A competncia dos Estados federados em meio ambiente a partir da ordem constitucional de 1988

Antnio Figueiredo Guerra Beltro

Sumrio
Consideraes iniciais. 1. A repartio de competncia em matria ambiental pela Carta de 1988: os Estados Federados como titulares de competncia legislativa e administrativa. 2. A legislao infraconstitucional ambiental: anlise das atribuies dos Estados Federados na estrutura administrativa nacional vigente. 3. Concluses.

Consideraes iniciais
Malgrada a existncia de normas relativas preservao do meio ambiente ser antiga, havendo previso de sano para o corte de rvore, por exemplo, desde as Ordenaes Filipinas (Livro 5, Ttulo LXXV), jamais, antes da Constituio da Repblica de 1988, o tema ambiental fora tratado, no mbito constitucional ptrio, de forma especfica e sistemtica. De fato, a Carta de 1988, de forma hodierna e avanada, apresenta uma srie de preceitos quanto tutela ambiental, seja de forma fragmentada em diversos Captulos, seja em um Captulo exclusivo ao tema. Assim, inserida entre os direitos e deveres individuais e coletivos (Ttulo II, Captulo I, art. 5, LXXIII), a legitimidade de qualquer cidado de interpor ao popular para anulao de ato lesivo ao meio ambiente. Igualmente, como matria que pode ser objeto de inqurito civil e de ao civil pblica pelo Parquet (art. 129, III), como princ7

Antnio Figueiredo Guerra Beltro Procurador do Estado de Pernambuco, ps-graduado em direito tributrio pela Universidade Federal de Pernambuco e advogado militante.
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pio que rege a ordem econmica (art. 170, VI), tema a ser compreendido na funo social da propriedade (art. 186, II), como o dever de colaborao pelo sistema nico de sade (art. 200, VIII) e como patrimnio cultural brasileiro (art. 216, V). Especificamente, h o art. 225 (Ttulo VIII, Captulo VI), que enumera, em seu 1, uma srie de normas, algumas de contedo meramente programtico, outras no, para o Poder Pblico, destacando-se a exigncia de estudo prvio de impacto ambiental para a instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, na forma da lei (inciso IV). Tambm de grande relevo a previso de obrigao de recuperao do meio ambiente degradado, a responsabilizao penal das pessoas jurdicas, alm da civil e administrativa, por condutas e atividades consideradas lesivas, e a caracterizao da Floresta Amaznica brasileira, da Mata Atlntica, da Serra do Mar, do Pantanal Mato-Grossense e da Zona Costeira como patrimnio nacional, nos termos dos 2, 3 e 4, respectivamente, todos do art. 225. Passemos anlise dos dispositivos que versam sobre a competncia dos entes federados em relao ao tema.

1. A repartio de competncia em matria ambiental pela Carta de 1988: os Estados Federados como titulares de competncia legislativa e administrativa
Perfunctoriamente, torna-se imprescindvel para este estudo uma anlise sucinta quanto ao Estado federal, do qual ontologicamente decorre a noo de repartio constitucional de competncias entre os entes federados. O termo federao origina-se, etimologicamente, de foedus, foederis, que significa pacto, aliana, unio. Para caracteriz-la, a diviso de competncias entre os entes federados ordens jurdicas parciais , embora essencial, no basta.
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Ressalvadas algumas divergncias doutrinrias, pode-se afirmar que so elementos essenciais para a existncia de um Estado federativo, em sntese apertada, a descentralizao poltica, que corresponde repartio constitucional de competncias, a participao da vontade das ordens jurdicas parciais na vontade criadora da ordem jurdica nacional e a possibilidade de autoconstituio (cf. TEMER, 2001, p. 63). A diviso de competncias entre os entes federados, em regra, segue o denominado princpio da predominncia do interesse, segundo o qual compete Unio as matrias em que predomine o interesse nacional, aos Estados as de interesse regional e aos Municpios as de interesse local. Na Carta Magna de 1988, coube aos Estados Federados, em regra, a competncia residual ou remanescente, e Unio Federal, as competncias expressas ou enumeradas, conforme tradicional tcnica consagrada mundialmente de repartio constitucional de competncias (cf. SILVA, 1994, p. 418). Tal assertiva, entretanto, no absoluta, visto que, para determinadas matrias, como, por exemplo, a tributria, a situao torna-se inversa, cabendo aos Estados Federados uma competncia expressa (art. 155), enquanto para a Unio Federal h, tambm, alm da expressa (art. 153), uma competncia residual (art. 154, I). Quanto extenso, a competncia pode ser classificada em exclusiva, privativa, comum, concorrente ou suplementar. A competncia exclusiva, como o prprio vocbulo indica, exclui os demais entes, enquanto a privativa, embora tambm seja especfica de um determinado ente federado, permite, ao contrrio daquela, delegao ou competncia suplementar. A competncia comum, tambm denominada cumulativa ou paralela, a exercida de forma igualitria por todos os entes que compem uma federao, sem a excluso de nenhum; a concorrente consiste em uma competncia em que h a possibilidade de disposio por mais de um ente
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federativo, havendo, entretanto, uma primazia por parte da Unio quanto fixao de normas gerais. Finalmente, a competncia suplementar, noo necessariamente ligada competncia concorrente, designa a possibilidade de editar normas que pormenorizem regras gerais existentes ou que supram a sua omisso. Pois bem. A temtica ambiental na Constituio de 1967 no era abordada de uma maneira geral, mas fragmentada em recursos minerais, florestas, caa e pesca, guas, etc, cuja competncia legislativa pertencia to-somente Unio, nos termos do art. 8, inciso XVII (MIRANDA, 1970, p. 95-96). Os Estados federados no possuam competncia alguma, ainda que de forma suplementar, para dispor sobre tais matrias (art. 8, 2, da Carta de 1967). De forma bastante distinta, a Carta de 1988 adota forma hodierna de diviso de competncia em matria ambiental, correspondente na fixao de temas comuns aos entes federados, prevendo atuaes paralelas, respeitadas, naturalmente, as esferas de atuao de cada um. Assim, dispe em seu art. 23, incisos VI e VII, ser competncia comum da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios a proteo do meio ambiente e o combate poluio em qualquer de suas formas, bem como a preservao das florestas, da fauna e da flora. Tal competncia denomina-se material ou administrativa, uma vez que possui precipuamente natureza executiva, no autorizando, portanto, atividade legiferante alguma. Logo, corresponde implementao das diretrizes, polticas e preceitos concernentes temtica ambiental (cf. SILVA, 2002, p. 77). O art. 24, incisos VI e VIII, estabelece a competncia legislativa concorrente da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, excluindo os Municpios, para florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio, assim como responsabilidade por dano ao meio ambiente.
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Corroborando a competncia comum de todos os entes federados para atuarem de forma conjunta em defesa do meio ambiente, o 1 do art. 225 da Carta utiliza a expresso genrica Poder Pblico, no fixando, portanto, para nenhum ente federado especfico, as atribuies ali previstas. De acordo com o princpio da predominncia do interesse, a Carta de 1988 expressamente dispe nos pargrafos do art. 24 que a Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais, cabendo aos Estados a competncia suplementar. Logo, infere-se que os Estados Federados em matria ambiental com a ordem constitucional vigente a partir da Carta de 1988, tanto em relao competncia material ou administrativa quanto legislativa, passaram a exercer um papel fundamental.

2. A legislao infraconstitucional ambiental: anlise das atribuies dos Estados Federados na estrutura administrativa nacional vigente
O tema ambiental foi primeiramente tratado no mbito infraconstitucional ptrio, ao menos de forma sistemtica, pelo Decreto-Lei n 1.413, de 14 de agosto de 1975, e, posteriormente, pela Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que estabelece a Poltica Nacional do Meio Ambiente, disciplina o Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, seus instrumentos e objetivos. Apesar de cronologicamente anteriores, o Cdigo de guas (Decreto-Lei n 852, de 11/11/1938), o Cdigo Florestal (Lei n 4.771, de 15/09/1965), o Cdigo da Caa (Lei n 5.197, de 03/01/1967), o Cdigo de Pesca (Decreto-Lei n 221, de 28/02/1967), o Cdigo de Minerao (Decreto-Lei n 227, de 28/02/1967) e o Cdigo Brasileiro do Ar (Lei n 6.833, de 30/09/1980) no so, em regra, considerados como normas propriamente de tutela do meio ambiente, vez que tratam apenas incidentalmente do tema (cf. HORTA, 1995, p. 304-305).
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A Lei n 6.938, de 1981, prev em seu art. 6, 1, que cabe aos Estados, na esfera de suas competncias e nas reas de sua jurisdio, a elaborao de normas supletivas e complementares e padres relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA. Nesse contexto administrativo, os rgos ou entidades estaduais integram o Sistema Nacional do Meio Ambiente como rgos seccionais, sendo responsveis pela execuo de programas, projetos e pelo controle e fiscalizao de atividades capazes de provocar a degradao ambiental, como previsto pelo art. 6, inciso V, da Lei n 6.938, de 1981, com a redao dada pela Lei n 7.804, de 18/07/1989. Tais rgos estaduais tm a atribuio, entre outras, de conceder o imprescindvel licenciamento prvio para construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidoras, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, nos termos do art. 10 da Lei n 6.938, de 1981, com a redao da Lei n 7.804, de 1989. Ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis IBAMA, rgo executor do Sistema Nacional do Meio Ambiente (art. 6 da Lei n 6.938, de 1981, com a redao dada pela Lei n 8.028, de 1990), cabe o licenciamento em carter supletivo, ressalvada a hiptese de atividade ou obra cujo impacto ambiental seja de mbito nacional ou regional, isto , que exceda o mbito estadual (art. 10, 4, da Lei n 6.938, de 1981, com a modificao da Lei n 7.804, de 1989). Observe-se, entretanto, que as normas e padres a serem observados pelos rgos estaduais quanto a esse licenciamento, para sua implementao, acompanhamento e fiscalizao, consiste em atribuio do prprio Ibama, autarquia federal, que dever prop-las ao Conama (art. 11
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da Lei n 6.938/81, com a redao dada pela Lei n 7.804/89). Como exposto no item anterior, a ordem constitucional vigente quando da edio da Lei n 6.938/81 atribua apenas Unio a competncia legislativa para dispor acerca dos bens ambientais, tais como as florestas, caa e pesca, recursos minerais, etc. Os Estados federados no possuam competncia alguma a respeito (art. 8, XVII e 2, da Carta de 1967). A Constituio da Repblica de 1988 modificou profundamente esse sistema na medida em que atribuiu tambm aos Estados a competncia para proteger o meio ambiente e combater a poluio, bem como para preservar as florestas, a fauna e a flora (art. 23, VI e VII). Outrossim, a Carta da Repblica vigente atribui expressamente a competncia suplementar aos Estados, que excepcionalmente poder transformar-se em competncia legislativa plena, para legislar sobre florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio, assim como responsabilidade por dano ao meio ambiente (art. 24, incisos VI e VIII). Ainda, em seu Captulo especfico do Meio Ambiente (Captulo VI do Ttulo VIII), o legislador constituinte utilizou no art. 225, 1, a expresso genrica Poder Pblico para designar o titular das atribuies ali previstas, o que abrange, naturalmente, todos os entes federados. De acordo com o princpio da supremacia da Constituio, esta se coloca no topo do ordenamento jurdico de uma nao; todas as demais normas apenas sero vlidas medida que se conformarem com as normas constitucionais. A Constituio , pois, a norma de todas as outras normas, o fundamento da autoridade de todos os poderes constitudos (CAETANO, 1987, p. 401). Conseqentemente, no se d contedo Constituio a partir das leis. A frmuRevista de Informao Legislativa

la a adotar-se para a explicitao de conceitos opera sempre de cima para baixo, o que serve para dar segurana em suas definies. O postulado da supremacia da Constituio repele todo o tipo de interpretao que venha de baixo, dizer, repele toda a tentativa de interpretar a Constituio a partir da lei. O que cumpre ser feito sempre o contrrio, vale dizer, procede-se interpretao do ordenamento jurdico a partir da Constituio (BASTOS, 1999, p. 101-102). Entretanto, a par dessa nova ordem constitucional vigente a partir de outubro de 1988, constata-se que a legislao infraconstitucional ambiental no sofreu alterao relevante para adequar-se ao novo papel a ser desempenhado pelos Estados federados. De fato, apesar das sucessivas alteraes sofridas pela Lei n 6.938/81, com as Leis n 7.804, de 18/07/1989, n 8.028, de 12/ 04/1990, n 9.960, de 28/01/2000, n 9.966, de 28/04/2000, n 9.985, de 18/07/2000, e n 10.165, de 27/12/2000, os rgos estaduais continuam a exercer no Sisnama apenas a funo de rgos seccionais de execuo, responsveis pela execuo de programas, projetos e pelo controle e fiscalizao de atividades capazes de provocar a degradao ambiental (art. 6, V). Como rgo superior, encontra-se o Conselho de Governo, cuja funo consiste no assessoramento da Presidncia da Repblica; como rgo consultivo e deliberativo, o Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA; como rgo central, a Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica; como rgo executor, o Ibama; e, por fim, os rgos locais, que correspondem aos rgos municipais (incisos I, II, III, IV e VI, respectivamente, do art. 6). Outrossim, a Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, que regulamenta o art. 225, 1, incisos I, II, III e VII, da Constituio Federal, e institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza SNUC, trata de forma semelhante os Estados na medida em que, em seu art. 6, confere aos rgos estaduais, juntamente com o IbaBraslia a. 40 n. 159 jul./set. 2003

ma e os rgos municipais, a funo de meros executores. Tanto no Sisnama quanto no SNUC, o rgo consultivo e deliberativo o Conama (art. 6, II, da Lei n 6.938/81, e alteraes subseqentes, e art. 6, I, da Lei n 9.985/00). E a participao de um representante de cada um dos governos estaduais no plenrio do Conama, conforme prev o art. 5 do Decreto n 99.274, de 6 de junho de 1990, no suficiente para garantir aos Estados uma maior participao nos aludidos sistemas uma vez que esse plenrio tambm composto por uma srie de outros representantes dos mais variados setores da sociedade, tais como das Confederaes Nacionais da Indstria, da Agricultura e do Comrcio, bem como das Confederaes Nacionais dos Trabalhadores da Indstria, da Agricultura e do Comrcio (inciso VI). Compem tambm o aludido plenrio mais dois representantes de Associaes legalmente constitudas, para a defesa dos recursos naturais e combate poluio, a serem nomeados pelo Presidente da Repblica; h ainda um representante de cada um dos Ministros de Estado e dos Secretrios da Presidncia da Repblica (incisos IV e VII), entre diversos outros representantes das mais variadas associaes e entidades. Finalmente, de encontro mesmo nova ordem advinda com a Carta de 1988, o art. 10 da Lei n 6.938/81, que em sua redao original previa, de forma expressa, apenas a licena do rgo estadual competente para obra ou atividade efetiva ou potencialmente poluidora ou que cause degradao ambiental, passou, com a redao dada pela Lei n 7.804/89, a expressamente prever a necessidade de prvio licenciamento tambm, em carter supletivo, do Ibama.

3. Concluses
A Constituio da Repblica de 1988, de forma indita no mbito constitucional ptrio, dispe acerca do tema ambiental, seja em diversos dispositivos fragmentados nos
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seus mais variados Captulos, seja em um Captulo especfico (Ttulo VIII, Captulo VI, art. 225). Outrossim, distintamente da ordem constitucional anterior da Carta de 1967, que no atribua competncia alguma aos Estados federados acerca dos bens ambientais (art. 8, 2, da Carta de 1967), a qual pertencia unicamente Unio Federal (art. 8, XVII), a nova ordem constitucional vigente a partir de 1988 adota sistema hodierno de diviso de competncias, seja legislativa, seja material, correspondente na fixao de temas comuns aos entes federados, prevendo atuaes paralelas, respeitadas, naturalmente, as esferas de atuao de cada um (arts. 23, incisos VI e VII, 24, incisos VI e VIII, e 225, 1, este ltimo em razo do emprego da expresso genrica Poder Pblico). No obstante, a legislao infraconstitucional ambiental, em regra, ainda no contemplou os Estados federados com as suas novas atribuies constitucionais; assim, os rgos estaduais continuam a atuar, basicamente, como meros executores regionais na composio da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n 6.938/81, com as alteraes subseqentes), bem como no Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza SNUC (Lei n 9.985/00). Conseqentemente, a ttulo de exemplo, as normas e padres a serem observados pelos rgos estaduais quanto implantao, acompanhamento e fiscalizao do licenciamento ambiental, um dos instrumentos mais importantes da poltica ambiental, continuam a ser elaboradas pelo Conama a partir de proposies do Ibama, que consiste em uma autarquia federal (art. 11 da Lei n 6.938/81, com a redao dada pela Lei n 7.804/89). E a participao fragmentada dos Estados, por meio de representantes, no plen-

rio do Conama (Decreto n 99.274/90), rgo consultivo e deliberativo tanto do Sisnama quanto do SNUC (art. 6, II, da Lei n 6.938/81, e alteraes subseqentes, e art. 6, I, da Lei n 9.985/00), est muito aqum das novas atribuies advindas com a nova ordem constitucional vigente, uma vez que esse plenrio tambm composto por uma srie de outros representantes dos mais variados setores da sociedade. Infere-se, pois, que, em respeito repartio de competncias fixada pela Carta de 1988 em relao ao meio ambiente, e considerando o princpio da supremacia da Constituio, os Estados federados devem possuir um papel de maior relevncia na elaborao e implementao de uma poltica do meio ambiente, por meio de instrumentos que possibilitem uma atuao mais ativa e propositiva.

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