS
21
Cuadro 1.6. Carga de enfermedad asociada con violencia
Mxico El Salvador Colombia-urbano Lima Amrica Latina

Fuente: Estudios de caso.
1,7 11,8 9,2 0,6 1,4
0,8 0,3 3,9 0,4 1,2
2,5 12,1 13,1 1,0 2,6
Para este propsito se ha puesto en prctica la estimacin de los "Aos de Vida Saludable Perdidos" (AVISAS), un indicador compuesto por la suma de los aos perdidos por muerte prematura, y de los aos sobrevividos con alguna incapacidad funcional. El Cuadro 1.6 presenta las estimaciones de los aos saludables equivalentes perdidos a causa de la violencia en los estudios. Los resultados indican que cada latinoamericano pierde anualmente, casi tres das de vida saludable a causa de la violencia, y que la importancia de la discapacidad es casi tan alta como la de los simples homicidios. Tambin sealan que no existe una simple razn de proporcionalidad entre mortalidad y discapacidad por violencia en los distintos pases, pues la letalidad de los actos de violencia es muy diversa.
Otrasformas de violencia sobre las personas

Ciertas formas de violencia no son detectadas normalmente a travs de registros y requieren encuestas especiales, como las de victimizacin que reflejan la ocurrencia de ciertos eventos y, que si bien estn afectadas por problemas de recuerdo y definicin del tiempo de ocurrencia del evento investigado, se acercan ms a la "criminalidad verdadera". En algunos casos se utilizaron los resultados de las encuestas realizadas por ACTIVA y en otros, se hicieron encuestas especiales. Las distintas formas de delitos sufridos por la poblacin se registran en el Cuadro 1.7. La frecuencia con que la poblacin en general informa de delitos tales como robo, o asalto a mano armada, son considerablemente mayores que la que se pudiera estimar a travs del anlisis de los registros. Alrededor de 10% de la poblacin manifiesta el haber sufrido un robo o el haber presenciado uno, hechos que contribuyen sin lugar a duda a generar el clima de malestar e inseguridad ms que la misma tasa de homicidios. El maltrato por parte de la polica aparece como un hecho extraordinariamente frecuente.
Aos saludables perdidos Discapacidad AVISAS Mortalidad
22
LONDOO Y GUERRERO
Cuadro 1.7. Prevalencia de victimizacin, tasa por 100 adultos

Colombia, Cali 12,1 19,9
1,0 5,5 1,7
1,2 1,4 7,4 1,0
Le robaron a mano armada Vio algn robo a mano armada Cambi de residencia porque le amenazaron Fue golpeado por otra persona La polica le maltrat o golpe Fue herido con arma blanca / de fuego Ud. o un pariente cercano fue secuestrado Algn pariente cercano fue asesinado Algn pariente cercano se suicid
Brasil, Ro de Janeiro
8,7
El Salvador, San Salvador

20,0 29,8
3,4 3,9 3,0 0,8 1,2 3,5 1,3
Venezuela, Caracas
17,0 37,5
2,0 3,6 2,8 1,1 3,9 9,7 2,3
15,9
2,3 5,4 3,0 1,1 0,6 4,3 0,4
Fuente: Estudio ACTIVA/OPS. Encuestas especiales.
Violencia sobre las personas: tendencias La evolucin de la violencia en la regin slo pudo estimarse con niveles razonables de conflabilidad en los registros de defuncin, que fueron corregidos hasta obtener su consistencia. Aunque con un margen de error, los datos del Grfico 1.3 son indicativos. El Cuadro 1.8 permite ver que esta alta tasa agregada de homicidios esconde una enorme diversidad regional. Las tasas llegan a ser cuatro veces ms altas en Colombia y El Salvador, y apenas la mitad o menos en ciudades como Lima. Tambin puede observarse en todos los casos, con excepcin de Mxico, una tendencia al aumento en las tasas entre 1980 y 1995. La tasa de homicidios parece registrar tres subperodos con distinta dinmica en los ltimos 35 aos. Durante los aos sesenta y comienzos de los setenta, las tasas de homicidios fueron bajas y razonablemente estables. Desde el primer quinquenio de los setenta se interrumpe esta tendencia; la violencia homicida desde entonces se acelera constantemente, hasta superar los 30 puntos en el primer quinquenio de los noventa. Finalmente, despus de 20 aos de continuo crecimiento, a partir de 1994 se presentaran indicios de un descenso en el ritmo de violencia homicida, cuya fuerza y permanencia es an difcil de estimar.
23
Grfico 1.3. Homicidios en Amrica Latina
Cuadro 1.8. Tasas de homicidio por 100,000 habitantes (1980-95)

1980
Mxico DF El Salvador San Salvador Colombia Cali Venezuela Caracas Per Lima Brasil Ro de Janeiro Amrica Latina Fuente: Estudios de caso.
18 10 40 35 30 12 18 2 12 15
1985 18 12 55 1990 18 14 72 1995 20 20 139 90 80 110 35 52 10 25 32 102 30
42 70 10 14 3 14 18
88 88 18 28 5 25 90 25
Violencia contra la propiedad Los indicadores de homicidios, lesiones y aos de vida saludable dan informacin del impacto de la violencia sobre la salud de las personas, en lesiones, en muerte prematura o en dimensiones adicionales. Sin embargo, la estimacin de la violencia sobre la propiedad condujo a cifras menos crebles y comparables. Las deficiencias en los registros y la diversidad de criterios para su clasificacin en los distintos pases son mucho mayores. Por ello las nicas cifras comparables en las ciudades estudiadas en el Latinobarmetro se presentan en el Cuadro 1.9.
24
LONDOO Y GUERRERO
Cuadro 1.9. Violencia sobre la propiedad, vctimas de robo y asalto en la familia Ciudad Guatemala Mxico El Salvador Venezuela Ecuador Colombia Per Honduras Nicaragua Paraguay Argentina Brasil Bolivia Costa Rica Chile Panam Uruguay Promedio de Amrica Latina
Fuente: Latinobarmetro y estudios de caso.
% de la poblacin
54,9 47,7 47,1 43,9 39,2 37,4 36,8 36,3 35,7 35,1 34,2 33,9 32,8 32,7 32,0 25,1 21,4 30,0
Aproximadamente una de cada tres familias haba sido victima de robo o asalto en los ltimos doce meses. Esta forma simple de violencia contra la propiedad presenta diferencias entre pases bastante menos agudas que las que se observan en las lesiones o los homicidios; el pas con mayor frecuencia es Venezuela, y slo tiene dos veces y media la incidencia del pas con menos frecuencia, que es Uruguay. Costos de la violencia Comentarios de mtodo Para la medicin de los costos econmicos de la ocurrencia y prevencin de la violencia identificamos cuatro componentes: las prdidas en salud, las prdidas materiales, el deterioro del consumo y del trabajo, y las transferencias entre personas. Las prdidas en salud las integran los costos de atencin mdica y el valor de aos de vida saludable. Los costos de atencin mdica de eventos relacionados con violencia se obtuvieron directamente de encuestas en los hospitales en los distintos
25
pases, e incluyen lo pagado por los hogares e instituciones a aseguradoras. El valor de los aos de vida perdidos por muerte prematura o incapacidad se obtuvo multiplicando el nmero de AVISAS por el ingreso per cpita medio de la economa, que equivale aproximadamente al valor presente de los flujos de ingreso monetarioo de satisfaccin equivalenteque hubiese generado cada persona en caso de haber vivido saludablemente los aos perdidos. Las prdidas materiales estn compuestas por los gastos efectivos en seguridad y justicia por parte de los sectores pblico y privado, as como el impacto del deterioro de la violencia sobre la inversin y la productividad. Los costos sobre los aparatos de seguridad, para la prevencin y control de la violencia cubren los aparatos judiciales y represivos (polica y ejrcito) y de prevencin a travs de campaas u otros esfuerzos; y se obtienen de las declaraciones al fisco. Los gastos en seguridad privada se obtienen de informacin directa de empresas especializadas en el servicio y/o de encuestas sobre los hogares y las empresas. Los efectos sobre la productividad y la inversin se estiman sobre la base de modelos economtricos existentes en cada pas, o por aproximaciones de modelos cross-country estimados. Los costos intangibles de la violencia se han aproximado por la "voluntad de pago"manifestada en las encuestasde la poblacin con el objetivo de vivir en situacin de no-violencia o de tranquilidad; reflejan bsicamente los costos de consumo y restriccin de trabajo asociados con la ocurrencia probable de violencia. Dada la forma de calcularlos se considera que estn subestimados, por ignorar aquellos costos no individualizables de la violencia. Finalmente, se intent valorar el monto de las transferencias de ingresos de unas manos (las vctimas) a otras (los victimarios) asociadas con los distintos delitos contra el patrimonio econmico. Como no se logr en todos los pases la cuantificacin completa de cada uno de los cuatro componentes de costos de la violencia, se extrapolaron los resultados de aquellos pases con estimaciones ms confiables a los de otros con datos menos exactos, sobre la base de los indicadores comparables de homicidios e incidencia de robos. Para homogeneizar su presentacin, los costos de la violencia urbana se han expresado como proporcin del Producto Interno Bruto urbano (es decir de aqul que excluye agricultura y minera).
26
LONDOO Y GUERRERO
Costos agregados de la violencia urbana La violencia en Amrica Latina alcanza a representar un costo neto de 12,1% del PIB, es decir, aproximadamente US$145.000 millones anuales; e involucra, adicionalmente, transferencias por 2,1% del PIB, o por casi US$25.000 millones2 (Cuadro 1.10). Los costos de la atencin mdica asociada con la violencia, aunque no son despreciables, pues alcanzan ms de US$2.000 millones anuales, constituyen apenas un componente menor de las prdidas en salud. La destruccin de capital humano, en aos perdidos por muerte prematura o discapacidad, es mucho ms importante. Basta decir que su proporcin del PIB equivale a casi toda la inversin en educacin primaria que realiza el continente. El nivel de violencia que registra el continente equivale a destruir gran parte del capital humano que el sistema educativo crea todos los das. Las prdidas materiales asociadas con la violencia son elevadas y tienen tres componentes de aproximadamente igual importancia. Los gastos de seguridad y justicia por parte del gobierno representan recursos del orden de 1,6% del PIB. Los gastos directos en seguridad por parte de los hogares y las empresas alcanzan a representar un porcentaje casi tan alto como los pblicos, lo cual es un hecho sorprendente. Los efectos de la violencia sobre la actividad econmica y el bienestar son significativos. La violencia urbana ha llegado a representar menores niveles de inversin y productividad por valor de 1,8% del PIB. El deterioro de las oportunidades de consumo y trabajo, as como en los costos sicolgicos que manifiestan los hogares en su voluntad de pago por no-violencia representan un costo an mayor: 5,3% del PIB. Los efectos indirectos de la violencia sobre la actividad econmica y el bienestar resultan as mayores que los efectos directos de sta sobre la salud y los bienes. Finalmente, la evidencia indica que la violencia no slo tiene costos econmicos muy significativos, sino que sus efectos distributivos son inmensos. Los bienes que se hurtan, roban o atracan y los pagos por extorsin o secuestro representan aproximadamente US$25.000 millones en un ao. Este impacto distributivo resulta mayor que todo el que logran las finanzas pblicas del continente a travs de los impuestos y el gasto.
Las transferencias de ingreso o riqueza entre personas no se consideran un costo neto para la sociedad sino una simple transferencia.
2
VIOLENCIA EN AMRICA LATINA: EPIDEMIOLOGA Y COSTOS27
La diversidad de los pases As como los pases analizados difieren notablemente en la incidencia de los indicadores de violencia sobre la vida y los bienes, la estimacin de los costos econmicos de la violencia tiene significativas diferencias entre los pases. Los Grficos 1.4 al 1.9 y el Cuadro 1.11 ilustran los principales resultados.
Cuadro 1.10. Costos de la violencia (% del PIB)
A. Prdidsas en salud 1 . Atencin mdica 2. Aos de vida perdidos B. Prdidas materiales 1 . Seguridad pblica 2. Seguridad privada 3. Justicia Subtotal C. Intangibles: 1 . Deterioro inversin-productividad 2. Deterioro de consumo y trabajo D. Transferencias Total
Fuente: Estimado con base en estudios de caso.
1,9
3,0
0,2 1,7 1,1 1,4 0,5
4,9 7,1 1,8 5,3
2,1
14,2
Cuadro 1.11. Costos econmicos de la violencia (% del PIB)

El Salvador Colombia 9,2 11,4
4,3 4,9
11,7
Costos directos Prdidas en salud Prdidas materiales Costos indirectos Productividad e inversin Trabajo y consumo Transferencias
Total
Venezuela 6,9
0,3 6,6 4,6 2,4 2,2 0,3
11,8
Brasil 3,3
1,9 1,4 5,6 2,2 3,4 1,6
10,5
Per Mxico 4,9 2,9

1,5 1,4 1,6 0,6 1,0 0,6
5,1
5,0 6,4 8,9 2,0 6,9 4,4

24,7
1,3 3,6
0,2
11,5
4,6 1,3 3,3 2,8

12,3
4,0
24,9
28
Grfico 1.4. Costos totales de la violencia
Grfico 1.5. Prdidas de capital humano
Grfico 1.6. Las prdidas materiales
LONDOO Y GUERRERO
29
Grfico 1.7. Los intangibles
Grfico 1.8. Las transferencias sociales
Grfico 1.9. Los costos de la violencia
30
LONDOO Y GUERRERO
Algunas conclusiones En Amrica Latina la violencia est muy generalizada y tiene inmensos costos. Los indicadores ms tradicionales ilustran su magnitud. En la regin hay 140.000 homicidios cada ao; cada
Los costos econmicos de la violencia difieren significativamente entre los pases estudiados, toda vez que varan en una proporcin de uno (Per) a cinco (El Salvador y Colombia). No hay correspondencia unvoca entre la importancia de las prdidas en salud y las prdidas materiales; hay pases como Mxico y Venezuela que tienen una incidencia mayor de estas ltimas que de las primeras. Los costos sobre la productividad y la inversin, por razones no suficientemente comprendidas, son mayores en Venezuela y Brasil que en los dems. Y Colombia se destaca sobre todo por las prdidas de capital humano y el monto de las transferencias que se realizan por intermedio del delito contra el patrimonio. Tras esta diversidad de costos de la violencia se esconde una diversidad de formas de manifestacin de la misma en los pases y que los estudios de caso han logrado identificar: Per se caracteriza, comparativamente, por una violencia artesanal, con alta incidencia de eventos de pequea monta, poca letalidad y relativamente bajos costos sobre la economa. En Mxico parece proliferar ms el delito organizado sobre la propiedad que el delito sobre la vida. Venezuela es un pas donde parece predominar la respuesta privada (de las empresas y los hogares) ante el rpido deterioro de la violencia urbana. En El Salvador sobresale la cultura de la violencia creada por muchos aos de guerra. Brasil es un pas donde predomina la contribucin oficial a la violencia urbana. Y en Colombia la violencia parece haberse profesionalizado ms que en ningn otro pas del mundo, y donde coinciden en el tiempo y en el espacio mltiples actos de violencia instrumental con problemas de convivencia ciudadana. Esta variedad de formas, que puede constituir un continuum como se interpreta ms adelante, representa una ventaja desde el punto de vista analtico y provee la variedad suficiente que requieren los ejercicios epidemiolgicos que se describen a continuacin.
31
Epidemiologa de la violencia Ejercicios y modelos La epidemiologa busca explicar las diferencias de una enfermedad a lo largo del tiempo y entre poblaciones. En su acepcin clsica, la epidemiologa describe las condiciones de tiempo, lugar y persona de ocurrencia de los fenmenos, identifica los factores de riesgo y cuantifica su importancia. En esta seccin se aplican y extienden los mtodos de la epidemiologa al estudio de la violencia. En la primera parte sintetizamos los hallazgos de la aplicacin de mtodos clsicos de la epidemiologa a la violencia en los diversos pases analizados. En la segunda parte, extendemos el modelo epidemiolgico clsico para cuantificar la importancia de los factores de contexto asociados con la violencia. Y en la tercera, formulamos un par de modelos exploratorios en los cuales ms que la ocurrencia puntual de hechos especficos de violencia, importa la dinmica de la violencia. Esta a su vez depende de la capacidad de respuesta e interaccin de los distintos agentes ante situaciones histricas de violencia.
latinoamericano pierde el equivalente de casi tres das anuales de vida saludable a causa de la violencia; 28 millones de familias sufren de hurto o robo cada ao. La violencia, medida por cualquiera de estos indicadores, es cinco veces ms alta en Amrica Latina que en el resto del mundo. La violencia sobre los bienes y las personas representa una destruccin y transferencia de recursos que equivalen al 14,2% del PIB de la regin, es decir US$168.000 millones. Los gastos en los hospitales son apenas una parte de las prdidas en capital humano, y stas son casi tan grandes como todas las prdidas materiales. La violencia tiene costos indirectos sobre la inversin, la productividad, el consumo y el trabajo, los cuales son incluso superiores a los costos directos sobre la destruccin de la vida y los bienes. Y tiene efectos distributivos casi tan altos como los de toda la intervencin del Estado en el continente. Pero, ms que un continente uniformemente afectado por la violencia, Amrica Latina aparece como un haz de experiencias y manifestaciones diversas de violencia que amerita que, en vez de efectuar anlisis agregados o de pases independientes, sea estudiado en forma comparativa. Y se es precisamente el objetivo de la siguiente seccin.
32
LONDOO Y GUERRERO
Epidemiologa clsica En tres pases se aplicaron rigurosas tcnicas de epidemiologa para identificar y estimar la importancia de los diferentes factores de riesgo asociados con eventos de violencia en las ciudades. En Mxico DF, Cali y Caracas se disearon estudios de caso y controles con diferentes caractersticas para este propsito, y sus principales resultados se presentan en el Cuadro 1.12. El anlisis epidemiolgico de las variables descriptivas tradicionales muestra un patrn consistente en los sitios estudiados. Los principales resultados pueden sintetizarse de la siguiente forma: Las muertes por homicidio intencional ocurren con mayor frecuencia en las poblaciones jvenes, de manera especial en los grupos de edad comprendidos entre 15 y 34 aos.
Cuadro 1.12. Epidemiologa clsica de la violencia
Factores de riesgo Mtodo Sexo Edad Escolaridad Nivel socioeconmico Sitios Fechas Alcohol Porte de armas Relacin con victimario Antecedente de violencia Mxico DF Regresin logstica Diferente violencia para hombres (calle y rias) y mujeres (casa y golpes) Entre 15 y 39 Mayor riesgo: tener educacin primaria Los habitantes de los barrios y pueblos ms pobres La calle para lesiones, El hogar para la mujer Cali Razn de momios Caracas Razn de momios Los hombres ms expuestos Entre 15 y 35 aos (vctimas y victimarios) Habitantes de barrios pobres
Entre 20 y 39 (agresor y vctima) Claro La calle para atracos El bar para rias Fines de semana Noches Muy significativo Positivo Amigo con rias Familiar con abuso Repitencia de lesiones
En la vctima y el victimario Desconocido para los hombres Conocido para las mujeres
Final de ao Fin de semana Noches Positivo
Fuente: Estudios de caso.
33
Epidemiologa contextual El anlisis independiente de eventos de violencia en ciudades particulares, como los reseados anteriormente, identifica un conjunto muy preciso de factores de riesgo donde se combinan las caractersticas de los individuos, los instrumentos a su disposicin (alcohol y armas) y el contexto social donde se desenvuelven. Pero por su diseo, la metodologa no permite
Existe una clara diferencia en los patrones de violencia por gnero. La mayora de las vctimas de homicidio son hombres. Las tasas para mujeres son mucho ms bajas, aunque comparativamente bastante ms elevadas que los patrones internacionales. Las mujeres aparecen ms como victimas de violencia no letal, especialmente en contextos familiares. Las muertes ocurren de manera ms frecuente en horas de la noche y del amanecer, especialmente durante los fines de semana o vsperas de das feriados. Las armas y el alcohol son elementos fuertemente asociados con la ocurrencia de eventos de violencia. La gran mayora de los homicidios se registran con armas de fuego y slo una pequea parteinferior a 15%con armas cortopunzantes. El alcohol ha sido identificado en las vctimas, por el nivel de alcoholemia en el momento de la autopsia. El alcohol tambin ha sido identificado en el lugar de los hechos, pues una proporcin significativa de los eventos se dio en bares, fiestas o reuniones o en los lugares aledaos. Y, en el caso de Cali, se identific en los relatos de los agresores. La violencia tiene alguna relacin con la pobreza. Las poblaciones de bajos ingresos tienen tasas ms elevadas que otras, especialmente si se analiza el sitio de residencia de la vctima ms que el sitio de ocurrencia del hecho. Las vctimas y victimarios tienen niveles de educacin por debajo de promedio. Sin embargo, la relacin con la pobreza no es lineal, dado que los lugares con ms intensidad de violencia no son necesariamente los ms pobres. El contexto social en el que se mueve la vctima es bien importante. Las rias y los atracos son factor de riesgo de homicidios para los hombres, mientras que la vivienda es factor de riesgo de lesin para las mujeres. Los antecedentes de violencia tienden a estar asociados con mayor violencia en hombres y mujeres. Y es ms frecuente que stas guarden mayor relacin que aqullos con los victimarios.
34
LONDOO Y GUERRERO
El alcohol y l saludmental3 El alcohol fue identificado como un factor de riesgo muy asociado con eventos de violencia. Una aproximacin a la calibracin de su importancia puede lograrse con informacin internacional comparable sobre ambas variables. En un estudio reciente, Murray y Lpez (1994) presentan datos sobre la carga de la enfermedad asociada al consumo de alcohol y a la violencia en 11 regiones del mundo. Tambin presenta informacin sobre la incidencia de desrdenes neurosiquitricos en estas regiones. Como puede verse Latinoamrica es una regin con una alta incidencia de consumo de alcohol y alta prevalencia de insalubridad mental. Segn el estudio ACTIVA, los porcentajes de adultos que informaron haber ingerido ms de 5 tragos de bebidas alcohlicas en una sola sesin en el ltimo mes, oscilaba entre 48 (Baha, Caracas) y 16 (Santiago de Chile). El Grfico 1.10 ilustra cmo la morbimortalidad asociada con el consumo de alcohol tiende a estar muy asociada con el nivel de ingreso; aunque existen dos regiones que se apartan del patrn.
Grfico 1.10. Morbimortalidad del consumo de alcohol
Fuente: Murray y Lpez (1994).
Esta seccin y la siguiente se basan en Londoo (1998).
discriminar la importancia relativa de los factores de riesgo, ni la contribucin de cambios de estos factores en la ocurrencia de violencia. Por ello reseamos un conjunto de ejercicios que pondera la importancia estadstica y la relevancia de la influencia del alcohol, la salud mental, la cultura, el capital humano y social, as como del contexto macroeconmico sobre la violencia.
35
Grfico 1.11. Prevalencia de desrdenes neurosiquitricos
Fuente: Murray y Lpez (1994).
Los pases del medio oriente consumen poco alcohol, y los pases latinoamericanos mucho. De hecho, la incidencia del consumo de alcohol en Amrica Latina es mayor que en los pases de la anterior rbita sovitica, como lo es tambin en los pases desarrollados. Amrica Latina tiene tambin una alta incidencia de problemas neurosiquitricos, que resultan 50% ms altos que el promedio mundial y similares a los de Europa Oriental y los pases de la OECD, como se muestra en el Graneo 1.11. Las diferencias en el continente en la relacin alcohol y salud mental estn asociadas con la incidencia de la violencia. El Cuadro 1.13 ilustra cmo en un ejercicio economtrico de corte transversal, una vez se controla por el nivel educativo, el alcohol (regresin 1) y la enfermedad mental (regresin 2) estn muy asociados con la prdida de aos de vida saludable debido a la violencia. Aunque el nmero de observaciones es pequeo para permitir inferencias estadsticas de alto significado, no puede rechazarse la hiptesis de que los excesos de alcohol y enfermedad mental estn asociados con un buen porcentaje del exceso de violencia de Latinoamrica. Es necesario interpretar con cuidado la asociacin entre la coexistencia simultnea de altos niveles de violencia, alcohol y enfermedad neurosiquitrica, pues la direccin de causalidad puede ir en ambas direcciones: que la enfermedad neurosiquitrica lleve a la violencia o que ella produzca enfermedad neurosiquitrica. Mayor evidencia de causalidad puede encontrarse en experimentos naturales. Entre 1994 y 1997 en la ciudad de Bogot, con un programa de reduccin de horarios para el consumo de alcohol y control de armas en sitios, se logr reducir la tasa de homicidios en una tercera parte.
36
LONDOO Y GUERRERO
Cuadro 1.13. Modelos de epidemiologa social: Cross Section Const. Ingreso Educacin Educacin* Alcoh.
Enfei
ed- CaP'.tal R mental social 2

0.82
1.5
(5.0)
Observ. Regiones del mundo
1 -10.5
(9.4) (5.5)
-1.3 (2.7) -1.4 (3.0)
4.5 (1.9)
2.1 (4.0)
9 -12.0
3 11'8 (34.5)
(4.2) (2.2) -2.6* (1.9)
0.6
(3-0)
-3.4 (2.3)
del mundo Depart.de 0.82 (2.9) Colombia

-0.5
Q ?8 Regiones
* En este caso no es el cuadrado de la educacin, sino la velocidad del progreso educativo. Fuente: Londoo (1998).
Capital humano y capital social

Los ejercicios clsicos de epidemiologa identificaron cmo la violencia tena mayor incidencia entre las personas con menor nivel educativo. Los ejercicios de corte transversal permiten precisar la posible relacin de la educacin con la incidencia de la violencia. La importancia de la educacin se comprende mejor con un indicador del logro educativo del promedio de la poblacin que con indicadores del esfuerzo reciente, como las coberturas. Y el logro educativo, ms que en trminos absolutos, importa frente a los niveles que podran esperarse de la sociedad. Las regresiones 1 y 2 del Cuadro 1.13 indican que esta relacin podra no ser lineal: parece que la expansin inicial de la educacin tiende a coincidir con menor violencia, pero estos efectos no son estables con la expansin educativa. El punto crtico es que los aos de educacin tienen diferencias distintas, dependiendo del nivel educativo alcanzado por la sociedad. La regresin 3 permite indagar una va alternativa: ms que el nivel absoluto de educacin, lo que parece importar es la lentitud del progreso educativo. Cuando las nuevas generaciones tienen mayor educacin que las anteriores, la violencia tiende a ser menor. La regresin 3 expresa un ejercicio ms amplio de asociacin de la violencia con las conliciones sociales. A partir de una encuesta de salud mental realizada por el Ministerio de Salud de Colombia en ms de 50.000 hogares, se construy una variable que aproxima el concepto de capital social sugerido por Coleman y Becker. En la encuesta haba preguntas sobre la cohesin familiar (presencia de padres), la confianza en los amigos y vecinos, la voluntad de ayuda en caso de robo, y la propensin al trabajo comunitario. As, por el mtodo de componentes principales, se construy una variable que representa el grado de capital social en cada uno de los 28 departamentos del pas.
37
Grfico 1.12. Violencia y capital social en los departamentos colombianos
Fuente: Londoo (1998).
El grado de capital social presenta una asociacin simple, clara y negativa con la tasa de homicidios, como lo ilustra el Grfico 1.12. La violencia es mayor en las regiones donde la poblacin tiene menor cohesin social. Esta asociacin se mantiene an cuando se controle estadsticamente el efecto de otras variables independientes. La incidencia de homicidios result positivamente asociada con el nivel de ingreso de las regiones, y negativamente asociada con la velocidad del progreso educativo. Una vez controladas estas variables, como lo muestra la regresin 3 del Cuadro 1.13, la tasa de homicidios contina muy negativamente asociada con el capital social. Esta asociacin puede ser indicio de causalidad, aunque no se rechaza la hiptesis de causalidad inversa; esto es, que la mayor incidencia de violencia destruya el capital social. Cultura El instinto a la agresin presente en la especie humana es regulado, fundamentalmente, a travs de las normas culturales existentes en la sociedad. Es a travs de la cultura y las normas religiosas de diversa ndole, como las diferentes sociedades regulan esa tendencia a la agresin. Por eso es tan importante conocer las actitudes y las normas sociales segn como las perciben los diferentes integrantes de una sociedad.
38
LONDOO Y GUERRERO
Violencia, las brechas y la macroeconoma An con la escasez y las limitaciones de los datos utilizados, los ejercicios anteriores son muy significativos. Indican que, adems de las caractersticas individuales, del lugar y fecha identificadas, las diferencias del contexto social entre regiones y pases derivadas del consumo de alcohol, la enfermedad mental, el capital humano y social, as como de la cultura, estn asociadas con la violencia.
Para que un hecho violento se realice tiene que haber transcurrido antes una gran cantidad de eventos (unos dentro del individuo agresor, otros en el ambiente externo), que lo permitan y faciliten. Actitudes tales como la aprobacin de la violencia para resolver el conflicto, la aceptacin de la llamada "limpieza social" y la justificacin de la tortura como mtodo de investigacin policial se asocian con una mayor probabilidad de actuar violentamente. Por otro lado, cuando los ciudadanos no confan en la polica o en el sistema judicial estn ms propensos a tomar la justicia en sus manos. Tener armas de fuego y saber usarlas facilitan el acto agresivo y, en el caso de producirse, hacen que la agresin tenga consecuencias ms graves. Todo este conjunto de actitudes, percepciones y destrezas influyen de manera decisiva en la intencin de actuar de manera violenta. El estudio ACTIVA de la OPS midi en algunas ciudades de Amrica Latina las actitudes ms relevantes acerca del comportamiento violento, la creencia en la eficacia de las instituciones sociales, al igual que la percepcin referente a las habilidades individuales para resolver conflictos. En el Cuadro 1.14, se resumen algunos de los hallazgos ms interesantes. Llama la atencin el contraste que existe entre las ciudades respecto a las variables culturales. An cuando por lo general existe un alto porcentaje de aprobacin de actitudes violentas, resalta la cifra elevada que se declar en Caracas, an en comparacin con ciudades con niveles ms altos de violencia como Cali o San Salvador. Habitantes de casi 10% de las viviendas informan tener un arma de fuego, y cerca de 45% de los encuestados aprueban el derecho a matar para defender la propiedad. Cerca de 30% piensa que no puede controlarse en caso de ser insultado y casi la tercera parte de los latinoamericanos entrevistados piensan que la polica y la justicia son malas. Este conjunto de patrones culturales favorece sin lugar a dudas el comportamiento violento en la regin de las Amricas.
39
Cuadro 1.14. Epidemiologa cultural

Cali Caracas Ro S.Jos Salvador Santiago Aprueban insultar a alguien que se cuela en la fila Aprueba de alguna manera limpiezas sociales Se tiene derecho a matar para defender la familia
67 36 47
87 73 70 60 81 18 31 38 27
75 39 60 45 22 13 39 19 17
71 36 60 43 27 15 40 38 25
72 63 60 42 29 16 58 24 27
68 37 60 49 29 8 44 25 14
Santiago 24
Se tiene derecho a matar para defender la propiedad 35 Preferencia de programacin violenta en TV 51 En ciertos casos justifica que la polica torture De acuerdo con la pena de muerte La gente tiene derecho a tomar la justicia en sus manos La polica puede detener jvenes por su aspecto
10 42 26 20
Armas de fuego
Un arma hace la casa ms segura Posee arma de fuego Si pudiera tendra un arma de fuego
Cali Caracas Ro S.Jos Salvador
23 6 23
24 9 31
19 5 16
24 11 23
18 7 22
9 28
Santiago
Habilidades para resolver conflictos

No se siente capaz de controlarse para no pelear Si lo insultan puede perder el control y pelear
Cali Caracas Ro S.Jos Salvador 11 33 9 37 33 6 16 7 11 36 26
7 17 17 13
6 20 24 9
Santiago
Cuando lo lastiman siempre cree que es a propsito 25 En conflicto de pareja no sabe explicarse sin 9 enojarse
12
11
13
Eficacia de las instituciones

Consideran como mala o muy mala la accin de... Polica Juzgados Sistema Penitenciario Fiscala Fuente: ACTIVA/OPS.
Cali Caracas Ro S.Jos Salvador
24 16 51 12
28 55 93 32
29 35 65
38 26 49 n.a.
n.a.
18 35 63 29
16 36 63
n.a.
La relevancia de algunas de las hiptesis anteriores, todas derivadas de comparaciones entre departamentos, pases o continentes para explicar el nivel de violencia en un lapso del tiempo, puede ser probada en un contexto dinmico para explicar los cambios de la violencia en el transcurso del tiempo. Para ello se requieren datos ms completos y mtodos economtricos ms sofisticados que los utilizados anteriormente. Para este propsito se construy una base de datos con 184 datos de excelente calidad
Actitudes hacia la violencia
40
LONDOO Y GUERRERO
4 La brecha educativa es la diferencia entre los aos de educacin promedio de la poblacin observados en cada regin o pas y lo que debera esperarse dado su grado de desarrollo econmico (vase BID, 1996). 5 Lo cual explica la paradoja de los signos de las regresiones 1 y 2 del Cuadro 1.13.
sobre el ingreso per cpita, la desigualdad del ingreso, la pobreza, las brechas educativas4 y los homicidios para 17 pases de Amrica Latina entre 1970 y 1995. Para control, por el efecto de factores estructurales de cada pas (no identificados formalmente), y para realzar una comparacin objetiva se mezclaron las observaciones de pases en un anlisis de panel. Los resultados ms importantes se presentan en el Cuadro 1.15. La comparacin de las regresiones 1 y 2 permite inferir que la aplicacin de la metodologa de mnimos cuadrados ordinarios a un corte transversal de pases en un momento del tiempo puede tener serios sesgos. Por ejemplo, en los signos de las variables,5 que se corrigen adecuadamente con la metodologa de efectos fijos. Las regresiones 2 a 6 exploran la relevancia de esta metodologa para entender la relacin de la violencia con las variables de contexto. El ingreso y la educacin se encuentran muy estrechamente asociados con la violencia homicida. Pero sus efectos parecen ser no lineales. El progreso inicial en materia educativa, antes de alcanzar los 6 aos en promedio, estn asociados con una mayor intensidad de los homicidios. A estos coeficientes puede darse una interpretacin intuitiva: en las condiciones actuales de Amrica Latina, cada ao de mayor brecha educativa aparece asociado con un aumento de 14.000 homicidios (Latinoamrica tiene una educacin 2 aos menor que la esperada para su nivel de desarrollo). Slo despus que la educacin promedio supera los seis aos, la educacin aparece significativa y negativamente asociada con la violencia. Algo anlogo ocurre con el nivel de desarrollo, aproximado por el ingreso per cpita en precios de poder adquisitivo constante. Las fases iniciales de desarrollo en los pases de Amrica Latina estn asociadas con ms violencia. Slo despus de superar un nivel de ingreso determinadoCmenor que el actual del Cono SurCel mayor desarrollo parecera asociarse con una menor incidencia de violencia. La desigualdad del ingreso y la pobreza tambin aparece asociada en forma muy significativa con la violencia homicida. An despus de controlar por el efecto del ingreso y la brecha educativa, la desigualdad del ingreso (regresin 4) y la pobreza (regresin 5) tienen un efecto muy significativo sobre la violencia.
41
Cuadro 1.15. Epidemiologa macroeconmica de la violencia

MCO
1 2 3 4 5 6
0,7
(2,3)
0,22 0,14 0,20 0,39 0,65 0,63 0,66 0,67 0,70 0,76 0,72 0,78 0,77
EF EF EF EF EF
8,3
(7,8) 46,6 -3,9 (12,0) (9,8) 48,9 -4,2 (12,2) (10,4) -3,8 45,6 (11,8) (9,7) -3,9 45,8 (11,9) (9,8) 0,72 (6,0)
1,0
(4,0)
1,0
(4,7) 0,82 (6,6) 0,71 (4,5)
0,12 0,21
1,0
(2,1)
0,20
MCO=Mnimos Cuadrados Ordinarios
EF=Efectos Fijos
Grfico 1.13. Homicidios: La relevancia del modelo
Un aumento de un punto en la proporcin de poblacin pobre genera 3.186 homicidios anuales adicionales. La obvia colinealidad entre desigualdad y pobreza no impide que cada una tenga un efecto significativo sobre la violencia (regresin 6). As pues, las variables de contexto estn estadsticamente asociadas en forma muy significativa con los niveles de violencia. La relevancia del ejercicio anterior no puede medirse, sin embargo, en trminos puramente estadsticos. Como lo ha sugerido McCloskey (1996), es necesario confirmar si la magnitud
Tipo de regresin
Const Ingreso Ingreso 2 144 -16,6 (3,3) (3,7) 18,7 -224 (2,7) (3,8) -416,5 35,7 (5,4) (7,5) -355 349,5 -18,9 (2,5) (0,6) (1,5) -22,4 -1935 405 (2,6) (3,3) (2,9) -1702 347,9 -19,1 (2,3) (2,7) (2,1)
Brecha Brecha Pobrez 2 a educat -5,3 (4,5)
Gini
R2
R2 dentro
R2 entre
42
LONDOO Y GUERRERO
Conclusiones de los ejercicios epidemiolgicos La violencia no es un dato inexplicable ni una expresin de un comportamiento individual puramente aleatorio. El enfoque epidemiolgico nos ha permitido identificar las diferencias de violencia entre poblaciones en el transcurso del tiempo. Los ejercicios clsicos de epidemiologa sobre datos micro utilizados en los diversos estudios de caso identifican con precisin algunas caractersticas de los individuos asociadas con la violencia: su gnero y edad; as como tambin identifican algunas caractersticas del contexto ms cercano: el lugar y las fechas de las ocurrencias; y permiten sugerir algunos factores de riesgo asociados con los hechos de violencia: el uso del alcohol y las armas, el nivel socioeconmico y el de educacin. Los ejercicios economtricos sobre datos agregados precisan la relevancia y alcance de los factores de riesgo asociados con el contexto que se identificaron en el anlisis de los datos micro. En anlisis de corte transversal, las diferencias de la incidencia del alcohol y de insalubridad mental pueden explicar gran parte del exceso de violencia de Amrica Latina. Las diferencias de capital social y de normas culturales pueden explicar buena parte de las expresiones de violencia entre regiones y ciudades dentro de Amrica Latina. En anlisis de paneles, la evolucin de las deficiencias educativas en conjuncin con los cambios en la desigualdad y la pobreza dan razonable cuenta de la evolucin de la violencia del continente. Lo ideal hubiese sido un ejercicio estadstico comprehensivo, donde cada uno de los factores contextales estuviese presente en cada momento. Pero la disponibilidad de informacin lo ha impedido. Los diversos ejercicios de epidemiologa contextual, realizados sobre bases de datos independientes, no necesariamente comparables, deben ser tomados como ejercicios complementarios de exploracin acerca de la importancia de las condiciones sociales en la explicacin del nivel y la dinmica de la violencia. Su contundencia e integracin futura depende de un diseo experimental ms
de los coeficientes estimados conduce a que los cambios en las variables independientes prediga razonablemente la evolucin de la variable dependiente. Con este propsito, utilizamos los coeficientes de la regresin 6 para explicar la dinmica agregada de los homicidios en Amrica Latina. El Grfico 1.13 confirma que la evolucin de las variables de contexto social pueden aportar data sobre la evolucin de los homicidios en el continente.
43
Epidemiologa econmica
Esta investigacin sobre epidemiologa y costos de la violencia en Amrica Latina permiti construir bases de datos de buena calidad sobre este fenmeno. Los ejercicios estadsticos anteriores hicieron uso de estos datos para probar las hiptesis acerca de la importancia de los factores individuales y de contexto social en las diferencias de la violencia entre ciudades, regiones, pases y continentes, as como de la dinmica de la violencia de Amrica Latina en el transcurso de los ltimos 25 aos. Pero la experiencia de coordinacin de estas investigaciones y la continua interaccin con los investigadores tambin facilit la identificacin exploratoria de modelos que dan cuenta ms satisfactoria de las dinmicas encontradas. Estos modelos tienen un elemento comn: la necesidad de involucrar el comportamiento de los individuos e instituciones ante la aparicin y persistencia de la violencia. Este comportamiento, como lo enfatiza la teora econmica, est inducido por los incentivos econmicos y sociales, al tiempo que est limitado por las restricciones institucionales sobre los individuos. En materia de comportamiento violento, siempre existen externalidades que pueden ser locales, cuando unos agentes influyen sobre el comportamiento de otros, o globales, cuando los niveles agregados de violencia afectan el comportamiento de los criminales o de sus vctimas. Los tres modelos que esbozamos en las siguientes pginas son pues, en la tradicin de Phillipson y Posner (1993), modelos de epidemiologa econmica. Se exponen sin el rigor formal que algn da podran tener y sin la posibilidad de ser probados rigurosamente, con la esperanza de generar discusin y comprobacin en investigaciones posteriores. En la vertiente de epidemiologa econmica sugerimos dos modelos de comportamiento racional ante diferentes conjuntos de informacin e interaccin de los individuos, inspirados en modelos microeconmicos, y un modelo de histresis derivado por analoga con modelos macroeconmicos
completo, con informacin microeconmica ms fina que la prevista en este proyecto. Con todas las limitaciones definidas, los ejercicios de epidemiologa clsica y contextual brindan elementos suficientemente precisos para entender las diferencias y la dinmica de la violencia en los pases estudiados.
44
LONDOO Y GUERRERO
Dos modelos de comportamiento El punto de partida de cualquier buen modelo de comportamiento ante el crimen es el trabajo pionero de Becker (1968). Los trabajos ms recientes de Becker (1996) y Coleman (1991) sobre el efecto de las interacciones en el comportamiento de los individuos agrega mayor riqueza al anlisis de la violencia en un contexto social. El individuo beckeriano En un mundo de individuos aislados, vctimas pasivas, eventos de crimen no relacionados y violencia instrumental (no expresiva), el comportamiento criminal puede modelarse simplemente como una respuesta racional del individuo que pondera los beneficios frente a los costos esperados del delito. La intuicin bsica derivada de este modelo fundamental es que el comportamiento criminal ser ms frecuente cuando los beneficios derivados del acto sean mayores, o cuando los costos de incurrir en el mismo sean menores. La lgica de este modelo fue aplicada en dos pases para explicar los niveles y dinmica de la violencia: Colombia y Per. El mayor nfasis se hizo en especificar los componentes de los costos del comportamiento violento. Adems de los costos de la prevencin pblica y de la sancin social, los costos del acto delictivo son una combinacin de la frecuencia de las denuncias, la probabilidad de apertura de las investigaciones una vez se hayan recibido las denuncias, la probabilidad de identificacin y captura de los culpables con la investigacin, la probabilidad de sancin para los responsables despus de haber sido identificados y capturados, la duracin de la pena para los responsables, y la probabilidad del cumplimiento de la pena una vez haya sido impuesta. La medicin de los beneficios esperados result ms difcil que la de los costos. Los beneficios de los delitos contra la propiedad fueron estimados para el caso de Colombia. Los costos esperados de los actos de violencia fueron estimados por un mayor nmero de estudios. Como lo muestra el Cuadro 1.16, un elemento comn en los diferentes pases analizados fue el contraste entre condenas aparentes altas y/o crecientes ante el crimen violento y las bajas probabilidades de denuncia, investigacin, identificacin, captura, sancin y cumplimiento de la sentencia.
45
Cuadro 1.16. Costos esperados del crimen6 Ocurrencia Denuncia Registro Investigacin Condena Crcel Sentencia esperada
100 25 100 26 100 16 100 25
10
2,5
13 das
0,9
Como consecuencia, los costos esperados del crimen son muy bajos, pues las condenas efectivas esperadas son insignificantes. Por ejemplo, en Per la sentencia esperada por hurto es de apenas 13 das. Esta probabilidad vara segn la naturaleza y gravedad del delito. En El Salvador la probabilidad de arresto era de 8,2% y 2,9%, segn se trate de homicidio o del robo de un vehculo. La implicacin natural de este hallazgo es concentrar la atencin en los incentivos del sistema policial judicial para llevar a cabo con eficacia sus acciones, con el fin de acercar las penas nominales con los castigos esperados del crimen. Interacciones colemanianas De acuerdo con la intuicin principal del modelo de interaccin los criminales no actan aislados, ni las vctimas son pasivas y los eventos de crimen pueden conducir a otros despus de una accin pblica eficaz, si aumentan las sentencias esperadas del acto violento cometido por delincuentes aislados de su historia y de sus vctimas. Sin embargo, el campo de accin pblica podra ampliarse si se consideran explcitamente las interacciones entre los individuos y los actos de violencia. Un punto de partida para capturar la interaccin entre vctimas, victimarios y sus actos es el modelo estndar de contagio simple usado por epidemilogos de enfermedades transmisibles. Como lo presenta el Grfico 1.14, la propagacin requiere de la presencia de tres agentes: un criminal independiente que infecta o afecta, una vctima pasiva y una autoridad que interviene en forma neutra sobre el criminal o sobre la vctima para evitar la infeccin. La autoridad se concentrara en acciones directas, tales como el aislamiento de los criminales y la vigilancia.
6 En el caso colombiano se ha estimado que la probabilidad de investigacin para los delitos es de 16%, y la probabilidad de condena apenas del 2.6%. Vase Deas y Gaitn (1995).
El Salvador
Cali
Caracas
Lima
46
LONDOO Y GUERRERO
Grfico 1.14. Contagio simple: propagacin

(independiente) (pasivo)
Agente
criminal
INFECTA Intervencin
(neutra)
Husped
vctima
El modelo anterior puede extenderse para incluir los hechos estilizados de la dinmica violenta. En primer lugar, en actos repetidos de violencia, el criminal y la vctima dejan de ser independientes y tienden a interactuar. En segundo lugar, la vctima no es pasiva sino activa: previene los actos violentos, puede demandar accin pblica preventiva y represiva; y puede demandar y producir por su cuenta proteccin. En tercer lugar, la autoridad puede perder su carcter neutro, y ser desinformada o cooptada por los criminales. La extensin del modelo de interaccin ante la violencia tiene tres consecuencias para el diseo y racionalidad de las intervenciones pblicas. La primera consecuencia es que las interacciones entre vctimas, entre victimarios y entre ambos pueden dar pie a externalidades que hacen que la intervencin pblica genere multiplicadores. Las interacciones pueden generar crculos viciosos o virtuosos que magnifican el efecto de las intervenciones puntuales, por lo cual el usual anlisis costo-efectividad debe ser ampliado. Ello tambin conduce a justificar la existencia, ms all de las acciones graduales sobre el margen, de tratamientos de choque concentrados e intensivos ante situaciones de violencia, cuyos beneficios se derivan precisamente de la interrupcin de las interacciones y de las cadenas de transmisin. La segunda consecuencia de la interaccin entre agentes racionales es el desplazamiento de la modalidad de accin pblica desde una intervencin directa como agente independiente hacia una accin de regulacin de las conductas e interacciones entre los agentes. Por supuesto, la simple provisin de informacin como en los modelos de vigilancia epidemiolgica genera un enorme impacto en el comportamiento de posibles vctimas y criminales. Pero tambin la generacin de normas de comportamiento ms all de las regulaciones penales tiene enorme eficacia, como parece haber ocurrido en la ciudad de Bogot en los ltimos aos.
47
Grfico 1.15. Modelo complejo de interaccin

(activo)
INFECTA REPLICA
Agente
Husped
previene demanda
PROTEGE desinforma corrompe

SUSTITUYE
Intervencin
(dependiente)
La tercera consecuencia de un modelo ampliado de interacciones sociales, es que la nica intervencin posible deja de ser del agente pblico en defensa de la vctima indefensa. Al aumentar la violencia es probable que aumente la agresividad del criminal, al tiempo que disminuye la eficacia del aparato pblico. Pero tambin es posible, y deseable, que aumente las demandas de prevencin y proteccin por encima de las posibilidades pblicas, abriendo el espacio a la oferta privada por estas intervenciones. La prevencin y proteccin privada debe entonces considerarse como parte activa y complementaria de una buena intervencin pblica, y no como su sustituto. Un modelo de histresis de violencia7 Se ha observado que los eventos de violencia no son aleatorios, y su dinmica puede depender del punto de partida y de la historia previa de los actos delictivos. De la comparacin de los diversos pases hemos encontrado que las manifestaciones de la violencia se transforman con la intensidad de la misma, y que pueden identificarse al menos cuatro dimensiones, que se ilustran en los cuadrantes del Grfico 1.16. Al aumentar la intensidad de la violencia, tiende a cambiar la naturaleza e instrumentos de la misma. De una violencia ms espontnea y expresiva se pasa a una instrumental, ms organizada. La disponibilidad y letalidad de las armas aumenta con la intensidad de la misma. En tercer lugar, la capacidad pblica de responder ante la violencia creciente es a veces negativa, o cuando menos lenta: la operancia del aparato pblico tiende a deteriorarse en las fases
7
La lectura de Gavina (2000) fue muy til para inspirar estas reflexiones.
(ser social no independiente)
48
LONDOO Y GUERRERO
Grfico 1.16. Cuatro fases de la violencia urbana
Grfico 1.17. Patrones de la violencia
iniciales de la misma. Final, y sorprendentemente, las demandas del pblico por seguridad no son lineales. La percepcin de los problemas es rezagada frente a la intensidad de su ocurrencia y la propensin a la denuncia disminuye ante un recrudecimiento de la violencia.
49
Estas dinmicas de ofertas y demandas de acciones criminales y de proteccin pareceran combinarse en el tiempo para configurar cuatro fases distintas de la violencia. Partiendo de una situacin de calma, la primera fase es de descubrimiento del problema: las poblaciones demandan ms proteccin cuando la capacidad pblica no se modifica. El desequilibrio en el sistema tiende a crecer. Tal puede ser la situacin actual (1998) en Uruguay, Costa Rica o Per. La segunda fase es de transicin, y se caracteriza porque aunque la poblacin contina reaccionando activamente ante la creciente violencia lo hace con menor intensidad. Al mismo tiempo, los aparatos de estado comienzan a debilitarse. Se genera en esta fase, ms fuerte que en ninguna otra, una cultura de la violencia. El desequilibrio del sistema alcanza su mximo. Podra ser la situacin del Brasil, de Per o de Venezuela. La tercera es de inactividad, y se caracteriza por el descenso de las demandas de proteccin por parte de la poblacin que coincide con la interrupcin del descenso de la capacidad de los aparatos pblicos. En esta situacin, la creciente violencia coincide con un descenso aparente del desequilibrio del sistema: aunque el aparato pblico no responde la gente deja de exigir proteccin. Puede ser la situacin de Mxico o de Guatemala. La cuarta es de control de la violencia. Se inicia con demandas muy fuertes por proteccin de la poblacin que generan una respuesta positiva pero lenta de la proteccin pblica. El desequilibrio potencial del sistema tiende a ser llenado temporalmente con respuestas privadas de proteccin. Una vez que la proteccin pblica adquiere toda su capacidad de respuesta, la proteccin privada disminuye pero no desaparece. Puede ser la situacin de Guatemala, El Salvador y, quiz, Colombia. La existencia de cuatro combinaciones potenciales en la dinmica y la oferta por proteccin en el proceso histrico de la conformacin de violencia puede generar nuevas guas para la accin pblica. La eficacia de sta depende ntimamente de la fase en la que se encuentren las fuerzas de oferta y demanda por proteccin. Y el xito de la accin radica en evitar que se avance a la siguiente fase. Para un pas en fase I, o de descubrimiento, la mejor respuesta es el implantar mecanismos educativos que prevengan el comportamiento violento, y ofrezcan modelos para mejorar las polticas relacionadas con la prevencin, control, justicia, penalizacin y rehabilitacin que desestimule el delito; quiz acompaado con acciones puntuales tales como el control de porte y tenencia de armas o del exceso de consumo de alcohol, o de vigilancia.
50
LONDOO Y GUERRERO
Violencia y ciudad en Latinoamrica

La violencia criminal en Latinoamrica (y en el mundo en general) afecta mucho ms a las reas urbanas que a las rurales; y dentro de las primeras, mucho ms a las ciudades grandes que las pequeas. Esta conexin, aunque raras veces cuantificada, es ya parte de nuestro subconsciente: nuestras pesadillas criminales ya no ocurren en desolados pasajes en el campo sino en el centro de una gran ciudad, entre grandes rascacielos e indiferentes peatones.8 Varias hiptesis han sido sugeridas para explicar la asociacin positiva entre crimen y tamao de ciudad. Una es que en las ciudades ms grandes estn las mejores vctimas; sus habitantes son ms adinerados y tienen, en general, una mayor proporcin de bienes que pueden ser robados y enajenados. Otra es que las personas con una mayor propensin a convertirse en criminales estn excesivamente concentradas en las grandes
Esta seccin est basada en Gaviria y Pags (1999).
Para una situacin de transicin, o fase II, tienen mayor importancia las acciones de fortalecimiento de capacidad de reaccin de las personas, combinadas con acciones que prevengan la organizacin del crimen, impidan el fortalecimiento del crimen organizado o el descenso de la probabilidad de ser castigado con las penas nominales. La fase III, la de inactividad, es la ms difcil porque el empeoramiento de la violencia coincide con un debilitamiento general de las fuerzas que pueden combatirla. Se requiere reactivar los aparatos policiales, judiciales y carcelarios, dando prioridad a las acciones de mayor costo-efectividad y calidad. La fase IV, control de la violencia, requiere una accin simultnea en todos los frentes: el estmulo al control social, la agilizacin del aparato pblico y el estmulo abierto a la proteccin privada complementaria. El ordenamiento y priorizacin de las acciones pblicas depende de la fase en la que se encuentre el pas, y de la configuracin de una estrategia que conduzca a abortar el proceso tpico que acompaa el recrudecimiento de la violencia. En cualquier caso, una buena estrategia debe combinar acciones sobre la demanda de proteccin y sobre la capacidad de produccin de la misma por actores pblicos y privados.
51
Las tasas de victimizacin miden la proporcin de familias en las cuales por lo menos alguno de sus miembros fue una vctima de crimen durante los ltimos doce meses.
urbes, bien sea porque el ambiente urbano propicia las conductas delictivas, o porque hombres jvenes u otros grupos de alto riesgo tienden a migrar ms que proporcionalmente hacia las ciudades. La ltima hiptesis es que la probabilidad de arrestar a aqullos que violan la ley es menor en las ciudades, bien sea por la existencia de rendimientos decrecientes en la produccin de arrestos, o porque las grandes ciudades (normalmente agobiadas por todo tipo de necesidades) no invierten lo necesario en polica y justicia, o incluso porque la cooperacin con la fuerza pblica es menor en las grandes ciudades. Nuestro objetivo de anlisis es ms descriptivo que analtico; antes que discriminar entre las hiptesis mencionadas arriba, queremos establecer hasta qu punto existe en Latinoamrica una conexin positiva entre el tamao de las ciudades y la prevalencia criminal. Esto no es fcil, pues como ya se ha mencionado, las estadsticas criminales son escasas y, cuando las hay, son de difcil comparacin entre pases. Afortunadamente, el Latinobarmetro (usado anteriormente para comparar las tasas de victimizacin entre pases) puede usarse para estudiar la conexin entre crimen y tamao de ciudad. El Latinobarmetro ofrece varias ventajas al respecto. Primero que todo provee informacin comparable sobre tasas de criminalidadvictimizacin en este casopara 17 pases de la regin. Segundo, provee informacin sobre tasas de victimizacin para varias ciudades al interior de cada pas. Con todo, el Latinobarmetro provee informacin sobre tasas de victimizacin para ms de 80 ciudades en Latinoamrica, incluyendo todas las grandes urbes de la regin. El Grfico 1.18 muestra el cambio de las tasas de victimizacin con respecto al tamao de ciudad. La relacin es evidentemente creciente, aunque no exactamente lineal.9 En general, se pueden distinguir tres grupos de ciudades: un primer grupo conformado por ciudades con menos de 100.000 habitantes que tienen, en promedio, bajos niveles de criminalidad, un grupo intermedio conformado por ciudades con poblaciones menores de un milln, pero mayores de 100.000 habitantes, que tienen niveles intermedios de criminalidad; y un grupo de ciudades con poblaciones por encima de un milln de habitantes que tienen altos niveles de criminalidad.
52
LONDOO Y GUERRERO
Fuente: Gavina y Pags (1999).
Gavina y Pags (1999) muestran que la asociacin positiva entre criminalidad y poblacin ocurre no slo en el agregado, sino tambin, y sin excepcin, en cada pas por separado. Algo similar se aprecia si se analizan otras fuentes de informacin y otras regiones del mundo. Estos autores muestran tambin que existe una conexin positiva entre criminalidad y crecimiento de la poblacin. As, no slo las ciudades grandes tienen ms crimen; tambin las ciudades que han crecido ms rpido sufren del mismo mal. Por supuesto, en muchas casos unas y otras son las mismas: grandes urbes que siguen aadiendo habitantes mientras contemplan inermes como el crimen y la violencia se multiplican a diario. Retornando a las explicaciones sobre la asociacin positiva entre crimen y tamao de ciudad mencionadas, se puede afirmar que un examen directo de las hiptesis es bastante difcil, y quizs imposible, por falta de informacin. Sin embargo, existe evidencia que contradice a las dos primeras hiptesis (las ciudades ms grandes tienen mejores vctimas o mayores porcentajes de criminales en potencia) y favorece a la tercera (la probabilidad de arresto es menor en las ciudades ms grandes). En particular, Gaviria y Pags encuentran que la asociacin positiva entre crimen y tamao de ciudad se mantiene despus de controlar por la riqueza de los habitantes y las caractersticas socioconmicas de las ciudades. Este no sera el caso si las ciudades grandes tuviesen ms incidencias de crmenes debido a la presencia de mejores vctimas, o la presencia de una mayor
Grfico 1.18. Tamao de ciudad y tasas de victimizacin en Latinoamrica
53
Conclusiones y recomendaciones La experiencia de investigacin presentada en esta publicacin deja lecciones interesantes para el desarrollo de otras investigaciones y para el diseo de poltica sobre esta materia. En el plano analtico hay dos conclusiones relevantes. El trabajo emprico conducente a nuevas fuentes de informacin sobre violencia tiene una alta rentabilidad social, tanto por la conciencia que se despierta sobre los problemas, como por las reflexiones y modelos analticos a los que induce. Segundo, la epidemiologa interdisciplinaria es mucho ms rica que la de cualquier disciplina aislada. Esta investigacin ha conducido a muchas respuestas analticas posibles frente a un problema de una dinmica compleja. Los modelos ms elementales son, sin duda, los de la epidemiologa clsica y del actor racional, con el nfasis respectivo en la identificacin de factores de riesgo y de aumento de los costos esperados de los actos de violencia. Los modelos que se estiman que son ms tiles, estn an incompletos; los modelos sobre la influencia del contexto y de las interacciones de los individuos proveen muchas sugerencias para el diseo de polticas, pero deben ser debidamente formulados y probados. En cualquier caso, el uso de ejercicios de epidemiologa clsica y contextual en combinacin con modelos de actores activos, racionales e interactuantes es un gran paso para la convergencia hacia un modelo epidemiolgico general sobre la violencia. Desde el punto de vista del diseo de polticas, la investigacin puede servir de antdoto contra el nihilismo que se deriva de tres aproximaciones analticas muy comunes en
proporcin de individuos con un mayor riesgo de cometer crmenes (hombres jvenes, migrantes o jvenes fuera del sistema educativo). Hoy los retos para las ciudades latinoamericanas son muchos; no slo deben afrontar las crecientes demandas de servicios pblicos e infraestructura, sino tambin garantizar la seguridad ciudadana en un entorno cada vez ms complicado. Como es lo usual las soluciones fciles nunca solucionan nada. Varios hechos son claros: debe invertirse en polica, deben controlarse los factores de riesgo ms obvios (alcohol y armas), y debe tenerse en mente que las dinmicas criminales una vez toman fuerza son difciles de detener; en consecuencia, la necesidad de estar alerta y actuar con rapidez y determinacin.
54
LONDOO Y GUERRERO
este campo de estudio: los estructuralistas, que sostienen que la violencia slo desaparecer cuando se logren reformas que supriman la pobreza y la desigualdad; los analistas de la cultura de la violencia, ms comunes entre los cientficos sociales y de salud; y los racionalistas, que ven el actor inevitablemente racional, ms comunes entre los economistas. Por el contrario, los estudios de caso de esta investigacin pueden ilustrar que son muchas y variadas acciones que han demostrado ser eficaces contra la violencia, y que la aplicacin de las mismas acciones en el debido contexto resultan an mucho ms eficaces. La leccin principal derivada de este anlisis es la recomendacin de centralizar la lucha contra la violencia con un "pragmatismo contingente" que permita combinar medidas y polticas conocidas, muy eficaces, con acciones complejas pero de enorme potencial, dentro de contextos macrosociales que ayudan a desestimular el comportamiento violento. Entre las acciones conocidas y eficaces destacan cuatro: El poder de la informacin usada en procesos sistemticos de vigilancia epidemiolgica y de activacin de las demandas por prevencin y proteccin; El control de los excesos de consumo de alcohol y otras formas de insalubridad mental; El control de la tenencia de armas; y La eficacia en el tratamiento de las urgencias en los sistemas de salud. Se han identificado cuatro tipos de medidas que, aunque pueden resultar ms complejas, prometen excelentes resultados. Primero, tener como principal instrumento contra la impunidad el aumento efectivo de la penalidad esperada, superando la ilusin legalista del aumento de penas. Segundo, fortalecer la independencia de los instrumentos pblicos de control del crimen y la violencia, como son la polica, la inteligencia y los jueces, para evitar su cooptacin o debilitamiento por parte del crimen organizado. Tercero, flexibilizar y potenciar la prevencin y el control de la violencia por actores no pblicos, que agilicen y complementen la accin estatal. Cuarto, la construccin y el fortalecimiento del tejido social, donde las acciones educativas se desarrollan para moldear las interacciones sociales y fomentar el control y sancin social de los comportamientos violentos.
55
Los contextos macro sociales que se encuentran asociados con una menor intensidad de la violencia tienen dos caractersticas: Primero, mucha y buena educacin para la mayora de la poblacin. Segundo, un crecimiento econmico equitativo para reducir la pobreza. En todo caso, la combinacin precisa de las acciones y medidas simples y complejas, as como las estrategias macrosociales depender del contexto preciso de violencia y de la historia particular que a ella ha conducido.
56
Referencias
Banco Interamericano de Desarrollo. 1996. Informe para el desarrollo econmico y social de Amrica Latina. Washington, DC, Estados Unidos: Banco Interamericano de Desarrollo. Becker, G. 1968. "Crime and Punishment: An Economic Approach". Journal ofPoliticiEconomy. 76(2): 169-217. Becker, G. 1996. AccoimtingforTastes. Cambridge, MA, Estados Unidos: Harvard University Press. Coleman, J. 1991. Foundations of Social Theory. Cambridge, MA, Estados Unidos: Harvard University Press. Deas, M. y Gaitn, F. 1995. Dos ensayos sobre la violencia en Colombia. Bogot, Colombia: Tercer Mundo Editores. Gaviria, A. 2000. "Increasing Returns and the Evolution of Violent Crime: The Case of Colombia". Journal of Development Economics. De prxima publicacin. Gaviria, A. y Pags, C. 1999. "Patterns of Crime Victimization in Latin America." Working Paper 408. Washington, DC, Estados Unidos: Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Investigacin. Londoo, J.L. 1998. Violencia, psique y capital social En: S. Burki, S-R. Aiyer y R. Hommes, editores. Poverty and Inequality. Annual World Bank Conference on Development in Latin America and the Caribbean. Washington, DC, Estados Unidos: World Bank. McCloskey, D.N. 1996. The Vices ofEconomists and the Virtues of the Bourgeoisie. Amsterdam, Pases Bajos: Amsterdam University Press. Murray, C.J.L. and Lpez, A.D. 1994. Global Comparative Assessments in the Health Sector: Disease Burden, expenditures and intervention packages. Geneva, Suiza: World Health Organization.
57
Phillipson, T.J. y Posner, R. 1993. Prvate Cholees and Public Health: TheAIDS Epidemic in an Economic Perspectve. Cambridge, MA, Estados Unidos: Harvard University Press.
Organizacin Panamericana de la Salud. 1996. Health Suation in the Americas. Washington, DC, Estados Unidos: Organizacin Panamericana de la Salud.
Violencia y la polica
Violencia y la polica en Ro de Janeiro

Bernard Couttolene, Ignacio Cano, Leandro Piquet Carneiro y Luciana Phebo*
Este captulo abarca tres temas: la magnitud de la violencia criminal en Ro de Janeiro, los costos directos e indirectos de la violencia y un examen crtico de la polica de Ro de Janeiro a la luz de estadsticas sobre muertos y heridos en confrontaciones con la misma. Los resultados del captulo estn basados en tres fuentes bsicas de informacin: estadsticas de mortalidad y morbilidad recopiladas por organizaciones adscritas al sector salud, estadsticas policiales sobre delitos y actuaciones de la polica, y encuestas domiciliarias de victimizacin. La combinacin de estas tres fuentes de informacin permite estudiar en forma exhaustiva las diferentes dimensiones de la violencia en la ciudad de Ro de Janeiro. Se estima que en 1995 se presentaron alrededor de 3.700 homicidios en la ciudad de Ro de Janeiro. En el mismo ao ms de 9.000 personas fueron hospitalizadas a causa de la violencia, ms de 70.000 personas sufrieron algn tipo de lesin por la misma causa y ms de 300.000 fueron robadas o asaltadas. Slo los costos mdicos de atencin a las vctimas representan 2% del producto bruto municipal. Si se tienen en cuenta los costos indirectos y los costos intangibles sobre el bienestar de las personas, los costos totales de la violencia pueden alcanzar hasta 10% del total de la produccin anual de bienes y servicios.
* Los autores estn afiliados al Instituto de Estudios de la Religin, ISER, Rio de Janeiro, Brasil.
60
COUTTOLENE, CANO, PIQUET Y PHEBO
Magnitud de la violencia Estadsticas de salud

Los datos sobre las lesiones y muertes ocurridas por causa de la violencia en el municipio de Ro de Janeiro fueron recopilados a partir de la informacin suministrada por el Movimiento de Autorizacao de Internacao Hospitalar (MAIH), el Sistema de Informacao de Mortalidade (SIM) y el Sistema de Informagao Ambulatorial (SAI) del Ministerio de Salud. Tanto el SIM como el MAIH hacen uso de la novena revisin de la Clasificacin Internacional de Enfermedades (CID9) para clasificar las causas de muerte y los motivos de hospitalizacin. La informacin sobre atencin prestada en los servicios de emergencia fue obtenida directamente de los principales hospitales de la ciudad. Se dejan de lado en este estudio los casos no atendidos por el sistema institucional de salud, ya sea porque fueron considerados por la vctima como menos graves, o por falta de acceso a las unidades del sistema. Las cifras sobre mortalidad provienen de la base de datos del Sistema de Informcu;aa de Mortalidade/1995 mantenida por el Departamento de Epidemiologa de la Secretara Municipal de Salud de Ro de Janeiro. En el estudio se incluyeron las muertes de residentes y no residentes de Ro de Janeiro ocurridas en 1995. En principio, se seleccion el Cdigo E del CID9, correspondiente a las causas externas de muerte. Los subcdigos seleccionados fueron: E950 (suicidios y lesiones autoinfligidas), E960-E969 (homicidios y lesiones provocadas intencionalmente por otras personas) y E980-E989 (lesiones para las cuales se desconoce la intencionalidad). Se excluyeron los subcdigos E970E978 (intervenciones legales) y E990-E999 (lesiones resultantes de operaciones de guerra), pues ambos carecan de registros para el perodo estudiado. Los subcdigos referentes a lesiones cuya intencionalidad es desconocida se redistribuyeron segn los siguientes criterios.
La polica parece jugar un papel nada despreciable en la generacin de violencia en esta ciudad. La polica de Ro de Janeiro es responsable por 10% de todos los homicidios y da muerte a ms de 50% de sus oponentes. Estas cifras no tienen parangn alguno ni en Brasil ni en ciudades violentas en otras latitudes y sugieren, segn diversos analistas, que la polica de Ro de Janeiro puede estar involucrada en serios abusos de poder.
VIOLENCIA Y LA POLICA EN RO DE JANEIRO
61
Grfico 2.1. Causas externas incluidas en el estudio
Excluidas causas relacionadas con errores mdicos y utilizacin teraputica inadecuada de drogas. Los detalles figuran en el Grfico 2.2.
Grfico 2.2. Redistribucin de las causas externas de intencionalidad desconocida
Todas las lesiones ocasionadas por armas (de fuego y armas blancas) se clasificaron como intencionales. La mitad de las dems lesiones se clasificaron como intencionales y la mitad restante, como no intencionales. Entre aquellas lesiones sealadas como intencionales, 95% se contaron como homicidios y 5% como suicidios (Grficos 2.1 y 2.2). Los incidentes reclasiflcados fueron considerados en forma aleatoria sin tener en cuenta la informacin demogrfica.
62
El gnero y edad de las vctimas se utiliz para calcular los aos perdidos por muerte prematura (APMP). Tambin se utiliz la esperanza de vida del Japn, es decir, 82 aos en el caso de los hombres y 82,5 en el de las mujeres. La tasa de descuento incluida en el clculo de los APMP fue de 3%. Los casos de internados por causas externas en hospitales pblicos y privados con convenio con la red pblica del municipio de Ro de Janeiro provienen de la base de datos de MAIH, proporcionada por el DATASUS/Ministerio de Salud. Las causas externas se seleccionaron segn el motivo de la hospitalizacin, pudiendo ser por la naturaleza de la lesin (por ejemplo, fractura del cuello del fmur o traumatismo del hgado), o por la causa externa de la lesin (por ejemplo, ataque con arma de fuego o explosivo). Se excluyeron las lesiones causadas por errores mdicos, la utilizacin inadecuada de drogas, e intoxicacin debida al alcohol o alimentos. Los casos seleccionados que no contienen informacin sobre intencionalidad fueron clasificados como intencionales o no intencionales en base a la informacin disponible y utilizando tambin informacin al respecto de varios hospitales de los Estados Unidos (Rice y Mackenzie, 1989). De esta forma, se estim que del total de lesiones cuya intencionalidad es desconocida, 38% corresponde a la categora intencional y 62% a la categora no intencional. Todas las lesiones provocadas por arma de fuego o arma blanca clasificadas bajo la categora de intencionalidad desconocida, se consideraron como intencionales. Las lesiones provocadas por arma de fuego clasificadas como no intencionales se consideraron como intencionales y las ocasionadas por arma blanca como no intencionales. Los cuadros se formularon segn gnero, grupo de edad, residencia, motivo, permanencia y valor medio de la hospitalizacin. Los pacientes internados se clasificaron como residentes o no residentes del municipio de Ro de Janeiro; la duracin de la hospitalizacin se midi en das y el valor medio de la misma se calcul en reales. Los casos de violencia atendidos en los hospitales de emergencia del municipio de Ro de Janeiro durante el ao 1996 fueron recopilados in situ, ya que no existe una fuente para centralizar los datos, ni un banco de datos que contenga informacin sobre la causa de la atencin en las salas de emergencia. De todos los hospitales pblicos de Ro de Janeiro, slo se utilizaron los hospitales clasificados por el Consejo Regional de Medicina del Estado de Ro de Janeiro (CREMERJ) como centros de referencia para traumatismos.
VIOLENCIA Y LA POLICA EN RIO DE JANEIRO
63
Estadsticas de seguridad y justicia El sistema policial de Brasil cuenta bsicamente con dos cuerpos de policas: la Polica Militar, encargada de las actividades de control y prevencin, y la Polica Civil, encargada de investigar los crmenes cometidos. La Polica Militar del Estado de Ro de Janeiro registra sus actuaciones en Boletines de Ocurrencia (BO). Si un suceso involucra un delito, la polica militar debe adems registrar lo ocurrido en un Registro de Ocurrencias (RO) ante la delegacin de la Polica Civil de la zona correspondiente. As, al menos en teora, todos los episodios de violencia que llegan a conocimiento de la polica deben quedar registrados en los RO. La mayor parte de las muertes violentas quedan registradas en los RO. Las estadsticas policiales son mucho menos confiables para los otros actos violentos. La Seccin de Estadstica de la Secretara de Polica Civil prepara mensualmente resmenes estadsticos de los actos de agresin, bajo el ttulo de Incidencia Criminal o Incidencia de Infracciones Penales. En estos resmenes figura el nmero total de ocurrencias de cada tipo que se ha registrado en el mes, de acuerdo con las categoras que establece la propia polica. Las vctimas por confrontaciones con la polica se registran en la categora de "otros" lo que hace imposible analizar su incidencia mensual a partir de tales resmenes. De ello se deriva la necesidad de trabajar con los RO originales. Sin embargo, existe una correspondencia directa entre el nmero de RO y el nmero de hechos y, con frecuencia, existe ms de un RO para un mismo hecho. Por ejemplo, si se lleva a la vctima de una confrontacin a un hospital y sta fallece all,
Los datos fueron recopilados en siete hospitales, cuatro de ellos administrados por el Municipio de Ro de Janeiro (Hospital Souza Aguiar, Hospital Miguel Couto, Hospital Lourenco Jorge y Hospital Salgado Filho) y tres, administrados por el gobierno estatal (Hospital Getulio Vargas, Hospital Rocha Faria y Hospital Carlos Chagas). Cabe sealar que la mayor parte de las vctimas de causas externas que requieren atencin de emergencia la reciben en esos hospitales. Los cuadros construidos se limitaron a los datos que pudieron obtenerse en todos los establecimientos: nmero total de pacientes atendidos, nmero y porcentaje de pacientes atendidos por causas externas, y entre stos, el nmero y porcentaje de causas intencionales y no intencionales.
64
Encuestas de victimizacin
Se utilizaron datos provenientes de tres encuestas de victimizacin realizadas en la regin metropolitana de Ro de Janeiro: Atitudes e Normas Culturis Frente a Violencia en Cidades Selecionadas daRegiao dasAmricas (ACTIVA - Rio de Janeiro) realizada en 1996 por el ISER con la coordinacin de la Organizacin Panamericana de la Salud. Le Justina e Cidadana: Acceso a Justina, Cultura Poltica e Victimizagao no Rio de Janeiro, realizada por CPDOC (Fundacin Getlio Vargas) y el ISER. sta se llev a cabo entre diciembre de 1995 y julio de 1996. Los entrevistados fueron interrogados sobre incidentes de victimizacin acaecidos en los 3 meses y 12 meses previos a la entrevista. Pesquisa Nacional de Amostra por Domicilios (PNAD), realizada por la Fundacin Instituto Brasileiro de Geografa y Estadstica (IBGE) en 1988. Aunque la encuesta fue nacional, se utiliz una muestra representativa de la poblacin de la regin metropolitana de Ro de Janeiro.
Limitaciones de la informacin
En general, la calidad de los datos utilizados en este captulo es bastante inferior a la de los obtenidos en varios de los pases incluidos en este libro. Esto, en cuanto se refiere a la integridad de los registros, proporcin de causas mal definidas y proporcin de muertes declaradas.
puede existir un RO que registre la confrontacin (emitido por la delegacin de la zona) y otro RO que registre la remocin del cadver (emitido por el polica de guardia en el hospital). En otras ocasiones, la misma confrontacin es registrada en RO de diferentes prefecturas. Los datos sobre el sistema penitenciario provienen de la Secretara Estatal de Justicia de Ro de Janeiro y son sistematizados para todo Brasil por el Ministerio de Justicia. Estos datos permiten estimar los costos totales del sistema penitenciario. La calidad de las estimaciones vara substancialmente de un estado a otro. En el caso de Ro de Janeiro, las entrevistas con los tcnicos responsables de la recuperacin de los datos, permitieron calificar como adecuadas las estimaciones disponibles del costo.
65
Sistema de informacin sobre mortalidad Aqu existen dos problemas principales. Primero, 10% de todas las muertes son por causa desconocida y, segundo, se desconoce la intencionalidad de 23% de todas las muertes por causa externa. Tambin se cuestiona la confiabilidad de la clasificacin de los casos de muerte cuya intencionalidad se conoce y los certificado de defuncin no siempre registran toda la informacin relevante. Entre las causas externas consideradas intencionales (N=5.276), en un caso (0,02%) no se registr el gnero; en 950 casos (18,1%) no se registr la edad; y en 3.258 casos (61,75%) no se registr el nivel de instruccin. Tampoco fue posible identificar con precisin las defunciones entre la poblacin de Rio de Janeiro, ya que para la tercera parte de las muertes por violencia intencional se desconoce el municipio de residencia de la vctima.J Movimiento de Autorizacin de Internacin Hospitalaria La principal finalidad del Movimiento de Autorizacao de Internacao Hospitalar (MAIH) es determinar la transferencia de recursos del Sistema nico de Salud (SUS) a las unidades de salud. Por ello, no existe un mayor inters por describir con precisin el motivo de la hospitalizacin. De las 369.208 hospitalizaciones ocurridas en 1995 en Ro de Janeiro, slo 921 se clasificaron como debidas a causas externas. Para aliviar este problema, se opt por incluir todas las lesiones posibles ocurridas por traumatismos, en una clasificacin segn naturaleza de la lesin y por causa externa. El MAIH no cubre los hospitales privados que no tienen convenio con el SUS. En trminos del pas como conjunto, 73,7% (115 millones de brasileos) utiliza el SUS, mientras que 26,3% (41 millones) usa el mercado suplementario de salud. Si suponemos que esa distribucin se repite en Ro de Janeiro, se estaran dejando de lado casi 1,5 millones de personas. Hospitales de emergencia Para la recopilacin de datos de personas atendidas en los hospitales de emergencia, se utilizaron slo las instituciones pblicas. Se consider que esta decisin es adecuada, dado que el nmero de casos de emergencia por traumatismo atendidos
1 Del total de muertes por causas externas intencionales con informacin sobre residencia de la vctima, 88,4% fue entre los residentes del municipio.
66
Resultados Las muertes por causa externa representaron 14,6% del total ocurrido en Ro de Janeiro en 1995. Entre todas las causas de muerte, las externas slo son superadas por las enfermedades cardiovasculares (Grfico 2.3). Entre las 9.048 muertes debidas a causas externas, 3.185 (35,2%) fueron no intencionales, 3.775 (41,7%) intencionales y 2.088 (23,1%) de intencionalidad desconocida. Considerando slo las muertes de intencionalidad conocida, la distribucin de causas intencionales y no intencionales es de 54,2% y 45,8%, respectivamente. Despus de la reclasificacin de las muertes de intencionalidad desconocida, la distribucin pas a ser de 58,3% intencionales (N=5.276) y de 41,7% no intencionales (N=3.772).
Grfico 2.3. Mortalidad proporcional, Ro de Janeiro, 1995
en hospitales privados no es muy alto, y que los hospitales pblicos de emergencia constituyen la referencia para toda la poblacin del municipio, independientemente de su clase socioeconmica. El subregistro, que se debe al llenado incompleto de las fichas de atencin por el mdico de planta, constituye una de las principales limitaciones que presentan los ingresos en hospitales de emergencia. En uno de los que se pudo recopilar datos directamente del prontuario, se verific que 28% de los casos carecan de informacin sobre la intencionalidad de la lesin. Por otra parte, las variaciones en las prcticas de registro de un hospital a otro, impiden una comparacin sistemtica entre ellos.
67
Grfico 2.4. Mortalidad de las causas externas intencionales, distribucin por grupos de edades. Ro de Janeiro, 1995
Grfico 2.5. Mortalidad de las causas externas intencionales, distribucin por grado de instruccin. Ro de Janeiro, 1995
Entre las causas externas intencionales, la distribucin de homicidios y suicidios fue de 97,3% y 2,7%. Despus de la reclasificacin la distribucin pas a ser 96,6% homicidios (N=5.906) y 3,4% suicidios (N=180). De las muertes por "causa externa" e "intencionales", 91,3% ocurri en el gnero masculino, 56,9% entre la poblacin de 15 a 29 aos (Grfico 2.4) y 77,8% en aquellos con menos de 8 aos de educacin. (Grfico 2.5). De las 5.276 muertes por causas externas intencionales, slo 94 ocurrieron en profesionales de mayor calificacin (ciclo de instruccin superior).
68
Grfico 2.6. Mecanismos de muerte de las causas externas, Ro de Janeiro, 1995
Respecto a los medios de violencia, 41% de las muertes por causa externa involucraron armas de fuego y 19,5% vehculos automotores. Si se consideran slo las muertes intencionales, 71,7% de los homicidios y 33,3% de los suicidios involucraron armas de fuego (Grfico 2.6 y Cuadro 2.1). Con base en la informacin disponible, se estim una tasa de suicidios de 2,82 por 100 mil habitantes (pcmh) y una tasa de homicidios de 79,80; ambos ocasionaron 153.509 aos de vida saludable perdidos prematuramente. Durante 1995 se internaron 369.208 pacientes en hospitales de Ro de Janeiro. De ellos, 19.056 (5,2%) declararon causas externas como motivo de hospitalizacin. La mayora (18.135) tuvo como motivo una causa externa clasificada segn la naturaleza de la lesin. Slo 351 hospitalizaciones fueron clasificadas como resultado de suicidios/lesiones autoinfligidas y homicidios/lesiones provocadas intencionalmente por terceros. Las causas externas no intencionales y de intencionalidad desconocida alcanzaron 553 y 17 hospitalizaciones, respectivamente. Despus de la reclasificacin se obtuvieron 7.258 hospitalizaciones por causas intencionales y 11.798 por causas no intencionales (Cuadro 2.2).
69
Cuadro 2.1. Mecanismos de muerte de las causas externas. Ro de Janeiro, 1995
66 1 5 2 848
142 169 635 211

3.712 1.763
19 70 4 7
1.066 2.088
1 1 10 21 360 58 9
1.956 9.048
4 168 620 179

1.763
533 54 587
1 1 10 1 250 50 1 670 54 3 9 18 60 1 21 1 64 3 180

135 1 12
3.772
42
27 3 75 63
806 506 51
1.426
3.652
19 4
1.222
51
5.096
0
2.088
56 3 59
9.107
Todas causas externas
9.107
Intencionalidad Muertes clasificadas y mecanismo en la CID9, 1995 Total de causas externas Arma blanca 142 Ahogamiento 169 Cada 635 Fuego/ Quemadura 211 Arma de fuego 3.712 Vehculo de motor 1.763 Bicicleta, otros 1 1 Pedestres, otros Transportes, otros 10 Envenenamiento 21 Sofocacin 360 Otros especficos, clasificables 58 Otros especficos, no clasificables 9 No especficos 1.956 Total 9.048 No intencional Arma blanca 4 Ahogamiento 168 Cada 620 Fuego/ Quemadura 179 Vehculo de motor 1.763 Bicicleta, otros 1 1 Pedestres, outros Transportes, outros 10 1 Envenenamiento Sofocacin 250 Otros especficos, clasificables 50 1 Otros especficos, no clasificables No especficos 137 Intencin indeterminada Total 3.185 Intencional /Suicidio Arma blanca Cada 9 Fuego/ Quemadura 18 Arma de fogo 18 Envenenamiento 1 Sofocacin 21 1 Otros especficos, no clasificables No especficos 37 Intencin indeterminada Total 105 Intencional /Homicidio Arma blanca 72 Cada 1 Fuego/ Quemadura 12 Arma de fuego 2.846 Sofocacin 19 Otros especficos, clasificables 4 No especficos 716 Intencin indeterminada Total 3.670 Efectos adversos Cuidados mdicos 56 Drogas 3 Total 59
Intencionalidad desconocida (ID)
Reclasificando el grupo ID
70
Cuadro 2.2. Hospitalizaciones en el sector pblico y convenios con el SUS

Total de internaciones
Causas externas*
369.208
19.056
Naturaleza de la lesin
Intencionales1 No intencionales2
18.135
6.891 11.244
Cdigo E
No intencionales3 Intencionales4
921
553 351
Accidentes por arma de fuego Intentos de suicidio Intentos de homicidio

Oros
5
239 8 103
1
Intencionalidad desconocida
Arma blanca Arma de fuego Otros
17
1 13 3
Reclasificacin del grupo de intencionalidad desconocida

Intencionales No intencionales 15 2
Resumen despus de las reclasificaciones

Intencionales No intencionales
*
1 2 3 4 5
7.257 11.797
Excluye los cdigos 960-971; 972-980; 984-985; 988-993; 995-999; E870-E879; E930-E949. 38% de la naturaleza de la lesin 62% de la naturaleza de la lesin Cdigos E800-E949, excluidos E870-E879; E930-E949 y el E922 (accidentes por arma de fuego). Cdigos E922; E950-959; E960-969; E970-E978; E990-E999 Cdigos E980-E989
Segn la categora de la naturaleza de la lesin, las fracturas fueron la causa del mayor nmero de pacientes internados (N=9.639) e implicaron el mayor tiempo de hospitalizacin (120.347 das). En los hospitales de emergencia que participaron en el mencionado estudio se atendi a 1.460.647 pacientes. De stos, 109.579 (7,5%) ingres a la institucin por causas externas. Entre las causas externas que recibieron atencin, 71,8% se debi a causas externas no intencionales y 18,2% por causas externas intencionales.
71
Estadsticos policiales El Cuadro 2.3 muestra los delitos contra la vida y la integridad fsica segn las estadsticas de la polica civil para 1992 y 1995. El Cuadro 2.4 muestra la misma informacin pero en cuanto a los delitos contra la propiedad (incluso extorsin y secuestro). Segn la informacin recogida de la polica, los homicidios aumentaron 10% entre 1992 y 1995, mientras que los delitos contra la propiedad disminuyeron sustancialmente: 51% hurtos, 17% robos y 21% extorsiones y secuestros. La calidad deficiente y la falta de consistencia en las estadsticas policiales arrojan algunas dudas sobre la veracidad de estas tendencias.
Cuadro 2.3. Delitos contra la vida y la integridad fsica
Tipo de dao sufrido por las vctimas I. Muerte a) Homicidios b) Suicidios c) Otras muertes no intencionales II. Lesiones d) Lesiones intencionales e) Lesiones no intencionales III. Relacin lesiones/homicidios
Fuentes:
1995 1992 Tasa por a Tasa por Vctimas a Vctimas 100 mil b 100 mil"
Variacin
10% 5% 6% -1% 9%
3.385 182 1.148 15.351 14.530 4,54
63,18 3,40 21,43
3.744 191 1.227 15.129 15.916 4,04
66,32 3,38 21,74 268,00 281,94
286,50 271,18
a. Ocurrencias de la Polica Civil, datos correspondientes al municipio de Ro de Janeiro. b. Con datos de poblacin residente, datos correspondientes al municipio de Ro de Janeiro.
Cuadro 2.4. Delitos contra la propiedad y otras formas de delito

1992 1995
r Vctimas * Iafpb 100 mil
Tipo de dao sufrido por las vctimas a) Hurto (sin uso de fuerza) 1 . Vehculos 2. Otros b) Robo a mano armada 1 . Vehculos 2. Otros c) Extorsin y secuestro
Fuentes:
Vctimas * 49.641 19.775 29.866 36.728 18.306 18.422

559
r Iâp)b
100 mil
Variacin
-51% -34% -66% -17% -18% -17% -21%
926,48 369,07 557,41 685,48 341,66 343,82
34.535 15.598 18.937 32.965 16.327 16.638

487
611,76 276,31 335,46 583,95 289,22 294,73

8,63
10,43
a. Ocurrencias de la Polica Civil, datos correspondientes al municipio de Ro de Janeiro. b. Con datos de la poblacin residente estimada, datos correspondientes al municipio de Ro de Janeiro.
72
Encuestas de victimizacin Las encuestas de victimizacin permitieron la identificacin de los patrones de prevalencia de un conjunto ms amplio de formas de criminalidad y el estudio de la respuesta pblica e institucional a los distintos incidentes reportados (Cuadro 2.5). De este anlisis se desprenden las siguientes conclusiones: El riesgo de ser vctima de una extorsin practicada por parte de un polica o de una autoridad pblica es dos veces mayor que el de ser vctima de una extorsin por alguien que no sea autoridad pblica; La proporcin de personas que desean adquirir un arma de fuego es tres veces y media mayor que la proporcin de personas que ya poseen un arma en su casa; El riesgo de ser herido por un arma de fuego es dos veces y media mayor que el de ser herido por arma blanca; Tambin se puede estimar que en el municipio de Ro de Janeiro se realizan aproximadamente 340.000 robos a mano armada anualmente, de los cuales 80.000 llegan a conocimiento de la polica, quien a su vez registra solamente 63.000 de ellos. El Cuadro 2.6 presenta un resumen de las estadsticas policiales y los incidentes de victimizacin ms comunes en la regin metropolitana de Ro de Janeiro. Desafortunadamente, no es posible efectuar comparaciones entre la encuesta de 1988 realizada por el IBGE y la encuesta de 1996 realizada por el ISER, pues el tipo de preguntas y la metodologa utilizada difieren radicalmente de una encuesta a otra.2 No obstante, son evidentes dos tendencias bsicas: el aumento de la prevalencia de las vctimas de robo y hurto y la disminucin de las tasas de confianza en la polica. La tendencia observada tambin parece indicar que el incremento del problema de la criminalidad es concomitante con la disminucin de la confianza que la poblacin tiene en la polica.
2 La encuesta del IGBE recogi informaciones sobre todos los miembros de la familia residentes en el domicilio, y la informacin poda obtenerse de cualquier adulto que resida all. La informacin recogida por el ISER se obtuvo directamente de los individuos seleccionados aleatoriamente en los domicilios de la muestra.
73
Tipos de daos Victimas de robo a mano armada Asistieron a algn robo a mano armada Vctimas de extorsin policial o de otra autoridad pblica Vctimas de extorsin por alguien que no es una autoridad pblica Sufrieron amenazas para obligarle a cambiar de opinin o callarse sobre algo Vctimas de agresin fsica Vctimas de maltrato o agresiones por parte de la polica Heridos por arma blanca Heridos por arma de fuego Asistieron a alguien herido por arma blanca o de fuego Sufrieron amenazas de muerte (ellas mismas o familiares) Vctimas de secuestro (ellas mismas o sus familiares) Tuvieron un pariente cercano asesinado Tuvieron un pariente cercano que se suicid Tienen algn tipo de arma de fuego en su casa Propensin a tener un arma de fuego para autoproteccin Tomaron ms de cinco dosis de bebidas alcohlicas en el ltimo mes
% 8,7% 15,9% 4,0% 2,1 % 2,3% 5,4% 3,0% 0,3% 0,8% 5,0% 6,3% 0,6% 4,3% 0,4% 4,5% 16,5% 27,0%
Fuente: Investigacin ACTIVA, ISER, datos correspondientes a la regin metropolitana, Ro de Janeiro.
Cuadro 2.6. Magnitud de la violencia en Ro de Janeiro

Tasas de ocurrencia segn cifras de victimizacin Tasas de denuncia a polica segn cifras de victimizacin Ocurrencias policiales
Tipo de dao Hurto o robo Contra el Robo a mano patrimonio armada Hurto o robo de vehculos Agresin por
1988 6,50%
1996 16,4% 7,0%
1988 27,3%
1996 24%
24%
1992 1995 Variacin % 49.641 34.535 -30,43
36.728 32.965 38.081 31.925
-10,25 -16,17
0,61%
85,9%
Contraa conocido persona Agresin por Q5(Jg% 3g8% m desconocido paSo <41% 7% '9% 32% Suicidio Homicidio Extorsin 2,9% Practicado Agresin 0,01% 1,1% por la autoridad Homicidio Lesiones n= 15.990 1.580
paSo <41% 7% '9% 32%

182 3.385 191 3.744
4,95 10,61
Fuentes: Suplemento da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios Lei, IBGE, 1988, RM de Rio de Janeiro Pesquisa Lei, Justica e Cidadania, 1996, CPDOC- ISER, datos de la RM de Ro de Janeiro. Pesquisa ACTIVA - ISER, datos correspondientes a la RM de Ro de Janeiro. Secretara de Polica Civil, datos correspondientes al municipio de Ro de Janeiro.
Cuadro 2.5. Prevalencia de los distintos tipos de daos sufridos por las vctimas, Ro de Janeiro (porcentajes)
74
Anlisis, conclusiones y recomendaciones En Ro de Janeiro las muertes y lesiones por causa externa y motivacin intencional afectan principalmente a la poblacin joven, masculina, con menor grado de instruccin y menos preparacin profesional. La pirmide social de las vctimas de la violencia posee mayor desigualdad que la del conjunto de la poblacin (vase "costo econmico de la violencia" en este mismo captulo). Un patrn similar se observa cuando se utilizan datos sobre victimizacin para estudiar las caractersticas de las vctimas de agresin o abuso practicados por la polica. En este caso, de nuevo la poblacin ms expuesta es predominantemente joven, masculina y de nivel socioeconmico bajo. Otro hecho que se debe destacar es que el nmero de muertes por causas externas intencionales supera al de las causas externas no intencionales. De esta forma, en 1995 se produjeron en el municipio de Ro de Janeiro ms muertes por violencia, que por accidentes. Las causas externas mostraron perfiles distintos de mortalidad y morbilidad: mientras que entre las intencionales predominaron los casos de fallecimiento, en las no intencionales predominan las hospitalizaciones, lo que indica que los incidentes clasificados como no intencionales tienden a ser menos graves y muestran una menor probabilidad de muerte. Las armas de fuego fueron el principal medio utilizado en las muertes producidas por la violencia intencional y tambin el instrumento ms usado en las agresiones denunciadas por las vctimas en las encuestas domiciliarias. El 72% de las lesiones y 71,7% de los homicidios se cometieron con armas de fuego. Las diversas limitaciones de los sistemas de informacin de salud determinaron que se aplicaran criterios para la redistribucin de casos cuya intencionalidad era desconocida. Esos criterios, basados en datos locales o en datos externos, fueron aplicados siempre en forma conservadora; el nmero de casos reclasificados en el estudio como intencionales fue probablemente menor que los ocurridos en la realidad. Por lo tanto, la magnitud de la violencia, que ya es elevadsima en el municipio de Ro de Janeiro, puede ser an mayor que la indicada en este captulo. Las encuestas domiciliarias sobre el tipo de daos tambin revelan un amplio subregistro de las ocurrencias criminales por causa de la violencia. Entre 70% y 80% de las vctimas no recurren a la polica. Entre 10% y 15% de aqullas que acuden a las prefecturas policiales para efectuar una denuncia, abandonan
75
Costo econmico de la violencia En esta seccin se estima el costo relacionado con la violencia criminal. Se incluyen los gastos en salud, los gastos pblicos relacionados con mecanismos de seguridad y justicia y, en parte, las prdidas materiales derivadas de la violencia. Primero se presentarn los resultados, luego las conclusiones y se discutirn las recomendaciones de poltica. En los costos directos de atencin a las vctimas se incluyen: gastos de los cuidados prestados en el hogar, costos de la atencin institucional (ambulatoria y hospitalaria), costos de rehabilitacin institucional y costo de las actividades de control y prevencin de la violencia. En los costos indirectos se incluyen: costos intangibles, asociados con el sufrimiento fsico y emocional de las vctimas de la violencia y sus familiares; costos indirectos,
la prefectura sin haber logrado registrarla efectivamente; la mayora de las veces porque la polica se niega a efectuar tal registro. Las causas del subregistro son mltiples y probablemente se alimentan unas con otras. Los factores culturales, como la falta de confianza en las autoridades pblicas y la existencia de mecanismos informales de mediacin de conflictos, se suman a las deficiencias institucionales, dando como resultado un subregistro generalizado de los hechos criminales. Este proceso tiende a producir un aumento de la impunidad de los agentes agresores y, en consecuencia, una corrosin de la capacidad reguladora y coercitiva del sistema pblico. De acuerdo con los datos de la polica y segn los datos del SIM, Ro de Janeiro muestra una tasa de homicidios de 66 pcmh. Despus de la reclasificacin de los casos de intencionalidad desconocida, dicha tasa asciende a 79,8 pcmh. Adems de estas recomendaciones, se considera que mejorar la informacin del sistema de salud y realizar encuestas de victimizacin cada cierto tiempo con cuestionarios y metodologa afines, como ya se ha hecho en varios pases, permitir reorientar las polticas de seguridad y de atencin de las vctimas. En relacin a los sistemas de informacin en materia de salud se recomienda lo siguiente: Mejorar el sistema de informacin de la mortalidad para reducir las muertes de intencionalidad desconocida. Utilizar el cdigo E (causas externas) en el AIH para la clasificacin de las causas de hospitalizacin. Centralizar la informacin de ingresos a salas de emergencias.
76
Estadsticas de segundad y justicia La informacin disponible para estimar las prdidas materiales directas de las familias y las empresas es bastante precaria. La polica no est en condiciones de informar el valor medio de un robo a un establecimiento comercial, un robo de carga, o incluso el valor medio pagado en los 139 secuestros que ocurrieron en 1995 en el municipio de Ro de Janeiro. Slo se dispone de datos sobre el valor medio de los robos de bancos (41 en 1995). La nica estimacin realizada sobre las prdidas materiales directas relacionadas con la violencia se refiere a los casos de robos y hurtos, que se estimaron al combinar las encuestas sobre el tipo de daos y las estadsticas policiales. En 1995 se produjeron 31.925 robos de automviles en el municipio de Ro de Janeiro, de los cuales se recuperaron 11.354. Las prdidas relacionadas con el robo de automviles se calcularon al usar un valor medio estimado por automvil de US$4.803.3 Las prdidas relacionadas con otro tipo de robos tambin se basaron en valores comerciales de los productos robados. Los gastos pblicos de las instituciones de seguridad y justicia se obtuvieron del Sistema Integrado de InformaQoes Contbeis do estado do Rio de Janeiro, habindose considerado el presupuesto efectivamente. Los datos disponibles corresponde a 1996 y fueron calculados a precios de 1995. Estadsticas de salud La estimacin del costo de atencin institucional de las vctimas de la violencia es necesariamente aproximada y debe realizarse mediante mecanismos indirectos. Los datos disponibles slo incluyen a las vctimas que recibieron atencin en el mbito del Sistema nico de Salud (SUS). En este rea fue necesario
3
Esta estimacin tiene en cuenta la edad media de 11,5 aos de la flota y el precio de mercado de los vehculos nuevos y usados de acuerdo con la distribucin proporcional de las marcas y modelos en circulacin (datos obtenidos del Departamento Estatal de Trnsito).
a veces denominados costos econmicos, representados por las prdidas de produccin e ingresos por parte de las victimas; costos legales, judiciales y relacionados con mecanismos de seguridad; y prdidas materiales derivadas de la violencia (vehculos e infraestructura, entre otros).
77
El nmero de consultas ambulatorias es ms difcil de estimar ya que los datos del SUS no determinan el motivo o el diagnstico de la consulta. La encuesta sobre asistencia mdicosanitaria realizada en 1988 por el IBGE revela que la proporcin de emergencias en el total de consultas ambulatorias en Ro de Janeiro era 18,5% en el sector pblico y 6,9% en el sector privado.
Cuadro 2.7. Atencin de vctimas de violencia por el SUS, Ro de Janeiro
Tipo de atencin
pblicos de referencia (1) 39.858 9.548
ISSESt Total SUS Proporcin

(2}
,.
(W)
, '
Total de internaciones* 387.219 21.182 Internaciones por causas externas* Internaciones por 3.547 7.990 violencia intencional* Consultas y total de atenciones 3.195.560 34.165.837 Total de servicios de emergencia nd 1.460.647 Emergencia, causas externas nd 109.579 Emergencias por violencia intencional nd 30.876 Atenciones de emergencia 810.869 478.848 Consultas com terapia 281.347 1.297.551 Consultas ortopdicas 70.690 214.151 Consultas con observacin 209.615 94.355
Proporcin (1) por internacin causa externa
10,3 45,1 44,4
nc 1
0,37
nd nd 59,0 21,7 33,0 45,0
9,4 nd
nc nc 11,5 3,2 50,2 29,5

7,4 9,9
* Datos correspondientes a 1994. Fuente: Sistema de Informacin Hospitalaria y Sistema de Informacin Ambulatoria de IBGE; datos de emergencia de 7 hospitales de referencia.
realizar dos correcciones: aumentar los datos disponibles para el sector pblico, para los casos de emergencias y traumatismos, y estimar la atencin prestada por instituciones no contratadas o que no tienen convenio con el SUS (hospitales privados). En el primer caso es necesario ajustar la cantidad de servicios prestados para atencin de emergencia y ambulatoria. Este ajuste se basa en la relacin observada entre el nmero de hospitalizaciones y el de atenciones de emergencia y ambulatorias en los siete hospitales pblicos en referencia (Cuadro 2.7). Los datos del Cuadro 2.7 sugieren que: Las hospitalizaciones por violencia intencional representan 37% de las hospitalizaciones por causas externas, 8,9% del total de hospitalizaciones en los hospitales de referencia y 2,1% del total de hospitalizaciones del SUS. Para el caso de pacientes internados a causa de violencia intencional, los hospitales de referencia atienden a 45% del total de hospitalizaciones y del total de atenciones de emergencia registradas.
78
Al mismo tiempo, la relativa gravedad de las lesiones causadas por violencia intencional sugiere que esas proporciones son mayores en el caso de la atencin prestada a vctimas de violencia. La misma encuesta muestra que en ese ao los proveedores privados (incluidos los que tienen contratos o convenios del sistema pblico) absorbieron 56,2% de las 597.436 atenciones registradas en el municipio (por todas las causas), 27,7% de las 31.728.000 consultas y atenciones ambulatorias y 12,5% de las 4.865.000 atenciones de emergencia. La Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar (PNAD) realizada en 1986 por el IBGE seala, en su mdulo de utilizacin de los servicios de salud, que en la zona urbana del estado de Ro de Janeiro 5,7% de la utilizacin de los servicios de salud correspondi a accidentes y lesiones, es decir, a causas externas (en toda la regin sudeste esa proporcin fue 6,7%). De ese total, 60,4% de la demanda se dirigi a los hospitales, 6,7% a los centros o puestos de salud y 1,6% a los centros ambulatorios de empresas o sindicatos u otras unidades (los valores para la regin sudeste fueron 64,2%; 21,4%; 10,4% y 4%, respectivamente). Estas cifras confirman que los locales ms recurridos para la atencin de las vctimas de causas externas son los hospitales, no solamente para efectos de hospitalizacin, sino tambin para la atencin ambulatoria o de emergencia. Como no existe informacin sobre el nmero de pacientes atendidos en unidades ambulatorias y hospitalariasel sistema de informacin del SUS slo contiene la cantidad de actos o procedimientos practicadosno puede saberse con precisin el nmero de vctimas atendidas por ao en los establecimientos de salud. En base a los datos disponibles es posible realizar una estimacin aproximada: suponiendo que el nmero de vctimas que sufri dos o ms hospitalizaciones por el mismo incidente sea bajo, y que cada vctima que haya recibido atencin en forma ambulatoria haya recibido como promedio tres procedimientos o atenciones, se llega a un nmero aproximado de 9.500 pacientes internados y de 75.000 pacientes atendidos en forma ambulatoria (Cuadro 2.8). Puesto que parte de los pacientes internados tambin utiliza servicios ambulatorios, es posible llegar a un nmero final de vctimas de la violencia intencional en Ro de Janeiro utilizando el concepto de prevalencia, siendo alrededor de 70.000 pacientes si se consideran solamente aquellos casos que son lo suficientemente graves como para requerir tratamiento en un establecimiento de salud.
79
Cuadro 2.8. Servicios prestados a las vctimas de la violencia intencional Total de internaciones Violencia intencional Total de atencin ambulatoria Violencia intencional Total de atenciones de emergencia Violencia intencional
SUS 369.208 7.257 34.165.840 170.829 6.320.000 68.613
Privado 250.000 2.500 16.500.000 57.750 1.138.500 5.692 Total 619.208 9.757 50.665.840 228.579 7.458.500 74.305
Para estimar la incidencia de los casos de violencia intencional se pueden utilizar los datos de la encuesta PNAD 1986. Esta encuesta muestra que 80.724 personas buscaron servicios de salud por accidentes o lesiones en el estado de Ro de Janeiro (zona urbana) en ese ao (5,7% del total que solicit atencin). Si se considera que el municipio de Ro de Janeiro alberga a 45% de la poblacin urbana del estado y que cerca de 38% de los casos de causas externas corresponden a violencia intencional, se obtiene un estimado de 13.804 casos de violencia intencional. Incluso si se considera el incremento de la violencia observado desde 1986, dicho valor sigue siendo muy inferior a la estimacin calculada anteriormente, a pesar de la diferencia entre el concepto de incidencia (en el caso de la PNAD) y de prevalencia (basado en los datos del SUS). Costos directos de la violencia (hospitalizacin y emergencia) En Ro de Janeiroy en general en Brasilno hay datos confiables sobre el costo real de la atencin mdica, principalmente respecto a diagnsticos o causas especficas. Los datos disponibles son parciales, incompletos y de dos tipos: los valores fijados por el Ministerio de Salud para el reembolso a los proveedores con convenios o contratos en el mbito del Sistema de Informaâo Hospalar (SIH) y del Sistema de Informaâo Ambulatorial (SIA), y la informacin sobre el costo de los servicios provenientes de algunos hospitales pblicos y privados. Aunque los datos sobre el costo hospitalario provengan de instituciones muy diferentes, hayan sido obtenidos en aos distintos y con metodologas no siempre comparables o confiables, proporcionan por lo menos una aproximacin inicial del costo real de los servicios prestados. Los valores pagados por el SUS subestiman notablemente el costo real de los servicios mdicos prestados e incluso el gasto pblico incurrido en estas actividades. Las transferencias
80
Cuadro 2.9. Comparacin de los costos unitarios de la asistencia mdica

Internacin Valor SUS (AIH e SIA)i Fator de correccin2 Valor SUS corregido Costo hospitales privados3 Costo horpitales privados de primera linea4
406,85 2,73 1.017,12 2.126,96 4.172,12
Paciente-Da
31,63
Consulta ambulatoria
2,73 5,45 13,63 26,18 41,45
2,5
79,8 392,67 1.014,40
Atencin de emergencia 4,91 5,45 24,54 39,27 62,17
emergencia en general, reembolsado por el SUS; en el caso de las consultas y atenciones de emergencia se consider una consulta con algn procedimiento relacionado (terapia o atencin). Basado en la proporcin de gastos en personal sobre el total de las unidades de servicios. 3 Promedio de 23 hospitales privados contratados para casos quirrgicos en 1990, convertido a precios de 1995; el valor por hospitalizacin para casos de violencia intencional sera mayor por la mayor gravedad y tiempo de permanencia.
Valor promedio del AIH para pacientes de violencia intencional, y de consultas y atenciones de
Promedio de remuneracin de una muestra de planes privados de salud. La AMB recomienda un

valor de 39 reales para una consulta mdica.
Cuadro 2.10. Costo de atencin a vctimas de violencia intencional (miles de reales)

SUS
Gasto Internaciones Atenciones ambulatorias Atenciones de emergencia Costo total
7,381.11 1,393.98 1,684.12 10,459.21
Costo
22,796.68 2,675.61 2,694.15 28,166.45
Privado Costo
7,853.40 1,362.35 223.60 9,439.35
Total Costo
30,650.09 4,037.96 2,917.76 37,605.80
Los valores unitarios utilizados fueron: R$932,50, 12,50 y 22,50 para el gasto del SUS; y R$2.880,00, 24,00 y 36,00 para el costo.
provenientes de fuentes federales no constituyen la nica fuente de recursos para las unidades proveedoras de servicios del SUS, ya que los estados y las municipalidades tambin contribuyen con cerca de 26% del gasto pblico total (Geller y Scott, 1992). En el flnanciamiento de las unidades pblicas proveedoras de servicios, los recursos federales transferidos se usan para cubrir gastos operativos de materiales y servicios, mientras que la mayor parte del gasto de personal se cubre mediante la dotacin presupuestaria propia de la unidad, que proviene del tesoro estatal o municipal. Como el gasto en personal representa cerca de 60% de los gastos hospitalarios y hasta 80% de las unidades ambulatorias, se deduce que el valor pagado por el AIH subestima proporcionalmente el gasto pblico total de una hospitalizacin y una atencin ambulatoria o de emergencia, respectivamente.
81
El real, la actual moneda corriente del pas, oscil entre US$0,91 en 1995 y US$1,12 actualmente. Esta estrecha franja de variacin cambiaria permite una comparacin fcil y directa entre los valores establecidos en una u otra moneda.
El valor del gasto pblico as corregido es todava muy inferior al costo reportado por las instituciones privadas (Cuadro 2.9). Debe sealarse que el gasto pblico en salud no es un buen indicador del costo de la atencin mdica en ciertas condiciones; la insuficiencia crnica de suministros en los establecimientos financiados con recursos pblicos ocasiona una importante reduccin en la calidad y la efectividad de la atencin mdica prestada. Para la estimacin del costo de la atencin mdica se calcularon dos valores distintos: el que se gast en el sector (basado en el valor unitario pagado por el SUS por la hospitalizacin de pacientes vctimas de violencia intencional y por consultas y atenciones ambulatorias y de emergencia) y, una estimacin del costo real de la atencin prestada (basada en el costo registrado en diversos hospitales privados y pblicos, actualizados a 1995). De este modo, los valores estimados figuran en el Cuadro 2.10. Las cifras indican un costo directo real de la violencia en Ro de Janeiro de 34,5 millones de reales en 1995, de los cuales 75% corresponde al SUS y 25% al sector privado. Las hospitalizaciones representan la mayor parte de ese monto (81,5%). La segunda alternativa para el clculo del costo del sector privado no parte de la produccin de los establecimientos privados de salud, sino del gasto directo realizado por las familias para atencin mdica. La encuesta de presupuestos familiares realizada en 1987 por el IBGE informa que en la zona metropolitana de Ro de Janeiro, las familias gastaban un promedio de 1.846,25 cruzeiros en atencin de la salud, lo cual representa 5,61% de su presupuesto. No es posible saber qu porcentaje corresponde al tratamiento de causas externas o violencia, aunque se puede hacer una aproximacin multiplicando ese valor por la proporcin de demandas de servicios debida a causas externas (5,7% en el estado de Ro de Janeiro o 6,7% en el sudeste urbano). La misma encuesta revela que del total de servicios de salud en la zona urbana de la regin sudeste, 37% ocasion pagos de parte del paciente y 63% fueron gratuitos. Luego de efectuados los clculos, se obtiene un monto de R$80,00 por familia por ao (R$25,00 per cpita) y un valor total de R$136,85 millones.4 Este mtodo posiblemente sobrestima
82
Costos causados por incapacidad Para estimar los costos directos (o econmicos propiamente dichos) es preciso tener en cuenta el grado de severidad y duracin de las secuelas causadas por la violencia intencional. No obstante, en la actualidad no se cuenta con esa informacin. El trabajo clsico en este aspecto fue elaborado originalmente por Murray y Lpez para el Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1990 (Banco Mundial, 1990 y Murray y Lpez, 1996a) y se basa en el concepto de la naturaleza de la lesin. Para Brasil no se cuenta con informacin sobre cmo se distribuyen las distintas hospitalizaciones segn la naturaleza de la lesin. Esa distribucin se estim a partir del ponderado de las lesiones que ms contribuyen a la violencia intencional. Se consider que slo los casos que requieren hospitalizacin tuvieron secuelas. Los coeficientes se aplicaron a 9.757 internaciones, utilizndose la misma frmula bsica empleada para estimar los aos perdidos por muerte prematura. Se aplicaron los mismos coeficientes para hombres y para mujeres y para los diferentes grupos de edades. Los resultados de estos clculos pueden verse en el Cuadro 2.11.
Cuadro 2.11. Aos perdidos por incapacidad
de edad
Grupo
HOMBRES
Nmero de internaciones
MUJERES
Aos perdidos por incapacidad

HOMBRES MUJERES
0-4 5-14 15-29 30-44 45-59 60-69 70y + Total
251 746 2.127 1.692 894 363 319 6.392
146 338 552 513 398 293 526 2.766
357,93 1.183,16 3.013,96 1.737,68 560,54 133,58 42,75 7.029,60
208,63 538,10 784,94 535,06 260,69 116,03 71,01 2.514,46
No se consideraron 599 hospitalizaciones por ser reincidencias de pacientes internados anteriormente.
el costo del sector privado, ya que la mayor parte de las vctimas de violencia intencional son personas de bajos ingresos que gastan menos que el promedio considerado en este clculo. Adems, los casos ms graves, como los de violencia intencional, estn dirigidos en su mayora al sector pblico. Si se considera el valor de 502,53 cruzeiros gastado por el grupo de menores ingresos, se llega a un valor final del gasto privado de R$37,25 millones, todava superior al estimado en el Cuadro 2.4.
83
Cuadro 2.12. Rendimiento mensual por gnero y escolaridad

Escolaridad Ninguna Primer ciclo incompleto Primer ciclo completo Segundo ciclo completo Tercer ciclo completo Promedio de personas ocupadas Personas no ocupadas
Fuente: IBGE, PNAD 1995.
Total
216 285 379 642 1.487 530 181
Hombres
249 346 461 791 1.866 625 288
Mujeres
167 183 255 454 1.071 392 126
Cuadro 2.13. Valor econmico de los aos perdidos por violencia intencional
Aos perdidos por muerte prematura Valor en miles de reales Aos perdidos por incapacidad Valor en miles de reales Total de aos perdidos Valor total de los aos perdidos en miles de reales Hombres
140.848 868.832 7.030 43.362 147.877 912.194
Mujeres
12.744 46.278 2.514 9.130 15.259 55.409
Total
153.592 915.110 9.544 52.493 163.136 967.603
Para el clculo del costo econmico se utiliz el valor del rendimiento promedio mensual suministrado por la PNAD de 1995 para la regin metropolitana de Ro de Janeiro. No fue posible calcular ese valor separadamente para los municipios de Ro de Janeiro y los otros municipios de la zona metropolitana. El rendimiento mensual se calcul separadamente por gnero y nivel de escolaridad y fue necesario reclasificar estos niveles para armonizarlos con los datos sobre mortalidad y morbilidad hospitalaria; los casos donde no se conoca la escolaridad (61,8% del total) se distribuyeron de acuerdo con la misma proporcin que aquellos de escolaridad conocida. Los valores del rendimiento mensual figuran en el Cuadro 2.12. La PNAD contiene informacin sobre el rendimiento por grupos de edades. El rendimiento considerado en el cmputo final tuvo en cuenta la distribucin por nivel de escolaridad de las vctimas de violencia intencional, y la probabilidad de que el individuo estuviera ocupado para cada nivel de escolaridad, dando como resultado un rendimiento promedio esperado anual de R$5.655 para los hombres y de R$3.329 para las mujeres. ste fue el valor utilizado para el cmputo del costo econmico. Los resultados se resumen en el Cuadro 2.13.
84
Anlisis, resultados y conclusiones
De acuerdo con lo que se resume en el Cuadro 2.13, el costo directo de la atencin de las vctimas y el costo econmico por muerte prematura e incapacidad en Ro de Janeiro alcanzaron en 1995 aproximadamente los US$916 millones. De ese total, 91% corresponde al costo de produccin perdida por muerte prematura, 5,2% al costo de produccin perdida por incapacidad y 3,7% al costo directo de tratamiento de las vctimas. Aunque el costo econmico es con frecuencia ms elevado que el costo directo, en este caso la diferencia es an ms notable. Ello se debe a dos factores: la letalidad de la violencia urbana y el hecho de que muchas de las vctimas son jvenes con una larga vida productiva por delante. Las vctimas del gnero masculino representan 93,3% de los costos de la violencia. Es interesante notar que la distribucin por sexo cambia entre los diferentes componentes del costo total: la participacin de los hombres es de 67,9% en los costos directos, de 82,6% en los costos econmicos por incapacidad y de 94,9% en los costos econmicos por muerte prematura. Ello se debe, por una parte, a la mayor gravedad y letalidad de las lesiones sufridas por los hombres, y por la otra, a su mayor rendimiento promedio. El costo total por vctima, considerndose la estimacin bruta anterior de 70.000 vctimas por ao, sera de R$ 13.165. El costo total por habitante sera de R$168.5 El Cuadro 2.15 integra estos costos con las estimaciones de gastos estatales por concepto de seguridad y justicia, con las prdidas materiales y los gastos directos de las familias, el Estado y las empresas.
Cuadro 2.14. Costo total de la violencia intencional, Ro de Janeiro, 1995 (miles de reales)
Costo directo (tratamiento) Costo econmico (indirecto) Por muerte prematura Por incapacidad Costo total Hombres
25.534 868.832 43.363 937.729
Mujeres
2.071
Total
37.605 915.110 52.494 1.005.209
46.278 9.131 67.480
Rice et al. (1989). Se estim el costo por habitante en Estados Unidos en el caso de las heridas causadas por armas de fuego en US$54.
85
Cuadro 2.15. Costo de la violencia, Ro de Janeiro (en USS)
1.005.209.424,08 37.605.802,79 915.110.165,79 52.493.455,50 1.494.725.807,80 679.837.704,11 582.356.616,22 97.481.087,90 69.937.777,42 27.543.310,48 No estimado No estimado 814.888.103,69 645.905.143,26 36.590.720,02 609.314.423,24 168.982.960,42
1. Dlar promedio 1995: 1 Real = US$0,9168 2. Incluye Guardia Municipal de Ro de Janeiro, Ministerio Pblico (jurisdiccin criminal), gastos de los tribunales de justicia criminal y gastos de la polica. Valores de 1996 a precios de 1995. Fuentes: Ministerio de Salud, SIM; Secretara Estatal de Seguridad Pblica, Ro de Janeiro; Sistema Integrado de Informaciones Contables de Ro de Janeiro; Ministerio de Justicia, Censo Penitenciario, 1995; Departamento del Sistema Penitenciario (DESIPE); Contralora General del Municipio, Prefectura de Ro de Janeiro; Fundacin Nacional de Aseguradoras (FUNDASEG).
Toda interpretacin del Cuadro 2.15 debe tener en cuenta que los gastos pblicos y algunos gastos privados de proteccin y control guardan una relacin inversa con los niveles de violencia: niveles ms bajos de violencia pueden bien deberse a mayores gastos en proteccin y control. Por lo tanto, el costo global de US$2.000 millones que se muestra en el Cuadro 2.9 debe tomarse con cautela. Este valor corresponde a 5% del PIB del municipio (40% del costo total de la violencia se debe a la atencin mdica de las vctimas y a los aos perdidos por incapacidad y muerte prematura). Es necesario realizar una ltima advertencia: las estimaciones basadas en los datos de la polica estn sujetas a revisiones futuras. Se espera que los resultados aqu presentados puedan suscitar el inters del sector pblico y de la sociedad civil por el tema, y contribuir a la renovacin de las estrategias de control y prevencin de la criminalidad y la violencia.
Costo anual de la violencia en el municipio de Ro de Janeiro PIB municipal a costos de factores, 1995 Costo de la violencia como proporcin del PIB A - Costo de la atencin de las vctimas y aos perdidos por incapacidad y muerte prematura 1 - Gastos directos de atencin mdica 2 - Costo de los aos perdidos por muerte prematura 3 - Costo de los aos perdidos por incapacidad B - Prdidas materiales y gastos de seguridad 1 - Costo bruto para la sociedad a - Gastos de seguridad pblica 2 b - Gastos con justicia (1 +2) 1 - Sistema judicial 2 -Sistema Penitenciario c - Gastos de seguridad privada d - Efectos sobre el crecimiento y las inversiones privadas 2 - Transferencias sociales a - Seguros (Primas de los aseguradores y siniestros) 1 - Vida y hospitalizacin 2 - Proteccin de bienes b - Prdidas materiales directas
2.448.689,062,52 51.205.121.022,73 5%
86
Polticas de control de la criminalidad Toda poltica de control de la violencia ha de comenzar con una evaluacin de los sistemas policiales. Dicha evaluacin debe comenzar por un examen exhaustivo de la forma de actuar de los propios agentes del Estado y sus subordinados. Desde mayo de 1995 la Secretara de Seguridad Pblica del estado de Ro de Janeiro decidi conceder aumentos salarialesde 50%, 100% y 150%como recompensa por actos de valenta, y comenz a otorgar masivas promociones a cargos superiores en base a criterios semejantes. Tal poltica ha sido criticada (Human Rights Watch, 1997) aduciendo que no slo estimula las confrontaciones armadas, sino que tambin contribuye significativamente al aumento del nmero de vctimas de esas confrontaciones. Dicha poltica contrasta marcadamente con la aplicada en el estado de Sao Paulo donde, en el mismo ao 1995, se inici el Programa de Acomparihamento de Policas-Militares Envolvidos en Ocurrencias de Alto Risco (PROAR). En este programa los policas involucrados en confrontaciones armadas son sometidos a un perodo de reciclaje de seis meses, incluyendo un seguimiento psicolgico destinado a combatir los efectos negativos de las confrontaciones. Tambin deben destacarse las prcticas policiales hoy en boga en el estado de Espritu Santo. En este estado existe una estrategia de vigilancia comunitaria que asigna prioridad a los contactos entre la polica y las comunidades, quienes definen en forma conjunta las prioridades y contribuyen mediante informaciones tiles a la accin policial preventiva. Esta seccin estudia el nmero de vctimas provocado por las intervenciones armadas de la polica de Ro de Janeiro.6 El
Las fuerzas policiales del mundo se enfrentan muchas veces en situaciones donde deben utilizar armas de fuego. La ONU en su VII Congreso sobre Prevencin de la Criminalidad y Tratamiento de Criminales, (agosto y septiembre de 1990, La Habana, Cuba), elabor un conjunto de principios bsicos sobre el uso de la fuerza y las armas de fuego por agentes de la ley, que afirma: los agentes de la ley no usarn armas de fuego contra las personas, excepto en defensa propia o en defensa de otros contra una amenaza inminente de muerte o de heridas graves, para prevenir la ocurrencia de un delito particularmente grave que involucre una seria amenaza a la vida, para prender a una persona que presente ese peligro o que se resista a su autoridad o para evitar su fuga, y slo cuando los medios menos extremos resulten insuficientes para lograr esos objetivos. En cualquier caso, el uso intencionalmente letal de armas de fuego slo puede efectuarse cuando sea estrictamente inevitable para proteger la vida (cursiva del autor).
87
uso de fuerza letal por parte de los agentes de la ley puede ser excesivo por dos razones: falta de entrenamiento de los policas en tcnicas y estrategias e intencin deliberada de herir o matar al oponente cuando ste ya est preso o dominado. Sobra decir, que la primera de estas causas se puede combatir mediante un mejor entrenamiento de las fuerzas policiales, mientras que la segunda debe ser objeto de estricto control y castigo. Los casos aqu estudiados incluyen todos los incidentes en los cuales (i) se presentaron vctimas civiles y (ii) los policas hicieron uso de armas de fuego. La palabra civil debe entenderse como equivalente a "no policial". En resumen: Se excluyeron las confrontaciones armadas entre civiles sin participacin de policas. Se excluyeron las heridas o muertes de civiles provocadas en confrontaciones con policas pero por otros medios distintos de las armas de fuego. Se excluyeron las confrontaciones armadas entre policas y civiles en las cuales slo resultaron heridos policas. Se excluyeron las confrontaciones entre civiles y policas en las cuales estos ltimos no han utilizado armas de fuego (por ejemplo, si alguien dispara contra un polica pero ste no responde, incluso cuando los disparos alcanzan accidentalmente a otras vctimas civiles). Se incluyeron los casos en que los policas disparan contra civiles que no responden. Se incluyeron los casos en que las armas de fuego de los policas se disparan en forma accidental provocando vctimas civiles. Se incluyeron los casos en los cuales los policas disparan contra civiles estando los policas de servicio o de descanso. Se incluyeron las muertes o heridas por arma de fuego producidas por policas, tanto en cumplimiento de su deber como resultantes de acciones de carcter privado o incluso ilegal, registradas en la delegacin. Si la confrontacin armada entre policas y civiles produce vctimas civiles como consecuencia de heridas o muerte, se incluye el caso, independientemente de si las balas partieron de las armas de los policas o de sus oponentes. En primer lugar, ello responde al principio de que los objetivos del anlisis son la letalidad y el nmero de vctimas producidas por las acciones policiales y no necesariamente por los policas propiamente. En segundo lugar, resulta muy difcil establecer quin fue el autor de los disparos en casos de vctimas accidentales, las llamadas balas perdidas.
88
Fuentes, alcances y trminos bsicos En primera instancia se recopilaron los registros de ocurrencia (RO) que hicieran referencia a muertos o heridos por accin de la polica entre octubre de 1996 y abril de 1997. Despus de constatar que las confrontaciones no siempre se clasificaban de la misma manera, se pas a examinar todo el conjunto de los ROs y no aquellos que registraban muertes de civiles. Algunos RO podan descartarse simplemente por el ttulo, como por ejemplo "atropellamiento". En otros casos (robos, lesiones) fue preciso leer la descripcin para descubrir si involucraban algn herido o muerto en confrontaciones con la polica. Se estima que el equipo analiz ms de 450.000 RO. Adems de los RO, tambin se consultaron los siguientes documentos oficiales: Interrogatorios policiales, militares y averiguaciones realizados por la Secretara de Seguridad Pblica del Estado de Ro de Janeiro a pedido de las Comisiones de Seguridad Pblica y de Derechos Humanos de la Asamblea Legislativa. Informes del Estado Mayor General de la Comisin Especial de Investigacin Sumaria de la Polica Militar del Estado de Ro de Janeiro, relacionados con promociones de policas por actos de valenta (tambin fueron solicitados por la Asamblea). Informes de autopsias del Instituto Mdico Legal referentes a los muertos por acciones policiales, para verificar la letalidad de las acciones y obtener indicios que confirmaran que no haba una versin de la polica en cada caso. Ms especficamente, estos informes fueron examinados para determinar si algunos de ellos presentaban seales de ejecuciones sumarias. Adems de los propios informes de autopsias, se obtuvieron en el IML guas de levantamiento de cadveres, documentos hospitalarios (boletn de informaciones mdicas hospitalarias y certificados de defuncin del hospital) y documentos de identificacin de la vctima (trminos de reconocimiento e identificacin de cadveres). En cuanto al alcance temporal de la investigacin, la meta era obtener una serie histrica suficientemente prolongada que permitiese seguir la evolucin de la letalidad policial en el tiempo para as poder comparar el gobierno municipal actual con los anteriores, e inferir el posible impacto de las prcticas policiales adoptadas recientemente. Por ello, el perodo considerado comienza en enero de 1993 y termina en julio de 1996. La actual administracin de la Secretara de Seguridad, que formul las polticas descritas, tom posicin en mayo de 1995. Por lo tanto,
89
se cuenta con un intervalo anterior de ms de dos aos para poder establecer una comparacin, y con un perodo de ms de un ao de vigencia de las polticas actuales. Respecto al alcance espacial la investigacin se limit a los casos ocurridos en el municipio de Ro de Janeiro. Se verificaron los RO de varias prefecturas y se seleccionaron los episodios ocurridos dentro del municipio. El hecho de que sucedan fuera del municipio algunos casos registrados en las prefecturas de Ro de Janeiro plantea la interrogante de que paralelamente tambin deben existir algunos casos ocurridos en este municipio que se registraron en prefecturas situadas fuera del mismo. Estos casos no se incluyen en la presente investigacin y, por tanto, el conjunto de casos investigados puede ser algo menor que el nmero efectivo de casos. Un elemento fundamental de la seleccin de casos es que la misma se rige por las versiones que aparecen en los documentos oficiales considerados: RO, IPM, entre otros. Se trata entonces de las vctimas que los policas reconocen en su actuacin y no necesariamente el nmero total efectivo de vctimas. La versin oficial de los hechos descrita en los RO y los IPM fue siempre espetada incluso cuando algunos elementos eran dudosos o francamente increbles. En numerosas ocasiones el cumplimiento de los RO deja aspectos en blanco y la descripcin se realiza en forma tan resumida que no permite esclarecer los hechos. Se descartaron un total de 19 casos por no contarse con suficiente informacin para determinar si se ajustaban a los criterios de seleccin. Es razonable suponer que muchos de estos casos se habran incluido si la descripcin hubiese sido ms detallada. Estas dos ltimas salvaguardas, relacionadas con las muertes no registradas o de autor desconocido, y con hechos registrados con informacin insuficiente, subrayan de nuevo el hecho de que el conjunto de casos investigados constituye una referencia igual o menor que el nmero real de ocurrencias. Se mantuvo contacto con las autoridades de seguridad pblica del estado de Espritu Santo, pero desafortunadamente los datos necesarios no estaban disponibles. En el caso de Sao Paulo fue posible recopilar algunos datos, aunque sin la profundidad y el detalle de los recopilados en el caso de Ro de Janeiro. A continuacin se explican las fuentes de la investigacin realizada en Ro de Janeiro. En cuanto a los trminos utilizados, cabe aclarar que:
90
Los RO son documentos breves, fundamentados en la lgica jurdica de tipificar los posibles delitos cometidos para que puedan ser investigados. De acuerdo con esta lgica jurdica, no se permite una evaluacin del desempeo de la polica, ni en los aspectos bsicos, ni en el uso de armas de fuego. Como esta informacin no aparece codificada, debe inferirse de la descripcin del hecho. Esta es muy breve y est expresada en un lenguaje repetitivo y estereotipado que no siempre permite extraer todas la informacin necesaria. Muchas partes de los documentos permanecen en blanco, especialmente las relacionadas con las caractersticas de las vctimas, bien sea por falta de informacin o por falta de cuidado en el cumplimiento.
Se denomina ndice de legalidad a la divisin entre el nmero de muertos y el de heridos resultantes de un conjunto de confrontaciones. As este ndice ser igual a 1 cuando existe el mismo nmero de muertos y heridos. Los valores muy inferiores a 1 sugieren disparos sin objetivos especficos. Los valores muy superiores a 1 sugieren un uso excesivo de la fuerza e incluso la posible presencia de ejecuciones. Chevigny (1991) muestra que el ndice de letalidad en los aos setenta y ochenta fue de 0,33 para la polica de Chicago y de 0,44 para la de Nueva York. Al respecto, este autor seala que si la precisin de los disparos aumenta substancialmente, ello puede sugerir que los policas no estn ejerciendo debida discrecin y pueden incluso estar abusando su autoridad. Para los efectos de esta investigacin, se entiende por vctima a un civil que fue herido o muerto en uno de esos casos. Por polica se entiende a cualquier miembro de las fuerzas del estado que ejerce funciones de seguridad pblica. En su gran mayora, stos son miembros de la polica militar y de la polica civil, pero tambin se incluyen casos de otras fuerzas: polica federal, polica ferroviaria federal y otros (agentes penitenciarios, guardias ferroviarios, guardias municipales, bomberos). No se incluyen los casos de proteccin privada. Por oponente se entiende a un civil contra quien los policas disparan intencionalmente y que resulta muerto o herido. Por vctima accidental se entiende a un civil contra quien los policas no disparan intencionalmente. En algunas situaciones la informacin contenida en los RO no permiti distinguir si una vctima era accidental o intencional y, en otras, la descripcin no aclara si la vctima fue herida o muerta. Tales vctimas se incluyeron, pero se contabilizaron en forma separada.
91
Resultados del anlisis

El nmero de casos o episodios registrados que culminaron en muertos o heridos por arma de fuego entre enero de 1993 y julio de 1996 ascendi a un total de 1.194. De stos, 122 se conocieron a travs del registro del polica de guardia en el hospital al cual fueron llevadas las vctimas. El hecho de que algunos casos slo fueron identificados a travs del polica de guardia, otros solamente a travs de la delegacin en la que ocurrieron los hechos, y otros figuran en ambos registros, permite llegar a la conclusin de que es posible que no se lograra registrar todos los casos. Si el registro de todos los casos fuese perfecto, el nmero de todas las vctimas registradas por los policas de guardia de los hospitales habra coincidido con el registro de la delegacin de la zona en la que ocurrieron los hechos. En 122 casos se contradice este principio, lo que revela la escasa confiabilidad de los registros.
Cuadro 2.16. Nmero total de vctimas en las intervenciones policiales con vctimas civiles
Ano
.-
Oponentes Oponentes muertos heridos
1993 1994 1995 1996* Total
155 220 358 209 942
103 126 131 50 410
Civiles Civiles . ... Muertos Heridos Policas ne 08 no clasific. no clasific. muertos accident. accident.
mueno
Policas heridos
7 8 10 5 30
48 80 91 58 277
6 9 4 0 19
5 21 3 3 32
5 6 10 5 26
33 25 40 24 122
El ao 1996 incluye hasta el mes de julio.
En resumen, los RO presentan problemas de confiabilidad por la insuficiencia de la informacin, la limitacin de la descripcin o porque los casilleros no se completan adecuadamente. Las vctimas de las intervenciones policiales no estn codificadas y figuran en RO clasificadas de diversas formas, siendo una de las ms comunes la de actos de resistencia. En consecuencia, las fuerzas policiales ignoran de hecho el nmero de personas que resultan muertas o heridas en sus intervenciones, y sus documentos oficiales tratan estas muertes y heridas como si fueran meras externalidades, un producto secundario de la accin policial. De otro lado, los informes mdico legales son heterogneos en su contenido, algunos presentan mayor descripcin y la gran mayora son poco informativos. Los grficos presentados no siguen un patrn y ninguno de los casos incluye fotografas del cadver.
92
En ocho episodios, los disparos de los policas fueron accidentales, y en los restantes 1.186 casos el uso de armas de fuego por parte de los agentes fue deliberado. La distribucin de las vctimas ocasionadas en estos 1.194 episodios se ve en el Cuadro 2.16. Los muertos y heridos no clasificados son aquellos para los cuales se no se sabe si eran oponentes o vctimas accidentales, dada la ambigedad de la descripcin. Es importante destacar que, a pesar del elevado nmero de vctimas fatales por arma de fuego encontrado en las acciones policiales, en el sistema de registro de muertes del Ministerio de Salud y de la Secretara Municipal de Salud no apareci ningn muerto por intervencin legal: arma de fuego (Cdigo E970, de la novena clasificacin internacional de enfermedades). Los cdigos E970 a E978 aparecen en blanco, lo que indica que nunca son utilizados. El primer examen de estos datos indica que existen muchas ms vctimas entre los oponentes que entre los policas. La proporcin corresponde a 36 oponentes muertos por cada polica muerto. Entre los heridos, la proporcin es superior a tres oponentes por cada polica. Debe sealarse, sin embargo, que este estudio incluy solamente los casos en que existan vctimas civiles, sin considerar aquellos casos en que slo hay vctimas entre los policas, lo que obviamente dificulta la comparacin. Para determinar el nmero de vctimas policiales recurrimos a los datos oficiales del Estado Mayor de la polica militar. En 1995, el nmero de policas militares muertos en servicio alcanz a 27 en todo el estado. De stos, 22 fallecieron en confrontaciones armadas o en acciones de marginales y el resto perdi la vida en accidentes o por otras causas. La investigacin muestra un total de 287 oponentes muertos en incidentes que involucran policas militares en servicio en Ro de Janeiro durante el ao 1995. Suponiendo que los 22 policas militares fueron muertos en Ro de Janeiro, lo que obviamente no es cierto, y que los 22 policas militares fueron muertos por armas de fuego y no por otras causas, la relacin entre policas y oponentes muertos sera de 1:13. Es de esperarse que el nmero de vctimas sea mayor entre los oponentes que entre los policas, ya que en general stos estn ms preparados y entrenados. Pero un desequilibrio muy marcado podra indicar un uso excesivo de la fuerza. Chevigny (1991), en su estudi de las fuerzas policiales de Nueva York y Chicago, seala que en los aos ochenta murieron en promedio ocho oponentes por cada polica. Datos ms recientes muestran, por ejemplo, que todos los policas de los Estados Unidos
93
Grfico 2.7. Oponentes muertos y heridos por la polica, por ciudades
Fuente: RO; IPM; promociones por actos de valenta (ISER); Sec. Seg. S.P. (datos de la PM), 1995. Fuente para las ciudades de los Estados Unidos: Geller y Scott, 1992.
Los datos sobre Sao Paulo provienen de la Secretara de Seguridad Pblica del Estado de Sao Paulo. Slo se cont con datos del nmero de muertos, desconocindose el nmero de heridos.
mataron, teniendo en cuenta todo tipo de armas, a 385 oponentes en 1990. Por otra parte, 66 agentes policiales fueron asesinados en servicio en ese mismo ao (Geller y Scott, 1992). Estas cifras sugieren una proporcin de 5,8 oponentes muertos por cada polica muerto. Chevigny sugiere que cuando resultan muertos diez o quince veces ms civiles que policas existe la sospecha de que la fuerza mortal de la polica puede estarse utilizando para otros propsitos que no son la proteccin de la vida en emergencias. Esta comparacin parece sugerir un uso excesivo de la fuerza por parte de la polica en Ro de Janeiro. Los Estados Unidos puede constituir un buen elemento de comparacin. De un lado, sus datos son mucho ms detallados y su polica es relativamente sofisticada, del otro, es tambin una sociedad comparativamente violenta, con tasas de homicidios muy superiores a las de otros pases industrializados. El Grfico 2.7 muestra el nmero de muertos y heridos en varias ciudades norteamericanas comparadas con Ro de Janeiro y Sao Paulo7 en el ltimo ao para el que se dispuso de datos: 1995 en el caso de las ciudades brasileas y 1991 en el caso de las otras ciudades. En el caso de Sao Paulo, los datos slo incluyen confrontaciones con la polica militar.
94
Grfico 2.8. Proporcin de homicidios dolosos cometidos por la polica
Fuente: RO, IPM, promociones por actos de valenta (ISER), Sec. Seg. S.P. (slo PM), 1995. Fuentes para las ciudades norteamericanas: Geller y Scott, 1992.
Resulta evidente que las acciones de la polica de Ro de Janeiro ocasionan un nmero de muertes notablemente superior al de muchas ciudades estadounidenses que se consideran violentas y peligrosas. Slo Sao Paulo registra un nmero de defunciones comparable al de Ro, pero con una poblacin casi dos veces mayor. Estos datos muestran la magnitud de la tragedia, pero no revelan necesariamente un uso excesivo de fuerza, ya que ste slo puede juzgarse en relacin con el contexto y el peligro enfrentado. Otro elemento esencial para evaluar las intervenciones de las fuerzas de seguridad pblica es la proporcin de homicidios dolosos (intencionales) cometidos por la polica. El razonamiento es el siguiente: si la polica existe principalmente para proteger la vida y la integridad de la poblacin, y slo debe usar fuerza letal precisamente para proteger otras vidas, algo no funciona bien si la polica termina matando en sus intervenciones a un gran nmero de personas. En el municipio de Ro de Janeiro el nmero de homicidios dolosos en 1995 fue de 3.831. Ese mismo ao las fuerzas policiales dieron muerte a 385 oponentes. Ello implica que 9,3% de las personas muertas dolosamente en Ro lo han sido a manos de la polica (casi una de cada diez vctimas es el resultado de intervenciones policiales). Vale la pena realizar una comparacin al respecto con algunas metrpolis estadounidenses y con la cuidad de Sao Paulo. Como se muestra en el Grfico 2.8 en las ciudades estadounidenses la polica es responsable por lo menos de 4% de los homicidios dolosos, mientras que en Ro y Sao Paulo la proporcin se aproxima a 10%, lo que pone de presente la fuerte contribucin de las acciones policiales en la magnitud real de la violencia letal en las metrpolis brasileas.
95
El nmero total de homicidios ocurridos en la ciudad en 1995 se estim en algo ms de 5.000 casos, siguiendo una metodologa internacional de estimacin (Murray y Lpez, 1996b). Si se repiten los clculos utilizando la nueva cifra, la proporcin de homicidios dolosos cometidos por la polica cae a 7%, an muy superior a la correspondiente para las ciudades estadounidenses. Ahora bien, del total de estos homicidios estimados, 3.653 fueron cometidos con armas de fuego. Dado que los casos investigados de vctimas fatales en confrontaciones con la polica se refieren exclusivamente a armas de fuego, resultara ms adecuado calcular la proporcin tomando en cuenta exclusivamente los homicidios dolosos con armas de fuego. En este caso, la proporcin vuelve a elevarse a casi 10% del total (9,8%). No obstante, todava se puede argumentar que el propio modus operandi de los sospechosos y criminales de la ciudad inducira a la polica a utilizar la fuerza letal en mayor proporcin que en otros lugares. Para esclarecer este punto, el mejor indicador del uso excesivo de fuerza es la comparacin entre el nmero de muertos y el de heridos. En cualquier combate armado cabe esperar, a largo plazo, un mayor nmero de heridos que de muertos. Ello es vlido tanto para las operaciones policiales como para las militares, en las cuales las bajas totales son en general claramente mayores que el nmero de fallecidos. Cuando el nmero de heridos es muy superior al de muertos se entiende que los combatientes estn disparando al azar o estn muy bien entrenados y disparan intencionalmente
Es importante sealar que la comparacin anterior no se ve afectada por el nivel de violencia de cada ciudad. Lo que se compara aqu es el nivel de violencia de la polica en relacin con la del contexto en que sta opera. Sin embargo, el registro del nmero de homicidios dolosos presenta algunos problemas: En primer lugar, la polica civil de Ro de Janeiro no incluye entre los homicidios dolosos aquellos practicados por la propia polica, resultando as un denominador que omite una parte de los casos y una proporcin inflada. Por otra parte, el nmero de homicidios registrados por la polica presenta un cierto grado de subregistro en relacin con el fenmeno real. En general los datos del Ministerio de Salud se consideran ms acordes con la realidad ya que el certificado de defuncin es ms confiable que el Registro de Ocurrencias. An as, los datos del Ministerio de Salud muestran tambin bastantes casos de intencionalidad desconocida.
96
slo para herir. Cuando el nmero de muertos es mayor que el de heridos, constituye un indicador de uso excesivo de fuerza letal y de la posible presencia de ejecuciones, situaciones en las que el que dispara tiene como objetivo primario eliminar a la vctima. El Cuadro 2.16 muestra que la razn entre heridos y muertos accidentales en las confrontaciones policiales en Ro de Janeiro es de alrededor de 9:1 (277 heridos y 30 muertos). En este caso el ndice de letalidad es igual a 0,11, acorde con el carcter aleatorio de los accidentes. El ndice de letalidad para los policas que resultaron vctimas en confrontaciones con civiles es de 0,21 (26 muertos y 122 heridos), casi el doble del anterior. Considerando los datos de la polica militar, el ndice de letalidad contra la polica es de 0,27 (171 muertos y 642 heridos). Los indicadores de letalidad contra la polica coinciden con los obtenidos en otros pases y con los que cabra esperar en las confrontaciones armadas convencionales. Por otra parte, el ndice de letalidad contra los oponentes es de 2,3 (942 muertos y 410 heridos), lo que muestra que por cada oponente que result herido, la polica mat a ms de dos. En otras palabras, 70% de las personas baleadas por la polica mueren bien sea en el lugar del crimen o en un hospital. Ello representa un valor sumamente alto, ms compatible con una operacin de guerra con intencin de capturar pocos prisioneros que con la intervencin de una fuerza policial moderna. Resulta muy difcil interpretar estos datos a no ser que se parta del principio de una intencin deliberada de matar por parte de la polica. En la imaginacin popular y en las versiones transmitidas por la prensa y por la Secretara de Seguridad, los oponentes se describen como extremadamente bien armados y sin escrpulos. No podra atriburseles la intencin de ahorrar vidas de policas en las confrontaciones. Ahora bien, si estos individuos asesinan a menos de la mitad de los policas que hieren cmo es que la polica mata dos veces ms de los que hiere? La letalidad de los policas contra los oponentes (2,3) es ocho veces mayor que la de los oponentes contra los policas (0,27). Los datos indican que muchas de las intervenciones de la polica en Ro de Janeiro buscan deliberadamente la eliminacin de los oponentes. La gravedad de este resultado puede comprenderse mejor mediante una comparacin internacional entre el ndice de letalidad en Ro de Janeiro en el ltimo ao para el que se dispone de datos (1995) con los de algunas de las ciudades estadounidenses ms violentas (1991), Buenos Aires (diciembre 1983-julio 1985), el estado de Sao Paulo (enero-agosto 1995) y Jamaica
97
Grfico 2.9. ndice de letalidad de la accin policial por ciudades
Fuente: RO; IPM; promociones por actos de valenta (ISER) 1995; Sec. Seg. SP enero-agosto 1995 Otras fuentes: Geller y Scott, 1992; Chevigny, 1990.
Todas las ciudades estadounidenses muestran un ndice inferior a 1, como cabe esperar de las confrontaciones consideradas normales. Houston y Los Angeles muestran valores algo superiores al resto. Buenos Aires (1,5), Jamaica (1,9) y Sao Paulo (1,9) muestran valores preocupantes, aunque ninguna se acerca al valor de Ro de Janeiro (2,7). En el mismo sentido, cabe sealar que el Centro de Estudios Legales y Sociales de Argentina realiz una investigacin para el ao 1996, basada en fuentes periodsticas, destinada a establecer el nmero de vctimas civiles en confrontaciones con la polica de Buenos Aires (Centro de Estudios Legales y Sociales, 1996). Esos datos, a pesar de estar claramente sesgados en favor de los muertos ya que es ms probable que los peridicos publiquen noticias sobre muertos que sobre heridos, mostraban an un mayor nmero de heridos que de fallecidos (59 y 56, respectivamente). Ahora bien, el nmero de vctimas de la polica de Ro de Janeiro no solamente es extremadamente elevado, sino que est aumentando. Caso contrario ha ocurrido en Sao Paulo donde el nmero de oponentes muertos ha disminuido a partir de 1996, quizs como consecuencia de la puesta en marcha del PROAR (programa de reciclaje de policas involucrados en confrontaciones armadas). El Grfico 2.10 muestra las cifras para ambas ciudades. De este modo, dentro del cuadro dramtico de las metrpolis brasileas, la conclusin es an ms pesimista en el caso de Ro de Janeiro, donde el fenmeno est creciendo.
(1988), estos tres ltimos lugares conocidos por el alto nivel de violencia y el uso excesivo de fuerza por la polica (Grfico 2.9).
98
Fuente: RO; IPM; promociones por actos de valenta (ISER), Sec. Seg. S.P. (slo datos de PM).
Para evaluar el impacto de las promociones por actos de valenta en las confrontaciones policiales, es preciso comparar los datos de la administracin actual, que instituy premios en forma masiva para los policas involucrados en confrontaciones armadas, con los de las administraciones anteriores. Como el actual secretario tom posesin de su cargo en mayo de 1995, no basta comparar diferentes aos, sino que es preciso descomponer los dos perodos. El objetivo es entonces comparar el perodo de enero de 1993 hasta abril de 1995, con el perodo comprendid entre mayo de 1995 y julio de 1996. En las administraciones anteriores a 1995, 456 personas fallecieron en 656 episodios de intervencin policial en un perodo de 28 meses. En la administracin actual, el nmero de muertos alcanz 486 personas en 536 episodios en un perodo de 15 meses. Es decir, en un perodo menor se increment el nmero total de fallecimientos. De la misma forma, el nmero de vctimas fatales por episodio se increment de 0,7 muertos por caso a 0,9. Durante la presente administracin no slo aument el nmero de muertos en acciones policiales, sino tambin la letalidad de estas acciones. En el Grfico 2.11 se compara el ndice de letalidad de ambos perodos. Durante la administracin actual, no slo se duplica el nmero de oponentes muertos, sino tambin se duplica el ndice de letalidad, que pasa de 1,7 en el perodo anterior a 3,5 en el perodo de mayo de 1995 a junio de 1996. En consecuencia, durante la administracin actual empeoran notablemente los indicadores de uso excesivo de fuerza y los indicios de posibles ejecuciones, que ya eran altos en el perodo anterior.
Grfico 2.10. Evolucin anual de los oponentes muertos por la polica, Ro de Janeiro y Sao Paulo
99
Fuente: RO; IPM; promociones por actos de valenta (ISER).
Del conjunto de informes de promocin por actos de valenta enviados por la Secretaria de Seguridad, un total de 75 casos correspondan a hechos registrados en las 38 prefecturas de la capital, es decir, hechos supuestamente ocurridos en el municipio de Ro de Janeiro. Estos hechos suponen la promocin de 144 policas por actos de valenta. Entre estos 75 casos, 41 produjeron como resultado muertes o heridos civiles. Del total de 144 policas promovidos, 85 fueron resultado de confrontaciones en las que hubo muertos o heridos civiles. Los datos reflejan que ms de la mitad de las promociones analizadas, y ms de la mitad de los policas promovidos, estuvieron involucrados en confrontaciones en las que hubo muertos y heridos civiles. Estas 41 confrontaciones produjeron el siguiente nmero de vctimas. El estado de Ro de Janeiro est promoviendo policas como consecuencia de confrontaciones con un alto nmero de vctimas mortales, ya que el promedio de oponentes muertos por caso alcanza a 1,4, mientras que el promedio general para todos los casos era de 0,8 (942 oponentes muertos en 1.194 casos). Adems, estas confrontaciones provocaron 5 muertes de policas y un alto nmero de heridos: 11 accidentales, 10 oponentes y 14 policas. Por otra parte, el estado est promoviendo policas que muestran un elevadsimo nivel de letalidad en sus acciones; el ndice de letalidad sera igual a 5,8, aunque los valores no sean totalmente confiables debido al bajo nmero de casos. En otras palabras, el Estado est promoviendo policas por confrontaciones que indican un uso excesivo de fuerza.
Grfico 2.11. ndice de letalidad por administraciones de la Secretara de Seguridad
100
Cuadro 2.17. Nmero de vctimas en promociones por actos de valenta
En consecuencia, los datos indican que los policas promovidos estn haciendo un uso excesivo de fuerza letal. Si bien no puede afirmarse que estos datos demuestran inequvocamente que las promociones por actos de valenta hayan producido por s mismas las confrontaciones armadas y el uso excesivo de fuerza; esta hiptesis es perfectamente consistente con la evidencia presentada arriba. En la medida en que el estado promueve agentes por mostrar esta conducta, con ello est incentivando al resto de los policas.
Nmero de oponentes muertos 58
Nmero de oponentes heridos 10
Nmero de Nmero de civiles muertos civiles heridos accidentalm. accidentalm. O 11
Nmero de policas muertos 3
Nmero de policas heridos 14
101
Referencias
Banco Mundial. 1990. Informe sobre el desarrollo mundial 1990. Washington, DC, Estados Unidos: Banco Mundial. Centro de Estudios Legales y Sociales. 1996. Informe anual sobre la situacin de los derechos humanos en la Argentina. Buenos Aires, Argentina: Centro de Estudios Legales y Sociales. Chevigny, P. 1990. "Plice Deadly Forc as Social Control: Jamaica, Argentina and Brazil". Criminal Law Forwn: An International Journal 1 (3): 389-425. . 1991. "Plice Deadly Forc as Social Control: Jamaica, Brazil and Argentina". Serie Dossier NEV #2. Sao Paulo, Brasil: Universidade de Sao Paulo, Ncleo de Estudios da Violencia. Fundaco Centro de Informaces e Dados do Rio de Janeiro - CIDE. 1996. Anuario Estadstico do Estado do Rio de Janeiro 1995-1996. Rio de Janeiro, Brasil: Secretara de Estado de Planificacin y Control. Geller, W. y Scott, M. 1992. "Deadly Forc: What We Know. A Practitioner's Desk Reference on Police-Involved Shootings". Washington, DC, Estados Unidos: Plice Executive Research Forum. Glass, G.V., Willson, V.L. y Gottman, J.M. 1975. Design andAnalysis of Time-series Experiments. Boulder, CO, Estados Unidos: Associated University Press. Human Rights Watch. 1997. Plice Brutaly in Urban Braz. Washington, DC, Estado Unidos: Human Rights Watch. Minayo, M.C. 1994. "A violencia social sob perspectiva de sade pblica". O impacto da violencia social sobre a sade pblica. Tomo 10, suplemento 1. Rio de Janeiro, Brasil: Fundaco Instituto Oswaldo Cruz, Escola de Sade Pblica. Murray C.J. y Lpez, A. 1996a. The Global Burden of Disease. A comprehensive assesment ofmortality and disabityfrom diseases, injuries, and riskfactors in 1990 andprojected to 2020. Washington, DC, Estados Unidos: World Health Organization, World Bank y Harvard School of Public Health.
102
Rice, D. y Mackenzie, E. 1989. Cos of Injury in the United States. A Report to Congress. Baltimore, MD, Estados Unidos y Berkeley, CA, Estados Unidos: Johns Hopkins University y University of California. Yunes, J. y Rajs, D. 1994. 'Tendencia de la mortalidad por causas violentas en la poblacin general y entre los adolescentes y jvenes de la Regin de las Amricas". O impacto da violencia social sobre a sade pblica. Tomo 10, suplemento 1. Rio de Janeiro, Brasil: Fundacao Instituto Oswaldo Cruz, Escola de Sade Pblica.
1996b. The Global Barden of Injuries: Mortaltty and Disabity From Suicide, Violence, War and Unintentonal Injuries. Cambridge, MA, Estados Unidos: Harvard University Press.
CAPITULO 3
El desbordamiento de la violencia en Colombia

Mauricio Rubio*
"Incierto era ayer el nmero de vctimas que dejaron las incursiones de un grupo de autodefensa en Mapiripn (Meta). Aunque en el casco urbano fueron hallados tres cuerpos sin cabezas y otros dos que no fueron identificados, los pobladores aseguran que cerca de 30 personas fueron sacadas de sus casas, mutiladas y arrojadas a las aguas del Rio Guaviare. Segn los habitantes, el grupo armado comenz a matar a sus vctimas el martes y termin el domingo. A las 8 de la noche, obligaba a apagar la planta elctrica que le suministra la luz a todo el pueblo. Sacaban a la gente de sus casas y amanecan muertos. Nunca se escucharon tiros, 'porque los degollaban', dijo un poblador. Esta incursin gener un xodo de campesinos. El domingo, por avin, salieron de Mapiripn cerca de 200 personas. Hasta el juez promiscuo municipal tuvo que salir de la regin. l era la nica representacin de la justicia en dicho municipio, porque de la polica lo nico que quedan son las ruinas de una estacin llena de maleza, que fue abandonada el 16 de enero de 1995, tras un ataque guerrillero" (El Tiempo, 1997a).
Este incidente, considerado rutinario para la prensa colombiana la noticia recibi menos despliegue en el principal diario bogotano que una foto del presidente haciendo las veces de odontlogo de la primera dama en la inauguracin de un centro de salud y no mereci la portada de ninguno de los semanarios de mayor circulacinsintetiza varias facetas de la violencia en Colombia que se destacan en este captulo:
* El autor est afiliado al Centro de Estudios sobre Desarrollo Econmico, CEDE, Universidad de Los Andes, Facultad de Economa, Santa Fe de Bogot, Colombia.
104
RUBIO
Criminalidad y violencia en Colombia Al hablar de crimen, violencia o inseguridad, un aspecto recurrente es la incertidumbre acerca de lo que realmente est ocurriendo. El diagnstico de estos fenmenos y el diseo de las polticas pertinentes se enfrentan desde el principio ante un problema de observacin y medicin, cuya gravedad parece ser proporcional a los niveles de violencia. Para que un incidente criminal quede oficialmente registrado, se exige que la vctima o un tercero afectado ponga una denuncia; esta decisin no es independiente de la dinmica de la violencia; tambin se requiere que las autoridades le den a la denuncia el respectivo trmite y agilicen un proceso judicial. Tales actuaciones tampoco son ajenas a los niveles, o a los actores, de la violencia. Es probable que el incidente slo salga a la luz en alguna de las encuestas de victimizacin que, desafortunadamente, son espordicas y no cubren todas las regiones. Para dimensionar la violencia y detectar sus tendencias es conveniente una evaluacin crtica del mayor nmero posible de fuentes de informacin alternas, que verifique su consistencia interna y su mutua compatibilidad. A tal fin se deben destacar tres elementos acerca de la violencia en Colombia:
Ilustra la incertidumbre acerca de la magnitud de la violencia. Demuestra que en el pas se est perdiendo la capacidad para contar los muertos. Sugiere que una fraccin creciente del fenmeno no encaja dentro del diagnstico tradicional de violencia urbana ajena a grupos armados y producto de la intolerancia. Confirma que el impacto devastador de la violencia es cada vez ms difcil de cuantificar, resaltando que los esfuerzos contra la violencia no se deben sustentar en un anlisis costobeneficio. Seala la total ausencia de autoridad estatal en algunas regiones donde quienes mandan son grupos armados ilegales. Informa, en particular, sobre la fragilidad de la justicia penal ante la violencia ejercida por los dictadores locales. Demarca las limitaciones de las polticas preventivas basadas en un mayor gasto pblico, sobre todo mientras el Estado no recupere la autoridad y el monopolio de la coercin. Subraya la prioridad que debe recibir la tarea estatal de administrar justicia y sancionar a los homicidas.
EL DESBORDAMIENTO DE LA VIOLENCIA EN COLOMBIA
105
El primero tiene que ver con la variabilidad que se observa,
Evolucin de los homicidios Las fuentes de informacin disponibles en Colombia sobre la evolucin de las muertes violentas durante las ltimas dcadas son bsicamente tres. En primer lugar, desde 1960 hasta 1996, se encuentran los registros policiales de denuncias por homicidio. En segundo trmino, se cuenta con los datos de mortalidad en las estadsticas vitales por causas de defuncin. Una tercera fuente, menos directa, es la informacin acerca de los procesos penales por homicidio consignada en las estadsticas judiciales. Se debe destacar que tanto las estadsticas vitales como las de justicia estn bajo la responsabilidad del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DAE). Durante tres lustros, entre 1971 y 1986, las cifras judiciales sobre los sumarios1 abiertos por homicidio captaron bien las variaciones en la informacin de la polica. A partir de 1987, y como resultado de algunos cambios en el procedimiento
En Colombia se conoce como sumario la etapa de investigacin, o de instruccin, de cualquier proceso penal que hasta 1991 era responsabilidad de los llamados jueces de instruccin criminal, y que en la actualidad llevan a cabo los fiscales. Es posterior a la denuncia y anterior al juicio penal, que ya se lleva a cabo bajo la responsabilidad de un juez.
1
en el tiempo y sobre todo entre regiones, en todos los indicadores del crimen. El segundo, responsable de la sensacin de inseguridad generalizada en Colombia, es el de la fuerte dosis de violencia en los atentados a la propiedad y la alta letalidad de los ataques a las personas que lleva al pas a destacarse por unas tasas de homicidio excepcionales. El tercero es el de la falta de asociacin entre la delincuencia econmica y la violencia que, con dinmicas independientes, parece que se autorefuerzan. Para la violencia econmica el posible factor de reproduccin puede ser la delincuencia juvenil. Para la violencia homicida son claros los sntomas de epidemias locales que se retroalimentan. Este fenmeno, sumado a los patrones de localizacin de los diversos grupos armados que operan en Colombia, sugiere una asociacin ms estrecha entre stos y la violencia de lo que se supona.
106
RUBIO
2 Cuando, por medio de un decreto presidencial (el 050 de 1987), se decidi limitar la apertura de sumario de los casos en los cuales hubiera un "sindicado conocido". Esta reforma vino a formalizar una de las peculiaridades de la justicia penal colombiana: la de darle prioridad en la investigacin a los incidentes criminales que requieren menos investigacin. 3 Este trabajo, junto con la estimacin de los efectos demogrficos de la violencia, lo realiz Giovanni Romero. Se emple la tcnica desarrollada por Hill (1987) que permite estimar, partiendo de tablas de vida modelo, las muertes ocurridas en un perodo intercensal.
penal,2 los procesos judiciales por homicidio se alejaron de la evolucin de las respectivas denuncias. Paradjicamente, mientras la violencia se desbordaba, la justicia penal colombiana investigaba un nmero cada vez menor de muertes violentas. Por el contrario, la relacin entre las cifras de denuncias de la polica y las de defunciones ha permanecido bastante estrecha. En promedio, las defunciones por homicidio han sido iguales a 95,7% de las denuncias y la correlacin entre ambas series es de 0,99. Para 1994, ltimo ao disponible de ambas fuentes, las cifras coinciden. De acuerdo con estas fuentes, a partir de 1970 las tasas de homicidiodefinida como el nmero anual de homicidios por cada 100.000 habitantes (pcmh)empezaron a crecer aceleradamente, lo que alcanz proporciones epidmicas a mediados de la dcada de los ochenta. En el trmino de veinte aos se cuadruplicaron las muertes violentas por habitante, para llegar a principios de los noventa a niveles observados nicamente en pases que viven en guerra civil declarada. En la primera mitad de la dcada de los noventa la tasa descendi consuetudinariamente, para repuntar de nuevo en 1999. A partir de la informacin que suministra el censo se puede establecer una verificacin de las cifras totales de muertes violentas, con supuestos exgenos de comportamiento de algunas variables demogrficas.3 Al compararse los censos de 1985 y 1993 se observa que el subregistro en el total de defunciones en el perodo intercensal es cercano a 18%. Esta cifra es ligeramente inferior a la calculada en otros estudios (Flrez y Mndez, 1995) donde el subregistro se estima en 20%. Sin embargo, con la informacin disponible es imposible establecer si el subregistro en las muertes violentas es similar al estimado para el total de defunciones En opinin de demgrafos consultados, en "condiciones normales" cabe esperar que el homicidio presente un subregistro inferior al de las otras causas de defuncin por el hecho de que es un incidente que interesa a varias instancias
107
Dimensin regional Para aproximarse a la geografa de la violencia colombiana en la actualidad se consultaron tres fuentes. Para el perodo 19901995, se cuenta con informacin policial de los 1.053 municipios del pas. Al mismo nivel de desagregacin tambin se dispone de las cifras judiciales por delitos "contra la vida e integridad de las personas"4 para los aos 1994 y 1995. Por ltimo, se cuenta con la informacin de "necropsias por causa de muerte", probablemente la fuente ms confiable que lleva el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses (ML). Las cifras sobre defunciones a nivel municipal, que forman parte del sistema estadstico nacional, y que son posteriores a 1991 no estaban an disponibles en el momento de realizar esta investigacin. Los 124 municipios colombianos donde Medicina Legal ha establecido una oficina regional, se han ido seleccionando en los ltimos aos en base a la "demanda" por servicios de necropsia y, presentan en conjunto, algunas peculiaridades que vale la pena destacar. En primer lugar se trata de localidades con niveles de violencia superiores a los observados en el resto del pas. Con 61.9% de la poblacin, los municipios cubiertos por Medicina Legal (MCML) concentraron 79,5% de las muertes violentas en 1995. De las 160.000 muertes violentas intencionales que hubo en el pas entre 1990 y 1995 segn la Polica Nacional, un poco ms de 113.000 (71% del total) ocurrieron en alguno de los municipios cubiertos por Medicina Legal. Para una tasa nacional de 88 hpcmh, el promedio en los MCML es de 106 hpcmh, mientras que en el resto de los municipios es de 58 hpcmh. En todas las dimensiones de los indicadores de pobreza (Censo de la Poblacin 1993), los municipios cubiertos por Medicina Legal muestran una situacin
4 Tal es el ttulo del Cdigo Penal Colombiano que incluye no slo los homicidios sino las "lesiones personales", es decir los ataques no letales contra las personas. No fue posible obtener las cifras judiciales con un mayor nivel de desagregacin.
estatales. Para situaciones extremas como la de un pas en guerra, puede argumentarse que es precisamente el homicidio el incidente con mayor nmero de agentes, o con agentes ms poderosos, interesados en que no se registre. Pero, an obviando el subregistro, las tasas de homicidio colombianas son muy superiores a los patrones internacionales.
108
RUBIO
ms favorable que la del resto del pas. De acuerdo con los datos del ltimo censo, 35,8% de la poblacin colombiana se encuentra por debajo del ndice compuesto de necesidades bsicas insatisfechas (NBI). En los MCML esta cifra es de 26% y en los dems municipios es superior a 50%. Mientras que en los MCML 9% de la poblacin vive por debajo de la lnea de miseria, en el resto del pas dicho porcentaje sube a 25%. El ejercicio de ordenar estos municipios de acuerdo con sus tasas de homicidio y destacar los ms violentos, sirve para corroborar estos puntos. Se confirma, en primer lugar, que el grueso de la violencia colombiana est concentrado en unos pocos sitios. En los 20 municipios ms violentos del pas, donde habita nicamente 8,5% de la poblacin se producen 28,8% de las muertes violentas. En cincuenta localidades, con 22,6% de los habitantes, ocurren ms de la mitad (51,1%) de los homicidios. Esta concentracin de los homicidios en una pequea fraccin de las localidades no significa que deba considerarse la violencia colombiana, en trminos per cpita, como un fenmeno exclusivo de las grandes urbes; y aunque es cierto por ejemplo, que en Bogot, Medelln y Cali se concentra el mayor nmero absoluto de muertos, Medellnque entre las tres ciudades es la ms violentaocupa un modesto noveno lugar en el ordenamiento de los municipios colombianos de acuerdo con su tasa de homicidios. De los diez municipios ms violentos del pas slo tres cuentan con una poblacin superior a los 20 mil habitantes. Otra caracterstica de las localidades en Colombia con mayor nmero de muertes intencionales por habitante es la de presentar indicadores de pobreza menos desfavorables que los del resto del pas. Mientras que, como ya se mencion, aproximadamente uno de cada tres colombianos se encuentra bajo el ndice compuesto de NBI, en los diez municipios ms violentos apenas uno de cada cinco habitantes se encuentra en tal situacin. Para la poblacin bajo la lnea de miseria los porcentajes respectivos son 14,9% y 6,3%. Las cifras sobre violencia de Medicina Legal son valiosas no slo por ser las ms confiables, sino porque son las nicas que permiten avanzar en el diagnstico ms all del simple inventario de las muertes violentas. En el conjunto de municipios contados por Medicina Legal tres de cada cuatro de las necropsias realizadas en 1995 tuvieron que ver con homicidios, de los cuales 68% fue resultado de un ataque con arma de fuego. Aunque en principio cabra esperar que a nivel municipal, las diferentes causas de muerte
109
contempladas en las necropsiasentre otras, homicidios, suicidios, accidentes, muertes indeterminadas, neonatales y naturalessean independientes entre s es pertinente sealar la existencia de algunas interrelaciones particularmente en el homicidio, que an en trminos per cpita presenta una correlacin positiva cercana a 70%, con los fallecimientos por accidentes y los suicidios; y entre 28% y 42% con las otras causales. Y puesto que en los municipios ms violentos las necropsias reflejan tambin una incidencia superior al promedio nacional para suicidios, muertes naturales y las accidentales, se puede pensar en la posibilidad de sesgos en la clasificacin, lo cual ocasiona que en los lugares ms violentos parte de los homicidios queden registrados bajo otras causales. No deja de parecer extrao que a nivel municipal, 75% de las variaciones en las tasas de muertes accidentales, 62% en las de homicidios y 59% en las naturales se expliquen en funcin de las dems causales de muerte. Con relacin a las diferentes formas bajo las cuales se cometen los homicidiosaccidente de trnsito, arma de fuego, arma cortopunzante y "otras" (asfixia, estrangulacin)cabe hacer algunas anotaciones: La primera es que, a pesar de que los homicidios con arma de fuego son los que presentan una mayor incidencia y geogrficamente estn estrechamente relacionados con el total de las muertes violentas, la asociacin entre estas dos variables no es uniforme a lo largo de la escala de violencia. Es justamente en los municipios ms violentos donde las muertes con arma de fuego se tornan en un predictor casi inequvoco del total de los homicidios. La segunda anotacin es que las dems modalidades de muerte violenta no son para nada despreciables en el pas. Los homicidios con arma blanca, por ejemplo, presentan entre los MCML, una incidencia promedio de 18,1 hpcmh y alcanzan un mximo de 430 hpcmh. Para otras formas de muerte violenta (asfixia, estrangulacin) las cifras respectivas son de 7,9 hpcmh y 92 hpcmh. An cuando no se contabilizaran las muertes con arma de fuego, las tasas de homicidio colombianas seguiran situndose entre las ms altas del continente. El tercer comentario es que las distintas tecnologas del homicidio presentan incidencias que no son independientes entre s. A nivel municipal, las muertes con arma cortopunzante estn muy asociadas a los homicidios con arma de fuego.
110
RUBIO
De acuerdo con los datos de la Polica Nacional entre 1990 y 1995 cerca de 500 municipios mostraron una tasa de homicidios promedio para el quinquenio, superior a 50 hpcmh; 272 tuvieron una tasa superior a 100 hpcmh, 70 municipios presentaron un promedio de 200 hpcmh o ms, y 24 localidades una cifra superior a los 300 hpcmh.
Al comparar las cifras de las distintas fuentes sobre homicidios disponibles para 1995 se confirma que en Colombia los datos de la policaaunque por lo general resultan ligeramente inferiores a los de Medicina Legalconstituyen una fuente bastante confiable de informacin. En base a los datos de 124 municipios provenientes de ambas fuentes, se puede estimar en 7% el subregistro de las muertes violentas por parte de la Polica Nacional; cabe sealar que para los dos municipiosMocoa y Apartadoque segn Medicina Legal en 1995 presentaron las mayores tasas de homicidio del pas, la diferencia entre los registros de ambas fuentes es considerable. Las cifras policiales sobre muertes violentas5 en los municipios, en forma similar a lo que se observa para los datos agregados a nivel nacional, se muestran bastante estables. Esta capacidad de la violencia colombiana para persistir y reproducirse se puede captar por varias vas: en primer lugar, por la altsima asociacin entre el nmero de muertes en un municipio en un ao determinado y el nmero de muertes en ese mismo lugar en los perodos cercanos, tanto anteriores como posteriores; por ejemplo, para los 100 municipios con mayor nmero de muertes entre 1990 y 1995 las correlaciones entre los datos de los distintos aos son siempre superiores al 90% y en algunos casos, entre dos aos consecutivos, llegan a ser cercanas a la unidad. En segundo lugar, estas correlaciones decrecen con el paso del tiempo; en contadas excepciones, para cualquier ao la correlacin ms alta se observa con los datos del ao inmediatamente anterior o posterior y va descendiendo para los perodos ms alejados. Esta tendencia permite restarle importancia a los factores culturales como factor de riesgo. Esta inercia tambin se percibe a travs de la evolucin de los homicidios en las localidades con mayor nmero de muertes, evolucin que no presenta cambios bruscos de un ao a otro. En la actualidad, el mejor predictor de la violencia en un municipio colombiano es el nmero de homicidios observado en ese mismo municipio en el ao anterior.
111
Tipologa de la violencia Teniendo en cuenta el precario desempeo de la justicia penal colombiana en la tarea de investigar y aclarar los homicidios es poco lo que se sabe en el pas acerca de los agresores, o de las circunstancias que rodean las muertes violentas. Basados en la informacin suministrada por Medicina Legal se pudo indagar un poco ms acerca de los distintos 'tipos de violencia" que se dan actualmente en Colombia.6 Un primer punto que vale la pena destacar consiste en que: "el conocimiento de las circunstancias bajo las cuales ocurren los homicidios es inversamente proporcional a la intensidad de la violencia". Los datos de Medicina Legal por departamentos para 1996 muestran cmo el desconocimiento acerca de las causas de los homicidios es directamente proporcional a los niveles de violencia. En promedio, mientras que en los departamentos con tasas de homicidio inferiores a 40 hpcmh se conocen las causales en dos de cada tres de los casos, en los departamentos ms violentos, con tasas superiores a 80 hpcmhy en donde ocurren la mitad de los homicidios colombianosesta proporcin baja a la mitad. En los lugares con niveles crticos de violencia hay una completa ignorancia de casi 80% de los homicidios. Una encuesta reciente, realizada a nivel nacional, urbano y rural, con una muestra de 2.995 (Cullar, 1997), corrobora esta impresin. A nivel nacional, con 44% de hogares afectados por homicidio, el 28% de los encuestados manifest tener una idea acerca de los responsables y 13% consider que el homicidio haba sido aclarado por las autoridades. En las zonas de alta violencia,7 en donde los hogares directamente afectados llegaban al 60%, tanto del conocimiento acerca de los autores (19%) como la proporcin de homicidios resueltos fueron inferiores (6%).
6
La informacin, a nivel de departamentos y para 1996, est basada en los reportes de los familiares de las vctimas a los mdicos legistas. Se consultaron directamente archivos magnticos suministrados por Medicina Legal. Se agradece la colaboracin de Andrs Fernndez, Michel Formisano, Germn Pineda y de los funcionarios de Medicina Legal en Bogot. 7 En la encuesta se escogi una submuestra de 251 observaciones en 10 municipios que cumplan el doble requisito de ser zonas de alta violencia y sitios en donde la empresa investigadora consideraba que poda realizar una encuesta. Quedaron excluidos de la muestra, por ejemplo, municipios esmeraldferos muy violentos porque all, en opinin de la empresa encuestadora, "no hay quin lo proteja a uno".
112
RUBIO
La violencia nojudicializada Para los municipios que cuentan con una oficina regional de medicina legal, el nmero de homicidios en 1995 es en promedio 39% de las denuncias por ataques contra las personas que aparecen en las estadsticas judiciales. Para algunos de los municipios se observa un faltante en las cifras judiciales, puesto que los homicidios registrados por Medicina Legal superan la cifra del total de atentados contra la vida reportada por la justicia. Es interesante observar cmo para este conjunto de municipios que presentan lo que podra llamarse "violencia nojudicializada", la calidad de las cifras de medicina legal parece deteriorarse. En particular, las correlaciones extraas entre las causales de muertes cobran mayor importancia. Al comparar las estadsticas judiciales con la informacin de la polica este fenmeno de la "violencia nojudicializada" (VNJ) aparece nuevamente y en mayor escala. En 267 municipios, para ms de un caso de cada cuatro,
Las causales reportadas, tanto por Medicina Legal como por los hogares cercanos a las vctimas, sirven para desvirtuar algunos paradigmas referidos a la tipologa de la violencia. La nocin de que la violencia colombiana la conforman hechos fortuitos causados por las rias, parece que es slo pertinente para una pequea fraccin de los homicidios colombianos, y son precisamente los que ocurren en los lugares ms pacficos. En los departamentos ms violentos, el atraco y los "ajustes de cuentas" desplazan a las "rias" como principal causa de los homicidios y sugieren un escenario diferente al de la violencia accidental, o a la asociada con el alcohol, sobre las cuales se ha hecho tanto nfasis en el pas en los ltimos aos. Los resultados que tienden a respaldar esta impresin se obtuvieron a partir de las respuestas de los integrantes de hogares que se han visto afectados por un homicidio y manifestaron tener una idea acerca de la razn por la cual ste ocurri. Mientras que a nivel nacional y en opinin de los afectados, la ria como causal explicaba 15% de los homicidios; en las zonas de alta violencia este porcentaje alcanzaba apenas 8%, y en las zonas ms pacficas la cifra era de 24% (Cullar, 1997). En otra encuesta urbana, realizada en Bogot, Barranquilla y Medelln en febrero de 1997, en el marco de un proyecto sobre percepciones ciudadanas sobre la justicia (Rubio, 1997a), 15% de los hogares lo atribuy a problemas de convivencia; 6% a cuestiones de alcohol o de droga, 24% a un atraco, y 30% a alguna forma de justicia privada.
113
La criminalidad urbana en la ltima dcada El primer esfuerzo que se realiz en Colombia por aproximarse a la llamada criminalidad real9 fue un mdulo de la Encuesta Nacional de Hogares realizado a finales de 1985. En las once ciudades incluidas en la muestra se concentraba cerca de la mitad de la criminalidad denunciada ante la Polica Nacional. Un mdulo similar se realiz posteriormente en 1991 y en 1995.10 Del anlisis de los resultados agregados de estas encuestas surgen los siguientes comentarios (Rubio, 1996c).
Las diferencias de inedias son estadsticamente significativas. En la literatura criminolgica se conoce como "criminalidad real" el nmero de incidentes penales que realmente ocurren, as no se denuncien. Ver las definiciones de las distintas criminalidades en Rubio (1996a). 10 En la Encuesta Nacional de Hogares (ENH) NV4 72 de 1991 (ENH 72) y en la NV4 90 de 1995 (ENH 90). En la ENH 72 se incluyeron slo 9 ciudades. En la ENH 50 se entrevistaron 21.400 hogares, en las ENH 72 y ENH 90 la muestra fue de 17.203 y de 21.130 hogares, respectivamente.
8 9
aparece el mismo faltante en las estadsticas judiciales con relacin a los datos de la Polica Nacional. Es decir, el total de las investigaciones preliminares por delitos contra la vida reportado por los juzgados o unidades de fiscala es inferior al de los homicidios registrado por la Polica. En 131 de estos municipios el faltante se explica porque en 1995 no hubo reporte de los juzgados al sistema estadstico nacional. En los otros 136 aunque se reportaron datos judiciales, la tasa de homicidiossegn la policaes superior a la de denuncias por atentados contra la vida, segn las estadsticas de justicia. En los municipios con VNJ, que por lo general son lugares violentos, se observa que las denuncias por habitante, en todos los ttulos del cdigo, son en promedio inferiores a las de los municipios en dnde no se presenta este fenmeno.8 Por otro lado, en los municipios sin deficiencias evidentes en las estadsticas judiciales, aqullos sin VNJ, la violencia medida por la tasa de homicidios y la de lesiones personales, constituye un predictor satisfactorio de la criminalidad denunciada. La existencia de una oficina regional de Medicina Legal en un municipio, parece reducir la posibilidad de que se presente esta violencia no registrada por la justicia; slo en 6,4% de los MCML se observan tasas de homicidio superiores a las denuncias por atentados contra la vida remitidas por los juzgados. Para el total de municipios este porcentaje es de 30%.
114
RUBIO
Como gran tendencia de la criminalidad urbana en Colombia durante la ltima dcada, se debe destacar la reorientacin de los delitos hacia aqullos con un mayor recurso a la violencia. De acuerdo con los datos de la ltima encuesta, durante 1995, 15% de los hogares colombianos fue vctima de algn delito. La tasa de criminalidad en Colombia presenta importantes diferencias regionales; con una tasa nacional ligeramente superior a los 4.800 delitos pcmh por ciudades, sta vara entre 1.000 y 12.000 delitos pcmh y el porcentaje de hogares afectados entre un poco ms de 5% y 35%. Se da el caso de que el mayor nmero de incidentes reportados (90%) estn relacionados con atentados contra la propiedad; en segundo lugar de importancia, se sitan los delitos contra la vida e integridad de las personas (6%). El resto de los ttulos del cdigo penal (delitos contra la
La desagregacin de los delitos contra las personas en sus dos grandes componenteshomicidio y lesiones personalessugiere que la cada entre 1991 y 1995 surge de una sobrestimacin cercana al 50% de los homicidios en la encuesta de 1991, originada probablemente en la dificultad de estimar mediante una muestra, eventos de rara ocurrencia.
11
La evolucin de la criminalidad en Colombia ha estado bsicamente determinada por la de los delitos contra el patrimonio econmico. En las tres encuestas los delitos econmicos constituyen una proporcin superior a 80% del total de delitos, y en dos de ellas cercana a 90%. Los crmenes contra la propiedad se habran reducido drsticamente entre 1985 y 1991los delitos econmicos descendieron en cerca de 10 puntos en comparacin con la criminalidad globalpara subir, en forma tambin acentuada entre 1991 y 1995, y aunque para este ltimo ao su participacin aument nuevamente, de todas maneras fue inferior a la observada en 1985. Los cambios en el porcentaje de hogares afectados por algn delitoaproximadamente 20% en 1985, 10% en 1991 y 15% en 1995corroboran esta tendencia. Se debe destacar el incremento significativo en los atracos, o atentados violentos a la propiedad, cuya incidencia se duplic entre 1985 y 1995. Por ltimo, se observa que los delitos contra la vida presentan una evolucin inversa a la de aqullos cometidos contra la propiedad y se encuentran en la actualidad en niveles muy superiores a los de 1985.11
115
12 Para 1995, la ciudad colombiana ms insegura, entre las once ciudades incluidas en el mdulo de criminalidad de la ENH 90, por ejemplo, mostr un ndice de criminalidad muy similar al de la capital francesa, y los promedios urbanos en el pas son del mismo orden de magnitud que los de Francia, o los EE.UU. (Mathieu, 1995 y cifras del Departmento de Justicia de los Estados Unidos reportadas por The Economist, 1994).
libertad y el pudor sexual, contra la libertad, contra la familia, contra la seguridad pblica, contra la integridad moral y otros) participan nicamente en 4% de los hechos delictivos informados por los hogares. Para sorpresa de cualquier colombiano, la incidencia de los delitos contra la propiedad en el pas no es alta para los estndares internacionales.12 La principal diferencia entre los ataques a la propiedad que sufren los colombianos con los de otras partes del mundo es su alto recurso a la violencia. A nivel nacional 40% de los delitos econmicos se cometen de manera violenta y en las distintas ciudades la proporcin nunca es inferior a 25% y se aproxima en oportunidades a 50%; a manera de comparacin, en Francia esta fraccin es inferior a 3%. La incidencia de los delitos contra la propiedad est positivamente relacionada con la de los atentados contra la vida. Dentro de los delitos econmicos aparece una asociacin entre los atracos y los atentados no violentos a la propiedad. En los delitos contra las personas, por el contrario, hay cierta sustitucin entre el homicidio y las lesiones personales. Las estadsticas indican que para 1995, en Colombia la criminalidad urbana mostraba una gran heterogeneidad, no slo en niveles sino en caractersticas. Las ciudades en dnde ms se atenta contra la propiedad no son aqullas en dnde la vida de los ciudadanos corre un mayor riesgo. Ni siquiera se puede hablar de que entre las ciudades se presenta de manera uniforme una mayor o menor tendencia hacia la violencia; ni se perciben, por ejemplo, sntomas de una relacin positiva entre la letalidad de los atentados contra la vida y la tendencia a utilizar la violencia en los delitos econmicos. La violencia homicida es significativamente independiente de la delincuencia econmica; la tasa de homicidios por ciudades, por ejemplo, se explica muy mal a partir de las otras modalidades delictivas. Adems, es una variable con bajo poder predictivo sobre los otros tipos de conductas criminales. Como fuente alternativa de informacin acerca de la situacin criminal se cuenta con los datos de denuncias de la Polica Nacional de Colombia. De acuerdo con stos, la tendencia de los ataques contra la propiedadaumento uniforme entre 1960
116
RUBIO
De acuerdo con la informacin de la polica, en trminos reales el monto se multiplic por cuatro entre 1985 y 1991 y por casi siete entre 1985 y 1995. En esa misma direccin apunta el hecho de que en 1985 el monto envuelto en un delito econmico en los registros policiales fue de ms del doble de lo reportado por las vctimas en la encuesta de hogares. Para las encuestas de 1991 y 1995 no se dispone de informacin sobre los montos insertos en los ataques a la propiedad.
13
y la mitad de la dcada del setenta, el corto estancamiento hasta el inicio de la dcada del ochenta y un posterior descenso durante los ltimos quince aos, similar en magnitud y duracin al aumento previono coincide ni con la percepcin generalizada en el pas, de que la inseguridad ha aumentado; ni con la evolucin de la violencia homicida; ni con el comportamiento de ciertos delitos, como el atraco bancario o el hurto de automotores, que se registran de manera confiable. Un segundo punto de inters lo constituye la gran diferencia, tanto en niveles como en tendencia, que se presenta entre las cifras que reporta la polica y las que se derivan de las respuestas de los hogares acerca del nmero de denuncias realizadas ante las autoridades. En referencia a los posibles orgenes de estas discrepancias que han sido crecientes en el tiempo, de 30% en 1985 a aproximadamente 50% en 1995 (Rubio, 1996a), el ms relevante parece ser el de un progresivo subregistro de las denuncias por parte de la polica, sobre todo en los delitos contra el patrimonio econmico. La posibilidad de que las autoridades policacas hayan establecido un filtro para las denuncias que se registran, no es necesariamente perniciosa. Y puede argumentarse, por ejemplo, que se ha considerado conveniente dejar de lado, an de las estadsticas, los delitos econmicos de baja cuanta. El hecho de que el monto promedio de los ataques a la propiedad haya aumentado tiende a apoyar esta idea.13 Los delitos reportados por la polica tambin pueden reflejar cambios en los procedimientos de registro o en los recursos dedicados a esa tarea. En tal caso las cifras se veran afectadas por insuficiencias administrativas o de personal en los cuerpos policiales. Esta hiptesis es consistente con la experiencia internacional que muestra, para distintos pases, cambios importantes en las cifras de criminalidad derivadas de modificaciones en los sistemas de registro de la polica (The Economist, 1994). Cuando, por otro lado, estadsticas sobre actos criminales se utilizan para evaluar el desempeo de los organismos de seguridad es fcil imaginar incentivos para no registrar, por
117
14 Esta estrecha correlacin entre delitos y personas capturadas se observa tanto a nivel agregado como para los distintos tipos del ttulo "contra el patrimonio econmico". Cabe esperar que las estadsticas de personas capturadas sean confiables puesto que deben ser consistentes con las de otras agencias independientes el sistema carcelario, o el sistema judicial. Lo anterior no significa, sin embargo, que sean stos unos indicadores adecuados de la criminalidad.
ejemplo, los casos ms difciles de resolver, o para limitarse a aquellos en los que se ha tenido xito en la identificacin y captura de los implicados. En tal sentido es pertinente sealar la estrecha relacin que se observa entre los delitos econmicos registrados por la polica y el nmero de personas captadas como presuntos implicados en este tipo de incidentes.14 Lo que sugiere esta asociacin entre las cifras de detenidos y las de los delitos registrados es que estos ltimos se han adaptado a la evolucin de los primeros. Esta dinmica podra explicarse por la contaminacin de los procedimientos policiales de registro, con una de las principales perversiones de la justicia penal colombiana: su progresiva concentracin en los delitos con "sindicado conocido". En el marco de una justicia penal que, como la de Colombia en las ltimas dcadas, ha venido marginando la investigacin de los incidentes criminales para los cuales se desconoce al agresor, no resultan extraas unas estadsticas policiales de las que se han ido eliminando los delitos en cuya denuncia no se ha identificado al responsable. La tendencia general de los montos relacionados con los delitos econmicos y a nivel agregado que seala el nmero de denuncias a partir de la dcada de los ochenta, se puede explicar de dos maneras: o se trata de unos registros policiales progresivamente concentrados en los delitos de mayor cuanta, o es el reflejo de una criminalidad cada vez ms especializada en delitos de gran magnitud. Lo que queda relativamente claro es que los datos de la Polica Nacional para la categora de delitos contra el patrimonio no son los ms adecuados como indicadores de la criminalidad. Se ha reconocido que la calidad de los registros policiales es directamente proporcional a la gravedad de los incidentes, a la determinacin de las vctimas de llevar a cabo acciones judiciales y a la capacidad del incidente para involucrar a "terceros agentes" diferentes de la vctima y del agresor (Zehr, 1976). En lo que se relaciona a los atentados contra la vida, los datos de la Polica Nacional muestran en el nivel agregado un incremento sostenido entre 1964 y 1988, que con una tasa
118
RUBIO
promedio de crecimiento de 1,8% anual, pasa de 35 a 92 mil incidentes y luego, a partir de este ltimo ao, refleja una relativa estabilizacin. Al desagregar estas cifras, de acuerdo con el tipo de incidente, ya sea homicidios, homicidios por accidente de trnsito, lesiones personales y lesiones en accidentes de trnsito, aparecen ciertas tendencias que suscitan algunos comentarios. Las lesiones personales, que durante la mayor parte del perodo constituyen ms de la mitad de los atentados contra las personas, muestran una tendencia decreciente desde principios de la dcada de los ochenta durante la cual la violencia en Colombia se hizo ms explosiva. La cada en las cifras de lesiones personales es tal, que segn estos datos, los ataques no letales contra las personas constituyen en la actualidad un poco ms de la tercera parte de todos los atentados a la vida, cuando a principios de la dcada del setenta constituan ms de las dos terceras partes de ese total. Cabe sealar que es difcil tener confianza plena en las cifras de la PN en el caso de las lesiones personales por varias razones: la relacin entre la tasa de homicidios y la de lesiones personales puede ser respaldada con varias hiptesis diferentes, con consecuencias distintas acerca de la asociacin que cabe esperar entre estas dos variables. Se puede pensar por ejemplo, que tanto las muertes intencionales como las lesiones no letales son dos manifestaciones complementarias de una "violencia subyacente" cuyas variaciones son las que determinan la evolucin de ambas variables; bajo este escenario se debera observar una correlacin positiva entre ellas. Se puede tambin plantear que la violencia homicida, en trminos de una mayor letalidad, no es ms que una intensificacin de las lesiones personales y que por lo tanto son dos fenmenos que se sustituyen entre s; en este caso podra esperarse una asociacin negativa entre las cifras de estas dos manifestaciones de la violencia. Para complicar an ms las cosas, tambin puede ser vlido plantear que las lesiones personales y los homicidios son dos fenmenos independientes, que responden a dinmicas propias, y que por lo tanto no tienen por qu mostrar incidencias dependientes entre s. Y lo ms probable es que en la realidad lo que se da es una mezcla de estos tres escenarios extremos. Sin embargo, la informacin de la polica sobre lesiones personales parece ms verosmil y estara reflejando una creciente letalidad en los ataques contra las personas, a pesar del hecho de que tambin en este caso se presenta la extraa asociacin entre los incidentes reportados y los capturados. Si
119
con los datos de la Encuesta de Hogares de 1995 se calcula el nmero de denuncias pcmh en cada ciudad para ese ao, el rango de las cifras resultantes y el promedio para las 11 ciudades parecen consistentes con los registros policiales mantenidos entre 1970 y 1995. Con la intencin de darle credibilidad a las cifras, cabe apuntar al hecho de que las lesiones personales son el tpico incidente con "sindicado conocido" que, por despertar el inters del sistema penal, tiene buenas posibilidades de quedar registrado. La tendencia de la letalidad podra ayudar a explicar la gran importancia que se le ha dado a los incidentes casuales, como las rias, en el diagnstico de la violencia colombiana. Una tercera fuente de informacin acerca de la ocurrencia de incidentes delictivos en Colombia la conforman los procesos que se abren para investigarlos y que, con base en informacin de los juzgados y de la fiscala, se recopilan en las llamadas estadsticas de justicia, que constituyen apenas una parte de la criminalidad, si se toma en cuenta que slo una fraccin de los delitos se denuncia y que, a su vez, no todas las denuncias conducen a la iniciacin de un proceso penal. Las estadsticas agregadas de los procesos penales en sus distintas etapas han sido analizadas en detalle (Rubio, 1996a). Se ha encontrado que su evolucin en las ltimas dcadas estuvo determinada no slo por los cambios en el rgimen de procedimiento penal sino adems por los criterios informales y tambin cambiantes, que se fueron adoptando para decidir sobre cules incidentes se haca cargo el sistema penal. En particular se argumenta que lo que muestran las estadsticas sobre sumarios es una progresiva contaminacin con el mal desempeo de la justicia en su labor de aclarar los delitos y atrapar a los implicados. Como ya se seal, no parece del todo arriesgado suponer que esta contaminacin de las cifras judiciales se haya extendido a los registros estadsticos de la polica, y an al nimo de la ciudadana para elevar las denuncias. Vale la pena analizar si la informacin judicial con datos de corte transversal a nivel de municipios es til para captar diferencias regionales en la criminalidad. Por ejemplo, en 1995 fueron puestos en conocimiento de las autoridades, en los juzgados y unidades de fiscala de 832 municipios, un total de 537.000 delitos de los cuales 46% correspondan a ataques a la propiedad, 22% a atentados contra la vida, 4% a abusos sexuales, 5% a atentados contra la libertad individual y 23% a otros ttulos. Estos hechos motivaron la apertura de 135.000 sumarios, cuya composicin por tipo de incidente es bastante distinta a la observada para las denuncias. En particular, dentro de los
120
RUBIO
Presencia de agentes armados Una dimensin de la violencia particularmente difcil de medir y de cuantificar pero que sera imprudente ignorar para un pas como Colombia es la que tiene que ver con los agentes armados que operan en buena parte del territorio nacional. En la actualidad, son bsicamente dos las fuentes de informacin que se tienen sobre las actividades de grupos armados en el pas. Por un lado, estn los informes de inteligencia de los organismos de seguridad, a partir de los cuales se ha construido la evolucin del nmero de frentes y efectivos de la guerrilla desde los aos sesenta, y a travs de los cuales se puede clasificar los 1.053 municipios en base al criterio de si hay o no "presencia" de alguno de los siguientes grupos armados: guerrilla, narcotrfico y los llamados grupos paramilitares.15
15 Probablemente la mejor tipificacin de lo que en Colombia se conoce con el nombre de paramilitares sera la de grupos armados privados dedicados a la lucha antiguerrillera.
sumarios baja a 25% la parte que corresponde a delitos econmicos y sube a la mitad la de los otros ttulos. En esta investigacin interes en particular estudiar la relacin entre los delitos que se denuncian y los sumarios que se abren; y se observa, en forma sorprendente, que las denuncias en los municipios contribuyen muy poco a la explicacin de las diferencias en el nmero de procesos penales que se inician; slo 32% de las variaciones entre municipios en el total de sumarios per cpita que se abrieron en 1995 se explican por el total de casos penales que se denunciaron ante la justicia. Por otro lado, un buen indicador de las investigaciones formales que se iniciaron en cada municipio en 1995 es el nmero de sumarios abiertos en ese mismo municipio en el ao inmediatamente anterior. Lo que estos resultados sugieren es que el sistema judicial colombiano parece estar operando a plena capacidad pero con una gran congestin en sus servicios, por lo menos en lo que se refiere a las labores de investigacin. De esta manera, la informacin judicial sobre sumarios aparentemente no est captando adecuadamente las diferencias de la criminalidad entre los municipios. Lo que muestran estos datos es simplemente el nmero de casos penales, relativamente estable e independiente de la situacin delictiva, que alcanzan a atender unos juzgados y unidades de fiscala con exceso de demanda por sus servicios.
121
La informacin acerca de la situacin actual que aqu se presenta fue suministrada durante el primer semestre de 1997, por el Ejrcito Nacional y la Direccin de Antinarcticos de la Polica Nacional. Esta labor no hubiera sido posible sin la colaboracin de Luisa Fernanda Charry, asistente de investigacin del proyecto y quien realiz, como trabajo de grado, una buena geografa municipal de los agentes en conflicto.
16
De acuerdo con esta fuente tanto el nmero de frentes como los efectivos de la guerrilla han crecido consuetudinariamente durante las ltimas dos dcadas. En principio, cabe esperar que la informacin acerca de los grupos armados, sobre la cual es difcil tener algn tipo de verificacin, est sesgada hacia la sobreestimacin. Para los organismos de seguridad una opinin de "no presencia" es costosa puesto que puede ser rebatida por los hechos mientras que la opinin contraria no presenta mayores riesgos. Adems, para la fuerza pblica, la presencia de grupos armados puede convertirse en un elemento importante de negociacin de recursos. En la actualidad16 en ms de 50% de los municipios colombianos se considera que "hay presencia" guerrillera, y en una cuarta parte de ellos se ha detectado actividades de narcotrfico o actuaciones de grupos paramilitares. En 9% de los municipios operan simultneamente los tres tipos de agentes, en 36% no opera ninguno y en 24% de ellos acta nicamente la guerrilla. El porcentaje de la poblacin colombiana que vive en una localidad con presencia guerrillera es de 79%. Para los narcotraficantes y los paramilitares, las cifras son de 55% y de 28% respectivamente. Y tan slo 15% de la poblacin del pas reside en municipios libres de la presencia de alguno de estos agentes. La segunda fuente de informacin, limitada a la actividad guerrillera, la constituyen los datos recopilados desde hace varios aos por la Consejera para la Paz, organismo adscrito a la Presidencia de la Repblica, acerca de las acciones ejecutadas por la guerrilla. Los municipios del pas se clasificaron tomando como criterio de "presencia activa" la ocurrencia de diez o ms enfrentamientos por ao. Y de acuerdo con esta fuente, para 1994 en 17% de los municipios colombianos en los cuales habitaba ms de la mitad de la poblacin, haba una "presencia activa" de los grupos guerrilleros. Antes de entrar en el ejercicio de analizar las interrelaciones entre la influencia de estos grupos y los indicadores de violenciase deja para una seccin posterior vale la pena preguntarse si su presencia tiene algn efecto
122
RUBIO
Costos de la violencia en Colombia En las ltimas dcadas ha surgido un inters en la disciplina econmica por el crimen y la accin estatal para combatirlo o prevenirlo. Bsicamente, estos esfuerzos han estado orientados a introducir criterios de costo-beneficio en la asignacin de los recursos pblicos de las agencias encargadas de combatir o prevenir el delito. Para Colombia, a pesar de la alta incidencia de la violencia y el crimen durante casi dos dcadas, los esfuerzos en ese sentido son recientes y an falta tiempo para abrirle paso a los criterios econmicos en el debate sobre las prioridades de accin pblica en materia de prevencin y control de la violencia en el pas. En la actualidad puede decirse que se ha dado un primer paso para la toma de conciencia acerca de la magnitud del impacto social del crimen y por ende la necesidad de colocarlo en los primeros lugares dentro de las prioridades de accin estatal. Este avance se ha visto traducido en una importante inyeccin de recursos
perceptible en la disponibilidad o la calidad de la informacin sobre violencia. El anlisis simultneo de las distintas fuentes sugiere que s. La informacin de las estadsticas judiciales ms sensible a la influencia de agentes armados, parece ser la de los atentados "contra la vida e integridad de las personas". La probabilidad de ocurrencia del fenmeno ya mencionado, de "violencia no judicializada", que puede tomarse como un indicador de calidad de las estadsticas judiciales, se incrementa en forma significativa con la presencia de actores armados en los municipios. Adems, el hecho de que exista en el municipio una oficina regional de Medicina Legal contribuye a que disminuya la probabilidad de que se observe ese subregistro. Mientras que en un municipio sin Medicina Legal y libre de actores armados la probabilidad de violencia no judicializada es de 19%, la presencia de la guerrilla sube esta probabilidad a 35% y la de grupos paramilitares a 47%. Una oficina regional de Medicina Legal hace que estas probabilidades se reduzcan a 3%, 7% y 11%, respectivamente. El clculo de estas probabilidades se basa en la estimacin de un modelo logit dnde la variable dicotmica dependiente es la Violencia No Judicializada (VNJ), y las independientes son la presencia o no de grupos armados en todas sus combinaciones y que haya o no una oficina regional de medicina legal en el municipio.
123
Elementos no costeables La violencia es la principal causa de mortalidad en el pas y se ha convertido en el mayor problema de salud pblica. Puede decirse que se ha logrado un primer grado de toma de conciencia acerca de la magnitud del impacto social del crimen y por ende la necesidad de colocarlo en los primeros lugares dentro de las prioridades de accin estatal. Este avance se ha visto traducido en una importante inyeccin de recursos para la fuerza pblica y para la rama judicial. La participacin de la violencia (26%) e la carga de la enfermedad en Colombia es excepcional, y contrasta drsticamente con 3,3% para Amrica Latina y 1,5% para el resto del mundo (Instituto Nacional de Salud, 1994). Durante la pasada
para la fuerza pblica y la rama judicial. Con este anlisis se espera ofrecer algunos elementos para enriquecer dicho debate. En particular, se presentarn los alcances y limitaciones del "enfoque econmico de costos", as como las herramientas para el diseo de polticas pblicas orientadas a reducir el impacto social de la violencia. La informacin analizada sugiere varios aspectos en cuanto a los costos sociales de la violencia en el pas. No parece prudente ignorar algunos efectos, como la prdida del monopolio de la coercin, el impacto demogrfico, los desplazados o el debilitamiento de la justicia penal que, aunque prcticamente no son cuantificables en trminos econmicos, deben recibir atencin estatal prioritaria. En las ltimas dos dcadas, y mediante el uso de la fuerza, se ha dado en Colombia una impresionante reparticin de la riqueza y una importante concentracin de recursos y poder. En materia de poltica criminal no parece haber correspondencia entre las prioridades de accin pblica durante los ltimos aos y los costos percibidos por los ciudadanos. El incremento de la violencia, junto con la falta de acciones pblicas realistas y efectivas, han generado una progresiva privatizacin de bienes pblicos por excelencia como la seguridad y la justicia. Y por ltimo, fuera del impacto perceptible sobre el capital fsico, humano y social, un efecto ms importante y difcil de medir se estara dando a travs de mayores costos de transaccin y oportunidades perdidas.
124
RUBIO
Los datos que se presentan fueron tomados del trabajo, no publicado, de Romero, G. (1997) "Demografa de la Violencia en Colombia" realizado en el marco de este estudio y del INS (1991) "Accidentes y muertes violentas en Colombia. Un estudio sobre las caractersticas y las consecuencias demogrficas, 1965-1988" San Jos, marzo.
17
dcada el pas retrocedi en el rea de salud pblica, por causa de las muertes intencionales. Los avances que se lograron en materia de control de riesgos neonatales, desnutricin, infecciones y otras causas, se anularon por causa del incremento de la violencia; y de un escenario bsicamente dominado, a principios de la dcada de los ochenta, por el problema de la mortalidad infantil, se pas a uno completamente diferente donde los considerables logros en materia de mejoramiento de la salud en este segmento de la poblacin se vio disminuido y superado, por los estragos de la violencia. La prdida de vidas humanas por homicidio hoy es tres veces mayor que la mortalidad por enfermedades infecciosas y parasitarias, y el doble de fallecimientos de las causadas por enfermedades cardiovasculares. La violencia en Colombia ha tenido un considerable impacto sobre la situacin demogrfica.17 El impacto se concentra en los hombres entre 15 y 44 aos, grupo en el cual los homicidios constituyen ms de 60% de las causas de muerte. Se ha agravado el problema de la sobremortalidad masculina. En 1988 un hombre entre los 20 y 24 aos de edad enfrentaba un riesgo de morir que era 4,5 veces mayor que el de una mujer. Para 1994, un hombre en este rango de edad tena 6 veces ms probabilidades de morir. Durante la dcada de los cincuenta la sobremortalidad masculina era tan slo de 1,4. Las diferencias por gnero son an mayores en cuanto al riesgo de morir por causas externas. Para 1994 la sobremortalidad masculina se eleva vertiginosamente a partir del grupo de edad de 10 a 15 aos, desde un riesgo tres veces mayor de morir, a doce veces mayor entre el grupo de 20 a 24 aos En promedio, al momento de nacer, los hombres en Colombia pueden esperar vivir cerca de 4 aos menos que lo estimado por el slo efecto del riesgo de morir por homicidio. En consecuencia la violencia ha alterado la fecundidad por causa de las muertes femeninas prematuras y, sobre todo, por la viudez. Entre 1985 y 1994 el nmero total de viudas se duplic en el pas. Se estima en ms de 10.000 el nmero de nacimientos que dejaron de ocurrir entre 1985 y 1988 por efecto de la violencia. En el ao 1994 dejaron de ocurrir ms de 1.100
125
nacimientos por muerte violenta de hombres y mujeres. Se ha incrementado el nivel de mortalidad, medido por la tasa bruta, en 18%. Para 1990 y 1994 se puede responsabilizar a las causas externas de un aumento en una cuarta parte de la mortalidad. Entre 1985 y 1988 sumando el efecto de la menor fecundidad y la mayor mortalidad se produjo una reduccin del crecimiento de la poblacin de 1,54 por mil habitantes anuales. Para 1994, esta cifra continuaba en 1,15. La violencia tambin ha incrementado considerablemente el nmero anual de hurfanos menores de cinco aos. Para el perodo 1985-1988 se estimaba en 43.000 el nmero anual de hurfanos. Para 1994 se estima en ms de 73.000 el nmero de hurfanos con un promedio de 4 aos, por causas externas de mortalidad Aunque ste sea uno de los efectos ms difciles de medir, la mortalidad por violencia podra ser una causa significativa de las migraciones internas e internacionales. Una investigacin reciente indica que 39% de los hogares colombianos cuentan con un familiar que se ha radicado en el exterior (Cullar, 1997). Segn la encuesta de hogares, que no incluye zonas rurales, para 1991 ms de 100.000 familias haban cambiado de residencia en el quinquenio anterior por motivos de violencia. En la ltima dcada el fenmeno conocido como los "desplazados" no slo ha persistido sino que se ha agravado en el pas. Para 1996 la Defensora del Pueblo estim la cifra anual de los desplazados en 36.000 familias, de las cuales ms de 50% son menores de edad (El Tiempo, abril 1997b). El nmero total de personas obligadas a cambiar de residencia por razones de violencia estara cercano al milln, an suponiendo que la cifra actual est sobreestimada y que la realidad corresponda a lo reportado en 1991 en la encuesta de hogares. No parece fcil, ni pertinente, tratar de reducir todos estos efectos a un porcentaje del PIB. La tarea de justificar con anlisis econmico la prioridad que debe invertir un estado a no perder su soberana, tambin sobrepasa la capacidad de esta disciplina. La teora econmica tradicional y, sobre todo, la economa como herramienta de apoyo para el diseo de polticas, estn basadas en el supuesto de que en cada sociedad existe una autoridad nica que mantiene el monopolio de la coercin y que toma las decisiones pblicas. Sera ingenuo adoptar sin reservas este supuesto para el pas y desconocer que el estado colombiano ha perdido el control poltico y militar en vastas zonas, o que un porcentaje no despreciable de las decisiones pblicas y privadas se toman bajo la sombra de las amenazas.
126
RUBIO
Un anlisis comparativo del funcionamiento de las economas en guerra Lbano, Kurdistn, Afghanistn, Cambodia, Bosnia, Liberia, Mozambique, Sudn, Per y Colombiase encuentra en Jean y Rufln (1996). Un inventario muy completo de todos los posibles efectos de los conflictos sobre la demografa, la salud, la salud mental, la infraestructura, el medio ambiente, la organizacin social, la seguridad alimentaria, los sistemas estadsticos y, gran sorpresa, la macroeconoma se encuentra en Zwi (1996).
18
Algunos desarrollos tericos recientes y una referencia acerca de cmo evolucionaron en Colombia los grupos que hoy atenan contra la soberana del estado pueden contribuir a la tarea de establecer prioridades de accin pblica. En sntesis, lo que los trabajos tericos predicen es que cuando un estado abandona un territorio o un mercado, surgen instituciones paraestatales, mafias, que llenan los vacos y establecen sus propias reglas del juego. La experiencia colombiana es rica en ejemplos de vacos de poder, de donde surgieron paraestados privados que mediante la acumulacin del poder derivado del uso exitoso de la fuerza, terminaron cogobernando. Los casos ms prominentes, ms no los nicos, seran la guerrilla, los narcotraficantes y los grupos paramilitares. Aunque con objetivos radicalmente distintos (la guerrilla con un "proyecto poltico", el narcotrfico con un objetivo empresarial y los grupos paramilitares con motivaciones de autodefensa) estas organizaciones se hicieron exitosas bsicamente con dos elementos: un amplio conocimiento de las instituciones colombianas, formales e informales, que les permiti aprovechar todas las fisuras del sistemadetectar los "vacos de estado"y, sobre todo, el uso permanente y sistemtico de la fuerza. Los patrones de expansin temporal y espacial de la violencia en Colombia son consistentes con la evolucin y los movimientos territoriales de los grupos paraestatales y la consecuente prdida del monopolio del Estado sobre la coercin. La consolidacin de paraestados en una sociedad tiene varias consecuencias sobre el desempeo del estado desplazado, y la ms obvia es el debilitamiento de los aparatos de seguridad y justicia. Para Colombia la interrelacin entre la violencia, los grupos armados y la administracin de justicia es tan compleja y ha sido tan ignorada, que se dej su anlisis para una seccin dedicada en forma exclusiva a este aspecto. Fuera de estos impactos, econmicamente difciles de cuantificar, pero los ms pertinentes para orientar la accin pblica, la violencia colombiana ha impuesto costos que s pueden ser medidos en trminos de la distribucin del ingreso y de la eficiencia econmica. A continuacin se resumen algunos.18
127
Impacto del crimen sobre la distribucin El impacto ms directo y visible del crimen es de ndole redistributivo. An violando las reglas del juego que rigen el comportamiento del resto de la poblacin, un conjunto de individuos se apropia de recursos sobre cuya propiedad, en principio, no tiene ningn derecho.19 La estimacin del monto anual de los recursos que se transfieren en Colombia de manera ilegal sugiere que: El monto, superior a 10% del PIB, es considerable. En trminos de recursos transferidos, el narcotrfico ocupara ya un modesto lugar despus de las "rentas" de la riqueza que a lo largo de dos dcadas se acumul de manera ilegal, de los ataques a la propiedad del estado y posiblemente de los robos, fraudes y atracos que sufren los hogares y las empresas. Tambin vale la pena destacar el hecho de que las transferencias ilegales en Colombia estn lejos de ser un asunto exclusivamente penal; el monto de los recursos sobre los cuales algunos colombianos adquieren propiedad de manera ilegtima y cuya proteccin corresponde a instancias administrativas, civiles o laborales son de una magnitud similar a aquellos cuya vigilancia depende de la esfera penal. Existen dos cifras sobre las cuales se sabe muy poco, que seguramente se subestiman en el clculo de transferencias, y son las relacionadas con los ataques a la propiedad hacia las empresas y con la corrupcin estatal. Las tres encuestas de victimizacin disponibles en el pas se han hecho a los hogares. Un esfuerzo exploratorio para captar lo que pasa con las empresas, realizado en el marco de un estudio sobre "Costos de Transaccin" (Rubio, 1996b) muestra cmo en la actualidad los ataques criminales constituyen un problema importante para el sector productivo colombiano. En 1995, 31,4% de las empresas encuestadas, 256 empresas de sectores no transables en la ciudad de Bogot, fueron vctimas de un robo, 27,3% de robos internos, 18,3% de atracos, 16,7% de estafas, 13,6% de actos violentos, 13,1% de amenazas, 12,5% de solicitudes de soborno, 8,6% de actos de piratera, 4% de extorsin y 2,8% de secuestro.
Para efectos de comparaciones internacionales o a lo largo del tiempo, parece conveniente no limitarse a los incidentes contemplados en el ordenamiento penal, sino considerar en forma ms amplia, todas las transferencias ilegales de recursos.
19
128
RUBIO
Hay varios elementos adicionales de ndole redistributiva que vale la pena sealar. El primero tiene que ver con la concentracin de exorbitantes ingresos ilegales en manos de unos pocos "agentes violentos exitosos". De acuerdo con los rumores, debido a la magnitud de las fortunas ilegales del narcotrfico o con lo que se estima (Granada y Rojas, 1995) que conforman los ingresos anuales de los grupos guerrilleros, el pas sufri un retroceso de varias dcadas en materia redistributiva. Otra manifestacin de esta dinmica la constituye la enorme redistribucin de riqueza que se ha dado en Colombia mediante la concentracin de la propiedad rural; la cual es el resultado no slo de las compras de tierra con los ingresos del narcotrfico, sino que tambin de la adquisicin de propiedades desvalorizadas por efecto del conflicto armado y que se concentran en agentes armados con el poder para defenderlas y pacificarlas. En el pas se habla de terratenientes, armados con varios millones de hectreas, y de que 50% de la tierra productiva est en manos de tan slo 7.000 familias con riqueza ilegal. El deterioro podra ser de tal magnitud y la atencin que ha recibido el problema es tan poca, que bien vale la pena dejarlo planteado como rea prioritaria de investigacin en materia de poltica social. La consolidacin de las actividades criminales en el pas ha tenido como efecto adicional una importante reasignacin sectorial de los recursos en contra de los segmentos legales de la sociedad. Los estimados que se pueden hacer acerca de los ingresos promedios en las diferentes modalidades del crimen resultan ser varias veces superiores a los ingresos de trabajo que estn al alcance de los colombianos que no optan por las carreras criminales. La ltima anotacin acerca del impacto redistributivo de la violencia es que algunos trabajos recientes indican que los mayores efectos negativos se estaran dando sobre los segmentos ms pobres de la poblacin. Una encuesta realizada a nivel nacional muestra que aunque la proporcin de vctimas de ataques criminales es mayor en el estrato alto, los estimados de las prdidas por parte de las vctimas son mayores en el estrato bajo, an en trminos absolutos (Cullar, 1997). La respuesta de los hogares ante los ataques tambin parece sensible al nivel socioeconmico: mientras en el estrato bajo, 52% de las vctimas manifest no haber hecho nada y slo 5% acudi a la justicia, en el estrato alto estos porcentajes fueron 34% y 22%. La informacin disponible para Bogot tambin muestra importantes diferencias por niveles de ingreso en las
129
Efectos sobre la eficiencia Los recursos que se deben dedicar a la prevencin y al control de los factores que genera la inseguridad son una de las consecuencias ms importante de sta. Parte de ese gasto se hace en forma colectiva y otra parte, la asumen los agentes en forma privada.
consecuencias de un hecho violento sobre los hogares. Menos de 1% de los hogares en el estrato socioeconmico ms bajo informaron a las autoridades sobre el hecho violento del cual fueron vctimas; en los estratos altos ms del 12% elev su denuncia. En estos mismos niveles de ingreso, ms de 6% de las familias procedieron a contratar vigilancia privada. Ninguno de los hogares de estrato bajo tuvo, o pudo tener, ese tipo de reaccin. Por el contrario, en los niveles inferiores de ingreso, parece presentarse una mayor inclinacin a responder por cuenta propia ante el hecho violento (Perczek, 1996). En cuanto a la violencia rural, el sector ms perjudicado sera el de los campesinos, y el mayor impacto econmico estara representado en la reduccin de la productividad y en el abandono de las fincas. A esta conclusin se lleg despus de consultar a alcaldes de todas las regiones del pas; 42% de ellos opin que la inseguridad rural golpea con mayor nfasis a los campesinos pobres, seguidos de los hacendados y los comerciantes de provincia (El Tiempo, mayo 1996). Podra estarse presentando una causalidad por mucho tiempo ignorada entre la pobreza y la violencia; por la incapacidad econmica para suplir privadamente las deficiencias en los servicios pblicos de seguridad y justicia, los hogares de bajos ingresos seran ms sensibles a las consecuencias de la violencia que aquellos de los estratos altos. La evidencia acerca del efecto del nivel socioeconmico sobre la probabilidad de ser vctima de un hecho violento no es clara para Colombia, o bien se presentan importantes diferencias a nivel regional. Para Bogot, y en base a los datos de la Encuesta Pobreza y Calidad de Vida de 1991, Perczek (1996) seala que 39% de las vctimas de homicidio eran miembros de hogares del estrato ms bajo de la poblacin; en los dos estratos ms altos no se report ninguna vctima; y 100% de las vctimas pertenecan a los estratos 1 a 4. A nivel nacional en la encuesta reportada en Cullar (1997) no se encuentran diferencias significativas por estrato en los hogares vctimas de homicidio.
130
RUBIO
Del anlisis de la evolucin del gasto pblico en seguridad y justicia durante las ltimas dcadas se resume que su nivel, 5% del PIB, no slo es importante sino que adems se ha elevado sustancialmente, sobre todo durante la dcada de los noventa, cuando se increment aproximadamente en dos puntos del PIB. Los recursos destinados a la fuerza pblica, que en la segunda mitad de la dcada pasada se incrementaron 4,5% anual en trminos reales, en los ltimos tres aos aumentaron un poco menos de 15%. Para el sector judicial los recursos destinados al mismo muestran un incremento promedio por ao de 7,38% en los ltimos 25 aos, y cabe destacar que para los ltimos 5 el aumento real anual lleg a ser de 16% (Rubio, 1996a). En referencia a la efectividad de ese gasto se ha avanzado en la direccin de discutir el tema por parte de analistas externos a las entidades que demandan los recursos. En forma superficial, y contrastando con la informacin disponible sobre la situacin de criminalidad, se pueden hacer algunas anotaciones: La primera, que sta no es una rea muy adecuada para realizar las comparaciones con patrones internacionales de gasto. Tanto la violencia como la magnitud del ataque a la soberana del estado son bastante peculiares en Colombia. La segunda, que los hurtos, los robos y los atracos que se infringen en los hogares no slo implican transferencias sustanciales de recursos, sino que adems estn generando una alta sensacin de inseguridad. A nivel nacional, en todas las edades y en todos los estratos socioeconmicos el delito que ms hace sentir inseguros a los hogares es el atraco, o robo armado (Cullar, 1997). Y tercero, que el incidente que los ciudadanos consideran ms probable les ocurra es el atraco a mano armada, segn la encuesta realizada en Bogot, Medelln y Barranquilla, en la cual 86% de los entrevistados opin que es "probable o muy probable" que esto les pueda suceder (Rubio, 1997a). A pesar de esta percepcin, pareciera que estas reas no estn recibiendo tanta proteccin, ni atencin por parte de la fuerza pblica o del sistema judicial, como se les da a otras reas que estn causando un menor dao social. Paradjicamente, el rea que se percibe como prioritaria para el Estado Colombiano es la lucha anti narcticos; despus de mucho tiempo tratando de presentarla al pas como una gran cruzada de anticorrupcin slo da la impresin, por los resultados judiciales obtenidos, de que se trata de una extensin de la guerra contra las drogas al campo de la poltica. Dicha lucha es tambin de la que se tiene una idea ms difusa sobre su impacto, y la que se percibe como
131
menos prioritaria por parte de los ciudadanos. En una encuesta realizada en 1997 a nivel nacional, en la cual se investig sobre la prioridad del pas en los prximos aos, nicamente 6% de los entrevistados seal como tal a la lucha contra el narcotrfico. Las respuestas afirmativas para la lucha contra la corrupcin (16%), contra la guerrilla (15%) y contra la violencia (13%) se vieron sobrepasadas nicamente por la lucha contra el desempleo (17%). Entre los jvenes la lucha contra la violencia (16%) tiene prioridad despus de la lucha contra el desempleo (17%). En las zonas de beligerancia lo ms importante es la lucha contra la corrupcin (19%) y contra la violencia (17%) an por encima del desempleo (16%). La lucha contra la guerrilla (9%) y contra el narcotrfico (3%) son menos importantes que en el resto del pas (Cullar, 1997). Por el contrario, los indicadores agregados referidos al desempeo en materia de control estatal de los homicidios no muestran signos de mejora, ni se percibe que se le haya asignado a esta rea crtica la prioridad que amerita. Por ltimo, los cambios de prioridades implcitos en la composicin del gasto en la ltima dcada no parecen corresponder a la evolucin de la criminalidad, o a una estrategia global de seguridad bien definida. En los ltimos diez aos se distinguen tres pocas en cuanto a las prioridades implcitas en el gasto global en seguridad y justicia: entre 1985 y 1988 se observa una leve "militarizacin" de las prioridades, la relacin entre el gasto destinado a la fuerza pblica y el del sistema judicial pasa de cuatro a cinco: de 1988 a 1993, por el contrario, se da una marcada "judicializacin" del gasto, ya que la relacin entre el rubro de seguridad y el de justicia se reduce de 5 a 2,5; y a partir de 1993 se revierte de nuevo esta tendencia y se recupera la prioridad para el gasto militar. sta es una de las reas de la accin del estado que requiere de mayores niveles de coordinacin entre distintos agentes pblicos, lo cual no se est dando en la actualidad y estara generando una gran ineficiencia, segn se concluye del Seminario de Estudios Estratgicos realizado en la Universidad de los Andes en 1996, con representantes del ejrcito, la polica y la fiscala. Sin embargo, los ciudadanos colombianos perciben que la efectividad de este gasto y sus resultados son exiguos, de acuerdo a los resultados de una encuesta de opinin realizada a finales de 1996 la cual mostraba que slo 15% de los ciudadanos pensaba que la lucha contra el narcotrfico iba bien; para la corrupcin y la guerrilla el porcentaje era an menor, 6% (Revista Semana, 5 de noviembre de 1996).
132
RUBIO
20 Las estimaciones acerca del nmero de efectivos de los paramilitares son del orden de 10.000 hombres. Ver al respecto los trabajos, an no publicados de Paz Pblica de la Universidad de los Andes.
En relacin a la vigilancia privada, los datos disponibles acerca del personal dedicado a esa labor en las empresas legales y reguladas muestran un rpido crecimiento desde 1980, en forma mucho ms acelerada que el incremento de los efectivos de la Polica Nacional; mientras en 1980 se contaba en el pas con 2,5 agentes de polica por cada vigilante privado, para 1995 esta relacin se haba reducido a 1 (Ospina, 1996). Sobre la evolucin de otros grupos privados de seguridad, informales o ilegales, es poco lo que se sabe con certeza. Para el macroactor armado conocido como los paramilitares es razonable suponer que su evolucin ha sido paralela a la de la guerrilla.20 Pero sta es slo una dimensin (la rural), del fenmeno de la seguridad privada ilegal en Colombia. Testimonios disponibles sugieren la existencia, en los barrios populares de las grandes urbes, de toda una gama de grupos armados, generalmente jvenes, que cumplen esa funcin. Un diagnstico muy completo realizado por la Corporacin Regin (1997) para Medelln muestra cmo la proliferacin y atomizacin de la antiguas bandas y milicias ha llegado a tal punto que en la actualidad cada barrio popular de la ciudad cuenta con su propio grupo de jvenes armados que cumplen toda una gama de funciones, desde la simple vigilancia hasta labores comunitarias e intermediacin de recursos pblicos, pasando por la limpieza social y el ajusticiamiento. Estos grupos constituyen una fuente importante de violencia y su denominador comn parece ser su desconfianza total hacia los organismos de seguridad y justicia estatales. Los resultados de una encuesta realizada en reas urbanas, como Bogot, Medelln y Barranquilla confirman este fenmeno: 22% de los hogares manifest que en su barrio haba influencia de grupos armados diferentes de la guerrilla, de la cual 5% de los hogares reportaron influencia (Rubio, 1997a). En el rea de la seguridad se percibe una tendencia hacia la progresiva privatizacin de este servicio. En relacin a instancias pblicas en esta rea existen algunas hiptesis: Se puede plantear que, en general, esta tendencia ha sido la reaccin natural a la poca efectividad estatal derivada de una mala asignacin de los recursos, y en particular, derivada de un excesivo gasto militar en detrimento del policial, sobre todo si se tiene en cuenta de que el grueso de los problemas
133
Esta sera una peculiar y extraa versin de las leyes econmicas que predicen que la desregulacin, privatizacin y descentralizacin de los servicios pblicos locales repercute en una mayor eficiencia en su suministro. Ver una detallada descripcin de este fenmeno para Medelln en Corporacin Regin (1997).
21
de inseguridad deberan ser resorte de esta ltima institucin (Ospina, 1997). Corno apoyo a esta nocin se puede mencionar que el nmero de policas por habitante en Colombia es inferior al de pases con problemas de criminalidad inferiores. Mientras que en Colombia se contaba en 1993 con 1.670 policas por milln de habitantes, para Uruguay la cifra era de 7.600, para Malasia 4.700, cerca de 3.500 para Francia, Austria y Per, 2.500 para Australia y EE.UU. y un poco ms de 2.000 para Canad, Suecia y Suiza (Ospina, 1996). Esta tendencia tambin podra ser respuesta a una falta de profesionalizacin, tanto del ejrcito como de la polica (se estima que menos de la quinta parte del personal del ejrcito es profesional; as la superioridad numrica del ejrcito con respecto a la guerrilla en trminos de personal con capacidad de combate no alcanzara la relacin de dos a uno). Segn Ospina (1997), el aumento reciente en el nmero de efectivos de la Polica se hizo casi exclusivamente con la incorporacin de "reclutas bachilleres", es decir, agentes no profesionales, lo que ha forzado a los ciudadanos a optar por soluciones privadas para sus problemas de seguridad. Tambin se puede pensar que se trata de la descentralizacin informal y pragmtica de un problema que presupuestaria y administrativamente se sigue manejando a nivel nacional, cuando su naturaleza tiene un alto componente local. Ante la dificultad para atraer la atencin de un ejrcito o una polica que dependen an de la capital, las comunidades han decidido resolver localmente el apremiante problema de la inseguridad. Los incentivos para la privatizacin y descentralizacin de la seguridad son ms fuertes cuando existen vasos comunicantes entre los grupos armados y la delincuencia: si el grupo que protege un determinado territorio se sostiene con actividades criminales en otros territorios, disminuye la presin financiera sobre la comunidad que recibe as proteccin subsidiada por vctimas extraas al territorio. Bajo este escenario se ha detectado en el pas fenmenos de sobreoferta de grupos armados que compiten, y se exterminan entre s, para suministrar servicios de proteccin a las comunidades locales.21
134
RUBIO
En sntesis, el impacto social negativo de la privatizacin de la seguridad va mucho ms all de las consideraciones de eficiencia derivadas de su naturaleza de bien pblico. Cuando los grupos armados que garantizan la seguridad proliferan y se atomizan de tal manera que su territorio se reduce al mnimo, por ejemplo al barrio, se llega a una situacin donde la seguridad en un lugar es precisamente el principal factor de violencia de los lugares aledaos. Este efecto se refuerza cuando los grupos han surgido, o mantienen vnculos, con el crimen organizado y cuando, como parece estar ocurriendo en Colombia, se consolida la aceptacin social de quienes protegen una zona y delinquen en otras; este proceso ilustrado con un pragmtico "por aqu, cada cual cuida lo suyo" est muy bien documentado para Medelln (Corporacin Regin, 1997) El efecto previsible de una situacin como sta es el de una progresiva organizacin y concentracin de las actividades criminales (Corporacin Regin, 1997, p. 14); reduccin de la pequea delincuencia por la virtual eliminacin de sus actores, y altos niveles de violencia. Los resultados de la encuesta de victimizacin de 1995 en Medelln, la ciudad colombiana donde en mayor medida se ha dado y est mejor documentado este proceso, corroboran esta situacin: bajas tasas de criminalidad en los hogares y altas tasas de homicidio (Rubio, 1996c). En referencia a los montos que efectivamente gastan los ciudadanos y las empresas en vigilancia, seguridad y reposicin de los daos, fsicos y humanos, causados por los delitos, y hasta en justicia penal privada, la informacin que se tiene es fragmentaria. Un estudio sobre las empresas de seguridad y vigilancia, urbanas y legalmente constituidas (Ospina, 1996), estima en un poco menos de 1% del PIB los ingresos anuales de dichas empresas. Por otra parte, en la encuesta realizada en tres ciudades, Bogot, Barranquilla y Medelln (Rubio, 1997a), se estima que el gasto promedio por hogar en proteccin de la propiedad es cerca de US$80 anuales; 49% de los hogares manifiesta haber incurrido en gastos de "rejas y puertas de seguridad" por un valor promedio de US$230. Cerca de 19% ha hecho instalaciones de alarmas en vehculos o en viviendas por un valor promedio de US$52. Slo 9% report pagos por plizas de seguro contra robo por un valor de US$103 durante el ltimo ao. 29% hace un pago mensual por concepto de vigilancia o "celadura" por un promedio de US$15, es decir, US$180 por ao. Si se supone que las rejas y puertas de seguridad se deprecian en 10 aos, las alarmas en 5, y ambas se amortizan al 8% anual se obtiene un gasto anual por hogar, ponderado por el porcentaje
135
22 Se expanden los datos de la encuesta a nivel nacional para el sector urbano. Se supone adems que la diferencia entre lo que los hogares gastan en servicios de vigilancia y los ingresos de estas compaas constituyen los gastos en vigilancia realizados por el sector productivo. Se supone adems que la relacin entre gastos de vigilancia y los otros gastos en seguridad (rejas, alarmas y plizas) es similar para los hogares que para las empresas. De esta manera el gasto privado, urbano y legal, en seguridad sera ligeramente inferior a US$1.000 millones por ao.
de hogares que lo realiza, de US$81 (Rubio, 1997a). En base a estas dos fuentes se pueden estimar los gastos totales en seguridad privada legal en 1,4% del PIB.22 El segundo gran componente del impacto de la violencia sobre la eficiencia productiva tiene que ver con la manera de cmo sta afecta las decisiones de inversin en capital fsico, en el humano y en el llamado capital social. Con relacin al tema del capital humano, falta estudiar el impacto que seguramente han tenido las nuevas vas, informales e ilegales, de movilidad social sobre la demanda por educacin en Colombia. Sera ingenuo pensar que las decisiones de inversin en capital humano por parte de la juventud colombiana hayan sido inmunes al ejemplo de las carreras colombianas ms exitosas durante las ltimas dos dcadas. Resulta revelador el hecho de que los jvenes piensen que en Colombia le va mejor a los "vivos", a los que tienen suerte y, an a los deshonestos, que a quien trabaja o estudia; en la encuesta de Cullar (1997) ante la pregunta "a quin cree usted que le va bien en Colombia", 41% de los de jvenes entre 18 y 24 aos consider que a los polticos; 25% a los ricos; 18% a los "vivos"; 14% al que tiene suerte; 17% a los deshonestos; 15% al que tiene contactos; 13% al que trabaja; y 13% al que estudia y tiene un grado universitario. Tambin es revelador que ante una gama de oficios, los jvenes consideren que el de mayor probabilidad de xito es, de lejos, el de narcotraflcante; ante la pregunta "a cul de estos oficios le va mejor en la vida", 27% de los jvenes encuestados consider al narcotraflcante, contra 14% que se inclin por el de gran empresario; 18% de poltico; 11% mdico; 8% cura; 6% abogado; 5% ingeniero; 3% contrabandista; 2% agricultor; y 1% de profesor universitario y de empresario pequeo. Es interesante observar cmo la diferencia entre el xito percibido del narcotraficante y del empresario grande es mayor en los estratos bajos que en los altos. Para el contrabandista, tambin el xito que se percibe aumenta en los estratos populares (Cullar, 1997).
136
RUBIO
23 Regionalmente est relativamente bien documentada la asociacin entre la presencia de agentes armados y el porcentaje de homicidios cometidos con arma de fuego. Por otro lado, para Medellin est muy bien documentado el efecto que tuvieron tanto los narcotraficantes como los guerrilleros sobre las bandas juveniles en trminos de suministro de armas y entrenamiento en su uso.
Para el diagnstico de la dinmica de la criminalidad urbana en Colombia no se puede ignorar el impacto que, como "role models", han tenido los criminales exitosos sobre los jvenes. Un dato que tiende a corroborar esta idea es el de los patrones de incidencia de la delincuencia juvenil en el pas. Entre las ciudades de la encuesta de victimizacin de 1995, el nmero de delitos en los cuales intervinieron jvenes menores de 18 aos vara considerablemente, en una relacin hasta de doce a uno entre ciudades; desde 250 delitos pcmh, hasta un poco ms de 3.000 delitos pcmh (Rubio, 1996c). Un punto interesante consiste en que el ordenamiento de las ciudades de acuerdo con el nmero de incidentes con participacin de menores es similar al que resulta de acuerdo con la tasa de criminalidad global, o la de los delitos contra el patrimonio econmico. Estos datos son consistentes con testimonios disponibles de procesos de aprendizaje y de transmisin oblicua de las percepciones sobre las oportunidades delictivas de los criminales adultos a los jvenes infractores. Una forma especial de aprendizaje, que tambin se puede clasificar dentro de los efectos de la violencia sobre el capital humano, es la relacionada con la difusin de la tecnologa de la guerra. La violencia colombiana, y en particular la asociada con los agentes armados ha tenido un efecto claro sobre la utilizacin de las armas de fuego.23 Otro efecto perceptible de la violencia sobre el capital humano se relaciona con el impacto que ha tenido sobre las posibilidades de utilizarlas o de adquirirlas, al afectar a los trabajadores o estudiantes nocturnos. A nivel nacional 25% de los colombianos que trabajaban de noche manifiestan que han dejado de hacerlo por efecto de la inseguridad y 14% de los estudiantes nocturnos ha dejado de estudiar de noche por la misma razn. Para los jvenes el porcentaje de trabajadores nocturnos se redujo en una tercera parte por efecto de la inseguridad. La pregunta en la encuesta hace referencia especfica a actividades que se hacan antes y que ya no se hacen por razones de seguridad (Cullar, 1997). En lo referente al capital social, son dos los elementos que a nivel conceptual se han considerado bsicos para su
137
Vase Cohn (1994) y para Colombia, Londoo (1996). Aunque no constituye su principal lnea de argumentacin, la idea tambin la respalda Fukuyama (1995). 25 Las comparaciones que siguen se hacen con los datos de la encuesta de Cullar (1997) entre la submuestra definida como zona de violencia y la menos violenta de las otras cinco zonas consideradas en la muestra. Estas zonas corresponden a la divisin regional del pas que se utiliza en el sistema estadstico nacional. El criterio de mayor o menor violencia se tom de acuerdo con la proporcin de hogares afectados por un homicidio cercano en los ltimos 5 aos (60% en la zona ms violenta, 44% a nivel nacional y 33% en la menos violenta) cuyo ordenamiento coincide con el porcentaje de hogares que consideran el homicidio como el delito ms "comn y frecuente" en su vecindad (14% en la zona ms violenta, 4% a nivel nacional y 1% en la zona menos violenta).
24
configuracin. El primero tiene que ver con los niveles de confianza que predominan en una sociedad (Fukuyama, 1995); y el segundo, con la facilidad con la cual la institucin familiar "adopta" o "asimila" agentes extraos. Ambos elementos contribuiran a explicar las diferencias en la capacidad de asociacin espontnea que se da en distintas culturas y que, se cree, es un factor crucial en las posibilidades de desarrollo (Fukuyama, 1995). Aunque alguna literatura reciente ha sealado la relacin negativa entre el capital social y la criminalidad,24 destacando el efecto causal de las deficiencias en el primero sobre la segunda, no parece prudente ignorar que puede haber relaciones en ambas vas. No es difcil imaginar el impacto negativo que puede tener un ambiente caracterizado por la violencia y la inseguridad sobre los activos sociales que determinan el capital social, la confianza y la capacidad de asimilar extraos al ncleo familiar, e incluso asociaciones positivas; como por ejemplo, la que se dara con un capital social "perverso" en el cual las redes, contactos y asociaciones estn al servicio de las actividades ilegales (Rubio, 1997b). Para Colombia la verificacin de estas teoras es an limitada, en buena parte por las evidentes dificultades en la medicin del capital social. La informacin disponible no muestra, entre las zonas situadas en los extremos de la escala de violencia,25 diferencias significativas en los indicadores tradicionalmente asociados con el capital social. No muestra diferencias ni en la manifestacin explcita de la confianza hacia terceros: "s se puede confiar", 11% de los hogares encuestados en las zonas de alta violencia, 9% a nivel nacional y 6% en las zonas menos violentas (Cullar, 1997); o hacia ciertas instituciones: "se puede confiar mucho", 64% en las zonas de
138
RUBIO
26
Ante una lista de organizaciones, se le preguntaba al encuestado si perteneca, si era miembro activo y si haba asistido a alguna reunin durante el ltimo semestre. No se encontraron diferencias importantes en las siguientes (se reporta la cifra referente a asistencia en zonas de violencia y en zonas de menor violencia respectivamente): asociacin de padres de familia (7%-7%); organizaciones de deportes, sociales o de recreacin (9%7%); organizaciones de ex-alumnos (2%-3%), organizacin artstica, musical o cultural (3%-3%); sindicatos (2%-2%); asociacin de agricultores o ganaderos (2%-2%); cooperativa (3%-3%); asociacin de profesionales (l%-2%). Se encuentra una diferencia importante en las organizaciones religiosas (23%11%) y una ms leve en las juntas de accin comunal (3%-10%) {Cullar, 1997). 27 A la pregunta "viven en su hogar nios que no son suyos", 37% de los encuestados en zonas de violencia respondieron afirmativamente contra 32% en las zonas menos violentas. Con otros grupos especficos s aparecen diferencias significativas: entre encuestados de la rama judicial la cifra fue de 17%, similar a los miembros de las fuerzas militares (Cullar, 1997).
violencia, 59% a nivel nacional y 58% en la zona menos violenta; ni en la preocupacin por los problemas de la comunidad: "le interesa mucho", 64% en las zonas de violencia, 59% a nivel nacional y 58% en la zona menos violenta; o en la participacin en reuniones y obras comunitarias: 30% ha participado en los ltimos tres aos en alguna obra realizada en su comunidad en las zonas de violencia, contra 31% en zonas menos violentas; y en el ltimo ao 26% particip en discusiones de problemas comunitarios en las primeras zonas y 31% en las segundas (Cullar, 1997); tampoco en la pertenencia a diversos grupos o asociaciones privadas,26 ni en la tendencia a aceptar extraos en el ncleo familiar27 se perciben diferencias significativas entre las zonas de alta violencia y el resto del pas. Estos resultados no apoyan los reportados por Londoo (1996) quien encuentra una asociacin negativa entre el capital social y la tasa de homicidios. Desafortunadamente, no se presenta en dicho trabajo la metodologa precisa para la construccin del indicador de capital social que permita evaluarlo y compararlo con los resultados de esta encuesta. Hay sin embargo, algunos elementos socioculturales para los cuales s aparecen diferencias importantes entre las zonas ms violentas y las menos agresivas: En primer lugar, la participacin en actividades religiosas, que parece fortalecerse con la violencia; mientras en las zonas de alta violencia se reporta 30% de pertenencia a alguna organizacin religiosa, en la zona menos violenta el porcentaje es de 14%. Adems en las primeras, 87% s considera miembro activo, contra 71% en las segundas. De
139
los encuestados, 23% en la zona de violencia asisti a algn oficio religioso en los ltimos 6 meses versus 11% en la zona menos violenta (Cullar, 1997). En segundo lugar, la "calidad" del tejido social, en trminos de su capacidad para rechazar la violencia y que, lamentablemente muestra deterioro y acomodo a los mayores niveles de conflicto. Ante la afirmacin "el uso de la violencia para conseguir metas polticas nunca es justificable", 62% de los encuestados en las zonas pacficas manifest estar "totalmente de acuerdo" contra 37% en las zonas de mayor violencia. Mientras que en la zona ms pacfica, el 70% de los entrevistados manifest que "no le gustara tener de vecinos" a personas que hayan matado o robado, en las zonas violentas este porcentaje baja a 63%. Para los narcotraficantes las cifras respectivas son 45% y 35% (Cullar, 1997). Y por ltimo, se encuentra la participacin en las llamadas Juntas de Accin Comunal, que s resultan sensibles a la violencia. A nivel nacional 10% de los hogares manifest pertenecer a una Junta de Accin Comunal (JAC), 8% afirm que era miembro activo y 8% asisti a una reunin de inters comunitario en los ltimos 6 meses. En las zonas de violencia los porcentajes respectivos fueron 6%, 3% y 3%; mientras que en la zona menos violenta las cifras resultaron ser 11%, 11% y 10%. Las JAC son organizaciones con gran importancia en el sector rural (17% de participacin contra 6% en el rea urbana) y con mayor importancia para los niveles bajos de ingresos que para los altos (11% de asistencia en el ltimo semestre en los primeros, contra 5% en los segundos) (Cullar, 1997). El sentido de la causalidad para esta relacin negativa que se observa entre la violencia y la participacin en una de las asociaciones comunitarias con mayor tradicin en el pas, existen evidencias que permiten inducir sobre el efecto destructor de la violencia en vnculos y sistemas de organizacin previamente establecidos. Los testimonios recogidos por la Corporacin Regin (1997) en los barrios populares de Medelln muestran cmo en ese crculo vicioso bandasjusticierosnuevas bandas y organizaciones comunitarias preexistentes se han convertido en un claro objetivo militar. En medio de la guerra entre los grupos armados de distintos barrios surge una gran desconfianza por cualquier tipo de actividad comunitaria pues se teme que de all puedan surgir nuevas alianzas o iniciativas
para acudir a las autoridades estatales. Una dinmica similar se ha detectado en las localidades atrapadas en la lucha entre guerrilla y paramilitares y en donde cualquier iniciativa comunitaria es vista con recelo por ambos grupos. As, en las localidades asediadas por la violencia, el efecto negativo del temor y la desconfianza sobre el capital social se estara dando no slo "en el margen", por la dificultad para crear nuevas asociaciones, sino tambin por el deterioro del acervo existente, o por la reorientacin de sus objetivos. Uno de los temas de seguridad ms debatidos actualmente en el pas tiene que ver precisamente con organizaciones civiles orientadas a participar en el conflicto y que han mostrado una gran dinmica. A principios de 1995 se autoriz la creacin de las "cooperativas de vigilancia y seguridad privada" (Convivir), que pasaron de 36 en ese ao, a 444 a finales de 1996; y se estima que cuentan con 25.000 hombres. A pesar de tratarse de organizaciones civiles, legalmente constituidas hay incertidumbre acerca de su verdadero alcance; aunque en principio cumplen labores de recoleccin de informacin y de inteligencia, su creciente tenencia de armas despierta inquietud. Respecto al capital fsico, varios trabajos economtricos realizados en los ltimos aos coinciden en que la violencia est afectando en forma significativa la formacin bruta de capital. A manera de ilustracin tenemos que Rubio en 1995 propuso inicialmente la posibilidad de que la violencia tuviese un impacto importante sobre la inversin y la productividad. Con modelos y procedimientos estadsticos simples se corrobor su hiptesis. Uno de los aportes de este trabajo consisti en despertar inters de econometristas ms sofisticados por la tasa de homicidios como variable explicativa. Se volvieron a estimar tres modelos de inversin para Colombia previamente publicados entre 1976 y 1990. Luego de introducir la tasa de homicidios dentro del conjunto de variables explicativas, ampliar el perodo de observacin y actualizar los procedimientos economtricos, se encontr que la violencia contribuye a afectar negativamente a la inversin (Bonell et al, 1996). En 1997 Parra agrega a las especificaciones tradicionales del acelerador y del costo de uso de capital de la funcin de inversin, un indicador de capital humano y la tasa de homicidios, y encuentra que s se observa un impacto significativamente negativo de la violencia sobre la inversin, y concluye que si la violencia en Colombia regresara a niveles normales para el patrn latinoamericano (25 hpcmh) la relacin inversin/PIB podra alcanzar niveles actualmente observables en pases de alto crecimiento (30%).
141
La violencia tambin estara influyendo en el crecimiento de la productividad. De tres trabajos economtricos realizados en el marco del Estudio Nacional sobre Determinantes del Crecimiento de la Productividad, en dos que se inclinaron a considerar la violencia como uno de los determinantes de la productividad se encontraron efectos de la violencia; y en el tercero se encontr una influencia tan robusta como la utilizacin de capacidad y el crecimiento del empleo (Chica, 1996). En un ejercicio puramente economtrico (Fajardo, 1996) se encuentran resultados estadsticamente consistentes que confirman un efecto negativo de la violencia sobre la productividad. Estudios de corte transversal para interpretar las diferencias de crecimiento entre pases latinoamericanos, en los cuales se incluye la tasa de homicidios como elemento explicativo, tienden a confirmar estos resultados. En particular el hecho de que la violencia afecta ms las decisiones de inversin que las de produccin (Corbo, 1996). Los datos provenientes de los departamentos indican que el crimen que ms ha afectado la evolucin regional de la productividad es el secuestro. Sin embargo, en un trabajo de investigacin donde se llega a esta conclusin (Plazas, 1997), se utilizaron series departamentales de homicidios de la Polica Nacional que no son consistentes con la serie nacional de la misma institucin, lo cual podra alterar la conclusin en el sentido de que este tipo de delito tenga un mayor impacto que el homicidio sobre la productividad. As, en forma un tanto tarda, la disciplina econmica comenz a hacerse eco a las opiniones de los empresarios colombianos en el sentido de que bajo un ambiente de violencia, amenazas y secuestros les resulta difcil operar; pero lo que no se conoce todava muy bien es la manera de cmo a nivel micro se est dando ese efecto. La parte ms obvia, y sobre la cual existe informacin, es a travs de los recursos dedicados a la labor de vigilancia y seguridad que se distraen de usos ms productivos, por ejemplo, si se compara la informacin disponible sobre los ingresos de las compaas de vigilancia con el gasto de los hogares en seguridad, se puede estimar que 75% de los costos de la seguridad privada los est asumiendo el sector productivo. Tambin se puede pensar en la reduccin de algunos mercados, en particular el de los empresarios nocturnos, el del sector turstico y el de los transportadores. En los testimonios de los habitantes de barrios populares es recurrente la idea de que cuando un barrio se torna demasiado inseguro los proveedores dejan de abastecer el comercio local (Corporacin Regin, 1997).
142
RUBIO
Una encuesta realizada en Bogot sugiere que la inseguridad estara afectando ms a las empresas grandes que a las pequeas (Rubio, 1996a). Es as como la violencia y la agresin estn siendo un gran obstculo para la divisin del trabajo, la especializacin y, por ende, para el crecimiento. Un efecto indirecto que se debe destacar es el que se podra estar dando por la va de los llamados costos de transaccin. Se ha postulado (North, 1990) que esta fuente de inefciencia, que surge no en la etapa de produccin de los bienes, sino en el momento del intercambio, depende en forma crtica de la informacin con que cuentan los empresarios y de la calidad de las instituciones o de las reglas del juego. No es difcil imaginar los efectos devastadores que sobre la calidad de estos dos elementos puede tener un ambiente caracterizado por la violencia, las amenazas, una justicia dbil y unos actores armados poderosos. sta es una informacin muy pertinente para las transacciones porque los individuos involucrados en ellas deben estar en capacidad de medir los atributos de lo que se est intercambiando. Primero porque cualquier transaccin implica una alteracin en los derechos de propiedad sobre el bien o servicio que se transa; los agentes deben tener por lo tanto inters en conocer y medir las caractersticas de las mercancas, en informarse acerca del paquete de derechos que est involucrado en el intercambio, y sta es una tarea costosa. El segundo elemento que genera costos alrededor de las transacciones tiene que ver con la manera cmo se elaboran y se cumplen los acuerdos y los contratos que rodean un intercambio. Es precisamente a partir de los problemas relacionados con la especificacin de los derechos y con la medicin de los atributos de lo que se est transando que surge la importancia de las reglas del juego bajo las cuales se realiza el intercambio. La economa neoclsica tradicionalmente ha supuesto que el marco legal, las costumbres, la cultura y las instituciones que soportan el intercambio son eficientes en el sentido de que contribuyen a minimizar los costos de transaccin (Rubio, 1996b). Resulta evidentedespus de este breve esfuerzo por dilucidar los costos econmicos de un ambiente violentoque una de las consecuencias de lo que est ocurriendo en Colombia puede ser, precisamente, que los responsables en las tomas de decisiones econmicas tienen poca informacin acerca de lo que realmente acontece, adems de una mala idea acerca de cules son las verdaderas reglas del juego. Cuando la incertidumbre
143
Violencia, agentes armados y justicia penal Una de las preocupaciones recurrentes de la teora econmica del crimen ha sido el efecto de la justicia penal sobre las actividades delictivas. Se ha argumentado que la probabilidad de ser capturado, y la de ser sancionado, son factores que afectan las decisiones de los criminales y se ha dado por descontado que stas son variables sobre las cuales el estado, perfectamente informado de la realidad criminal, mantiene el control. Las teoras criminolgicas son menos unnimes en cuanto a la efectividad del sistema penal sobre los comportamientos delictivos, pero an las ms escpticas suponen cierto grado de autonoma de la justicia penal. En ambos casos, se ha ignorado el efecto que las organizaciones criminales pueden tener sobre el desempeo del sistema judicial. Tal es el tema de esta seccin, con la cual se pretende argumentar al hacer referencia al caso colombiano que la violencia, y en particular la ejercida por organizaciones armadas, puede constituirse en un obstculo a la adecuada administracin de justicia penal en una sociedad. En la primera parte se rescatan los elementos de la literatura econmica que sirven para enmarcar conceptualmente la nocin de endogeneidad del sistema penal de justicia. En la segunda, se trata de argumentar que en Colombia, en forma contraria al diagnstico tradicional, s parece haber una relacin estrecha entre la violencia homicida y la presencia de agentes armados. En la tercera, se hace referencia a la evidencia disponible del efecto de la violencia, y las amenazas ejercidas por los grupos armados, sobre las distintas etapas de los procesos penales. Con informacin a nivel de los municipios colombianos, se busca rastrear el impacto que tienen los grupos armados y se sugiere que ste se inicia con alteraciones en la disponibilidad y la calidad de la informacin referida a la violencia. Paraestados, reglas del juego y moflas Son bsicamente tres los cuerpos de teora econmica disponibles para analizar las interrelaciones entre la violencia y el funcionamiento de la justicia penal en una sociedad:
sobre el pasado y el presente es tan alta, para qu hablar del esfuerzopor lo dems indispensable en la tarea de invertirde dilucidar el futuro.
144
RUBIO
En primer lugar la idea, derivada de la llamada nueva economa poltica, (Inman, 1985) de que la anarqua "hobbesiana" es una situacin transitoria. Teniendo en cuenta la inefciencia del desorden, alguien impone las reglas del juego para el intercambio y la reparticin del excedente que se genera con este intercambio. En segundo trmino la nocin, promovida por la nueva economa institucional, de que las reglas del juego y las instituciones, no slo son endgenas sino que adems, pueden no ser contractuales, ni "productivas" en el sentido de que contribuyan siempre a la eficiencia econmica. Por lo general, se seala una relacin entre las reglas del juego imperantes y los intereses de los grupos ms exitosos bajo tales reglas del juego. As, aparece en estas visiones una posible explicacin para la dinmica del sistema penal en una sociedad y es la que tiene que ver con su acomodo a los intereses y objetivos de los grupos ms exitosos. Y por ltimo, y a un nivel ms aplicado, la teora econmica de las mafias. El vnculo de las mafias con las nociones del surgimiento del tercer agente que define y protege los derechos de propiedad queda claro cuando se considera el rol estatal que juegan las mafias en algunas regiones, o en los mercados ilegales. La compatibilidad con las ideas de la nueva economa institucional se da a travs de la observacin de que las mafias tienden a buscar el debilitamiento y la infiltracin de los aparatos de seguridad y justicia. En sntesis, estas tres vertientes de la teora econmica predicen que cuando un estado no cumple con sus funciones coercitivas bsicas, por falta de presencia en un territorio o en un mercado ilegal, surgen espontneamente instituciones paraestatales que lo reemplazan (Skaperdas y Syropoulos, 1995). Algunos de estos paraestados pueden quedar limitados a una escala familiar, o a pequeos grupos que ofrecen la estructura de autoridad necesaria para establecer algunas reglas bsicas de interaccin y para dirimir conflictos. Existe sin embargo la posibilidad de que entre estos paraestados aparezcan organizaciones privadas, las mafias, con el poder suficiente para imponer sobre regiones o segmentos de la sociedad sus propias reglas del juego y sus mecanismos, generalmente violentos, para hacerlas cumplir. El control que logran las mafias sobre un territorio, o un mercado, se alcanza mediante el uso sistemtico de la fuerza. Es la violencia, y posteriormente la amenaza y la intimidacin,
145
Violencia y grupos armados En Colombia se ha aceptado que los diversos actores armados que operan en el pas son responsables de un porcentaje muy bajo de los homicidios y que el grueso de la violencia es accidental, fortuita y est determinada por asuntos como rias o problemas de alcohol y de convivencia. Esta idea, derivada en buena parte del diagnstico realizado por los llamados violentlogos28 a finales
Trmino con que se conocen en el pas los integrantes de la comisin encargada de diagnosticar la violencia en la dcada pasada. La parte ms influyente de este diagnstico se puede resumir en una frase: "el porcentaje de muertos como resultado de la subversin no pas de 7,51% en 1985, que fue el ao tope. Mucho ms que la del monte, las violencias que nos estn matando son las de la calle" (Comisin de Estudios sobre la Violencia, 1987).
28
lo que permite controlar militarmente una zona, solucionar conflictos, ampliar mercados, capturar rentas, imponer tributos y, sobre todo, modificar las reglas del juego imperantes. Una de las principales caractersticas de la violencia asociada con agentes armados organizados, es su capacidad para generar condiciones favorables a su reproduccin. Esta dinmica se enmarca bien dentro del esquema propuesto por North (1990) del sendero institucional bajo el cual las organizaciones exitosas de una sociedad moldean las instituciones a su acomodo para ser cada vez ms poderosas. A nivel ms especfico, hay tres puntos de la literatura econmica sobre mafias que vale la pena rescatar para aproximarse al anlisis del desempeo de un sistema judicial ante grupos armados poderosos: El primero, ya mencionado, se relaciona con la tendencia de las organizaciones violentas a controlar territorios y reemplazar parcialmente al Estado como administrador de justicia, en sus labores coercitivas y de resolucin de conflictos. El segundo punto tiene que ver con que las mafias se especializan en ofrecer servicios de proteccincontra terceros, contra ellas mismas o contra las consecuencias de incumplir las leyes (Gambetta y Reuter, 1995). Se ha sealado que esta proteccin se lleva a cabo mediante la coordinacin y centralizacin de actividades de corrupcin. Y el ltimo, tiene que ver con el reconocimiento que los principales insumos del negocio de la venta privada de proteccin son la violencia y la manipulacin de la informacin (Gambetta, 1993).
146
RUBIO
de los ochenta tuvo gran influencia sobre las polticas contra la violencia adoptadas durante la ltima dcada, en las cuales brilla por su ausencia el eventual papel de la justicia penal. En la actualidad parece cada vez ms claro que este diagnstico fue "leve" en cuanto a la contribucin del conflicto armado y del narcotrfico al nmero de muertes violentas. La evidencia reciente, la incongruencia conceptual entre la idea de una violencia fortuita y la fortaleza de las organizaciones armadas colombianas y el limitado alcance de las polticas inspiradas en ese diagnstico, hacen indispensable un replanteamiento del mismo. Los elementos, fragmentarios e incompletos, que se ofrecen a continuacin estn orientados a desafiar esa nocin tan arraigada, de que en una de las principales sedes mundiales de la industria de la droga y en medio de uno de los ms prolongados conflictos armadosen la actualidad una verdadera guerra civilla mayora de las muertes violentas son un asunto de alcohol, de rias juveniles y de intolerancia. Se pretende sealar que esa nocin no slo es extraa y contraria a las teoras corrientes sino que, adicionalmente, se contrapone con la poca evidencia disponible. En la actualidad lo nico que se conoce con certeza en Colombia es que existe una gran ignorancia alrededor de un alto porcentaje de las muertes violentas que ocurren en el pas. Adems, que el misterio alrededor de los homicidios est directamente relacionado tanto con la intensidad de la violencia como con la presencia de agentes armados. Ante una situacin tan precaria en materia de informacin, parece conveniente recurrir a una mayor consistencia conceptual, y a una verificacin ms precisa de las teoras con la evidencia disponible, para avanzar en el diagnstico. Thoumi (1994) ha sealado que la violencia es uno de los principales insumes de las actividades relacionadas con las drogas, por cuatro razones: Es el elemento bsico en la resolucin de conflictos y se usa como garanta para el cumplimiento de los acuerdos. Se utiliza como barrera a la entrada de eventuales competidores. Es un mecanismo de proteccin de la propiedad obtenida ilegalmente. Se puede usar contra las autoridades para alterar las reglas del juego.
147
Vase los trabajos prximos a publicarse del Programa de Estudios sobre Seguridad, Justicia y Violencia de la Universidad de los Andes, Paz Pblica.
29
La incapacidad institucional colombiana para controlar la violencia pudo contribuir al surgimiento del narcotrfico. La presin posterior que esta actividad, mediante amenazas y corrupcin, impuso progresivamente sobre los sistemas de seguridad y justicia debilit an ms las posibilidades del Estado para controlar la violencia. As, en un ilustrativo ejemplo de "captura" de las instituciones por organizaciones exitosas, se facilit la consolidacin del crimen organizado en el pas. Sobre el fortalecimiento de la guerrilla, o de los grupos paramilitares, en Colombia se puede pensar en una dinmica muy similar. Los mismos argumentos sealados para considerar la violencia como un importante insumo del narcotrfico se pueden utilizar para postular la existencia de una estrecha relacin entre la violencia y la actividad guerrillera o paramilitar. La asociacin entre violencia y presencia de grupos armados se puede captar en Colombia por varias vas. Trabajos recientes29 sealan una correspondencia geogrfica entre la influencia de estos grupos y las tasas de homicidio a nivel municipal. En los ltimos aos la principal expansin de los grupos armados se ha dado en las localidades cafeteras del centro del pas y en las zonas de colonizacin de frontera, el piedemonte llanero, favorables a los cultivos ilegales. Ambas regiones presentan altos ndices de violencia. En segundo trmino, los municipios ms violentos del pas se distinguen del resto por una mayor presencia de agentes armados. En 1995, 93% de los homicidios registrados ocurrieron en municipios donde se ha detectado la presencia de alguno de los principales grupos armados; ms de las tres cuartas partes de las muertes intencionales se cometieron en localidades donde confluyen dos o tres de estos agentes; y nicamente 12% de las muertes violentas acontecieron en sitios libres de la influencia de la guerrilla. En los 382 municipios colombianos ajenos a la influencia de grupos armados, con 4,8 millones de habitantes, se presentaron en 1995 un total de 1.891 muertes violentas intencionales. Con una tasa de 39 homicidios pcmh, este subconjunto de Colombia se asimila ms, en trminos de violencia, a los dems pases latinoamericanos. La correspondencia a nivel local entre violencia e influencia de grupos armados puede explicarse de dos maneras: o bien se trata de municipios donde la falta de un estado que
148
RUBIO
garantizara el orden permiti la consolidacin de conductas ilegales; o bien se ha dado un desplazamiento violento de las estructuras estatales existentes. En ambos casos se puede concebir el surgimiento de un paraestado que entra a suministrar los bienes pblicos bsicos: establecer nuevos derechos de propiedad y administrar justicia. Para cumplir esta tarea se necesita, obviamente, de una base impositiva. Los conocedores de la dinmica de la guerrilla, los paramilitares y otros grupos armados en el pas, coinciden, a grandes rasgos, con la descripcin de este escenario. El argumento que se quiere ofrecer acerca de los vnculos entre la violencia y los grupos armados no equivale a decir, ni mucho menos, que la totalidad de los homicidios se pueden adjudicar a dichos grupos. Lo que se pretende es resaltar la importancia que tienen estos agentes como catalizadores y promotores del recurso a la violencia. Se puede pensar en tres tipos de influencia: Como ejemplo del xito econmico y poltico que se puede obtener a travs de las armas. Por el debilitamiento de los organismos de seguridad y del sistema judicial. Por la difusin de la tecnologa de la guerra. Antes de entrar a analizar en mayor detalle el efecto sobre la justicia penal, vale la pena realizar un parntesis para sealar la evidencia disponible de la asociacin entre la presencia de grupos armados y la tecnologa utilizada para los homicidios, la cual ha sido reconocida como un factor asociado con la violencia. A pesar de la alta correlacin que regionalmente se observa entre los homicidios con tecnologas primitivas y los cometidos con arma de fuego, la participacin de estos ltimos en el total, muestra importantes variaciones por municipios; de acuerdo con los datos municipales de necropsia de Medicina Legal, para el total de municipios con oficina de Medicina Legal el promedio de homicidios con arma de fuego es de 78%, aunque vara desde 20% hasta 100%. Estas diferencias son difciles de explicar con los distintos indicadores socioeconmicos disponibles. En principio, se podra esperar que en los lugares menos violentos, menos desarrollados y menos urbanizados, se presente una mayor tendencia a utilizar las armas ms primitivas, paradjicamente se encuentra que estos factores contribuyen poco a la explicacin de las diferencias observadas en la tecnologa que predomina en agresiones con vctimas fatales. Sorprende, por el contrario, que los indicadores de pobreza
149
La justicia penal ante la violencia Durante las dos ltimas dcadas se puede empezar a corroborar, con la simple lectura de prensa, la presin de los grupos violentos sobre el sistema judicial Para citar tan slo los casos ms notorios se pueden mencionar: el asesinato en 1984 del Ministro de Justicia, Rodrigo Lara Bonilla; la toma del Palacio de Justicia en 1985; la muerte del Procurador Carlos Mauro Hoyos en 1988; y la
muestren una asociacin positiva con la utilizacin de armas de fuego y negativa con la de otras armas. Aunque el porcentaje de la poblacin por debajo de la lnea de miseria explica tan slo 9% de las variaciones en la proporcin de homicidios cometidos con arma de fuego, su efecto es positivo y estadsticamente significativo. Los indicadores de urbanizacin utilizados, la poblacin de cada municipio y la proporcin de sta que habita en la cabecera no mostraron ningn efecto. Tampoco se capta una influencia de la tasa de homicidio; por el contrario, la presencia de grupos armados en un lugar, s contribuye a la explicacin de la tcnica predominante para cometer los homicidios. Aunque la relacin est lejos de ser lineal, los datos disponibles muestran con claridad que al aumentar el nmero de grupos armados que actan en un municipio (se consideran como agentes armados los tres grupos guerrilleros ms importantes, los paramilitares y los narcotraficantes se incrementa la fraccin de homicidios con arma de fuego y, adems, si sta se transforma en la tecnologa predominante, disminuye su variacin. Mientras que en los municipios en donde no actan ninguno de los tres grupos guerrilleros, ni tampoco actan los paramilitares, ni los narcotraficantes el porcentaje de muertes con arma de fuego empieza en 20% y muestra un promedio de 70%; para los municipios en donde s actan todos estos agentes, el promedio sube a ms de 90% y en ningn municipio se observa una proporcin inferior al 80%. Con respecto a la posesin de armas de fuego, la informacin disponible es escasa, hecho que es consistente con un escenario en el cual, en los lugares violentos, unos pocos agentes mejor armados que el resto de la poblacin, hacen uso repetido de sus armas. A nivel nacional, 11% de los hogares manifiesta tener un arma de fuego. El dato que sorprende es que en la regin ms violenta el porcentaje de hogares que tienen un arma de fuego (5%) es sensiblemente inferior no slo al promedio nacional sino al reportado en la zona menos violenta, 15% (Cullar, 1997).
150
RUBIO
del ex ministro de Justicia, Enrique Low Murtra en 1991. Ya en 1987, cuando 53 funcionarios judiciales haban sido asesinados, una encuesta realizada entre jueces sealaba su preocupacin por la "inseguridad para los miembros de la rama" (Vlez et al., 1987). Del total de los entrevistados, 25,4% manifestaba que ellos o sus familias haban sido amenazados por razn de las funciones que ejercan; posteriormente las amenazas y asesinatos continuaron. An despus de la poca ms dura de la guerra contra el narcotrfico, los jueces se han visto ms afectados por la violencia que el resto de los ciudadanos, inclusive de aqullos que residen en las zonas ms violentas del pas, o del personal de las fuerzas armadas. A nivel nacional, 44% de los hogares se han visto afectados por un homicidio cercano en el ltimo quinquenio y en las zonas de violencia este porcentaje es de 60%. La submuestra de la encuesta de Cullar (1997) realizada con personal de la rama judicial muestra que para ellos la proporcin es de 68% y para las fuerzas armadas es de 61%. Los jueces, a diferencia del resto de la poblacin, que le teme ante todo a los atracos, se sienten ms inseguros y consideran ms probable la ocurrencia de incidentes como el homicidio o el secuestro. Para la poblacin el delito que ms se menciona como "el que lo hace sentir ms inseguro" es el atraco (20%); para los jueces es el secuestro (23%), seguido del homicidio (21%). El temor al homicidio entre los jueces es similar al que se observa en las zonas de mayor violencia (24%); mientras que 40% de los ciudadanos consideran que en el prximo ao la ocurrencia del delito que ms los hace sentir inseguros como probable o muy probable entre los jueces es de 59% (Cullar, 1997). En consecuencia, los jueces como grupo social estn ms armados que el resto de la poblacin. De los jueces encuestados, 29% manifest que posea un arma de fuego. Para el colombiano promedio tal porcentaje es de 11% (Cullar, 1997). Es prudente tener presente la cadena de coincidencias que se han dado en la ltima dcada entre incidentes promovidos por los grupos armados y las modificaciones al rgimen penal colombiano. Saiz (1997) establece un paralelo entre los ataques a la rama judicial, las modificaciones al Cdigo Penal Colombian y el de procedimiento. En particular se debe sealar la primera cada, por declaracin de inexequibilidad por parte de la Corte Suprema de Justicia, de la ley que daba vigencia al tratado de extradicin luego del asesinato de 4 de sus magistrados entre 1985 y 1986 y la prohibicin constitucional a la extradicin de nacionales en 1991, luego del secuestro de varias personalidades (ver Noticia de un Secuestro de Gabriel Garca Mrquez).
151
Con las cifras judiciales agregadas a nivel nacional se puede identificar una asociacin negativa entre la violencia -^nedida por la tasa de homicidioslos grupos armados y varios indicadores de desempeo de la justicia penal. En las ltimas dos dcadas la tasa de homicidios colombiana se multiplic por ms de cuatro y se increment la influencia de las principales organizaciones armadas. En el mismo lapso, la capacidad del sistema penal para investigar los homicidios se redujo a la quinta parte; a manera de referencia tenemos que mientras en 1970 por cada homicidio que se denunciaba se abran 1,7 sumarios, en 1996 uno de cada tres homicidios se investigaba formalmente (Rubio, 1996a). Por otro lado, la proporcin de homicidios que conducen a un juicio y que en la dcada del sesenta fue superior a 35%, en la dcada de los noventa, en cambio, fue inferior a 6%. Y mientras que en 1975 por cada cien homicidios el sistema penal capturaba ms de 60 sindicados; para 1994 ese porcentaje se haba reducido a 20%; as como las condenas por homicidio, que para la dcada del sesenta ascendan a 11% de los homicidios cometidos a fines de la dcada, no pasaron de 4%. Estas asociaciones permiten dos lecturas: la tradicional que indica que el mal desempeo de la justicia ha incentivado en Colombia los comportamientos violentos; y la que tiene por argumento que uno de los factores que contribuyeron a la parlisis de la justicia penal colombiana fue precisamente la violencia y, especficamente, la ejercida por los grupos armados. Una particularidad de la justicia penal colombiana que ha sido sugerida como excusa para explicar su incapacidad para aclarar los homicidios (Rubio, 1996a) es la relacionada con su progresiva "banalizacin": la tendencia a ocuparse de los delitos inocuos y fciles de resolver en detrimento de los ms graves y difciles de investigar y aclarar. Un anlisis preliminar de un conjunto de sentencias judiciales por homicidio tiende a corroborar la idea de que los pocos casos de violencia que se juzgan son de una naturaleza diferente y menos grave que el grueso de los homicidios que se cometen. Se investigaron 60 sentencias por homicidio en Bogot y otro municipio cercano; de este anlisis se desprende que, mientras que en estas ciudades los datos de Medicina Legal muestran una participacin de 74% y de 53% de los homicidios con arma de fuego, en los casos que llegaron al sistema de justicia este porcentaje es tan slo de 32%. De los homicidios juzgados, 75% haba sido cometido por un familiar o conocido de la vctima (Beltrn, 1997).
152
RUBIO
De manera informal desde los aos setenta y con la oficializacin del vicio en el procedimiento a finales de la dcada del ochenta, la investigacin de los incidentes penales en Colombia se limit a aqullos que estaban como "sindicado conocido" o sea, a los delitos prcticamente resueltos desde el momento de la denuncia por parte de las vctimas. Y aunque no parece razonable el argumento de que la gnesis del problema est vinculada con actores armados poderosos s se podra sugerir que el problema pudo surgir del manejo que se le dio a un problema de congestinevidente desde la dcada del sesenta cuando se trat de corregir con presiones para una mayor eficiencia, entendida sta por la capacidad de resolver un mayor nmero de procesos. Para la oficializacin del vicio con la reforma al procedimiento penal de 1987 ya es menos arriesgado pensar en "presiones del crimen organizado" (Rubio, 1996a). Aunque esta peculiaridad no slo ha condicionado las relaciones de los colombianos con su justicia penalpuesto que dejan de acudir a ella cuando no conocen las circunstancias o los autores de los crmenestambin ha beneficiado a los criminales profesionales con mayor capacidad para no dejar rastro de sus actuaciones, o para amenazar a los denunciantes. Por esta va se ha fortalecido el crculo vicioso entre desinformacin e impunidad, recurrente en la literatura sobre mafias. Los datos de las encuestas de victimizacin disponibles en el pas tambin son tiles para sustentar los anlisis. Si se parte de las reacciones de las vctimas ante los hechos violentos, las complejas interrelaciones que existen en Colombia entre la violencia y la justicia penal muestran cmo desde la base, las actitudes y respuestas de los ciudadanos estn contaminadas tanto por las deficiencias de la justicia penal, como por un ambiente de violencia e intimidacin. En declaraciones a la prensa, funcionarios de la Cruz Roja enviados como observadores a Colombia, con experiencia previa en Croacia, Azerbaiyn y Cisjordania, manifestaban que "nunca haban encontrado un pas (como Colombia), donde la gente tuviera tanto miedo de hablar, que estuviera tan asustada". Un habitante de la zona donde ocurri una masacre explic las razones de manera clara: "Aqu el que habla, no dura" (Caballero, 1997). La sociedad colombiana se caracteriza no slo por los altos niveles de violencia, sino por el hecho de que los ciudadanos no cuentan con sus autoridades para buscar soluciones a los incidentes criminales. An para un asunto tan grave como el homicidio, de acuerdo con una encuesta realizada en 1991, ms de la mitad de los hogares que haban sido vctimas de agresin
153
30 Si se excluye de la muestra el caso atpico de Medelln, la ms violenta entre las ciudades colombianas. Medelln se distingue no slo por ser el sitio donde el temor a las represalias es ms importante como factor para no denunciar los delitos sino porque, a pesar de esto, la proporcin de delitos puestos en conocimiento de las autoridades es ms alta que en el resto del pas (Rubio, 1996b).
manifestaron no haber hecho nada y nicamente 38% report haber puesto la respectiva denuncia En un sondeo en 1995, nicamente 31% de los hogares reportaron haber acudido ante las autoridades para denunciar los delitos. Cinco por ciento acept haber actuado en su defensa a cuenta propia, y un poco ms de 60% de los encuestados respondi que no haba hecho nada (Rubio, 1996c). Dentro de las razones aducidas por miembros de los hogares colombianos para no denunciar los delitos resaltan: La primera, la "falta de pruebas"peculiar y persistente en las tres encuestas de victimizacines sintomtica de la forma cmo el sistema penal colombiano ha ido delegando en los ciudadanos la responsabilidad de aclarar los crmenes. En las 60 sentencias por homicidio analizadas en Bogot y Zipaquir se encontr que, en efecto, en 93% de los casos juzgados el agresor vena identificado desde la denuncia (Beltrn, 1997). La segunda, el "temor a las represalias" que entre la encuesta de 1985 y la de 1991 duplic su participacin en el conjunto de motivaciones de los hogares para no denunciar. Para la encuesta realizada en 1995,30 el "temor a las represalias" aparece como un factor con buen poder explicativo sobre la proporcin de delitos que se denuncian; para las 10 ciudades distintas de la capital antioquea, en el 55% de las variaciones en la fraccin de incidentes que se lleva ante las autoridades se explica la importancia del temor a las represalias como razn principal para no efectuar denuncias de agresin (Rubio, 1996b). Por otro lado, el "temor a las represalias" como razn para no denunciar es ms importante en las ciudades con mayores niveles de violencia homicida. Aparece entonces, para las ciudades colombianas, una asociacin negativa entre la violencia y la disposicin de los hogares a poner en conocimiento de la justicia la ocurrencia de hechos delictivos. La incidencia de esta motivacin como factor para no denunciar ha seguido, en las tres encuestas realizadas desde 1985, una evolucin similar a la de la tasa de homicidios en el pas. La decisin de denunciar la comisin de un delito tambin se ve afectada por otros factores, en particular depende de si se conoce o no a los infractores, lo que arroja una proporcin
154
RUBIO
Se habla de "violencia no judicializada" en un municipio cuando el nmero de homicidios registrado por Medicina Legal, o por la Polica, es inferior al total de "delitos contra la vida e integridad de las personas" reportado en las estadsticas judiciales. La definicin de la VNJ es conservadora puesto que los delitos "contra la vida" incluyen no slo los homicidios sino las lesiones personales. La VNJ parece un buen indicador de calidad de las estadsticas judiciales. Resulta claro que para aquellos municipios en los cuales la justicia no reporta los homicidios que ha registrado la Polica, la informacin que remiten los juzgados no merece la misma credibilidad que los datos que se reciben de los municipios donde esto no ocurre.
31
3 veces superior en el primer caso. Esta cifra corrobora que los colombianos acuden ms al sistema judicial cuando los delitos no requieren mayor esfuerzo de investigacin para aclararlos. Informacin ms reciente muestra la misma tendencia. En las zonas ms violentas, donde los ataques criminales son ms graves y las vctimas consideran que son mayores los daos causados por los incidentes, el conocimiento acerca de los infractores y las circunstancias y la tendencia a acudir a las autoridades es menor, as como el temor a las represalias para no efectuar la denuncia es mayor. A manera de ilustracin, en las zonas de violencia la incidencia de homicidios en el ltimo ao fue 3%, contra 2% en las no violentas y, los estimados acerca de los ataques criminales son diez veces superiores a los de las zonas no violentas. No obstante, en las zonas violentas 51% de los hogares no hizo nada ante el delito ms grave que los afect, 19% acudi a la polica y 12% a la fiscala o a un juzgado. En la zona menos violenta estos porcentajes fueron de 33%, 27% y 23%, respectivamente. De los que no recurrieron ante las autoridades, 29% de las zonas no violentas hicieron alusin al temor a las represalias. En la zona menos violenta este porcentaje es de 25% y en otras zonas del pas alcanza a ser 7% (Cullar, 1997). Del anlisis de la informacin a nivel municipal para 1995, el primer punto que vale la pena destacar es que la presencia de agentes armados en los municipios afecta negativamente la calidad de la informacin sobre la violencia homicida. Un indicador elemental de calidad de las estadsticas sobre muertes violentas se puede construir en base a las diferencias que se observan entre las fuentes. Para una fraccin importante de los municipios colombianosms de 25%se observa un "ausente" en las cifras judiciales: los homicidios registrados por Medicina Legal o por la Polica Nacional que superan la cifra del total de atentados contra la vida reportada por el sistema judicial. La probabilidad de ocurrencia de este fenmeno, que podra llamarse la "violencia no judicializada" (VNJ)31 se incrementa en forma
155
32
Las diferencias de medias son estadsticamente significativas.
significativa con la presencia de guerrilla, narcotrfico o grupos paramilitares en los municipios. Adems, el hecho de que exista en el municipio una oficina regional de Medicina Legal contribuye a que disminuya la probabilidad de que se observe ese subregistro; mientras que en un municipio sin Medicina Legal y libre de actores armados la probabilidad de violencia no judicializada es de 19%, la presencia de la guerrilla sube esta probabilidad a 35% y la existencia de grupos paramilitares a 47%. Una oficina regional de Medicina Legal hace que estas probabilidades se reduzcan a 3%, 7% y 11% respectivamente. El clculo de estas probabilidades se basa en la estimacin de un modelo logit donde la variable dicotmica dependiente es la violencia no judicializada, y las variables independientes son la presencia o no de grupos armados en todas sus combinaciones y que exista o no una regional de ML en el municipio. Es interesante observar cmo para el conjunto de municipios que presentan VNJ an la calidad de las cifras de medicina legal parece deteriorarse. En particular, ante algunas correlaciones extraas entre las causales de muertes homicidios, suicidios y muertes naturalescobra mayor importancia la sospecha de que algunos homicidios quedan registrados bajo otras causales. Por otro lado, la informacin disponible muestra que las estadsticas judiciales desde su base de denuncias son sensibles a la VNJ. En los municipios dnde se presenta este fenmeno, por lo general lugares violentos, se observa que las denuncias por habitante en todos los ttulos del cdigo son en promedio, inferiores a las de los municipios en dnde las cifras judiciales son consistentes con las de las otras fuentes.32 La asociacin que se observa entre la VNJ, la presencia de agentes armados y los bajos niveles de denuncias se puede explicar de varias maneras, y todas reflejan deficiencias en el funcionamiento de la justicia penal. Estas explicaciones son consistentes con un escenario bajo el cual los agentes armados, las mafias, venden servicios privados de proteccin, o de justicia. Quizs el mismo factorun agente armado que impide la judicializacin de la violenciasea un factor de control de las otras manifestaciones de la criminalidad. Es concebible la existencia de mecanismos de justicia penal privada que compiten con la justicia oficial. Se puede imaginar un escenario bajo el cual algn agente armado protege a los delincuentes de las
156
RUBIO
acciones de la justicia o que ese factor "temor a las represalias", influya en los ciudadanos para que stos dejen de efectuar denuncias. Tampoco parece arriesgado pensar que en aquellas localidades en las cuales la fiscala y los juzgados no registran todos los homicidios se perciba cierta inoperancia de la justicia que desestimule la denuncia de incidentes criminales. Por ltimo, no es temerario concebir que el factor que origina la VNJ pueda tambin tener una influencia directa sobre los funcionarios policiales o judiciales que registran los dems incidentes penales. El fenmeno de desjudicializacin de la violencia afecta no slo los niveles de la criminalidad registrada en las denuncias, sino que adems distorsiona la percepcin que se tiene del efecto de los grupos armados sobre esa criminalidad. Sin hacer un control de calidad a las estadsticas judiciales se podra inferir de las cifras sobre denuncias, por ejemplo, que la presencia de uno solo de los agentes armados no tiene mayor impacto sobre la delincuencia. El simple ejercicio de distinguir en la muestra aquellos municipios para los cuales no existen dudas serias sobre la calidad de las estadsticas judiciales, es decir sea los que no presentan VNJ, cambia la conclusin de que la criminalidad, sobre todo la de los delitos contra la vida, es directamente proporcional a la presencia de agentes armados. De las estadsticas de los municipios con VNJ se tendera a concluir, por el contrario, que los grupos armados ponen orden en las localidades y reducen la criminalidad. La combinacin de los efectos que se acaban de describir hace que, por ejemplo, en un municipio tpico colombiano sin oficina regional de Medicina Legal, la presencia de algn agente armado reduzca entre 15% y 25% el nmero de denuncias puestas ante la justicia. Este efecto es peligroso pues puede generar un crculo vicioso de misterio alrededor de las muertes violentas: por un lado los procesos penales para investigar los atentados contra la vida constituyen, en ltima instancia, la "demanda" por servicios de necropsias; por otro los mdicos legalistas en Colombia no pueden tomar la iniciativa para realizar una necropsia, necesitan la orden de un fiscal o de la Polica Judicial; y este tipo de demanda por parte de la justicia ha sido determinante en la decisin de abrir oficinas regionales de Medicina Legal. Con respecto a la falta de una oficina regional de Medicina Legal es un elemento que aumenta la probabilidad de la "violencia no judicializada", fenmeno que, como ya se explic, reduce el nmero de investigaciones preliminares per cpita que se abren.
157
Es fcil concebir que en Colombia se d la circunstancia de un municipio que est controlado por un agente armado que registre un alto nmero de homicidios, y en donde la violencia ni siquiera salga a la luz de las estadsticas; tal podra ser el caso de los municipios esmeraldferos tradicionalmente muy violentos y que no cuentan actualmente con una oficina de Medicina Legal. La influencia de los agentes armados sobre las cifras judiciales no se limita a su impacto negativo sobre los delitos denunciados. Dado un nmero de denuncias la VNJ afecta negativamente la apertura de investigaciones formales o sumarios. La influencia de los distintos factores en este caso es ms difcil de aislar. El efecto contemporneo de la VNJ sobre los sumarios es negativo y estadsticamente significativo, an cuando se combina esta variable con el nmero de investigaciones preliminares. Sin embargo el nmero de sumarios que se abre en un municipio presenta una gran inercia y depende ms de los sumarios abiertos el ao anterior que de las denuncias de finales de ao. Los sumarios del ao que antecede tambin se pudieron ver afectados por la VNJ. De todas maneras, an cuando se introduce como variable explicativa el nmero de sumarios del perodo anterior, la variable VNJ muestra un efecto negativo y significativo de 85% para los delitos contra la vida. Desde otro punto de vista este efecto, la VNJ conjuntamente con la tasa de homicidios afecta negativamente el nmero de sumarios que se abren por cada denuncia. Para esta magnitud, que medira la "capacidad de investigar" del sistema penal, ha sido como una asociacin negativa con las tasas de homicidio a nivel nacional (Rubio, 1996a). Se percibe tambin un efecto tanto de la violencia homicida como de los agentes armados sobre las prioridades implcitas de la justicia penal a nivel municipal. La importancia que la justicia le asigna a la violencia se puede comparar con la participacin de los sumarios por delitos contra la vida en el total de sumarios; y es precisamente en los municipios menos violentos, o sin presencia de agentes armados, donde la participacin de los atentados contra la vida dentro de los casos de los cuales se ocupa la justicia es mayor. As, en forma consistente con el escenario de unas mafias que impiden que se investiguen los homicidios se encuentra una asociacin negativa, y estadsticamente significativa, entre la violencia en los municipios y el inters del sistema judicial por aclarar los atentados contra la vida. Tambin se encuentra que la presencia de ms de un agente armado en un municipio
158
RUBIO
Se toma corno indicador de las prioridades la participacin de los sumarios por delitos contra la vida en el total de sumarios, y se explica esa variable en funcin de la tasa de homicidios y la presencia de agentes armados. La presencia de dos agentes es la que resulta ms significativa; luego se comparan los coeficientes de estas dos variables. Se encuentra que el efecto de pasar de O a 2 el nmero de agentes armados en el municipio es similar al que tendra un aumento de la tasa de homicidios en 150 homicidios por cien mil habitantes. sta tambin es la diferencia en tasas de homicidio, por ejemplo, entre los pases europeos y El Salvador.
33
tiene un efecto demoledor sobre las prioridades de la justicia, en contra de los delitos contra la vida. Para tener una idea de la magnitud de este impacto basta sealar que la presencia de dos agentes armados en un municipio tiene sobre las prioridades de investigacin de la justicia un efecto similar al que tendra el paso de una sociedad pacfica a una situacin de guerra.33 Para resumir, el anlisis de los datos sobre desempeo judicial, violencia homicida y presencia de los grupos armados en los municipios colombianos sugiere una historia interesante. El efecto inicial de los agentes violentos sobre el desempeo de la justicia penal colombiana se estara dando a travs de la alteracin, en ciertos municipios violentos, en el registro y cuantificacin de los homicidios por parte de los fiscales y los jueces. La informacin disponible resulta reveladora sobre la gnesis del misterio alrededor de las muertes violentas: el sistema judicial. Los muertos empiezan a desaparecer de las estadsticas en las cifras que remiten los juzgados. Es difcil pensar que si existe desinformacin en cuanto al nmero de homicidios habr alguna claridad acerca de las circunstancias como ocurrieron las muertes o de los autores de esos crmenes. Este primer desbalance entre lo que el sistema judicial registra y lo que realmente est ocurriendo estara afectando las percepciones de la poblacin acerca de la justicia y su voluntad de recurrir a ella para denunciar todo tipo de delitos. Parece lgico el escepticismo de la poblacin con un sistema judicial que reconoce la existencia de un nmero de homicidios inferior a los que realmente ocurren. El fenmeno de baja denuncia que se observa ante la presencia de agentes armados puede, en principio, darse en forma paralela con una reduccin o con un incremento en la delincuencia. Los datos no son contundentes al respecto pero sugieren ms de un escenario de aumento en la criminalidad. Las respuestas de los hogares que hacen referencia a los factores que influyen en la delincuencia en sus regiones, tienden a apoyar la idea que los agentes armados
159
Conclusiones y recomendaciones La principal leccin que puede ofrecer la experiencia colombiana en materia de violencia es que el agravamiento del fenmeno impone obstculos crecientes tanto para su adecuado diagnstico como para el diseo de polticas eficaces de control. El desbordamiento de la violencia tiene varias consecuencias: En primer lugar surgen dificultades al nivel ms bsico de medicin. Es cada vez ms evidente que en las sociedades en guerra se deteriora la contabilidad no slo fiscal, monetaria y de la actividad econmica (Jean y Rufin, 1996), sino an la de los muertos.34
34 Vase los relatos sobre la bsqueda de cerca de 40 mil desaparecidos y las exhumaciones de fosas clandestinas en Guatemala en "La Muerte Secuestrada", El Pas, Madrid, 22 de junio de 1997.
contribuyen a la inseguridad. De esto se desprende que, a nivel nacional, 73% de los hogares encuestados considera que la presencia de guerrilleros hace que aumenten los delitos, 5% considera que los disminuyen y 20% cree que no tienen efecto; para los grupos paramilitares, los porcentajes son muy similares (70%, 6% y 21%). Es interesante observar cmo en las zonas de menor violencia el porcentaje de hogares que opina que los guerrilleros aumentan la delincuencia (79%) es significativamente mayor al de los hogares que piensan lo mismo en las zonas de alta violencia (57%). Con los grupos paramilitares la diferencia es un poco menor, 74% contra 61% (Cullar, 1997). Testimonios disponibles en el pas permiten sospechar que en algunas localidades los grupos armados entran a poner orden, lo que reduce las tasas delictivas, como parece ser el caso de Medelln (Corporacin Regin, 1997). La presencia de ms de un agente armado en una localidad tiene ya un efecto devastador sobre la justicia que parece convertirse entonces en verdadera "justicia de guerra", bajo la cual el mayor nmero de muertes violentas conduce a un menor inters por investigarlas, y mucho menos por aclararlas. En sntesis, los datos indican que es por desinformacin sobre la violencia que parece iniciarse la influencia de los agentes armados sobre la justicia penal. A partir del momento en que la justicia se empieza a alejar de la realidad, se dan las condiciones para ese crculo vicioso de desinformacin y oferta de servicios privados de proteccin en el que, nos dice la teora, surgen y se consolidan las mafias.
160
RUBIO
Un caso digno de mencin, y de reflexin, lo constituye el relanzamiento de la criminologa marxista ("la delincuencia emana del conflicto que se origina dentro del capitalismo") por parte de la Polica Nacional en el ltimo nmero de su publicacin anual Criminalidad.
35
En segundo trmino, pierden toda relevancia las teoras disponibles sobre la violencia que han sido postuladas y contrastadas en sociedades pacficas. Por ltimo, la valoracin de los costos relevantes se torna casi imposible: empiezan a peligrar verdaderos intangibles colectivos. Bajo extrema violencia, el diseo y la puesta en marcha de las polticas se ven afectados no slo por la precariedad del diagnstico, ni por la dificultad para evaluar las diversas alternativas, sino tambin por el simple hecho de que se va perdiendo claridad acerca de quin toma las decisiones pblicas. Esta situacin lmite, se ve normalmente precedida por una marcada desinformacin alrededor de los actores y las circunstancias de la violencia y por una gran reticencia para abandonar las explicaciones tradicionales.35 Ambos efectos se refuerzan: es precisamente la violencia que se ajusta a las teoras predominantes la que presenta menor misterio. Abundan los mitos, y en el rea de la accin pblica prima la confusin. Ante las seales de alarma sobre los crecientes costos de la violencia, se sabe que se debe hacer algo. El sesgo en el diagnstico hacia la violencia fortuita orienta esfuerzos, infructuosos, en esa direccin. Se segmenta la lucha contra "las otras violencias" y se pierde coherencia. ste es, precisamente, el ambiente favorable al surgimiento y consolidacin de las mafias en una sociedad. En medio de la desinformacin, marginados de las teoras que ni siquiera los mencionan, amparados por las ideologas e impunes ante un sistema penal congestionado y banalizado aparecen y se fortalecen diversos grupos armados que son los que conducen esa sociedad por un sendero institucional cada vez ms permeado por la violencia y cada vez menos capaz de controlarlos. Es nicamente para los niveles bajos de violencia que los diagnsticos criminolgicos predominantes y las polticas pblicas inspiradas en stos, adquieren plena relevancia. En Colombia es innegable la existencia, en algunas regiones, de una verdadera guerra civil. Los reportes sobre masacres y choques armados muestran ya discrepancias entre la cifra oficial de muertos y los rumores acerca de la cifra real,
161
"Un informe militar revela que 138 alcaldes tienen vnculos directos con la subversin y otros 412 son colaboradores", Revista Semana, 19 de mayo de 1997.
36
unas autoridades locales que se derrumban y una poblacin civil que se pliega ante la dictadura de los violentos, o que abandona su territorio. La intensificacin de los enfrentamientos, la fortaleza econmica de las partes y la generalizacin de los procedimientos de "guerra sucia" permiten responsabilizar al conflicto armado colombiano de un nmero no despreciable, y sobre todo creciente, de homicidios entre la poblacin civil. Para las zonas en guerra, que no estn limitadas a lugares aislados y entre las cuales incluyen algunos sectores urbanos, es poco lo que en trminos de poltica se puede sugerir mientras el estado colombiano no recupere la autoridad y el monopolio de la coercin. Aunque parezca redundante hacerlo, vale la pena insistir en lo inocua y contraproducente que puede resultar la inversin de recursos pblicos en regiones en dnde no se sabe quin decide o cmo se asignan.36 Una recomendacin pertinente para estas zonas crticas es la de impedir que se deteriore la capacidad institucional para registrar los homicidios. La informacin disponible muestra la importancia que tienen las instancias ajenas al conflicto para el diagnstico, y hasta el dimensionamiento, de la violencia. La sola presencia de Medicina Legal en una zona determina la calidad de la informacin sobre criminalidad y hasta neutraliza la influencia que los agentes armados tienen sobre tal informacin. Un dato revelador acerca de la importancia del tercero neutral que saca a la luz pblica lo que realmente est ocurriendo en una regin la constituye el hecho de que para los colombianos, sobre todo en las zonas de alta violencia, el personaje cuya presencia los hace sentir ms seguros no es un polica, ni un militar, ni un fiscal o juez, ni otra autoridad estatal sino un funcionario de la Cruz Roja. A la pregunta concreta que se hizo en una encuesta a nivel nacional sobre cul es el personaje que lo hace sentir ms seguro en un momento de agresin las respuestas: con un polica 47%, con un militar 45%, con un fiscal o un juez 29%, 23% con una autoridad estatal y 65% con un funcionario de la Cruz Roja. Para la diferencia entre los que se sienten ms seguros y los que se sienten ms inseguros, la importancia de alguien de la Cruz Roja es an mayor: 63% contra 32% de un polica, 30% de un militar, 14% de un fiscal o juez, y
162
RUBIO
37 Esta sera la versin ms primitiva de la sugestiva teora del "sendero institucional" de North (1990). Una contraparte microanaltica de esta historia ha sido propuesta por Rapoport (1995): la violencia acumulada es un factor de poder, el poder es adictivoen el sentido que entre ms se adquiere poder ms intensa es la necesidad del mismo puesto que los poderosos tienen numerosos enemigosy la bsqueda de poder es extremadamente competida y por ende muy proclive a la violencia. El mismo autor argumenta que son pocos los recursos tan conservativosla cantidad total disponible es fijay escasos como el poder. Estos son precisamente los recursos que generan una competencia ms intensa por su adquisicin. 38 En la lucha contra la pobreza, educacin, empleo, resolucin de conflictos y la nueva moda de la "reconstruccin del tejido social".
12% de otra autoridad estatal. En las zonas de alta violencia no cambia la importancia en la seguridad que inspiran los funcionarios de la Cruz Roja, 62%, pero baja sustancialmente la de los otros personajes: polica 2%, militar 2%, fiscal o juez 0%, otra autoridad estatal 3%. El personaje de la Cruz Roja se incluy en la encuesta como el representante ms tpico y conocido de las mltiples ONG que juegan un papel de observadoras en el conflicto (Cullar, 1997). Probablemente el grueso de los homicidios en Colombia ocurre todava en esa zona gris donde confluyen mltiples actores y diferentes dinmicas. El nfasis que se le ha dado en este captulo a los agentes armados como generadores de violencia no pretende sustituir sino ms bien complementar, y hacer ms complejo, el diagnstico predominante. Imaginando un espacio continuo de violencias que se inicia con la accidental y casuallos muertos por rias, alcohol e intolerancialuego pasa por los atracos o los ajustes de cuentas, y termina con ajusticiamientos o masacres ordenados por agentes armados poderosos, es posible desprender varias conclusiones y recomendaciones: Al aumentar la tasa de homicidios la violencia se aleja de la fortuita. Toda la evidencia disponible en Colombia corrobora esta impresin. Las pocas teoras aplicables a sociedades muy violentas tambin apuntan en la misma direccin: no existe una violencia generalizada que se perpete accidentalmente y de la cual no surjan grupos con un enorme poder basado en la fuerza que posteriormente acomoden las reglas del juego para consolidar ese poder.37 Recabando informacin de distintas fuentes es razonable pensar que en Colombia los homicidas son pocos y
163
reincidentes. Se puede por lo tanto inferir que, independientemente de sus objetivos, son agentes que han acumulado poder. Una recomendacin que surge de esta primera conclusin es que ios polticas pblicas preventivas, generalmente asociadas con un mayor gasto social38 deberan orientarse a las regiones donde existe la certeza de que la violencia es fortuita, es decir a las zonas menos violentas. Son numerosos los municipios pacficos de Colombia, libres de la influencia de agentes armados, con altos ndices de pobreza, a los cuales se podran canalizar recursos similares a los que en la ltima dcada han sido dedicados, con poco xito, a la "rehabilitacin" de zonas violentas. Como esta recomendacin paradjica va en contraposicin de la lgica de darle prioridad a lo urgente, se puede entonces plantear que las acciones preventivas en las zonas de alta violencia se hagan de tal forma que permitan evaluar rigurosamente la efectividad de las polticas. En particular parece razonable sugerir que la intervencin est enfocada muy regionalmente y que se vea precedida y acompaada de una detallada medicin de todos los factores de riesgo y del diseo de grupos de control. La segunda gran conclusin de este captulo es que, al aumentar la violencia se hace ms difcil y necesaria la actuacin de la justicia penal. La evidencia, longitudinal y transversal, muestra asociaciones negativas entre el desempeo del sistema judicial y la violencia, que sera ingenuo interpretar como un efecto causal en una nica va. Las teoras sobre el crimen organizado predicen mecanismos de retroalimentacin entre la influencia de las mafias y la inoperancia de la justicia penal en una sociedad. En Colombia son innumerables los indicios que apuntan en esa direccin. A nivel general, y para complementar la recomendacin obvia que se deriva de esta conclusin (fortalecer la justicia penal) se pueden hacer dos anotaciones. La primera es que no existe un problema de recursos; son pocas las entidades pblicas que cuentan con el personal y la solidez financiera de la Fiscala, entidad encargada de las labores de investigacin criminal que es donde, y en eso hay relativo consenso, est el cuello de botella en cantidad y calidaddel sistema penal colombiano. La segunda, aunque parezca extraa, es que parece que existen en el pas obstculos "de tipo poltico" para perseguir ciertos delitos
164
RUBIO
39 Resulta inslito que precisamente antes de abandonar su cargo, en un seminario sobre secuestro y terrorismo realizado en la Universidad de los Andes en 1997, y ante una audiencia internacional, el Fiscal General haya manifestado que lo nico que falta en Colombia para combatir con xito el secuestro es la voluntad poltica para hacerlo. En la misma direccin apuntan los trabajos de seguimiento de los procesos penales por secuestro que ha hecho la Fundacin Pas Libre, que sugieren problemas de interferencia de las organizaciones armadas en las investigaciones criminales.
y, en particular, ciertas organizaciones criminales.39 Este factor intangible que est faltando, es decir, la "voluntad de hacer las cosas" es relevante no slo a nivel macro, para coordinar las acciones de distintas agencias estatales que histricamente han mostrado desconfianza mutua y hasta rivalidad, sino tambin a nivel micro. La investigacin criminal o la tarea del detective es bsicamente una labor artesanal cuyo principal insumo es la vocacin y el deseo de hacer las cosas bien. A un nivel ms especfico, se puede hacer algunos comentarios y sugerir pautas generales de accin pblica. En primer lugar, son evidentes las interferencias no deseables que se estn dando entre la tarea puramente estadstica de registrar lo que est ocurriendo, indispensable para el diagnstico y el diseo de polticas realistas, y la labor judicial de aclarar los incidentes. En forma independiente de su trmite posterior, vale la pena avanzar en la direccin de tener una buena base de informacin acerca de los delitos, de las vctimas, de los agresores y de las circunstancias que los anteceden. La evidencia disponible para Colombia muestra que los ciudadanos cuentan con valiosa informacin acerca de la violencia que no transmiten a las autoridades por los altos costos que implica la judicializacin de los incidentes. Parecera entonces conveniente descargar a los organismos de seguridad y justicia de su responsabilidad de registro estadstico para transferirla a una instancia ajena a los procesos judiciales, y al conflicto. En la misma lnea de argumentacin parecera muy pertinente disminuir la relacin de dependencia que tienen los mdicos forenses con el sistema judicial. Este es un factor de vulnerabilidad de la informacin sobre la violencia que podra reducirse separando la funcin estadstica de Medicina Legal de sus labores de apoyo a las investigaciones criminales. La segunda observacin tiene que ver con los problemas incontrovertibles en los actuales mecanismos de seleccin de los incidentes de los cuales se ocupa el sistema penal colombiano. Como tantas veces se seal en este captulo, existe una
EL DESBORDAMIENTO DE LA VIOLENCIA EN COLOMBI165
inclinacin natural de los fiscales a ocuparse de los asuntos banales y fciles de resolver en detrimento de los ms graves y socialmente costosos. Resulta indispensable atenuar la excesiva discrecionalidad con la que, informalmente, se deciden en la actualidad las prioridades en materia de investigacin criminal. Al respecto parece sugestiva la idea de una instancia intermedia entre los ciudadanos y los fiscales, vinculada a la sugerida para la labor de registro estadstico de los incidentes, que tenga en cuenta las prioridades de las comunidades en materia de seguridad, e introduzca en la medida de lo posible, criterios objetivos basados en el costo social de los incidentes, o en qu tanto se quiere evitar que se repitan, o en lo que se puede esperar o tolerar en trminos de una solucin privada a los conflictos. Como reflexin final, es difcil comprender que en una sociedad tan violenta como la colombiana parezca extico, anticuado y hasta contrario a los principios democrticos recomendar que se fortalezca la justicia penal. Los mitos, las ideologas predominantes y hasta trabajos muy rigurosos (ver Klevens, 1997) se han encargado de difundir en el pas la nocin de que ante la violencia las sanciones son ineficaces, y que por lo tanto la accin pblica debe concentrarse en la prevencin. Los numerosos jueces asesinados en el pas, el ambiente de amenazas y de corrupcin alrededor de los procesos penales, la ya muy bien documentada influencia de las organizaciones criminales sobre la legislacin penal y, en particular, la colosal guerra contra la extradicin, muestran por el contrario, que las sanciones penales s son efectivas contra las mafias. De no ser as, no se molestaran en combatirlas. Para reforzar este punto, la necesidad de contar con una justicia penal que sancione a los homicidas, es pertinente anotar que uno de los efectos de los violentos, verdaderos dictadores locales, es precisamente el de desvirtuar la democracia. Como ltimo argumento a favor de lo inaplazable que resulta enderezar el sistema penal colombiano sirve recordar que, ex post, la violencia le impone al estado la responsabilidad de suministrar justicia, aunque sea slo para erradicar la venganza privada. Si esa obligacin estatal de hacer justicia es tan ntida, tan legtima, tan incontrovertible ante la ocurrencia de cualquier homicidio especfico, sea cual sea su naturalezadesde la ria fatal entre dos amigos hasta una masacre como la de Mapiripnresulta incomprensible esa capacidad colombiana para hacer que tal obligacin se desdibuje y pierda relevancia cuando se agregan los muertos en tasas de homicidio y se llega al terreno de las polticas pblicas.
166
RUBIO
Referencias
Bejarano, J.A. 1995. "Inseguridad y Violencia: sus efectos econmicos en el sector agropecuario". Trabajo presentado en el 28 Congreso Agrario Nacional, Santa Marta, Colombia. Beltrn, I. 1997. "La Trivializacin del Sistema Penal Colombiano El caso de los Homicidios". Bogot, Colombia: Universidad de los Andes. Trabajo de Grado no publicado. Bergalli, R. 1996. Control Social Punitivo. Barcelona, Espaa: Bosch. Bonell, A., Gmez, P. y Moreno, F. 1996. Efectos del aumento en la criminalidad sobre la inversin industrial en Colombia. Bogot, Colombia: Universidad Javeriana. Trabajo de Grado no publicado. Bradby, H., editora. 1996. Deftning Violence. Understanding the causes and effects qf violence. Hampshire, Reino Unido: Avebury Caballero, M.C. 1997. "Mapiripn, una puerta al terror". Cambio 16. 215 (28 de julio). Chica, R. 1996. El Crecimiento de la Productividad en Colombia Resumen de los resultados del Estudio Nacional sobre Determinantes del Crecimiento de la Productividad. Bogot, Colombia: DNP, Colciencias, DAE. Cohn, M. 1994. "The Monetary Valu of Saving a High Risk Youth". Nashville, TN, Estados Unidos: Vanderbilt University. Documento mimeograflado. Comisin de Estudios sobre la Violencia. 1987. Colombia: Violencia y Democracia. Bogot, Colombia: IEPRI, Universidad Nacional, Colciencias.
167
Cullar de Martnez, M.M. 1997. "Valores y Capital Social en Colombia". Bogot, Colombia: Corporacin Porvenir y Universidad Externado de Colombia. Proyecto de Investigacin en curso. The Economist 1994. "Measuring Crime". 15 de octubre. El Pas. "La muerte secuestrada". 22 de junio de 1997. El Tiempo. 1997b. "Cuatro hogares desplazados cada hora". 4 de abril. .1997a. "Incertidumbre sobre masacre en Mapiripn". 22 de julio. .1996. "Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA Campesinos: el blanco de la violencia". 16 de mayo. Erlich, I. 1996 "Crime, Punishment, and the Market for Offenses". Journal ofEconomic Perspectives. 10(1). Fajardo, J.A. 1996. "Crimen y Productividad en Colombia 19541992: una aproximacin economtrica". Bogot, Colombia: Universidad de los Andes. Trabajo no publicado. Fiorentini, G. y Peltzman, S., editores. 1995. The Economics of Orgardsed Crime. Cambridge, Reino Unido: CPER- Cambridge University Press. Flrez, C.E. y Mndez, R. 1995. "El Nivel de Subregistro de las Defunciones en Colombia 1990". Bogot, Colombia: CEDE. Documento mimeografiado. Fukuyama, F. 1995. Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity. New York, NY, Estados Unidos: Free Press.
Corporacin Regin. 1997. " Una aproximacin a la ConflictMdad Urbana en Medelln". Medelln, Colombia: Corporacin Regin. Documento mimeograflado.
168
RUBIO
Gambetta, D. y Reuter, P. 1995. "Conspiracy among the many: The mafia in legitmate industries". En: G. Fiorentini y S. Peltzman, editores. The Economas of Organised Crime. Cambridge, Reino Unido: CPER - Cambridge University Press. Granada, C. y Rojas, L. 1995. "Los costos del conflicto armado 1990-1994". Revista de Planeacin y Desarrollo. 26 (4). Hill, K. 1987. "Estimating census and death registration completeness". Asan and Pacific Population Forum. 1 (3). Inman, R.P. 1985. "Markets, Governments, and the New Poltica! Economy". En: A. Auerbach y M. Feldstein, editores. Handbook of Public Economics. Amsterdam, Pases Bajos: North Holland. Instituto Nacional de Salud. 1994. Boletn Epidemiolgico. 2 (4): 58-62. Jean, F. y Rufin, J-C. 1996 Economie des guerres civiles. Pars, Francia: Hachette. Klevens, J. 1997. Lesiones de causa externa, factores de riesgo y medidas de prevencin Bogot, Colombia: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Londoo, J.L. 1996. "Violencia, Psychis y Capital SocialNotas Sobre Amrica Latina y Colombia". Trabajo presentado en la Segunda Conferencia Latinoamericana sobre Desarrollo Econmico, Bogot, Colombia. Mathieu, J-L. 1995. L' insecurt. Pars, Francia: Presses Universitaires de France. Ministerio de Justicia y del Derecho. 1995. "Relaciones entre la Fiscala y la Polica Judicial". Serie Documentos No. 19. Bogot, Colombia: Ministerio de la Justicia
Gambetta, D. 1993. The Sictiian Mafia: The Business qf Prvate Protection. Cambridge, MA, Estados Unidos: Harvard University Press.
169
Ospina, J. 1997. Hacia una nueva estrategia de manejo del orden pblico en Inseguridad e Impunidad en Colombia. Bogot, Colombia: Partido Conservador Colombiano. Ospina, P. 1996. "Gasto Pblico y Privado en Seguridad". Bogot, Colombia: Universidad Javeriana. Trabajo de Grado no publicado. Parra, C.E. 1997. "Determinantes de la Inversin en Colombia: Nueva evidencia sobre el Capital Humano y la Violencia". Bogot, Colombia: Programa de Economa para Graduados, Universidad de los Andes. Tesis no publicada. Plazas, A. 1997. "Impacto de la violencia sobre la productividad departamental en Colombia". Bogot, Colombia: Universidad Javeriana. Trabajo de Grado no publicado. Pate, A. 1991. "The Elenos en Arauca: Politics and oil in a Colombian province". Oxford, Reino Unido: Oxford University. Tesis no publicada. Perczek, R. 1996. "Pobreza y Violencia en Santaf de Bogot". Bogot, Colombia: Programa de Economa para Graduados, Universidad de los Andes. Tesis no publicada. Rapoport, A. 1995TheOriginsofViolenceApproachestotheStud of Conflict. New Brunswick, NJ, Estados y Londres, Reino Unido: Transaction Publishers. Revista Semana. 19 de mayo de 1997. Rubio, M. 1995. "Crimen y Crecimiento en Colombia". Coyuntura Econmica. 25 (1). . 1996a. "Anlisis Crimen sin Sumario Econmico de la Justicia Penal Colombiana". Documento CEDE 9604. Bogot, Colombia: Universidad de los Andes.
North, D.C. 1990. Institutions, Institutioncd Change andEconomic Performance.Cambridge, Reino Unido: Cambridge University Press.
170
RUBIO
1996c. "Inseguridad y conflicto en las ciudades colombianas". Documento CEDE 96-09. Bogot, Colombia: Universidad de los Andes. . 1997a. "Percepciones Ciudadanas sobre la Justicia Informe final de Investigacin". Bogot, Colombia: Ministerio de Justicia. Documento mimeograflado. . 1997b. "Perverse Social Capital - Some evidence from Colombia". Journal of Economa Issues. Prximo a publicarse. Saiz, A.M. 1997. "La Presin de los grupos econmicos en la legislacin penal colombiana". Bogot, Colombia: Universidad de los Andes. Trabajo de Grado no publicado. Skaperdas, S. y Syropoulos, C. 1995. "Gangs as primitive states". En: G. Fiorentini y S. Peltzman, editores. The Economics of Organised Crime. Cambridge, Reino Unido: CPERCambridge University Press. Steiner, R. 1997. "La Economa del Narcotrfico en Colombia". Bogot, Colombia: Fedesarrollo. Documento mimeografiado. Vlez, E., Gmez de Len, P. y Giraldo, J. 1987. Jueces y Justicia en Colombia. Bogot, Colombia: Instituto SER. Yepes, T. 1997. "Relaciones entre Delincuencia Comn, Pobreza, Distribucin del Ingreso y Educacin". Bogot: Programa de Economa para Graduados, Universidad de los Andes. Tesis no publicada. Zehr, H. 1976. Crime and the Development ofModern Society. London, Reino Unido: Croom, Helm, Rowman and Littiefield. Zwi, A. 1996. "Numbering the dead: Counting the casualties of war". En: H. Bradby, editora. Defining Violence. Understanding the causes and ejfects ofviolence. Hampshire, Reino Unido: Avebury.
. 1996b. "Reglas delJuego y Costos de Transaccin en Colombia". Documento CEDE 96-08. Bogot, Colombia: Universidad de los Andes.
CAPITULO 4
De la guerra al delito: evolucin de la violencia en El Salvador

Jos Miguel Cruz, Luis Armando Gonzlez, Luis Ernesto Romano, Elvio Sisti*
La violencia en El Salvador ha cambiado su naturaleza pero no su intensidad. En su comienzo tuvo un carcter eminentemente poltico. La guerra sucia y el asesinato de adversarios polticos dieron paso a una cruenta guerra civil y la violencia adquiri entonces un carcter marcadamente blico. Luego vino la pacificacin y con ella la violencia blica fue reemplazada por una violencia delictiva de proporciones exorbitantes. En este captulo se intenta cuantificar y entender esta nueva, y quizs ms aguda, manifestacin de la violencia en El Salvador. La ausencia de cifras confiables dificulta grandemente la medicin de la magnitud del problema de violencia en El Salvador. Desafortunadamente, no se disponen en este pas de registros fiables sobre la incidencia de actos de agresin. Quizs por ello no existen estudios sistemticos que, apoyados en cifras crebles y actualizadas, ofrezcan una visin global de la magnitud de la violencia en El Salvador. Este captulo intenta llenar este vaco. Hoy da no existe prcticamente salvadoreo alguno que no haya sido vctima de la violencia. Pero, paradjicamente, poco se sabe respecto a las verdaderas dimensiones de la misma. Los registros oficiales sobre la violencia presentan altos niveles de subregistro, cubren pocos aos y no son confiables. As, el trabajo de bsqueda, depuracin y verificacin de la informacin disponible no es tarea fcil. Las cifras que se presentan constituyen un esfuerzo inicial para lograr una cuantificacin rigurosa de la violencia en El Salvador a mediados de los noventa.
* Instituto Universitario de Opinin Pblica, Universidad Centroamericana Jos Simen Caas.
174
CRUZ, GONZLEZ, ROMANO Y SISTI
Magnitud del problema Para comprender y caracterizar la magnitud del problema de la violencia en El Salvador es necesario partir brevemente de la manera cmo los salvadoreos perciben el problema. Sin pretender sustituir las cifras objetivas, las cifras subjetivas pueden ayudar a entender la dimensin del problema. Para la mayora de los salvadoreos, la violencia significa delincuencia y como tal es identificada como uno de los ms graves problemas nacionales en la actualidad. Segn el Grfico 4.1, construido sobre la serie de encuestas de opinin pblica del Instituto Universitario de Opinin Pblica, en la dcada del ochenta la preocupacin principal de los salvadoreos se centraba en la situacin econmica del pas y en el conflicto blico. Sin embargo, con los acuerdos de paz logrados en 1992 y que pusieron punto final al conflicto blico, las opiniones de los salvadoreos comienzan a cambiar. La guerra prcticamente desaparece como problema nacional y a la vez aparece vertiginosamente la delincuencia como uno de los principales males del pas. Ahora la preocupacin central de los salvadoreos es la violencia producto de la delincuencia que ha surgido en el marco de la paz poltica.
Para apoyar esta investigacin se realizaron varios estudios. Se efectu, en primer lugar, un estudio centinela en las salas de emergencia de dos hospitales pblicos de San Salvador, a fin de establecer las caractersticas de los ingresos por violencia intencional presentados en esos centros asistenciales. En segundo lugar, se llev a cabo una encuesta de victimizacin en el rea Metropolitana de San Salvador. En tercer lugar, y paralelamente con sta ltima, se hizo otra encuesta sobre los gastos de los hogares en seguridad y en la atencin de los efectos de la violencia. Por ltimo, se realiz el procesamiento de los registros de defuncin de las alcaldas del rea Metropolitana de San Salvador para los aos 1990, 1995 y 1996, para establecer la magnitud de las muertes por causas externas. A continuacin se presenta un primer acercamiento a la magnitud, los costos y las causas de la violencia en El Salvador. Primero se aborda la dimensin de la violencia salvadorea, tanto en el mbito nacional como en el metropolitano. En segundo lugar, se intenta una cuantificacin de los costos de la violencia. Y en tercer lugar, se realiza un ejercicio terico para identificar los factores subyacentes de la violencia.
DE LA GUERRA AL DELITO EN EL SALVADOR
175
Grfico 4.1. Principales problemas desde 1986 en la opinin pblica salvadorea
Fuente: Elaboracin propia segn informes del IUDOP.
El llamado "problema de la delincuencia" es de tal magnitud que los salvadoreos han llegado a estar ms preocupados por la violencia criminal de lo que estuvieron en su momento por la guerra en los ochenta. Para algunos ciudadanos, la situacin actual es "peor, porque antes si uno no se meta en poltica no lo mataban; ahora s: ests en tu casa y ah te matan" (IUDOP, 1996a, p. 240). Esta sensacin de inseguridad generalizada, ha provocado movimientos y decretos a favor del endurecimiento de las leyes penales, ha promovido la proliferacin de las agencias de seguridad y venta de armas, y ha ocasionado incluso que regiones productivas del pas se declaren en paro para protestar contra el gobierno por los altos ndices delictivos.1 Homicidios En El Salvador no existe ninguna instancia gubernamental o institucin autnoma encargada oficialmente de registrar las estadsticas sobre violencia. En esta investigacin se recurri a las estadsticas judiciales. Las principales fuentes de informacin
En marzo de 1995, un grupo de empresarios del departamento oriental de Usulutn convoc al sector productivo de la regin a un paro de labores en protesta por el auge de la criminalidad. El paro fue considerado exitoso y, en respuesta, el gobierno puso en marcha un proyecto de ley llamado "Ley de Emergencia en contra de la Delincuencia y el Crimen Organizado".
1
176
Se incluyen las siguientes figuras penales: homicidio doloso, homicidio agravado, parricidio, asesinato, infanticidio, homicidio piadoso, homicidio preintencional, homicidio en ria.
en este sentido fueron la Fiscala General de la Repblica (FGR), el Instituto de Medicina Legal (IML), organismo adscrito a la Corte Suprema de Justicia, y los registros de defuncin de las alcaldas de la zona metropolitana de San Salvador. Estos ltimos fueron recolectados expresamente para esta investigacin. La Fiscala General de la Repblica lleva un registro de todos los expedientes de los delitos ocurridos en el pas basado en los reportes de los Tribunales de Primera Instancia (Registro de Entradas de Causas). Esta informacin permite estimar el nmero total de homicidios ocurridos cada ao. Para 1994 no se tiene informacin sobre la intencionalidad de los homicidios, para 1995 todos los homicidios reportados por la Fiscala se clasificaron como homicidios intencionales, y para 1996 los homicidios fueron clasificados segn su intencionalidad. Para el ao 1994, la Fiscala report un total de 9.135 causas procesales por homicidio. Siguiendo la distribucin mostrada entre homicidios culposos e intencionales en 1996,2 el nmero total de los intencionales en 1994 se estima en 7.673. Para 1995, la Fiscala report 8.485 expedientes de homicidio, de los cuales 7.877 pueden clasificarse como intencionales. Para 1996, la Fiscala report un total de 8.047 casos de homicidio; de estos, 6.792 se clasificaron como intencionales. Para los primeros cinco meses de 1997, la Fiscala report 2.421 homicidios, de los cuales 2.004 se clasificaron como intencionales. En base a las cifras de la Fiscala, y utilizando las cifras de poblacin de las Naciones Unidas, pueden calcularse las tasas de homicidios para el pas. Los clculos arrojan tasas alrededor de los 150 homicidios por cada cien mil habitantes en 1994 y 1995, con una leve cada para el ao 1996. Las tasas de homicidios intencionales siguen un patrn similar: alcanzan los 138 homicidios por cien mil en los aos 1994 y 1995 y luego disminuyen a poco menos de 120 en 1996. Estos datos son muy elevados. De ser ciertos, la violencia homicida en El Salvador tendra pocos parangones en el mundo entero. Por ello, se busc comparar estas cifras con las cifras de mortalidad que reportan las Encuestas de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM). Estas encuestas, publicadas anualmente por la Direccin de Informacin del Ministerio de Relaciones Exteriores y Cooperacin Internacional, ofrecen datos que permiten confrontar en cierta medida los registros de la fiscala.
177
Cuadro 4.1. Cantidad de homicidios y tasas de homicidios

Ao
1994 1995 1996
Homicidios intencionales Tasa bruta Nmero 7.673 138,2/1 00 mil hab. 7.877 139,0/1 00 mil hab. 6.792 11 7,4/1 00 mil hab.
Total de homicidios Tasa bruta Nmero 164,5/1 00 mil hab. 9.135 149,7/1 00 mil hab. 8.485 8.047 139,0/1 00 mil hab.
Proyecciones de poblacin segn el Censo Nacional de Poblacin de 1992. Fuente: Elaboracin propia sobre datos de la FGR.
Segn la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, en 1995 hubo un total de 33.214 muertes en El Salvador, de las cuales 23%, es decir, 7.695, obedecieron a causas externas (Direccin de Informacin, 1995).3 Estas cifras se alejan bastante de las cifras de la Fiscala descritas arriba.4 Para obtener tasas de homicidios similares a las obtenidas a partir de las estadsticas de la Fiscala, la EHPM tendra que reportar al menos 12.000 muertes por causas externas por ao. La Fiscala es la nica institucin con registros de cubrimiento nacional. El resto de las instituciones cuyos archivos podran ser tiles slo cuentan con informacin para el rea urbana de la capital San Salvador. Desafortunadamente, la comparacin de las estadsticas es imposible en este caso pues la Fiscala no realiza la clasificacin por zonas geogrficas, departamentos o municipios. Para el rea Metropolitana de San Salvador (AMSS), los expedientes del Instituto de Medicina Legal pueden compararse con los registros de las alcaldas municipales.5 Las cifras de Medicina Legal provienen de los registros de reconocimientos de cadveres que efecta esa institucin, mientras que las de
Cifras similares se obtienen a partir de las proyecciones de poblacin publicadas por la DIGESTYC, el FNUAP y CELADE. 4 En esto hay que considerar varias cosas, segn los mismos responsables de la EHPM (Gonzlez, 1997). En primer lugar, los datos de la EHPM deben ser tomados con cautela pues se basan en un muestreo con un coeficiente de variacin elevado en las cifras ms bajas; en segundo lugar, los encargados de la EHPM piensan que buena parte de las personas consultadas tiende a esconder defunciones por violencia y las declaran como "muertes naturales". 5 El rea Metropolitana de San Salvador incluye once municipios del departamento de San Salvador y dos municipios del departamento de La Libertad y alberga en la actualidad un aproximado de 1,8 millones de personas, lo que significa 31% de la poblacin total del pas.
3
178
6 En ambas fuentes los investigadores tuvieron acceso directo a los registros y expedientes de las instituciones, por lo cual estas cifras no son oficiales pero son ms fiables. 7 Los registros de defuncin de las alcaldas contemplan las causas de muerte, pero en varios casos esta clasificacin es ambigua y poco clara, pues los registros no siempre se basan en los expedientes mdicos sino en las declaraciones de los informantes que acuden a registrar la defuncin. Varios expedientes registran la muerte como de causa indeterminada y estos llegan a representar 25% de las muertes registradas; por tanto, se decidi aplicar un anlisis discriminante para determinar cuntas de esas muertes podran deberse a causas violentas. El anlisis arroj que para el ao 1995, 15% de muertes sin causas claras se puede atribuir a violencia, mientras que para 1996 esta proporcin baja a 14%. Las cifras que se ofrecen como totales incorporan a tales registros.
las alcaldas provienen de los libros de registros de defunciones anuales.6 Para el AMSS, el Instituto de Medicina Legal registr un total de 1.350 homicidios intencionales en 1995 y un total de 1.197 en 1996 (Cuadro 4.2). A su vez, los registros de defuncin de las alcaldas metropolitanas registraron un total de 1.522 muertes por causas violentas (excluyendo accidentes) en 1995 y un total de 1.389 en 1996.7 Si a estas cifras se resta el nmero de posibles muertes por suicidios (algunas asfixias por ahorcamiento e intoxicaciones con sustancias venenosas) se tiene un total de 1.460 muertes por homicidio para el ao 1995 y 1.335 para 1996. Basadas en los registros de defunciones de las alcaldas, las tasas de homicidios intencionales del AMSS ascenderan a 95,4 muertes por 100.000 habitantes en 1995 y a 84,5 por 100.000 habitantes en 1996. Las cifras del Instituto de Medicina Legal arrojan tasas ms bajas: 89,9 y 77,3 por 100 mil habitantes para los aos 1995 y 1996, respectivamente. Esta diferencia puede obedecer a problemas de subregistro en las estadsticas del IML. A pesar de que cualquier muerte violenta debe pasar por el instituto forense, algunos funcionarios de la unidad de estadstica admiten que eso no siempre es as. Por ello, casi un 30% de todas las defunciones son catalogadas como "otras causas de muerte". As las cosas, la fuente de informacin que probablemente se acerca ms a la dimensin del problema en el AMSS es el sistema de registros de las alcaldas municipales. Las tasas que resultan de los registros municipales son ms bajas que las tasas esperadas basadas en los datos de la Fiscala, pero son un poco ms altas que aquellas basadas en la informacin de Medicina Legal. Por lo tanto, las actas municipales estaran resolviendo
DE LA GUERRA AL DELITO EN EL SALVADO179
Cuadro 4.2. Nmero y tasa de homicidios en el AMSS, 1995 y 1996

Fuen
ô
Nmero
Tasa por 100,000 habs.
Instituto de Medicina Legal* 1995 1996 Registros de alcaldas AMSS** 1995 1996
1.350 1.197 1.460 1.335
89,8 77,3 95,4 84,5
* El IML no incluye a los municipios de Santa Tecla y Antiguo Cuscatln. ** No incluye los registros del municipio de Cuscatancingo. Proyecciones de Poblacin segn el Censo Nacional de Poblacin de 1992.
A principios de los aos 90, CELADE (en OPS, 1994) hablaba de un subregistro en los archivos vitales de las alcaldas que iba de un 24,6 por ciento a un 33,6 por ciento a nivel nacional; hay razones para pensar que tal subregistro es menor en estos ltimos aos en las zonas metropolitanas, dadas las condiciones de paz y la capacidad de cobertura en el AMSS, por ello sera ms razonable pensar en un subregistro de alrededor del 15 por ciento en la actualidad. 9 Las noticias de la prensa no pueden ser tomadas como una base fiable para obtener una sumatoria precisa de los hechos; sin embargo, stas pueden ser tiles para examinar las caractersticas epidemiolgicas del fenmeno: la distribucin geogrfica del mismo, las atributos de las vctimas, etc. En todo caso, en cuanto a la distribucin geogrfica, dada la centralizacin de la vida nacional en el AMSS, lo ms esperable es contar con un sesgo que favorezca las noticias de la metrpoli y no del interior como ha sucedido.
parte del problema del subregistro de los expedientes de Medicina Legal, pero no descartan mantener un subregistro propio.8 En todo caso persiste una gran diferencia entre las tasas de homicidios para el AMSS y las tasas para todo el pas que sugieren las cifras de la Fiscala. Ello puede deberse bien a problemas de sobreregistro y "sobre-contabilizacin" de las estadsticas de la Fiscala, o bien a diferencias reales entre la capital y el resto del pas. Un anlisis preliminar, basado en noticias publicadas por la prensa escrita nacional, es congruente con esta ltima hiptesis. Segn ste anlisis, en la ciudad de San Salvador, que alberga 31% de la poblacin, habran ocurrido slo 24% de los homicidios del total nacional; mientras que en el interior de la repblica, que alberga el 69% restante de los habitantes, se habran producido 76% de los asesinatos.9
180
Para los aos previos a 1990, las cifras provienen de los informes "Las condiciones de salud en las Amricas" publicados por la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS). 11 Existen muchas dudas sobre tasas de homicidios durante el conflicto armado. Esta investigacin comprob que las actas de defuncin de las alcaldas del AMSS registraron 1.448 muertes por homicidio en 1990, no muy distantes de las cifras de 1995 y 1996, que suman 1.460 y 1.335 respectivamente. No se descarta que en un estado de guerra se haya mantenido de manera deliberada un importante subregistro. De hecho, si se acepta el clculo de aproximadamente 75.000 muertos a causa del conflicto armado y se divide entre los 12 aos de guerra, se obtiene un promedio de 6.250 muertes anuales, lo que significara tasas superiores a 130 homicidios por 100 mil habitantes.
10
Resumiendo: al no contarse con evidencia suficiente para rechazar tajantemente los sistemas de registros disponibles, lo ms razonable es suponer que la violencia homicida en El Salvador es mucho ms grave en el interior del pas que en el AMSS. Cmo explicar las altas tasas de homicidios prevalecientes en El Salvador? En primer lugar, el pas acaba de salir de una guerra civil que dur ms de diez aos. Esta guerra no slo trajo graves consecuencias para su desarrollo, sino que adems exacerb la ya existente cultura de la violencia (MartnBar, 1990; Samayoa, 1987). En tal sentido, los acuerdos de paz que pusieron fin al enfrentamiento blico resolvieron las diferencias polticas que alimentaban el conflicto, pero no prepararon a la sociedad para resolver las secuelas de la guerra. El Salvador an enfrenta algunas consecuencias del prolongado conflicto. No es temerario pensar que las actuales tasas de homicidios son el legado de la cruenta guerra civil. As, un recorrido sobre las tasas anuales de homicidio disponibles puede resultar muy esclarecedor. El Grfico 4.2 muestra la evolucin de la tasa de homicidio en El Salvador desde 1969.10 A principios de los setenta, las tasas de homicidio se ubicaban alrededor de las 30 muertes por 100 mil habitantes, una cifra relativamente baja en comparacin con las actuales pero alta respecto a otros pases latinoamericanos. Para principios de los ochenta, al inicio del conflicto armado, las tasas anuales subieron abruptamente, llegando a 55,3 en 1982, para luego disminuir a mediados de la dcada. Luego existe un vaco de informacin, probablemente producido por el deterioro de los sistemas de informacin durante la guerra civil. La informacin comienza de nuevo en 1990, con una tasa de 69,8.a Pero el fenmeno ms destacable es sin duda el abrupto incremento de las tasas de homicidios entre 1990 y 1994. A pesar de la ausencia de datos confiables, la tasa de homicidios de los aos 1994 y 1995, se eleva a 138 homicidios por 100 mil habitantes.
181
As puede especularse que el establecimiento de la paz quebr el orden social impuesto por la guerra y provoc un desencadenamiento de los factores que alimentan la violencia, incluyendo la circulacin de armas, la debilidad de los aparatos de segundad y la presencia de excombatientes entrenados para la guerra e incapaces de adaptarse a las nuevas reglas del juego. Lesiones por violencia intencional Las cifras de la Fiscala General de la Repblica tambin permiten una estimacin de los niveles de violencia no homicida en El Salvador. En 1995, la Fiscala report 16.182 entradas por causa de lesiones. Para 1996, el registro de lesiones disminuy a 14.532 entradas procesales. Sin embargo, estas cifras no corresponden al total de lesiones provocadas por violencia intencional, pues los Tribunales de Justicia y la Fiscala slo contabilizan aquellos casos para los cuales existe una denuncia interpuesta por la vctima. En este sentido las encuestas de victimizacin llevadas a cabo por el Instituto Universitario de Opinin Pblica revelan que slo 25% de las vctimas formulan sus denuncias a autoridades. Si se toma en cuenta el nmero de incidentes reportados por la Fiscala y el porcentaje de denuncias de la poblacin, se puede estimar el nmero de lesionados por la violencia intencional en 64.728 para 1995 y 58.128 para 1996. Las estadsticas de salud permiten una cuantificacin ms precisa de la magnitud de la violencia no homicida pues la mayora de los lesionados tienen que acudir a los centros de salud para ser atendidos. El sistema de salud salvadoreo se puede dividir en tres grandes bloques en funcin del tipo de cobertura. 75% de la poblacin salvadorea es atendida por hospitales y
Grfico 4.2. Tasas brutas de muerte por homicidio por 100 mil habitantes de 1969 a 1996
182
12 Este estudio centinela se hizo en el marco de la presente investigacin e implic vigilar ininterrumpidamente las salas de urgencia de dos hospitales del MSPAS (Hospital de San Bartolo y Hospital Rosales) durante dos semanas (una semana normal y otra semana festiva). 13 Para obtener una proyeccin de la poblacin nacional se asign a los "hospitales-centinelas" un porcentaje de la poblacin nacional atendida por lesiones de causa violenta. Esto se calcul tomando como indicador la cantidad de prcticas de ciruga menor. Para el Hospital de San Bartolo fue de 3 por ciento de todas la cumplidas por el MSPAS (en el ao 1996). Cierto aceptado subregistro del Hospital Rosales se ponder segn la proporcin de casos entre ambos hospitales quedando en 5,63 por ciento. Ambos datos se multiplicaron por 0,75 para obtener el porcentaje con respecto a toda la poblacin del pas (2,25 y 4,22) asumiendo que el MSPAS da respuesta al 75 por ciento de la demanda nacional. Si se suma las fracciones decimales, ambos hospitales en conjunto representaran el 6.48 por ciento de la atencin directa en salud causada por la violencia a nivel nacional.
centros mdicos administrados por el estado (MSPAS), 13% es atendido por el Instituto Salvadoreo del Seguro Social y el resto por centros mdicos de carcter privado. En el transcurso de esta investigacin se elabor un estudio centinela en las salas de urgencia de dos hospitales del MSPAS con el objeto de llevar un registro sobre una muestra de emergencias atendidas en tales centros.12 Los resultados mostraron que 33.2% de los pacientes atendidos por causas externas fueron vctimas de la violencia intencional. Si se hace una proyeccin sobre el total de personas atendidas debidas a causas externas en 1996 (192.588), se tiene que alrededor de 64.000 personas en total fueron lesionadas por actos intencionales (agresiones y autoinfligidas). Un nmero similar se obtiene siguiendo un procedimiento alternativo. En la semana normal del estudio centinela se registraron 89 personas lesionadas intencionalmente (77 agredidas y 12 autoinfligidas). Si se proyecta esta cifra para todo el sistema del MSPAS en funcin del porcentaje de atencin de los hospitales estudiados (6,5%),13 se tiene que a nivel nacional se atenderan semanalmente un total de 1.369 personas lesionadas. Si se proyecta a un ao, se obtiene un total de 71.188 personas lesionadas distribuidas de la siguiente manera: 61.578 lesionados por agresiones y 9.610 personas autolesionadas. En resumen, las distintas estimaciones sealan que el total de lesionados por violencia intencional atendidos por el MSPAS se aproximara a 67.480 como promedio para 1996.
183
Tipo de violencia Agresin Autoinfligida Total lesionados
Porcentaje
86,5 13,5
100
Nmero estimado
68.098 10.628 78.726
Tasa por 1 .000 habs.

1,176 183,6
1.360,4
Proyecciones de Poblacin segn el Censo Nacional de Poblacin de 1992. Total nacional 1996= 5.787.100 habitantes.
A consecuencia de la falta de informacin disponible de los otros sistemas de saludel Instituto Salvadoreo del Seguro Social (ISSS) y los hospitales privadoses de esperar que la estimacin sobre la magnitud de la violencia expresada en el nmero de lesionados ser an mayor. Suponiendo que los sistemas de salud del ISSS y de los hospitales privados atienden 25% de la poblacin, y tomando en consideracin que el tipo de pacientes que accede a estos sistemas de salud posee caractersticas sociales que los hacen menos susceptibles a la violencia intencional, es razonable estimar una incidencia que sea slo la mitad de la correspondiente para los usuarios del MSPAS. O sea, si 67.480 casos equivalen a 75% de 89.973 y si los 22.493 casos que representan 25% son multiplicados por 0,5, se tiene que alrededor de 11.246 casos seran atendidos entre el ISSS y el sistema privado de salud. El total de esta estimacin es 78.726 lesionados por causas intencionales sobre toda la poblacin salvadorea en el ao de 1996. Esto significa una tasa bruta de 1.360 lesionados por causas intencionales por 100.000 habitantes para el mismo ao (Cuadro 4.3). Violencia contra la propiedad Encuestas de victimizacin De acuerdo al Estudio Multicntrico llevado a cabo por el Instituto Universitario de Opinin Pblica (1996b), 20% de los adultos que residen en el AMSS fueron vctimas de un robo a mano armada en el transcurso de un ao (1996b). El mismo estudio reporta que 30% de los entrevistados presenciaron un atraco a mano armada y que un 20% adicional fue amenazado para sustraerle dinero o algn objeto de valor.
Cuadro 4.3. Estructura porcentual y proyeccin de los lesionados por violencia intencional (estudio centinela en hospitales)
184
Fecha Rubro Hogares vctimas de asalto (ltimos cuatro meses) Hechos en el que la vctima result lesionada Hechos denunciados a las autoridades Febrero 93
34,5
Agosto 94
39,5 24,7
Mayo 1996
29,5 17,6 24,4
22,4
27,1
Fuente: Encuestas del Instituto Universitario de Opinin Pblica, 1993, 1994 y 1996.
Estas cifras sealan que la magnitud de los crmenes contra la propiedad en El Salvador es exorbitante. El Cuadro 4.4 muestra que en los ltimos aos cerca de la tercera parte de los hogares salvadoreos fueron vctimas de un robo a mano armada en el lapso de cuatro meses anterior a la encuesta. Las encuestas revelan tambin que un porcentaje importante de los atracos dejan lesionados y que la mayor parte de las vctimas no suelen denunciar los hechos; segn sus propias declaraciones, en promedio, solamente uno de cada cuatro sucesos son denunciados a las autoridades. Fuentes institucionales Las fuentes bsicas para medir la magnitud de la violencia contra la propiedad en El Salvador son los registros de la Fiscala General de la Repblica y las estadsticas de la Polica Nacional Civil (PNC). Para 1995, la Fiscala slo registr un total de 17.789 delitos en contra del patrimonio y para 1996 esta cifra ascendi a slo 15.995. La PNC, por su parte, registr 12.267 delitos contra el patrimonio para el ao 1995 y 13.953 para el ao 1996 (ver Cuadro 4.5). Estas cifras no constituyen ni siquiera la cuarta parte de las estimaciones de robo a mano armada para el rea Metropolitana de San Salvador hechas a partir del Estudio ACTIVA (IUDOP, 1996b). An si se tiene en cuenta el porcentaje de denuncias reportado en las encuestas, el nmero total de delitos contra el patrimonio parece ser mucho ms alto que cualquier estimacin hecha a partir de los registros institucionales. Por ello es ms fiable estimar la magnitud de la violencia contra la propiedad a partir de las cifras de victimizacin y enfatizar que en un lapso de cuatro meses una de cada tres familias salvadoreas es vctima de algn delito contra la propiedad.
Cuadro 4.4. Resultados nacionales urbanos de encuestas de victimizacin (en porcentajes)
185
FGR(1995) Tipo de delitos Hurtos Robos Robo y hurto de vehculos Estafas Daos Otros Total N 4.395 5.842 2.205 1.578 2.273 1.496 17.789 % 24,7 32,8 12,4 8,9 12,8 8,4 100
Polica (1996) N % 4.734 5.226 3.993 n.d. n.d. n.d. 13.953 33,9 37,5 28,6
100
Fuente: Registros para 1995 y 1996 de la FGR y la PNC.
Costos de la violencia Costos directos
Los costos directos se han dividido en dos rubros: costos ocasionados al sector salud y costos ocasionados al sector seguridad. En ambos casos se consideran por separado los costos personales y los institucionales con la finalidad de distinguir entre los incurridos por agentes privados y por el Estado. Sector Salud Las cifras obtenidas a partir de las Encuestas de Hogares de Propsitos Mltiples para el ao 1996 muestran un nmero bajo de personas lesionadas en 1996 (1.230). La misma encuesta revela, de otro lado, que cada lesin implica un costo promedio de US$343. Si la cifra estimada de lesionados para 1996 asciende a 78.726 y el promedio de gastos personales segn la EHPM es de US$343, los costos personales de salud de los lesionados por la violencia estara en total alrededor de los US$27 millones. El Cuadro 4.6 muestra el presupuesto total del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (MSPAS) dividido por unidades de destino. El rubro "Recuperacin de la Salud" contiene los gastos atribuibles a los efectos de la violencia. El Cuadro 4.7 muestra los costos totales y promedios para diversos hospitales adscritos al MSPAS. El Hospital Rosales, ubicado en la capital San Salvador y el mayor centro hospitalario
Cuadro 4.5. Delitos contra el patrimonio segn los registros de la Fiscala y la Polica 1995-96
186
Cuadro 4.6. Ramo de salud: destino del gasto por unidad presupuestaria (US$)
Unidad presupuestaria Direccin y admin. institucional Atencin preventiva de la salud Recuperacin de la salud Salud ambiental Apoyo a instituciones adscritas Desarrollo de la infraestructura Fondo General
9.923.828 33.007.878 19.185.614 7.840.703 76.535.987 4.113.714
Porcentaje
6,6
21,9 12,7
5,3 50,8 2,7
Fuente: Elaborado sobre la base de informacin del Diario Oficial, 22 de diciembre de 1995: 218.
Cuadro 4.7. Hospitales nacionales: Costos totales y promedio de los servicios hospitalarios (US$)
Hospital Rosales Santa Ana Ahuachapn Sonsonate Chalatenango Nueva SS San Vicente Zacatecoluca San Miguel Usulutn Zacamil Costo total
10.549.242 5.922.107 1.878.760 2.302.701 699.080 2.533.232 1.719.064 1.410.119 4.427.323 1.262.294 3.118.289
Meta
25.670 25.435 13.928 18.614 7.300 20.739 139.204 13.783 27.126 11.560 15.358
Costo promedio
411 233 135 124 96 122 12 102 163 109 203
Fuente: Elaborado sobre la base de informacin del Diario Oficial 22 de diciembre de 1995.
del pas, presenta los mayores costos promedios de atencin hospitalaria de pas, lo que no sorprende en absoluto pues los casos de mayor gravedad son remitidos a este centro asistencia!. Este valor da una idea de la cuota superior de los costos por lesionado. Aqu promediamos el valor mximo (US$411) y el mnimo (US$106,8) para estimar un promedio de los costos unitarios de los lesionados a causa de la violencia intencional. Al suponer el citado costo promedio (US$259) y considerar el monto estimado de lesionados (78.726), resulta que los costos institucionales para la recuperacin de la salud estaran en un orden cercano a los US$20 millones. Un boletn del Ministerio de Salud revela que esa cartera gasta cerca de US$18,9 millones de dlares "en atender a los pacientes que demandan servicios de emergencia producto de la violencia en el pas" (1997, p. 2). De acuerdo al mismo boletn, eso representa 21% del presupuesto hospitalario nacional y 12% del presupuesto general de MSPAS.
187
Sector seguridad Como resultado del incremento de la violencia, en los ltimos aos han proliferado diferentes actividades, emprendidas tanto por el sector pblico como por el privado, tendientes al control y prevencin de la violencia. Por un lado, el gobierno ha respondido con la creacin de una unidad de poltica criminal dependiente del Ministerio de Justicia, que tericamente se dedica a disear e implementar planes de prevencin y control de la violencia. Por otra parte, se han creado compaas de seguridad privada que ofrecen servicios de prevencin y, en algunos casos, atencin de las secuelas de la violencia. Un estimado de los costos en los que incurre la sociedad por pago de seguridad privada surge de considerar el costo horario promedio del servicio (US$2,86), multiplicarlo por las 24 horas del da y luego por el total de agentes disponibles en un da promedio (aproximadamente 7.000). Bajo estos supuestos, los gastos de seguridad privada para control y prevencin de la violencia estaran cerca de los US$7.200.000. Los costos legales estn relacionados con los gastos ejecutados por el gobierno en materia judicial, policial y carcelaria, los cuales se resumen en el Cuadro 4.8. Los costos legales son los mayores costos directos de la violencia. Slo para el mantenimiento de la actividad policial (Ramo de Seguridad Pblica y Academia Nacional de la Seguridad Pblica) se dedic en el ao 1996 una suma superior a los US$170 millones. El mantenimiento de la actividad judicial absorbe, por su parte, un monto aproximado de US$107 millones. En el presupuesto de la actividad judicial se incluye el sistema carcelario, el cual absorbe un total de US$9.711.670. En total, los costos legales implican un costo de US$280.953.780, equivalente a 4,9% del PIB.
Cuadro 4.8. Presupuesto policial-judicial-carcelario (US$) Rubro rgano judicial Fiscala General de la Repblica Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos Ramo de seguridad pblica Ramo de justicia* Academia nacional de segundad pblica Total Presupuesto
87.223.379 6.729.309 3.427.013 154.231.610 13.360.456 15.982.021 280.953.780
Porcentaje
31,0
2,4 1,2 54,9 4,8 5,7 100
* Incluye la direccin general de centros penales y de readaptacin. Fuente: Elaborado a partir de datos del Diario Oficial, 22 de diciembre de 1995: 117,131,148,174 y 185.
188
Costos indirectos Ingresos perdidos Los Aos de Vida Saludables Perdidos (AVISA) por efecto de muertes violentas y discapacidad se pueden estimar en 182.631 aos.14 Considerando que el promedio de ingresos y salarios de los hombres, que concentra la mayora de los homicidios violentos, es de US$2.714,4 anuales, se tiene que los ingresos totales perdidos por muertes violentas son de US$495.733.583. Al actualizar esta cifra mediante el mtodo del valor actual, se tiene que los ingresos perdidos por efecto de los fallecimientos para el ao 1995 se encuentran cercanos a US$166.562.592. Prdidas de la economa La inversin privada tambin se ha visto fuertemente limitada por la escalada criminal que afecta El Salvador. Aunque es imposible estimar la magnitud de este efecto, cabe sealar las fugas masivas de capital y la espectacular cada de la inversin a causa de la guerra civil de los ochenta. Aunque algunos capitales han regresado, la violencia sigue atajando la llegada de muchos otros y es hoy en da el mayor lastre para el desarrollo del pas. Prdidas materiales Los delitos contra la propiedad y el patrimonio tambin se pueden contabilizar como costo privado de la violencia (para la economa como un todo stos no son un costo sino una transferencia). El Cuadro 4.9, basado en la informacin presentada en la seccin anterior, resume las prdidas materiales producto de los crmenes contra la propiedad y el patrimonio de los hogares. Costos totales El PIB de El Salvador para 1995 ascendi a US$5.774 millones. Las cifras resumidas en el Cuadro 4.10 permiten establecer que en este ao los costos asociados con la violencia ascendieron a ms de un 13% del PIB. Este valor es dos veces ms alto que el crecimiento del producto en ese mismo ao.
Para calcular los AVISAS se us la metodologa propuesta por Lozano (1997).
189
Cuadro 4.9. Prdidas materiales asociadas a la violencia (en US$) Tipo de violencia Hurto y robo Hurto y robo de vehculos Delitos contra el patrimonio Total por rubro Total general
Fuente: Elaboracin propia.
Prdida econmica
70.826.241 1.990.894 150.552.400 223.369.535
Costos asociados
5.830.314 393.813 627.827 6.851.954 230.221.489
Cuadro 4.10. Costos totales estimados como producto de la violencia Rubro Costos directos Costos directos personales Costos directos institucionales Costos de rehabilitacin Costos asociados con la prevencin Costos legales Costos indirectos Ingresos perdidos Prdidas a la economa Prdidas materiales Total Cifras US$
56.646.377 20.382.161 639.572 7.207.202* 280.953.780
0/
% del PIB
(US$ 5.774.000.000,6)
7,31
2,63 0,08 0,93 36,27
0,98 0,35 0,01 0,12 4,87
166.562.592 11.931.325 230.221.489 774.544.498
21,50 1,54 29,72
100
2,88 0,21 3,99 13,41
* Anuales, suponiendo una tarifa de US$2,86 por hora y la disponibilidad de 7.000 turnos para las 24 horas del da.
Factores de la violencia La violencia no es un fenmeno nuevo para los salvadoreos. Durante dcadas los ciudadanos de este pas han vivido con ella en sus distintas acepciones y la caracterstica comn ha sido siempre la inmensa dimensin del fenmeno. Diversos autores han hecho hincapi en la larga historia violenta de El Salvador (Alvarenga, 1996; White, 1970). La llamada "violencia delictiva" es su ms reciente modalidad; sus expresiones anteriores ms evidentes tuvieron por mucho tiempo un semblante social, que luego se transform en violencia poltica al ser institucionalizada por el Estado, y que se generaliz en una guerra civil abierta. As, El Salvador tan slo se estara enfrentando a un nuevo perodo dentro de una perniciosa seguidilla de violencias.
190
15 Sobre todo a partir de la Declaracin Franco-mexicana en 1982 que reconoca al FMLN (la guerrilla izquierdista) el status de fuerza beligerante en el conflicto. 16 Aunque hacia finales de 1993 se dio un rebrote de la violencia por causas polticas que hizo peligrar el proceso, no desemboc en una espiral violenta y, en general, las bandas armadas que subsistieronmuchas, remanentes de los antiguos escuadrones de la muerte paramilitaresse orientaron ms a actividades delincuenciales que a la desestabilizacin poltica.
El Salvador est bajo las secuelas de una prolongada guerra civil que dur cerca de doce aos. Algunos clculos conservadores sealan que 75.000 personas murieron a causa de la guerra. Existen tres elementos claves para entender las secuelas violentas de la guerra: 1) la magnitud percibida del conflicto, 2) su duracin, y 3) su exitoso y abrupto final. A diferencia de otros pases con conflagraciones similares o guerrillas itinerantes, el conflicto salvadoreo se consider abiertamente como una guerra civil.15 Es ms, dicho conflicto, que tena causas y dinamismos endgenos, termin siendo parte tambin del marco de confrontacin de la guerra fra. La guerra salvadorea se convirti en un evento totalizante en el orden social del pas (Martn-Bar, 1988). Este proceso totalizador fue favorecido por los esfuerzos de las partes por imponerse a toda costa, por las campaas que buscaban atraer hacia s el apoyo, al menos pasivo, de la poblacin y por la reducida extensin geogrfica del territorio salvadoreo. Por tanto, la vida nacional estaba en funcin del conflicto: en mayor o menor medida, la guerra afect a toda la poblacin. Adems, la guerra no slo fue intensa sino tambin prolongada, y el reordenamiento social impuesto por la guerra dej de ser transitorio para institucionalizarse y crear normas de convivencia que duraran por mucho tiempo. Y no slo eso, la persistencia de la guerra provoc que generaciones de ciudadanos crecieran y se formasen bajo una sociedad militarizada y confrontada consigo misma. Miles de nios y jvenes se desarrollaron y convivieron en un entorno decisivamente marcado por la agresividad y el conflicto, en el que muchos de ellos participaron. Pero quiz una de las particularidades ms obvias del caso salvadoreo es el logro exitoso de la lucha armada. A diferencia de otros pases con conflictos parecidos donde los tratados de paz slo han mitigado en parte la confrontacin o en los que persisten grupos armados beligerantes con el Estado, en El Salvador los acuerdos de paz significaron el fin definitivo e inesperado de la
191
Secuelas de la guerra y el contexto: un ambiente propicio para la violencia La tesis principal que se sostiene en este apartado es que el conflicto blico dej una serie de secuelas que crearon o estimularon las condiciones para la existencia de la violencia que en la actualidad vive El Salvador. De acuerdo a Ignacio Martn-Bar, uno de los constitutivos bsicos de la violencia es un contexto social facilitador conformado por diversos elementos. En primer lugar, por la llamada "cultura de la violencia"; sta se refiere a un "marco de valores y normas, formales e informales, que acepte la violencia como una forma de comportamiento posible e incluso la requiera" (1996, p. 373). En segundo lugar, el contexto posibilitador incluye tambin el nivel de presencia y de eficacia de los sistemas institucionales de control social, esto es, el sistema de justicia y el sistema judicial. Finalmente, como parte de este contexto estn aquellos elementos situacionales que
guerra, sin acarrear los graves problemas de persistencia de otros conflictos regionales.16 El proceso que llev a la firma de los acuerdos de paz no fue un hecho repentino; ms bien, fue un proceso lento y difcil, pero el efecto de los tratados en acallar las armas de la lucha poltica fue eficaz y, para muchos, inesperado. Sin embargo, ya los doce largos aos de continua guerra haban dejado su huella, y se cre una cultura de violencia que escapaba los alcances de los acuerdos de paz. La paz repentina cre una serie de desafos y puso al descubierto una cantidad de problemas para los cuales la sociedad pareca no estar preparada. La guerra culmin, pero para muchos ciudadanos las causas de la misma seguan presentes (ECA, 1994). Los salvadoreos saborearon el fin de la guerra, pero al mismo tiempo comenzaron a percibir que la violencia no haba sido erradicada. Rpidamente, la mayor parte de los ciudadanos empez a acusar el golpe de un elevado nivel de violencia originada por la delincuencia; y as comenzaron las exigencias para obtener respuestas eficientes por parte del Estado para detener la nueva ola de agresin (Instituto Universitario de Opinin Pblica, 1993). De repente la violencia haba cambiado de paradigma; ya no encajaba en el ejercicio metdico y planeado de las operaciones de guerra, con interlocutores claros y legitimados con quienes negociar. Ahora, bajo condiciones renovadas de paz, la violencia se presenta difusa y sin orden, anrquica, imprevista y sin planificar; diferente pero igualmente considerable en su proporcin y amarga en sus consecuencias.
192
La cultura de la violencia La guerra tuvo varios efectos en la sociedad salvadorea, y uno de los efectos menos discutidos tiene que ver con el impacto psicosocial de la misma sobre la poblacin. Las confrontaciones blicas no slo dejan prdidas en vidas humanas y en recursos materiales en una sociedad, sino tambin dejan secuelas en la poblacin que, ms temprano que tarde, comienzan a cobrar efecto. Una de esas huellas son la creacin de sistemas de valores y normas sociales que legitiman y privilegian el uso de la violencia en cualquier mbito por sobre otras formas de comportamiento social, la denominada cultura de la violencia. El conflicto armado exacerb esa cultura existente y le imprimi un carcter casi universal. Si antes la violencia era permitida bajo ciertas circunstancias llamadas "especiales" o bajo regmenes de excepcin, la guerra transform en absolutas a dichas condiciones; adems que institucionaliz las normas que rigen tales situaciones. Concretamente, la guerra civil militariz a la sociedad civil, deterior la convivencia social y adiestr a los ciudadanos en el uso de la agresin como medio instrumental universal para dirimir las diferencias (Samayoa, 1986; Martn-Bar, 1990). Durante ms de una dcada los salvadoreos vivieron bajo una sociedad militarizada, donde la autoridad resida claramente en quienes eran dueos de las armas. Con el deterioro de la
facilitan el uso de la violencia; por ejemplo, la disponibilidad y el acarreo de armamento y el consumo de drogas y alcohol. El desbordamiento de la violencia posblica no es casual. Tal y como se plantea sta en la actualidad, los elementos contextales que han facilitado su instalacin fueron creados o exacerbados por el conflicto armado. La cultura de la violencia, la debilidad institucional de los sistemas policiales y de justicia y la disponibilidad de armamento constituyen secuelas de la guerra que se convirtieron en factores condicionantes de la violencia. Esto no quiere decir que se est atribuyendo totalmente la responsabilidad de la existencia de este flagelo al pasado conflicto. Ciertamente, por ejemplo, la cultura de la violencia no surgi en la guerra, y no se puede afirmar que, de no haber sido por la contienda armada, no existiese el problema en la actualidad. Lo que se quiere expresar es que la guerra del decenio de los ochenta, con sus secuelas, tiene mucho que ver en la manera cmo se ha posibilitado, presentado y configurado la violencia no blica de los aos noventa.
193
convivencia social, el valor de la vida humana se hizo trivial, sobre todo si sta era la del adversario. Pero sobre todo, la guerra mostr por largo tiempo a los ciudadanos, las ventajas del uso de la violencia para lograr los propios propsitos; esto es aplicable no slo a los combatientes durante la guerra sino tambin a buena parte de la poblacin. Y aunque la letra de los acuerdos de paz buscaba rechazar este tipo de valoraciones, la mayora de estos elementos estaban ya sedimentados socialmente y asumidos como normas intrnsecas. Estos valores han sobrevivido al conflicto. Algunas expresiones de la militarizacin persisten en la actualidad: la necesidad de portar armas, la exigencia de contar con los militares para resolver algunos problemas y la aoranza por el respeto a la autoridad son algunas de estas expresiones. Segn el estudio ACTIVA (IUDOP, 1996b), 22% de los adultos del rea Metropolitana de San Salvador (AMSS) afirm que le gustara tener una arma de fuego para su proteccin. Otro estudio realizado por el Instituto Universitario de Opinin Pblica (1996a) en los centros educativos del AMSS revel que ms de 18% de los jvenes entre 13 y 18 aos de edad haba acudido a clases en el ltimo mes con algn tipo de arma (blancas, de fuego y artefactos explosivos). Por otro lado, el mismo estudio ACTIVA (IUDOP, 1996b) mostr que casi 80% de los salvadoreos consultados piensa que la presencia militar es necesaria para combatir la delincuencia en el pas. El mejor indicador de la devaluacin de la vida humana en la posguerra lo constituyen las mismas cifras de los homicidios. De acuerdo a los datos de muertes violentas registradas por la Fiscala General de la Repblica, en El Salvador se producen un promedio de 8.000 homicidios entre intencionales y no intencionales, o sea, tasas de alrededor de 140 muertes por cada cien mil habitantes. Por otro lado, los estudios de actitudes y de opinin tambin confirman lo arraigado de la cultura de la violencia: una encuesta de opinin pblica realizada por el IUDOP en 1995 mostr que 45% de los encuestados estaba de acuerdo con el accionar de un grupo de limpieza social llamado la "Sombra Negra", el cual estaba asesinando a pandilleros juveniles (los llamados maras). Asimismo, los resultados del mismo estudio sealaron que dos de cada tres salvadoreos creen que la pena de muerte se justifica en ciertas ocasiones. La guerra facilit la difusin de prcticas y costumbres violentas. Bajo el entorno de la guerra crecieron varias generaciones de salvadoreos, y la mayora de estos ciudadanos internaliz a la violencia como forma de vida: muchos de ellos
194
Se calcula que para finales de 1993 se haban desmovilizado alrededor de 46,000 efectivos; aproximadamente el 75% perteneca a las Fuerzas Armadas y el 25 por ciento a la antigua guerrilla (ver Corado, 1994). 18 Estos programas aparentemente tuvieron xito al cumplir con los propsitos polticos de evitar grupos de rearmados que desestabilizaran el pas pues los ex combatientes fueron puestos de inmediato en procesos de instruccin tcnica y se les ofreci tierra para trabajar; pero posteriormente estos programas no encontraron la manera de colocar con xito a los antiguos combatientes en el mundo laboral (1997).
17
nacieron y se formaron sin conocer lo que era una sociedad pacfica, otros ms fueron educados directamente para la guerra y para el uso de la violencia. Por ejemplo, al final de la guerra muchos ex combatientes que ingresaron a sus ejrcitos cuando an eran nios no estaban preparados para hacer otra cosa sino usar las armas. El fin del conflicto dej a toda una poblacin intentando reconstruir sus relaciones humanas y tratando de aprender formas para convivir y laborar en condiciones de paz. Muchas personas celebraron la paz alcanzada, pero no saban cmo conducirse en ese nuevo entorno y siguieron comportndose como lo venan haciendo durante largo tiempo. Los acuerdos de paz previeron la desmovilizacin de una gran cantidad de combatientes17 y, ms por motivos polticos que por razones tcnicas, se disearon programas de reinsercin a la vida civil de los mismos; sin embargo, en opinin de algunos expertos consultados, estos programas no tuvieron el impacto deseado porque estuvieron ms enfocados en la capacitacin tcnica y en el ofrecimiento de tierra, que en una eficaz reinsercin a una vida laboral realmente productiva.18 Muchos ex combatientes no se reinsertaron y continuaron con sus prcticas violentas muy al estilo de lo que venan haciendo en el pasado. Segn la prensa nacional, las masacres constituyeron una modalidad frecuente de acto criminal entre 1995 y 1996, siendo ejecutadas con tcnicas que recuerdan a operativos militares de exterminio. Segn declaraciones de funcionarios policiales, la mayora de estos delitos han sido cometidos por ex militares y ex guerrilleros que combatieron durante la guerra. Por otro lado, uno de los impactos ms claramente expresados en la sociedad salvadorea del aprendizaje del uso de la violencia se encuentra en la proliferacin de pandillas o maras juveniles. De acuerdo a informes de la Polica Nacional Civil, en el AMSS existen cerca de 20.000 jvenes, predominantemente entre 15 y 21 aos, que integran las maras. Todos los pandilleros en la actualidad fueron nios que crecieron en la guerra. Una de las caractersticas primordiales de estos grupos de jvenes es
195
Las instituciones de justicia y seguridad Otro efecto del conflicto armado salvadoreo sobre el desarrollo de la violencia en los noventa es la situacin de las instituciones encargadas de proveer seguridad pblica y justicia a la poblacin. La guerra no slo tuvo un impacto en la exacerbacin de la cultura de violencia, tambin termin de debilitar el poco operante sistema de justicia y desnaturaliz por completo las funciones de los cuerpos de seguridad. De acuerdo a un informe de la Divisin de Derechos Humanos de la Misin de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador, la debilidad del sistema penal se deba a "su propia estructura y a su pasado vinculado con el conflicto armado" (Naciones Unidas, 1995a, p. 263). De hecho, la guerra no slo provoc que los recursos y el funcionamiento de la administracin de justicia se orientaran significativamente a legitimar las operaciones blicas del bando oficial, y contribuir as con el compromiso poltico y a la corrupcin en la administracin de justicia, sino que tambin provoc que extensas reas del pas quedaran sin delegados de las instituciones judiciales.19 Esto
ONUSAL reportaba que durante la guerra 9 de los 14 departamentos del pas funcionaban con "jueces en el exilio", es decir tribunales que tenan dificultades para ejercer su autoridad en las reas conflictivas y por lo tanto lo hacan desde otros lugares (Naciones Unidas, 1995a).
19
el uso frecuente de la violencia y el comportamiento delictivo. Segn un sondeo realizado por el Instituto Universitario de Opinin Pblica (1996c) entre este tipo de jvenes, cerca del 70% ha estado en prisin alguna vez y ms de la mitad ha sido hospitalizado por agresiones. Los mismos pandilleros afirman que muchas de sus tcnicas para enfrentar a grupos rivales se basan en tcticas de guerra aprendidas o transmitidas a ellos por antiguos combatientes. En definitiva el problema de la cultura de violencia en El Salvador es, de alguna manera, un problema de salud psicosocial. Las normas violentas se han consolidado de tal manera que el comportamiento agresivo y violento es ya una respuesta casi instintiva. Muchas de las masacres ocurridas en los ltimos tres aos en las reas rurales del pas no parecen tener motivaciones delictivas, ni siquiera parecen estar motivadas polticamentelo que era usual hasta hace seis aos; ms bien, parecen estar motivadas por rencillas entre familias o personas que se resuelven con el exterminio del enemigo o del rival.
196
caus que al final de la guerra, la restitucin (o instalacin) de la institucionalidad jurdica fuese un proceso lento y complicado. La administracin de justicia no se instituy rpidamente, amplias zonas del pas se mantuvieron sin tribunales, sin oficinas de la Fiscala, de la Procuradura de Derechos Humanos, sino hasta tiempo despus de lograda la paz. La depuracin del sistema judicial-proceso pactado en los acuerdos-ha sido prolongada y ha estado ms sujeta a negociaciones polticas y a criterios administrativos que a la necesidad de erradicar la corrupcin y restablecer el orden jurdico (SpenceeoL, 1997; Popkin etoL, 1994). Ello ha provocado que el sistema de justicia despus de la guerra no sea lo suficientemente eficaz para enfrentar la ola de violencia y delincuencia. Un reporte de la Direccin de Poltica Criminal del Ministerio de Justicia (1996) muestra que en los aos 1993 y 1994, ms de 80% de los reclusos del sistema penitenciario nacional carecan de condena. Lo anterior produjo la percepcin de un sistema de justicia poco operante que favoreci las condiciones para la impunidad, la sensacin de inseguridad ciudadana y el aparecimiento de actitudes en contra del orden legal. Un estudio realizado por el Instituto Universitario de Opinin Pblica (1996b) revel que alrededor de 40% de los salvadoreos cree que es mejor ignorar las leyes cuando no se est de acuerdo con ellas; es ms, cerca de 46% afirm que cuando el gobierno no lo hace "la gente tiene el derecho de tomar la justicia por su propia mano". En el caso del sistema policial, la situacin salvadorea es particularmente especial. Hasta la firma de los acuerdos de paz existan al menos tres cuerpos con funciones de seguridad pblica que estaban adscritos a las fuerzas armadas: la Polica Nacional, la Guardia Nacional y la Polica de Hacienda. En realidad, antes y durante la guerra-especialmente en el ltimo perodoestos cuerpos de autoridad estaban ms orientados a la lucha en contra del enemigo ideolgico del gobierno que a las funciones de seguridad pblica. Sin embargo, uno de los puntos esenciales del acuerdo de paz que finaliz la guerra contemplaba, como parte de la depuracin y reestructuracin de las fuerzas armadas, la desaparicin de los tres cuerpos de seguridad y la creacin de una totalmente nueva Polica Nacional Civil (PNC), que ya no estara bajo la responsabilidad de los militares sino de los civiles. As, las instituciones Guardia Nacional y Polica de Hacienda fueron disueltas y sus miembros desmovilizados o integrados a las Fuerzas Armadas, mientras que la Polica Nacional entr en un lento proceso de desintegracin que iba
197
La disponibilidad de armamento Ms de 50% de las muertes por homicidios reportadas por el Instituto de Medicina Legal en el rea Metropolitana de San Salvador se produjo por causa de alguna arma de fuego o un artefacto explosivo. La guerra civil salvadorea no slo se encarg de armar a los dos ejrcitos contendientes, sino que adems distribuy una gran cantidad de armamento entre la poblacin civil, en la bsqueda de apoyo por parte de cada bando. Este armamento no fue recogido en su totalidad al final del conflicto
20 El evento ms conocido y determinante fue el violento asalto a un banco perpetrado por policas nacionales uniformados y el cual fue filmado y transmitido por un noticiero local de televisin.
paralelo a una todava ms lenta constitucin y despliegue de la PNC. Una serie de hechos precipitaron la disolucin total de la Polica Nacional antes del tiempo proyectado,20 cuando la PNC an no tena el nmero de efectivos necesarios capacitados y desplegados en todo el territorio nacional, lo que provoc que extensas zonas del pas se quedaran sin el resguardo de ninguna figura policial o de autoridad. Desde la disolucin de la Polica Nacional, a la PNC le tom casi un ao extenderse por la nacin. Esta situacin provoc dos hechos: En primer lugar, un sensible vaco de autoridad policial en varias zonas del pas; este vaco no slo era formal, sino tambin tena un sentido subjetivo: frente a la ausencia de los representantes de la autoridad, muchas personas se sentan desprotegidas, mientras que otras advirtieron el espacio de impunidad que se creaba y lo aprovecharon para cometer actividades fuera de la ley. En segundo lugar, con la abrupta transicin, el naciente cuerpo policial tuvo que enfrentar una tarea para la cual no estaba lo suficientemente preparado y para la que no dispona de los recursos necesarios. De hecho, segn un informe del Secretario General de la ONU sobre la Misin de Observadores en El Salvador, "los primeros graduados de la Polica Nacional Civil no estaban adecuadamente equipados y carecan de los medios para cumplir sus funciones con eficacia" (Naciones Unidas, 1997, p. 123). As, el rol de seguridad pblica de un pas con muchas condiciones para la violencia tuvo que ser asumido por una institucin inexperta. Algunos analistas, evaluando la situacin de violenci en El Salvador, afirmaron que en tales circunstancias inclusive un cuerpo con mayor veterana estara en problemas (Spence et al, 1997).
198
armado. Aunque el tratado de paz contemplaba la recoleccin total de armamento en manos de las antiguas fuerzas guerrilleras y de los civiles, los esfuerzos en este sentido no dieron los frutos esperados ya que los inventarios de armas presentadas al fin de la guerra por las partes en conflicto no eran exactos (Naciones Unidas, 1995b). Muchos ex combatientes prefirieron guardar y esconder el armamento que haban obtenido durante la conflagracin. La mayor parte de los esfuerzos de recoleccin en este sentido fueron ineficaces; un informe de las Naciones Unidas detalla que casi un ao despus de la firma de los acuerdos tan slo se haban recogido de manos civiles unas 100 armas, de un total calculado en varios miles (Naciones Unidas, 1995c). Nadie sabe a ciencia cierta cuntas armas quedaron desperdigadas despus del conflicto. Este armamento consista no slo de artefactos de pequeo calibre sino tambin de armas largas de grueso calibre y de explosivos. Parte de este armamento subsiste todava en manos de civiles, lejos del alcance de las autoridades. En 1996, una organizacin civil inici una campaa de recoleccin de armas, la cual permiti canjear armas por bienes de consumo bsico. Esta campaa, aunque fue exitosa, result insuficiente. Entre el armamento recolectado se lleg a encontrar hasta lanzacohetes y explosivos as como un elevado nmero de granadas y armas largas. De hecho, de los 2.467 decomisos de armas efectuados por la PNC en 1995, 21% constituyen "armas de guerra". De acuerdo a la PNC, existe alrededor de 150.000 armas registradas en manos de civiles, y las mismas autoridades calculan que ms de 120.000 armas estn en circulacin y no han sido registradasmuchas de ellas por ser "de uso privativo de la Fuerza Armada". Segn los resultados del estudio ACTIVA (IUDOP, 1996b) en el rea Metropolitana de San Salvador, cerca de 7% de los adultos declar poseer un arma de fuego; esto significa que alrededor de 58.000 personas estaran armadas en el Gran San Salvador, la mayor parte por razones de "proteccin". Sin embargo, segn fuentes policiales, un porcentaje significativo de armamento estara en manos de menores de edad y por lo tanto es muy probable que haya ms poblacin armada. La existencia de este armamento blico ha tenido un efecto en la naturaleza de la violencia salvadorea. Buena parte de los delitos y agresiones se lleva a cabo con artefactos explosivo y con armas largas; algunos asaltos contra camiones blindados han sido perpetrados usando bazucas y las pandillas juveniles utilizan regularmente granadas de mano en sus enfrentamientos.
199
Conclusiones
Dos aspectos resaltan del estudio de magnitud de la violencia en El Salvador. En primer lugar, la dimensin extremadamente grave del problema y, en segundo lugar, la ausencia notable de registros fiables para cuantiflcar la violencia. Los escasos indicadores existentes coinciden en sealar que la violencia en El Salvador sigue cobrando un significativo nivel de victimas, probablemente tanto o ms que en los aos de la guerra. Esto se expresa tanto en la cantidad de muertos por homicidios, como en el ingente nmero de lesionados y agredidos que deben atender las unidades de emergencia de los hospitales salvadoreos. Las estimaciones arrojan tasas promedio de 131 homicidios intencionales por cada 100 mil habitantes para los ltimos tres aos. Lo anterior significa ms de 178 mil aos de vida perdidos por causa de la violencia homicida anualmente. En el rubro de las lesiones y agresiones, la magnitud es tambin elevada. Los resultados del estudio sealan que de cada mil ciudadanos salvadoreos, trece seran agredidos o lesionados anualmente por causa de la violencia intencional. Sin embargo, es en la violencia originada por la delincuencia donde ms se expresa pblicamente la magnitud del fenmeno salvadoreo. Las diversas encuestas y estudios sobre criminalidad concuerdan en que al menos uno de cada tres salvadoreos sufre algn tipo de robo o hurto en el lapso de un ao. La gran mayora de estos delitos no son denunciados y un mayor nmero an no estn siendo investigados. Con todo, El Salvador gasta ms de US$700 millones anualmente como resultado de la violencia. Para 1995 esta cifra equivaldra a ms de 13% del PIB y ms del doble del crecimiento econmico experimentado para ese mismo ao. Los factores sociales que han posibilitado buena parte de la violencia en El Salvador tienen su origen en la historia reciente de guerra y paz. El conflicto blico dej una serie de secuelas que convirtieron a la sociedad salvadorea en un terreno frtil para el desarrollo de la violencia. La prolongada e intensa confrontacin armada salvadorea exacerb a la ya existente y centenaria cultura de violencia social, afect los aparatos de justicia y seguridad, y dej circulando una ingente cantidad de armamento. En buena medida, lo que sucede en la actualidad es consecuencia del deterioro de la convivencia social, de la militarizacin de la conciencia pblica y de la educacin de generaciones en la agresin como forma de resolver diferencias.
200
Asimismo, los aparatos de justicia y seguridad que surgieron de los acuerdos de paz han sido incapaces de mantener el orden de justicia y legalidad necesarios para la reconstruccin. La tarea de seguridad pblica fue asumida por una institucin principiante que en un inicio no dispona de todos los recursos tcnicos y polticos para desarrollar eficientemente su labor. El aparato de justicia inici la era de paz sin haber corregido y depurado completamente la corrupcin y la ineficiencia que se produjeron en los aos de la guerra. Dadas las condiciones de informacin en El Salvador, ste constituye un primer acercamiento al fenmeno de la violencia en este territorio. Quedan muchas preguntas sin responder y muchos aspectos que aclarar. Por el momento, parece evidente la dimensin del problema y ms perentoria es an la necesidad de estudiarlo profundamente y atenderlo inmediatamente. En tal sentido, los desafos parecen obvios. En primer lugar, es necesario establecer un sistema eficiente de recoleccin de informacin sobre la violencia. Ello implica la depuracin de los registros existentes, la creacin de unidades de recopilacin y asignar suficientes recursos para ese fin. El Salvador, por su tamao y el desarrollo de las comunicaciones, posee las condiciones para construir un sistema de amplia cobertura nacional que pueda centralizar y gestionar la informacin necesaria para la toma de decisiones. En segundo lugar, la dimensin del problema no permite ms dilaciones en su atencin; es fundamental comenzar a actuar sobre los factores asociados a la violencia. En tal sentido, las campaas de recoleccin y control de armas deberan ser un punto esencial en la agenda del Estado; muy poco se puede hacer en la prevencin de la violencia si se sigue disponiendo de los instrumentos para agredir. Tambin debe prestarse atencin especial a la profesionalizacin de los aparatos de justicia y seguridad como una forma de disminuir la impunidad. Finalmente, es necesario enfrentar el problema de la salud psicosocial de la poblacin para erradicar la cultura de la violencia; este ha sido uno de los tpicos menos abordados tras finalizar la guerra, posiblemente por temor a remover la memoria del pasado. Ms que de resucitar el conflicto, se trata de que los salvadoreos aprendan del pasado para reconstruir su relacin de convivencia para el futuro. Y es que una cultura de paz slo puede lograrse haciendo frente a la cultura de la violencia.
201
Referencias
Alvarenga, P. 1996. Cultura y tica de la violencia. El Salvador 1880-1932. San Jos, Costa Rica: Editorial Universitaria Centroamericana. Direccin de Informacin. 1997. "Resultados de la Encuesta de hogares de Propsitos Mltiples". San Salvador, El Salvador. Documento mimeografiado. . 1996. Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples 1996. San Salvador, El Salvador: Ministerio de Relaciones Exteriores. . 1995. Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples 1995. San Salvador, El Salvador: Ministerio de Relaciones Exteriores. Direccin General de Estadstica y Censos, Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas y Centro Latinoamericano de Demografa. 1996. Proyeccin de la Poblacin de El Salvador, 1995 - 2025. San Salvador, El Salvador: Ministerio de Economa. Direccin General de Poltica Criminal. 1996. Estudio acerca de la capacidad del sistema penitenciario en El Salvador: abordaje estadstico descriptivo. San Salvador, El Salvador: Ministerio de Justicia. ECA. 1994. "Violencia institucionalizada". Estudios Centroamericanos (ECA). 49 (549): 615 - 628. San Salvador, El Salvador: UCA.
Instituto Universitario de Opinin Pblica. 1997. "Solidaridad y violencia. Los jvenes pandilleros en el gran San Salvador". Estudios Centroamericanos (ECA). 52 (585-586): 695 - 710. San Salvador, El Salvador: UCA.
202
. 1996b. "Las actitudes de los salvadoreos en torno a las leyes". Estudios Centroamericanos (ECA). 51 (576): 905 920. San Salvador, El Salvador: UCA. . 1996c. "Encuesta sobre juventud salvadorea organizada en pandillas". Serie de informes IP. San Salvador, El Salvador: IUDOP-UCA. . 1995. Encuesta sobre el primer ao de gobierno de Armando Caldern. Serie de informes 48. San Salvador, El Salvador: IUDOP-UCA. . 1993. "La delincuencia urbana. Encuesta exploratoria". Estudios Centroamericanos (ECA). 48 (534- 535): 472 - 479. San Salvador, El Salvador: UCA. IUDOP. 1996a. "La violencia en El Salvador".Estudio Centroamericanos (ECA). 51 (569): 240-249. San Salvador, El Salvador: UCA. . 1996b. "Actitudes y normas culturales sobre la violencia en el rea Metropolitana de San Salvador (ACTIVA)". Informe provisional. San Salvador, El Salvador: UCA. Martn-Bar, I. 1996. Accin e ideologa. Psicologa social desde Centroamrica. San Salvador, El Salvador: UCA Editores. . 1990. "Guerra y salud mental". Revista de Psicologa de El Salvador. 9 (35): 71-88. San Salvador, El Salvador: UCA. . 1990. "La violencia en Centroamrica: una visin psicosocial". Revista de Psicologa de El Salvador. 9 (35): 123-146. San Salvador, El Salvador: UCA. . 1988. "La violencia poltica y la guerra como causas del trauma psicosocial de El Salvador". Revista de Psicologa de El Salvador. 7 (28): 123-141. San Salvador, El Salvador: UCA.
. 1996a. "Sondeo sobre violencia en los centros educativos del rea de San Salvador". Serie de informes 59. San Salvador, El Salvador: IUDOP-UCA.
203
Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social. 1997. "Boletn de prensa sobre los costos que implica para el Ministerio de Salud, atender a los pacientes que demandan servicios de emergencia producto de la violencia". San Salvador, El Salvador: Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social. Documento mimeograflado. Naciones Unidas. 1997. "Informe del Secretario General sobre la Misin de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador. 24 de marzo de 1995." En Ejecucin de los Acuerdos de paz en El Salvador, recalendarizaciones, acuerdos complementarios y otros documentos importantes. Nueva York, Estados Unidos: Unidad de apoyo al enviado del Secretario General en El Salvador. . 1995a. "Informe del Secretario General sobre el fin del enfrentamiento armado en El Salvador". En Los Naciones Unidas y El Salvador 1990-1995. Nueva York, Estados Unidos: Departamento de Informacin Pblica. . 1995b. "Carta de fecha 8 de enero de 1993 dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad por el Secretario General, relativa al descubrimiento de un depsito clandestino de armas del FMLN". En Los Naciones Unidas y El Salvador 1990 - 1995. Nueva York, Estados Unidos: Departamento de Informacin Pblica. . 1995c. "Informe de la Divisin de Derechos Humanos de la ONUSAL correspondiente al perodo comprendido entre el 1 de enero y el 30 de abril de 1993 (Extracto)". En Las Naciones Unidas y El Salvador 1990 -1995. Nueva York, Estados Unidos: Departamento de Informacin Pblica. Organizacin Panamericana de la Salud. 1994. Condiciones de salud en las Amricas, volumen I. Washington, DC, Estados Unidos: OPS. Popkin, M. Spence, J. and Vickers, G. 1994. Justice Delayed: The slow pace of judicial reform in El Salvador. Washington. DC, Estados Unidos: Washington Office on Latn America.
Ministerio de Hacienda. 1996. Ley de Presupuesto General del Estado para el ao 1996 por reas de Gestin. San Salvador, El Salvador: Ministerio de Hacienda.
204
Spence, J., Dye, D., Lanchin, M. et al 1997. Chapultepec: cinco aos despus. La realidad poltica salvadorea y unjuturo incierto. Cambridge, MA, Estados Unidos: Hemisphere Initiatives. White, A. 1983. El Salvador. San Salvador, El Salvador: UCA Editores.
Samayoa, J 1986. "Guerra y deshumanizacin: una perspectiva psicosocial". Estudios Centroamericanos (ECA). 42 (461): 213-225. San Salvador: UCA.
CAPITULO 5
Capital lesionada: violencia en Ciudad de Mxico

Rafael Lozano, Marta Hyar, Beatriz Zurita, Patricia Hernndez, Leticia vila, Mara Lilia Bravo, Teresita de Jess Ramrez, Carlos Carrillo, Clotilde Ayala y Blanca Estela Lpez*
En Mxico a cinco semanas de haberse iniciado el ao 1997, las primeras planas de la prensa reseaban: "...Se registra el quinto asalto bancario en el Distrito Federal (DF) con un saldo de do policas y un civil muerto; un botn de US$3.500 y cinco presuntos delincuentes en libertad..." "Fue encontrada en su domicilio una pareja de comerciantes asesinados, se presume que fueron ejecutados despus de asaltarlos, las victimas presentaban un impacto de bala en la cabeza cada una" ..."Dos hombres no identificados de aproximadamente 30 a 35 aos de edad, fueron asesinados, stos al parecer se resistieron a ser asaltados y fueron baleados en plena va pblica, ambos presentaron varias lesiones por arma de fuego en su cuerpo..." "En ninguno de estos casos fueron detenidos los agresores por las fuerzas policiales..." (La Reforma, viernes 7 de febrero de 1997). Las notas anteriores, extradas de un peridico de circulacin nacional, permiten sintetizar el clima de violencia, inseguridad e impunidad que se vive en la Ciudad de Mxico desde hace varios aos. Un asalto bancario por semana, al menos siete asesinatos conocidos, a consecuencia de robos o hurtos por da y ningn victimario detenido, son algunas de las cifras que justifican la sensacin de temor e inseguridad que se acrecienta en la mayor parte de los ciudadanos.
Miembros de la Fundacin Mexicana para la Salud
206
LOZANO, HIJAR, ZURITA etal
Magnitud de la violencia La violencia homicida Todo intento de cuantificacin de la violencia homicida debe comenzar con una evaluacin concienzuda de la informacin disponible. Para el Distrito Federal existen dos fuentes primarias de informacin en este sentido: las estadsticas vitales que se elaboran a partir de los certificados de defuncin y las estadsticas de la polica que se construyen a partir de las denuncias interpuestas por los familiares, o por las propias autoridades cuando se trata de vctimas desconocidas. Como parte de este estudio, y buscando mejorar la calidad de la informacin disponible, se revisaron cada uno de los 4.792 certificados de defuncin de todas las muertes asociadas con lesiones accidentales e intencionales que se presentaron en el Distrito Federal en 1995. Este ejercicio llev a la reclasificacin de un elevado nmero de defunciones. As, el nmero de muertes por homicidios fue corregido hacia arriba en 25% y el nmero de suicidios en 10 % (ver Cuadro 5.1). Una vez corregida la informacin, se tiene que en 1995 ocurrieron en el Distrito Federal 1.550 homicidios y 358 suicidios.1 Segn los expedientes del Servicio Mdico Forense (SEMEFO) del Distrito Federal, la tasa de homicidios en el Distrito Federal pas de 10,2 muertes por cien mil habitantes en 1981 a 19,6 en 1995. Como se muestra en el Grfico 5.1, mientras a comienzos de la dcada de los ochenta la tasa de homicidios en el Distrito Federal era casi la mitad de la correspondiente para la Repblica Mexicana como un todo, en 1994 ambas tasas eran las mismas. Las estadsticas vitales permiten no slo estimar la magnitud de la violencia, sino tambin conocer algunas caractersticas de las vctimas. Se observ, por ejemplo, que en el Distrito Federal la mayora de las vctimas de homicidio son trabajadores manuales. Asimismo, se observ que la mayora de los homicidios fueron provocados por armas de fuego (70%), se produjeron en la va pblica (75%) y afectaron la poblacin menor de 30 aos (55%).
Aun despus de revisar los certificados de defuncin fue imposible establecer la intencionalidad de 110 muertes. Estas corresponden en su mayora a cadveres no identificados que se encontraron en la va pblica y en los que no haba rastros de violencia evidente pero tampoco se poda establecer ninguna asociacin con determinada causa externa.
1
CAPITAL LESIONADA: VIOLENCIAEN CIUDAD DE MXICO207
Cuadro 5.1. Correccin de las defunciones por lesiones intencionales, DF, 1995
Suiddios Horridios Intendonalidad desconodda Total
E950E959 E960-E969 E980-E989
327
358
9,5
1.243
574
1.550
110
ZOOS
25
-80,5 -6,3
Z144
Grfico 5.1. Tendencia de la mortalidad por homicidios en hombres y mujeres del DF y Rep. Mexicana, 1981-1994
Fuente: INEGI, tabulaciones de mortalidad, varios aos.
Los certificados de defuncin o los expedientes de las autopsias realizadas en los servicios contienen informacin sobre el mvil de los asesinatos. Las rias y los robos son las mviles ms comunes dentro del grupo de homicidios para los cuales se cuenta con informacin en este sentido. Como se ve en el Cuadro 5.2, la importancia relativa de los robos aument substancialmente en la primera parte de los noventa, especialmente entre la poblacin de gnero masculino.
CI 9a
Defunciones observadas en estadsticas vitales
Defunciones corregidas
% cambio
208
Fuente: SEMEFO, varios aos. Tasa por 100.000 habitantes.
Daos a las personas Aqu se evala la magnitud de los daos a las personas provocados por la violencia usando los Aos de Vida Saludable (AVISA) perdidos. Se emplea un indicador que mide simultneamente los daos provocados por muertes prematuras y por secuelas de la violencia. El anlisis es limitado pues no toma en cuenta el impacto psicolgico que sufren las vctimas y sus familias. En 1995 se perdieron en el Distrito Federal 57.673 AVISA por homicidios y lesiones infligidas intencionalmente por terceros y 10.308 por suicidios y lesiones autoinfligidas. Del nmero total de AVISA perdidos a consecuencia de la violencia, 84% corresponde a aos perdidos por muertes prematuras (APMP) y 15% a aos vividos con discapacidad (AVD). Como se seala en el Cuadro 5.3, los ataques con arma de fuego son responsables de ms de la mitad de los AVISA perdidos a consecuencia de las lesiones intencionales infligidas por terceros. Las lesiones producidas por otros medios (o medio desconocidos) y las lesiones producidas por armas blancas son tambin cualitativamente importantes. Como era de esperarse, la letalidad de las lesiones producidas por arma blanca es mucho menor que la correspondiente a las lesiones producidas por arma de fuego (54% en el primer caso y 77% en el segundo).2 Con respecto a las lesiones autoinfligidas, la causa ms importante de AVISA perdidos es el ahorcamiento. En segundo lugar se encuentran las lesiones por arma de fuego y le siguen en orden de importancia los envenenamientos. La letalidad es muy alta en las dos primeras causas y mucho menor en la segunda (ver Cuadro 5.4).
2
Aunque existe el cdigo "nio maltratado fsicamente", ste es poco utilizado por los mdicos que certifican las muertes o por los que diagnostican los egresos en los servicios hospitalarios.
Cuadro 5.2. Tasa de Homicidios. Hombres y mujeres del DF, 1990-1995 Hombres Motivo Hombres Mujeres Mujeres 1990 1995 1990 1995 15,3 Rias 2,0 15,9 1,2 10,3 16,3 Robos 0,8 1,1 0,3 2,4 0,9 Resto 1,1 Total 26,3 34,6 3,0 3,4
CAPITAL LESIONADA: VIOLENCIA EN CIUDAD DE MXICO
209
CI
E965 E968
Causa
Muerte Prematura %
77,4 68,9 53,8 31,7 99,7 100,0 43,4 99,3 68,4
Discapacidad %
22,6 31,1 46,2 68,3
AVISA No. 28.945 12.638 10.130 4.302

1.063
Arma de fuego Otros medios E966 Arma blanca E960 Golpes E963 Estrangulacin E964 Sumersin E967 Nio maltratado E962 Envenenamiento E960-E968 Total
0,3 0,0
56,6
0,7
31,6
268 228 97
57.673
Cuadro 5.4. Aos de vida perdidos por muerte prematura, aos de vida con discapacidad por causas en suicidios y lesiones autoinfligidas, Mxico, DF, 1995.
CI
E953 E955 E950 E958 E957 E956
E951
Causa Ahorcamiento Arma de fuego Envenenamiento Otros medios Precipitacin Arma blanca Envenenamiento por gases Total
Muerte prematura %
99,9 95,4 55,7 63,1 78,0 32,4 99,7 88,2
Discapacidad %
0,1
4,6
AVISA 5.033 2.664

1.380
44,3 36,9 22,0 67,6

0,3
667
301 249
15
11,8
10.308
Existen diferencias importantes en la distribucin de los AVISA por edad entre hombres y mujeres. Mientras para los hombres 88% de los AVISA perdidos a causa de la violencia intencional corresponden al grupo de 15 a 44 aos, para las mujeres el mismo nmero no supera el 65%. Asimismo, se tiene que los golpes y el estrangulamiento dan cuenta de una mayor proporcin del total de AVISA perdidos a causa de la violencia entre las mujeres que entre los hombres. Lo opuesto se cumple para las lesiones producidas por armas de fuego.
Cuadro 5.3. Aos de vida perdidos por muerte prematura y aos de vida con discapacidad por causas en homicidios y lesiones a terceros, Mxico, DF, 1995.
210
Daos a la propiedad El delito contra los bienes patrimoniales es el ms comn en el Distrito Federal. En 1996, por ejemplo, las denuncias por este tipo de delito representaron 78% del total. El Grfico 5.2 muestra la tendencia de los delitos denunciados ante las autoridades entre 1930-96 y el crecimiento de la poblacin en el mismo perodo. Se puede apreciar un claro cambio de tendencia alrededor de 1990. Entre 1930 y 1990 el nmero de denuncias tuvo ms o menos el mismo crecimiento de la poblacin. En contraste, a partir de 1990 el nmero de denuncias ha crecido aceleradamente (se ha duplicado en 6 aos) sin que se observe un incremento concomitante de la poblacin. En tres encuestas realizadas por el Bur de Investigacin de Mercados SA de CV (BIMSA),3 28% de los entrevistados afirm haber sido victima de algn tipo de agresin y alrededor de 50% dijo que un familiar o conocido fue vctima de un delito durante el ltimo ao. En contraste, las estadsticas oficiales basadas en denuncias, muestran que durante 1996 se cometi un delito por cada 33 personas. Esta discrepancia muestra con claridad que las denuncias slo captan un porcentaje pequeo de las agresiones criminales. Segn el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI),4 los delitos contra el patrimonio incluyen robo, dao en propiedad ajena, abuso de confianza, despojo, extorsin, fraude y abigeato. Como se muestra en el Cuadro 5.5, en 1995 hubo un total de 171.589 denuncias por delitos contra el patrimonio en el DF. Su tasa de incidencia, tomando en cuenta slo los que se denuncian, es de 20 por 1.000 personas. Si se corrige esta cifra empleando la proporcin de personas que no denuncian los robos, la tasa de incidencia aumentara a 60 por 1.000 habitantes. Por otra parte, el Cuadro 5.5 muestra tambin que entre 1994 y 1995 las denuncias por delitos contra el patrimonio aumentaron 44% y el robo y los daos a propiedad ajena aumentaron 60% y 11,5%, respectivamente.
3
Ver Bur de Investigacin de Mercados SA de CV 1997. Nota: BIMSA mantiene una base de datos con aproximadamente 60% de todos los nmeros telefnicos de la poblacin de donde aleatoriamente selecciona una muestra para efectuar entrevistas por ese medio. El entrevistador nicamente lee de una pantalla las preguntas y selecciona la respuesta del entrevistado. Para lograr representatividad los resultados se ponderaron por edad y gnero. 4 Ver Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, 1994.
211
Grfico 5.2. Crecimiento de denuncias y poblacin: Mxico, DF, 1930-1996
Fuentes: PGJDF, INEGI. Varios aos. Cuadro 5.5. Denuncias por delitos contra el patrimonio. Mxico, DF. 1994-1995
1994 Denuncias en miles
84,3 21,7 1995
Delito Robo Daos a la propiedad ajena Fraude Despojo Abuso de confianza Extorsin Total contra el patrimonio Total de denuncias
Fuente: PGJDF.
%
52,2 13,4
Denuncias en miles
135,0 24,1
%
61,7 11,0
8,4 2,6 2,5

0,09 119,3 161,5
5,2 1,4 1,6 0,1

73,9 100,0
7,4 2,3 2,6 0,1

171,6 218,6
3,4 1,0 1,2 0,1

78,5 100,0
El crecimiento de la criminalidad en el Distrito Federal se ha centrado fundamentalmente en el aumento de los robos. El Grfico 5.3 muestra que los robos pasaron de representar 44% del total de las denuncias en 1990 a representar 64% en 1996. Si se tiene en cuenta que slo se denuncia una tercera parte de los robos perpetrados, se puede estimar que el nmero total de robos cometidos en el Distrito Federal en 1996 superara el medio
212
LOZANO, HIJAR, ZURITA etaL
Grfico 5.3. ndice delictivo por tipo de delito: Mxico, DF, 1990-1996
Fuente: PGJDF, varios aos.
milln. El desglose de las denuncias por tipo de robo se presenta en el Cuadro 5.6. Como puede verse, las denuncias ms comunes tienen que ver con robos a transentes y robos de auto. En el perodo 1994-96 uno de cada tres robos involucr algn tipo de violencia. Esta relacin vara segn el lugar donde se comete el delito y el objeto robado. Por ejemplo, 45% de los robos a establecimientos y 40% de los robos de automviles involucran algn tipo de violencia. En general el robo no es un delito aislado y muy a menudo su comisin implica otros delitos. En 1995, poco ms de la tercera parte de los homicidios dolosos fueron consecuencia de un robo, dos de cada cinco lesionados de manera intencional fue producto de un robo y ms de la mitad de los robos fueron cometidos en presencia de la vctima. Adems del aumento en la violencia, el incremento del robo refleja la existencia de mercados ilegales de compraventa de objetos robados. Un buen ejemplo de ello es el robo de automviles. A pesar de las medidas de proteccin desarrolladas para evitar este tipo de delitos, robar un vehculo siempre ha sido relativamente fcil. Pero desmantelarlo, pintarlo, cambiarle los sellos, papeles y placas, venderlo en otro lugar o en la frontera implica una complicada organizacin. A juzgar por el aumento en el robo de automviles en el Distrito Federal, estas organizaciones criminales son todos los das ms sofisticadas. No es de extraar entonces, que en el ao de 1998, se hayan robado en promedio 157 automviles al da en el DF, ms del triple del promedio para 1990 estimado en 40 automviles diarios.
213
Cuadro 5.6. Denuncias por robo: Mxico, DF, 1994 -1995 Tipo de Robo Denuncias Robo a transente 16.828 Robo de auto sin violencia 16.751 Robo de auto con violencia 12.591 Robo a repartidor 10.412 Robo a negocio sin violencia 8.325 6.737 Robo a negocio con violencia Robo a casa habitacin sin violencia 4.826 Robo de objetos 3.321 Robo de accesorios de auto 2.029 Robo a casa habitacin con violencia 679 664 Robo de documentos Robo de dinero 318 Otros robos 853 84.334 Total
Fuente: PGJDF, 1996.
%
20,0 19,9 14,9 12,3
Denuncias 23.530 35.116 21.382 17.752 11.078 8.784 6.822 4.209 2.929
%
17,4 26,0 15,8 13,2
9,9 8,0 5,7 3,9 2,4 0,8 0,8 0,4 1,0

100,0
8,2 6,5 5,1 3,1 2,2 0,7 0,6 0,3 0,9

100,0
923 814 406

1.227
134.972
Costos sociales de la violencia y el crimen El incremento de la violencia ocasiona crecientes costos sociales. Cada peso que la sociedad gasta en la reparacin de daos derivados de hechos de agresin es una oportunidad perdida para elevar la produccin del pas y el nivel de vida de la poblacin. Cuantifcar el costo de la violencia es el primer paso en el camino para identificar la magnitud del problema y buscarle soluciones. En el anlisis de los costos econmicos de la violencia se distinguen dos grandes categoras: prdidas e intervenciones. En las prdidas se consideran dos rubros: prdidas materiales y prdidas de salud. Para cada rubro se calculan los costos directos, indirectos e intangibles. En las intervenciones tambin se consideran dos rubros: las erogaciones en prevencin y seguridad, y las derivadas de la aplicacin de la justicia (Cuadro 5.7). Los costos directos por prdidas materiales incluyen los daos a la propiedad, las prdidas de tiempo y los gastos legales. Los costos indirectos incluyen la prdida de oportunidades empresariales y los costos de oportunidad de los individuos privados de la libertad. Los costos intangibles incluyen las prdidas de bienestar asociadas con los cambios en estilos de vida que son ocasionados por los actos de agresin.
1994
1995
214
LOZANO, HIJAR ZURITA, e oL
Cuadro 5.7. Costos sociales de la violencia: Ciudad de Mxico

0/
PRDIDAS Prdidas materiales Cosos directos Robo de automviles Robo y asalto a transportes, mercancas, dinero y valores Asaltos bancarios Otros bienes materiales Costos indirectos Oportunidades empresariales perdidas Costo de Oportunidad de los Reclusos Costos intangibles Cambios de estilo de vida Prdidas en salud Costos directos Gastos mdicos mayores Costos indirectos Prdidas por das de enfermedad y recuperacin Prdidas productivas AVISA Costos intangibles (secuelas) Secuelas de lesiones fsicas y psicolgicas Subtotal INTERVENCIONES Costo de las campaas de prevencin y seguridad Programa de seguridad pblica Programa de seguridad privada Costos intangibles Aplicacin de justicia Programa de aplicacin de justicia Gastos por reclusin Subtotal TOTAL
1.700 639 20 2.200
217,9 81,9 2,6 282,1
11,5 4,3 0,1 14,9
506 504
64,9 64,6
3,4 0,0 3,4
373
60
1.380 1.172
47,8
7,7
176,9 150,3
2,5
0,4 9,3 7,9
57,8
8.554
1.096,7
1.164 3.817
149,2
7,9
25,8
489,4
819 445
6.245 14.799
105,0 57,1
5,5 3,0
42,2 100,0
800,6 1.897,3
Todas las cifras se refieren a pesos de 1995. Para obtener valores en dlares de 1995 habra que dividir entre 7,8.
Millones Millones de pesos de dlares
215
Prdidas materiales5 En 1995, hubo 411 robos diarios en Ciudad de Mxico; de ellos 217 fueron violentos y 93 involucraron lesiones. En promedio, hubo asaltos a 50 taxis diariamente, adems de 159 vehculos robados. Las compaas de seguros estiman que el valor de los vehculos robados en 1995 fue 1.700 millones de pesos; 60% de esos vehculos va al mercado negro y 60.000 automviles son enviados anualmente a Centroamrica.6
5 Todos los valores estn expresados en pesos mexicanos de 1995. El Cuadro 5.7 tambin presenta los valores en dlares. 6 Ver Amezcua, Botello et al, 1997.
En la relacin de los costos por prdidas de salud, los costos directos incluyen gastos en atencin mdica por lesiones; los indirectos incluyen prdidas en capital humano por muerte prematura y discapacidad; y los intangibles incluyen las prdidas de bienestar asociadas con las secuelas psicolgicas y fsicas que tuvieron las victimas despus de sufrir algn acto violento. Respecto a las intervenciones, los costos de prevencin y seguridad incluyen los presupuestos de dependencias pblicas tales como la Secretara de Proteccin y Vialidad, la Polica Bancaria e Industrial y la Polica Auxiliar, as como los gastos en vigilancia privada, seguros, alarmas, cerraduras y semejantes. El costo de impartir justicia y castigar a los delincuentes incluye las erogaciones de los sectores pblico y privado. En los gastos del gobierno, quien tiene el mandato constitucional de cumplir con esta responsabilidad, se incluyen los presupuestos de las dependencias pblicas que tienen como funcin principal la detencin y castigo a los delincuentes. Los diversos costos de la violencia se cuantificaron a partir de informacin proveniente de fuentes secundarias. Se incluyeron los gastos de las instituciones pblicas y privadas para 1995 y los gastos de los habitantes en la prevencin y control de la violencia en 1993. Segn los resultados que se resumen en el Cuadro 5.7, los costos sociales de la violencia en Ciudad de Mxico ascendieron en 1995 a 15.000 millones de pesos (US$1.897 millones). Esta cifra corresponde a casi 1% del PIB del pas y a 2,7% del PIB de Ciudad de Mxico. De los costos totales, 58% corresponden a prdidas materiales y 42% a intervenciones. Las prdidas materiales y las de salud son mayores a 7.000 millones de pesos. A continuacin se describen los procedimientos utilizados en la construccin de este cuadro.
216
LOZANO, MIJAR, ZURITA etal
Ver Snchez, 1996. Ver Torres, 1997. Ver Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, 1995. 10 Los valores sobre las erogaciones monetarias que las vctimas de la violencia y el crimen estaran dispuestas para pagar para evitar estos hechos fueron obtenidos a partir de una encuesta realiza en cuatro centros asistenciales de la ciudad. La encuesta se describe en detalle en una seccin posterior de este captulo.
g
7 8
En 1995 se cometieron 52 asaltos bancarios. Se estima que las prdidas totales por asaltos bancarios en ese ao ascendieron a los 20 millones de pesos.7 En ese mismo ao, las compaas aseguradoras reportaron siniestros que alcanzaban los 206 millones de pesos por robo de dinero y valores, 322 por robo y asalto a transportes, 98 por robo de mercancas, y 13 millones por robo a casa habitacin. Ello representa un total de prdidas materiales de 639 millones de pesos. Muchas actividades econmicas y sociales han sido afectadas por el incremento de la criminalidad. Las iglesias, por ejemplo, se han visto forzadas a reducir sus actividades nocturnas. 8 Asimismo, los negocios que ofrecen servicio a domicilio han tenido que cancelar sus operaciones nocturnas al menos en seis reas de la ciudad, lo que ha ocasionado prdidas de oportunidades empresariales de por lo menos 932.400 pesos anuales. Existen tambin costos indirectos por prdidas de salarios entre los reclusos y el menor ingreso en sus hogares durante el tiempo de reclusin. Las condenas por hechos violentos ascendieron en 1995 a 6 millones de das, lo que puede valorarse aproximadamente en 506 millones de pesos.9 La valoracin econmica de las prdidas materiales debe incluir la disponibilidad a pagar por parte de las vctimas para recuperar el estilo de vida perdido corno consecuencia de los hechos violentos que sufrieron. Entre las vctimas de robo, siete de cada diez vctimas estaran dispuestas a pagar por mantener su estilo de vida anterior y, en promedio, pagaran 3.216 pesos. Los que sufrieron robo con lesin estaran dispuestos a pagar en promedio 4.400 pesos (1,15 veces su salario mensual), en tanto los que no sufrieron lesin pagaran 1.000 pesos (0,44 veces su salario mensual). En su conjunto, las vctimas de robo estaran dispuestas a pagar 482 millones de pesos por recuperar su estilo de vida anterior.10 Las vctimas de delito sexual pagaran en promedio 4.392 pesos. Esto representa 2,5 veces su salario promedio mensual. El conjunto de vctimas de delitos sexuales estara dispuesta a
217
Prdidas en salud La Ciudad de Mxico cuenta con una red de hospitales a cargo del Departamento del Distrito Federal (DDF) para la atencin de lesiones. Estos atienden aproximadamente 30% de los lesionados. Existe adems un hospital central y varias unidades perifricas de la Cruz Roja, los cuales atienden entre el 15% y el 20% de los lesionados. En la ltima dcada los hospitales del DDF han recibido un incremento en la demanda de atencin como resultado de la violencia. En estos hospitales, ocho de cada diez pacientes solicitan atencin a causa de lesiones, ya sea intencionales o no intencionales. De ellos 35% acuden con lesiones traumticas derivadas de la violencia. Se estima que en 1995 alrededor de 34.000 personas solicitaron atencin mdica por lesiones intencionales en la Ciudad de Mxico. A continuacin se presenta una estimacin de los gastos en salud. En primer lugar, se consideran los gastos directos en atencin mdica. Segundo, se consideran los gastos indirectos asociados con la cada de la productividad de las personas lesionadas y las prdidas de aos saludables. Y tercero, el valor monetario del dolor, la angustia y el miedo que sufren las vctimas. Con la participacin de expertos clnicos mexicanos, y a travs de la observacin de la atencin mdica a las vctimas de las lesiones intencionales, se determin el costo unitario por atencin mdica por tipo de lesin (Cuadro 5.8). En 1995, el costo promedio de atencin mdica por persona fue de 10.800 pesos (US$1.384). Los 34 mil individuos que sufrieron lesiones intencionales en 1995 se clasificaron por tipo de lesin y gravedad. Las fracturas de huesos de la cara y las de huesos de extremidades (cerradas), la contusin de cara, cabeza, trax y abdomen, las heridas superficiales, los esguinces y el envenenamiento sin alteracin de la conciencia fueron considerados lesiones leves. Slo se estudiaron tres complicaciones: choque, sepsis y amputaciones. La mitad de todos los casos fueron heridas leves, 45% sufrieron lesiones graves, y solamente el 3% de ellos tuvo complicaciones.
pagar 8 millones de pesos por mantener su estilo de vida anterior. Las vctimas por lesiones estaran dispuestas a pagar en promedio 635 pesos, lo que equivale a 16% de su salario promedio. El conjunto de vctimas de lesiones estara dispuesta a pagar 13,5 millones de pesos por mantener su estilo de vida anterior.
218
LOZANO, HIJAR, ZURITA et al
Se estima que el gasto directo en servicios de salud en 1995 fue de por lo menos 373 millones de pesos. El costo unitario de las lesiones leves vara entre US$45 y US$350. Las complicaciones son mucho ms onerosas: su costo unitario es mayor a US$13.000. Las lesiones graves tienen costos intermedios entre US$900 y US$4.000. Esto significa que del total del costo directo de la atencin a la salud en 1995, una pequea proporcin de los casos ocupa casi 30% de los gastos (Grfico 5.4). Ms de 34.000 lesionados durante 1995 perdieron alrededor de 1 milln de das productivos asociados a la estancia hospitalaria y el tiempo de recuperacin de la lesin. Del total de das perdidos, 63% fue por lesiones graves, 6% por lesiones complicadas y el resto por lesiones leves. Si se supone que la sociedad pierde el salario promedio por cada da de incapacidad (54 pesos), entonces los costos indirectos asociados a la estancia hospitalaria y el tiempo de recuperacin ascenderan a 60 millones de pesos. Adems se tiene que cada lesionado est acompaado por familiares que tambin experimentan prdidas en la productividad durante su recuperacin, lo que incrementara los costos indirectos a 78 millones de pesos. Adicionalmente a los das de incapacidad, las vctimas de la violencia en la Ciudad de Mxico tuvieron la prdida de AVISA por muerte prematura y discapacidad. Como ya se mencion, en 1995 se perdieron 68.000 AVISA. Para estimar los gastos indirectos se supuso que las vctimas de crimen hubiesen enfrentado la misma tasa de desempleo que el resto de la poblacin y hubiesen devengado el salario promedio para la Ciudad de Mxico. Bajo estos dos supuestos, se estim que las prdidas productivas en 1995 fueron de 1.380 millones de pesos. Ocho de cada diez vctimas de la violencia por robo ocurridas en la Ciudad de Mxico durante 1997 manifestaron estar dispuestas a pagar, en promedio, 9.560 pesos de 1995 para evitar las secuelas del delito. Entre quienes sufrieron robo pero no sufrieron agresin fsica alguna, siete de cada diez sujetos manifestaron estar dispuestos a pagar, en promedio, 1.489 pesos. Con estas cifras se estim que en 1995 las vctimas de la violencia en la ciudad estaran dispuestas a pagar 1.089 millones de pesos para evitar las secuelas fsicas y psicolgicas. Un grupo de vctimas de delitos sexuales manifest que las secuelas no se pueden valorar y que estaran dispuestos a dar "todo" por evitar este tipo de experiencia. Otro grupo asign un valor monetario promedio de 23.000 pesos. Estos datos permiten estimar que las vctimas de este delito estaran dispuestas a pagar por evitar estas secuelas 31 millones de pesos.
219
Grfico 5.4. Casos y costos de atencin mdica por tipo de lesin
Fuente: Procesamiento propio del estudio de costos de atencin a lesiones en el Hospital de Balbuena del DDF, enero y febrero de 1997.
Cuadro 5.8. Costo unitario por atencin mdica por caso y total por tipo de lesin: Ciudad de Mxico, 1995
Nmero de Costo promedio Costo promedio Costo total en por caso en por caso en pesos ($) casos pesos ($) dlares (US$) Fracturas y esguinces Contusin y traumatismo crneo-enceflico Otras contusiones Heridas superficiales Heridas profundas Envenenamiento Shock Sepsis TOTAL
7.016
2.589
7.517
332 964
3.767
18.164.468 76.747.044 27.678.620 1.004.565 117.901.695 23.724.701 75.002.525 32.813.498 373.037.117
10.210
942
2.948 9.067 3.362
29.385
341
13.004 7.058 106.493 110.553
44
1.667
905
13.653 14.174
704 297
34.545
Fuente: Procesamiento propio del estudio de costos de atencin a lesiones en el Hospital de Balbuena del DDF, enero y febrero de 1997.
220
LOZANO, HIJAR, ZURITA etaL
En la Ciudad de Mxico, tanto el sector pblico como el privado
En la Ciudad de Mxico, tanto el sector pblico como el privado invierten en la proteccin de los individuos, las familias y los bienes materiales. A continuacin se presenta la estimacin de los gastos en campaas de prevencin y seguridad durante 1995. El anlisis se ha dividido en dos secciones. La primera incluye la estimacin preliminar de los gastos directos en seguridad pblica y privada. La segunda incluye los costos intangibles que tratan de medir la disponibilidad a pagar para reducir la sensacin de inseguridad. La Ciudad de Mxico cuenta con un rgano pblico dedicado a la vigilancia y provisin de la seguridad, la Secretara de Seguridad Pblica (SSP), adems de la Polica Bancaria e Industrial y la Polica Auxiliar. En 1995 exista all un total de 14.408 policas adscritos a los 52 sectores de las 16 delegaciones de la Ciudad de Mxico. Adems, 7.665 policas pertenecan a grupos especiales y 1.927 se dedicaban a labores directivas. Otros grupos de polica del sector pblico reunan a 10.000 elementos ms. En total existen cerca de 24.000 policas en el sector pblico. Los datos censales de 1990 sealan que 65.595 individuos, 2% del total de la poblacin ocupada, trabaja en actividades de proteccin y vigilancia en la Ciudad de Mxico. De este gran total, los trabajadores pblicos representan tan slo 37% y el resto debe pertenecer a diversas corporaciones y modalidades de vigilancia y seguridad privada.11 Si se supone que en 1995 exista el mismo volumen de personal privado dedicado a las tareas de vigilancia y seguridad que en 1990, el gasto en este rubro sera de 3.817 millones de pesos anuales. Por otra parte, en 1995 el presupuesto en seguridad pblica de la ciudad fue 1.164 millones de pesos, lo que implica que en ese ao los gastos totales en prevencin y seguridad habran superado los 4.980 millones. Finalmente, la encuesta de vctimas de violencia revel que entre todos los entrevistados estaban dispuestos a pagar 8,3 millones de pesos por mejorar la seguridad pblica.
Ver Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, 1992.
Por su parte, las victimas de violencia fsica sin robo estaran dispuestas a pagar, en promedio, 2.700 pesos por evitar sus secuelas fsicas y psicolgicas, lo que implica un valor total por encima de los 52 millones de pesos.
221
Justicia y castigo al delincuente El incremento de la violencia ha trado consigo un mayor nmero de reclusos: slo entre 1994 y 1996 el nmero de presos en el pas creci en ms de un 14%. Como los sistemas penitenciarios del pas no estaban preparados para el aumento acelerado de los internos, se ha venido gestando un serio problema de congestin en las crceles. El hacinamiento de internos varones en Ciudad de Mxico supera el 50%. Existen tambin dificultades de respuesta legal: en promedio se necesitan 8 meses para recibir una sentencia. Los problemas encontrados en este proceso van desde la corrupcin y la incapacidad tcnica de los responsables hasta la ausencia de sistemas de operacin adecuados. Los costos de control de la violencia corresponden al presupuesto de las dependencias pblicas responsables. Incluyen los gastos para impartir justicia y del encarcelamiento de los delincuentes. El presupuesto total del sector justicia de la Ciudad de Mxico en 1995 se estim en 819 millones de pesos, cifra que corresponde a un gasto per cpita de $196. El costo diario por preso para la ciudad de Mxico oscila entre 100 y 120 pesos, lo que implica un gasto total de 445 millones de pesos anuales. El hacinamiento de las crceles y la congestin del sistema judicial tambin origina costos adicionales, desde corrupcin hasta problemas de ingobernabilidad, y pueden incluso propiciar mayores incrementos de la criminalidad. Sin embargo, estos costos no fueron incluidos en el anlisis pues constituyen casos imposibles de valorar. Factores de riesgo de las lesiones intencionales Con el objeto de caracterizar la poblacin que presenta lesiones por actos violentos y analizar los factores de riesgo asociados a dichos eventos se realiz una encuesta de los servicios de urgencias del Departamento del Distrito Federal (DDF). Se estima que los hospitales incluidos en la encuesta atienden aproximadamente 35% del total de las lesiones de la Ciudad de Mxico.12 La encuesta acogi 1.504 casos, de los cuales 601 presentaron lesiones intencionalmente infligidas (40%).
12
Ver Servicios de Salud Pblica en el Distrito Federal, 1996.
222
Cuadro 5.9. Lesiones intencionales con atencin mdica por grupo de edad y gnero, enero y febrero de 1997
Edad en aos
0-14 15-29 30-44 45-59 60 + Total
Mujeres %
4,9 52,8 34,0 6,9 1,4 144
Hombres %
2,2 62,8 24,9 8,9 1,1 457
Total %
2,9 60,4 27,2 8,4 1,2 601
El Cuadro 5.9 presenta la distribucin de las lesiones intencionales por edad y sexo. Se observa que la poblacin masculina da cuenta del 76% de las lesiones y que la mayor parte de las mismas se concentra entre las personas jvenes (entre 15 y 29 aos de edad). Existen algunas diferencias entre hombres y mujeres con respecto a la distribucin por edades de las lesiones intencionales. Como se muestra en el cuadro, comparativamente, los hombres jvenes tienden a ser ms propensos a sufrir lesiones que las mujeres de la misma edad. La va pblica es el principal sitio de ocurrencia de las lesiones intencionales estudiadas, concentrando 61% de los casos. Asimismo, 22% de las lesiones ocurren en el hogar y 5% en el trabajo. Es importante mencionar, por otra parte, que la distribucin de las lesiones segn el sitio de ocurrencia no es la misma para hombres y mujeres. En general, los hombres presentan ms lesiones intencionales en la va pblica, mientras las mujeres presentan ms lesiones en el hogar. Respecto al nivel de escolaridad de las vctimas, se observ que 10% de los lesionados no haba completado la primaria, 25% tena la primaria completa y el resto contaba con estudios de secundaria o ms avanzados. No se observaron diferencias significativas entre hombres y mujeres en cuanto a la distribucin de las lesiones intencionales segn los aos de educacin. En general, la principal fuente de violencia que se detecta en los servicios de urgencias de los hospitales de la Ciudad de Mxico son las rias y las agresiones (48%). En segundo lugar aparecen los asaltos (31%) y en tercer lugar los problemas intrafamiliares. Este patrn es distinto por edad y sexo: entre las mujeres ms de dos terceras partes de las lesiones estn asociadas a la violencia intrafamiliar, mientras que en los hombres 55% de las lesiones estn asociadas a rias. Los asaltos y las rias son muy comunes entre los jvenes de 15 a 29 aos y la violencia intrafamiliar es muy comn entre las mujeres de 15 a 44 aos (ver Grfico 5.5).
223
Grfico 5.5. Tipo de violencia segn el gnero de la vctima
A continuacin se analiza el perfil de riesgos de las lesiones intencionales comparadas con las lesiones accidentales. Los factores de riesgo incluidos en el estudio fueron: Exposicin al alcohol La asociacin entre alcohol y violencia ha sido ampliamente demostrada en la literatura mdica. Muchos estudios sobre el tema muestran que con frecuencia vctimas y agresores han consumido alcohol con anterioridad al hecho delictivo.13 No existen hiptesis claras de cmo el alcohol influye en las conductas violentas: se afirma, por ejemplo, que el alcohol hace al individuo ms impulsivo y menos consciente de las consecuencias de un acto violento, o que lo hace ms agresivo, pero no se cuenta con comprobaciones absolutas en este sentido. En una encuesta de victimizacin realizada en 1993 en la Ciudad de Mxico, se encontr que la proporcin de los delitos en que los agresores se encontraban en estado de ebriedad ascenda al 10% (5% en los robos y 33% en las lesiones). Por su parte, las estadsticas judiciales en el Distrito Federal muestran que la proporcin de detenidos con alteracin de sus facultades mentales asociadas al consumo de alcohol va en aumento: en 1976 era 21% y en 1994,27%. Con respecto a la presencia de alcohol encontrada en las vctimas, en un estudio en el estado de Jalisco se encontr que en 56% de los casos las vctimas de homicidios haban ingerido
13
Ver Room,
1983.
224
LOZANO, HIJAR, ZURITA et o.
Gnero. Los hombres son los principales agentes y vctimas de la violencia. Algunos estudios han encontrado que cerca de 80% de las muertes por homicidio en las que la vctima es hombre, el victimario tambin lo es. En el caso de las mujeres el porcentaje de muertes ocasionadas por hombres asciende a 90%.15 En el presente estudio, los resultados confirman lo anterior: para todas las lesiones analizadas, con la excepcin de aquellas producidas por golpes, el hombre tiene un riesgo mayor de ser agredido. Por otra parte, el riesgo que tiene una mujer de sufrir una lesin intencional por algn conocido, su cnyuge o algn familiar, es 15 veces ms alto que el riesgo correspondiente para un hombre. Edad. Aunque los hechos violentos se presentan en todos los grupos de edad, las caractersticas que rodean al evento, sus causas y consecuencias estn fuertemente determinadas por esta variable. Los menores de 5 aos, los ancianos y las mujeres en edad reproductiva son ms propensos de ser victimas de la violencia intrafamiliar. Los adolescentes y jvenes son ms propensos a sufrir lesiones en rias y a ser vctimas de robos.16 En este estudio no se encontr ninguna asociacin entre la edad y la causa de la lesin, lo cual puede reflejar los sesgos introducidos por la muestra utilizada en este trabajo. Si se considera toda la poblacin, la edad sera seguramente un factor de riesgo significativo, sobre todo en el caso de homicidios.17 18 Tipo de agresor. En 57% de los casos el agresor fue un ladrn o desconocido y del sexo masculino. Como se muestra en el Grfico 5.6, las caractersticas del agresor varan dependiendo del gnero afectado: la mayor parte de los agresores de mujeres fueron identificados como conocidos, familiares o cnyuges (80%), mientras los agresores de los hombres fueron en su mayora rateros y desconocidos (75%).
14 15 16 17 18
Ver Ver Ver Ver Ver
Celis y Valencia, 1991. Federal Bureau of Investigation, 1987. Garfalo, Siegel y Laub, 1987. Hjar, Tapia y Rascn, 1994. Lpez, Hjar y Rascn, 1997.
bebidas alcohlicas,14 mientras que las estadsticas del servicio mdico forense de Ciudad de Mxico muestran que 26% de las vctimas de homicidio en 1995 presentaban alcohol en la sangre. En la presente encuesta, 28% de las vctimas dijo haber ingerido bebidas alcohlicas en las 6 horas previas al hecho delictivo.
225
Grfico 5.6. Tipo de agresor segn el gnero de la vctima
De las 1.504 encuestas realizadas, 60% correspondieron a lesiones accidentales y 40% a lesiones intencionales. Con el fin de explorar los factores de riesgo se comparan las caractersticas de las vctimas de lesiones intencionales utilizando como grupo de referencia las vctimas de lesiones accidentales. Como resultado de este anlisis se obtuvo que el sexo, el grupo de edad, la escolaridad, la gravedad, el sitio de ocurrencia y el consumo de alcohol estaban asociadas estadsticamente con el riesgo de sufrir una lesin intencional en comparacin con una accidental. El Cuadro 5.10 presenta la medida de asociacin o razn de momios (RM) de cada una de las variables mencionadas as como el intervalo de confianza correspondiente. Para facilitar la lectura del cuadro se incluyeron las categoras de referencia las cuales aparecen con el valor de 1 en la columna de la razn de momios. Se tiene entonces que, en comparacin a las accidentales, los hombres son ms propensos a sufrir lesiones intencionales que las mujeres. Lo mismo es cierto para los jvenes entre 15-29 aos, los individuos con educacin media y aquellos que han ingerido alcohol. Con respecto a esta ltima variable, llama la atencin que el consumo de alcohol est asociado 3,5 veces ms con las lesiones intencionales que con las accidentales.
226
Variable GENERO Femenino Masculino GRUPO DE EDAD 0-1 4 aos 15-29 aos 30-44 aos 45-54 aos 60 aos y ms ESCOLARIDAD Superior Media Elemental GRAVEDAD No grave Grave LUGAR DE OCURRENCIA Trabajo Va pblica Hogar Escuela CONSUMO ALCOHOL No S
Razn de Momios
IC(95%) 1,4-2,2 0,09-0,3 1,1-2,4 0,97-2,2 0,09-0,5 0,9-1,5 0,4-0,8 0,93-1,6 2,4-6,0 1,0-2,6 0,5-2,6 2,6-4,6
1 1,8
0,16 1,63 1,50 1 0,2
1 1,15 0,54 1 1,2 1 3,81 1,60 1,11 1 3,50
Conclusiones y recomendaciones La violencia siempre ha acompaado la historia de Mxico. Las cadas de la poblacin producto de la conquista en el siglo XVI, de la guerra de la independencia en el siglo XIX y de la revolucin a inicios del siglo XX, le han imprimido un sello caracterstico al desarrollo demogrfico, social y cultural de este pas. En contraste con ese antecedente, la evolucin de la violencia a partir de 1930 ha tenido poco que ver con guerras y revoluciones. A partir de 1930 se pueden distinguir tres etapas bien diferenciadas: de 1930 a 1960 se mantienen los niveles de violencia de la posguerra con tasas por arriba de 50 por 100.000, de 1960 a 1990 se presentan niveles intermedios de violencia con tasas alrededor de 20 por 100.000, y de 1990 en adelante se presentan nuevas formas de violencia en la sociedad y se acrecienta su magnitud en algunos lugares del pas. En esta dcada se incrementan las denuncias por delitos violentos en
Cuadro 5.10. Factores de riesgo asociados con las lesiones intencionales en relacin con las lesiones accidentales
227
contra de la propiedad, por delitos sexuales y por violencia intrafamiliar. Se vuelven ms frecuentes las denuncias por abuso policial, por secuestro o de asesinatos por venganza. Adems, se suman a la "violencia tradicional" el florecimiento de mercados ilegales y el consiguiente desarrollo del crimen organizado, que se transforma en el nuevo flagelo dentro de la historia moderna de la nacin. En esta ltima etapa ciertas poblaciones del pas, especialmente las grandes urbes que histricamente haban mostrado cifras relativamente bajas de asesinatos, empiezan a padecer una tendencia ascendente de la violencia. En los ltimos aos, el miedo y la inseguridad han hecho que la poblacin se sienta presa en sus propios hogares, limitada en sus actividades sociales y sujeta a la voluntad del crimen organizado o de la delincuencia comn. A lo anterior se aade, la falta de credibilidad en las autoridades encargadas de proporcionar seguridad pblica ya sea por la corrupcin que existe en ciertas esferas de dichas corporaciones, por la violencia ejercida por la polica o porque a pesar de haber intentando diferentes soluciones, el crecimiento desmesurado de la delincuencia no les permite ofrecer respuestas eficaces. La complejidad del problema de la violencia y sus importantes repercusiones sobre la salud fsica y mental de la poblacin nos advierten que su solucin no es nica, ni de corto plazo y que las propuestas trascienden las actividades de la polica. La violencia moderna debe ser enfrentada por la sociedad en su conjunto y no ser delegada slo a una instancia del gobierno. Lo anterior requiere, adems de estar ms informado para conocer y comprender mejor su magnitud y los costos sociales que derivan de ella, proponer soluciones factibles que incorporen distintos sectores de la poblacin. Sin tener la capital del pas una tasa elevada de asesinatos, stos representan actualmente un problema social que no puede ignorase. Los homicidios no slo se duplicaron durante los ltimos 15 aos, sino que tambin afectan fundamentalmente a los grupos ms jvenes de la poblacin. Sin embargo, la criminalidad de un pueblo no se mide solamente por los grandes delitos que conmueven a la sociedad entera. Lo anterior nos traslada a pensar en todas aquellas vctimas de un acto violento que sufrieron una lesin o algn dao pero que sobrevivieron a l, o en las secuelas psicolgicas que quedan gravadas como cicatrices en la mente de las personas que vivieron un hecho de estas caractersticas.
228
Al evaluar las consecuencias de la violencia en funcin del tiempo saludable perdido se observa que durante 1995 se perdieron ms de 58 mil aos de vida saludable en el DF; de ellos, 85% proviene de los hombres de 15 a 59 aos y 10% de las mujeres en ese grupo de edad. Tan slo las prdidas de este grupo de la poblacin equivalen a una semana del potencial de vida sana de la poblacin de ese grupo de edad. Las razones que conducen a estas prdidas dependen del sexo de la vctima y del motivo de la agresin. Por ejemplo, en los hombres la mayor parte de las prdidas provienen de rias o asaltos en la va pblica. En cambio, en las mujeres la mayor parte proviene de conflictos intrafamiliares, que suceden en el hogar y son ocasionadas por puos o por objetos contundentes. Por otra parte, tambin se confirma que el consumo de alcohol aumenta el riesgo de presentar una lesin intencional. Esta relacin es aparente aun despus de controlar otros factores de riesgo como lo son: la edad de 15 a 29 aos y la escolaridad por encima del nivel primario. Al comprobarse que el consumo de alcohol y la juventud estn fuertemente asociadas a las lesiones intencionales, o que sea el sexo masculino es ms proclive a presentar lesiones intencionales graves, nos obliga a disear programas de prevencin enfocados en esos grupos de la poblacin, sobre todo porque estos factores estn ms asociados con actos violentos derivados de rias y de conflictos intrafamiliares. Los resultados muestran que los costos sociales de la violencia en la Ciudad de Mxico ascendieron a US$1.900 millones, lo que equivale a 0,7 % del PIB del pas 2,7% del PIB de la Ciudad de Mxico en 1995. De los costos totales, 58% corresponden a prdidas materiales y 42% a actividades dirigidas a prevenir y controlar la violencia. Las estimaciones que aqu se ofrecen sealan que los costos ocultos de la violencia (miedo, cambios de estilo de vida y secuelas fsicas y psicolgicas) pueden superar los costos que se reportan como daos materiales directos. A pesar de la escasa informacin, las prdidas de ganancias y oportunidades econmicas de las empresas y hogares pueden tambin ser muy elevadas. Las recomendaciones generales que se derivan de este estudio se dividen en metodolgicas y de poltica. Las primeras son de inters acadmico y buscan ante todo recapitular la experiecia de este estudio y proponer nuevas lneas de trabajo a futuro. Las segundas son ms aplicadas y buscan ofrecer unos lineamientos generales sobre el camino a seguir en la lucha contra el crimen y la violencia.
229
En primer lugar, mientras no se modifiquen los sistemas de registro sobre hechos violentos y se mantengan algunos de los vicios y problemas detectados en la calidad de la informacin, ser muy difcil ofrecer diagnsticos y soluciones sobre la violencias, sus causas y consecuencias. De otro lado, es importante seguir avanzando en la investigacin de los factores de riesgo asociados a la violencia; seguramente las encuestas de victimizacin enriquecern los resultados de los estudios realizados en los servicios de urgencias. Con respecto al estudio de los costos de la violencia, es recomendable seguir profundizando en el estudio de los costos indirectos. La cifra de mayor subregistro es la de las prdidas de oportunidades econmicas y empresariales. Los negocios que cierran a consecuencia de asaltos reiterados, los que se mudan geogrficamente o los que restringen sus actividades por zonas y reas de la ciudad no estn contabilizados. Las cifras incipientes que se presentan resultan anecdticas con respecto a la magnitud que se intuye. Por otra parte, el estudio de los costos intangibles es an incipiente. Estas cantidades que no representan gastos, sino que mnetarizan aspectos no registrados o de difcil cuantificacin, son una parte muy significativa del costo total de la violencia. Dado que la violencia se ha convertido en uno de los problemas de salud pblica ms serios de la Ciudad de Mxico es necesario romper con la tradicin de enfrentarla de manera fragmentada, delegando la sociedad al sector salud la reparacin de los daos fsicos y mentales en los servicios de emergencia y atencin especializada y a la polica la persecucin de la delincuencia. Debe realizarse una vigilancia epidemiolgica estrecha del problema, creando sistemas de informacin tanto a los niveles local, estatal como nacional que permitan conocer la magnitud real del problema. Asimismo, los programas de prevencin y control de lesiones intencionales deben necesariamente incluir la evaluacin como un componente fundamental de los mismos. Cuando el presupuesto es limitado, la seleccin de las intervenciones debe hacerse procurando que la evaluacin sea posible a un costo razonable. Es necesario definir las acciones a aplicar en el campo de las lesiones, identificando todas aquellas que hayan demostrado su efectividad en cualquier parte del mundo y sus posibilidades de aplicacin en el mbito concreto de nuestro pas. Aqu nuevamente cabe sealar que las acciones dirigidas a
230
LOZANO, MIJAR, ZURITA etal
reducir el consumo de alcohol tendrn un impacto maysculo sobre la incidencia de las lesiones intencionales. Es tambin importante asegurar la participacin de lderes y tomadores de decisin, tanto en los mbitos local como nacional, en cada una de las reas involucradas, situacin nada fcil entre disciplinas tradicionalmente separadas por la teora, capacitacin y el vocabulario. El logro de resultados efectivos en la prevencin y control de las lesiones requiere de la consolidacin de un programa nacional que integre real y efectivamente a representantes de cada una de las disciplinas involucradas con una misma agenda de trabajo. El sector salud y la sociedad en su conjunto tienen en sus manos un nuevo desafo. El problema no se limita a aminorar las consecuencias de la violencia sobre la salud de la poblacin, curando a los heridos y rehabilitando a los discapacitados. El verdadero reto se centra en abordar el problema de manera integral sumando esfuerzos a las medidas de seguridad ciudadana, contribuyendo con la evaluacin permanente del impacto de la violencia en la sociedad y mejorando la labor socialmente asignada al sector salud.
231
Referencias
Amezcua, A., Botello, B.E. et oL 1997. "Los nmeros del caos". Enfoque: Suplemento del Peridico Reforma: 3-14. Bur de Investigacin de Mercados SA de CV. 1997. "Encuesta sobre inseguridad en el Distrito Federal". Mxico, D.F., Mxico: Bur de Investigacin de Mercados SA de CV. Celis, A. y Valencia, N. 1991. "Traumatismos y envenenamientos en Jalisco: Un estudio a partir de autopsias". Revista Salud Pblica de Mxico. 33 (1): 77-87.
Federal Bureau of Investigation. 1987. Crime tn the United States: uniform crimes reports,1986. Washington, DC, Estados Unidos: Federal Bureau of Investigation. Garfalo, J., Siegel, L., Laub, J. 1987. "School-Related Victimizations among Adolescents: An Analysis of National Crime Survey Narratives". Journal of Quantitative Crimtnology. 3:321 -338. Hjar, M.C., Tapia, J.R., y Rascn, R.A. 1994. "Mortalidad por homicidios en nios: Mxico 1979-1990". Revista Salud Pblica de Mxico. 34 (5): 529-537. Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI). 1992. Caractersticas Econmicos: Tabulados Temticos. XI Censo General de Poblacin y Vivienda, 1990. Tomo 1. Mxico, D.F., Mxico: INEGI. Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI). 1994. Cuadernos de Estadsticas Judiciales. Nmero 2. Mxico, D.F., Mxico: INEGI. Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI). 1995. Cuaderno de Estadsticas Judiciales. Nmero 3. Mxico, D.F., Mxico: INEGI.
232
Room, R. 1983. "Regin andUrbanization as Factors in Drinking Practices and Problems". En: B. Kissin y H. Begleit, editores. The Pathogenesis of Alcoholism: Psychosocial Factors. New York, NY, Estados Unidos: Plenum. Servicios de Salud Pblica en el Distrito Federal. 1996. "Evaluacin de los servicios mdicos de urgencias en el rea Metropolitana de Mxico." Mxico, D.F., Mxico: Secretara de Salud, Subsecretara de Servicios de Salud. Torres, M. 1997. "Reducen repartos ante asaltos". Reforma. Mxico.
Lpez, M.V., Hjar, M.C. y Rascn, RA. 1997. "Mortalidad por homicidios en Mxico: Consecuencia fatal de la violencia, 1979-1992". Sade Pblica de Brasil De prxima publicacin.
Ataque a la violencia en Per: reforma penal y policaca

HugoEyzaguirre1
En este captulo se analiza la magnitud y el impacto econmico de la violencia intencional en Per y Lima Metropolitana. Primero se estudia la magnitud de la violencia intencional contra las personas tanto en la zona metropolitana corno en el mbito nacional, utilizando informacin del Ministerio de Salud y la Polica Nacional del Per, que a pesar de su poca confiabilidad, permiten visualizar la realidad. Este anlisis se complementa con una encuesta de opinin con el fin de estimar el nmero de robos y lesiones durante 1996, la prdida de ingresos, los gastos en proteccin y la brecha entre las cifras oficiales y los hechos. En segundo lugar se estiman los costos sociales, directos e indirectos, asociados a la violencia intencional. Entre los costos directos se incluyen los costos del tratamiento mdico de las vctimas de la violencia y los costos de prevencin, control y sancin de la violencia. En cuanto a los costos indirectos, se incluyen las actividades econmicas que la poblacin se inhibe de realizar por temor a la violencia y el valor econmico de los aos de vida saludable perdidos a causa de muerte y discapacidad por violencia intencional. Como informacin adicional se aade el valor de la mercanca robada, que fundamentalmente es una transferencia de las vctimas a los criminales. Para estimar los gastos personales o familiares desembolsados para el tratamiento mdico a vctimas de violencia intencional, se realiz una encuesta en dos hospitales de Lima Metropolitana. Finalmente, se presenta un anlisis de los procedimientos e incentivos mediante los cuales actan los agentes policiales. Este anlisis se realiza para orientar las reformas de la Polica Nacional del Per, ya en curso y discusin en el pas.
El autor es investigador del Instituto APOYO, Lima, Per.
CAPITULO 6
234
EYZAGUIRRE
Violencia intencional contra la persona La disponibilidad de informacin es el principal escollo para el anlisis de la violencia intencional contra la vida en Per. La informacin sobre mortalidad registrada por el Ministerio de Salud (Minsa) slo est disponible para el perodo 1986-1992. La informacin registrada por la Polica Nacional del Per (PNP) slo permite identificar las muertes por homicidio y slo para el perodo 1992-1995. Antes de 1992, el registro policial de los delitos se haca exclusivamente con base en las denuncias investigadas. A partir de este ao, los registros policiales consideran todas las denuncias interpuestas ante la Polica de Investigaciones del Per, la Guardia Republicana y la Guardia Civil. Ministerio de Salud: sus cifras y limitaciones Las limitaciones principales de la informacin disponible en el Minsa tienen que ver con el subregistro, que se origina a su vez en el deficiente proceso de recoleccin de los certificados de defuncin y la mala especificacin en ellos de la causa de muerte. En este anlisis del total de defunciones por causas externas se separaron las clasificadas como intencionales de las clasificadas como accidentales. Las defunciones por causa desconocida se distribuyeron por mitades entre intencionales y accidentales. Todas las defunciones causadas por armas de fuego o armas blancas se reclasificaron como intencionales sin importar si previamente haban sido clasificadas como accidentales o de intencionalidad desconocida. Mientras el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica del Per (INEI), con tablas de vida construidas a partir del Censo Nacional de Poblacin de 1993,1 estima el nmero de defunciones anuales en 159.000 para 1985-1990 y 155.000 para 1990-1995, el Minsa registra en promedio 83.720 defunciones al ao entre 1986 y 1990, y 69.215 entre 1990 y 1991. Segn estas cifras el subregistro del Minsa habra aumentando de 47% a finales de los ochenta a 55% a mediados de los noventa.
1 El INEI construye tablas de vida a partir de la informacin de los censos nacionales de poblacin. As, se elaboraron tablas de vida en 1984 y 1990 en base al Censo Nacional de Poblacin de 1981. A partir del Censo Nacional de Poblacin de 1993 se construyeron nuevas tablas de vida en 1995. A fines de este ao se espera contar con nuevas tablas de vida segn proyecciones revisadas del Censo Nacional de Poblacin de 1993.
ATAQUE A LA VIOLENCIA EN PER235
La PNP y las limitaciones de sus cifras Las cifras de homicidios de la PNP no estn desagregadas ni por gnero, ni por edad, ni por causa externa, y no son siempre comparables de un ao a otro. Las cifras muestran que el promedio de homicidios para Lima entre 1985-1991 fue de 448, mientras el promedio entre 1992-1995 fue 2.306. Esto se debe, como ya se explic, a que con anterioridad a 1992 el registro se haca exclusivamente con base en las denuncias investigadas y no con base en el total de denuncias realizadas. De otro lado, las cifras del PNP muestran que a partir e 1992 el nmero total de homicidios en Lima Metropolitana cae sustancial y continuamente, de 2.419 en 1994 a 1.878 en 1995. Esta cada es poco creble y podra reflejar la correccin de una doble contabilidad en el sistema de registro de la PNP debido a la integracin de las instituciones que antes la conformaban. Por ltimo, la baja participacin de los homicidios registrados por la PNP en provincias con respecto al total es probable que sea reflejo de un subregistro. Finalmente, las cifras del PNP subestiman de manera considerable los hechos criminales ocurridos por fuera del rea metropolitana de Lima, por esta razn estas cifras son usadas exclusivamente para estudiar la violencia criminal acaecida en la capital.
A partir de las cifras de defunciones del Minsa se puede obtener un estimado del total de homicidios en el Per y en Lima Metropolitana. En teora, este estimado debera corresponder al registro de homicidios de la PNP, pero en la practica las diferencias son substanciales. Para 1992nico ao en el que es posible la comparacinel Minsa registr 359 homicidios en Lima Metropolitana mientras que la PNP registr 2.419. La explicacin del mayor registro de homicidios por parte de la PNP puede obedecer a las caractersticas del proceso de recoleccin de informacin sobre muertes en ambas instituciones. Cuando una persona muere por una causa violenta, es la morgueque depende del Ministerio Pblicola que, a travs del mdico forense o legista, expide el certificado de defuncin, el cual debe ser luego enviado al Minsa. Sin embargo, en la prctica un nmero significativo de estos certificados pasa a formar parte de los archivos policiales como prueba para la resolucin de juicios, siguiendo su trmite en el Ministerio Pblico y el Poder Judicial sin que el Minsa acceda a esta informacin en un significativo nmero de casos.
236
EYZAGUIRRE
Mtodo de correccin Las estimaciones nacionales sobre violencia intencional que se presentan estn basadas en las cifras del Minsa corregidas segn las defunciones totales reportadas por el INEI. Para el caso particular de Lima Metropolitana, las estimaciones estn basadas en las defunciones totales registradas por el PNP. En este ltimo caso la informacin del Minsa se utiliz exclusivamente para calcular la distribucin de los homicidios por gnero y edad. En el mbito nacional, las cifras sobre defunciones del Minsa se multiplicaron por un factor de correccin calculado segn defunciones del INEI por gnero y grupos de edad. Este factor fue de 1,8 para el perodo 1985-1990 y 2,2 para el de 19901992. Cabe resaltar que la cifra de defunciones del INEI utilizada para corregir las defunciones del Minsa del perodo 1990-1992 es un promedio del perodo 1990-1995, dado que dicha institucin no presenta los datos anualmente sino por quinquenios. En sntesis, se tiene la informacin organizada de la siguiente manera: (1) cifras nacionales corregidas segn el factor de correccin del INEI y (2) cifras de la PNP para Lima Metropolitana siguiendo la distribucin de los datos del Minsa. Defunciones El Cuadro 6.1 muestra que en el pas como un todo los homicidios han histricamente correspondido a 1.5% del total de defunciones. El Cuadro 6.2 muestra, por su parte, que a comienzos de los noventa se presentaron aproximadamente 2.300 homicidios en todo el pas y 1.600 en Lima Metropolitana. As, y segn las cifras del PNP, la tasa de homicidios en Lima Metropolitana ascendera a 24,6 por cien mil habitantes (pcmh). Cuando se compara esta cifra con el promedio nacional (10,2 homicidios pcmh), se encuentra que los niveles de violencia en Lima son menores de lo que cabra esperarse segn la experiencia internacional. De hecho, en pases donde la tasa nacional de homicidios pcmh alcanza niveles de 9 10 es comn encontrar ciudades donde las mismas tasas llegan a niveles entre 40 y 70 pcmh. Las causas de homicidios y suicidios slo pueden estudiarse a partir de la distribucin que hace el Minsa segn su registro de defunciones, debido a que las cifras de la PNP no cuentan con la desagregacin segn causas especficas de muerte requerida para este anlisis. Las causas de homicidios en el mbito nacional son principalmente lesiones perpetradas con armas de fuego; en segundo lugar aparecen los golpes
ATAQUE A LA VIOLENCIA EN PER: REFORMA PENAL Y POLICACA
237
Cuadro 6.1. Defunciones por causas violentas a nivel nacional1 (en porcentaje del total de defunciones)
Causas externas2
19851990 19901992
1 2
Lesiones intencionales3
1,7 1,6
Homicidios
1,4 1,5
Suicidios
0,3 0,1
6,3 6,6
Las cifras corresponden al promedio del perodo sealado. Incluye lesiones intencionales, accidentales y aquellas sin especificar si fue intencional o accidental. 3 Incluye homicidios, suicidios y otros. Fuente: Instituto APOYO. Elaboracin propia a partir.de la base de datos sobre defunciones por causas externas 1986-1992 del Minsa y de las estimaciones sobre defunciones totales del INEI para los quinquenios 1985-1990 y 1990-1995.
Cuadro 6.2. Defunciones por causas intencionales. Perodo 1990-19921 (nmero de defunciones)
Total lesiones intencionales2 Tasa por cien mil Homicidios3 Tasa por cien mil Suicidios Tasa por cien mil
1 2
Total nacional
2.539 11,3 2.311 10,2 223
1,0
Lima PNP 1.710 25,8 1.629 24,6 81 1,2
% 67,3
70,5 36,3 -
Las cifras corresponden al promedio del perodo sealado. Incluye homicidios, suicidios y otros. Fuente: Instituto APOYO. Elaboracin propia a partir de la base de datos sobre defunciones por causas externas 1986-1992 del Minsa y de las estimaciones sobre defunciones totales del INEI para los quinquenios 1985-1990 y 1990-1995.
Lesiones Tomando como fuente las cifras sobre defunciones del Minsa (corregidas por el INEI) y del PNP, y suponiendo, adems, que el ndice de letalidad existente en Chile puede aplicarse a Per, se puede obtener un estimado del total de lesiones intencionales en el Per y en Lima Metropolitana. Dado que la violencia comn en Chile y en el Per tiene patrones similares es posible considerar que las cifras sobre lesiones son cercanas a la realidad. Debe considerarse, sin embargo, que diferencias en la calidad
producidos con objetos contundentes; y en tercer lugar las heridas por arma blanca. Esta tendencia se mantiene en Lima Metropolitana. En el caso de los suicidios, la causa principal tanto a nivel nacional como para Lima es el envenenamiento.
238
EYZAGUIRRE
Cuadro 6.3. Lesiones por causas violentas1 (nmero de lesionados) Lesiones a terceros2 Total nacional Lima PNP
19851990 19901992
1 2
Lesiones autoinfligidas3 Lima PNP Total nacional

23.881 15.159
n.d
30.697 26.710
n.d
19.233
9.047
Las cifras corresponden al promedio del perodo sealado. Incluye lesiones a terceros por golpes con el puo, envenenamiento, arma de fuego, arma blanca y golpes con objetos contundentes. 3 Incluye lesiones autoinfligidas por envenenamiento, arma de fuego, arma blanca y sin causa especificada. Fuente: Instituto APOYO. Elaboracin propia a partir de la base de datos sobre defunciones por causas externas 1986-1992 del Minsa, las estimaciones sobre defunciones totales del INEI para los quinquenios 1985-1990 y 1990-1995, las cifras de homicidios registradas por la PNP y las letalidades estimadas por causas en Chile (Funsalud, Mxico).
Cuadro 6.4. Tasa por cien mil por causas violentas Lesiones a terceros Lesiones autoinfligidas Nivel nacional Lima PNP Nivel nacional Lima PNP
1985-1990 1990-1992 136,1 118,4 n.d 290,8 105,9 67,2 n.d 136,9
de la atencin de los servicios de salud o actitudes culturales hacia una mayor o menor bsqueda de atencin mdica pueden afectar estos clculos. Si en Chile la atencin mdica es mejor o la propensin a buscar atencin rpidamente es mayor, el ndice de letalidad en Per ser mayor que en Chile y las cifras sobre lesiones que se presentan estaran sobrestimadas. El Cuadro 6.3 presenta las estimaciones sobre el nmero total de personas lesionadas a causa de la violencia en el pas como un todo y en Lima Metropolitana. Por su parte, el Cuadro 6.4 presenta las tasas de lesiones por cien mil habitantes. Segn los clculos las tasas de lesiones en Lima estn cerca a los 300 incidentes para el caso de lesiones a terceros y algo por debajo de los 150 incidentes para el caso de lesiones autoinfligidas.
ATAQUE A LA VIOLENCIA EN PER
239
Encuesta de opinin pblica y la brecha con las cifras oficiales Las cifras ms confiables sobre victimizacin utilizadas en este trabajo proceden de una encuesta de opinin pblica realizada como parte de este estudio con fin de estimar la magnitud de la violencia contra la vida y la propiedad en Lima Metropolitana, as como de caracterizar la violencia que existe en esta ciudad. Los resultados obtenidos a partir de las cifras oficiales son muy inferiores a los recogidas en la encuesta de opinin pblica: puede estimarse a partir de los resultados de la encuesta que alrededor de 570.000 personas seran agredidas fsicamente al ao en la ciudad de Lima. Adems, 21% de los agredidos seal haber acudido a una institucin mdica o de salud para su atencin o tratamiento, y de estos 41% acudi a un hospital para su tratamiento. Ello implicara que 119.700 personas fueron victimas de lesiones serias y 49.077 requirieron hospitalizacin. Estos resultados corroboran el sesgo proveniente de las cifras oficiales presentadas anteriormente. Las agresiones ms comunes son las asociadas a robos o peleas callejeras: 70% corresponde a golpes, 14% a cortes y 12% a rasguos; 63% de las agresiones no requiri hospitalizacin. Cuando esto ocurri, la mayora de las hospitalizaciones fueron de un solo da. Igualmente, 56.5% de los lesionados report no haber perdido das de trabajo. Entre quienes perdieron uno o ms das de trabajo, la mayora perdi entre uno y siete das. Los resultados segn grupos de edad muestran que las vctimas de la violencia en Lima son en su gran mayora jvenes. Del total de vctimas de agresin fsica, el 42% se encuentra entre los 18 y 24 aos, con una gran incidencia de violencia pandillera y entre amigos. En cuanto al tipo de agresin, de cada diez jvenes que fueron vctimas de agresin fsica, ocho fueron golpeados o cortados. Considerando que los pandilleros son los principales agresores en este grupo de edad, es posible que estas agresiones se refieran a rias callejeras. Estos resultados coinciden con la informacin de la encuesta a vctimas de violencia intencional aplicada en dos hospitales de Lima Metropolitana, en la que se encontr que 86% de los lesionados por violencia intencional que ingresaron al hospital en el perod de trabajo de campo presentaban golpes con el puo, con un objeto contundente o con arma blanca. De igual modo, del total de las vctimas de violencia intencional encuestadas, 70% declar que su herida o lesin haba sido ocasionada por un ladrn que intentaba robarle algunas de sus pertenencias o por una pelea con desconocidos.
240
EYZAGUIRRE
Lesiones intencionales y vidas perdidas Los aos de vida saludable perdidos (AVISA) fueron estimados para cinco tipos de lesiones intencionales a terceros: golpe con el puo, envenenamiento, arma de fuego, arma blanca y golpes con objetos contundentes; y para cuatro tipos de lesiones autoinfligidas: envenenamiento, arma de fuego, arma blanca y sin causa especificada, tanto en el mbito nacional como para Lima Metropolitana (Cuadros 6.5 y 6.6). En cada una de estas causas, el peso de la enfermedad para las lesiones intencionales ha sido estimado mediante procesos separados para las muertes prematuras y para las discapacidades. De acuerdo con estas estimaciones, en 1990-1992 se habran perdido en el pas 60.792 AVISA a causa de la violencia. De este total, 74,9% corresponde a "aos perdidos por muerte prematura" (APMP) y el resto a "aos vividos con discapacidad" (AVD). Por otro lado, los AVISA calculados para Lima Metropolitana segn los registros de la PNP seran 73.876. La aparente contradiccin entre las cifras nacionales y metropolitanas se explica por la diferencia entre los mtodos de registro. Violencia intencional contra la propiedad La encuesta de victimizacin realizada por el Instituto Apoyo permite estimar el nmero total de "robos"2 que ocurren en Lima Metropolitana. Las cifras son alarmantes: 21% de los encuestados manifest haber sido vctima de un robo en 1996 y de estos el 34% dijo haberlo sido ms de una vez. Se calcula entonces que en Lima Metropolitana ocurren cerca de 1.300.000 robos al ao.
2 Se refiere a lo que la poblacin identifica como robo: hurtos, arrebatos, secuestros al paso para la sustraccin de sumas de dinero u objetos de valor que lleven en ese momento consigo, entre otros.
Cabe sealar, de otro lado, que en los niveles socioeconmicos ms bajos, donde la proporcin de poblacin vctima de agresin es ligeramente superior a la correspondiente a los niveles ms altos, es ms frecuente que las agresiones provengan de personas conocidas. La presencia de vecinos y amigos (e incluso familiares) entre los agresores da cuenta de un patrn de violencia en el cual las agresiones provienen del entorno social de la vctima y no responden a lo que podra llamarse crimen organizado.
ATAQUE A LA VIOLENCIA EN PER
241
Cuadro 6.5. AVISA perdidos por lesiones a terceros Total nacional Causa Envenenamiento Tasa por mil Arma de fuego Tasa por mil Arma blanca Tasa por mil Golpes con el puo Tasa por mil Golpes con objeto contundente Tasa por mil Otros Tasa por mil Total
1
Lima Metropolitana APMP (%)

AVD (%)
APMP (%)
100
0,01
AVD (%)
AVISA (aos)
275
0,01 32.644 1,45 8.444 0,37
AVISA PNP (aos)
0
0,00
0
0,00
0
0,00
0
0,00 37.115 5,61 25.764 3,90
75
1,08
25
0,37
76
1,05
24
0,33
61
0,23
39
0,14
23
0,22
77
0,74
29
0,01
71
0,02
734
0,03 11.298 0,50 2.276 0,10 55.671
0
0,00
0
0,00
0
0,00 7.202 1,09
84
0,42
16
0,08
92
0,25
8
0,02
100
0,10
0
0,00
100
0,02
0
0,00
537
0,08 70.618
75
25
58
42
Las cifras corresponden al promedio del perodo sealado. Fuente: Instituto APOYO.
Cuadro 6.6. AVISA perdidos por lesiones autoinfligidas. 1990-19921 Total nacional Causa Envenenamiento Tasa por mil Arma de fuego Tasa por mil Arma blanca Tasa por mil Sin causa especfica Tasa por mil Otros Tasa por mil Total Tasa por mil
1
Lima Metropolitana APMP (%)

97
0,07
AVD (%)
APMP (%)
96
0,15
AVD (%)
AVISA (aos) 3.421 0,15
4
0,01
3
0,00
AVISA PNP (aos) 1.861 0,28
78
0,01
22
0,00
343
0,02
83
0,01
17
0,00
216
0,03
15
0,01
85
0,02
564
0,03
97
0,00
3
0,00
41
0,01
84
0,01
16
0,00
364
0,02
31
0,01
69
0,02
757
0,11
100
0,02
0
0,00
429
0,02 5.121 0,23
100
0,01
0
0,00
383
0,06 3.258 0,49
85
0,19
15
0,03
81
0,09
19
0,02
Las cifras corresponden al promedio del perodo sealado. Fuente: Instituto APOYO.
Segn la encuesta slo 25% de los casos de "robo" fueron denunciados, 98% de ellos ante la PNP. Las razones principales de la poblacin para no denunciar estaran vinculadas a deficiencias de la PNP para recuperar el objeto robado, para sancionar al culpable o porque el trmite es complicado y largo.
242
EYZAGUIRRE
Impacto econmico de la violencia intencional El impacto econmico que la violencia intencional ocasiona a la sociedad puede ser medido a travs de sus costos totales, directos e indirectos (Bobadilla et al., 1995). Segn esta clasificacin, los costos directos incluyen los costos individuales de la atencin a las vctimas de violencia, los costos de la atencin institucional, los costos de rehabilitacin, los costos asociados a la prevencin de la violencia, y otros costos directos como los costos intangibles y los legales. Por su parte, los costos indirectos incluyen la prdida de produccin y/o ingreso por muerte y discapacidad a causa de la violencia y las prdidas materiales que sta genera. Costos Directos Para estimar los costos directos de la violencia intencional en Lima Metropolitana se han tomado en cuenta los recursos personales o familiares empleados en la atencin a las vctimas y los costos incurridos por las instituciones de salud en el tratamiento mdico de las vctimas. Igualmente se han
En adelante, las cifras sern presentadas en dlares corrientes de 1995
Considerando que en Lima se producen poco ms de 1.300.000 robos al ao y que la tasa de denuncia est alrededor del 25%, se tiene que la PNP recibira anualmente 336.000 denuncias de robos. Sin embargo, la PNP registr en promedio 33.000 denuncias al ao entre 1992 y 1995. Se puede concluir entonces que de cada diez denuncias que son presentadas ante la PNP slo una es registrada. Resumiendo: de cada 40 robos que se cometen, slo 10 son denunciados ante la PNP y de ellos slo 1 es registrado por esta institucin. Sobre el monto robado, casi la mitad de los encuestados report haber perdido menos de US$40 (dlares corrientes de 1995)3 y slo 8% report haber perdido ms que US$400. En la mayora de los casos el robo se realiz mientras la vctima caminaba por la calle y el ladrn no portaba arma. Asimismo, en la mayora de casos la vctima no fue lesionada ni agredida. Esto confirmara que el tipo de violencia contra la propiedad que se comete en Lima Metropolitana sera, al igual de lo que sucede con la violencia contra la persona, un tipo de agresin de pequea escala.
Costos de Tratamiento Mdico Los principales componentes de los costos del tratamiento mdico a vctimas de la violencia intencional corresponden a los recursos familiares desembolsados para atenderlas y a los costos en los que incurren las instituciones de salud para diagnosticar y tratar las lesiones y muertes causadas por la violencia criminal. La estimacin de los recursos personales o familiares desembolsados para atender a las vctimas de violencia intencional fue realizada a partir de una encuesta directa aplicada a las propias vctimas, sus familiares o acompaantes en dos hospitales pblicos de Lima Metropolitana, el Hospital Nacional Dos de Mayo y el Hospital Nacional Daniel Alcides Camn. Por su parte, los costos institucionales fueron obtenidos a partir de los resultados del estudio sobre costos de atencin en emergencia en el primero de estos centros asistenciales (Espinoza, 1996).4 En ambos casos se utiliz el nmero de lesionados en Lima Metropolitana durante 19965 que incluye a los heridos o lesionados por golpe con el puo, por arma blanca, por arma de fuego y por envenenamiento, basados en la clasificacin suplementaria por causas externas de enfermedades, traumatismos y envenenamientos de la 9a. Revisin de la Clasificacin Internacional de Enfermedades de la Organizacin
4
Estudio elaborado en el curso de estimacin de costos organizado por la Unidad de Capacitacin del Hospital Nacional Dos de Mayo entre noviembre y diciembre de 1996, con el fin de determinar el costo unitario de un servicio o actividad producida en emergencia durante 1995. 5 A partir de ahora se supone que el nmero de lesionados en Lima Metropolitana durante 1996 es el mismo que el total de lesionados promedio para el perodo 1990-1992.
considerado los presupuestos de las instituciones pblicas involucradas en la prevencin, control y sancin del delito (Polica Nacional del Per, Ministerio Pblico, Poder Judicial e Instituto Nacional Penitenciario) y los recursos empleados por las posibles vctimas para prevenir el acto criminal (bienes y servicios adquiridos e inversin en servicios de vigilancia privada por parte de personas jurdicas). Otros costos directos, como los costos intangibles y los costos legales no fueron tenidos en cuenta por las dificultades metodolgicas que su estimacin implicaba.
244
EYZAGUIRRE
El sector pblico: prevencin, control y sanciones para l delito En Per las instituciones vinculadas a la prevencin, control y sancin del delito son la Polica Nacional del Per, el Ministerio Pblico, el Poder Judiciallos dos ltimos en su rama penaly el Instituto Nacional Penitenciario (INPE). El presupuesto de las instituciones publicas involucradas en la lucha contra la delincuencia aument de US$536 millones en 1992 a US$873 millones en 1996. Este aumento significa a su vez un incremento en el gasto per cpita en este rubro de US$24 a US$36 (Cuadro 6.8). En Lima el gasto pblico destinado al control, prevencin y sancin de delitos ascendi a US$267 millones, lo que representa cerca de 0,53% del PBI nacional y el 0,98% del PBI de Lima Metropolitana (Cuadro 6.9).
Cuadro 6.7. Costo del tratamiento mdico de las vctimas de violencia intencional, 1996 EnUSS corrientes de 1995
1.785.320,58 254.811,81 2.040.132,39
Como % del PBI nacional
1 . Recursos personales o familiares desembolsados segn correccin de la PNP 2. Costos hospitalarios segn correccin de la PNP Costo del tratamiento mdico (1 + 2) segn correccin de la PNP
Como % del PBI de Lima Metropolitana

0,0066 0,0009 0,0075
0,0035 0,0005 0,0040
Los lectores interesados en los detalles de estos clculos pueden recurrir al documento de trabajo que sirvi para la elaboracin de este captulo (Eyzaguirre, 1998).
Mundial de la Salud. Esta cifra fue estimada teniendo en cuenta las cifras del Minsa corregidas segn homicidios de la PNP. Se utiliz para ambos escenarios el ndice de letalidad de Chile. Siguiendo este esquema, se tiene que el nmero de personas lesionadas por violencia intencional en Lima Metropolitana durante 1996 es de 28.280 personas segn correccin de la PNP. Los resultados de este anlisis indican que el costo de tratamiento mdico de las vctimas de violencia intencional durante 1996 sera US$2 millones, 0,004% del PBI nacional y 0,008% del PBI de Lima Metropolitana (Cuadro 6.7).6
Polica Nacional del Per Ministerio Pblico1 Poder Judicial2 Instituto Nacional Penitenciario Total
Cuadro 6.8. Presupuestos nacionales de instituciones pblicas que previenen, 461.119.428 591.143.677 739.466.222 732.696.610 25.595.273 27.566.844 11.855.396 10.197.785 36.081.171 48.042.278 21.669.594 20.027.333 83.654.222 64.370.554 41.439.498 71.405.786 536.083.916 692.774.581 884.796.888 872.676.286
1 Los datos corresponden al presupuesto asignado al rea penal del Ministerio Pblico. Se considera la participacin de la carga procesal penal en la carga total nacional correspondiente a 1996 (57.3%). 2 Los datos corresponden al presupuesto asignado al rea penal del Poder Judicial. Se considera la participacin de la carga procesal penal en la carga total nacional correspondiente a 1996 (34.9%). 3 El presupuesto asignado al Poder Judicial corresponde al aprobado al cierre del ao. El resto corresponde a lo aprobado por el Congreso de la Repblica en noviembre del ao anterior.
Fuente: (1) Presupuestos Generales de la Repblica aprobados por el Congreso de la Repblica 1993, 1994, 1995 y 1996. (2) Informacin Estadstica del Poder Judicial y Ministerio Pblico. Juzgados, fiscalas y carga procesal a nivel nacional, segn distrito judicial. Oficina Tcnica de Proyectos de Cooperacin Internacional-Poder Judicial (OTPCI-PJ) y Departamento de Estadstica-Ministerio Pblico, junio de 1997.
Cuadro 6.9. Presupuesto asignado a las instituciones pblicas de prevencin, control y sancin. 1996 (en USS corrientes de 1995)
Polica Nacional del Per Ministerio Pblico (rea penal) Poder Judicial (rea penal) Instituto Nacional Penitenciario Total
1
224.205.1631 10.569.1272 18.115.7823 14.399.6934 267.289.765
Aunque no se dispone del presupuesto de la PNP desagregado por regiones que permita conocer el correspondiente a Lima Metropolitana, ste puede estimarse en US$224 millones segn la participacin del personal policial en Lima respecto al total nacional. Ello considerando que 90% del presupuesto de la PNP se destina a sueldos y salarios de policas en actividad y en retiro y a la pensin de los familiares de los efectivos fallecidos. 2 El presupuesto aprobado al rea penal del Ministerio Pblico durante 1996 fue US$28 millones, de los cuales 38% sera asignado a Lima Metropolitana para resolver casos penales, es decir, US$11 millones. 3 En 1996 se habra asignado a la administracin de justicia penal US$48 millones, de los cuales se destinara 38% a Lima Metropolitana para resolver casos penales, es decir, US$18 millones. "Aunque no se dispone del presupuesto del INPE desagregado por regiones que permita conocer el correspondiente a Lima Metropolitana, ste puede estimarse en US$14 millones para 1996, cifra obtenida considerando la participacin de la poblacin penal carcelaria de Lima Metropolitana (22,4%). Fuente: (1) Presupuesto General de la Repblica aprobado por el Congreso de la Repblica 1996. (2) Informacin Estadstica del Poder Judicial y Ministerio Pblico. Juzgados, fiscalas y carga procesal a nivel nacional, segn distrito judicial. Oficina Tcnica de Proyectos de Cooperacin Internacional-Poder Judicial (OTPCI-PJ) y Departamento de Estadstica-Ministerio Pblico, junio de 1997.
Cuadro 6.8. Presupuestos nacionales de instituciones pblicas que previenen, controlan y sancionan los delitos (en USS corrientes de 1995)
246
EYZAGUIRRE
Los recursos para prevenir el acto criminal La actividad delictiva que pudiese denominarse cotidianarobos, asaltos, agresiones y otrosafecta grandemente la vida de los peruanos, lo cual se refleja en un generalizado sentimiento de inseguridad: 64% de la poblacin de Lima Metropolitana considera la delincuencia como uno de los tres principales problemas de la ciudad. Asimismo, segn la encuesta de opinin pblica realizada en Lima Metropolitana como parte del presente estudio, 7 de cada 10 limeos sienten algn o mucho temor por el clima de violencia que existe en la ciudad. La situacin descrita est relacionada tambin con la incapacidad de las instituciones pblicas para responder con medidas adecuadas y oportunas de control, sancin y prevencin al problema delictivo del pas. Segn encuestas de opinin pblica, 52% de la poblacin desaprueba la gestin de la PNP para combatir la delincuencia, 55% la del Poder Judicial, 41% la del Ministerio Pblico y 46% la del INPE. Esta brecha entre la demanda y la oferta de seguridad pblica ha generado diversas respuestas por parte de la poblacin para protegerse de la violencia. Adems, las autoridades locales han asumido la tarea de brindar servicios de seguridad a la poblacin a travs de serenos. Los gastos privados en prevencin del crimen han sido estimados, para el caso de Lima Metropolitana y el ao de 1996, en US$110 millones, lo que equivale a 0,22% del PBI nacional y 0,41% del PBI de Lima Metropolitana. Esta cifra puede a su vez dividirse en tres grandes rubros: gastos en alarmas, rejas y similares (US$31 millones), gastos en servicios de serenos (US$8 millones), y gastos en guardias privados (US$72 millones). En general, se estima que el gasto que cada limeo habra desembolsado en materia de seguridad es de por lo menos US$16. Una gran proporcin de los hogares limeos reporta algn tipo de inversin en proteccin contra el crimen. As, 86% de la poblacin limea de los niveles socioeconmicos alto y medio report haber adquirido bienes para su proteccin, como trancas, cerrojos y enrejados en las puertas y ventanas de sus casas. Para la poblacin de estratos bajos esta cifra se ubica alrededor de 70%. En materia de seguridad para autos, 45% de los limeos que cuentan con vehculo propio seal tener instalada una alarma para proteger su vehculo de actos delictivos. Por otro lado, el problema de la delincuencia ha motivado que las asociaciones de vecinos y las autoridades locales asuman la responsabilidad de velar por la seguridad. De este modo, una
de las tareas que las municipalidades han asumido recientemente es brindar servicios de seguridad a la poblacin a travs de servicios de serenos. El financiamiento de este servicio proviene del cobro de una tasa a los vecinos y de los propios ingresos de las municipalidades, por lo que el tipo de servicio que ofrece el serenazgo depende de la capacidad adquisitiva de los miembros de la propia localidad. En la actualidad disponen de serenazgo 17 distritos de los 36 con que cuenta Lima Metropolitana. La encuesta de opinin pblica aplicada en el marco de este proyecto muestra que el uso de este servicio es mayor en los distritos de mayores ingresos. As mientras este servicio es adquirido por 90% de la poblacin de nivel socioeconmico alto, en el nivel medio slo lo tiene 62% y en el nivel bajo 17%. Por su parte, en los distritos de menores recursos se ha habilitado en los ltimos aos las llamadas "rondas urbanas" o "comits de autodefensa". En ellas los propios pobladores se organizan y participan directamente en la proteccin de su vecindario. Este fenmeno se ha concentrado casi exclusivamente en zonas urbano-marginales de Lima. Segn los resultados de la encuesta mencionada, 8% de la poblacin de nivel socioeconmico muy bajo, es decir, alrededor de 140.000 limeos, estara organizado mediante este sistema de proteccin. El clima de peligro que se vivi en Lima a raz de la violencia terrorista durante toda la dcada de los ochenta y los primeros aos de los noventa, as como la creciente actividad delictiva, llev a muchas empresas y personas de mayores recursos econmicos a contratar los servicios de empresas encargadas de brindar seguridad patrimonial y personal. Segn informacin proporcionada por la Direccin de Control de Servicios de Seguridad, Control de Armas, Municin y Explosivos de Uso Civil (Dicscamec), rgano encargado de registrar u todas las empresas que brindan servicios de seguridad, desde 1970 hasta fines de 1995 se han creado 1.130 empresas dedicadas a brindar servicios de seguridad privada en el pas, de las cuales 70% corresponde a Lima Metropolitana. D estas empresas slo 306 mantenan su permiso de operacin vigente a finales del ao 1995. En la ciudad de Lima la situacin es similar, de las 785 empresas registradas hasta fines de 1995, slo 205 mantenan su permiso vigente. A pesar de la disminucin del nmero de empresas, y segn informacin proporcionada por una de las principales empresas de vigilancia del mercado, el sector ha crecido entre el 1% y 2% anual en los ltimos aos.
248
EYZAGUIRRE
Costos indirectos Para estimar los costos indirectos de la violencia intencional en Lima se consider el valor econmico de los AVISA perdidos por muerte y discapacidad. Tambin se presentan algunas cifras descriptivas (no valoraciones explcitas) sobre las actividades que la poblacin se abstiene de realizar por temor a la violencia. Valor econmico de los AVISA perdidos por muerte y discapacidad Los AVISA perdidos en Lima Metropolitana se estimaron con base en las cifras del Minsa corregidas segn homicidios de la PNP. Se estim en 73.876 el nmero de aos perdidos por muerte y discapacidad a causa de violencia intencional para Lima Metropolitana durante 1996. Considerando que la Encuesta Nacional de Sueldos aplicada en el mes de diciembre de 1996 muestra que la remuneracin bruta promedio mensual fue de US$655,45 para los empleados y US$298,01 para los obreros, el valor econmico de los aos de vida saludable perdidos por muertes prematuras e incapacidades producidas por violencia intencional es alrededor de US$454 millones.7 Esto representa 0,90% del PBI nacional y 1,67% del PBI de Lima Metropolitana. Cambios de comportamiento y violencia delictivas Nueve de cada diez de las personas interrogadas por la encuesta de opinin pblica afirmaron que la violencia que existe en Lima afecta su vida diaria. Esta tendencia es aparente en todos los niveles socioeconmicos. La mayora de los encuestados report cambios menores en su vida cotidiana, 70% declar haber disminuido la frecuencia de salir y caminar solo de noche y 80% seal que haba dejado de pasar por algunas zonas de la ciudad por considerarlas peligrosas. Puede estimarse, con base en los resultados de la encuesta, que ms de 800.000 personas en Lima han reducido la frecuencia de comprar en mercados a causa de la violencia, que ms de 1.000.000 de personas han disminuido la frecuencia en el uso del cajero automtico, y que un nmero similar de personas ha reducido la frecuencia de organizar reuniones, como bailes, polladas y parrilladas.
7 Se asumi aqu que el 40% de los trabajadores son obreros y el 60% empleados.
El valor de la mercanca robada

Finalmente, se ha considerado el valor de la mercanca robada en Lima Metropolitana como un costo de la violencia, que si bien es fundamentalmente una transferencia de riqueza de las vctimas a los criminales, la sociedad pierde algo de su valor, pues los bienes robados por el hecho de serlo entran en un mercado separado (IESA-LACSO, 1999). De acuerdo con los resultados de la encuesta de opinin pblica, la poblacin de Lima pierde alrededor de US$144 millones en un ao a causa de robos, lo que representa 0,29% del PBI nacional y 0,53% del PBI de la ciudad. La mayora de los robos es por montos menores: 65% de los encuestados reportaron que los robos no superaron los US$30. En el sector privado el monto de lo robado en 1996, considerando bancos, empresas y negocios comerciales, podra estimarse, segn cifras de la industria aseguradora del pas, en US$6 millones. En sntesis, en Lima Metropolitana durante 1996 la actividad delictiva y el crimen habran originado un alto costo social para las vctimas, los gobiernos y la sociedad en general. Este se estima en el Cuadro 6.10 en US$834 millones, que equivalen al 1,65% del PBI nacional y a 3,06% del PBI de Lima.
Cuadro 6.10. Violencia y sus costos sociales durante 1996
Costos directos 1. Costo del tratamiento mdico a vctimas de violencia Segn correccin de la PNP Gasto pblico en prevencin, control y sancin del delito 2. Gasto privado en prevencin Costos indirectos 1. Valor econmico de aos de vida saludable perdidos Segn correccin de la PNP a) Total 2. Valor de la mercanca robada Total En US$ corrientes Como % del de 1995 PBI nacional Como % del PBI de Lima
2.040.132 267.289.765 110.475.537
0,004 0,528 0,218
0,008 0,982 0,406
454.313.377 834.118.811 150.284.449 984.403.260
0,898 1,648 0,297 1,945
1,669 3,064 0,552 3,616
250
EYZAGUIRRE
Aspectos institucionales en el diseo de polticas de control Penalidad esperada En Per la penalidad esperada frente a las sustracciones ilcitas de bienes vara de acuerdo con las circunstancias en que se produce. En general se identifican tres tipos de ofensas: faltas, cuando la sustraccin se efecta sin violencia y por un monto inferior a los cuatro sueldos mnimos vitales (US$489), hurtos, cuando la sustraccin se efecta sin violencia y por un monto superior a los cuatro sueldos mnimos vitales, y robos, cuando la sustraccin se realiza con violencia o intimidacin sin importar el valor de lo robado. Segn la encuesta de opinin pblica, 61% de los actos ilcitos identificados como robo por la poblacin corresponde a faltas, 5% a hurto y 34% a robos. El proceso que se sigue en el Per para la penalizacin de estos actos ilcitos pasa por tres etapas: primero en la polica, la verificacin del delito y la identificacin y ubicacin del delincuente; segundo en el Ministerio Pblico, la formalizacin de la denuncia; y tercero en el Poder Judicial la calificacin de la denuncia y prosecucin del proceso. En todos los casos, el primer paso hacia la penalizacin es que la denuncia sea presentada por la vctima y que sta sea registrada adecuadamente por la polica para su posterior investigacin y resolucin. Segn las cifras mencionadas arriba,
Si se considera el valor de la mercanca robada, el impacto econmico de la violencia sera de US$984 millones, que equivalen a 1,95% del PBI nacional y 3,62% del PBI de Lima. Estos resultados seran mayores si se consideran los costos del sufrimiento psicolgico y emocional que causa la violencia a las vctimas y a sus familiares, otros costos judiciales y policiales asociados al hecho violento, el valor de las actividades econmicas que la poblacin se inhibe de realizar por temor a la violencia, y adems, si se toma en cuenta que los resultados obtenidos son estimaciones conservadoras del impacto econmico de la violencia. An as, los resultados son sorprendentes: la violencia tiene un enorme costo social y su reduccin implicara la recuperacin de significativos recursos econmicos. Para ello es imprescindible que se tomen medidas que apunten a mejorar la asignacin de recursos en la lucha contra la violencia, asegurando de esta forma la efectividad en los resultados al menor costo posible.
de cada 40 "robos" slo 10 son denunciados ante la PNP (25%) y
de cada 40 "robos" slo 10 son denunciados ante la PNP (25%) y de ellos slo uno es registrado por esta institucin (10%). En los casos de faltas, una vez que la denuncia es presentada ante la polica, la penalidad esperada depende de la probabilidad de que el delincuente sea identificado y ubicado por la polica. En los pocos casos en los que la identificacin es posible, el caso pasa directamente al juzgado de paz sin mediar la presencia del fiscal. Segn el Cdigo Penal, en ningn caso el juez de paz aplicar una sancin con pena privativa de la libertad, sino que impondr la prestacin de servicios comunitarios de 20 a 40 jornadas o de 60 a 90 das de multa. Los casos de delitos de hurto estn asociados, frecuentemente, con penas por debajo de los cuatro aos. Si el delincuente es identificado y ubicado por la polica, el caso pasa directamente al Ministerio Pblico. Segn los resultados del estudio Indicadores Estadsticos del Sistema Judicial (Instituto APOYO, 1993), la probabilidad de que el Ministerio Pblico formalice la denuncia ante el Poder Judicial es alrededor de 83% y de que el Poder Judicial abra instruccin 95%. Segn expertos penalistas consultados sobre el tema, por lo general el Poder Judicial al abrir instruccin declara que el inculpado siga el proceso judicial en calidad de comparecencia. En el 70% de estos casos la condena queda suspendida a cambio de ciertas reglas de conducta ms una indemnizacin, aunque en la prctica no hay procedimiento que garantice la efectividad de la reparacin. El resto, entre 40% y 30%, es condenado con penas privativas de la libertad efectivas. El Cuadro 6.11 desglosa los diferentes factores y muestra que la penalidad esperada para este tipo de delito es de slo 3,5 das. En los casos de robo, con frecuencia los delitos estn asociados a condenas por encima de los cuatro aos. La mxima pena asociada con este tipo de delitos corresponde al robo agravado en el que el delincuente acta en calidad de jefe, cabecilla o dirigente de organizacin. En este caso la pena es no menor de 15 aos ni mayor de 25 aos. Es comn que el Poder Judicial al abrir instruccin declare orden de detencin para el inculpado. Los expertos penalistas consultados estiman que en el 85% de los casos las condenas por robo involucran privacin de la libertad. Sin embargo, considerando la probabilidad de que el delincuente sea identificado y castigado, la penalidad esperada para este tipo de robo es de slo 13,25 das (ver Cuadro 6.12).
252
EYZAGUIRRE
Cuadro 6.11.
Penalidad esperada de un hurto

25% 10% 48%1 100% 83% 95%
Del total de hurtos cometidos en Lima Metropolitana 1. Se denuncia ante la Polica Nacional del Per (PNP) 2. El delito es verificado por la PNP y la denuncia es registrada 3. Se identifica al autor del delito 4. La PNP enva las denuncias al Ministerio Pblico 5. El Ministerio Pblico formaliza la denuncia ante el Poder Judicial 6. El Poder Judicial abre instruccin la libertad efectiva 8. Sentencia mnima segn el Cdigo Penal Hurtos que resultan en penas privativas de la libertad efectivas Penalidad esperada de un hurto
1
2 7. Inculpados que reciben sentencia condenatoria con pena privativ,.-
36 meses 0,33 % 35 das
Esta cifra podra ser menor, pues corresponde al promedio de delitos de hurtos resueltos (se identifica al autor del delito y el caso es trasladado al Ministerio Pblico) en el perodo 1992-1994 por las unidades operativas de la Direccin Nacional de Investigacin Criminal (Dinincri). Es esperable que la efectividad de esta unidad operativa, dada su especializacin, sea mayor a la de las comisaras. Segn informacin proporcionada por personal policial de la comisara del distrito de Villa El Salvador, en dicha comisara este porcentaje estara alrededor del 20%. 2 Si bien los delitos de hurto son casos en los que se sigue un proceso penal, generalmentesegn especialistas consultados en el temala condena es uspendida entre 60% y 70%, a cambio de ciertas reglas de conducta ms una indemnizacin. Fuentes: (1) Encuesta de Opinin Pblica realizada en Lima Metropolitana en febrero/marzo de 1997. Instituto APOYO. (2) Encuesta de Opinin Pblica realizada en Lima Metropolitana en febrero/marzo de 1997, Instituto APOYO y Anuario Estadstico de la Polica Nacional del Per. (3) Anuario Estadstico de la Polica Nacional del Per. (4) Segn procedimientos policiales y judiciales. (5) y (6) Indicadores Estadsticos del Sistema Judicial. Instituto APOYO, mayo de 1993. Muestra de 187 denuncias penales ingresadas al Ministerio Pblico en 1987 conformada en su mayora por delitos contra el patrimonio y dentro de este grupo por delitos de hurto. (7) Expertos consultados en el tema. (8) Cdigo Penal de Per.
Una baja penalidad esperada implica que la labor de prevencin del delito de las instituciones policiales y de justicia no se est cumpliendo. En el caso de la polica el tema central se refiere al manejo de las denuncias, el cual involucra dos aspectos: los procedimientos en la PNP que facilitan o dificultan esta labor y los incentivos del personal policial. Asimismo, en el caso del sistema judicial la discusin se centra alrededor de los hechos que permiten o dificultan un proceso judicial eficiente y rpido. A continuacin se analizar la labor de la polica en el Per en base a la discusin del tema de los incentivos mediante los cuales actan los agentes policiales. Como se ha mencionado, el tema del sistema judicial no ser analizado debido a que actualmente est atravesando por una serie de cambios sustanciales en el marco de un proceso de reforma judicial.
Cuadro 6.12. Penalidad esperada de un robo 25% 10% 55%1 100% 83% 95% 85% 48 meses 0.92 % 13,25 das
Al igual que en el caso de hurtos, esta cifra podra ser menor, pues corresponde al promedio de delitos de robos resueltos en el perodo 1992-1994, por las unidades operativas de la Direccin Nacional de Investigacin Criminal (Dinincri). Fuentes: (1) Encuesta de Opinin Pblica realizada en Lima Metropolitana en febrero/marzo de 1997. Instituto APOYO. (2) Encuesta de Opinin Pblica realizada en Lima Metropolitana en febrero/marzo de 1997, Instituto APOYO y Anuario Estadstico de la Polica Nacional del Per. (3) Anuario Estadstico de la Polica Nacional del Per. (4) Segn procedimientos policiales y judiciales. (5)-(6) Indicadores Estadsticos del Sistema Judicial. Instituto APOYO, mayo de 1993. Muestra de 187 denuncias penales ingresadas al Ministerio Pblico en 1987. (7) Expertos penalistas consultados en el tema.
Organizacin del Sistema Policial Peruano Los rganos de mayor nivel en la estructura de la PNP son: la Direccin General, rgano de direccin; el Estado Mayor, rgano de asesoramiento; y la Inspectora General, rgano de control. Asimismo, la PNP cuenta con 10 direcciones de cobertura nacional que cumplen una labor de apoyo administrativo al conjunto de la institucin y 8 direcciones especializadas que cumplen funciones especficas a nivel nacional en reas como terrorismo y narcotrfico. El personal policial que cumple funciones estrictamente operativas est compuesto por aquellos que pertenecen 8 a las direcciones especializadas y a las regiones territoriales. Sin embargo, slo el personal que pertenece a las regiones es el que est en contacto directo con la poblacin y tiene como labor principal mantener el orden pblico. Cada regin tiene una organizacin similar a la existente en el mbito nacional. Territorialmente, la VII Regin, que corresponde al departamento de Lima y a la Provincia
8
Territorialmente, la PNP est dividida en 13 regiones delimitadas segn las 12 regiones polticas del pas ms la regin de Bagua de reciente creacin.
Del total de robos cometidos en Lima Metropolitana 1. Se denuncia ante la Polica Nacional del Per (PNP) 2. El delito es verificado por la PNP y la denuncia es registrada 3. Se identifica al autor del delito 4. La PNP enva las denuncias al Ministerio Pblico 5. El Ministerio Pblico formaliza la denuncia ante el Poder Judicial 6. El Poder Judicial abre instruccin 7. Inculpados que reciben sentencia condenatoria con pena privativa de la libertad efectiva 8. Sentencia mnima segn el Cdigo Penal Robos que resultan en penas privativas de la libertad efectivas Penalidad esperada de un robo
254
EYZAGUIRRE
Los procedimentos en el sistema policial peruano Como se ha explicado anteriormente, para efectos del clculo de la penalidad esperada de un robo o hurto el tema central en el caso de la polica es el referido al subregistro de las denuncias. En Per no slo la poblacin denuncia con poca frecuencia los delitos ocurridos, sino que, adicionalmente, hay un deficiente manejo del registro de denuncias en la instancia policial que
Constitucional del Callao, est dividida en siete jefaturas, cada una de las cuales est conformada por tres o cuatro reas policiales, las cuales tienen bajo su mando alrededor de seis comisaras o delegaciones. La comisara o delegacin es el primer y ms cercano rgano policial al que puede acudir la poblacin para demandar ayuda y proteccin policial y registrar su denuncia. Actualmente, segn informacin extraoficial de la PNP, en la VII Regin existiran 145 comisaras, de las cuales 108 pertenecen a Lima Metropolitana. El personal policial est dividido en oficiales, suboficiales y empleados civiles. Segn su organizacin actual, las estructuras de rangos de suboficiales y oficiales de la polica son independientes y no es posible la movilidad entre ellas. En Per, oficiales y suboficiales se forman en escuelas distintas. De acuerdo con la funcin que desempea, el personal policial en actividad puede ser clasificado operativo, de servicio y auxiliar. El personal policial operativo est formado por los egresados de las escuelas de oficiales y de suboficiales. El personal de servicio est conformado por profesionales asimilados a la polica, como abogados y mdicos, y por aqullos que cuentan con una carrera tcnica, como mecnicos y secretarias. Y el personal auxiliar cumple labores de apoyo, como aquellos encargados del mantenimiento y la reparacin de armas. En 1996, segn fuentes extraoficiales del Ministerio del Interior, el nmero de policas en actividad en el pas sera de 98.000, de los cuales aproximadamente el 30% pertenece a la VII Regin. En Lima Metropolitana, excluido el personal que se dedica a la labor de direccin, asesoramiento, control y apoyo administrativo, habran alrededor de 17.000 policas que desarrollan labores de patrullaje e investigacin. De ello resulta que en Lima existe un polica por cada 404 habitantes, es decir, menos policas por habitante que en Buenos Aires, Miami y Nueva York, donde hay un polica por cada 200 habitantes, cifra que correspondera al rango internacional aceptable para que se aplique un control eficiente del orden interno.
resulta en una amplia diferencia entre lo que la poblacin denuncia y lo registrado por la polica. La diferencia entre las denuncias registradas en las estadsticas oficiales de la PNP y las denuncias presentadas por la poblacin se debe a que un gran nmero de stas no es registrado en los libros de registros de delitos y faltas de la PNP, sino que es transcrito en cuadernos internos de la propia comisara, que no forman parte de la estadstica oficial y sobre los cuales no existe control. En general, segn los procedimientos policiales, para sentar una denuncia el proceso es el siguiente: Primero, el denunciante se presenta en la comisara y realiza la denuncia de manera verbal ante uno de los miembros del grupo de policas que cumplen su turno en la unidad de investigacin y denuncias de la comisara; segundo, el oficial a cargo de este grupo de policas clasifica la denuncia y se encarga de su verificacin; tercero, una vez efectuada la verificacin, se formaliza la declaracin verbal que hizo el denunciante en el libro de registros; y cuarto, se completan los datos generales del denunciante y ste firma e imprime su huella digital. Segn las entrevistas realizadas a personal policial de las comisaras visitadas, muchas denuncias son presentadas sin indicios de quin fue el autor del delito, lo cual hace muy difcil su identificacin por parte de la polica. Dado que el personal policial evala, an antes del proceso investigatorio, que ste es un caso de difcil solucin, opta por registrar la denuncia con carcter extraoficial y sin verificarla en los cuadernos internos de la comisara, los cuales sirven fundamentalmente para llevar una contabilidad interna sobre el nmero de actos ilcitos penales que ocurren en su jurisdiccin y para cumplir con la entrega de copias de denuncias solicitadas por las vctimas. Las denuncias registradas en estos cuadernos son archivadas como casos pendientes y, por lo general, cuando exceden los cinco aos de antigedad los cuadernos son incinerados. Dado que el registro en estos cuadernos no es oficial, permite que personal policial de la comisara evite el control del personal de Inspectora General de la PNP y de la VII Regin, que supervisa las denuncias resueltas respecto al total registrado en el libro de registros de la comisara. El hecho de que una denuncia sea transcrita en los libros de registro de delitos y faltas y que en consecuencia sea investigada depender adems de si el denunciante tiene pruebas o indicios de la persona que cometi el ilcito penal, de la gravedad del hecho, de la cuanta del monto robado, de la difusin del robo en los medios de comunicacin, o
256
EYZAGUIRRE
de si el denunciante necesita de pruebas policiales para algn tipo de trmite, por ejemplo ante compaas aseguradoras. En cada comisara el personal policial que est a cargo tanto de recibir las denuncias como de investigarlas es la Jefatura de Investigacin y Denuncias. Esta jefatura est dirigida por un oficial que usualmente es un mayor o capitn. Est constituida por 3 o 4 grupos, cada uno a cargo de otro oficial (teniente o alfrez) y formado por entre 6 y 10 suboficiales. Cada grupo durante su turno est a cargo del registro, la tipificacin y la investigacin de las denuncias segn delitos y faltas. Estos grupos cumplen turnos de 24 horas cada 4 das, es decir, cumplen un turno de 24 horas de servicio, en el que reciben las denuncias y realizan las investigaciones; un siguiente turno tambin de 24 horas de descanso; y dos das de diligencia con horarios de oficina de 8:00 de la maana a 2:00 de la tarde y de 5:00 de la tarde a 8:00 de la noche, plazo en el cual deben realizar las indagaciones sobre los casos pendientes. Es frecuente que las 24 horas que tiene el polica para su descanso las utilice en realizar otras actividades, como servicios de proteccin privada en bancos, serenazgos, empresas de vigilancia privada, entre otros, lo cual repercute en la eficiencia de sus labores policiales. El proceso de verificacin de la denuncia consiste en lo siguiente: el polica encargado se dirige al lugar de los hechos; toma las declaraciones de los testigos, transentes y otros involucrados; verifica las pruebas o indicios, como impresiones, huellas, sangre, cabellos, y otros; y regresa e informa al jefe de la investigacin sobre las indagaciones efectuadas. El proceso investigatorio puede concluir as: 1. Sin pruebas suficientes: la instancia policial notifica al denunciado y se procede a tomar su manifestacin en presencia de su abogado o fiscal o ambos. Luego, se formula el atestado ante el Ministerio Pblico y el denunciado pasa en calidad de notificado. 2. Con pruebas: se procede a formular el informe o "atestado" policial con el inculpado en calidad de detenido. El polica puede detener al inculpado, previa comunicacin al fiscal de turno. La presencia del fiscal es requerida para la toma de la declaracin del detenido. El inculpado podr estar en calidad de detenido por un mximo de 24 horas, plazo despus del cual tendr que pasar al Ministerio Pblico. 3. Con pruebas pero el denunciado no se presenta, no es ubicado o se ha dado a la fuga: en este caso, se formula el informe policial ante el Ministerio Pblico y el denunciado pasa a esta institucin en calidad de no habido.
En las comisaras cada grupo encargado de la investigacin es responsable del manejo de las denuncias y resolucin de los casos. Los incentivos que tiene este grupo, medidos segn ascensos o retribuciones monetarias para registrar denuncias adecuadamente, no promueven el cumplimiento de sus labores. En las comisaras y en general en el conjunto de la polica no hay un sistema de evaluacin y monitoreo eficiente de los procesos de investigacin y de las denuncias presentadas por la poblacin. En la mayora de los casos las denuncias son registradas, investigadas y resueltas por el grupo de turno. Slo cuando el caso es de gran magnitud por su repercusin en la opinin pblica, el jefe superior es informado. Tampoco existen retribuciones adicionales por resolver exitosamente algn hecho delictivo; en los ltimos aos, los casos en los que se ha incluido una retribucin especial han estado vinculados al terrorismo. La evaluacin del personal policial no est directamente vinculada al nmero de denuncias investigadas o al nmero de delitos resueltos o delincuentes identificados. La evaluacin de cada miembro de la polica la lleva a cabo su jefe inmediato superior. El instrumento mediante el cual se evala a los policas y se determinan sus ascensos es la hoja de calificacin (foja de servicios), la cual mide cualidades como disciplina, honestidad, responsabilidad, entre otros. As, en el mejor de los casos, la evaluacin se realiza en base a criterios que fundamentalmente premian el esfuerzo y no la efectividad en el control directo del crimen. Adems, al no considerarse calificaciones externas para los ascensos, como la opinin de los vecinos, sino slo la opinin del jefe inmediato superior, no habra un incentivo a que se rompa el crculo de la corrupcin. En el caso de los suboficiales debe sealarse, adicionalmente, que los ascensos no implican un aumento significativo en la remuneracin econmica, pero s mayor responsabilidad. De ah que este personal no manifieste inters en el cuidado de su foja de servicios e incurra en hechos de indisciplina de manera habitual, lo cual incide en el buen servicio policial. Las bajas remuneraciones son otro factor que afecta los incentivos de los policas en Per. Como se mencion anteriormente, los grupos a cargo de las investigaciones estn conformados por un oficial y suboficiales. Segn fuentes oficiales
Los incentivos en el sistema policial peruano
258EYZAGUIRRE
del Ministerio del Interior, un oficial recibe una remuneracin mensual bruta que est entre US$347 y US$715, mientras que un suboficial entre US$317 y US$375. Como referencia cabe sealar que una canasta bsica de consumo mensual para un hogar de cinco miembros en Lima Metropolitana es aproximadamente US$436. Las bajas remuneraciones determinan que el polica realice otras labores, como vigilancia privada en bancos, empresas y serenazgo durante sus das de descanso. Esto usualmente se traduce en que el polica llega a cumplir su turno de servicio agotado fsica y psicolgicamente, lo cual definitivamente afecta el desenvolvimiento del polica, le resta capacidad operativa y desincentiva el buen desempeo de su labor. No existen sistemas organizados de evaluacin en la instancia policial sino que se realizan con total discrecionalidad. Cuando la evaluacin se efecta slo se toma en cuenta las denuncias resueltas respecto al total de denuncias registradas, que, como ya se dijo, no promueve otra cosa que no sea el registro de la denuncia de manera extraoficial y, con ello, que no se verifique, que no se investigue y que no se resuelvan los hechos de violencia denunciados. De acuerdo con este panorama, en el cual no existe un sistema de monitoreo del trabajo de los policas, sus ascensos no estn directamente vinculados a su mejor accionar y sus bajos ingresos los obligan a desarrollar otras labores, no existen incentivos para una buena labor policial. Adems, cuando el polica hace lo correcto no recibe ningn premio especial; en cambio, si hace algo incorrecto, puede ser severamente sancionado. Por ejemplo, si comete abuso de autoridad, puede ser sancionado con penas privativas de la libertad entre dos a cuatro aos. Sin embargo, debido a las ineficiencias del sistema de control interno el riesgo de ser sancionado es bajo. En conclusin, la PNP tiene un registro menor al que reporta la propia poblacin afectada por aspectos como los siguientes: varias de las denuncias que la poblacin considera haber presentado no figuran como tales, pues son registradas en cuadernos internos de la comisara, de carcter no oficial, que quedan archivadas en la comisara; un registro correcto de la denuncia implica llevar a cabo la investigacin para verificar la ocurrencia del delito e identificar al responsable. Ello significa mayor carga laboral para el polica, por lo cual no recibe ningn premio o estmulo especial, por lo tanto, debido a que no existe un sistema transparente de registro de denuncias, para un polica mejor que una denuncia no resuelta es una inexistente, lo cual es un incentivo claro a no registrarlas ni investigarlas.
Un tema que contribuye a la falta de incentivos para que acte eficientemente la polica es la ausencia de un marco legal que favorezca su labor. En Per los llamados "delitos menores", como prostitucin en las calles, suministro de alcohol a menores de edad, ebriedad o drogadiccin, vandalismo, venta ambulatoria sin licencia, ruidos molestos, entre otros, son considerados, segn el Cdigo Penal, faltas. Para estos casos la mxima pena es la prestacin de servicios comunitarios de 20 a 40 jornadas o 60 o 90 das de multa. No hay sustento legal para las detenciones por faltas, es decir, quien infringe la ley en esta materia no puede ser detenido. Segn declaraciones de oficiales de la PNP, esto constituye una traba para garantizar el orden pblico y la seguridad ciudadana, y favorece en la prctica al delincuente. El polica tiene 24 horas para investigar, al trmino de las cuales deber remitir al delincuente al fiscal o juez. El perodo de investigacin, sin embargo, es muy corto, por lo cual el polica remite al delincuente sin pruebas contundentes al fiscal o juez y ste no tiene ms remedio que dejarlo libre. Por otra parte, si el proceso judicial se lleva a cabo, es frecuente que la sancin al agresor no se efecte. En el mejor de los casos se llegar a una conciliacin o acuerdo entre el agresor y la parte agraviada sobre la reparacin de daos y la indemnizacin pertinente. Esto causa desmoralizacin en el personal policial de modo que su actitud es la de mantenerse alejado de problemas y no vigilar la ciudad. Si se considera que Lima est caracterizada por violencia de "pequea escala", robos de menor cuanta y agresiones leves, la ausencia de leyes que respalden la sancin efectiva de estas infraccionesno necesariamente el encarcelamientosera un problema urgente por resolver. Problemas adicionales como la falta de manejo por parte de la polica de su propio presupuesto; la ausencia de personal policial en las calles de Lima, sea patrullaje a pie o motorizado; la falta de equipo e infraestructura; la ausencia de tecnologa moderna (en la mayora de comisaras el trabajo se hace manualmente); la ausencia de sistemas de comunicacin entre comisaras que permita identificar a las personas denunciadas y la modalidad del delito; la ausencia de planes y estrategias efectivas para enfrentar el crimen; y problemas de corrupcin, entre otros, afectan seriamente la efectividad de la labor policial. En general, las medidas para prevenir, controlar y sancionar delitos no deben estar orientadas exclusivamente al aumento de los aos de crcel asociados a stos, pues el aumento de las condenas no soluciona el problema de la criminalidad en
260
EYZAGUIRRE
el pas. El eje de estas medidas debera basarse principalmente en el polica, para que registre adecuadamente la denuncia, investigue el delito, identifique y ubique al delincuente, de modo que permita iniciar el proceso judicial correspondiente destinado a reparar el dao a la vctima. Medidas como la exigencia por parte de la poblacin de una copia oficial de su denuncia sera un primer paso para conseguir la transparencia del sistema de registro policial de las denuncias y con ello su investigacin. Asimismo, para elevar la penalidad esperada se pueden tomar medidas tales como modificar la estructura de evaluacin y monitoreo de la labor policial, implementar mecanismos de coordinacin al interior de la polica, implementar un sistema de comunicacin entre comisaras que permita identificar a las personas denunciadas, la modalidad del delito, las personas detenidas por comisara, dedicar mayores recursos a las labores de patrullaje, y una vez que se cuente con mayor informacin, desarrollar estrategias globales para enfrentar la criminalidad de acuerdo a sus caractersticas y los recursos disponibles. Las medidas adicionales, como modificar la legislacin orientada a disponer de leyes ms severas contra aqullos que cometen "delitos menores" y recuperar el manejo de los ingresos por parte de la polica, contribuiran a disminuir la magnitud y el impacto social que la violencia genera en Lima Metropolitana.
ATAQUE A LA VIOLENCIA EN PER: REFORMA PENAL Y POLICACA261
Referencias
Banco Mundial. 1993. Informe sobre el desarrollo mundial 1993: Invertir en salud. New York, Estados Unidos: Oxford University Press. Becker, G. 1968. "Crirne and Punishment: An Economic Approach". Journal ofPoliticalEconomy. 73: 169-217. Becker, G. and Stigler, G. 1974. "Law Enforcement, Malfeasance, and Compensation of Enforcers". Journal of Legal Studies. 3: 1-19. Bobadilla, J.L., Crdenas, V., Couttolenc, B. etal. 1996. "Medicin de los Costos de la Violencia". Washington, DC, Estados Unidos: Organizacin Panamericana de la Salud. Brennan, G. y Buchanan, J. 1985. The Reason of Rules: Consttutional Poltico! Economy. New York, Estados Unidos: Cambridge University Press. Espinoza, G. 1996. "Estudio de Costos en el Servicio de Emergencia del Hospital Dos de Mayo". Lima, Per. Documento mimeografiado. Eyzaguirre, H 1996. InstttutQnsandEtonomicLtevelopmentJi^ Reform in Latn America. Working Paper 103. Washington, DC, Estados Unidos: Banco Interamericano de Desarrollo. . 1998 "La violencia en America Latina y el Caribe: El caso peruano". Red de Centros de Investigacin documento de trabajo R-322. Washington, DC, Estados Unidos: Banco Interamericano de Desarrollo. Fruhling, H. y Sandoval, L. 1996. Percepciones de inseguridad y realidad delictiva en tres comunas populares de Santiago. Latn American Program Working Paper Series 226. Washington, DC, Estados Unidos: Woodrow Wilson International Center for Scholars.
262
EYZAGUIRRE
Instituto APOYO. 1993. Indicadores Estadsticos del Sistema Judicial. Lima, Per: Instituto APOYO. 1994. "El Serenazgo municipal". APOYO a la Gestin Municipal. 4. Lozano, R. 1997. "Estimacin de la carga de la enfermedad por lesiones intencionales." Washington, DC, Estados Unidos: Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Investigacin. Murray Christopher, J.L. y Lpez Allana, D. 1995. "Patrones de distribucin mundial y regional de las causas de defunciones en 1990". Boletn de la Oficina Sanitaria Panamericana. 118 (4). Murray Christopher, J.L., Lpez Allana, D. y Jamison, D.T. 1995. "La carga global de la enfermedad en 1990: resumen de resultados, anlisis de la sensibilidad y orientaciones futuras". Boletn de la Oficina Sanitaria Panamericana. 118 (6). Murray Christopher, J.L. 1995. "Cuantiflcacin de la carga de enfermedad, la base tcnica del clculo de los aos de vida ajustados en funcin de la discapacidad". Boletn de la Oficina Sanitaria Panamericana. 118 (3). Ratinoff, L. 1996. "Delincuencia y Paz Ciudadana". Trabajo presentado en la conferencia "Hacia un enfoque integrado del desarrollo: Etica violencia y seguridad ciudadana" en el Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC, Estados Unidos. Remenyi, M.A., Chang, J. y Baca, L. 1994. "Anlisis del Impacto Econmico de la Violencia y Negligencia sobre las Instituciones de Salud en el Per, estudio de caso". Washington, DC, Estados Unidos: Organizacin Panamericana de la Salud (OPS).
Instituto de Estudios Superiores de Administracin (IESA)Laboratorio de Ciencias Sociales (LACSO). 1999. "La Violencia en Venezuela: Dimensionamiento y Polticas de Control". Red de Centros de Investigacin Documento de Trabajo R-373. Washington, DC, Estados Unidos: Banco Interamericano de Desarrollo.
CAPITULO 7
Violencia en Venezuela: un fenmeno capital

Roberto Briceo-Len y Rogelio Prez Perdomo*
Magnitud de la violencia delictiva A continuacin se estudia la evolucin reciente de las tasas de homicidio, lesiones personales y robos en Venezuela. El anlisis se centra en el perodo 1980-1996 y distingue tres dimensiones regionales: la regin capital (el Distrito Federal y el estado de Miranda), el resto del pas y el pas como un todo. Se utilizan adems las cifras oficiales compiladas por el Ministerio de Justicia y publicadas en el Anuario Estadstico de Venezuela. Homicidios El Grfico 7.1 muestra la evolucin de la tasa de homicidios en Venezuela para el perodo en consideracin. Como puede apreciarse, esta tasa apenas super los 10 casos por cien mil habitantes durante gran parte de los ochenta, creci luego aceleradamente entre 1988 y 1993, y desde entonces parece haberse estabilizado alrededor de los 20 casos por cien mil habitantes. El aumento de la tasa nacional ha sido a su vez consecuencia del vertiginoso aumento de los homicidios en la Regin Capital. Como se muestra en el Grfico 7.1, la tasa de homicidios se triplic en el primer lustro de los noventa.
* Briceo-Len y Pre Perdomo son economistas del Laboratorio de Ciencias Sociales (LACSO) y del Instituto de Estudios Superiores de Administracin (IESA) respectivamentes, en Caracas, Venezuela.
264
BRICEO-LEON Y PREZ PERDOMO
Grfico 7.2. Casos conocidos de lesiones personales por cada 100.000 habitantes en Venezuela, 1980-1996: Comparacin entre Venezuela y Regin Capital
Lesiones Las lesiones son "un sufrimiento fsico, un perjuicio a la salud o una perturbacin en las facultades intelectuales causadas sin intencin de matar pero s de causar dao" (artculo 415, Cdigo Penal). El tipo ms comn de lesiones son las heridas producidas con armas blancas o de fuego. En la dcada de 1950 las estadsticas criminales distinguan las lesiones de los intentos de homicidio, pero tal distincin desapareci con los aos. En la
Grfico 7.1. Casos conocidos de homicidios por cada 100.000 habitantes en Venezuela, 1980-1996: Comparacin entre Venezuela y Regin Capital
VIOLENCIA EN VENEZUELA: UN FENMENO CAPITAL265
Robo y robo de vehculos "El que por medio de violencias o amenazas de graves daos inminentes contra personas o cosas, haya constreido al detentor o a otra persona presente en el lugar del delito a que le entregue un objeto mueble o a tolerar que se apodere de ste, ser castigado con presidio..." sta es la definicin de robo del Cdigo Penal Venezolano (artculo 457). Aunque este delito se clasifica como un delito contra la propiedad, ste implica el uso de algn tipo de violencia, bien sea en forma de amenaza o de aplicacin de fuerza fsica. El Grfico 7.3 muestra la evolucin de la tasa de robos denunciados en el pas como un todo, en la Regin Capital y en el resto del pas.
Grfico 7.3. Casos conocidos de robos por cada 100.000 habitantes en Venezuela, 1980-1996: Comparacin entre Venezuela y Regin Capital
actualidad, los intentos de homicidios que producen lesiones son asimilados estadsticamente a las lesiones. El Grfico 7.2 muestra la evolucin de la tasa de lesiones por cien mil habitantes para el perodo en consideracin. Las cifras muestran pocos sobresaltos: las lesiones denunciadas ante la polica se mantuvieron entre 130 y 150 casos por cien mil habitantes hasta 1990, aumentaron a comienzos de los noventa y descendieron luego a sus niveles anteriores. Como se muestra en el grfico, la tendencia para la Regin Capital ha sido similar a la nacional pero los niveles han sido siempre ms elevados. A juzgar por el comportamiento de las lesiones, el problema de la violencia delictiva parecera bastante estable en el tiempo.
266
BRICEO-LEN Y PREZ PERDOMO
Grfico 7.4. Casos conocidos de apoderamiento de vehculos por cada 100.000 habitantes en Venezuela, 1980-1996: Comparacin entre Venezuela y Regin Capital
De nuevo las cifras no muestran ninguna tendencia definitiva. El pico ms alto ocurri en el ao 1983, y el valle ms profundo en los aos 1990, 1991 y 1992, poca en la cual los homicidios y las lesiones aumentaron substancialmente. En la Regin Capital, la curva es similar pero con picos y valles ms pronunciados. Aunque la percepcin generalizada es que la violencia ha aumentado significativamente, las cifras no parecen sustentar esta percepcin. Debe recordarse, sin embargo, que las cifras mostradas consideran exclusivamente los robos denunciados ante la polica, y que todos los indicios sealan que las tasas de denuncias son bajas y han venido cayendo. Por esta razn las estadsticas de robos de vehculos podran ser ms ilustrativas, pues para este tipo de delito las tasas de denuncias son cercanas a 100%. El Grfico 7.4 muestra las tasas de robo de vehculos por cien mil habitantes. Las tasas nacionales no cambiaron mucho entre 1980 y 1989, y permanecieron en los alrededores de 150 casos por cien mil habitantes, con una depresin significativa en 1983, probablemente como consecuencia del establecimiento del Registro Automotor Permanente. A partir de 1990, las tasas se ubican por primera vez por encima de los 200 casos anuales, suben luego a los 240 casos, para despus caer de nuevo a los 200 casos. Las tasas para la Regin Capital son mucho ms elevadas y presentan tambin fluctuaciones ms pronunciadas.
La magnitud segn la encuesta de victimizacin

Las cifras anteriores muestran tendencias contradictorias en la evolucin de los homicidios y los robos de vehculos, por un lado, y las lesiones personales y los robos personales, por otro. Dadas las diferencias en las tasas de denuncia para los diferentes tipos de delitos, los homicidios (y los robos de vehculos en menor grado) pueden considerarse como indicadores ms exactos de la evolucin y los niveles actuales de la violencia criminal. Los estudios de victimizacin confirman esta hiptesis y permiten corregir, aunque sea de una manera amplia, las cifras de lesiones y robos. El estudio de victimizacin de LACSO para el rea metropolitana de Caracas muestra que la tasa de lesiones para la Regin Capital es de aproximadamente 990 casos por cien mil habitantes. Como la cifra oficial es de 162, se puede inferir que slo 16% de los lesionados denuncian las agresiones. Segn la misma encuesta, 15% de los agredidos afirma que realiz una denuncia. Tambin en el estudio de LACSO, resumido en el Cuadro 7.1, el 17% de los entrevistados declar haber sido robado, lo cual equivale a una tasa de robos de 18.500 casos por cien mil habitantes, muy por encima de los 300 casos que aparecen en
Cuadro 7.1. Prevalencia de la victimizacin
Le robaron a mano armada ltimamente? Vio algn robo a mano armada? Algn polica u otra autoridad pblica le exigi dinero? Alguien que no era un polica o autoridad pblica le amenaz para sacarle o pedirle dinero? Le amenazaron para forzarle a cambiar su lugar de residencia, cambiar sus opiniones o quedarse callada respecto a algo que usted conoce? Fue golpeado por alguna persona? La polica lo maltrat o golpe? Fue herido con una arma blanca? Fue herido con un arma de fuego? Vio a alguien siendo herido con arma blanca o de fuego? Fue amenazado de muerte o algn pariente cercano? Fue usted o algn pariente cercano secuestrado? Algn pariente cercano fue asesinado? Algn pariente cercano se suicid? Tiene algn tipo de arma de fuego en su casa? Si pudiera, Tendra un arma de fuego para su proteccin? Cuantas veces en el ltimo mes ha tomado ms de cinco tragos de licor o cerveza? VENEZUELA 17,0 37,5 13,4 5,7 2,0 3,6 2,8 0,2 0,9 26,0 7,9 3,9 9,7 2,3 9,0 32,6 50,3
268BRICEO-LEN Y PREZ PERDOMO
La magnitud segn los datos de la morgue de Caracas Un estudio detallado de "Caracterizacin de las muertes violentas en el rea metropolitana de Caracas" se est llevando a cabo por el Centro de Estudios para la Paz y la Integracin y el Cuerpo Tcnico de la Policia Judicial. Este estudio nos proporciona algunos datos interesantes sobre la evolucin de la violencia en Caracas. Como puede observarse en el Cuadro 7.2, existe un cambio en la distribucin porcentual de las muertes violentas al disminuir la participacin de las muertes accidentales y los suicidios, y aumentar la participacin de los homicidios.
Cuadro 7.2. Muertes violentas segn tipo Muertes Violentas %
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Accidental
36,3 34,9 30,8 26,6 26,4 28,3 24,9
Homicidio
52,0 55,0 60,8 66,1 66,1 65,0 65,6
Suicidio
117,0 10,1 8,4
7,0 7,2 6,5 8,1
Fuente: Proyecto CONICIT N 95000720.
Esta misma fuente permite comparar las cifras sobre homicidios registrados por el Cuerpo Tcnico de la Polica Judicial con las cifras que pueden extraerse de los Formularios de Registro de Muerte que lleva la Divisin de Medicina Legal. El Cuadro 7.3 compara las cifras totales de homicidios en Caracas segn ambas fuentes. La variacin es muy alta en algunos aos y pequea en 1996. Las diferencias pueden obedecer a problemas de registro o a dificultades relacionadas con la procedencia de las vctimas.
las estadsticas policiales (slo 1,5% denunciara). Como el 31% dijo haber denunciado, la comparacin de cifras parece sugerir serios problemas de registro en las estadsticas oficiales. An ms grave, el hecho de que las denuncias de robo, al menos cuando se trata de bienes de importancia econmica reducida, no sean tramitadas ante la PTJ (la polica judicial venezolana) implica una descriminalizacin de facto de ese delito cuando no se han producido daos personales o econmicos mayores.
Ao
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
OCEI/CPTJ 1010 1036 1541 2064 2188 2007 1902
Medicina Legal
1444 1337 2115 2625 2637 2554 1991
Diferencia
434 301 574 561 449 547
Variacin % 42,97 29..05 37,24 27,18 20,52 27,25 4,67
89
Fuente: Proyecto CONICIT N 95000720, OCEI-CTPJ y clculos propios.
En resumen: la evolucin de los homicidios y el robo de vehculos, y los delitos con una mayor propensin a la denuncia, muestran que la violencia en Venezuela ha venido en aumento y se concentran en forma exagerada en la Regin Capital: las tasas de homicidios y robo de vehculos de esta regin triplican las del resto del pas (Cuadros 7.4 y 7.5). Por otro lado, las tendencias contrarias en la evolucin de robos y homicidios permiten suponer que un porcentaje importante de los homicidios no son instrumentales (aquellos en los que existe una clara motivacin econmica) sino expresivos (aquellos en los cuales la vctima conoce a su agresor). En efecto, la literatura etnogrfica disponible pone en evidencia que muchos homicidios se deben a culebras (enemistades) entre personas que se conocen (Mrquez, 1996 y Duque y Muoz, 1995). El costo de la violencia criminal en Venezuela El aumento de la actividad delictiva violenta en Venezuela puede ser atribuido a la combinacin de varias causas, cuya importancia relativa e interacciones son conocidas con poca precisin. Pero no es necesario resolver este rompecabezas para atacar directamente el problema de los costos de la violencia; stos pueden definirse con bastante claridad, y lo han sido en una serie de documentos y estudios recientes (Navarro y Prez Perdomo, 1991 y Bobadilla, Crdenas, Couttolenc etol, 1995). En lneas generales, dichos costos pueden agruparse en las siguientes categoras:
Cuadro 7.3. Comparacin de los homicidios registrados por las estadsticas oficiales y provenientes de medicina legal
270
Cuadro 7.4. Tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes por entidad federal
Entidad Federal
D.F. 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
44,03
8,45
45,56
8,14 8,68 5,78 7,49
67,70
9,40 1,26 8,34
90,63
9,69 9,66
96,02
11,65 10,63 15,73
9,48
88,04
11,99
9,41
83,39
11,93 13,80 21,21 11,09
Anzotegui Apure Aragua Bacinas Bolvar Garabobo Cojedes Falcn Gurico Lara Mrida Miranda Monagas Nueva Esparta Portuguesa Sucre Tchira Trujillo Yaracuy Zulia Amazonas Delta Amacuro
10,05
6,92 7,48
11,34
7,09
17,63 10,59 17,51 20,18

7,90 5,43
10,82 14,34 15,18

5,78 4,95
11,61 12,17
7,70 6,06
12,92 11,95
5,47 4,88
15,68 19,08
5,60 6,34
17,12 21,03
9,50 7,11
20,43 28,63
8,95 7,19
12,21
4,94 6,54 7,89 6,51 5,98 8,61 4,80 8,77 9,80 5,58
14,17
4,52 6,71 7,62 7,74 3,07 7,86 4,99 8,81
15,69
4,93 6,72
15,00
6,21 7,50
16,09
5,71
11,83
7,27 3,38
15,98
8,35 7,21
64,12
11,59 10,82
3,64 6,54 4,79 8,96
15,58 12,48
5,77
20,87
9,34 6,85 9,15 6,61 7,96 9,16 6,81
18,10
9,00 6,36
18,91 10,09
5,89
10,17
7,48 9,55 9,44 4,72
12,07
5,76 7,08
16,03
8,47 8,50
10,23
4,73
10,84
7,38
10,84
6,65
12,85
7,76
10,94
5,66 6,42
10,37
1,12 5,13
12,15
4,40 9,85
15,52 11,94 11,35
16,58
7,50
14,57
5,29 6,12
17,05
6,26 7,57
10,91
Fuente: CPTJ, clculos propios.
Inversin pblica en seguridad: el gasto pblico dedicado a combatir el delito, lo que incluye el financiamiento de las actividades policiales, las prisiones y el sistema de justicia en su rama penal, as como costos de programas de prevencin del delito y de administracin general del sistema de justicia. Prdida de valor de la mercanca robada: en trminos estrictos, la mercanca robada no representa una prdida econmica para la sociedad, sino una transferencia de riqueza, si bien una conducida por la fuerza. No obstante, los bienes robados, por el hecho de serlo entran en un mercado separado en el que pierden generalmente algo de su valor. Esta riqueza "disipada" por el acto delictivo constituye un costo social del delito.
VIOLENCIA EN VENEZUELA: UN FENMENO CAPITAL
271
Cuadro 7.5. Tasa de lesiones por 100.000 habitantes por entidad federal Entidad Federal
D.F. 1990 292,11 151,22 147,11 143,89 133,75 143,95 160,66 165,39 65,74 299,63 75,18 167,14 97,48 223,01 108,04 121,32 129,62 174,64 112,15 132,75 104,31 132,49 229,97 1991 376,15 169,91 172,66 166,11 160,85 155,59 158,28 128,74 65,31 288,32 91,18 187,77 105,74 275,12 120.34 127,65 139,84 162,77 113,48 133,11 96,80 154,02 180,58 1992 383,38 176,72 17,23 147,81 182,54 154,03 177,46 154,52 81,59 257,95 91,80 187,28 122,49 320,59 139,84 156,61 134,51 156,59 118,50 145,00 106,40 138,65 161,51 1993 321,37 181,24 149,52 151,34 178,77 147,25 180,50 144,62 86,60 248,75 77,72 108,93 350,50 119,02 149,38 139,23 158,92 141,99 138,77 94,76 142,18 162,69 1994 274,59 159,91 179,58 149,57 151,50 145,33 175,16 138,00 96,27 230,02 98,06 95,29 298,93 128,36 123,25 138,97 166,49 120,31 145,80 94,21 143,51 140,90 1995 239,90 147,15 156,57 147,24 165,06 137,28 163,01 144,90 89,81 194,61 101,68 133,28 84,88 266,69 112,02 113,61 143,01 161,78 93,65 134,51 93,40 120,52 126,76 1996 236,46 138,74 152,78 134,60 168,39 137,05 159,52 125,79 100,92 173,89 104,34 145,58 82,23 227,46 148,07 119,06 156,38 145,37 104,00 113,46 91,02 178,51 146,36
Anzotegui Apure Aragua Barinas Bolvar Carabobo Cojedes Falcn Gurico Lara Mrida Miranda Monagas Nueva Esparta Portuguesa Sucre Tchira Trujillo Yaracuy Zulia Amazonas Delta Amacuro
171,70 1.514,93
Fuente: CPTJ, clculos propios.
Costos de la actividad econmica inhibida como resultado del temor a convertirse en victima del delito. Costos del tratamiento mdico de vctimas. Inversin privada en "target hardening" y costos de la provisin privada de seguridad dirigida a disminuir la probabilidad de victimizacin. Prdida de vidas y capacidades como resultado del delito. La suma de estos diferentes tipos de costos pueden ser considerables. El anlisis de Rubio (1997) para el caso de Colombia muestra que la formacin de capital bruto es hoy un 38% inferior a lo que habra sido si las tasas de ciertos delitos (homicidios en particular) hubiesen permanecido en el mismo
272
Cuadro 7.6. Gasto pblico en seguridad: Venezuela y rea Metropolitana de Caracas, 1996 (millones de US$ de 1995) Caracas Venezuela Nacional 122,5 44,1 Estadal* 210,4 55,9 Municipal* 18,1 12,9
351,4 112,9
Las cifras subnacionales estn basadas en el gasto de los estados y municipios para 1994, ajustado en trminos reales para 1996. Fuente: Ley de Presupuesto, 1996 y base de datos sobre gastos e ingresos de gobiernos subnacionales, IESA, 1996.
nivel de 25 aos atrs. Estimaciones recientes para el caso de los Estados Unidos ponen el costo del crimen en ese pas en unos 425 mil millones de dlares anuales. La estimacin precisa de estos costos impone requisitos de informacin formidables: desde los problemas obvios de subregistro de las cifras oficiales, pasando por severos problemas de clasificacin de los delitos, hasta la amplitud y diversidad de fuentes que deben reunirse para alcanzar cifras de costos en renglones como los recin definidos. El resultado del esfuerzo por resolver estos problemas para el caso del rea metropolitana de Caracas constituya el tema de esta seccin. Los detalles ms engorrosos y algunas fuentes se han omitido del anlisis y pueden encontrarse en el documento de trabajo que sirvi de base para este captulo. El Cuadro 7.6 muestra el gasto pblico en seguridad en 1996. Se distinguen los gastos ejecutados por el gobierno central de aquellos ejecutados por los gobiernos regionales. La inversin pblica en seguridad por parte del gobierno central es especialmente importante, pues incluye todos los costos del sistema de justicia criminal y la inmensa mayora de los costos de encarcelamiento y prevencin, que se encuentran altamente centralizados. Los gobiernos de los estados tienen por su parte una participacin importante en la prestacin de proteccin policial. Hasta el inicio del proceso de descentralizacin en 1989, los municipios se encontraban prcticamente ausentes de la provisin de seguridad ciudadana. Desde entonces, muchos lo han hecho: la mitad de los municipios de ms de 100.000 habitantes y cerca de un tercio de aquellos con poblaciones entre 50.000 y 100.000 habitantes cuentan hoy con algn tipo de servicio policial que no tenan a comienzos de los noventa. Aunque la inversin en seguridad de los municipios todava luce modesta en comparacin al total de la inversin pblica en el sector, est en un proceso de expansin muy acelerado.
Cuadro 7.7. Costo social de las mercancas robadas: rea Metropolitana de Caracas, 1996 (millones de USS de 1995)
Categora Robado Recuperado No recuperado Costo Social:
10 20 30 40
Fuente: Ministerio de Justicia.
Monto 107^5 36,0 71,5

7,1
14,3 21,5 28,6
Si se analiza la serie histrica de montos robados y recuperados, se constata que tiene un comportamiento claramente anti-cclico. A mayor nivel de actividad econmica en un ao determinadosegn la tasa de crecimiento de la economamenor es el monto robado y hurtado, una manifestacin de que los delitos contra la propiedad bien pueden estar determinados por la coyuntura del desempleo, como lo sugiere evidencia preliminar recolectada al respecto (Navarro, 1991). El estimado que se presenta para el rea metropolitana de Caracas se ha calculado como la proporcin de los delitos contra la propiedad en la capital en el total de ese tipo de delitos en el pas. Existen dos aproximaciones posibles a la estimacin de la inversin privada en seguridad: una es estimar el volumen de los negocios de las empresas de seguridad privada, y otra es obtener informacin acerca de quienes invierten en seguridad
El Cuadro 7.6 tambin presenta la informacin correspondiente al rea metropolitana de Caracas, definida como el rea bajo la jurisdiccin de los municipios Libertador, del Distrito Federal, Baruta, Chacao, Sucre y el Hatillo del Estado Miranda. Puede notarse que la capital capta una proporcin muy importante de todo el gasto pblico en seguridad, nada extrao dada la concentracin de actividad delictiva en esta regin. El Cuadro 7.7 sintetiza la informacin disponible acerca del valor de la mercanca robada y recuperada para el rea metropolitana de Caracas. El valor econmico perdido a consecuencia de los robos de bienes puede estimarse como una proporcin variable (entre 0,1 y 0,4) del monto no recuperado.
274
Cuadro 7.8. Costos del delito por actividades econmicas inhibidas e inversin privada en seguridad: rea Metropolitana de Caracas (millones de US$ de 1995) Categora Reduccin de oferta de trabajo Horas de recreacin inhibida Compras de vehculos inhibidas Total Inversin en seguridad de la vivienda Inversin en seguridad para el vehculo Inversin en vigilancia privada Total TOTAL GLOBAL Fuente: Encuesta LACSO-IESA, 1996, Encuesta de hogares por muestreo, OCEI. Monto 207,1 226,8 22,5 456,4 221,5 308,1 514,3 1.043,9 1.500.4
valor econmico. Estas cifras indican que la suma de estas dos categoras de costos, el valor de la actividad econmica inhibida y el de la inversin privada en seguridad en Caracas, alcanzan US$ 1.500, o 3% del PIB del pas para 1996.J Es importante anotar que este clculo no incluye inversiones empresariales inhibidas
Una presentacin exhaustiva de los detalles de clculo puede leerse en el documento de trabajo que sirvi de base para la elaboracin de este captulo (Briceo-Len y Prez Perdomo, 1999).
1
y atribuirle un valor econmico a dichas inversiones. Aqu se utiliz la segunda aproximacin. Gracias a la encuesta adelantada para este proyecto, se puede estimar que 73% de la poblacin de Caracas ha adquirido sistemas de seguridad para su vivienda, 41% los ha adquirido para su vehculo (casi la totalidad de los que poseen un vehculo en la ciudad) y 39% ha contribuido con dinero o trabajo voluntario a iniciativas comunitarias para prevenir el delito. Se identificaron tambin considerables repercusiones del temor al delito en materia de inhibicin de actividades econmicas: 25% de los entrevistados declar haber limitado las horas de trabajo, 72% sus actividades de diversin y 3,3% dej de adquirir vehculos. Todo esto apunta directamente a la existencia de un impacto econmico substancial asociado con el temor a ser vctima del crimen. El Cuadro 7.8 muestra los resultados de un esfuerzo por expresar las conductas descritas en trminos de su
275
por temor a la inseguridad en Venezuela, pues no hay informacin suficiente para intentar un estimado de esta categora y las opiniones expertas estn muy divididas respecto a la importancia de este componente en el caso de Venezuela. Para la estimacin de los costos del tratamiento directo de las vctimas se necesita informacin del nmero de lesiones intencionales que requieren atencin y de los costos de atencin, tanto en emergencia como en trminos de das de hospitalizacin. Segn un estudio de Abreu et al (1995), el costo unitario de un servicio de emergencia en Caracas en 1996 ascenda a US$40 (valores de 1995). Este estimado coincide con la informacin proporcionada por clnicas privadas de Caracas. Un sondeo entre mdicos conocedores del rea de emergencia indica que la hospitalizacin promedio de un paciente que ingresa con heridas de arma de fuego es de 21 das, mientras que la de un paciente con heridas ocasionadas por arma blanca tiende a ser substancialmente menor, unos 7 das en promedio. Es comn que los pacientes que ingresan con otro tipo de lesionesgolpizas, por ejemplosean dados de alta el mismo da de su ingreso. Al mismo tiempo, pudo determinarse que en el curso de un ao ingresan a la sala de emergencia del Hospital Prez Carreo, el ms grande de Caracas, un total de 3.397 personas producto de actos violentos. Este nmero representa aproximadamente la mitad de todos los casos de las lesiones intencionales ocurridas en el rea metropolitana de Caracas en cualquiera de los ltimos 4 aos. De estos casos, el 40% correspondieron a lesiones con arma de fuego, 24% a lesiones producidas por arma blanca y 36% a otros traumatismos. Con esta informacin, puede estimarse que el costo de la atencin mdica de las vctimas de agresin en el rea metropolitana de Caracas para 1996 fue del orden de US$7,9 millones de dlares. Cubiertos todos los componentes anteriormente analizados, slo queda por aadir una aproximacin al valor econmico de las vidas humanas perdidas. Varias aproximaciones pueden encontrarse en la literatura a este tema. Desde una perspectiva de salud pblica, el enfoque dominante es el de desarrollar el clculo de AVPP (aos de vida potencial) y AVISA (aos de vida saludable ajustados) perdidos como resultado de la violencia delictiva (Bobadilla, Crdenas, Couttolenc et al, 1995 y Banco Mundial, 1993). Este enfoque supone estimar el nmero de aos de vida perdidos como consecuencia de muertes prematuras causadas por hechos delictivos violentes, medidos como la diferencia entre la edad al momento de la muerte violenta y la esperanza de vida de los individuos afectados en la sociedad
276BRICEO-LEN Y PREZ PERDOMO
en cuestin. El clculo de AVISA incluye adems ajustes por las discapacidades sufridas por los sobrevivientes a actos de violencia. Estas estimaciones representan una cantidad de aos de vida saludable perdidos para la sociedad, sin que la metodologa en cuestin requiera valoraciones monetarias de tales aos de vida. En este caso el anlisis se ha circunscrito a los AVPP dada la dificultad de obtener informacin acerca de la distribucin por sexo y edad de las agresiones no letales. Un paso adicional del anlisis consiste en asignar un valor estrictamente econmico a los aos de vida perdidos. Para ello se puede suponer que la vctima habra producido ciertos bienes durante su vida til y que la prdida de estos bienes representa un costo para la sociedad. Alternativamente se pueden utilizar las valoraciones que los individuos hacen de su propia vida segn son revelados por sus conductas ante el riesgo. En el caso de la ciudad de Caracas, se ha estimado el nmero de AVPP a partir de informacin acerca de la distribucin por sexo y edad de las vctimas de homicidio en el rea metropolitana, originada en investigacin de la Sanjuan en la morgue de la ciudad (la nica existente). Al descontar el valor de cada ao adicional de vida a una tasa de 3% y para una esperanza de vida de 70 aos para las mujeres y 67 aos para los hombres, se obtiene que el nmero total de AVPP es de 56,032. Esto viene a ser el equivalente de 2,8 AVPP por mil habitantes. Si se parte del clculo anteriormente presentado y se le atribuye un valor econmico a cada ao perdido equivalente al salario promedio de la economa para 1996, se obtiene, una vez introducidos los ajustes correspondientes por tasa de desempleo y distribucin de la fuerza de trabajo entre el sector formal e informal, un valor cercano a los US$35 millones de 1995. El Cuadro 7.9 resume las estimaciones presentadas hasta aqu para 1996 en materia del costo del delito violento para el rea metropolitana de Caracas en dlares de 1995. Contado como proporcin de la actividad econmica global del pas, el costo de la violencia delictiva en Caracas alcanza tres puntos del producto interno bruto. Evaluar la importancia de esta cifra requerira disponer de informacin comparativa sistemtica acerca de otros pases, que es escasa. Rubio (1997) estima una cifra similar para Colombia en 1993 del orden de 6,3, pero esta magnitud corresponde al pas entero y adems excluye algunos componentes importantes del clculo aqu presentado, como el costo de tratamiento mdico de vctimas y el costo de la actividad econmica inhibida. Segn los clculos aqu presentados, el tem ms importante es el de inversin privada en seguridad. Tanto
VIOLENCIA EN VENEZUELA: UN FENMENO CAPITA77
Cuadro 7.9. Costo del delito violento en el rea Metropolitana de Caracas, 1996 Millones de US$1 995 1 . Gasto pblico en segundad 2. Costo de mercanca robada 3. Inversin privada en seguridad 4. Costo de actividad econmica inhibida 5. Costos de atencin mdica de victimas 6. Valor econmico de vidas perdidas
TOTAL 112,9 14,3 1043,9 456,4
% del PIB
0,21% 0,03% 1,93% 0,79% 0,02% 0,06% 3,04% 2,98%
7,9
31,5 1.666,9 1.635,4
Total excluyendo (6) AVPP AVPP por1. 000 hab. Equivalente en muertes infantiles
56.032
2,8
1.752
Esta realidad sugiere que la poltica pblica en materia de seguridad ciudadana debera estar orientada a tratar de restablecer el equilibrio entre el sector pblico y el privado mediante el aumento de los recursos pblicos canalizados al sector judicial en su conjunto. La reciente experiencia de las policas municipales parece ser un indicio alentador de que este tipo de cambio es factible. Epidemiologa de la violencia Los resultados de la encuesta de victimizacin del Proyecto Activa, as como los resultados del estudio de muertes violentas en la morgue de Caracas, permiten identificar los factores de riesgo ms importantes asociados con la victimizacin criminal. El grupo de mayor riesgo de la violencia son los hombres. Con respecto a los homicidios, por ejemplo, las cifras disponibles, basadas en un estudio de 22 mil protocolos de autopsia realizados
su importancia en el total como su desproporcin respecto al gasto pblico en seguridad hacen pensar en una privatizacin de hecho de la seguridad. Por otra parte, si evala la situacin estrictamente en trminos de AVPP, la situacin venezolana aparece como relativamente menos grave que la de la regin de Amrica Latina y el Caribe considerada en su conjunto. La evidencia presentada permite concluir que el delito violento tiene un costo muy alto para la sociedad venezolana y, adems, que el gasto pblico en seguridad, a pesar de su progreso reciente gracias a la entrada de los gobiernos municipales como proveedores de servicios policiales, es muy bajo.
278
Cuadro 7.10. Homicidios segn edad

EDAD
1992 1993 1994 1995 1996
TOTAL
0-5 5-9
1014 1519 20-24 25-29 3034 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59
26 19 52 544
546 354 274 120
45 20 58 637
699 408 267 173
18 7 61 706
724 442 240 160
9 12 44 572
676 403 227 129
18 10 41
476 530 332 183 130
116 68 256
2935
3175 1939 1191
712 447 268 162 85 191
82 48 29 17 46
97 54 43 16 38
90 63 31 17 47
90 55 29 20 29
88 48 30 15 31
60 o ms
entre 1992 y 1996, muestran que los hombres representan u porcentaje superior a 94% de las vctimas (Sanjun, 1997). Un resultado similar se obtiene de un estudio llevado a cabo en la Unidad de Politraumatizados del Hospital Domingo Luciani de El Llanito, Caracas. En este estudio se reporta que de 13.565 pacientes atendidos por lesiones intencionales y accidentes entre 1990 y 1995, 95,1% eran hombres (Zerpa y Viso, 1997). Un estudio realizado por el Laboratorio de Ciencias Sociales en Caracas encontr que la probabilidad de ser agredido con arma blanca o golpeado con un objeto contundente es tres veces mayor para los hombres que para las mujeres. En el caso de las heridas con armas de fuego, la probabilidad se duplica y es 7 veces mayor para los hombres que para las mujeres. La probabilidad de tener un familiar asesinado es 1,5 veces mayor para las mujeres, lo cual es consistente con el hecho de que las vctimas tienden a ser hombres. Finalmente, la probabilidad de ser vctima de un robo es similar para los hombres y las mujeres. El estudio realizado en la morgue de Caracas sobre los protocolos de autopsia permite tambin conocer la distribucin por edad de las vctimas de homicidio. Segn las cifras analizadas, los menores de 25 aos representan ms de la mitad de los homicidios en Caracas y los jvenes entre 15 y 35 aos de edad representan 81%. As, las personas menores de 29 aos de edad tienen una probabilidad 2,7 veces mayor de ser asesinados que las de mayor edad. En general, la tasa de homicidios para los jvenes es dos o tres veces mayor que la de la ciudad de Caracas, y seis o siete veces mayor que la tasa del pas (Cuadro 7.10).
279
Cuadro 7.11. Homicidios segn armas utilizadas Tipo de arma utilizada (%)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Arma de fuego
82 85 83 91 88 90
90,6
Arma blanca
12 12 10 7,5 8,1 7,8 6,9
El estudio del LACSO mencionado arriba encontr que no existan mayores diferencias entre los menores y mayores de 28 aos en cuanto a la probabilidad de ser vctima de una lesin intencional, bien sea con arma de fuego o con arma blanca. Sin embargo, cuando la comparacin se realiza entre menores y mayores de 38 aos, las diferencias son significativas. El informe de la Unidad de Politraumatismo del Hospital D. Luciani arroja resultados similares, pues la probabilidad de ser vctima de lesiones intencionales cae estrepitosamente despus de los 40. No son muchas las cifras existentes sobre las caractersticas socioeconmicas de las vctimas de la violencia, pero la poca informacin disponible seala que las principales vctimas de la violencia en Caracas son los habitantes de los barrios pobres de la ciudad. Cuando se toma cualquier resea de la prensa el da lunes, en las cuales se reporta las vctimas del fin de semana, es evidente que los pobres son las vctimas del grueso de la violencia. Asimismo, la investigacin de LACSO muestra que los heridos con arma blanca y arma de fuego son en su casi totalidad personas que devengan menos de dos salarios mnimos. El mismo estudio muestra que la probabilidad de tener un familiar asesinado es significativamente mayor entre los habitantes de zonas marginadas. Lo contrario ocurre para los robos a mano armada, donde la probabilidad de victimizacin no parece depender de la zona de residencia. El Cuadro 7.11 muestra que a partir de 1990, y coincidiendo con el incremento de los homicidios, se ha dado un aumento de las muertes producto de las armas de fuego y una disminucin de las muertes por armas blancas, las cuales se reducen a la mitad en siete aos. La encuesta del Proyecto ACTIVA muestra que 9,4% de los encuestados en Caracas declararon poseer un arma de fuego y 32% del 90% restante manifest su disposicin
280
Cuadro 7.12. Homicidios segn da de la semana 1991 1992 1993 1994 Da 1990 134 241 Lunes 144 213 311 152 241 232 247 Martes 143 227 Mircoles 139 236 255 155 131 234 259 Jueves 158 258 198 368 Viernes 204 365 359 302 Sbado 454 633 607 309 541 289 396 Domingo 299 583
1995 252 258 223 210 331 524 524
1996 202 200 209 222 250 425 460
TOTAL
1497 1473 1444 1472
2075 3254 3092
Los asesinatos en Caracas se cometen a cualquier hora del da. Sin embargo, los homicidios realizados entre las 21:00 horas y la medianoche son el doble de los que ocurren en cualquier perodo de tres horas entre las 6 a.m. y las 18:00 p.m. Ms de la mitad de los homicidios para los cuales se conoce la hora de ocurrencia tuvieron lugar entre las 6 de la tarde y las 3 de la madrugada. Esto puede explicarse a su vez por la poca o ninguna presencia de la polica en horas nocturnas en las zonas marginadas de la ciudad. Las Policas Municipales La experiencia de lo que hoy en Venezuela se conoce como policas municipales es relativamente corta, pues la ms antigua es la Polica Municipal de Sucre, fundada en 1990. Sin embargo, ya se observa una transformacin orientada por un nuevo modelo
a adquirir un arma. Estas cifras son mayores que las correspondientes para cualquier otra regin del pas. En Caracas se ha dado, adems, un fenmeno singular de alquiler de armas para realizar actos delictivos. Muchos delincuentes a pesar de estar insertos en organizaciones criminales no poseen armas de fuego pero pueden alquilarlas fcilmente, lo que multiplica el impacto de las armas existentes. Los homicidios ocurren durante toda la semana. Para el perodo 1990-1996, se tiene que entre los das lunes y jueves ocurrieron en promedio 4 homicidios diarios. El promedio para los viernes fue de 5,7 homicidios diarios, y para los das sbado y domingo fue de 8,9 y 8,4 homicidios, respectivamente (Cuadro 7.12). El hecho de que los homicidios se dupliquen los fines de semana sugiere que el consumo de alcohol y las rias callejeras son una causa importante de la violencia homicida en Caracas.
281
La municipalizacin de las policios

En Venezuela la polica tiene tres instancias: la nacional, la estadal y la municipal. En teora, los cuerpos de seguridad tienen varias especialidades; el Cuerpo Tcnico de Polica Judicial (PTJ) para las investigaciones criminales; la Direccin de Servicios de Inteligencia y Prevencin (DISIP) como polica de seguridad del Estado; la Direccin de Extranjera (DIEX), encargada del registro y control de extranjeros; el Cuerpo de Vigilancia de Trnsito Terrestre; y por ltimo, las Fuerzas Armadas de Cooperacin (Guardia Nacional), institucin de carcter militar con funciones de polica administrativa especial. Las policas estadales son las policas uniformadas, tambin llamadas "policas de choque" con brigadas especiales para controlar alteraciones del orden pblico y para intervenir en casos de secuestros y otros sucesos especiales. Las policas municipales son de tipo preventivo-administrativo, es decir, son la polica de la comunidad. En 1990 el recin electo alcalde del Municipio Autnomo Sucre1 Enrique Mendoza, preocupado por el auge delictivo en su municipio, le plantea a un equipo de especialistas en materia policial el llevar a la prctica el ejercicio de la funcin policial preventiva. Es a raz de esta iniciativa cuando surge primero la
El Municipio Sucre tiene una superficie aproximada de 16.400 hectreas y limita al norte con el Distrito Federal, al sur con los Municipios Baruta y El Hatillo; al este con el Municipio Plaza y al oeste con el Municipio Chacao. Para 1994 tena una poblacin estimada de 563.685 habitantes, con un crecimiento interna de 0,43%. El municipio se encuentra ubicado por debajo del porcentaje de pobreza del Estado Miranda en el tercer rango (de menor incidencia de pobreza) con un 26,07% de hogares con necesidades bsicas insatisfechas (NBI).
1
policial basado en la prevencin y en una mejor relacin policacomunidad. La historia de las instituciones policiales revela un manejo centralizado de las mismas y el predominio de una doctrina militar-represiva. Asimismo, explica, hasta cierto punto, el creciente descontento de la poblacin venezolana con las policas tradicionales. En contraste, los cuerpos de seguridad municipal han logrado en pocos aos un cambio drstico en la percepcin que los vecinos tienen de los policas gracias a un nuevo perfil de los agentes y de su comportamiento. Con una presencia constante en las calles han reducido cierto tipo de delitos y han sentado las bases para atender problemas vecinales que anteriormente no tenan respuesta.
282
Polica Municipal de Sucre y luego las de las policas de los municipios Chacao, Baruta, El Hatillo y Libertador y muchas otras en el interior del pas. El llamado renacer de las policas municipales ha demostrado en varios sectores del pas su capacidad para cambiar la imagen negativa del polica, trabajar en conjunto con la comunidad y bajar los ndices de algunos delitos como hurtos y robo de carros. En particular le ha abierto a las comunidades la posibilidad de encontrar respuesta a problemas que antes, o no tenan solucin porque no saban a quin recurrir o se resolvan con disputas desagradables, como, por ejemplo, agrediendo a algn vecino ruidoso o que se le encuentre violando el uso de espacios comunes. La gestin de las policas muestra su desempeo desde dos ngulos. Por una parte, es la labor caracterizada por la mejor prestacin del servicio en comparacin con los resultados de otras policas. Por otra parte, lo que hasta ahora se ha podido indagar, ofrece una dimensin adicional que tiene que ver con la red nter-institucional que entra en juego en su desempeo y en la bsqueda de la eficiencia. En este mbito se ha generado el tema de las competencias, es decir, a quin le toca hacer qu. Como se mencion antes, tericamente, las policas se dividen de acuerdo a su mbito de competencia. As, las policas municipales deben ocuparse de los problemas locales, las estadales adems de problemas locales, de alteracin del orden pblico y de situaciones especiales (tipo rehn), mientras que las nacionales de la investigacin y la seguridad en todo el pas. Pero en la prctica suele darse una suerte de solapamiento en las funciones o, por el contrario, para algunas de ellas los problemas desbordan su capacidad institucional. En el caso especfico de los municipios, sus problemas no pueden ser vistos de manera aislada en relacin a los problemas generales del pas. Por ejemplo, la venta de estupefacientes a nivel del pequeo distribuidor no es un problema exclusivamente local, aunque su incidencia e impacto sea ms visible a este nivel, y los vecinos esperan que la polica "haga algo". En relacin al delito de trfico de drogas un polica nos mencionaba "...Este tipo de delincuente, que distribuye droga, la gente los ve desde el edificio, la mayora de los testigos son de la misma comunidad y muchos de estos distribuidores son familiares de los mismos vecinos... pero nuestra polica [local] no tiene una divisin de investigacin, no tenemos personal trabajando de civil, y trabajar en drogas uniformado es sumamente complicado... Yo creo que esto [lo de la droga] le
283
Qu puede decirse de las policas municipales? Las nuevas policas municipales rompen con la tradicin militar existente al definirse como un servicio municipal que "ser prestado por personal civil armado, uniformado, capacitado profesionalmente y jerarquizado..." (artculo 3, Ordenanza de la Polica de Chacao). Las policas municipales recogen, de alguna manera, los principios que caracterizan a una organizacin prestadora de servicios. En este sentido la seguridad no es entendida como el espacio para la ejecucin de polticas represivas y de corte militar; por el contrario, tratndose de un servicio a la comunidad sta se convierte en el principal beneficiario y catalizador de las condiciones del servicio. As, las policas como prestadoras de servicio se caracterizan por ser: 1. Civiles. Se alejan de la doctrina militar al considerarla represiva en contraste con los principios que estas sustentan, garantizar la paz y la seguridad por la va preventiva y en cooperacin con las comunidades. 2. Profesionales, en la medida en que exigen, como requisito mnimo de ingreso a la institucin, el ttulo de bachiller y tratan
corresponde ms a las policas nacionales, a la PTJ, a la Guardia Nacional, que tiene gran informacin y cuyos tentculos pueden llegar al municipio y practicar las detenciones". Esto revela un problema que aparece como de ndole local ante el vecino, pero que en realidad trasciende los lmites del municipio. Constituye tambin un problema para la polica municipal quien en la mayora de los casos no est segura de cmo debe actuar. Y, por ltimo, indica la falta de coordinacin de las distintas instancias policiales por resolver problemas de crimen organizado. Las soluciones que se han planteado para aclarar el problema de las competencias de cada instancia policial tiene dos tendencias. La primera, es la de crear una ley coordinadora; inclusive, algunos ms conservadores proponen un ente central que coordine las distintas instancias. Leyes coordinadoras tenderan, segn es la tradicin en Venezuela, a limitar la accin creativa y acertada de los cuerpos municipales. La segunda, es la de la accin mancomunada. Este planteamiento parece ser poco factible ya que histricamente cada cuerpo policial tiende a proteger su informacin y trabajar independientemente, y, exceptuando al sistema de informacin integrado de la PTJ que surte a todos los cuerpos, sera poco productivo pretender cambiar la doctrina policial en el mediano y corto plazo.
284
que la mayora de los agentes tengan un nivel de instruccin equivalente al ttulo medio universitario. Estn adems orientadas a la creacin y profesionalizacin de la carrera policial. 3. Apolticas. Lo poltico no debe tener injerencia en el reclutamiento, seleccin y acciones de la polica, ni cumplen funciones de control de manifestaciones. 4. De carcter local. Su misma naturaleza la obliga a mantener un contacto permanente y directo con la comunidad para poder responder a las necesidades especficas de la misma. Muchos de estos cuerpos municipales han creado sus propias academias para impartir conceptos de la ciencia policial que estn lejos de la filosofa militar. El norte fundamental de estas academias es lograr que el agente policial tenga un conocimiento apropiado de la ley y del trabajo que se espera de l. Esto ha tenido un efecto positivo inmediato dentro de las comunidades porque por primera vez el ciudadano se encuentra con un polica que sabe tratar educadamente a las personas y tiene un espritu de colaboracin. Esta visin distinta de la comunidad hacia las policas locales es an ms notoria cuando se les compara con las instituciones policiales que tradicionalmente estaban encargadas de velar por la "paz y la seguridad". Personas entrevistadas comentaban como un aspecto indicativo de esta imagen positiva los casos poco frecuentes de violacin a los derechos humanos, contrastado con casos de este tipo en los cuerpos de seguridad nacional, como por ejemplo, PTJ, Guardia Nacional y DISIP. Este aspecto queda a su vez, ratificado con la percepcin en imagen que tiene la gente en el rea metropolitana sobre los distintos cuerpos de seguridad. El estudio de victimizacin de LACSO (1996) revela estas distinciones. En Caracas, la Polica Metropolitana es la peor calificada; el 54,3% la considera mala o muy mala mientras solo un 9,9% la considera buena o muy buena. Le sigue la DISIP, con un alto grado de desaprobacin (31,5%), muy cerca de la PTJ (desaprobada por el 29,3%) y con tasas de aprobacin similares (27,6%). La Guardia Nacional y las policas municipales tienen tasas ms altas de aprobacin, similares entre s (45 y 45,9%, respectivamente), con tasas de desaprobacin del 22,1 y 16%. As el orden de aprobacin son las policas municipales, la Guardia Nacional y en el lado negativo, DISIP, PTJ y Polica Metropolitana. La experiencia de las policas municipales llama hoy la atencin entre otras cosas, porque se han convertido en la posibilidad ms cercana que tienen las comunidades y los
285
Conclusiones y recomendaciones El anlisis de las estadsticas policiales presentado en este captulo permite comprobar que la violencia delictiva es un problema importante en el pas y particularmente en la Regin Capital. El estudio de victimizacin mostr que la distribucin de los delitos violentos en Caracas afecta especialmente a los habitantes de los barrios de bajos ingresos y que, dentro de estos barrios, la mayor parte de los homicidios se produce en los fines de semana y entre hombres jvenes. El anlisis muestra tambin que los costos que la sociedad venezolana paga por la violencia criminal son muy elevados. Las instituciones estatales a cargo del control de la delincuencia no han sido particularmente exitosas. El estudio de victimizacin mostr que, en trminos generales, las policas son parte del problema y no de la solucin. Los delitos cometidos por la polica, incluyendo extorsiones (matraca, peaje), robos, lesiones y hasta homicidios, son frecuentes. Sin embargo, la creacin de policas municipales con un nfasis ms preventivo y una orientacin comunitaria permite prever cambios positivos. El anlisis permite distinguir dos tipos de violencia: el primer tipo, la expresiva, se manifiesta fundamentalmente en rias entre hombres jvenes que conducen a homicidios y lesiones (la violencia domstica o familiar entrara igualmente en este tipo); el segundo tipo de violencia, la instrumental, est relacionada ms directamente con motivaciones econmicas. Este es el caso, por ejemplo, del homicidio o las lesiones que se cometen con ocasin de robos, extorsiones y secuestros. Esta distincin es muy importante porque las polticas de prevencin y control son distintas en cada caso.
gobiernos de trabajar con los problemas relacionados con la inseguridad, la armona y la paz social. En este sentido, las policas municipales han producido un cambio de imagen de la figura del polica en la poblacin; esto, construido sobre la base de una doctrina policial menos represiva y controladora, y ms sobre la base de un cuerpo doctrinario que reconoce al polica como "un amigo", como un vecino que est para ayudar. Adicionalmente se han hecho intentos por definir estructuras institucionales que garanticen esos "nuevos principios u orientaciones", las academias de polica que se han ido creando como soporte principal para el reclutamiento de estos nuevos policas, constituyen un ejemplo de ello.
286BRICEO-LEON Y PREZ PERDOMO
La violencia expresiva est ms relacionada con valores y actitudes y con el uso del alcohol, mientras que la violencia instrumental est relacionada con la existencia de mercados ilegales. El control de la violencia expresiva debe involucrar campaas educativas e intervenciones sociales, mientras que el control de la violencia instrumental debe involucrar un elemento punitivo. Una recomendacin muy importante se refiere a la polica. Se debe prestar una mayor atencin a los procesos de seleccin, reclutamiento y control de la conducta abusiva, incluida la actividad delictiva de los policas. El caso de los barrios es particularmente importante pues se trata de reas donde se produce el mayor nmero de delitos violentos. Los barrios no pueden seguir sin presencia policial o con la presencia espordica de fuerzas de ocupacin policiales. Una polica ms especfica, que responda a las necesidades de los barrios con modelos de polica comunitaria ya ensayados con xito en otras partes de Caracas, parece ampliamente recomendable. En trminos generales, el Estado debe prestar una mayor atencin a los barrios marginados, pues son sus habitantes quienes estn pagando los costos ms elevados de la violencia. La presencia estatal, no slo reflejada en una polica adecuada, sino en jueces de paz, servicios sociales y campos deportivos, resulta un requerimiento imperativo para mejorar la deplorable situacin presente.
287
Referencias
Banco Mundial. 1993. World Development Report 1993: Investing in Health. New York, NY, Estado Unidos: Oxford University Press. Bobadilla, J.L., Crdenas, V., Couttolenc, B. etal. 1995. "Medicin de los costos de la violencia". Resultados de un taller organizado por la Organizacin Panamericana de Salud y el Banco Interamericano de Desarrollo. Caracas: Organizacin Panamericana de Salud. Briceo-Len, R, Camardiel, A., Avila, O., de Armas, E. 1998. "Quienes son las victimas? Violencia no fatal en Caracas ". Tribuna del Investigador. Caracas, Venezuela: Universidad Central de Venezuela. Briceo-Len, R. y Prez Perdomo, R. 1999. 'La violencia en Venezuela: dimensionamiento y polticas de control". Serie de Documento de Trabajo R-373. Washington, DC, Estado Unidos: Banco Interamericano de Desarrollo. Hurtado, S. 1995. "Matrisocialidad y la problemtica estructural de la familia venezolana". Economa y Ciencias Sociales. 1:147169 LACSO. 1996. "Normas culturales y actitudes hacia la violencia en el rea Metropolitana de Caracas". Caracas, Venezuela: Conocit-OPS. Mrquez, G. 1995. "Venezuela: Poverty and Social Policies in the 80s". En: N. Lustig, editora. Coping withausterity, Poverty and inequality in Latn America. Washington, DC, Estados Unidos: Brookings Institution. Navarro, J.C. y Prez Perdomo, R. 1991. Seguridad personal: Un asalto al tema. Caracas, Venezuela: Ediciones IESA.
288IOLENCIA EN VENEZUELA: UN FENMENO CAPITAL
Rubio, Mauricio. 1997. "Los costos de la violencia en Colombia". Documento CEDE 97-07. Bogot, Colombia: CEDE. Sanjun, A. M. 1997. "La criminalidad en Caracas: Percepciones y realidades". Revista Venezolana de Economa y Ciencias Sociales. 3 (2-3): 215-254.
Organizacin Panamericana de Salud. 1996. Violencia en las Amricas: la pandemia social del siglo XX. Washington, DC, Estados Unidos: Organizacin Panamericana de Salud.

Asalto Al Desarrollo BID

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Asalto Al Desarrollo BID

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados. Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.

Pgina en blanco a propsito

Juan Luis Londoo Alejandro Gaviria Rodrigo Guerrero Editores

Banco Interamericano de Desarrollo

Edicin de textos Norka Parra de Ansuini y Vernica Coon

Economista Jefe Banco Interamerica.no de Desarrollo Washington, DC

Pgina en blanco a propsito

Violencia en Amrica Latina: epidemiologa y costos

Cuadro 1.1. Innovaciones empricas de los estudios

El Salvador Mxico Per

Entrevista estructurada con 50 asesinos en las crceles

Correccin de protocolos de autopsia

VIOLENCIA EN AMRICA LATINA: EPIDEMIOLOGA Y COSTOS

Definiciones y taxonoma de la violencia

VIOLENCIA EN AMRICA LATINA: EPIDEMIOLOGA Y COSTOS

VIOLENCIA EN AMRICA LATINA: EPIDEMIOLOGA Y COSTOS

Grfico 1.2. Discrepancias estadsticas en Colombia

Fuente: Polica Nacional-DANE ENH.

Cuadro 1.2. Muertes por causa externa, Ro de Janeiro, 1995

Violencia sobre las personas

Mortalidad por homicidios

VIOLENCIA EN AMRICA LATINA: EPIDEMIOLOGA Y COSTOS

Cuadro 1.4. Tasas de suicidio por 100,000 habitantes

Fuente: OPS, Estudio Multicntrico ACTIVA.

VIOLENCIA EN AMERICA LATINA: EPIDEMIOLOGA Y COSTOS

Cuadro 1.6. Carga de enfermedad asociada con violencia

Mxico El Salvador Colombia-urbano Lima Amrica Latina

1,7 11,8 9,2 0,6 1,4

0,8 0,3 3,9 0,4 1,2

2,5 12,1 13,1 1,0 2,6

Otrasformas de violencia sobre las personas

Aos saludables perdidos Discapacidad AVISAS Mortalidad

Cuadro 1.7. Prevalencia de victimizacin, tasa por 100 adultos

El Salvador, San Salvador

Fuente: Estudio ACTIVA/OPS. Encuestas especiales.

VIOLENCIA EN AMRICA LATINA: EPIDEMIOLOGA Y COSTOS

Grfico 1.3. Homicidios en Amrica Latina

Cuadro 1.8. Tasas de homicidio por 100,000 habitantes (1980-95)

VIOLENCIA EN AMRICA LATINA: EPIDEMIOLOGA Y COSTOS

VIOLENCIA EN AMRICA LATINA: EPIDEMIOLOGA Y COSTOS27

0,2 1,7 1,1 1,4 0,5

4,9 7,1 1,8 5,3

Cuadro 1.11. Costos econmicos de la violencia (% del PIB)

Per Mxico 4,9 2,9

5,0 6,4 8,9 2,0 6,9 4,4

4,6 1,3 3,3 2,8

Grfico 1.4. Costos totales de la violencia

Grfico 1.5. Prdidas de capital humano

Grfico 1.6. Las prdidas materiales

VIOLENCIA EN AMRICA LATINA: EPIDEMIOLOGA Y COSTOS

Grfico 1.7. Los intangibles

Grfico 1.8. Las transferencias sociales

Grfico 1.9. Los costos de la violencia

VIOLENCIA EN AMERICA LATINA: EPIDEMIOLOGA Y COSTOS

Final de ao Fin de semana Noches Positivo

Fuente: Estudios de caso.

VIOLENCIA EN AMERICA LATINA: EPIDEMIOLOGA Y COSTOS

Fuente: Murray y Lpez (1994).

Esta seccin y la siguiente se basan en Londoo (1998).

VIOLENCIA EN AMERICA LATINA: EPIDEMIOLOGA Y COSTOS

Grfico 1.11. Prevalencia de desrdenes neurosiquitricos

Fuente: Murray y Lpez (1994).

ed- CaP'.tal R mental social 2

Observ. Regiones del mundo