LICENCIATURA EN GESTIN EDUCATIVA

Ctedra: POLTICA Y LEGISLACIN EDUCATIVA

Equipo docente a cargo:

Prof. Graciela Bruno; Lic.

Brbara Mntaras

TRABAJO FINAL

Introduccin:
Argentina, pas cuya forma de estado es federal, reconoce dos instancias de gobierno: el federal o nacional y los gobiernos de provincia. La educacin se define desde la legislacin como un bien pblico y un derecho personal y social garantizado por el Estado. Analizar la normativa para definir el rol de la Nacin y las provincias, deslindar responsabilidades y explicitar mecanismos de coordinacin respecto del servicio educativo, permite precisar la relacin Nacin/provincia en educacin. Un breve recorrido histrico permite comprobar que, hasta bien avanzado el siglo XX, la legislacin solo abord alguno de sus aspectos, as en: 1884 la Ley de Educacin Comn (1420) se refiere a la educacin primaria; 1885 la Ley Avellaneda (1597) trata de las universidades nacionales; 1905 la Ley Linez (4874) habilita al Gobierno Federal para crear escuelas primarias en el territorio de las provincias; 1938 la Ley Palacios (12558) autoriza el establecimiento de escuelas-hogares nacionales en todo el pas; 1959 la Ley 15240 crea el Consejo Nacional de Educacin Tcnica, responsable de la gestin de la escuela tcnica; 1979 la Ley 22047 crea el Consejo Federal de Cultura y Educacin encargado de la

planificacin y coordinacin de la poltica educativa; 1992 la Ley 24049 culmina la transferencia de los servicios educativos de la Nacin a las provincias y dedica un captulo a la definicin de competencias del Ministerio de Cultura y Educacin. La realizacin del presente trabajo tiene como objetivo identificar las tensiones en la relacin entre la nacin y las provincias respecto de las responsabilidades del estado en materia educativa. La reconstruccin de las polticas educativas relacionadas con los procesos socio-histricos y focalizados en el rol del estado predominante en las polticas desarrolladas, tomando como perodo a analizar el comprendido desde la declaracin de la constitucin en 1853 hasta el presente.

Las tensiones en la relacin entre la Nacin y las Provincias respecto de las responsabilidades del Estado en materia Educativa. Son numerosas las leyes en donde se mencionan la responsabilidad del Estado y, es precisamente por eso que antes debemos analizar de qu Estado hablamos y a qu responsabilidad nos referimos. Tal como seala Bec en un texto sobre el federalismo argentino: el origen del federalismo no reside en el espritu localista, sino en el antagonismo regional, que tanto en lo poltico como en lo econmico opone unas zonas a otras, separando sus intereses y diversificando sus sentimientos. (Bec, 1958, p 29) El caso de la Argentina se caracteriza por ser una confederacin muy laxa, sin un verdadero sentido de Nacin arraigado en el espritu de las provincias. (Carmagnani, 1996, p 400) En 1811 adquieren forma las primeras 14 provincias, llamadas Juntas Provinciales de Gobierno. A partir del proceso revolucionario de mayo las provincias se constituyen como el nuevo espacio de poder poltico. Hacia 1830 el Ro de la Plata es una Confederacin sin centro: no hay un Poder Ejecutivo, Judicial o Legislativo que agrupe a las provincias en un escenario confederal, sino tan solo la representacin de Buenos Aires en los asuntos externos. Esta situacin de carencia de un poder centralizado genera en las siguientes dcadas una recurrente crisis de gobernabilidad que obligar al planteo de una radical reformulacin del principio federal. (Carmagnani, 1996, p 410)

El fin del poder de Juan Manuel de Rosas en 1852 es el momento de apertura poltica que se plasma en el Pacto de San Nicols para dar lugar a la Constitucin de 1853 y a la formalizacin del pasaje de la confederacin al Estado Federal. El acuerdo federal de autonoma provincial fue ventajoso tanto para los sectores hegemnicos del centro como para las elites del interior. Tambin a partir de esa alianza comenzar a gestarse la escolarizacin obligatoria, impuesta por el Estado Nacional hacia fines del siglo XIX. (Rivas, 2004) Con la Constitucin de 1853 se inicia una etapa denominada federalismo liberal, que tendr un punto de quiebre en 1880 con la federalizacin de Buenos Aires y el fortalecimiento de la Capital Federal como cabeza hegemnica del pas. (Botana, 1996, p 239) Esta etapa durar hasta 1930, atravesando dos regmenes: el federalismo restrictivo hasta 1916 y desde entonces la temprana experiencia democrtica, que se gesta con la Reforma poltica de la Ley Senz Pea de 1912. (Botana, 1996, p 225) Argentina es un pas cuya forma de estado es federal, lo que significa que junto al Gobierno Nacional aparecen otras formas de gobierno: la de las provincias y Ciudad Autnoma de Buenos Aires. La poltica educativa, como poltica pblica fundamental transit desde sus inicios la problemtica del entrecruzamiento entre las atribuciones de la nacin y las provincias. Al respecto, Rivas Seala: La educacin, como funcin social del Estado, no escap al dualismo de poder nacional y provincial ni a las disputas, traslados, delegaciones y trastrocamientos propios del federalismo argentino. En este sentido, dos preguntas recorren la configuracin histrica de la educacin Argentina: existe o existi alguna vez un sistema educativo nacional unificado frente a las mltiples realidades provinciales? Por qu nacen, caen y vuelven a resurgir los sistemas educativos provinciales? (Rivas, 2004, p. 49). Para un mejor anlisis hemos elegido la periodizacin que realiza Axel Rivas en su trabajo Gobernar la Educacin (2004), para el cual existen diversas etapas diferenciadas en la relacin de poder entre la Nacin y las Provincias para ejercer el gobierno de la educacin: De 1853 a 1905 la accin de las provincias es directa y exclusiva, mientras la accin de la Nacin es indirecta, a travs del subsidio para sostener las escuelas primarias de las provincias. Desde 1905 hasta 1978, cuando la accin directa de las provincias se combina con la creacin de escuelas nacionales en sus territorios, se generan de hecho dos sistemas paralelos.

 Desde 1978 a 1992, se transfieren los servicios educativos primarios y secundarios nacionales, quedando nuevamente en manos de las provincias la accin directa sobre todo el sistema educativo (salvo el universitario). Desde 1992 comienza una nueva etapa histrica a partir de la transferencia definitiva de las instituciones educativas y la sancin de la Ley Federal de Educacin, que fija expresas responsabilidades para el nivel nacional y provincial.

De 1853 a 1905 la accin de las provincias es directa y exclusiva, mientras la accin de la Nacin es indirecta, a travs del subsidio para sostener las escuelas primarias de las provincias. En los inicios de la Organizacin Nacional, la Constitucin del 1853 que estableca la obligacin provincial de proveer educacin primaria a los habitantes (art 5) y otorgaba al Congreso Nacional la atribucin de dictar los planes generales de educacin (Art.67 Inc.16), marcaba los limites de accin de cada uno de estos actores, por lo que podemos considerar al texto constitucional como el primer intento por articular el proceso fundacional del sistema educativo argentino en un marco federal, legitimando el origen local del sistema de educacin pblica previo a la intervencin del Estado central, (Rivas, 2004), reservndose para la jurisdiccin nacional la exclusividad de la gestin universitaria, dando lugar a la accin concurrente entre la Nacin y las provincias en la gestin del nivel medio; mientras corresponda al congreso dictar las bases generales, lineamientos y principios para orientar y organizar en forma coordinada y sistemtica la educacin en todo el territorio de la nacin. De esta forma podemos sealar esa fecha como la que marca el inicio de un perodo en el que la accin educativa de las provincias era directa y exclusiva, an con los lmites que impona un contexto de disputa directa o velada entre la Confederacin y Buenos Aires, que no posibilitaba un avance demasiado significativo en un rea que no era fundamental en esta etapa inicial de nuestro Estado Nacin. Sin embargo, como analiza Tedesco, muy pronto el gobierno central comenz a hacerse cargo de la educacin primaria en las provincias, y con ello, de todo el sistema educativo (Tedesco, 1993: p 146). La metodologa fue el subsidio a las provincias, que comenz a aplicarse en 1864 y se reglament en 1871, el motivo del subsidio fue la acumulacin de poder en la Nacin antes que la compensacin de desigualdades territoriales. (Rivas, 2004, p 50) La educacin apareca como una prctica de disciplinamiento y cooptacin de las clases hegemnicas locales en consonancia con la consolidacin del poder central en manos de la Capital Federan a partir de 1880. (Rivas, 2004, p 51) Iniciada la etapa de institucionalizacin del estado (1862) se haca necesario construir instrumentos que permitieran al Estado en formacin la intervencin en mbitos que antes eran de competencia exclusiva de las provincias. En este sentido, siguiendo a Oszlak (1997), la educacin constitua un vehculo privilegiado en la estrategia de penetracin ideolgica del Estado. La organizacin educativa federal del Estado argentino, supone un modo particular

de distribucin del poder entre el gobierno nacional y los gobiernos de las distintas jurisdicciones en materia de la formulacin, prestacin y supervisin del sistema educativo. Del anlisis histrico, se observa que existieron momentos en donde el Estado Nacional slo colabor de manera indirecta con las provincias mediante asistencia financiera, tcnica o compensatoria y perodos en donde actu tambin de manera directa, es decir, creando sus propias escuelas en territorios provinciales. (Paviglianiti, 1988). La autora considera que esta situacin cambiante con respecto al papel de la Nacin, oscil de una centralizacin uniformante a una descentralizacin anrquica. Por razones de necesidad de racionalizacin administrativa el Estado Nacional a partir de 1970 disminuye su ritmo de expansin y comienza a transferir a las provincias primero las escuelas primarias (se completa en 1978) y luego las medias y terciarias en 1992. El debate sobre la ley 1420 se vincul con el papel de la educacin primaria como instrumento de control social, siendo objeto de disputa a quien deba corresponder ese control (Oszlak, 1997). A partir de la sancin de la Ley 1420, al sistema que haban implementado las provincias se le agreg la accin del Estado Nacional en el nivel primario de enseanza. Esto se realiz por medio del Consejo Nacional de Educacin (CNE), que comenz a administrar directamente escuelas de la Capital Federal y de los 10 Territorios nacionales. (Tedesco, 2003). Para hacer efectiva la poltica de transformacin deseada, a partir de 1890 se comenz a subsidiar a los gobiernos provinciales para pago de sueldos, adquisicin de equipamientos y material para las escuelas a su cargo. Con esto se buscaba cumplir los objetivos propuestos, de expansin del servicio educativo dentro de las pautas de penetracin del estado. (Oszlak,1997). La necesidad de ayudar a las provincias en lo relativo a la educacin se justific, segn Tedesco, ante la percepcin de la lite dirigente que su supervivencia dependa, en cierta forma, de la difusin de la enseanza, ms all de la carencia de recursos de las provincias. Al respecto es necesario recordar que la mayor resistencia a la consolidacin del poder nacional provena de las provincias ms pobres.

Desde 1905 hasta 1978, cuando la accin directa de las provincias se combina con la creacin de escuelas nacionales en sus territorios, se generan de hecho dos sistemas paralelos.

A partir de 1905 con la sancin de la ley Linez, el gobierno nacional queda facultado para crear escuelas en las provincias, siempre y cuando estas lo soliciten. As bajo el apremio econmico, las jurisdicciones sin recursos ni capacidades para sostener un sistema educativo propio delegan parcialmente ese poder en el estado nacional

configurndose un circuito paralelo de escuelas provinciales y nacionales en el mismo territorio. Esta etapa coincide con el perodo de mayor poder del gobierno nacional en las provincias. (Rivas, 2004) El centralismo educacional que se estableca iba acompaado con la obligacin de ensear segn los programas elaborados para las escuelas de la Capital Federal (Tedesco, 2003). Hacia fines de los 50 el gasto de la Nacin era 8 veces superior al de las provincias, el gobierno federal haba concentrado en su esfera una intervencin permanente en reas como educacin, infraestructura y petrleo. Desde 1960 comienzan a aparecer nuevas fuerzas que impulsan una mayor descentralizacin hacia las provincias, que se concretar en la transferencia de las escuelas nacionales realizada por la dictadura militar en 1978. Parece gestarse una nueva racionalidad econmica que mantiene un control poltico desde la Nacin (las provincias pierden toda autonoma durante los regmenes militares), impone la descentralizacin de servicios con fines netamente fiscales. (Rivas, 2004) En 1961 comienza un nuevo proceso que se concretar en 1978 y 1992: la transferencia de las escuelas nacionales a las provincias. Despus de concretar la funcin de crear, gestionar escuelas, la Nacin comienza a ver con buenos ojos la delegacin de sus servicios educativos, y por eso, como seala Aguerrondo, las transferencias nunca fueron iniciativa de las provincias, sino que fue siempre el nivel central el que las plante. (Aguerrondo, 1976) Citando a Senen y Arango que analizan la etapa final de las transferencias de las escuelas medias: es posible que la crisis del Estado haya funcionado como la nica consideracin de poltica educativa que enmarc la transferencia. No escapaba a la comprensin de nadie que las escuelas medias haban sido abandonadas a su suerte () las instancias nacionales haban renunciado de hecho a gobernarlas () la transferencia sirvi al menos para blanquear el abandono. Se combina un proceso de retirada del Estado con un clima de descentralizacin de los servicios que estaba a la orden del da en las realidades de Amrica Latina y del resto del mundo subdesarrollado o perifrico, en sintona con los mandatos de los organismos internacionales de crdito. La descentralizacin aparece concebida ms como un aspecto del proceso de reforma del Estado antes que como una dinmica de devolucin de poder de las autoridades locales. (Rivas, 2004) Tenemos entonces que de un sistema originalmente dirigido por las provincias, se pasa a un sistema mixto en el que subsiste la educacin provincial, junto con las escuelas nacionales. El sistema federal que haba sido consagrado por los constituyentes del 53 fue contradicho por la tendencia a la centralizacin. La ley Lainez que haba surgido como un instrumento de emergencia, pas a tener carcter prcticamente definitivo. El sistema se mantuvo hasta la dcada del 60; durante la administracin del presidente Arturo Frondizi, comenzaron los intentos por transferir las escuelas primarias nacionales a las provincias. Esta etapa tuvo como punto de partida una ley de presupuesto (N 15.796 del ejercicio 61/62) en la que se daba la posibilidad de convenir con

los gobiernos provinciales el traspaso de los servicios nacionales. Debido a la demora de las legislaturas provinciales en ratificar los convenios con el CNE (Consejo Nacional de Educacin), se determin que el poder ejecutivo realizara las transferencias unilateralmente (Decreto N 495/62). Esta transferencia masiva y obligatoria fue dejada sin efecto durante el gobierno del Dr. Guido, (1962-1963) lo que dio como resultado que nicamente se concretara la transferencia de escuelas de la provincia de Santa Cruz. Desde 1960 se produjeron tambin una cantidad de cambios en tipos de estudio y currcula; por la intervencin de los gobiernos provinciales y del sector privado en expansin; que comenzaron a encargarse de la prestacin del servicio, modificando el sistema uniforme organizado por el gobierno nacional; con lo que comenz a producirse una situacin de diversificacin y dispersin dentro de cada nivel, que contribuira a dar mayor complejidad al SEA (Sistema Educativo Argentino) y a los mltiples intentos de descentralizacin que comenzaban a implementarse. Entre 1968 y 1970 en la administracin de facto de Ongana se decidi que las transferencias slo se haran a solicitud de las provincias, cuestin que se instrument con la ley N 17.878. En 1976, durante la ltima dictadura militar, surgi un proyecto para finalizar la transferencia de escuelas primarias a las provincias y Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, que se concret en 1978 , impuesta por la Nacin mediante las leyes N 21.809 y 21.810. Se aprob el decreto N 21.809 que concret la transferencia de los servicios de nivel primario y pre-primario. Por lo visto anteriormente podemos sealar que esta transferencia por etapas provoc un crecimiento anrquico del sistema, con aspectos institucionales y legales diversos, debido al complejo sistema de normas jurdicas que otorgaban atribuciones concurrentes a distintas jurisdicciones y a los diferentes grados de responsabilidad que fueron adquiriendo en forma errtica tanto el gobierno nacional como jurisdiccional, agregndose a ello el peso del sector privado. Despus de las transferencias el Ministerio Nacional se desentendi de las escuelas primarias, como de su funcin de planificacin y coordinacin, pero los contenidos curriculares, evaluacin del sistema y las prcticas pedaggicas siguieron diagramndose en instancias nacionales, imponindolos a travs de su poltica centralista de accin directa cuando creaba escuelas o validaba ttulos. Esta diversificacin y dispersin contribuan a agudizar las dificultades de trnsito, de articulacin y de pasaje de un nivel a otro, especialmente para los sectores ms desfavorecidos (Paviglianitti, 1988). Los gobiernos provinciales aun cuando tenan potestades para legislar en esta materia, slo reprodujeron los modelos nacionales, sea por falta de poder real frente al estado autoritario, sea por escasez de recursos tcnicos y financieros (Fernndez Lamarra, 1991).

Desde 1978 a 1992, se transfieren los servicios educativos primarios y secundarios nacionales, quedando nuevamente en manos de las provincias la accin directa sobre todo el sistema educativo (salvo el universitario).

El caso de transferencias de escuelas es una muestra de esta lgica, tanto en 1978 como en 1992 se logra avanzar en su implementacin en el contexto de un auge de la recaudacin tributaria que da oxigeno financiero a las provincias en el corto plazo. Este proceso de provincializacin definitiva de la gestin de los sistemas educativos tuvo un doble efecto, por un lado, gestionar todas las escuelas dentro del territorio provincial simplific la administracin, mayor coherencia y potencial a la planificacin unificada; por otra parte, la enorme cantidad de escuelas que pasaron a la provincia complejiz el manejo del sistema que en muchos casos responda a una lgica subsidiaria. (Rivas, 2004) Sin embargo, la tendencia de concentracin nacional del poder iniciar un proceso de reversin a partir de 1983 con la llegada de un nuevo perodo democrtico. Se destaca una indita revitalizacin del federalismo, a partir del poder que empiezan a desarrollar los gobernadores provinciales con la recuperacin de sus territorios. Aparecen dos cuestiones relevantes para explicar el auge del poder provincial a partir de 1983: 1- la ruptura de la lgica monoltica del poder militar del proceso (1976/83) da lugar a una estabilidad institucional en el marco de la democracia, permitiendo la eleccin de los gobiernos provinciales y la continuidad que estas autoridades aprovechan para consolidar un poder propio; 2 - la debilidad constitutiva del gobierno radical de Alfonsn, dada la alta proporcin de las provincias gobernadas por el Peronismo va gestando una lgica de negociacin que beneficia a las provincias, otorgndoles la capacidad de veto y de conformacin de una esfera autnoma de poder. (Rivas, 2004) Se redefinen las condiciones de la coparticipacin federal de impuestos, se sanciona una ley de convenios (23.548) de 1988, que establece un rgimen transitorio de distribucin (aunque en la prctica se mantuvo con vigencia desde entonces). El gobierno del presidente Menem (1989-1999) emprendi una profunda transformacin educativa orientada a expandir el sistema educativo sobre nuevas bases; se orient hacia la redefinicin del sector pblico y al establecimiento de nuevas relaciones entre los diferentes actores del sistema, enfatizando la bsqueda de un nuevo tipo de vnculo entre los esfuerzos pblicos y privados, una reformulacin del Estado como rgano de ejecucin de polticas bsicas como educacin, justicia, seguridad, salud, de regulacin y control y un reconocimiento de los procesos de desregulacin y privatizacin para la configuracin de economas abiertas y competitivas. (Feldfeber, 2000) Dentro de la perspectiva del modelo neoliberal conjuga un Estado mnimo (en trminos de prestacin de servicios y que descentraliz problemas) y fuerte (en trminos de concentracin, manejo de recursos tcnicos y financieros y que centraliz la toma de decisiones). Luego de arduos debates, se estableci entre las atribuciones del Congreso de la Nacin: Sancionar leyes de organizacin y de base de la educacin que consoliden la unidad nacional

respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participacin de la familia y la sociedad, la promocin de valores democrticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminacin alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educacin pblica estatal y la autonoma y autarqua de las universidades nacionales. (Feldfeber, 2000, p 17) En la dcada de los 90 se produjo un efecto de descentralizacin recentralizacin, en el cual la Nacin transfiri las escuelas y en paralelo configur una serie de mecanismos de concentracin del poder sobre la educacin. Cabe sealar que la prctica de la administracin resulta una carga ms que un beneficio para el aparato poltico de los estados nacionales o provinciales. (Rivas,2004). Se desarrollaron dos procesos de provincializacin y privatizacin de servicios, que van quitando al Estado Nacional muchas de las actividades de gestin para asumir un lugar estratgico de direccionamiento a travs de fondos asistenciales, compensatorios y generalmente discrecionales, guiados por lgicas polticas coyunturales. Desde 1992 comienza una nueva etapa histrica a partir de la transferencia definitiva de las instituciones educativas y la sancin de la Ley Federal de Educacin, que fija expresas responsabilidades para el nivel nacional y provincial Lo que ha cambiado en la historia del federalismo educativo son los patrones de relacin entre el Estado y la educacin a travs del vnculo Nacin provincias. En la etapa del retorno a la democracia comenz un perodo de crecimiento de la matrcula en todos los niveles. Esto coincidi a su vez con un incremento del servicio por parte de las provincias que deban hacer frente a la demanda no atendida por la Nacin durante aos, como consecuencia de la apertura democrtica que tendi a incrementar la matrcula (Paviglianitti, 1988). En 1993 se sancion la Ley Federal de Educacin (Ley 24.195), que estableci un cambio en la estructura de niveles y la ampliacin de la obligatoriedad escolar de 7 a 10 aos. Esta ley signific la modificacin estructural ms importante del sistema educativo argentino desde su fundacin en 1884 con la Ley de Educacin Comn 1.420. Es el punto de partida de la Red Federal de Formacin Docente Continua y del Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad Educativa y establece la elaboracin de los Contenidos Bsicos Comunes. Afianza el carcter descentralizado de la educacin bsica en las provincias y la nueva competencia de atribuciones de la Nacin y las provincias. A partir de la Ley Federal de Educacin, la Nacin tiene a su cargo la capacidad de definir los contenidos bsicos comunes de todo el sistema; establece objetivos de aprendizaje y los mide a travs de evaluaciones estandarizadas; desarrolla polticas compensatorias en las provincias y se asume como el garante ltimo del derecho de la educacin. Las Provincias se dedican a crear y gestionar las escuelas, sosteniendo la carga permanente del financiamiento estructural de los salarios y del control de las condiciones laborales docentes; cuentan con una gran cantidad de atribuciones, incluso superiores a las de los estados provinciales de muchos pases federales, aunque el uso que

hacen de esas atribuciones es muy desigual. Tanto la Nacin como las provincias comparten de esta manera el gobierno de la educacin. En general son las provincias las que tienen a su cargo la gestin de las escuelas y cuentan con mayores espacios de atribucin y capacidad de impacto a travs de la poltica educativa. A nivel Nacional, ms que un sistema educativo nacional lo que triunf en distintos momentos histricos es una racionalidad poltica determinada por las necesidades de acumulacin y distribucin de poder del gobierno nacional. El sistema educativo debe mucho en sus inicios a la necesidad poltica de homogeneizar la Nacin, el proceso de las transferencias estuvo ligado a la necesidad econmica de control fiscal del gasto, donde el Estado nacional se concibe en el rol de direccionamiento macro poltico y econmico y deja la gestin y el control territorial a las provincias. (Rivas, 2004) Se aprobaron nuevas condiciones que otorgaron ms beneficios a las provincias, sosteniendo el desequilibrio vertical donde Nacin recauda la mayor parte de los recursos y las provincias tienen la mayor proporcin del gasto. Este rgimen se afianzar con la reforma constitucional de 1994, que otorga orden constitucional a la coparticipacin federal, eliminando as su carcter legal transitorio. En la Constitucin se establece que en el plazo de 2 (dos) aos deber sancionarse una nueva ley de coparticipacin, aunque hasta la realizacin de este trabajo no se realiz (Rivas, 2004). El sistema de coparticipacin se compone desde su origen histrico por una maraa de fondos que transitan entre Nacin y provincias, altamente confuso y con mltiples criterios de reparto (laberinto Fiscal). El denominado desequilibrio vertical genera lo que muchos autores llaman incentivos perversos, por los cuales los gobernadores provinciales no tienen casi ninguna obligacin de recaudacin, pero tienen la mayora de las atribuciones para gastar los fondos pblicos, lo que permite un uso oportunista y clientelar de los recursos. (Tommasi, Saiegh y Sanguinetti, 2001: p 154) Esto se complementa con un desequilibrio horizontal, que hace referencia a la forma en que se distribuyen los recursos nacionales entre las provincias. Este segundo desequilibrio expresa enormes desigualdades productivas y econmicas de las provincias y da la pauta de un criterio redistributivo que equipare las condiciones de las provincias ms pobres a partir de mayores aportes nacionales para garantizar un piso de equidad social a lo largo del territorio. Desde 1993 se institucionaliz el primer Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad Educativa como responsabilidad del Ministerio de Educacin de la Nacin. Tambin se introdujeron programas nacionales en las provincias con el financiamiento de organismos internacionales. (Rivas, 2004). Se estableci en este mismo ao el Plan Social Educativo, como componente del Plan Social del gobierno destinado a compensar las desigualdades a travs de los programas de mejoramiento de la infraestructura escolar que otorg fondos para infraestructura y mejor educacin para todos distribuy libros de texto y de consulta, diccionarios y tiles. Tambin incluy acciones de capacitacin docente y a su vez implement un Programa Nacional de Becas Estudiantiles. Para aplicar los nuevos

contenidos y capacitar a los docentes en las nuevas formas de gestin se inici un proceso de reconversin docente. Este proceso fue gestionado desde las instancias centrales de gobierno a travs de la Red Federal de Formacin Docente Continua. (Feldfeber, 2000) En el terreno educativo, la persistencia de desigualdades se refleja en los procesos de segmentacin entre las diferentes jurisdicciones y al interior de cada una de ellas. Cuatro gestiones ministeriales Antonio Salonia, Jorge Rodriguez, Susana Decibe y Manuel Garcia llevaron adelante la denominada Transformacin Educativa que se caracteriz por ser una reforma ilustrada, diseada desde el gobierno central que transfiri responsabilidades y recentraliz el control del sistema y gener confusin que tendi a agudizar la fragmentacin del sistema educativo. (Feldfeber, 2000) Entre las principales bases que orientaron la transformacin encontramos:

La Ley de Transferencia de servicios educativos de nivel medio y superior no universitario n 24.049, sancionada el 6 de diciembre de 1991 y promulgada en enero de 1992. La Ley Federal de Educacin n 24.195 sancionada el 14 de abril de 1993. La Ley de Educacin Superior n 24.521 sancionada el 20 de julio de 1995. El Pacto Federal Educativo suscripto el 11 de septiembre de 1994 y convertido en Ley N 24.856 en agosto de 1997. Firmado por la Nacin y los ejecutivos provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires, contribuy a pautar los plazos y compromisos con el proceso de reforma. El Pacto reedit el mecanismo general de funcionamiento por el cual la Nacin control las prioridades educativas provinciales quienes en muchos casos se vieron forzadas a someter su voluntad poltica a la del gobierno nacional. (Tiramonti, 1998) La Reforma de la Clusula constitucional acerca de las Leyes de organizacin.
En 1994 se firm el Pacto Federal Educativo que comprenda una inversin para infraestructura, equipamiento y capacitacin docente como base para la aplicacin de la reforma de la Ley Federal en las provincias. Se inici un proceso de renovacin de los contenidos curriculares de todo el pas que se concret con la elaboracin de los contenidos bsicos comunes en 1995 para la EGB y en 1997 para la educacin polimodal. (Rivas, 2004) En 1999, la llegada de la Alianza al poder indic un nuevo rumbo en la concepcin de la reforma; el gobierno de De la Ra inici su gestin educativa con la puesta en marcha de la Ley de Incentivo Docente. (Rivas, 2004) Luego de una falta de organicicidad educativa, se sucedieron distintos ministros y las polticas educativas nacionales entran en una etapa de indefinicin como antesala de la crisis (el ejemplo de esta crisis fue el intento del ministro Llach de lograr la firma de los gobernadores para el Pacto Federal Educativo II, durante el 2000, que fue frustrado no slo por los gobernadores de las 14 provincias peronistas sino tambin por la falta de apoyo a la Ley en el propio oficialismo). Se produce una fractura de todos los rdenes institucionales a partir de los eventos que sucedieron en argentina en diciembre de 2001. La llegada de Eduardo Duhalde como presidente de la transicin en 2002 marc una continuacin de indefiniciones en materia de

poltica educativa nacional del gobierno delarruista. Finalmente la llegada del gobierno nacional de Nstor Kirchner en 2003 compone un escenario renovado; el ministro Filmus, se encuentra frente a ciertas paradojas; si bien la Ley no se critica abiertamente tampoco se impulsa su aplicacin en aquellas jurisdicciones donde no la han desarrollado. Tanto Jorge Rodrguez como Susana Decibe, ministros durante el proceso de reforma, parten de la interpretacin de que el estado anterior a la reforma era de anarqua donde cada provincia haca lo que quera y de fragmentacin donde no haba sistema, eran veinticuatro situaciones diferentes. Braslavsky (1996, p 8) seala que, como resultado de un desentendimiento histrico del Estado nacional por el sistema en su conjunto, y la priorizacin de sus propias escuelas, el sistema educativo argentino ingres en un proceso de desconfiguracin; la reforma sera una poltica de reconfiguracin, sera un proceso unificador del conjunto del sistema , porque la transferencia de las escuelas sera el punto de partida para que el Estado nacional, sin el peso de la gestin de las escuelas a su cargo, pudiera direccionar el sistema. Desde nuestra propia interpretacin, el papel del gobierno nacional en materia educativa durante los 90 fue un hbrido de lgicas de poder y medidas educativas. Cada poltica y cada medida de gobierno tuvieron en la prctica una lgica en cierto modo autnoma donde se conjugaban distintos objetivos polticos, econmicos y educativos especficos. (Rivas, 2004) La implementacin del Plan Social y de las evaluaciones nacionales como polticas de intervencin directa del Ministerio nacional implic saltear a los ministerios provinciales y llegar al sistema desde el centro; as tambin implementar el Incentivo Docente y volver a intervenir salarialmente en las polticas laborales que haban quedado en manos de las provincias. Estas acciones moldearon un nuevo panorama de relaciones entre los estados nacionales y provinciales. En trminos de gobierno de la educacin se pueden sintetizar al menos tres grandes efectos: 1 - La poca de la transformacin educativa fue una era de polticas educativas. Al mismo tiempo que el Estado nacional centraliz muchas acciones y direccion polticas a travs de sus recursos y capacidades tcnicas, tambin las provincias, impulsadas por el auge de los cambios, ganaron autonoma para gobernar el sistema e intervenir en l, especialmente a partir de la definitiva provincializacin de la gestin de las escuelas. 2 - La reforma implic un desgaste de energas polticas y de recursos econmicos cuya consecuencia ms positiva parece haber sido la inclusin de una gran cantidad de adolescentes en el sistema educativo. 3 - Referido a la discusin acerca del federalismo y la fragmentacin-unificacin del sistema educativo nacional durante los aos 90. Las fuerzas de la reforma parecen tender mucho ms hacia la provincializacin del destino de los alumnos y docentes que a la unificacin nacional, con las consecuencias que esto implica en trminos de diversidad, desigualdad y discontinuidad. Durante la dcada estudiada el gobierno nacional impuls una reforma educativa, se destac la renovacin curricular y la generacin de redefiniciones que afectaron la

configuracin del discurso pedaggico en las provincias. EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACION El presupuesto educativo es el principal indicador del pulso de las relaciones entre Estado y la educacin en las provincias. El primer punto es el referido a las fuentes de financiamiento del sector educativo y se puede dividir en tres grandes esferas: el financiamiento del Estado, el financiamiento privado y el financiamiento externo. Si bien el financiamiento del Estado es la principal fuente de recursos del sistema educativo, el gasto de las familias en la educacin es importante y el financiamiento externo, aunque menor en trminos de cantidad de recursos tambin. Nos referimos especialmente al financiamiento externo a partir de los organismos internacionales de crdito, prctica constante durante la ltima dcada y que acompa el proceso de implementacin de la Ley Federal de Educacin. Con respecto al financiamiento estatal es ejecutado principalmente por el Ministerio de Educacin de la Nacin y por los ministerios de Educacin de las provincias. La firma del Pacto Federal Educativo en 1994, implic el compromiso del gobierno nacional en invertir, explic la importancia de la implementacin de la reforma en las relaciones Nacin Provincias al incluir metas especficas para facilitar el proceso de implementacin de la nueva ley. Incluso los programas con financiamiento externo tambin estaban orientados a la reforma educativa. En este marco, los fondos nacionales han tenido el efecto fundamental de empujar la reforma educativa y en muchas provincias fueron vitales para generar polticas educativas que excedieran el mero pago de los salarios docentes (Por ej, el Incentivo Docente). Especialmente en las provincias ms pobres y ms chicas, los fondos nacionales se comportaron como la nica fuerza generadora de polticas, reformas e innovaciones en el sistema educativo, lo que evidencia los altos niveles de dependencia del gobierno nacional que tienen estas provincias. En cambio, en las provincias ms grandes y en algunas chicas pero con recursos la dependencia con respecto a los fondos nacionales demuestra un control provincial sobre el gobierno de la educacin. A diferencia de lo que podra suponerse a primera vista, el gasto educativo no tiene relacin directa con el grado de pobreza ni con la densidad poblacional, (Morduchowicz, 2002, pp 24-25), sino con el nivel de recursos estatales, que es muy desparejo segn el reparto de la coparticipacin y la recaudacin propia de las provincias. Siguiendo un anlisis estrictamente distributivo de la coparticipacin, se observan algunas desigualdades estructurales que condicionan el desempeo de las provincias en trminos de recursos disponibles para la Educacin. Son las provincias ms pobres las que tienen una mayor dependencia de la Nacin para solventar sus gastos. Como consecuencia del reparto injusto de la coparticipacin, la mala administracin en muchos casos y los ciclos econmicos cambiantes en la Argentina, varias provincias vivieron crisis educativas que llevaron a la cesacin del pago de salarios docentes y prdida de das de clases para los alumnos.

A partir de 2003 se pueden observar nuevos andamiajes legislativos: Ley de 180 das de clase y garanta del salario docente (25864) Ley de Fondo Nacional del Incentivo Docente (25919) Ley de Educacin Tcnico Profesional (26058) Ley de Proteccin Integral de los Derechos de las nias, nios y adolescentes (26061) Ley de Financiamiento Educativo (26075) Ley Nacional de Educacin Sexual Integral (26150) Ley de Educacin Nacional (26206) A partir de la descripcin, es posible cerrar caracterizando al presupuesto educativo como eje que condiciona las relaciones entre Estado y la educacin en las provincias: Si en el siglo XIX y principios del XX la poltica educativa sufri un proceso de centralizacin que desvirtu el sistema federal descentralizado que marcaba la constitucin, guiado por necesidades de orden poltico cuyo objetivo principal era la consolidacin del poder central; la descentralizacin progresiva iniciada en la dcada del 60 que culmin con la Ley de Transferencia y la Ley Federal de Educacin, lejos de reconstruir un sistema federal, dio lugar a un doble proceso de descentralizacin-recentralizacin que signific mas una carga que un beneficio para los aparatos poltico-administrativos de las provincias. La ejecucin de la Ley Nacional de Educacin supone nuevos procesos de reforma en las jurisdicciones, que terminan de salir -con resultados muy dispares- de la aplicacin de la Ley Federal. Las enormes diferencias que presentan las provincias entre s, requieren de la Nacin diferentes respuestas, para evitar que la descentralizacin refuerce la desigualdad. Situacin que privilegia el rol del Estado Nacional sobre el de las jurisdicciones, a pesar de ser stas las principales proveedoras del servicio educativo. En otras palabras, la Nacin enfrenta la oportunidad histrica de probar que el derecho a la educacin, de todos los que habitan el suelo argentino, est asegurado.

Conclusin:
Desde 1853 a la fecha, la relacin estado nacional/estados provinciales fue conflictiva, y esto se percibi de manera clara en la educacin La disputa estuvo centrada en la relacin entre el financiamiento de la educacin y la imposicin de lineamientos poltico ideolgicos acerca que de qu pas y que sociedad queremos- plasmado en los planes curriculares. En relacin a esto, en las ltimas dcadas, la transferencia de la carga

presupuestaria educativa a estados con menor capacidad fiscal, se viene traduciendo en una dependencia de las provincias hacia la Nacin en lo que a lineamientos de polticas educativas se refiere (ltimas reformas curriculares, rol de los ministerios provinciales en el Concejo Federal de Educacin).

Bibliografa
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Tiramonti, Guillermina, Braslavsky, Cecilia, Filmus, Daniel (1995): Las transformaciones de la educacin en diez aos de democracia. Buenos Aires: Tesis Grupo Editorial.