MINISTRE DE LA Rforme DE LTAT DE LA DCENTRALISATION ET DE LA FONCTION PUBLIQUE MINISTRE DLGU CHARG DE LA DCENTRALISATION

RAPPORT de la MISSION de LUTTE CONTRE l'inflation normative

tabli par Alain Lambert - Jean-Claude Boulard

Appuys par Ariane Cronel, inspectrice de l'administration.

26 mars 2013

Extraits du discours du Chef de ltat Dijon,

12 mars 2013

"Je proposerai d'allger les normes et de raccourcir les dlais... Un tat fort, c'est un tat simple, un tat puissant, c'est un tat rapide, un tat efficace, c'est un tat qui fait confiance." Dans ce passage du discours de Dijon, le Prsident donne toute sa porte la mission qui nous a t confie par le Premier Ministre.

propos d'ALAIN LAMBERT et de jean-claude boulard

Alain Lambert est juriste de formation. Il entre dans l'univers des Finances publiques, au Parlement, puis au Gouvernement. Il est avec Didier Migaud co-fondateur de la LOLF, notre Constitution financire. Il travaille sur le sujet des normes depuis 5 ans. Sa conviction profonde est que la France s'est abandonne une forme de dlire normatif. Qu'elle en est gravement malade, et, sans choc salvateur, elle pourrait en prir. Alain Lambert est un grand admirateur de Jean-Etienne-Marie Portalis qui disait au lgislateur : " les lois sont faites pour les hommes, et non les hommes pour les lois "

Jean-Etienne-Marie Portalis Claude Gautherot

Jean-Claude Boulard a eu la chance, avant de faire lENA, dtre lev par des marchands de vaches dont la seule norme tait le respect de la parole donne. Lorsqu'ils s'engageaient vendre du buf...c'tait du buf. Pour avancer dans la vie, ils lui ont dlivr un conseil : "noublie jamais, petit gars, quil ny a que ceux qui demandent qui on refuse". Grce ce conseil, Jean-Claude Boulard a pu, parfois sans dlai, sans autorisation, sans schma directeur pralable et sans tude dimpact, prendre des dcisions utiles ses concitoyens. Il souhaite que le travail sur les normes ralis avec son ami Alain Lambert puisse rouvrir cet horizon : agir vite dans l'intrt gnral.

Marchands de vaches jouant au trut Thodore Boulard

Deux parcours parallles

Choisis par le Premier Ministre pour animer la Mission de Lutte contre l'Inflation Normative, ils partagent le mme profil. Tous deux sont issus de "grands Corps dtat", Jean-Claude BOULARD comme Conseiller dtat, Alain LAMBERT comme Conseiller matre la Cour des Comptes. Tous deux ont une exprience parlementaire, Alain LAMBERT au Snat, Jean-Claude BOULARD lAssemble Nationale. Tous deux ont de fortes attaches territoriales, Jean-Claude BOULARD comme Prsident de Le Mans Mtropole et Maire du Mans, et Alain LAMBERT comme Prsident du Conseil Gnral de lOrne. travers des histoires parallles, ils ont t tour tour producteurs, contrleurs et usagers de normes. Cette combinaison permet dasseoir la lgitimit de ce binme sur le sujet qui leur a t confi.

Alain Lambert, Ancien Ministre Prsident du Conseil Gnral de lOrne Prsident de la Commision Consultative dvaluation des Normes

Jean-Claude Boulard, Maire du Mans Prsident de Le Mans Mtropole Prsident de la Commission des Finances de lAMGVF Conseiller d'tat Honoraire

Le rapport est mis sous le quadruple patronage de Montaigne, Montesquieu, Saint Just et Pierre Dac.

"Nous avons en France plus de lois que tout le reste du monde ... Les lois les plus dsirables ce sont les plus rares" Montaigne

"Les lois inutiles affaiblissent les lois essentielles" Montesquieu

"On ne gouverne pas sans laconisme" Saint Just

- Pouvez-vous dtecter les normes absurdes ? - Je le peux. - Vous pouvez vraiment le faire ? - Oui - Il peut le faire ! Alors on lapplaudit trs fort ! Pierre Dac

Pour ce qui nous concerne, napplaudissez pas trop vite Attendez davoir lu le rapport.

introduction

Redonner la France de la comptitivit ne concerne pas seulement son conomie, mais galement son droit dans un pays o, du fait de laccumulation des normes et de la complexit des procdures, le temps des papiers se rvle plus long que le temps des chantiers. Ce constat est rvlateur du passage progressif dun tat de droit un tat de paralysie par le droit. Cette situation exige un choc de comptitivit juridique. Desserrer les contraintes, accrotre la ractivit, rduire les dlais dinstruction, retrouver des marges dinitiatives, allger le cot des rgles, rtablir le got du risque passe par le traitement dune pandmie grave : lincontinence normative qui a progressivement frein laction, rendu plus difficile linnovation, absorb lnergie cratrice. Dans une de ses formes les plus pernicieuses, elle a mme contamin les chemins de la connaissance en les normant par une loi comme celle de la bio thique au risque de provoquer un retard dans la recherche gntique franaise. Lpidmie a t relance par le principe de prcaution qui fonde une socit peureuse, frileuse, paralyse par lobsession de prvenir tous les alas. Il y a urgence traiter la maladie, car le risque est grand de la voir saggraver. En effet, lorsque la puissance publique na plus beaucoup de moyens financiers, elle est, par compensation, tente dagir par prescriptions dautant plus facilement que le prescripteur nest pas le payeur. Ce constat sur les dangers de linflation normative unanimement partag saccompagne dun constat, aussi unanime, dimpuissance endiguer le phnomne. Le moment est pourtant venu de rompre avec une volution qui conduit la paralysie. Ce moment est pertinent alors que les moyens financiers des collectivits locales vont diminuer. La prservation de leur marge daction implique un allgement des charges et des dlais normatifs qui leur sont imposs. Le moment est dcisif aussi pour les acteurs conomiques afin de librer leurs forces dinitiative, dinnovation, de cration de richesses. Il ne sagit, bien sr, pas de prner une drgulation gnrale dont les dangers en conomie ont t dmontrs. Une socit a besoin de normes, mais il en est des normes comme du poivre et du sel. Leur absence comme leur excs rend le tout inconsommable. Il nous faut retrouver, l comme ailleurs, le sens des proportions. Il faut desserrer les freins et mme accepter des espaces hors normes, condition de la recherche et de la crativit. Pour donner lexemple, nous avons tent une dmarche un peu hors normes. Nous avons fil la mtaphore sur la chasse en usant du permis que nous a accord le Premier Ministre.

Plantu a bien voulu mettre son humour potique au service d'une grande premire : illustrer un rapport de la Rpublique. Le prcdent est pertinent. Le Journal Officiel mriterait lui aussi dtre imag pour le rendre plus lisible et plus attractif. Dans la continuit de Montaigne et Montesquieu, il a plac au fronton de son Assemble Nationale la formule essentielle : " Trop de loi tue la loi " Nous avons, avec son aide, cherch mettre lhumour de notre ct en esprant que, si le ridicule tue, il puisse avoir raison de quelques normes absurdes. Pour que notre rapport ne soit pas un rapport de plus, il ne faut pas seulement sa prise en considration par les pouvoirs publics. Il faut une prise en charge de la dmarche par la socit tout entire. Tous les acteurs concerns doivent se mettre en mouvement pour diffuser une nouvelle culture afin de passer de lintgrisme lassouplissement normatif. Il sagit de secouer notre droit pour se redonner les droits dagir. Cest pourquoi nous proposons dallger le stock de normes et dendiguer leur flux.

PARTIE I Allger le stock

Le stock est valu 400 000 normes. Il sest constitu au fil du temps par addition, sdimentation, superposition, comme les couches dune gologie juridique. La seule nuit dabrogation sest droule le 4 aot 1789 Depuis, il a t beaucoup lgifr dans la tradition corporatiste de lancien rgime qui normait dj toutes les activits(1). Pour chaque question, pour chaque problme, la rponse a t trop souvent linstauration dune loi nouvelle plutt que la recherche dune action plus efficace dans le cadre des lois existantes. Le stock normatif ressemble beaucoup une banquise dangereuse pour sa face cache. La loi qui apparat au-dessus de la ligne de flottaison nest pas toujours lessentiel. Les dangers se cachent le plus souvent dans les profondeurs juridiques o se dposent le dcret, larrt, la circulaire et plus encore lapplication de la lettre des textes. Lexamen du stock a permis didentifier des centres de cots et des centres de ralentissements qui mritent signalement. Au titre des centres de cots, la loi sur laccessibilit de lespace public et des constructions, les normes des fdrations sportives, la lgislation sur le traitement des dchets. Au titre des foyers de blocage ou de lenteur, la lgislation sur lurbanisme et certaines dispositions de la loi dite Grenelle 2. Dans son dernier rapport dactivits, la commission consultative dvaluation des normes a estim le cot des normes nouvelles 455 millions en 2008, 290 millions en 2009, 577 millions en 2010 et 728 millions en 2011, soit plus de 2 milliards en quatre ans. Ces chiffres dmontrent lurgence dune inversion de tendance. Afin denclencher le mouvement, nous formulons quatre propositions pour allger le poids des normes en stock :
n n n n

Interprter Abroger Adapter Revisiter

(1) Cf annexe 1 - L'inflation juridique 10

I - INTERPRETER
Face au stock de normes, il n'existe qu'un seul outil pour, sans dlai, desserrer les contraintes, redonner des marges d'initiatives et allger les charges : - L'Interprtation Facilitatrice des Normes : IFN Toute norme a vocation tre interprte, son interprtation fixant sa place sur lchelle des contraintes. Entre la lettre de la norme et son esprit se trouve la marge dinterprtation. Cette question du rle susceptible dtre jou par l'interprtation dans lassouplissement des normes n'a jamais t traite. Elle est pourtant essentielle face la monte de lintgrisme normatif. En effet, ce nest pas seulement laccumulation des normes qui fait problme, mais la tendance leur application stricte et bureaucratique. Cest pourquoi nous proposons de faire de linterprtation normative une priorit en formulant sept propositions : 1-1- Diffuser une instruction sur l'interprtation. 1-2- Dterminer l'autorit comptente pour l'interprtation. 1-3- Approcher lautorit environnementale du terrain. 1-4- Prvoir de nouvelles procdures d'appel de l'avis conforme de l'Architecte des Batiments de France. 1-5- Neutraliser un foyer d'interprtations rigides. 1-6- Instaurer un dbat contradictoire pour examiner les interprtations bloquantes. 1-7- Passer du contrle de lgalit au conseil.
1-1 - DIFFUSER UNE INSTRUCTION SUR "LINTERPRTATION FACILITATRICE DE NORMES", lIFN

Dans les conclusions d'un rapport dtude, il est dun usage de proposer une loi nouvelle, une instance ad hoc, des tats gnraux ou mieux encore une commission... Rompant avec cette tradition, nous proposons que ltat adresse l'ensemble du "corps" administratif un message simple et fort : faciliter. Pour propager sans dlai une culture nouvelle touchant aux rapports de l'administration avec les normes, nous suggrons que le Premier Ministre adresse tous les chelons de l'administration de l'tat une courte instruction sur l'Interprtation Facilitatrice des Normes qui pourrait tre rdige en ces termes :

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Le Premier Ministre

- aux Directeurs dadministrations centrales - aux Prfets - aux Directeurs dtablissements publics nationaux Objet : Instruction relative l'interprtation facilitatrice des normes. lexception des normes touchant la scurit, il est demand aux autorits administratives destinataires de la prsente instruction de veiller, lorsqu'elles font application dune norme, en dlivrer une interprtation facilitatrice tenant compte des circonstances de temps, de lieux, de moyens et dintrt du projet.

Sign Le Premier Ministre

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Linstruction propose qui tranche avec les circulaires habituelles par son laconisme peut crer tous les chelons de ladministration une petite rvolution copernicienne faisant prvaloir lesprit sur la lettre des normes, lapprciation adapte sur lapplication stricte et rigide, la facilitation sur lempchement. Il nous a t demand si lide dune Instruction Facilitatrice des Normes tait possible en droit. La question est, par elle-mme, rvlatrice de ltat de glaciation de notre systme juridique pollu lui aussi par le principe de prcaution qui tend faire prfrer la scurit dans lapplication automatique d'une rgle au risque de son interprtation. Pourtant, linterprtation est clairement une composante de notre droit sans laquelle il ny aurait pas de jurisprudence. Pour sen convaincre, il est apparu utile de donner quelques exemples dans diffrents domaines afin de rassurer ceux qui doutent de lexistence dun droit linterprtation. - Domaine de lurbanisme Larticle L 121.1 du code de lurbanisme dispose que "les schmas de cohrence territoriale dterminent les conditions permettant dassurer, dans le respect des objectifs du dveloppement durable, lquilibre entre : - le renouvellement urbain - lutilisation conome de lespace - la diversit des fonctions urbaines et rurales." lvidence, lorsque le Prfet est amen prendre une dcision sur le point de savoir si un SCOT respecte les dispositions susrappeles, il dispose dun large pouvoir dapprciation. Preuve de cette marge dapprciation, le juge saisi d'un recours contre la dcision du Prfet ne la censurera que si elle est fonde sur une "erreur manifeste dapprciation". Entre lapplication stricte dune norme juridique et lerreur manifeste dapprciation, se trouve le pouvoir dapprciation facilitatrice. - Domaine des monuments et sites classs Le mme raisonnement sapplique pour les projets de construction dans les zones de protection dun site class o une construction ne peut tre autorise que si elle nest pas de nature porter atteinte au monument class. L aussi, "tre ou ne pas tre" de nature porter atteinte un site class couvre une large marge dapprciation.

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- Domaine des espces protges Dans le cas d'amnagement urbain ou rural ayant des consquences sur des lments de flore ou de faune protge, il est clair que selon les mesures de compensation imposes, les conditions de ralisation de lamnagement ne seront pas les mmes. Une interprtation stricte des normes de protection peut conduire des surcots, des retards et mme un abandon pur et simple. Les rgles interprtes trop rigoureusement permettent souvent, sous le couvert de la protection environnementale dune espce, de protger une espce qui ne lest pas : les riverains hostiles au projet damnagement. linverse, partir dune apprciation facilitatrice, des mesures raisonnables de compensation peuvent sauver le projet. (1) - Domaine de laccessibilit Larticle R 111.19.2 du Code de la Construction et de lHabitation prvoit que "les conditions daccs des personnes handicapes doivent tre les mmes que celles des personnes valides ou, dfaut, prsenter des qualits dusage quivalent". Pour laccs un restaurant, la commission scurit accessibilit avait, au Mans, interprt ce texte comme exigeant une mme entre pour tous au nom du principe de non-discrimination. Il a fallu rappeler que deux entres diffrentes ne constituent pas une discrimination ds lors quelles prsentaient les "qualits dusage quivalent". Une commune de Savoie a t confronte une question semblable. partir dune lecture intgriste du principe pos par la loi du 11 fvrier 2005 relative lgalit des droits et des chances des personnes handicapes, la commune sest vu refuser son projet damnagement dcoles au motif quelle proposait, dans le cas o un enfant handicap apparatrait dans leffectif, une entre diffrente. La diffrence ayant t considre comme une discrimination, le projet a t refus. Une interprtation facilitatrice fonde sur le constat que lobjectif accessibilit tait atteint aurait permis dhomologuer. - Le domaine de ltude dimpact En vertu de larticle R.122.3 I du Code de lEnvironnement, pour les projets relevant dun examen au cas par cas en application de larticle R. 122-2, lautorit administrative de ltat comptente en matire denvironnement dfini larticle R. 122-6 examine, au regard des informations fournies par le ptitionnaire ou le matre douvrage, si le projet doit faire lobjet dune tude dimpact. L encore, pour lexamen au cas par cas de la ncessit de ltude dimpact, lautorit dispose dun pouvoir dapprciation lui permettant dtre plus ou moins facilitatrice dun projet.
(1) voir trois exemples en annexe de la partie interprter 14

Dans tous les exemples cits, selon que lautorit charge de lapplication de la norme en fera une interprtation stricte ou facilitatrice, le sort rserv aux projets sera diffrent. Cest pourquoi nous conseillons quintervienne le plus rapidement possible lIFN.
1-2 - DSIGNER LES PRFETS DE DPARTEMENT POUR LINTERPRTATION DES NORMES

Linstruction relative linterprtation facilitatrice des normes concerne toutes les autorits administratives charges de les appliquer. Cependant, entre les autorits possibles, il apparat opportun de dsigner la plus proche du terrain. Tous les rapports voquant cette question de linterprtation des normes convergent pour proposer que le rle dinterprte soit reconnu aux Prfets de dpartement. Tous soulignent galement que la rforme ayant conduit accrotre les comptences des Prfets de rgion a, de fait, renforc le pouvoir de blocage normatif des directions rgionales sous linfluence de leurs administrations centrales. Nous proposons que le rle du Prfet de dpartement soit affirm pour lexercice de linterprtation des normes.
1-3 - CRER AUPRS DES PRFETS DE DPARTEMENT UNE INSTANCE DE DBAT CONTRADICTOIRE SUR LINTERPRTATION DES NORMES

En mme temps que le Prfet de dpartement se verrait confier cette mission dinterprte, il apparat souhaitable dinstaurer auprs de lui une instance compose de reprsentants de collectivits locales pouvant tre saisie de tout diffrend sur linterprtation dune norme.
1-4 - PRVOIR UNE NOUVELLE PROCDURE DAPPEL l'gard de LAVIS CONFORME DE LARCHITECTE DES BTIMENTS DE FRANCE

Lavis conforme de lArchitecte des Btiments de France dans les limites de covisibilit dun monument reste un sujet de proccupation pour les lus qui peroivent parfois cet avis comme arbitraire. Actuellement un Maire peut faire appel de lavis conforme auprs du Prfet de Rgion qui se prononce aprs avis de la Commission Rgionale du Patrimoine et des Sites dans un dlai de quatre mois. Il est souhaitable de prvoir que lappel de lavis conforme de lArchitecte des Btiments de France puisse se faire auprs du Prfet de Dpartement.
1-5 - NEUTRALISER UN FOYER DINTERPRTATION RIGIDE DES NORMES EN TRANSFRANT LA COMPTENCE DINTERPRTATION DES DREAL VERS LES DDT

La remonte en rgion de lexercice dconcentr des comptences de ltat a provoqu lapparition dune nouvelle puissance mettrice davis et dinterprtation des normes : la Direction Rgionale de lEnvironnement de lAmnagement et du Logement mieux connue sous le sigle de DREAL.
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Une quasi "personne morale" est ne comme le rvle lusage dexpressions qui se rpandent comme : - Quel est lavis de la DREAL ? - Quelle est la position de la DREAL ? - La DREAL nest pas favorable. Sajoutent avec la monte des pnuries de moyens, de nouvelles formules comme : - La DREAL na pas le temps de vous rpondre. - Laffaire est en cours. Elle est linstruction. La circulaire du 11 fvrier 2013 manant du Ministre de lcologie, du Dveloppement Durable et de lnergie relative la feuille de route des services concentrs dans le domaine de leau, de la biodiversit et du paysage pour la priode 2013-2014, confirme la consolidation de cette nouvelle entit. La circulaire en parle en ces termes : les DREAL, responsables oprationnels du programme paysage eau biodiversit veillent tout particulirement ladquation entre mission et moyen sur leur zone de gouvernance . Les DREAL gouvernent. Hallucinant ? O sont passs les Prfets de Rgion ? La mme circulaire traite "dun pilotage stratgique rgional par la DREAL renforce". 25 pages dcrivent les comportements que ladministration centrale attend que sa direction rgionale En vrit, ltat se trouve devant un vrai choix quant son visage dconcentr : - soit celui de la recentralisation avec des directions rgionales sous influence des directions centrales des Ministres. - soit celui de la proximit avec les Prfets de dpartements. un moment o les territoires, avec le projet de loi sur la dcentralisation, entendent surtout parler rgion et mtropole, il serait opportun que ltat soucieux de proximit et de simplicit raffirme limportance de lchelon dpartemental. En cohrence notre proposition tendant donner au Prfet du dpartement le rle dinterprtation des normes, nous conseillons vivement que la comptence en matire davis et dinterprtation sur les normes denvironnement, durbanisme et damnagement de lespace soit transfre des DREAL aux Directions Dpartementales du Territoire.

1-6 - FAIRE DES PRFETS DE DPARTEMENT LAUTORIT ENVIRONNEMENTALE TERRITORIALE

"Lautorit environnementale" nest pas encore trs connue. La circulaire du 3 septembre 2009 relative la prparation de lavis de lautorit environnementale permet de la dcouvrir.

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Lautorit environnementale donne son avis sur les projets soumis tude dimpact. Lavis mis doit tre pris en compte dans les projets des matres douvrage. Lavis est joint au dossier denqute publique ou de la procdure quivalente de consultation du public prvue par un texte particulier notamment pour les PLU et les SCOT. Lautorit environnementale dispose donc dun pouvoir important. En vertu de larticle R 122.1.1.III du Code de lEnvironnement, lautorit comptente en matire de protection de lenvironnement mentionne larticle L 122.1 est le Prfet de Rgion sappuyant sur la DREAL. Dans la mme logique dune apprciation des normes marque par la proximit, il est propos que le Prfet de dpartement devienne lautorit environnementale.

1-7 - Passer du contrle de lgalit au conseil en interprtation

Ltat, compte tenu de la rduction des moyens humains de ses chelons dconcentrs devra faire des choix quant son rle. Doit-il continuer affecter un potentiel intellectuel de grande qualit au contrle de la lgalit des actes des collectivits locales, ou lui faut-il plutt mobiliser ses ressources humaines pour le conseil, laccompagnement, laide la dcision ? Une premire tape dans la rduction du nombre dactes transmis au contrle de lgalit a t dj franchie. Nous pensons quil faut poursuivre dans cette voie afin de renforcer le rle et limage des chelons dconcentrs dans le domaine du conseil. La mobilisation en faveur de la cration de richesse implique de rduire la place des contrleurs au profit des acteurs. Cette proposition dallger le rle des Prfets dans le contrle de lgalit au profit du conseil s'inscrit dans la perspective de la raffirmation de leur fonction de facilitateurs des projets. * * Bien sr linterprtation facilitatrice nest pas sans risque mais lapplication automatique avec tous les blocages quelle gnre apparat plus risque encore. Linterprtation facilitatrice constitue un exercice dassouplissement du droit analogue aux exercices dassouplissement du corps pour donner la puissance publique de ladaptabilit, de la ractivit, de la simplicit. Ainsi peut s'ouvrir le chemin dune nouvelle culture administrative avec une instruction mobilisatrice dans lesprit de la Circulaire Clmenceau(1) : tout faire pour que les dossiers avancent vite.
(1) Voir copie en annexe II de la partie 1 17

ANNEXE de la partie interprTER Histoire difiante du scarabe Pique-Prune, de l'Hlianthme Faux Alyson et de l'Escargot de Quimper

1 - Le Pique-Prune de l'autoroute A 28

La dcouverte sur le trac projet pour l'autoroute A28 du scarabe Pique-Prune protg par la Convention de Berne a conduit retarder pendant dix ans un chantier jusqu' ce que l'on dcouvre que, trs rpandu dans le dpartement de la Sarthe, la ralisation de l'autoroute ne le menaait nullement. Dix ans qui ont conduit prendre trois mesures dcisives : - quelques fts d'arbres cavits o il vivait ont t transfrs sur des sites spcialement amnags. - le concessionnaire a pris en charge un suivi scientifique du scarabe, confi l'Office du gnie cologique. - plusieurs scarabes pique-prune ont t quips de micrometteurs qui permettent dtudier leurs dplacements.

2 - L'Hlianthme Faux Alyson

Il s'agit d'une fleur protge, mais abondante dans une zone de la mtropole mancelle qui avant que l'amnagement d'une ZAC ne soit dcid tait squatte par les gens du voyage ayant assur un dboisement actif pendant 20 ans sans la moindre intervention de la puissance publique. La dcision d'amnager pour l'habitat a constitu par elle-mme une mesure de prservation, mais dans cette zone ont t reprs des lments de flore et de faune : Hlianthme Faux Alyson, lzard vert, orvet commun, lzard des murailles, pic noir, pic peichette, bouvreuil pivoine, gobemouche gris, grosbec casse-noyaux, linotte mlodieuse. Des mesures de compensation ont t ordonnes et un comit de suivi cr, compos : - d'un reprsentant de la SEM et du service amnagement urbain de Le Mans Mtropole. - d'un reprsentant de la Ville du Mans. - d'un expert forestier et un cologue, missionns par la SEM du Mans. - d'un reprsentant du service "Arche de la Nature" de Le Mans Mtropole. - d'un reprsentant du conservatoire botanique national du bassin parisien. - d'un reprsentant du conseil scientifique rgional du patrimoine naturel. - d'un reprsentant de la direction rgionale de l'environnement, de l'amnagement et du logement des Pays de la Loire. - d'un reprsentant de la direction dpartementale des territoires de la Sarthe. La ZAC finira par se raliser, mais quel prix et surtout avec quels dlais.

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3 - L'escargot breton

Le stade brestois volue en Ligue 1, et pour sy maintenir, la Ligue lui impose un centre de formation. Une drogation lui a t accorde jusqu la fin de la saison 2013/2014. Les actionnaires du club ont achet un terrain sur la commune de Plougastel (Brest Mtropole Ocane), le permis a t dpos. Une association environnementale, Bretagne Vivante, y a trouv des escargots de Quimper (espce protge au niveau national et dintrt au niveau europen). L'escargot de Bretagne a eu raison des ambitions du centre de formation du Club de football de Brest. Consquences : - le Stade Brestois a t contraint dabandonner son projet. - dans un contexte conomique difficile, ce chantier de 12 M, pour lequel 40 entreprises ont rpondu aux appels doffres est diffr.

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II - ABROGER
Abrogation, le mot figure dans la lettre de mission du Premier Ministre ouvrant ainsi une perspective qui nous a permis de lancer une chasse aux normes absurdes ds leurs naissances o devenues telle en raison de la maniere dont elles sont appliques. Pour organiser cette chasse, nous nous sommes appuys sur les travaux existants comme l'excellent rapport Dolig, sur l'expertise des lus locaux et sur celle des parlementaires. Les relais mdiatiques dont nous avons bnfici, rvlateurs de lintrt pour le sujet, ont provoqu un mouvement de signalement par des rabatteurs spontans ayant crois labsurdit normative. Lors de cette chasse, nous avons rencontr les lobbies qui dressent des chiens de garde derrire chaque norme comme dautres derrire chaque niche fiscale. De puissants dfenseurs de normes sont prts dnoncer tout assouplissement comme un signe de laxisme ou de recul. Certains secteurs connaissent mme une quasi-sacralisation de la norme qui rend presque impossible tout dbat dtalement ou dassouplissement. Tel est le cas des normes dans le domaine du handicap. Bien quil soit admis que lhorizon2015 ne sera pas tenu et que certaines rgles daccessibilit, par leur excs mme, se rvlent inapplicables, personne nose ouvrir le dbat de peur dtre accus dindiffrence lgard des demandes lgitimes des personnes handicapes. Pour dcrisper le dossier normatif dans ce secteur, il faudrait lancer "des confrences de consensus" afin de dfinir de bonnes pratiques daccessibilit adaptes aux moyens. Nous avons galement rencontr un intgrisme normatif dans le domaine de lenvironnement qui nest pas le fait de lcologie politique, mais celui dassociations environnementalistes relayes par les DREAL qui mettent au service de linterprtation rigoriste des normes la bureaucratie. Nous avons vrifi lexistence dun puissant foyer de production de normes du ct des fdrations sportives avec la multiplication dexigences en matire dquipement unanimement dnonce par les lus locaux. Nous avons enfin eu la preuve que les administrations nationales en rajoutaient sur les contraintes normatives europennes. Les normes absurdes, formule utilise pour exprimer le sentiment dexaspration des lus et de nos concitoyens, sont en vrit relativement rares. Par contre, ce qui n'est pas rare, ce sont les normes, fondes dans leur principe, mais rendues absurdes par les conditions de leur application. Le traitement de cette absurdit de l'excs n'appelle pas l'abrogation, mais un dispositif d'attnuation qui sera suggr dans la partie consacre l'adaptation.
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Durant la priode trs courte douverture de la chasse (trois mois), nous avons nanmoins identifi un certain nombre de normes qui paraissent justifier une abrogation. Si le gouvernement rserve une suite positive quelques-unes de nos propositions, une rupture culturelle sera esquisse. Une seule abrogation constituerait un vritable prcdent, une grande premire. Au constat dimpuissance qui fait habituellement suite aux conclusions unanimes dun rapport sur les normes se substituerait lide quil est effectivement possible dengager un processus dabrogation permettant douvrir une chasse permanente. Nous proposons en effet que la chasse ne sarrte pas le 26 mars 2013, date de la remise du rapport. travers les lus locaux et les parlementaires, nous avons mobilis de nombreux signaleurs et rabatteurs qui sont prts poursuivre la traque, saisir une instance ayant pour rle de les aider surmonter une contrainte ou un blocage normatif. Il ne faut pas les dmobiliser. Nous proposons quils puissent alerter la commission consultative dvaluation des normes et que celle-ci prenne le relais de la mission de chasse qui nous a t confie en voyant son rle tendu du flux au stock et pouvant tre saisie directement par les collectivits locales. La commission pourrait tre aide dans cette tche essentielle par des correspondants au sein de chaque ministre charg de diffuser une culture de labrogation, de lallgement ou de la simplification. Pour lancer le mouvement, nous avons dcid de dcerner des prix pour dresser un petit podium des normes absurdes. Sur ce podium :
n n n

La norme saucisses, ufs durs, nuggets. La norme ouvre la fentre quon respire un peu. La norme sismique l o la terre ne tremble pas.

Et nous avons accord deux accessits : - Un pour la norme qui vous garantie dtre enterr entour de diplms. - Un autre pour les normes de lecture lors des mariages.

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Premier prix

Article L 230.5 du code rural. Dcret et arrt du 30 septembre 2011 prescrivant la place respective des saucisses, des ufs, des nuggets, petits pois et autres produits dans tous les restaurants scolaires de France. Le premier signe clinique apparat du ct du lgislateur l'article L.230-5 du code rural issu de la loi du 27 juillet 2010 sur la modernisation de l'agriculture et de la pche qui dispose : Article L.230-5 Les gestionnaires, publics et privs, des services de restauration scolaire et universitaire ainsi que des services de restauration des tablissements d'accueil des enfants de moins de six ans, des tablissements de sant, des tablissements sociaux et mdico-sociaux et des tablissements pnitentiaires sont tenus de respecter des rgles, dtermines par dcret, relatives la qualit nutritionnelle des repas qu'ils proposent et de privilgier, lors du choix des produits entrant dans la composition de ces repas, les produits de saison. Les rgles relatives la qualit nutritionnelle des repas sont publies sous la forme d'une carte affiche dans les services concerns. Avec une abondance de contrleurs Absents. Les agents mentionns aux 1 7 et au 9 du I de l'article L.231-2 du prsent code et, dans les conditions prvues par l'article L.1435-7 du code de la sant publique, les mdecins inspecteurs de sant publique, les ingnieurs du gnie sanitaire, les ingnieurs d'tudes sanitaires, les techniciens sanitaires, les inspecteurs et les contrleurs des agences rgionales de sant veillent au respect des rgles fixes en application du prsent article. Ils disposent cet effet des pouvoirs d'enqute prvus au premier alina de l'article L.218-1 du code la consommation. Cette disposition lgislative va conduire la mise en place d'un groupe d'tudes des marchs de la restauration collective et de nutrition. 52 personnes issues de l'administration avec des rangs hirarchiques levs ainsi que des reprsentants de la profession vont participer aux nombreuses runions. Jamais le cot correspondant cette concertation na t chiffr. Ce groupe de travail va produire 80 pages de recommandations aussi dcisives que celles correspondant aux quantits des ufs durs servir par jour selon les ges : Recommandations sur les ufs durs lunit : Enfant de moins de 18 mois...........................................................  0 Enfant de plus de 18 mois en crche........................................... Enfant de maternelle. ........................................................................ Enfant de classe lmentaire.......................................................... 1 Adolescent.......................................................................................... 1 1,5
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Sur la base de ce rapport, vont tre adopts un dcret du 30 septembre 2011 sign par dix ministres et un arrt de la mme date qui rgissent dans tous les dtails les menus de tous les restaurants scolaires de France. Bien sr, personne n'assure le contrle. Ce qui est consternant, cest la culture centralisatrice que ces textes traduisent et la mconnaissance du principe dautonomie quils manifestent. Il est propos de conserver les dispositions lgislatives de l'article L. 230-5 du code rural et dabroger le dcret et larrt du 30 septembre 2011 pour les remplacer par un dcret ayant un article unique, ainsi rdig. Vu larticle L 230-5 du code rural Article 1 Les obligations prvues par les dispositions de larticle L 230-5 du code rural sont regardes comme satisfaites lorsque la collectivit responsable du restaurant met en uvre des menus quilibrs, diversifis, adapts lge des consommateurs et faisant une place autant que faire se peut aux produits locaux rendus disponibles par les circuits courts . Comme le montre cette rdaction, il est possible tout en raffirmant les principes de la loi de faire confiance aux collectivits locales pour appliquer ces principes sous le contrle de leurs concitoyens.

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Deuxime prix

Une loi et des dcrets qui ne manquent pas dair. La loi n 2010-788 du 12 juillet 2010 prvoit lobligation de surveiller priodiquement la qualit de lair intrieur dans certains tablissements recevant du public comme les coles oules centres ars. Sur le fondement de cette loi ont t pris plusieurs dcrets : Le dcret n 2011-1728 du 2 dcembre 2011 relatif la surveillance de la qualit de lair intrieur dans certains tablissements recevant du public. Le dcret n 2012-14 du 5 janvier 2012 relatif lvaluation des moyens daration et la mesure des polluants effectue au titre de la surveillance de la qualit de lair intrieur de certains tablissements recevant du public. Le dcret du 5 janvier 2012 prcise que l'valuation consiste : - vrifier la prsence ou non de fentres - vrifier si les fentres s'ouvrent facilement - examiner les bouches ou grilles d'aration Un arrt, en cours de prparation, dfinit les techniques de mesure. Il est propos : - dabroger les dcrets susviss, - de ne pas prendre larrt en cours de prparation concernant les modalits dvaluation des moyens daration, - de conserver les dispositions lgislatives et dadopter un dcret pris pour lapplication de la loi du 12 juillet 2010, ainsi rdig. - Vu la loi n 2010 788 du 12 juillet 2010 : Article 1 : Les dispositions de la loi du 12 juillet 2010 portant obligation de surveiller priodiquement la qualit de lair lintrieur des tablissements accueillant du public.sont satisfaites lorsque les personnes morales responsables de ces tablissements veillent ce que les agents affects la surveillance desdits tablissements les arent rgulirement en ouvrant les fentres .
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Troisime prix

Les normes sismiques l o la Terre n'a jamais trembl.

Par application du dcret du 22 octobre 2010, depuis le 1er mai 2011, une nouvelle rglementation antisismique est applicable aux nouvelles constructions dans des zones qui nont jamais connu de secousses sismiques. Une ville comme Le Mans, dont lhistoire sismique reste dans toutes les mmoires, se voit imposer des normes constructives plus draconiennes (chainages et ferraillages plus importants, sections des structures potentiellement plus grandes). Le surcot estim est de lordre de 1 5 % suivant le type ddifice (source : Ministre de lcologie, du Dveloppement durable et de lnergie). Pour un collge en construction sur la Ville du Mans, le redimensionnement des fondations reprsente un surcot de 100 000 pour les classes et de 60 000 pour le restaurant (art R.431-16-9 du Code de l'Urbanisme). Il est propos dabroger les contraintes antisismiques l o la terre na jamais trembl.

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Premier accessit

tre enterrentour de diplms. Les dispositions de la loi du 19 dcembre 2008 relative la lgislation funraire prvoient que les agents qui assurent les crmonies funraires doivent tre titulaires dun diplme national. Le dcret du 9 avril 2000 pris pour lapplication de la loi de 2008 prvoit pour lacquisition du diplme "huit heures de cours sur la psychologie et la sociologie du deuil". Ces normes funraires inspirent la nostalgie des enterrements dantan avec le petit cheval dans le mauvais temps tous derrire et lui devant. Un entourage o la qualification tait celle du cur Lintroduction de diplmes pour mettre en uvre des fonctions apprises hier lcole de la vie et de la mort illustre cette tendance tout vouloir normer.

Par nostalgie pour les enterrements chants par Georges Brassens il est suggr de supprimer la rfrence au diplme national pour les crmonies funraires.

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Deuxime accessit

Les normes de lecture

Lors des mariages, tous les Maires de France doivent lire les articles du Code Civil sur les droits et devoirs respectifs des poux.

Articles du Code Civil lus l'occasion des mariages

Le lgislateur laconique d'hier

Loi 1803-03-17 promulgue le 27 mars 1803 Article 212 : Les poux se doivent mutuellement respect, fidlit, secours, assistance Article 213 : Les poux assurent ensemble la direction morale et matrielle de la famille, ils pourvoient l'ducation des enfants et prparent leur avenir. Article 214 : Si les conventions matrimoniales ne rglent pas la contribution des poux aux charges du mariage, ils y contribuent proportion de leurs facults respectives.
(Extrait. la lecture de cet article est partielle)

Le lgislateur verbeux d'aujourd'hui

Loi n85-1372 du 23 dcembre 1985 Article 220 : Chacun des poux a pouvoir pour passer seul les contrats qui ont pour objet l'entretien du mnage ou l'ducation des enfants : toute dette ainsi contracte par l'un oblige l'autre solidairement. La solidarit n'a pas lieu, nanmoins, pour des dpenses manifestement excessives, eu gard au train de vie du mnage, l'utilit ou l'inutilit de l'opration, la bonne ou mauvaise foi du tiers contractant. Elle n'a pas lieu non plus, s'ils n'ont t conclus du consentement des deux poux, pour les achats temprament ni pour les emprunts moins que ces derniers ne portent sur des sommes modestes ncessaires aux besoins de la vie courante. Loi n2002-305 du 4 mars 2002 Article 371-1 : L'autorit parentale est un ensemble de droits et de devoirs ayant pour finalit l'intrt de l'enfant. Elle appartient aux pre et mre jusqu' la majorit ou l'mancipation de l'enfant pour le protger dans sa scurit, sa sant et sa moralit, pour assurer son ducation et permettre son dveloppement dans le respect d sa personne. Les parents associent l'enfant aux dcisions qui le concernent selon son ge et son degr de maturit.

Article 215 : Les poux s'obligent mutuellement une communaut de vie

(Extrait. la lecture de cet article est partielle)

Les Maires constatent, l'occasion de cette lecture, lvolution du langage du lgislateur. Les quatre premiers articles sont marqus par le laconisme et la clart dans la formulation des droits et des obligations. Les deux articles introduits par les lois du 23 dcembre 1985 et du 4 mars 2002 relvent du commentaire et de la circulaire et illustrent la dgradation des normes lgislatives. Beaucoup de Maires pargnent aux futurs poux la lecture des articles 220 et 371.1 du Code civil. Nous proposons quune circulaire vienne aujourdhui confirmer le bien-fond d'une lecture centre sur le lgislateur, claire par son laconisme.

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Avant de passer aux autres propositions dabrogation, donnes en annexe, il convient de sarrter quelques instants pour un petit discours de fin de distribution des prix.

L'abrogation des normes primes ne bouleversera pas le paysage juridique franais, mais elle portera cinq messages essentiels : - ne plus dicter de normes l o la confiance dans l'exercice de l'autonomie et de la responsabilit permet de rpondre aux besoins (composition des menus). - ne plus adopter de normes l o la pratique suffit rsoudre un problme (ouvrir la fentre). - carter la mise en uvre de normes l o elles ne sont pas ncessaires (pas de fondation spciale l o la terre ne tremble pas). - cesser d'exiger des diplmes pour l'exercice de professions pour lesquelles la meilleure cole de formation reste celle de la vie. - et surtout montrer une fois, mme une fois seulement, que labrogation est possible.

Pour ne pas alourdir le texte, les autres propositions dabrogation sont rpertories en annexe III.

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III ADAPTER OU ALLEGER

3-1 Introduire un droit la modulation dans les normes en stock.

Dans notre exploration du stock, nous avons rencontr beaucoup de normes fondes, mais qui appliques avec excs, conduisent des situations absurdes. Cest ainsi que : - les normes "accessibilit" sont exiges pour les vestiaires des arbitres de foot - les logements tudiants ou les logements de gendarmes doivent tre accessibles 100% - dans une commune rurale de 500 habitants, le Maire doit largir les trottoirs pour permettre le croisement de deux fauteuils roulants alors que, dans le mme temps, il amnage un tranglement de voirie pour empcher deux voitures de se croiser. - Dans une autre commune de 500 habitants qui dispose dune tondeuse autoporte quipe dun gyrophare. Pour passer dun espace vert un autre lemploye municipale doit circuler sur la route quelques dizaines de mtres chaque fois. Or ce type de tondeuse na pas le droit de circuler (mme en tant assure). La commune devra donc investir dans un mini-tracteur homologu route qui cote au moins quatre fois plus cher simplement pour disposer dune carte grise, dune plaque dimmatriculation et de clignotants. Ces quelques exemples expliquent l'exaspration des lus. La rponse cette exaspration implique d'ouvrir le chantier de la modulation des normes. Cette modulation ncessite un dispositif juridique comme l'a rappel un arrt du Conseil dtat du 21 juillet 2009 qui a annul les dispositions de larrt du 1er aot 2006 ayant prvu de limiter 5% dans lhabitat temporaire, notamment dans les rsidences tudiantes, les logements accessibles aux personnes handicapes. Le Conseil dtat a confirm quil nappartenait pas au pouvoir rglementaire, en labsence de dlgation du lgislateur, dapporter des drogations la loi. Pour permettre la modulation, il convient d'introduire au niveau de la loi elle-mme un dispositif de dlgation pouvant tre ainsi rdig : "Un dcret en Conseil dtat pourra prendre des mesures dadaptation de la prsente loi sous rserve que celles-ci soient compatibles avec les objectifs poursuivis par la loi".

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En droit, le rapport de compatibilit introduit une marge d'adaptation quinterdit le rapport de conformit. La modulation du droit implique d'instaurer un droit la modulation. Au mme titre quil existe chaque anne une loi portant diverses dispositions dordre financier et fiscal, il serait utile pour traiter le stock normatif davoir une loi annuelle tendant ladaptation de diverses dispositions lgislatives introduisant les mcanismes de modulations normatives compatibles avec les objectifs poursuivis par la loi.
3.2 Prescrire par ordonnances.

Le recours aux ordonnances de larticle 38 de la Constitution est la seule procdure permettant rapidement et pendant une priode de temps limite de mettre en uvre de faon significative un traitement du stock par abrogation, allgement, simplification, adaptation. Le vote de la loi d'habilitation tendant lamnagement normatif par ordonnance serait loccasion dun dbat utile au Parlement. Lordonnance reprsente lacte premier de traitement dune maladie. Ds lors que le diagnostic est fait, il faut durgence engager les soins. Un train dordonnances peut y contribuer.
3-3 Permettre la saisine directe de la commission consultative dvaluation des normes.

Afin de maintenir la mobilisation des signaleurs et rabatteurs dabsurdits normatives suscite par notre mission "chasse", nous proposons que les collectivits locales puissent saisir directement la commission de normes auxquelles elles sont confrontes et qui leur posent un problme dapplication. la suite de cette saisine la commission consultative rendrait un avis transmis ladministration concerne, avis qui, assorti de la rponse de ladministration, ferait lobjet dune publication.
3-4 Allger.

Se mettre au rgime tant dans lair du temps, il convient de l'appliquer aux normes. Les tentatives d'allgement faites dans le pass se sont souvent heurtes des rsistances fortes au nom de la qualit du service quitte se rsigner en limiter la quantit. Au moment o les collectivits locales voient leurs moyens se rduire, la question de lallgement de certaines normes dans des conditions compatibles avec la scurit et la qualit, devient un enjeu de prservation et de dveloppement des services. Nous ne sous-estimons pas les critiques que certaines propositions vont susciter. Il est peu probable qu'elles soient suivies alors qu'elles sont uniquement animes de la volont de prserver les services publics dans les priodes budgtaires contraintes. - Allger les normes d'encadrement pour les animations extra scolaires En vertu d'un projet d'arrt modifiant l'arrt du 13 fvrier 2007 relatif l'application des seuils mentionne aux articles R227-14, R227-17 et R227-18 du code de l'action sociale et des familles, le taux dencadrement dans le cadre des activits priscolaires va tre port dun animateur pour 10
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enfants un animateur pour 14 pour les enfants de moins de 6 ans. Pour les plus de 6 ans, le taux a t port d'un animateur pour 14 un animateur pour 18. Par souci dharmonisation et dallgement des charges, il est propos dappliquer les nouveaux taux dencadrement prvus pour les activits priscolaires aux activits extrascolaires organises par les collectivits locales. - Encadrer normes et procdures en matire de fouilles Les fouilles se rvlent souvent un facteur de ralentissement et de renchrissement des chantiers. Labus du devoir de "mmoire archologique" peut parfois obrer "le devoir d'avenir". Les prescriptions de fouilles ne font lobjet ni de dbat contradictoire ni de limitation de dpenses, le prescripteur ntant pas le payeur. Pour tenter d'allger les contraintes fouilles, nous formulons trois propositions : - Ne plus dlguer les dcisions relatives aux fouilles prventives aux conservateurs rgionaux de larchologie, mais exiger qu'elles soient signes par les Prfets de Rgion eux-mmes afin de garantir que sera pris en considration lintrt gnral qui ne se rsume pas aux intrts archologiques : - plafonner 1 % du montant du chantier le cot des fouilles - instaurer un lieu de dbat contradictoire avant dcision sur les fouilles prventives et une instance dappel aprs dcision. - Allgement des normes d'encadrement dans les crches Depuis plus de trente ans, les gouvernements successifs sengagent sur des plans de dveloppement et daccueil "petite enfance" et de cration de crches sans grands rsultats pour une raison simple : jamais ces plans nont t assortis dune tude des cots afin de les rduire pour faciliter le dveloppement du service sans nuire sa qualit. A un moment o les collectivits et la CAF voient leurs moyens se rduire, toute initiative dans le domaine de laccroissement des moyens daccueil petite enfance doit saccompagner de mesure de rduction des cots. La France a le ratio dencadrement en matire de crches parmi les plus contraignants dEurope : - 1 encadrant pour 5 bbs - 1 encadrant pour 8 enfants qui marchent Dans le budget de fonctionnement dune crche, la masse salariale reprsente 80% du budget, le cot dune place tant pass de 18 000 en 2001 34 000 en 2011. Partant du constat que dans les autres pays dEurope appliquant des taux dencadrement moins contraignants, ces taux nont pos aucun problme de qualit et de scurit, il est propos de rouvrir la discussion sur l'allgement. Cette proposition se heurtera l'hostilit des partenaires sociaux. Elle n'aura donc pas de suite, mais elle mrite de poser le problme des cots comme source de frein du dveloppement des services publics.
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- Adapter les rgles d'accessibilit dans la construction de logements neufs La question des rgles daccessibilit dans la construction de logements neufs a fait lobjet dun rapport technique de grande qualit de la part du Syndicat de lArchitecture, rapport remis en juin 2012 la Direction Gnrale de lAmnagement, du Logement et de la Nature - Direction de lHabitat, de lUrbanisme et des Paysages. Ce rapport mriterait dtre soumis la Commission Consultative d'valuation des Normes pour donner un avis sur les suites quil convient de lui donner notamment sur les propositions d'adaptabilit lies l'usage de matriaux lgers, permettant des amnagements intrieurs volutifs des logements selon la formule des "cloisons japonaises". Deux propositions du rapport paraissent dores et dj pouvoir tre retenues. 1) Adaptation des rgles d'accessibilit aux maisons superposes (produit adapt en zone rurale). En vertu de l'article R*111-18 : "est considr comme un btiment dhabitation collectif tout btiment dans lequel sont superposs, mme partiellement, plus de deux logements distincts". Cette dfinition induit que deux logements superposs sont considrs comme deux maisons individuelles. La dfinition de larticle R*111-18 impose laccessibilit aux personnes handicapes et notamment celles en fauteuil roulant, au logement situ en tage. Cela sous-entend un ascenseur pour un logement seul, ce qui compromet videmment la faisabilit financire de lopration. Cette typologie de logements dite "intermdiaire" ne se fait plus car il est draisonnable dimaginer un ascenseur par logement individuel. Pour sauver ce type dhabitat qui fait le lien entre lhabitat individuel et le collectif, il est propos de modifier la dfinition des Btiments dHabitation Collectifs de larticle R*111-18 pour reprendre celle donne par le rglement de scurit incendie. Deux logements superposs seraient assimils Btiment d'Habitation Collectif afin d'viter les rgles l'accessibilit des logements individuels. 2) Moduler les rgles daccessibilit pour les logements temporaires L'arrt du 1er aot 2006 disposait son article 16 - BC : "Les logements destins l'occupation temporaire ou saisonnire dont la gestion et l'entretien sont organiss et assurs de faon permanente doivent prsenter les caractristiques d'accessibilit dcrites aux articles 11 15. Toutefois, ils peuvent bnficier d'une drogation dans les conditions fixes au deuxime alina de l'article R.111-18-3 du code de la construction et de l'habitation, ds lors que 5 % des logements prsentent outre les caractristiques d'accessibilit dcrites aux articles 11 15".

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Par arrt du 21 juillet 2009, le Conseil d'tat a annul cet arrt, empchant toute drogation d'accessiblit dans les constructions neuves. Rintroduire la possibilit de modulation du principe daccessibilit dans les logements temporaires implique de prvoir dans la loi une disposition autorisant le pouvoir rglementaire moduler des rgles d'accessibilit dans les limites compatibles avec les objectifs de la loi. - Admettre que l'assistance ponctuelle des personnes peut remplacer, dans certaines circonstances les amnagements difficilement ralisables Cette ide nous a t suggre par une lettre adresse aux rapporteurs par Vronique Hazera, Architecte DPLG ayant un handicap moteur qui voque cette approche : "Les normes conues en faveur des handicaps s'attachent beaucoup leur permettre de se dbrouiller de manire autonome ce qui est tout fait leur honneur. Mais du coup, on sous-estime trop l'aide que peut leur apporter l'entourage au sens large et mme trs large. Quand j'assure une visite de chantier, je n'ai en gnral mme pas besoin d'expliquer mes difficults marcher. Il suffit d'un temps d'arrt ou d'une hsitation de ma part, pour qu'une main se tende, main de chef ou main de simple ouvrier. Les normes ne pourront jamais remplacer les relations humaines et je peux attester que cela fait plus de trente ans qu'elles me soutiennent. Et cela est formidable". Madame Vronique Hazera nous a autoriss publier sa lettre. Dans les btiments anciens difficiles amnager, un service d'accompagnement aux personnes mobilit rduite peut, dans certaines circonstances et sous certaines conditions tre regard comme remplissant les obligations d'accessibilit.

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IV - REVISITER
Rgulirement des travaux sur les normes rveillent le dbat, rvlent un consensus puis le sujet tombe dans loubli sur fond de rsignation. Pour viter cette volution, nous proposons de faire du dbat sur les normes un dbat permanent. Bien sr, il serait intressant que les questions dactualit lAssemble Nationale et au Snat se saisissent plus souvent du sujet. Les questions orales avec dbat paraissent adaptes notamment lorsquelles permettront de dlivrer des interprtations souples du corpus normatif. Une publication faisant la synthse des rponses aux questions crites sur les normes pourrait tre utilement ralise. Il parat en tout tat de cause opportun dorganiser un rexamen rgulier du stock des normes.
4-1- Revisiter les lois.

Alors quil est classique pour un metteur en scne de revisiter Molire, Racine ou Shakespeare, aucun lgislateur ne propose de revisiter les lois. La dmarche pourrait se rvler utile pour les ajuster, les simplifier et parfois les abroger. Nous suggrons au Parlement de se livrer rgulirement cet exercice en sance de nuit par rfrence celle du 4 aot qui fut la nuit de toutes les abrogations. Noublions pas que lancien rgime a pri daccumulation de rgles sdimentes au fil des sicles jusqu paralysie du pouvoir.

4-2- Prvoir une clause de revoyure normative.

Plutt que dinsrer dans les normes une clause de caducit difficile justifier, il convient dassortir les dispositifs normatifs existants d'une clause de rexamen la lumire de lexprience au bout dun dlai donn. Rvision tous les cinq ans ?
4-3- Rendre la Commission Consultative dvaluation des Normes comptente pour examiner le stock.

La commission consultative dvaluation des normes est comptente pour se prononcer sur le flux. Elle na pas comptence sur le stock. Il faut lui donner comptence pour revisiter le stock, afin de proposer des abrogations, des modifications ou des adaptations. Pour rendre permanente notre mission de chasse, il convient de donner la comission comptence pour examiner les signalements transmis par les Collectivits locales.

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4-4- Lancer un premier programme de rexamen.

Certaines normes signales par des rabatteurs comme coteuses, inadaptes ou inapplicables mritent en vrit, un nouveau dbat contradictoire. Il faut viter l comme ailleurs des procs trop rapides et des condamnations trop sommaires. Nous proposons que soit rapidement remis en discussion les conditions d'application des normes dans trois domaines, incontestables dans leur principe, mais gnratrices de cots et de lenteur.
4-4-1 La loi du 11 fvrier 2005 sur laccessibilit.

La loi du 11 fvrier 2005 relatif lgalit des droits et des chances des personnes handicapes a fix lchance 2015 pour mise en accessibilit des espaces publics, des btiments publics et des btiments privs ouverts au public... Il est admis par tous que cette chance ne sera pas tenue, mais personne nose proposer de la repousser. Cette prfrence pour la proclamation dun principe au risque de provoquer des blocages et donc des retards est propre notre culture. La snatrice Claire-Lise Campion dans son rapport dtape sur laccessibilit a propos de contourner la difficult en suggrant non pas de repousser, mais denjamber lanne 2015. Leffort smantique mrite dtre salu. Soucieux de ne pas tre accus de mconnatre les aspirations lgitimes des personnes handicapes nous ne proposons pas de porter atteinte au symbole de lanne 2015. Nous suggrons par contre de provoquer des confrences de consensus pour voir comment certaines prescriptions normatives peuvent tre transformes en objectif avec un dispositif lgislatif renvoyant un dcret en Conseil d'Etat les possibilits d'adaptation compatible avec les objectifs de la loi.
4-4-2 La loi n2010-788 du 11 juillet 2010 plus connue sous l'appellation de Grenelle 2.

Il ne sagit bien sr pas de remettre en cause la loi Grenelle 2, mais de constater qu' lenthousiasme ayant marqu sa naissance succde quelques intrrogations. Par la grce du syndrome du perroquet (rptition du mme mot jusqu lusure), il tait demand dans les annes 2010, de faire du Grenelle sur tous les sujets, Grenelle par-ci, Grenelle par-l sauf bien sr dans le domaine social o lexpression a trouv son origine. Ce temps de lenthousiasme dissip, souvre au fur et mesure de la sortie des dcrets dapplications, le temps des proccupations et des inquitudes. Un maire nous a mme adress un message sinquitant de la "Grenellisation de son PLU" Veillons ce que la grenellisation ne devienne pas le signe dun blocage et le cri : "je suis grenellis", un appel au secours. Cette loi illustre assez bien le recours au prescriptif dans un contexte budgtaire contraint.

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La multiplication des schmas directeurs, des trames vertes et bleues, des tudes dimpact, des consultations, des concertations, des expertises donnent le sentiment de louverture dun temps des lenteurs et des blocages. Il n'est peut tre pas politiquement incorrect de conseiller de revisiter Grenelle 2 non pas au niveau des objectifs, mais des modalits d'application. Une expertise de la Commission dvaluation des normes pourrait tre faite pour dtecter les lments qui dans les procdures Grenelle 2 sont porteurs de ralentissement, dalourdissement des cots et de risque de blocage. Il faut sauver Grenelle 2 de ses excs de procdures. Heureux en tout cas les territoires qui ont un PLU et un Scot approuv. Il faut prendre en leur faveur une disposition de prennisation qui les protge de lapplication des nouvelles procdures.

4-4-3 Rglementations lgionelles.

La communaut urbaine "Nantes Mtropole" et la Ville de Poitiers ont signal les consquences de l'arrt du 1er fvrier 2010 relatif la surveillance des lgionelles dans les installations de production, de stockage et de distribution d'eau chaude sanitaire. L'augmentation des documents et des contrles dans le suivi des installations de production, de stockage et de distribution d'eau chaude conduit une augmentation significative des charges dexploitation et engendre des cots de travaux pralables importants. La rglementation "lgionelle" s'applique indistinctement indpendamment de la nature des souches alors que les mdecins de sant publique s'accordent sur le fait d'une dangerosit diffrente selon la nature des souches en cause. De mme, la rglementation n'a pas vritablement dfini des priorits en terme d'actions mettre en uvre selon la typologie des populations accueillies dans les quipements publics alors que l encore, les donnes mdicales font apparatre une sensibilit diffrente selon les publics concerns (moins grande sensibilit au risque lgionelle des enfants par rapport aux personnes ges ou malades). Un rexamen des dispositions rglementaires lgionelles mriterait d'tre engag.
4-4-4 Rexamen des normes pour lesquelles la Commission consultative dvaluation a donn un avis ngatif.

Il conviendrait enfin de soumettre au rexamen de la Commission Consultative de lvaluation des Normes toutes les normes sur lesquelles depuis sa cration elle a rendu un avis dfavorable.

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V - FREINER LES EXCS NORMATIFS DES FDRATIONS SPORTIVES

Sur quelques 251 000 quipements sportifs identifis par le recensement national des quipements sportifs en 2007, 85 % appartiennent aux collectivits locales. Les pouvoirs normatifs des fdrations se fondent sur les articles R 131-33 et R 132-10 du code du sport qui, par dlgation, leur confrent des prrogatives de puissance publique(1). Les collectivits locales sont unanimes dnoncer les excs normatifs des fdrations sportives, excs qui illustrent les effets pervers de la sparation normeur payeur . Pourquoi en effet se retenir dmettre des normes nouvelles ds lors que ceux qui dcident ne sont pas ceux qui payent. Les signalements des collectivits locales ont permis didentifier les sept pchs normatifs des fdrations sportives.
5-1 Constat des sept pchs normatifs des fdrations sportives. 5-1-1 Les cots levs.

Les cots des quipements exigs par les fdrations et ligues vont de plusieurs dizaines de millions deuros pour les stades de foot de ligue 1 des sommes plus modestes, mais qui impactent les budgets locaux. Dans la fiche jointe en annexe V, les villes de Caen, Le Havre et Lille fournissent des exemples montrant que toutes les fdrations sportives contribuent l'inflation des cots normatifs.
5-1-2 Linstabilit normative.

Les fdrations ne cessent de perfectionner leurs normes, les modifiant sans s'interroger sur les consquences de ses modifications sur les quipements existants. Dans la fiche 2, les villes de Lille et Le Mans donnent des exemples de variation dont lune des plus emblmatiques est, en basket, la rgle dite du panier trois points qui tir hier 3.25 m devra tre tir 3.75m, ce qui entrane des modifications coteuses des parquets.
5-1-3 Laristocratie normative.

Dans le monde des Fdrations, laristocratie ne se manifeste pas par laffichage de quartier de noblesse, mais par celle des superficies des locaux daccueil qui varient selon les niveaux de jeu. Il en est ainsi de la taille des vestiaires rservs aux arbitres qui augmente en fonction des classements sportifs. Dans la fiche 3, Caen, Dijon, Lille et Metz donnent des exemples de cette aristocratie des surfaces avec leurs consquences en termes de risque de dclassement dquipement lorsque lquipe lve son niveau de comptition.
(1) Cf annexe IV - Avis du Conseil d'Etat du 20 novembre 2003 rappelant les limites du pouvoir dlgu aux Fdrations Sportives.

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5-1-4 Lobscurit des normes lumineuses.

200 500 luxes selon les terrains de foot, 1 500 luxes pour la tlvision. Les puissances exiges sont dfinies sans prise en compte des proccupations dconomie dnergie et de dveloppement durable. Il en est de mme des obligations de chauffage des pelouses en cas de gel. Dans la fiche 4, Nice et Lille donnent des exemples des obscurits normatives.
5-1-5 Les incompatibilits normatives.

Labsence de toute forme dharmonisation entre les normes mises par les diffrentes fdrations rend trs difficile lusage polyvalent d'un mme quipement. Ainsi, le basket, le handball et le volley ont des exigences diffrentes et souvent incompatibles qui sont illustres dans la fiche 4 partir des signalements de Dijon et du Havre.
5-1-6 Les contradictions normatives.

Les fdrations produisent des normes souvent contradictoires avec dautres metteurs de normes en matire de handicap ou en matire dconomie dnergie (voir fiche 6, les exemples donns par Lille).
5-1-7 Obsolescence normative.

La ville de Grenoble signale que la norme rsultant de larrt du 7 avril 1981 fixant les rgles dhygine applicables aux piscines et aux baignades amnages et qui prvoit deux vidanges par an est obsolte par rapport aux moyens modernes de traitement qui sont permanents. Cette norme coteuse en eau mrite d'tre adapte en ramenant une seule vidange.

5-2 Propositions pour endiguer lincontinence normative des fdrations sportives.

Les rponses formules jusquici pour rpondre aux critiques sur lincontinence normative des fdrations sportives paraissent inadaptes quil sagisse du renforcement de la reprsentation des lus au sein de la commission dexamen des rglements fdraux relatifs aux quipements prvus larticle R 142-1 du code des sports, commission qui na jamais frein les normes ou de laide la mise en uvre des normes qui trouvent ses limites dans lpuisement des fonds du CNDS.
5-2-1 Encadrer les normes impact financier.

Il est propos dencadrer la dlgation de pouvoir rsultant des articles L 131.33 et R 132.10 du code du sport en prvoyant que, lorsque dans le cadre de cette dlgation, une fdration adopte une norme ayant un cot pour les collectivits, cette norme devra faire lobjet dune approbation expresse par arrt du Ministre charg des Sports.
5-2-2 Dcrter une pause.

Le temps de la pause est arriv non seulement en raison de la perspective de rduction des moyens financiers des collectivits locales, mais galement en raison du plan de redressement du Centre National pour le Dveloppement du Sport (CNAS) fond sur le constat que les engagements pris
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excdaient nettement ses capacits financires. Le plan de redressement concerne la priode 2013 2015. Le CNDS a dcid que ds 2013, il ny aurait plus de dotation pour les crdits rgionaux dquipement. Il parat en consquence normal : - de demander la pause sur toutes les normes nouvelles pour la dure du plan de redressement du CNDS. - de faire accepter la prolongation des drogations dont bnficient les quipements par rapport aux normes existantes.
5-2-3 Renforcer le rle des lus plutt que leur nombre dans le fonctionnement de la CERFRES.

Plutt que d'augmenter la reprsentation des lus, il convient de conforter juridiquement le pouvoir des reprsentants des collectivits locales au sein de la Commission dExamen des Rglements Fdraux Relatifs aux quipements Sportifs (CERFRES) prvoyant quaucun avis ne pourra tre adopt lorsquil sagit dquipement dont la matrise douvrage relve des collectivits locales sans les voix des reprsentants des collectivits locales.
5-2-4 Harmoniser les normes pour favoriser lusage polyvalent des quipements.

Nous proposons de confier au Comit National Olympique Sportif Franais, la mission dharmoniser la production normative des fdrations.
5-2-5 Demander aux prsidents des fdrations de ne pas subdlguer les dcisions de dclassement de leurs quipements.

Les dcisions de dclassement dquipement sportif sont le plus souvent prises par les directions administratives des clubs plutt que par les prsidents. Dans les fdrations sportives comme dans toute la France, les bureaucraties semparent du pouvoir. Il serait normal que les dcisions de dclassement, compte tenu de leur gravit, soient prises au niveau des prsidents des fdrations.

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VI METTRE DE L'ORDRE AU PAYs DES SCHMAS ET DES ZONAGES

Une formule s'est dveloppe depuis une dizaine d'annes : celle de la mise en place de schmas pour cadrer l'action dans la plupart du domaine de l'intervention publique. Nous avons recens soixantesept schmas qui nourrissent les socits prestataires d'tudes...qui les laborent en faisant souvent du copier-coller. - Schmas Schma d'amnagement et de gestion des eaux Schma d'assainissement collectif Schma de certification forestire Schma de cohrence territoriale Schma de dveloppement commercial Schma de dveloppement de l'espace communautaire Schma dcennal de dveloppement du rseau de transport d'lectricit Schma dpartemental d'accueil des gens du voyage Schma dpartemental d'alimentation en eau potable Schma dpartemental d'analyse et de couverture du risque Schma dpartemental de coopration intercommunale Schma dpartemental de dveloppement conomique et touristique Schma dpartemental de gestion cyngtique Schma dpartemental de l'enfance et de la famille Schma dpartemental de prvention et de protection de lenfance Schma dpartemental d'enseignement artistique Schma dpartemental des carrires Schma dpartemental des espaces naturels sensibles Schma dpartemental d'organisation sociale et mdico-sociale Schma dpartemental en faveur des enfants et adultes en situation de handicap Schma dpartemental grontologique Schma dpartemental jeunesse Schma dpartemental pour les personnes ges Schma directeur ADLE Schma directeur d'amnagement et d'urbanisme de la rgion Schma directeur de jalonnement en France - Wikipdia Schma directeur de la prvision des crues Schma directeur de l'administration lectronique Schma directeur de mutualisation des services Schma directeur dpartemental des structures Schma directeur des collges Schma directeur des nergies renouvelables Schma directeur des espaces numriques de travail Schma directeur d'urbanisme commercial Schma directeur conomie et emploi durables Schma directeur informatique Schma directeur national des liaisons ferroviaires grande vitesse Schma directeur pour laccessibilit des services et rseaux de transport collectif
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Schma directeur rgional des systmes d'information en sant Schma directeur territorial d'amnagement numrique Schma europen d'amnagement du territoire Schma europen des transports Schma national dorganisation sociale et mdico-sociale pour les handicaps rares 2009-2013 Schma national d'amnagement du territoire Schma national de dveloppement des infrastructures du tourisme Schma national de l'orientation et de l'insertion professionnelle Schma national des donnes sur l'eau Schma national des emplois, des activits et des formations des sapeurs-pompiers Schma national des infrastructures de transport Schma national des itinraires cyclables prioritaires Schma national des vloroutes et voies vertes Schma rgional climat air nergie Schma rgional d'amnagement et de dveloppement durable du territoire Schma rgional de cohrence cologique Schma rgional de dveloppement conomique Schma rgional de lconomie et de lemploi Schma rgional de la formation tout au long de la vie Schma rgional de prvention Schma rgional de la jeunesse Schma rgional d'organisation des soins Schma rgional d'organisation mdico-sociale Schma rgional d'organisation sanitaire Schma rgional du climat, de l'air et de l'nergie plan climat nergie territoires Schma rgional du dveloppement durable du tourisme et des loisirs Schma rgional olien Schma rgional formations, sant, social et territoires Schma relatif aux personnes handicapes ou en perte d'autonomie Les schmas se multiplient et se superposent sur un mme domaine (national - rgional dpartemental - local) Il serait utile de mettre ces schmas en cohrence, d'en freiner le dveloppement Il est proposer d'en laborer un dernier : "Un schma directeur des droits l'initiative, l'adaptation et l'improvisation." - Zonages La multiplication des zones accompagne celle des schmas pour fragmenter l'espace, superposer des rgles, accumuler les normes. ZAACI Zone d'Amnagement Artisanale, Commerciale et Industrielle ZAC Zone d'Amnagement Concert ZAD Zone d'Amnagement Diffr ZAE Zone d'Activit Economique ZAN Zone d'Agglomration Nouvelle ZAP Zone Agricole Protge ZAP Zone d'Animation Pdagogique
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ZAPI Zone d'Attente des Personnes en Instance ZE Zone d'Emploi ZEAT Zone d'Equipement et d'Amnagement du Territoire ZEC Zone Ecologique Contrle ZEC Zone d'Exploitation Contrle ZEE Zone Economique Exclusive ZEP Zone d'Education Prioritaire ZF Zone Franche ZFU Zone Franche Urbaine ZI Zone Industrielle ZICO Zone Importante pour la Conservation des Oiseaux ZIF Zone d'Intervention Foncire ZIL Zone d'Intervention Limite ZNIEFF Zone Naturelle d'Intrt Ecologique, Faunistique et Floristique ZPIU Zone de Peuplement Industriel ou Urbain ZPPAU Zone de Protection du Patrimoine Architectural et Urbain ZPPAUP Zone de Protection du Patrimoine Architectural et Urbain et Paysager ZPS Zone de Protection Spciale ZRE Zone de Rpartition des Eaux ZRR Zone de Revitalisation Rurale ZRU Zone de Redynamisation Urbaine ZSC Zone Spciale de Conservation ZSP Zone de Solidarit Prioritaire ZUE Zone Urbaine Equipe ZUP Zone d'Urbanisation Prioritaire ZUS Zone Urbaine Sensible Cette conception d'un espace clat en zones n'est pas en cohrence avec l'unit profonde des territoires, la mobilit des hommes et la mise en rseau des acteurs. Le moment est venu de revisiter les schmas et les zones pour redonner de l'unit au territoire et de la libert aux acteurs. La cration de richesses rsulte moins des schmas que des opportunits, des hasards et des imprvus. Les schmas directeurs oublient trop que gouverner ce n'est pas prvoir, mais se prparer l'imprvisible en se montrant opportuniste, souple et ractif.

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vII Dclasser
Le dclassement est une chasse particulire qui concerne les normes de nature rglementaire contenues dans des textes de forme lgislative. Il sagit dune mesure durgence, qui doit permettre dagir ensuite plus aisment sur notre corpus juridique : la loi tant beaucoup plus difficile modifier que le rglement, les marges de manuvre pour faire voluer notre masse de normes seront dautant plus importantes que les dispositions de nature rglementaire contenues dans des textes de forme lgislative seront dclasses rapidement, et replaces au niveau qui est le leur. Ce dclassement doit aller de pair avec un recensement de lensemble des textes de loi dont sont porteurs les ministres. Cest le plus gros du travail mener, et celui qui rencontrera les plus fortes rsistances administratives, de par lampleur de la tche. Il faudra le mener dans un temps court, de 6 mois maximum, afin de crer un vritable choc de comptitivit de notre droit, et de pouvoir laborer la communication adquate envers le public et nos partenaires. La procdure pour conduire cette action dampleur est particulirement simple : pour raliser rapidement ces dclassements massifs dont dpend leffectivit du choc de comptitivit , il suffira dutiliser la procdure prvue larticle 37 de la Constitution. Cette dernire, dont lusage est rest jusqu prsent exagrment modr, permet en effet au Premier ministre, et lui seul, de saisir le Conseil constitutionnel pour que celui-ci examine la nature juridique de dispositions de forme lgislative postrieures l'entre en vigueur de la Constitution de la Ve Rpublique. Une fois saisi, le Conseil constitutionnel doit statuer dans un dlai d'un mois, un dlai court qui est justement ncessaire pour affirmer le caractre choc des mesures engages. Dans ce dlai, le Conseil constitutionnel ne se prononce que sur la nature lgislative ou rglementaire des dispositions qui lui sont soumises (sans prjuger de leur conformit la Constitution). Chaque ministre devra donc tre charg par le Premier ministre de recenser lensemble des textes de loi dont il a en charge lapplication. Chacun de ces textes devra tre peign par des quipes de juristes confirms (on pourrait envisager lappui du Conseil dtat afin de renforcer les agents des ministres) et les dispositions dclasser listes. Ce recensement devrait tre loccasion dabroger toutes les dispositions obsoltes (exemple rcent du texte qui interdisait le port du pantalon par les femmes Paris). Il est propos de commencer par dclasser les mesures rglementaires contenues dans des lois pour lesquelles la CCEN a eu mettre un avis sur les dcrets dapplication (projets de dcision soumis dbat en CCEN). Paralllement, il apparatrait judicieux de dclasser les normes relevant du domaine rglementaire et inopportunment introduites dans la loi depuis le dbut de la prsente lgislature. Cette mesure tmoignerait, dune part de la volont indfectible du gouvernement de changer de paradigme en montant lexemple ; dautre part elle viterait toutes accusations politiciennes ultrieures de "dmembrement" des normes lgislatives voulues par les majorits prcdentes.

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Lenjeu de ce dclassement massif pour le gouvernement est la reprise en main de la production normative : en effet, seul un dclassement des mesures rglementaires actuellement contenues dans des lois peut permettre aux ministres de modifier aisment les textes et den adapter le contenu en fonction de lvolution du contexte, des techniques, ou des objectifs politiques. Tant que des mesures de type rglementaire sont inscrites dans les lois, le pouvoir politique se trouve de facto priv de marges de manuvre.

viii Savoir qui prescrit et qui paye

Ltat impose aux collectivits territoriales des normes obligatoires qui, quel que soit leur bien-fond, peuvent entraner des cots financiers. Ces cots savrent dautant plus levs que, par leur rdaction pointilliste, les normes aboutissent parfois des amnagements disproportionns. La dconnexion entre le prescripteur de normes obligatoires et celui qui en supporte le cot (le payeur) engendre ainsi des dpenses qui sont susceptibles de porter atteinte, au final, au principe de libre administration des collectivits territoriales. Compte tenu des enjeux financiers, il est essentiel dengager dans les plus brefs dlais une rflexion permettant daboutir, sur ce point prcis, ldiction de principes responsabilisants. Le premier de ces principes visant rtablir lthique des responsabilits pourrait tre celui d dune traabilit "prescripteur-payeur" dans le cas des relations financires Etat/collectivits locales. Partant de ce principe la cration dune norme obligatoire, y compris lorsque celle-ci savre indispensable, entranerait lobligation pour le crateur de celle-ci den identifier les impacts financiers : il pourrait ainsi tre tenu de procder une juste valuation, a priori et a posteriori, des consquences financires de la mise en uvre de cette norme, notamment en produisant une fiche rcapitulative des dpenses frappant les collectivits locales du fait de lapplication de cette rglementation. Ce principe constituerait une clarification indite des relations financires entre personnes publiques et le retour une vraie responsabilit financire. Il serait en outre susceptible de temprer limagination sans limites des concepteurs de la norme si la responsabilit financire de ltat (donc des administrations) pouvait tre mieux identifie, et faire lobjet de dbats devant le Parlement.

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ix NETTOYER LES NORMES EUROPENNES DES surtranspositions nationales

LEurope est souvent accuse dtre une source majeure daccumulation des normes. "Cest la faute lEurope" constitue un slogan populaire, mais un peu injuste. Bien sr lEurope travers ses directives alimente le champ normatif. Mais en matire dapplication, la France a tendance en rajouter en surtransposant aussi bien dans la mise en uvre des directives que dans les contrles comme le montrent quelques exemples tirs des marchs publics, de l'agriculture ou de la gestion du FSE.

9-1 Les marchs publics.

Notre code des marchs publics en rajoute par rapport aux directives europennes. Lobligation nationale deffectuer une publication dans un journal dannonces lgales pour les oprations de plus de 90 000 HT n'est pas prvue dans le droit communautaire. Elle ajoute sans relle utilit un seuil largement arbitraire. La rgle exigeant du pouvoir adjudicateur la publication intgrale des avis de publicit dans tous les supports choisis est une norme nationale qui reprsente un cot trs lev. Des avis partiels peuvent renvoyer au site internet de la collectivit ( profil acheteur ) pour lavis intgral. Cette mesure dconomie, de surcrot simple mettre en uvre, ne constitue en rien une limitation daccs la commande publique. Il est possible, sans mconnatre les directives europennes, dallger les formalits la charge des entreprises sans pour autant porter prjudice aux droits des pouvoirs adjudicateurs. Les entreprises doivent dposer pour chaque opration des pices justificatrices diverses au titre de leur candidature (DC1, DC2, effectifs, matriels, rfrences, attestations fiscales, sociales) alors mme quelles postulent des marchs similaires pour le compte des mmes pouvoirs adjudicateurs. On peut imaginer un systme de dpt unique de ces documents (par exemple : dans un coffre-fort lectronique ) avec une dure de validit minimum (annuelle) de ces documents sachant que lentreprise aurait la possibilit de les modifier, ajuster ou complter selon lobjet rel du march. Un tel dispositif va dans le sens de lconomie et de la simplification, tant pour les matres douvrages que pour les entreprises rpondant rgulirement au mme pouvoir adjudicateur et pour des marchs aux objets similaires. Une mise en cohrence parat simposer larticle 50 du code des marchs publics concernant la question des variantes. Sil sagit dune procdure formalise, le silence sur ce point du rglement de la consultation entrane linterdiction des variantes alors que sil sagit dune procdure adapte, le silence rend possible la variante. Cette diffrence de solution na pas dexplication rationnelle et il convient dinstituer une seule et mme rgle dans un souci de simplification. Dans un registre analogue, il conviendrait dassouplir larticle 13 du Code qui impose un CCAP et CCTP pour les marchs sous procdures formalises alors quil conviendrait dautoriser un seul document (en loccurrence : un CCP regroupant les clauses administratives et les clauses techniques).
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9-2 LE DOMAINE AGRICOLE.

Les liens entre les lus ruraux et le monde agricole nous autorisent sortir, pour quelques paragraphes, des limites de la lettre de mission. Les directives europennes sont suffisamment perues comme contraignantes dans le monde agricole pour viter les surtranspositions ce qui est parfois le cas comme en matire dlevage porcin o la rglementation franaise est plus restrictive que la directive europenne. Pour comprendre les critiques et mme lexaspration des agriculteurs lgard des conditions dapplication de la directive du 13 dcembre 1991 - dite directives nitrates - il faut au moins une fois lire les arrts prescrivant dans les zones concernes les dosages, les mesures, les modes opratoires, les valuations, les calculs, les titrages, les pesages. Pour matriser toutes ces rgles, il faut au moins sortir dune cole nationale de chimie. Il serait souhaitable de passer des arrts portant leon de chimie des cahiers des charges tablis avec les professionnels, partir des bonnes pratiques dgages par eux. ceux qui sinterrogent sur la capacit des agriculteurs pratiquer lauto-contrle il suffit de se rfrer aux Labels ou aux Appellations contrles, dont les cahiers des charges trs rigoureux sont respects scrupuleusement ds lors que les normes quils contiennent sont dduites de lexprience.

9-3 Le domaine des CONTRLES.

Les instructions sur les contrles constituent des normes conduisant des freinages et mme des blocages. A un moment o la tendance est la domination des contrleurs et des censeurs sur les acteurs, il est urgent de rquilibrer nos procdures en faveur des acteurs. Lexcs de contrle concerne notamment les fonds FSE. Tous les acteurs qui mettent en uvre les fonds FSE et PLIE subissent des mthodes tatillonnes d'investigation qui consomment une partie de leurs nergies et surtout une partie des crdits pour payer les socits daudit et de vrification de services faits. Les mthodes de contrle sont dfinies par la Dlgation Gnrale lEmploi et la Formation Professionnelle qui donne les instructions aux Directions Rgionales des Entreprises de la Concurrence de la Consommation, du Travail et de lEmploi. Les guides du gestionnaire de programme FSE sont labors avec lappui du Cabinet Conseil ARTEMIS-GOGEPRO mentionn comme ayant apport son aide rdactionnelle. La mme socit se voit confier des missions touchant au plan de reprise sur les territoires Bien sr les socits de contrle tiennent un discours sur la lgitimit de leurs investigations et en rajoutent pour consolider leur fond de commerce... Cette situation impacte les crdits. En moyenne plus de 10 % des crdits des PLIE sont absorbs par cette activit de contrle. Il convient durgence de basculer vers le contrle a posteriori et de responsabiliser les acteurs en
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demandant bien sr quils sengagent rembourser en cas de manquement aux rgles. Il convient galement de redonner aux Directions Dpartementales du Travail et de lEmploi le suivi des crdits FSE PLIE, par rfrence une poque pas si lointaine o elles assuraient avec ractivit souplesse et efficacit laccompagnement. Il ny a aucune raison que les conditions d'utilisation des fonds FSE et PLIE flchs vers des actions dinsertion, qui par nature sont de proximit, soient pilot au niveau des directions rgionales, des entreprises, de la concurrence de la consommation du travail et de l'emploi.

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X - Veiller
Il en est des normes comme des bonnes intentions, lenfer en est pav. Face des normes satures de qualit lorigine, il est prudent de mettre en place un dispositif de veille pour viter les drapages.

10-1 Trames vertes et bleues.

Ces nouvelles normes, trame verte,trame bleue doivent tre prises en compte dans les SCOT. Derrire ce joli nom se trame plus de difficults quon imagine. L encore, il faut veiller ce que le nouveau dispositif ne soit pas porteur dun retour au centralisme normatif. Le risque existe. Le dcret n 2011-738 du 25 juin 2011 relatif au Comit National trames vertes et bleues prvoit que : il est associ llaboration, la mise jour et au suivi des orientations nationales pour la prservation et la remise en bon tat des continuits cologiques, prvues larticle L.731-2, et veille la cohrence nationale des trames vertes et bleues . ce titre, il participe llaboration de tout projet de circulaire et de tout document mthodologiquement relatif aux orientations nationales pour la prservation et la remise en bon tat des continuits cologiques. Il est saisi pour avis de tout projet de dcret portant adoption, maintien en vigueur ou rvision desdites orientations. Le mme dcret instaure des Comits Rgionaux trame verte et bleue associs llaboration du schma rgional de cohrence cologique. Une fois de plus, lchelon dpartemental est effac. Il faudra une longue vue de Paris ou un bon tlescope partir de chaque chef-lieu de rgion pour observer les trames vertes ou bleues de nos territoires. Les contraintes susceptibles de rsulter de ces trames ne sont pas connues. Mais cela ne devrait pas tarder puisquun dcret en Conseil dtat est en cours dlaboration pour dfinir les orientations nationales pour la prservation et la remise en bon tat des continuits cologiques.

10-2 zones naturelles dintrt cologique Faunistique et floristique : ZNIEFF

Tout a commenc par le lancement en 1982 dun recensement des espaces naturels remarquables valid par la loi du 12 juillet 1983 Bouchardeau qui ne prcise pas la porte quil convient de rserver aux zones identifies loccasion de ce recensement. En mars 1990, le Musum National dHistoire Naturelle fait un point sur linventaire des ZNIEFF.

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Par une circulaire n9171 du 14 mai 1991 relative au ZNIEFF le Ministre de lEnvironnement sans aucun fondement lgislatif commence donner une porte juridique ZNIEFF en rappelant quelles doivent figurer dans les dossiers dlaboration des documents durbanisme. La loi n 93 24 du 8 janvier 1993 dite loi Paysage transcrite larticle L411.5 du code de lenvironnement confie au Musum dHistoire Naturelle la responsabilit de linventaire national du patrimoine naturel. Lors de llaboration dun plan programme au profit, le Prfet communique la commune ou ltablissement public de coopration intercommunale comptent toutes informations contenues dans ces inventaires utiles cette dclaration . La Communaut dAgglomration de la Rochelle a raison de stonner de linstauration dun zonage par un institut scientifique (Le Musum dHistoire Naturelle). Cest ainsi que sont produites sans dbat, sans concertation, sans enqute publique, des donnes qui peuvent impacter gravement une opration. Face au risque dusage abusif des ZNIEFF par les interprtes intgristes, il est utile de rappeler quune ZNIEFF est dpourvue de porte juridique et que la seule prsence dune ZNIEFF ne peut suffire entacher dillgalit lautorisation dun amnagement (CE 30 dcembre 1996). La ZNIEFF est cependant considre comme un indice de la valeur despace naturel de la zone dont il faut tenir compte dans la conception des amnagements. Pour parer au risque dune volution trop contraignante de ces normes ayant soulev au dpart lenthousiasme, il est propos de mettre en place au sein de la Commission Consultative dvaluation des Normes, une cellule de veille faisant un suivi pour alerter sur les drapages possibles. Mieux vaut prvenir que gurir...

* *

Les propositions de cette premire partie du rapport peuvent se rsumer la recherche du triple S pour notre droit : - - - souplesse stabilit scurisation

Les propositions pour obtenir ce triple S prsentent une qualit majeure : elles ne cotent rien et peuvent rapporter... de lefficacit dans laction.

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Relev des propositions Partie 1 Allger le stock

Interprter 1. Diffuser une instruction sur "L'interprtation Facilitatrice des Normes" 2. Dsigner les prfets de dpartement pour l'interprtation des normes 3. Crer auprs des prfets de dpartement une instance de dbat contradictoire sur l'interprtation des normes 4. Prvoir une nouvelle procdure d'appel sur l'avis conforme de l'Architecte des Btiments de France 5. Neutraliser un foyer d'interprtation rigide des normes en transfrant la comptence d'interprtation des DREAL vers les DDT 6. Faire des prfets de dpartement l'autorit environnementale territoriale 7. Passer du contrle de lgalit au conseil en interprtation Abroger 1. Abroger les normes figurant sur le podium de l'absurdit pour montrer que l'abrogation est possible lorque l'absurdit est tablie 2. Soumettre dbat une liste de normes succeptible d'abrogation Adapter ou allger 1. Introduire un droit la modulation 2. Recourir la procdure des ordonnances pour allger le stock 3. Allger les normes d'encadrement pour les animations extra scolaires 4. Encadrer normes et procdures en matire de fouilles 5. Allger les normes d'encadrement dans les crches 6. Adapter les rgles d'accessibilit dans la construction de logements neufs 7. Admettre qu'une assistance des personnes peut rpondre une obligation d'accessibilit Revisiter les normes 1. 2. 3. 4. Revisiter les lois Prvoir une clause de revoyure normative Rendre la Commission Consultative d'volution des Normes comptente pour examiner le stock Lancer un premier programme de rexamen Freiner les excs normatifs des Fdrations Sportives 1. Encadrer les normes impact financier 2. Dcrter une pause sur toutes les normes nouvelles 3. Renforcer le rle des lus plutt que leur nombre dans le fonctionnement de la CERFRES 4. Harmoniser les normes pour favoriser l'usage polyvalent des quipements 5. Demander aux Prsidents des Fdrations de ne pas subdlguer les dcisions de dclassement de leurs quipements

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Mettre de l'ordre dans le Pays des Schemas et des Zonages 1. 2. 3. 4. 1. 2. 1. 2. 1. 2. 3. 1. Intgrer les schmas En rduire le nombre Crer le schma directeur des droits l'initiative, l'adaptation, l'ala et l'improvisation Rduire les zonages Dclasser Dlgaliser massivement par application de l'article 37 de la Constitution Reprendre en main la production normative Savoir qui prescrit et qui paye Esquisser le principe normeur payeur Obliger le crateur de norme identifier ses impacts financiers Nettoyer les normes europennes Allger les procdures pour les Marchs Publics Rconcilier le monde agricole avec les normes Remdier aux excs de contrle Veiller Mettre en place une cellule de veille sur les normes pouvant draper

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Annexes

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annexe I - Linflation juridique

En 1833, la publication d'un ouvrage qui rassemble huit Codes compte 828 pages. En 2012, sept de ces Codes comptent au moins 21 000 pages.

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ANNEXE iI - circulaire clmenceau

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ANNEXE III - autres propositions d'abrogation

6me proposition.

Urbanisme

Texte vis : Dcret n 2011-2019 du 29 dcembre 2011 portant rforme des tudes dimpact des projets de travaux douvrage ou damnagement. ZAC tude dimpact. Larticle R 122-2-I renvoie un tableau annex qui liste les travaux, ouvrages et amnagements soumis tude dimpact. Cette annexe prvoit lobligation dtude dimpact pour certaines ZAC. Les tudes dimpact appliques llaboration de ce document durbanisme alourdissent et allongent la procdure. Or les ZAC n'tant pas des projets de travaux, douvrage ou damnagement ne devraient tre obliges une tude d'impact. Certains travaux ou amnagements prvus par la ZAC peuvent justifier ultrieurement une tude dimpact, mais il ny a aucune raison dtendre aux ZAC par elle-mme les tudes dimpact. Proposition dabrogation des dispositions de lannexe larticle R 122-2 I du code de lenvironnement en tant quil concerne les ZAC.

7me proposition.

Environnement

Texte vis : Arrt du 18 novembre 2011 relatif au recyclage en technique routire des mchefers dincinration. Nom de la Collectivit ayant fait le signalement : Communaut Urbaine de Strasbourg. Larrt du 18 novembre 2011 remplace la circulaire du 9 mai 1994 alors quil na jamais t tabli que les mchefers dont le remploi en technique routire tait autoris par cette circulaire aient prsent le moindre danger. Cet arrt entr en vigueur au 1er juillet 2012 fixe de nouveaux seuils pour les lments contenus dans les mchefers dincinration de dchets non dangereux, afin de rpondre aux critres de valorisation et de remploi en technique routire. En raison des seuils fixs par cet arrt, des mchefers jusqualors valoriss en technique routire deviennent impropres au remploi. Les consquences financires sont trs pnalisantes (surcot de traitement des mchefers en centre
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de stockage de lordre de 60 par tonne, soit prs de 12 par tonne dordures mnagres financer auprs de lusager) pour 100 000 tonnes incinres, production denviron 20 000 tonnes de mchefers si 100 % non valorisables : surcot annuel de 1 200 K. Il existe un risque de saturation des centres denfouissement avec ncessit de transporter plus loin les mchefers (cot du transport et impact environnemental). Proposition abrogation ou suspension de cet arrt, le temps ncessaire pour : - - - raliser un bilan complet sur lensemble des usines dincinration sur la qualit des mchefers produits. Analyser les rsultats pour en tirer les consquences en termes de traitement des mchefers. Proposer des solutions alternatives (rvision des valeurs seuils, autres possibilits de valorisation des mchefers)

8me proposition.

Ressources humaines

Texte vis : Article 20 du dcret n 86-442 du 14 mars 1986 relatif la dsignation des mdecins agrs, lorganisation des comits mdicaux et des commissions de rforme, aux conditions daptitude physique pour ladmission aux emplois publics et au rgime de congs de maladie des fonctionnaires. Nom de la collectivit ayant fait le signalement : Communaut Urbaine de Lyon Cette proposition vise limiter la visite dembauche au seul examen du mdecin de prvention. Selon larticle 20 du dcret, nul ne peut tre nomm un emploi public sil ne produit ladministration qui souhaite le recruter, un certificat mdical tabli par un mdecin gnraliste agr. Ce certificat tablit laptitude physique pour ladmission dans la Fonction Publique territoriale. Larticle 10 du dcret 87-602 confirme le caractre obligatoire de cette visite daptitude . Le mdecin de prvention de la collectivit assurant le recrutement procde un examen mdical au moment de lembauche. Proposition dabrogation des dispositions relatives lavis du mdecin agr.

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9me proposition. Environnement Texte vis : 4me alina de lArticle R. 581-34 du code de lenvironnement. (dcret n 2012-118 du 30 janvier 2012, art 8,1) La publicit lumineuse respecte des normes techniques fixes par arrt ministriel, portant notamment sur les seuils maximaux de luminance, exprims en candelas par mtre carr, et sur lefficacit lumineuse des sources utilises, exprime en lumens par watt. Les normes techniques de luminance et defficacit lumineuse seront inapplicables dans les communes (dotes dun rglement local de publicit) o le maire est dsormais lautorit de police de la publicit (art. L 581-14-2). Le respect de ces normes techniques supposera lintervention nocturne dagent disposant dappareils sophistiqus et coteux de mesure de luminance et de lefficacit lumineuse. Le Code de la route fixe, depuis le 30 aot 1977, des normes de luminance maximale qui sont totalement mconnues par les dispositifs publicitaires, sagissant notamment des crans numriques, la luminance correspond plus de 10x les normes maximales rglementaires, sans quaucune autorit administrative nait t en mesure de faire respecter ces prescriptions en vigueur depuis plus de 35 ans ! Il est vident quaucune autorit administrative en particulier dans les communes dont le maire est comptent parce quil existe un rglement local de publicit ne disposera des moyens permettant dassurer le respect de ces prescriptions. Proposition dabrogation de cet article. 10me proposition. Environnement Texte vis : 1er alina de larticle R. 581-35 du code de lenvironnement. (dcret n2012-118 du 30 janvier 2012, art 8). Dans les units urbaines de moins de 800 000 habitants, les publicits lumineuses sont teintes entre 1 heure et 6 heures, lexception de celles installes sur lemprise des aroports, de celles claires par projection ou transparence supportes par le mobilier urbain et des publicits numriques supportes par le mobilier urbain condition que leurs images soient fixes.

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Les publicits numriques sur mobilier urbain sont exonres de lobligation dextinction nocturne (de 1 6 heures du matin) dans les units urbaines de moins de 800 000 habitants condition quelles ne comportent alors que des images fixes . Cette condition est illusoire : quelle autorit de police comptente (quil sagisse du maire ou du prfet) enverra des agents publics sassurer, entre 1 et 6 heures du matin, que les crans numriques sur mobilier urbain ne projettent que des images fixes (ce qui ninterdit dailleurs pas de projeter un diaporama.) ? Aprs une hypothtique mise en demeure quelle autorit de police comptente enverra des agents, pour sassurer que les images sont fixes, que ces crans sont effectivement et restent "fixes" ? Gnraliser lobligation dextinction entre 1 heure et 6 heures du matin.

11me proposition. Protection antisismique.

Construction

Texte vis : Arrt du 22 octobre 2010 classification et rgles de construction parasismique. Signalement par Communaut Urbaine de Strasbourg. Dans le cas de limplantation dun btiment modulaire simple rez-de-chausse qui est auto stable, inutilit des fondations parasismiques. Supprimer lobligation des rgles parasismiques pour les btiments modulaires simple rez-dechausse.

12me proposition. Reconduction des contrats des agents non titulaires.

Ressources Humaines

Texte vis : La loi n 84-53 du 21 janvier 1984 relative au statut des agents de la fonction publique dispose en son article 41 que lautorit territoriale doit procder une dclaration de vacance demploi en respectant un dlai de publicit raisonnable avant denvisager la reconduction dun agent non titulaire dans les fonctions quil occupe . Signalement par la commune de Saint-Marceau, Sarthe. Le parcours de la Prsidente du SIVOS de Saint-Marceau et de Maresch pour reconduire 7 contrats de travail dagents non titulaires... Septembre 2010 et novembre 2010 publicit auprs du Centre de gestion de la fonction publique concernant la vacance de 5 emplois occups par des personnels bnficiant de CDD et arrivant en fin de contrats et la cration de 2 emplois avec des personnels dj en CDD sur d'autres postes, pour le SIVOS de Saint-Marceau et de Maresch soit au total sept agents en poste qui va dclencher une procdure surraliste. Signature en date du 20/09/2010 par la Prsidente du SIVOS de 7 contrats du 1er octobre au
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31 aot 2011. Lettre du 18 octobre 2010 de l'autorit prfectorale demandant au SIVOS de lui fournir les lments permettant d'tablir que la procdure de reconduction de 5 des CDD signs par la Prsidente a t mene rgulirement. Lettre du 29 novembre 2010 de l'autorit prfectorale rappelant nouveau au SIVOS les procdures de cration ou de reconduction de contrats de travail prvues par la loi du 21 janvier 1984 - Art.41. Lettre du 21 janvier 2011 de l'autorit prfectorale demandant la Prsidente du SIVOS de rapporter 5 contrats de travail au motif de procdure irrgulire (dlai de publicit raisonnable non respect). Dlibration en date du 25 janvier 2011 du SIVOS de Saint-Marceau et de Maresch demandant sa Prsidente d'annuler les 5 CDD entachs d'irrgularit. Arrt de la Prsidente du SlVOS annulant les 5 CDD dsigns par l'autorit prfectorale dans sa lettre du 21 janvier 2011. Cration par le SIVOS de 5 contrats temporaires pour besoins occasionnels du 1er fvrier au 31 mars 2011 pour remplacer, avec les mmes personnels, les 5 contrats annuls. Renouvellement de la publicit de vacance de 5 postes pendant 2 mois auprs du Centre de Gestion. Signature des 5 CDD rapports avec les 5 mmes personnels qu'au dpart du 1er avril 2011 au 30 avril 2011. Lettre du 14 mars 2011 de l'autorit prfectorale demandant au SIVOS de rapporter des 2 derniers des 7 contrats qui ne sont pas conformes la rglementation en vigueur (dlai de publicit "raisonnable" non respect). Dlibration du SIVOS en date du 24 mars 2011 demandant sa Prsidente d'annuler les 2 derniers contrats irrguliers. Arrt de la Prsidente du SlVOS annulant les 2 CDD dsigns par l'autorit prfectorale dans sa lettre du 14 mars 2011. Cration par le SIVOS de 2 contrats temporaires pour besoins occasionnels, pour remplacer, du 1/04/2011 au 1/5/2011, avec les mmes personnels, les 2 derniers contrats annuls. Renouvellement de la publicit de vacance de 2 postes pendant 2 mois auprs du Centre de Gestion. Signature des 2 CDD rapports avec les 2 mmes personnels qu'au dpart compter du 01/06/2011 au 30/09/2011.

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Fin de la procdure : renouvellement de 7 CDD avec des personnels travaillant dj pour le SIVOS, pour la priode scolaire de septembre 2010 septembre 2011. Proposition : abrogation larticle 41 de la loi du 21 janvier 1984 afin de permettre la reconduction des contrats dagents non titulaires qui donnent entirement satisfaction dans les emplois occups.

13me proposition. Normes lectricit pour lhabitat o le rseau nexiste pas.

Rseau

Texte vis : NF.C. 15.10 homologue le 13.01.2010 fixe la rglementation des installations en mtropole. Normes inapplicables dans les sites isols doutre-mer o les rseaux nexistent pas ou de faon sommaire. Mme inapplicabilit pour les normes sur les ceintures de scurit dans les pirogues qui, en Guyane, assurent les transports scolaires par application d'une rglementation qui ne vise que les transports par rails et routes.

14me proposition.

Construction

Texte vis : Article / 271-4 du code de la construction et de lhabitat, modifi par la loi n 2010- 788 du 12.07.2010, art 160. Un diagnostic technique doit tre annex la promesse de vente ou dfaut lacte authentique. Ce dossier est superflu ds lors que limmeuble est vou la destruction. Proposition : Abroger lobligation de diagnostic (lectricit, gaz et performance nergtique).

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 15me proposition. Ordures mnagres. Environnement Texte vis : Article R 2224-23 rsultant du dcret 2000-318 2000-04-07 du 9 avril 2000. Abrogation de lobligation de la priodicit minimum du ramassage. En vertu de cet article dans les zones agglomres groupant plus de cinq cents habitants permanents, quelles soient comprises dans une ou dans plusieurs communes, les ordures mnagres sont collectes porte porte au moins une fois par semaine. La double obligation (frquence hebdomadaire (C1) + collecte en porte--porte) va lencontre des efforts dploys par les collectivits pour rpondre aux orientations du Grenelle (rduction de la quantit de dchets, augmentation du taux de valorisation, introduction dune tarification incitative) tout en optimisant les cots de gestion du service de collecte des dchets par une adaptation des frquences de collecte aux quantits prsentes. Parmi les pays europens, la France est le seul pays ayant une collecte hebdomadaire obligatoire des dchets dans les zones agglomres. Abrogation de larticle R 224-23 du code pour renvoyer la collectivit publique responsable des collectes des ordures mnagres le soin de fixer les conditions de collecte, en remplaant dans le texte "au moins une fois" par la mention : "selon une priodicit dfinie par la collectivit responsable de la collecte".

16me proposition. Contrle des emprunts des collectivits locales. Finances Texte vis : Arrt du 12 dcembre 2012 relatif aux emprunts des collectivits locales imposant toutes les collectivits de calculer et de publier le cot de sortie de leurs emprunts. Cet arrt sinscrit dans la tradition de lextension du contrle mis en place dans un premier temps pour encadrer les comportements dviants tous les actes. lorigine, lobligation de faire figurer dans les documents rendus publics le cot de sortie des emprunts tait limite aux emprunts structurs dits toxiques. Lobligation vient dtre tendue tous les emprunts. Il faudra mentionner cette information dans 30 000 contrats avec des incertitudes quant aux mentions sagissant de dterminer les cots dindemnit actuarielle fluctuante.

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Proposition dabrogation de cette obligation avec un triple motif. - allger une charge sur les services financiers des collectivits locales. - Mettre un coup darrt la tendance consistant tendre tous les actes les contrles sur les actes dviants. - Arrter dexiger des mentions chiffres incalculables.

17me proposition. Un petit geste symbolique dallgement pour les usagers. Texte vis : Dcret n 2005-1726 du 30 dcembre 2005. Pour la dlivrance dun passeport la production de deux photos alors que le traitement numris ne ncessite quune photo. Signalement par Communaut Urbaine de Strasbourg Proposition : Ramener lobligation de fournitures une seule photo tat des personnes

18me proposition. Contrle des changeurs vapeur/eau Environnement de plus de 101 litres raliser tous les 40 mois par un bureau de contrle (cas dun raccordement la CPCU) Texte vis : Arrt du 15 mars 2000. Larrt du 15 mars 2000 modifi impose des contrles priodiques pour des rcipients partir de 200 bars litre soit 10 litres pour les changeurs vapeur/eau aliments par le rseau CPCU en vapeur 20 bars. Cette disposition a t prise par analogie avec les compresseurs air comprim pour lesquels il existe un risque de fuite de vapeur. Par contre, pour les changeurs vapeur/eau, sil y a fuite de vapeur, cette fuite se fera dans de leau en circulation, donc aucun risque dexplosion ou de fuite de vapeur. Sil y a fuite, ce sera une fuite deau. Proposition dabrogation de larrt du 15 mars 2000.

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19me proposition. Adopter dans les collectivits locales le mme dispositif que la fonction publique hospitalire pour les concours sur titre.

Ressources Humaines

Texte vis : Article 36 de la loi n 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale. Signalement par Le Mans Mtropole. Depuis plusieurs annes, les concours de la fonction publique sont de plus en plus professionnaliss, afin dvaluer non pas un niveau de connaissances gnrales, mais des parcours professionnels et des connaissances selon les spcialits choisies. En effet, si le principe de fonctionnaires gnralistes pouvant passer dun poste un autre est louable, les collectivits sont confrontes des besoins en comptence pointue (finance, juridique, cadres et techniciens des services techniques) acquise dans les parcours universitaires. Ds lors quun diplme est exig (souvent plus lev que ceux requis pour passer les concours), un simple oral permettant dvaluer les capacits dadaptation, les connaissances gnrales et les qualits personnelles des candidats, se substituerait aux preuves actuelles. Ce dispositif allgerait les frais des centres de gestion et du CNFPT et la facturation aux collectivits. Il permettrait aussi une meilleure permabilit entre secteur priv et public et ainsi une meilleure mobilit et des transferts de comptences entre les 2 secteurs. Abrogation de dispositions rendant obligatoires les preuves crites.

20me proposition.Voirie. Texte vis : Norme NF S 32 002 du 20 dcembre 2004. Signalement par Communaut Urbaine de Lyon.

Accessibilit

Cette norme concerne les dispositifs rptiteurs de feux de circulation lusage des personnes aveugles ou malvoyantes. Depuis sa mise en place, les collectivits nont plus le choix du type de message diffus. Le signal vert est repr par un message dit cod. Avant cette norme, il sagissait dun message parl sur Lyon. Les personnes dficientes visuelles ont, de nombreuses reprises, alert le Grand Lyon et ltat sur la dangerosit de cette norme (bruit du message cod trop proche de la ritournelle). Par ailleurs, tous les signaux sonores diffuss en ville sont des messages dalerte ou de danger (sirne, alarme). Ce problme a dj t soulev au Snat par Grard Collomb. Question crite n 20691 publie dans le JO Snat du 01/12/2005 page 3085. Proposition : Abroger et remplacer par les rgles prcdentes.
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21me proposition.

Site class

Exclure les amnagements du domaine public du champ dapplication de larrt du 12 avril 2012.

22me proposition. Dchets Texte vis : Article 541-14 IV Code de l'Environnement (+ art 541-14-1 IV). Les plans dpartementaux ou interdpartementaux de prvention et de gestion des dchets non dangereux doivent "prvoir obligatoirement des installations de stockage de dchets non dangereux", alors qu'une installation de stockage existante peut rpondre largement aux besoins. La mme formulation est prvue pour les dchets du BTP (art 541-14-1 IV). Ce texte permet de rendre obligatoire plusieurs installations de stockage l o une seule suffit. Proposition : Deux solutions - modifier la rdaction en substituant des installations la formule une ou des installations . - considrer que les dispositions de l'article 541-14-IV du code de l'environnement et celles de l'article 541-14-1 IV sont satisfaites lorsqu'existe une installation.

23me proposition. Dchets Signalement : SYCTOM Paris Texte vis : le dcret 2011-767 (art 266 nonies 4bis Code des douanes) dispose que "les mchefers non valorisables seront exonrs de TGAP" l'entre d'un centre d'enfouissement (ISDND). Les mchefers valorisables, mais non valoriss faute de dbouch ne sont pas exonrs de TGAP. Il serait logique de prvoir leur exonration lors de leur mise en dcharge ds lors qu'ils sont le sous-produit d'ordures mnagres dj taxes.

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ANNEXE IV - Avis du Conseil d'Etat du 20 novembre 2003 rappelant les limites du pouvoir dlgu aux Fdrations Sportives.
 Assemble gnrale Avis no 369.474 20 novembre 2003 Sports Fdrations sportives Exercice dun pouvoir rglementaire dition de rgles ou normes relatives aux enceintes et aux quipements utiliss pour les manifestations sportives tendue et limites de la comptence dvolue une fdration dlgataire en application du I de larticle 17 de la loi du 16 juillet 1984. Le Conseil dtat, saisi par le ministre des sports des questions suivantes : 1. Quels sont lobjet et ltendue de lhabilitation confre par larticle 17 de la loi du 16 juillet 1984 relative lorganisation et la promotion des activits physiques et sportives certaines fdrations sportives pour dfinir les rgles ou normes relatives aux enceintes et aux quipements utiliss pour les manifestations sportives ? 2. La comptence qui appartient aux fdrations sportives aux fins et dans les limites prcises dans la rponse la premire question comporte-t-elle galement un pouvoir dhomologation ou de validation des installations et des quipements sportifs aux fins de vrifier leur conformit aux normes quelles dictent et, dans laffirmative, quelles sont les possibilits de recours ouvertes aux collectivits territoriales propritaires ou gestionnaires dquipements sportifs et aux associations affilies la fdration dlgataire ? 3. Lorsque les fdrations sportives modifient les rgles ou normes quelles ont tablies sur le fondement des comptences prcises ci-dessus, dtiennent-elles le pouvoir dimposer lapplication immdiate des prescriptions nouvelles et dinterdire le droulement de toute manifestation ouverte leurs licencis jusqu la mise en conformit des quipements et installations sportifs, ou sont-elles tenues de prvoir des dispositions transitoires cet effet ? 4. Le pouvoir ddicter des normes relatives aux enceintes et aux quipements utiliss pour les manifestations sportives peut-il tre exerc par les ligues institues sur le fondement de larticle 17 de la loi prcite du 16 juillet 1984 et peut-il tre dlgu par les fdrations sportives leurs organes nationaux, rgionaux ou dpartementaux ? 5. Les fdrations sportives dlgataires peuvent-elles se borner reprendre dans leurs rglements les prescriptions manant de fdrations internationales ? 6. Les dispositions de larticle 33 de la loi prcite du 16 juillet 1984 imposent-elles, sous peine dillgalit, la consultation du conseil national des activits physiques et sportives, pour la dfinition des rgles techniques dictes par les fdrations, ainsi que sur les conditions dentre en vigueur de ces normes et sur leur homologation ? Vu la loi no 84-610 du 16 juillet 1984, modifie, relative lorganisation et la promotion des activits physiques et sportives ; Vu le code de la construction et de lhabitation, notamment ses articles L. 123-1 et L. 123-2 ; Vu le dcret no 93-708 du 27 mars 1993 pris pour lapplication de larticle 42-3 de la loi no 84-610 du 16 juillet 1984 relative la promotion des activits physiques et sportives ; Vu le dcret no 2001-252 du 22 mars 2001 relatif la composition et au fonctionnement du conseil national des activits physiques et sportives ; Vu le dcret no 2002-648 du 29 avril 2002 pris pour lapplication de larticle 16 de la loi no 84-610 du 16 juillet 1984 ; Vu le dcret no 2002-762 du 2 mai 2002 pris pour lapplication du II de larticle 17 de la loi no 84-610 du 16 juillet 1984 ; Vu larrt du 24 octobre 2001 relatif aux normes des quipements sportifs ; Vu lavis no 345.883 de la section de lintrieur du Conseil dtat, en date du 27 juin 1989 ;

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Est davis de rpondre dans le sens des observations suivantes : Sur la premire question : Les dispositions du I de larticle 17 de la loi susvise du 16 juillet 1984 permettent au ministre charg des sports dattribuer une fdration agre la comptence pour tablir, dans une discipline dtermine, des rgles techniques propres cette discipline et dicter des rglements relatifs lorganisation de toute manifestation sportive ouverte ses licencis. Il est loisible ce titre cette fdration, sous rserve des comptences dvolues ltat dans sa sphre dattribution par les articles 42-1 et 42-2 de la loi, de dfinir les normes applicables aux quipements ncessaires au bon droulement des comptitions sportives, quil sagisse des installations difies sur laire de jeu ouverte aux sportifs ou de celles qui, tout en tant extrieures laire de jeu, nen concourent pas moins au droulement des comptitions dans des conditions dhygine, de scurit et de loyaut satisfaisantes. En revanche, les exigences dictes exclusivement par des impratifs dordre commercial comme celles qui touchent la contenance minimale des espaces affects laccueil du public pour chaque type de comptition ou la dtermination de dispositifs lectriques et dinstallations ayant pour seul objet de favoriser la retransmission tlvise ou radiophonique des comptitions, excdent le champ des comptences des fdrations titulaires dune dlgation au titre de larticle 17 de la loi. En ces domaines, elles ne peuvent intervenir que par voie de recommandations dpourvues de caractre obligatoire. En tout tat de cause, une fdration dlgataire ne peut exercer la comptence qui lui est confre que dans le respect des principes et des rgles qui simposent aux auteurs de tout acte accompli dans lexercice dune mission de service public, et ne saurait intervenir selon des modalits qui seraient inconciliables avec ceux-ci, notamment dans le domaine de la scurit. Sur la deuxime question : A) En ce qui concerne lhomologation des enceintes destines recevoir des manifestations sportives ouvertes au public : Aux termes de larticle 42-1 de la loi du 16 juillet 1984 susvise Sans prjudice des dispositions du code de lurbanisme et du code de la construction et de lhabitation applicables aux tablissements recevant du public, les enceintes destines recevoir des manifestations sportives ouvertes au public font lobjet dune homologation dlivre par le reprsentant de ltat, aprs avis de la commission de scurit comptente ou, dans les conditions prvues par arrt du ministre charg des sports, de la commission nationale de scurit des enceintes sportives . Il rsulte de ces dispositions que la dlgation consentie une fdration sportive, dans les conditions prcises en rponse la question 1) ci-dessus ne peut porter sur lhomologation des enceintes destines recevoir des manifestations sportives ouvertes au public, comptence attribue au reprsentant de ltat par les dispositions prcites de larticle 42-1 de la loi du 16 juillet 1984. B) En ce qui concerne lhomologation des quipements sportifs : Lhomologation des quipements sportifs relve de la comptence dune fdration dlgataire ; cette homologation, laquelle se rfrent les dispositions du 9 de larticle 9 du dcret du 2 mai 2002, a pour objet de vrifier la conformit aux rgles techniques dictes par la fdration, tant du matriel utilis pour les comptitions sportives que des dimensions, de la nature et des matriaux utiliss pour laire de jeu et les installations difies sur celle-ci ou qui constituent le prolongement indispensable au bon droulement des comptitions. C) En ce qui concerne les recours ouverts contre les actes des fdrations dlgataires : Lacte mis par une fdration dlgataire, sur le fondement des comptences mentionnes ci-dessus, prsente le caractre dun acte administratif pris pour lexcution dune mission de service public et peut ds lors tre dfr la juridiction administrative, aprs, lorsquil y a lieu, puisement des voies de recours internes aux fdrations et mise en uvre de la procdure de conciliation organise par le troisime alina du IV de larticle 19 de la loi prcite du 16 juillet 1984, par toute personne justifiant dun intrt pour agir et, en particulier,

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lorsquelles justifient dun tel intrt, par une collectivit territoriale propritaire ou gestionnaire dun quipement sportif et par une association affilie une fdration dlgataire. Il appartient galement au ministre charg des sports et, pour les fdrations et unions sportives scolaires et universitaires, au ministre charg de lducation nationale, chargs, chacun en ce qui le concerne, par les dispositions de larticle 16 de la loi prcite du 16 juillet 1984 de veiller au respect par les fdrations des principes et des rgles qui simposent aux auteurs de tout acte accompli dans lexercice dune mission de service public et de dfrer au juge comptent les dcisions des fdrations quils estimeraient illgales, dans les conditions et selon les modalits prcises dans lavis susvis mis le 27 juin 1989 par la section de lintrieur du Conseil dtat. Sur la troisime question : Lexercice dun pouvoir rglementaire, alors mme que ce pouvoir est exerc par une autorit dlgue, implique, pour son dtenteur, la possibilit de modifier tout moment les normes quil dfinit afin de se conformer en permanence lobjet pour la ralisation duquel lui a t confre sa comptence, sans que les personnes auxquelles sont imposes de nouvelles contraintes puissent invoquer un droit au maintien de la rglementation existante. Il incombe toutefois une fdration sportive bnficiant dune dlgation prvue au I de larticle 17 de la loi prcite du 16 juillet 1984 de veiller ce que les nouvelles normes quelle dicte prsentent un caractre ncessaire pour lexcution de la dlgation quelle a reue et soient proportionnes aux exigences de lexercice de lactivit sportive rglemente. La fdration dlgataire doit galement se conformer aux obligations relatives la publication de ces normes, qui lui sont imposes par le troisime alina de larticle 17-1 de la loi prcite du 16 juillet 1984, et respecter les conditions relatives la consultation pralable du conseil national des activits physiques et sportives mentionn larticle 33 de cette loi et aux modalits dentre en vigueur prcises par le dcret en Conseil dtat pris en application de larticle 42 bis de cette loi. Les nouvelles normes dictes par une fdration dlgataire, dans sa sphre de comptence, sont applicables ds leur publication ; il incombe toutefois cette fdration, eu gard la nature des rgles dictes et limportance des travaux quelles rendent ncessaires, de prvoir des dlais raisonnables pour la mise en conformit aux nouvelles normes des installations existantes. Sur la quatrime question : Aux termes du VI de larticle 16 de la loi prcite du 16 juillet 1984, lexception des ligues professionnelles mentionnes au II de larticle 17, les fdrations agres ne peuvent dlguer tout ou partie des missions de service public vises au prsent article. Il rsulte en premier lieu de ces dispositions que, sous la rserve prvue en faveur des ligues professionnelles, les missions de service public dont une fdration agre peut tre titulaire en vertu de la dlgation mentionne au I de larticle 17 de cette loi ne peuvent faire lobjet dune subdlgation au profit dune personne extrieure la fdration cest--dire dote dune personnalit juridique distincte de celle-ci. Une telle interdiction ne peut toutefois tre entendue comme prohibant lexercice de la comptence rglementaire dvolue la fdration par un organe interne de celle-ci, dsign conformment aux statuts qui la rgissent dans le respect de lannexe 1 au dcret susvis du 29 avril 2002. Les dispositions prcites du VI de larticle 16 de la loi du 16 juillet 1984 autorisent en second lieu une fdration agre titulaire dune dlgation sur le fondement du I de larticle 17 dlguer tout ou partie de sa mission de service public une ligue professionnelle dfinie au II de larticle 17. Toutefois, la dlgation la ligue nest possible que dans les conditions et sous les rserves nonces par le dcret susvis du 2 mai 2002 et ne peut ainsi porter sur les matires numres larticle 9 de ce dcret lequel dfinit les comptences qui relvent, en tout tat de cause, de la fdration et au nombre desquelles figurent notamment la dfinition et le contrle des rgles techniques et lhomologation des quipements sportifs. Sur la cinquime question : Les fdrations sportives internationales sont soumises la lgislation de ltat o chacune delles a son sige et les rglements quelles dictent ne sappliquent pas dans le droit interne franais. Il est toutefois loisible une fdration franaise de reproduire tout ou partie de ces rglements internationaux dans les normes quelle dicte et qui reoivent application ds lors quelle dtient une dlgation prvue par le I de larticle 17 de la loi

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prcite du 16 juillet 1984 et que lesdits rglements rpondent aux conditions de lgalit nonces en rponse la premire question ci-dessus. La mission de service public confie une fdration dlgataire ne confre pas celle-ci une simple facult dont elle serait libre duser ou de ne pas user mais lui impose de prendre les mesures rglementaires ncessaires pour atteindre lobjet sur lequel porte la dlgation. Aussi, dans le cas o une fdration dlgataire se bornerait reprendre son compte, pour les rendre applicables en France, les dispositions manant dune fdration internationale, elle serait dans lobligation, si ces normes ne recouvrent pas lensemble du champ de comptence qui lui a t dvolu, de les complter par des dispositions appropries. Sur la sixime question : Il ressort des termes du deuxime alina de larticle 33 de la loi prcite du 16 juillet 1984 que le conseil national des activits physiques et sportives est consult par le ministre charg des sports sur les conditions dapplication des normes des quipements sportifs requises pour la participation aux comptitions sportives ainsi que sur les modifications de ces normes et leur impact financier. Le lgislateur a ainsi entendu soumettre la consultation du conseil national des activits physiques et sportives tout projet portant sur la dfinition des quipements ncessaires la comptition, ainsi que les normes auxquelles les installations doivent se conformer. Ainsi quil est dit dans la rponse la premire question, les normes relatives ces matires sont dfinies, pour sa discipline, par toute fdration sportive qui a reu la dlgation prvue par le I de larticle 17 de la loi prcite du 16 juillet 1984 ; il appartient donc au ministre charg des sports de soumettre la consultation du conseil national des activits physiques et sportives tout projet de rglement tabli par une fdration dlgataire dans les matires dfinies ci-dessus ; cette consultation constitue une condition de la lgalit des normes ainsi dictes.

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annexe V - Illustrations des pchs normatifs des fdrations sportives

Fiche 1 Les cots normatifs. Signalement : Collectivits de Caen, Le Havre, Lille Mtropole. La modification des tracs des terrains de basket, raliser dici 2015, en fonction du niveau de jeu, a cot 30 000 euros la ville de Caen pour son Palais des Sports, qui prcise quil reste 25 gymnases traiter sur le territoire communal. Au Havre galement, les changements des rglementations de la FFBB, gnrent des cots importants. Pour exemple : - La modification des tableaux de score : la ville a t contrainte de changer les tableaux de score, lorsque les adaptations ntaient pas possibles. Cot de lopration : 25 000 . - La mise en place des guirlandes lectriques (led strip) autour des panneaux a t particulirement difficile raliser. Cot de lopration : 3 000 . - Lachat du systme PTS : le matriel a t impos par la fdration. Un seul produit sur le march (de marque amricaine) et un seul fournisseur. Cot de lopration 5 000 . - Les modifications sur les tracs du jeu : 15 salles ont t touches. Cot de lopration 15 000 . Autre exemple : - Avec le passage dune quipe de hockey sur glace en D2, la FFHG impose daugmenter le nombre de portes de piste : 4 portes de piste ntaient pas suffisantes. - Deux portes ont d tre ajoutes Lille Mtropole (en remplacement de panneaux de rambarde) pour un cot de 3 000 euros HT.

Fiche 2
Linstabilit de la normativit. Signalement : Lille Mtropole En basket, la ligne des 3 points passe 6,75 m (contre 6,25 m actuellement). Elle se rapproche ainsi de la ligne de la NBA qui est 7,23 m. La mise aux normes entrane un cot compris entre 2 000 et
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10 000 euros suivant les quipements (parquet, sol souple) et ne dmontre pas la preuve dune lgitimit indniable : il ny a toujours pas duniformit mondiale - tracs diffrents en NBA, en NCAA. Est-ce que cela signifie quun nouveau changement sera obligatoire dans le futur ? Le mme type de problme se retrouve dans lexploitation des patinoires, le rglement de la Fdration Franaise de Hockey sur Glace (FFHG) demandant dabord en 2003 de nouveaux tracs des zones de but et zones arbitres (900 euros HT Lille Mtropole) puis en 2008, le prolongement du marquage au sol sur les plinthes en priphrie de la piste (au niveau des lignes rouges et bleues). Ces modifications ont engendr un cot de 500 euros HT, mais la FFHG indique que ce nest finalement pas trs important En 2009, ce sont les bancs des joueurs qui sont considrs comme non conformes, notamment au niveau des prisons. Le remplacement de tous les bancs cote 4 000 euros HT Lille Mtropole. Fiche 3 Laristocratie normative. Signalement : Caen, Dijon, Lille Mtropole, Metz. Malgr un investissement d1 million deuros pour la ralisation dun terrain de football en revtement synthtique (complexe sportif Maurice Fouque), la Ville de Caen voit ce mme terrain dclass par la Fdration Franaise de Football de la catgorie 4 la catgorie 5 en raison de la dimension des vestiaires des arbitres. Si la Ville navait pas ralis de travaux sur laire de jeu et lclairage, le terrain serait rest en 4me catgorie jusquen 2020. Ce dclassement engendre une perte de 20 000 euros de subvention FAFA (Fonds dAide au Football Amateur) par la ville. Le classement en niveau 1 du stade Gaston Grard de la ville de Dijon pour lequel, aprs une saison complte en L1, il a fallu dtruire une cloison exige pour la monte en L1 afin davoir une salle de presse conforme aux rglements de la LFP pour gagner 5m. Ces m2 manquent linfirmerie pour le classement en niveau 1 de la FFF. Il existe une exigence suivant le classement du complexe sportif quant la superficie en m des vestiaires affects aux quipes et aux officiels. Il na pas t encore prouv les besoins physiologiques du joueur passant dun niveau dpartemental un niveau rgional de disposer dun espace plus tendu pour se prparer et se changer. (Lille Mtropole). Par ailleurs, tous les locaux destins aux acteurs dune rencontre de football doivent tre situs proximit immdiate de laire du jeu (art 24 de la FFF). Les espaces rservs au public ne peuvent pas tre proches de ceux rservs aux acteurs de la rencontre. Lille Mtropole, un club house sous tribune est mitoyen avec un vestiaire et la porte du vestiaire donne sur larrire de la tribune plutt que sur le devant : le classement du stade nest pas possible. En hand-ball, pour les comptitions de niveau championnat de France , il est ncessaire de disposer dun local antidopage, de 4 vestiaires et de 2 vestiaires arbitres : 1 500 damende par match si la salle nest pas conforme.

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Fiche 4 Lobscurit normative (fdrale). Signalement : Lille Mtropole, Nice Rfrences : Normes NF E 12193 Lumire et clairage : clairage des installations sportives rglementation FFN 2-12 et rgles particulires GE. La norme fixe le niveau dclairement entre 200 et 500 lux selon la catgorie (mesur sur un plan horizontal). Pour la TV, cette norme ne fixe pas de niveau prcis dans le cas o il est ncessaire de filmer des actions au ralenti (mesur sur un plan vertical). La rgle FFN fixe 600 lux au minimum pour les virages et les dparts (mesure horizontale) et elle recommande 1500 lux pour la TV (sous entendu mesure verticale). Il nest donc pas simple de dfinir le niveau dclairement prescrire pour un quipement de haut niveau.(Lille Mtropole). Autre exemple relatif lclairage des terrains de football (Art 11). La mesure de lclairage se fait par lintermdiaire de points disposs sur laire de jeux. Ces zones doivent tre plus ou moins claires suivant le classement de lquipement. Cette rglementation engendre une augmentation de la puissance lectrique exige. Un dispositif technique difficile installer lorsque la structure de base ne contient pas des mats assez grands ou le cblage ncessaire en cas daccession une comptition nationale, aucune drogation ne peut tre accorde. Dans ce cas, le club doit chercher un nouveau stade. Fiche 5 Les incompatibilits normatives. Signalement : Dijon, Le Havre Des exigences fdrales diffrentes selon les sports conduisent ne pouvoir se faire succder des matchs (ce qui est pourtant de plus en plus frquent avec lutilisation croissante des terrains synthtiques), ne pouvoir utiliser un mme btiment pour les diffrentes comptitions Le rglement de la ligue nationale de basket article n453.3.5, qui interdit la prsence de tracs autre que le basket sur les parquets oblige masquer les tracs lorsquil y a des comptitions autres que le basket. La Ville de Dijon a acquis des lyres de projection des logos des ligues de basket et de handball sur le sol de son palais des Sports afin de prserver son parquet qui a t affect pour les recouvrements frquents des logos du hand ds lors que se droulait un match de basket - les installations et dcollements de stickers abmant notamment le vernis. Ce dispositif semblant nuire la qualit des images, le diffuseur de la Pro A de basket demande de coller les stickers, rendant ainsi inoprant linvestissement et la volont de prserver la qualit de laire de jeu.

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La ville du Havre souligne la difficult daccueillir en un mme lieu les matches dquipes de Pro A de Basket, de D1 de handball fminin et de D2 de handball masculin ds lors que ces disciplines ont des exigences normatives et fdrales diffrentes et pas toujours compatibles entre elles.

Fiche 6 Les contradictions normatives. Signalement : Lille Mtropole,Toulouse Des normes sportives peuvent aller lencontre de la loi handicap ou de la loi Grenelle 2. Le code du sport impose une pente des sols de 3 5 % pour viter les stagnations deau (problme dhygine) et le Conseil Consultatif du Handicap impose un devers de 2 % maxi pour les PMR (difficults pour une personne en fauteuil de circuler lorsque le dvers est important). Ce problme de textes se contredisant a fait lobjet dune question lAssemble Nationale (question 89662). La rponse est de respecter le CCH sauf dans les cheminements PMR. Cette solution est difficilement applicable dans la pratique, car il faut dfinir et matrialiser au sol ces cheminements (il faut assurer au sol un guidage visuel pour les mal voyants et une bande dveil la vigilance au bord des bassins, ce qui est dj beaucoup pour viter les confusions).

Fiche 7 Obsolescence normative. Signalement : Grenoble Larrt du 7 avril 1981 fixant les normes dhygine et de scurit applicables aux piscines et aux baignades amnages. Cet article prvoit : Une vidange complte des bassins est assure au moins deux fois par an. Toutefois, le Prfet sur proposition du directeur dpartemental des affaires sanitaires et sociales, peut exiger la vidange dun bassin lorsque son tat de propret nest pas satisfaisant, lorsque leau nest pas conforme aux normes de qualit, aprs dsinsectisation ou en prsence de toute anomalie entranant un danger pour la sant des usagers . En ltat, les traitements sont permanents et ne justifient plus en 2013 que leau des bassins surveills quotidiennement pour laccueil dusagers soit vidange alors que lon engage des problmatiques de dveloppement durable et dconomie de la ressource en eau.

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PARTIE II Matriser le flux, OU COMMENT ARRACHER LES NORMES DU DSORDRE DANS LEQUEL ELLES PROSPRENT

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 Nous avons en France plus de lois que le reste du monde tout entier, et plus quil nen faudrait rgler tous les mondes. Quont gagn nos lgislateurs choisir cent mille espces et faits particuliers et y attacher cent mille lois ? Ce nombre na aucune proportion avec linfinie diversit des actions humaines. La multiplication de nos inventions narrivera pas rpondre la varit des situations. Il y a peu de relation de nos actions, qui sont en perptuelle mutation, avec les lois fixes et immobiles. Les plus dsirables, ce sont les plus rares, simples et gnrales [] . Montaigne Essais, Livre III, chapitre 13. Montaigne rsume exactement la situation laquelle nous sommes confronts. Elle a dj t dnonce par force rapports (ceux du Conseil dtat en 1997 et 2006, ceux des snateurs Dolig en 2011, Sueur et Gourault en 2013, les lois Warsmann , pour ne citer que quelques exemples) et fait lobjet dun nombre consquent de propositions prcises, argumentes, la plupart pourtant restes jusqualors lettre morte. Pourquoi une telle inertie ? Pourquoi une telle difficult agir, alors que la situation est dcrite, connue, analyse, et les solutions possibles avances ? Quavons-nous gagner, collectivement, au maintien dune situation o, un stock de normes dj considrable, de nouvelles normes viennent sans cesse se rajouter, comme si aucune prise de conscience sur les effets pervers de cette surprolifration ntait possible ? Il ne sagit pas seulement de lapplication des normes aux collectivits locales et des difficults, relles, que celles-ci rencontrent dans leur mise en uvre. Lintemprance normative et la faiblesse des rponses qui y ont t jusqu prsent apportes questionnent notre rapport collectif et individuel au Droit et la place qui doit tre la sienne dans notre organisation dmocratique comme dans la rgulation des actions humaines par la puissance publique. Si aucun des rapports prcdents, aucun des appels lancs (rapport Gallois, commission Attali), na russi secouer notre apathie rformatrice, cest que tarir notre logorrhe normative implique un choc , une prise de conscience, un effort de remise en cause sans prcdent : un choc de comptitivit de notre droit , une prise de conscience de la porte relle et pratique des normes, une remise en cause de notre conception du Droit et de notre faon de le produire. Nous ne proposons donc pas une nime mthode et ses outils pour analyser lempilement devenu anarchique des normes qui constituent notre corpus juridique. Nous avons pour dfi dapporter une nouvelle approche de la norme valant pour lavenir, cruciale pour que les efforts de remise en ordre entrepris ne soient pas ruins par un retour immdiat de la prolifration normative.

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1 LA SURPROLIFERATION NORMATIVE : DERRIRE UN SUJET DAPPARENCE TECHNIQUE, DES ENJEUX DMOCRATIQUES ET CONOMIQUES LOURDS
1-1 La norme nest pas quun sujet de droit.

Il est confortable daborder la question de la surprolifration normative sous lunique angle du droit. La discussion se rsume alors une querelle dexperts sur la nature rglementaire ou non de telle disposition, et sur la pertinence de prendre ou pas les textes dapplication qui auraient t oublis. Il est plus dlicat, en revanche, den interroger les ressorts implicites, car les traiter implique daller bien plus loin dans la rflexion et dans laction que le simple dclassement de dispositions rglementaires ayant abusivement envahi le champ lgislatif. En effet, la question de la norme , outre un sujet technique de droit, est dabord un sujet socital, politique et conomique. Or la politique normative de ltat nest-elle pas empoisonne par des motifs bien plus sociologiques et politiques que juridiques ? Traiter de lempilement des normes cest donc sintresser un sujet socital, car la manire de concevoir le droit, de le vouloir, de lcrire et de le mettre en uvre rvle comment se structure le rapport quune socit et ses dirigeants entretiennent avec le monde qui les entoure. Lambition de couvrir par le droit linfinie diversit des actions humaines (Montaigne, toujours) tmoigne de plusieurs symptmes : du souhait louable dapporter une rponse toute difficult que pourrait rencontrer le citoyen ; dune peur de lavenir si forte quelle conduit prtendre se prmunir contre toute dolance, toute vellit de demander des comptes ceux qui nous gouvernent, et in fine contre tous risques. Notre intemprance normative est symptomatique de notre pessimisme collectif (les Franais sont dailleurs un des peuples les plus pessimistes dEurope),(1) et de notre difficult assumer sereinement notre statut de puissance moyenne , qui semble beaucoup, bien triqu, pour une Nation lHistoire si fconde, qui conserve encore quelques strapontins (au Conseil de Scurit de lONU par exemple) ct des fauteuils des puissants dhier (USA, Grande-Bretagne) et de demain (BRIC). dfaut dexercer une influence solide sur le monde qui nous entoure, nous nous illusionnons sur nos capacits contrler ce qui se passe lintrieur de nos frontires, en normant tout ce qui peut ltre, depuis le nombre dufs par menu dans les cantines scolaires jusquau diamtre des tuyaux deau du robinet. La question de la norme est galement un sujet politique : en effet, celui qui tient la plume dtient rellement le pouvoir de faire la norme. Il est celui qui, en pratique, rgit le quotidien des citoyens, de lconomie du Pays, et rgule leurs rapports. Or, cet auteur putatif est en ralit multiple : - il y a celui qui crit la norme, le lgislateur : sa capacit la produire est questionne la fois par notre perte de matrise relative sur notre production normative (impact du droit europen et international), par les conditions dans lesquelles il lcrit (rythme de plus en plus effrn des rformes lgislatives), et par lobsolescence rapide des normes dans certains domaines techniques (la norme, vite dpasse, se retrouve en retard sur les innovations technologiques) ;
(1) Un sondage men fin 2011 dans 51 pays par le rseau Gallup International, classe la France en tte des pays les plus pessimistes avec un solde optimistes/pessimistes de -79, contre une moyenne de -3 au niveau mondial. 75

- il y a ceux qui mettent en uvre la norme, les services publics : leur capacit oprationnelle est aujourdhui mise mal par la concidence de linflation normative et de la diminution drastique de leurs moyens, matriels et humains. - il y a ceux qui jugent la norme, les magistrats : qui dit norme dit en effet souvent sanction, y compris pnale, en cas de non-respect. Ainsi, diffrentes juridictions, pas toujours daccord entre elles, sont amenes contrler la bonne application de normes de moins en moins claires, et en prciser les effets pour les situations quelles navaient pas explicitement prvues. Cet clatement des responsabilits est source dinscurit juridique, particulirement lorsque labsence de textes dapplication conduit le juge dire la norme. Les rapports de force entre ces faiseurs de norme sont donc un sujet minemment politique : si le lgislateur perd de sa capacit faire la norme, si celle quil fait reste sans effet (incapacit oprationnelle) ou djuge, si le pouvoir rglementaire en produit trop, cest notre dmocratie qui est sape. Et elle lest tout autant lorsque le lgislateur ne sature pas sa responsabilit normative, ou lorsquil prtend rgir pour tous et dans le dtail des domaines qui devraient relever dune adaptation au cas par cas. Enfin, et plus encore, la question de la norme est un sujet conomique majeur. Le corpus juridique est un facteur dattractivit pour les activits conomiques ; cest aussi un levier qui influence les dcisions des entreprises (par exemple orienter les investissements vers tel ou tel domaine). Or, comme le soulignait la Commission pour la libration de la croissance franaise dans son rapport rendu en janvier 2008, les cots engendrs par la complexit normative ont ainsi t valus par la Commission europenne 3 % du PIB europen, tandis que lOCDE les chiffres 3-4 % du PIB selon les pays. Pour la France, ce cot est estim 60 milliards deuros. (2) Linstabilit des normes pse sur lactivit prive, mais aussi sur les finances publiques au sens large, car les cots induits ne sont jamais sincrement chiffrs a priori ni valus a posteriori. Or, la norme peut tre source de croissance comme elle peut dtruire de la croissance, en fonction de sa qualit, de sa complexit, et surtout de la pertinence du niveau o elle est place. (3) En cette priode o se conjuguent crise conomique, dmembrement industriel, explosion du chmage et dgradation aige des finances publiques, il devient irresponsable de ne pas sattaquer au problme des normes et au rapport que notre socit entretient avec le Droit. La reconversion industrielle de la France vers des industries nouvelles, davenir (transition nergtique), la concrtisation dinvestissements trangers importants, le rquilibrage des territoires de la Rpublique, sont conditionns non seulement au traitement du stock de normes existant, mais aussi un changement complet de paradigme sur le sujet(4). Il nest plus suffisant de compter sur limage de la France auprs de nos partenaires et sur nos supposs atouts en termes dinfrastructures pour rester au niveau dans la comptition conomique mondiale.

(2) Rapport de la Commission pour la libration de la croissance franaise, p. 182 (3) Dans une tude de 2009 intitule "Impac conomique de la normalisation", l'AFNOR souligne que les normes volontaires contribuent directement la croissance de l'conomie franaise. Cette contribution est estime 0,81% en moyenne annuelle soit 25% de la croissance du PIB. (4) Dans une monographie de 2010 intitul "Mieux lgifrer en Europe - France", l'OCDE souligne ainsi que "les questions conomiques et la pertinence de la gouvernance rglementaire pour relever les dfis conomiques ne sont pas absentes des politiques de gouvernance rglementaire, mais sont nettement moins visibles que dans certains pays europens o elles ont constitu le moteur principal des rformes." 76

En rsum : - la norme est un sujet socital, politique et conomique avant dtre un sujet de droit ; - traiter de lintemprance normative implique donc de considrer le sujet sous un angle qui ne se limite pas lapproche juridique ; - le traitement de lintemprance normative est la condition ncessaire au rtablissement de notre comptitivit conomique autant que de nos finances publiques.
1-2 La norme est aussi un sujet de droit.

Montesquieu, dans lesprit des lois (1758) en peu de mots nous enseignait une grande vrit : Les lois inutiles affaiblissent les lois ncessaires. Pourquoi cre-t-on de la norme ? Pourquoi cre-t-on du droit ? Et, quand la dcision de normer une activit ou une situation est prise, pourquoi choisit-on tel niveau de norme plutt que tel autre ? Pourquoi une loi plutt quun arrt, un dcret plutt quune circulaire ? Pourquoi dfinir des obligations de moyens plutt que de sen tenir aux obligations de rsultat ? Pourquoi prfrer la norme obligatoire et contraignante aux rfrentiels de bonnes pratiques ? Tout se passe aujourdhui comme si les auteurs de la norme avaient perdu de vue la structuration logique du corpus juridique : avoir une hirarchie des normes a en effet un sens et relve dune logique profondment dmocratique. La drive qui consiste tout insrer dans la loi, en surplus des principes gnraux qui lui appartient effectivement seule de dfinir, revient surcharger et donc dpossder le Parlement. titre dexemple, le texte de 2005 sur les territoires ruraux comportait initialement 76 articles, mais 240 lors de son adoption dfinitive. Le Parlement se trouve ainsi submerg pour au final tre contourn. Lvolution des techniques et de la socit rend ncessaire ladaptation du contenu de la loi lorsquelle contient tous les dtails. Cela oblige de frquents retours sur le texte, des chances rapproches et selon une procdure aussi lourde que chronophage. Lencombrement de lordre du jour parlementaire conduit au recours aux ordonnances. Le Parlement se trouve du mme coup dpossd . Il est mme dpossd doublement, condamn se prononcer et retravailler sans cesse sur des textes o le domaine rglementaire empite sur celui de la loi. De surcrot, il se prive de toutes chances de proportionnalit dans le rglement dapplication. Cette situation ne fait que des perdants, le lgislateur, le pouvoir rglementaire et surtout les citoyens. Choisir systmatiquement le niveau de norme de la loi, presque au sommet de la pyramide, cest aussi choisir la rigidit de cette dernire et la lourdeur procdurale ncessaire pour la modifier. Cette lourdeur a pourtant un sens : puisque la loi a vocation formuler des principes gnraux, il est normal que ceux-ci soient supposs bnficier dune certaine longvit, par opposition avec les dispositions pratiques, techniques, qui doivent, elles, pouvoir voluer aussi rapidement que les situations lexigent. Perdre de vue le sens de cette hirarchie conduit la situation que nous connaissons aujourdhui : les lois dbordent de dispositions techniques et pratiques qui ne devraient pas sy trouver, et dont la modification est de fait rendue excessivement difficile. En jouant le jeu de cette confusion des genres, lensemble des auteurs de la norme mconnat le droit des citoyens disposer dun droit qui les accompagne, plutt quil ne les empche davancer.
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Les auteurs de la norme bafouent donc, sans sen mouvoir, lordonnancement logique du droit (hirarchie des normes). Cette inconscience saccompagne dun tropisme avr pour la norme descendante, obligatoire et contraignante, comme sil nexistait pas dautre faon dorganiser les situations et les rapports humains quen produisant un texte normatif. Or, le choix entre norme obligatoire et norme volontaire est particulirement structurant. La mise en uvre de la norme, son respect, nimplique pas les mmes logiques de contrle ni les mmes organisations pour lassurer. La norme obligatoire est bien plus lourde faire respecter, et il nest pas prouv quelle permette systmatiquement de mieux atteindre les objectifs souhaits que la norme volontaire. Cette foi quasi aveugle en la norme obligatoire contribue la rigidit et au caractre irrformable de notre corpus juridique. Elle empche galement didentifier les sujets dont limportance collective est telle quelle justifie le recours la contrainte : en cela, elle participe de la fracture qui se creuse entre le citoyen et le Droit qui est cens le protger, et quil ne comprend plus. En rsum : - le sens de la structuration hirarchique de notre droit a t perdu de vue ; - lerreur majeure consiste penser que seul le niveau de norme quasi maximal (loi) assorti de la dimension la plus contraignante possible (obligation) permettent de garantir latteinte des rsultats souhaits ; - il en rsulte une rigidit excessive du corpus juridique qui alimente la dfiance du citoyen envers le Droit et en empche les volutions ncessaires.

1-3 Bien faire la norme est donc un enjeu dmocratique autant que technique.

La norme est un outil du droit. Elle ne devrait pas tre investie dune autre fonction que celle-ci, et en aucun cas tre considre comme une fin (ce quelle nest pas) plutt que comme un moyen (ce quelle est par dfinition). Comme tout outil, la norme doit tre labore en respectant un certain nombre de rgles. Mais comme il sagit dun outil qui a la particularit de dire ce qui doit ou ne doit pas tre, la qualit technique de la norme est indissociable denjeux dmocratiques trop souvent perdus de vue. Cest seulement si la norme est bien faite au regard de ces enjeux quelle est mme de remplir la fonction doutil qui lui est assigne. Respecter le droit de la norme revient dabord respecter les principes de lgistique qui dfinissent la faon dont le droit doit tre produit. Cest garantir que le niveau de norme adquat est bien choisi, que les rapports dfinis entre les diffrents niveaux de norme sont respects. In fine, cest simplement appliquer la Constitution et veiller rester dans un tat de droit. Respecter le droit de la norme cest ainsi avant tout veiller la bonne distinction entre domaine lgislatif et domaine rglementaire, bien prcise aux articles 34 et 37 de la Constitution. Rserver la loi la dtermination des rgles et principes fondamentaux cest rendre chacun les responsabilits qui sont les siennes dans notre construction institutionnelle,et cest donc respecter les institutions de notre Rpublique.

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Respecter le droit de la norme , cest aussi tenir compte des comptences respectives des diffrentes composantes de la puissance publique, et donc enfin prendre acte de la dcentralisation ; cela implique une rvolution culturelle au sein des services de ltat, notamment centraux : leur force prescriptive sur des comptences dcentralises est illusoire, et la capacit de ce qui reste des services dconcentrs de ltat appliquer les torrents de textes desprit centralisateur quils reoivent quotidiennement est peu prs nulle (5) . Lamlioration de lefficience des services de ltat dans leur ensemble est conditionne cette rvolution culturelle. Respecter le droit de la norme , cest enfin se donner les moyens dadapter le corpus juridique rapidement, ds que le besoin sen fait sentir : cest tre plus ractif, plus souple, plus dynamique, dans un monde globalis sans cesse en mouvement et o tout est plus rapide quil y a 50 ans ; cest donc simplement mettre le droit au service des citoyens pour accompagner, le mieux possible, les transformations parfois imprvues qui peuvent les affecter trs directement. Cette ractivit retrouve doit permettre notre pays de saisir mieux et plus rapidement les opportunits qui lui sont offertes par ces mutations. Il serait par exemple trs dommageable que la complexit et la surprolifration de normes dans le domaine du dveloppement durable empchent la transition nergtique dtre effectivement facteur de croissance et de crations demplois(6) . En rsum :

- en ltat actuel, nous ne respectons ni lesprit de notre Constitution, ni les institutions de notre Rpublique ; - ce faisant, nous pnalisons notre pays en lempchant de ragir rapidement aux mutations de son environnement, mutations dont on choisit dignorer les potentialits.

1-4 Face ces enjeux, il nest plus temps de tergiverser.

Le plus inquitant dans la situation qui vient dtre dcrite reste lindiffrence, pour ne pas dire lapathie, avec laquelle les diffrents rapports appelant des mesures rapides ont t accueillis. linstar du Titanic, nous fonons vers liceberg sans tenir compte des messages dalerte (le Titanic en avait reu pas moins de six lavertissant de la prsence dicebergs sur sa route), comme si nos institutions, revtues de la force du Droit, taient insubmersibles. Si la masse de rapports sur le sujet est insuffisante veiller les consciences politiques, la crise conomique, lurgence susciter limplantation dactivits cratrices demplois sur notre territoire, la tentation du vote aux extrmes devraient constituer des raisons suffisantes pour entreprendre enfin la refondation de notre corpus juridique et, surtout, changer notre rapport culturel et institutionnel au Droit.
(5) Le rapport des inspections gnrales "Bilan de la RGPP et conditions de russite d'une nouvelle politique de rforme de l'tat", rendu l't 2012 value ainsi prs de -15% les baisses d'effectifs dans les services dcentraliss de l'tat (-13% pour le seul chelon dpartemental) (6) Dans le rapport de l'OCDE prcit, il est d'ailleurs soulign que : "l'intgration relativement mineure des enjeux conomiques est plutt surprenante dans un contexte de crise et de politique de relance conomique. En l'absence d'un lien clair avec les enjeux conomiques, le dossier de la gouvernance rglementaire se trouve relativement peu port en dehors d'un champ circonscrit d'institutions administratives et politiques". 79

Les enjeux de la lutte contre lintemprance normative sont cruciaux pour la Nation. Il nest pas acceptable de sarrter aux dimensions techniques du problme (droit pur) ni de se laisser freiner par les rsistances que lon anticipe. Oui, labrogation de certaines normes fera des mcontents, et nul doute quils se plaindront. Oui, le retour au champ lgistique de la loi, savoir la dfinition des principes gnraux, donnera moins de visibilit aux parlementaires (fin des amendements techniques prcis, effet mdiatique rduit) et offrira la critique populaire et mdiatique le flanc dun excutif qui naura pas TOUT prvu dans la loi. Oui, les juridictions rencleront probablement voir leur pouvoir de dire la norme rduit par une amlioration de la qualit de cette dernire(7). La rponse ces rsistances est simple : la France a tout gagner remettre de lordre dans son propre droit. Elle redresserait ainsi son image dgrade dans la comptition mondiale, notamment auprs des entreprises candidates une implantation en France. Le rapport Gallois vient de rappeler qu'il est en fait un des fondements de la reconqute de la comptitivit. En sattaquant cette tche, la France regagnerait aussi en crdibilit pour convaincre ses partenaires de rviser la lgislation rglementaire et les conventions internationales. Enfin, cette remise en ordre renforcerait notre dmocratie, en prouvant au citoyen que ses reprsentants font le droit pour lintrt gnral, et non pour la somme des intrts particuliers de ceux qui savent le mieux se faire entendre. Pour rpondre ces enjeux dterminants pour lavenir, il nest pas suffisant de traiter le stock de normes existant , en lallgeant et en le dbarrassant des scories majeures qui le rendent inoprant. Il est impratif de changer de paradigme pour llaboration des normes venir et de rvolutionner notre culture administrative et politique de la norme.

(7) Rapport OCDE toujours : " La gouvernance rglementaire est une politique de long terme, faible gain politique immdiat, soumise aux pressions du court terme." 80

II Rvolutionner notre culture administrative et politique de la norme

Cest ici que se situe lenjeu crucial de notre commande. Nous voulons viter que dautres aient conduire, dans 1, 3, 5 ou 10 ans, le mme travail danalyse du trop-plein de normes et naboutissent aux mmes constats et aux mmes recommandations. Un choc de comptitivit pour notre Droit permettra de traiter lexistant ; il nest porteur daucun garde-fou pour lavenir. Faute de dcisions rapides et courageuses susceptibles de changer durablement le rapport que nous entretenons la norme, il faudra, demain, recommencer le travail dans une situation probablement encore pire que celle daujourdhui. La norme tant un outil de droit, une partie de la rponse se trouve dans lvolution de quelques outils juridiques. Mais la norme ntant pas quun sujet de droit, lessentiel du changement de paradigme tiendra une volution en profondeur du processus dlaboration de la norme et de lattitude des acteurs qui en sont chargs.
2-1 Rpondre par le droit pour le moderniser. 2-1-1 Faire voluer nos principes juridiques.

INSTAURER LE PRINCIPE DE PROPORTIONNALIT Le principe de proportionnalit implique ladquation des moyens un but recherch(8). Selon cette logique, l'administration ne peut, dans un tat de droit, que prendre des mesures qui soient strictement ncessaires pour maintenir ou rtablir l'ordre public. Il constitue donc un rempart pour viter que des moyens excessifs ne soient adopts pour atteindre un but explicite recherch. Lui reconnatre une valeur constitutionnelle permettrait den faire la fois un guide daction (dans la mesure o il obligerait conserver la mesure la mieux approprie) et aussi un frein lintervention excessive de la norme (puisque tout excs serait susceptible dtre censur par le Conseil Constitutionnel). Le contrle du respect de ce principe pourrait sinspirer du contrle de proportionnalit en droit communautaire(9) . La compatibilit de ce principe avec le principe dgalit nest questionne ni en droit du travail, ni en droit pnal, ni en droit communautaire. Il ny a aucune raison objective pour quelle le soit en droit administratif. En effet, le principe dgalit devant la loi ne soppose, ni ce que le lgislateur rgle de faon diffrente des situations diffrentes, ni ce quil droge lgalit pour des raisons dintrt gnral, pourvu que, dans lun ou lautre cas, la diffrence de traitement qui en rsulte soit en rapport avec lobjet de la loi qui ltablit .
(8) En droit communautaire, il est rdig comme "la recherche d'une proportionnalit entre le but recherch et les moyens utiliss pour l'atteindre". (9) Le contrle de proportionnalit en droit communautaire porte sur 3 points : La ncessit de la mesure au regard de l'objectif poursuivi (critre de la ncessit), le non-dpassement de ce qui est appropri ( critre de proportionnalit stricto sensu) et le choix de la mesure la moins contraignante pour les administrs ou les oprateurs conomiques ' critre dit de l'adquation) 81

La prochaine rvision constitutionnelle annonce par le Prsident de la Rpublique ouvre la voie lintroduction dans notre droit de ce principe de proportionnalit tant ignor au cours des dernires dcennies. En pratique, la CCEN serait fonde examiner les normes qui lui sont soumises galement au regard du respect de ce nouveau principe constitutionnel. La fiche dimpact financier quelle utilise dans ses analyses pourrait ainsi tre enrichie de nouveaux volets permettant dapprcier la rflexion mene par les ministres porteurs sur les modalits dapplication proportionne ventuelles des normes quils proposent. INSERER LE PRINCIPE DE SECURITE JURIDIQUE Dans son rapport public en 2006, le Conseil dtat mentionnait que le principe de scurit juridique implique que les citoyens soient, sans que cela appelle de leur part des efforts insurmontables, en mesure de dterminer ce qui est permis et ce qui est dfendu par le droit applicable. Pour parvenir ce rsultat, les normes dictes doivent tre claires et intelligibles, et ne pas tre soumises, dans le temps, des variations trop frquentes, ni surtout imprvisibles . La notion de scurit juridique reste toutefois absente de notre corpus constitutionnel. Elle ne figure ni dans le texte de la Constitution de 1958, ni dans celui du Prambule de 1946, ni mme dans la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789. La notion de scurit juridique ne figure pas non plus, en tant que telle, dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, mme si celui-ci lutilise pour limiter les possibilits de rtroactivit de la loi et galement pour tenter de sauvegarder la qualit de la loi. La scurit juridique a cependant t reconnue comme un principe par la Haute juridiction, dans un arrt Socit KPMG du 24 mars 2006, sans pour autant tre qualifie de principe gnral de droit. Nombreux sont les travaux soulignant la ncessit dune conscration de la notion de scurit juridique. Linflation lgislative et rglementaire, les nombreuses rvisions de la Constitution, les interprtations des juges et linstabilit jurisprudentielle ne sont que la rsultante du paradoxe de notre socit complexe qui oblige la formulation de rgles gnrales, et donc la prservation dun environnement juridique stable, mais ncessite une adaptation incessante du droit des situations phmres. Bien que le principe de scurit juridique semble simposer de lui-mme, mettre un terme au dsordre normatif implique invitablement linstitutionnalisation au plus haut niveau de ce principe qui aujourdhui apparat davantage comme un non dit. Outre la fin dun flou juridique, ce nouveau principe constitutionnel aurait galement le mrite denrayer un autre conservatisme du droit public franais qui, actuellement, ne reconnat qu demimot le principe de protection de la confiance lgitime, corollaire subjectif du principe de scurit juridique.

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SCURISER LES NORMES A ELABORATION LENTE

Lannulation des documents durbanisme labors au prix de plusieurs annes de consultations et de procdures est de nature fragiliser le dveloppement dun territoire. Il en est souvent de mme des permis de construire. La recherche dune plus grande scurit juridique pour rpondre ce constat a conduit ladoption de larticle L 600-1 du code de lurbanisme au terme duquel lillgalit pour vice de forme ne peut plus tre invoque par la voie de lexception 6 mois aprs la date dentre en vigueur dun document durbanisme. Il faut poursuivre dans cette direction en prvoyant que le juge administratif qui sapprte annuler un acte durbanisme ou un permis de construire en raison dun vice de forme rparable puisse dcider de surseoir aux effets de son annulation en donnant six mois lautorit comptente pour rparer le vice de forme dont se trouve entache sa dcision. Cette ide de dlai de correction des vices de forme rparable pourrait faire lobjet dune application plus large afin dviter des annulations formelles qui ont pour seul effet de retarder lapplication de dcision souvent utile et urgente.

DPNALISER LE DOMAINE DES NORMES

En dehors du domaine touchant la scurit, il n'est pas justifi d'avoir des normes dont l'application insuffisante puisse tre sanctionne pnalement. De faon gnrale, il est opportun de rompre avec la pnalisation des rapports sociaux. La pnalisation des dlits non intentionnels des lus locaux constitue un frein avr laction publique locale, les lus tant encourags grer leur collectivit sans la moindre prise dinitiative afin de limiter le risque pnal encouru. Il nest donc pas admissible qu'une collectivit qui n'a pas les moyens de mettre en uvre une norme ou qui soit dans lincapacit de le faire en raison de la complexit de cette norme, de son impact financier ou de sa non-applicabilit effective une situation particulire donne puisse, en raison de cette incapacit, tre actionne au pnal. Il convient donc non seulement de supprimer les dispositions pnales contenues dans les normes actuellement applicables aux collectivits locales, mais surtout dviter toute dimension pnale dans les normes venir, en partant du principe que le Code pnal apporte dj une rponse suffisante aux domaines quil couvre(10) .

(10) Le Code pnal comporte dans sa rubrique relative "atteintes l'administration publique" trois grands types de dlits imputables aux lus locaux : Les abus d'autorit dirigs contre l'administration ; Les abus d'autorit dirigs contre les particuliers ; Les manquements au devoir de probit. 83

TEMPRER LE PRINCIPE DE PRCAUTION ET RHABILITER LE DROIT AU RISQUE

Prvenir, tenter de tout prvoir et ragir par avance dans les moindres dtails, telles sont les consquences comportementales d'un principe de prcaution, source inpuisable de normes. C'est ainsi par exemple que deviennent applicables des normes antisismiques dans des zones o la terre n'a jamais trembl. Face au principe de prcaution, il est urgent de rhabiliter le droit au risque, condition du progrs scientifique et technique, des innovations qui impliquent toujours des transgressions et des explorations hors normes. La crativit est par essence hors-norme. Cependant, une socit qui choisit de prendre des risques en fait prendre, et doit pouvoir rparer. Notre droit a invent depuis longtemps un rgime adapt en rparation du risque. La responsabilit pour risque permet en effet de rparer un prjudice sans avoir besoin de chercher de faute. Ce rgime, invent pour rparer les accidents statistiques non rductibles des vaccinations varioliques, est fond sur l'ide qu'une socit peut pour des raisons d'intrt gnral faire peser des risques sur des personnes et que lorsque des personnes subissent les consquences d'une activit risques, elles ont droit rparation. Il est possible de construire une socit risques qui rpare le risque. C'est un peu le rgime de l'assurance qui est parfois tous risques. La rhabilitation du droit au risque dpasse largement la question de notre corpus juridique. Elle implique un discours volontariste et pdagogique tous les niveaux sur le caractre potentiellement cratif de la prise de risque, et sur le droit rparation. Il sagit dune volution dans la dure, qui touche elle aussi un rflexe culturel ancr dans les mentalits franaises : dans un autre domaine, les conomistes considrent les Franais comme plutt averses au risque , avec comme symptme de cette aversion un taux dpargne parmi les plus lev dEurope (16,2% en 2012)(11) . - Temprer le principe de prcaution pour viter l'horreur normative Le principe de prcaution accompagn de la menace pnale est une source inpuisable de norme dans le domaine de la scurit. Appliqu aux tablissements d'accueil des personnes ges, ce principe peut conduire des logiques d'infantilisation et d'enfermement que seule une culture du risque assum peut corriger. Telle est la dmarche qu'a soutenue la Fondation de France en lanant un appel projets droit au choix et droit au risque des personnes ges . Un systme de signature de dcharge de responsabilit li l'adhsion des normes assouplies sur les droits de sortie et sur la participation aux activits d'un tablissement ouvrirait la possibilit de vivre ses choix jusqu'au bout de sa vie. Cette dmarche de prise de risque attnuerait les effets liberticides du principe de prcaution.

(11) Source INSEE et OCDE. Selon les chiffres d'Eurostat, seuls les Allemands, les Belges et les Slovnes mettent davantage de ct que les Franais. 84

En rsum : 5 actions conduire pour faire voluer nos principes juridiques actuels

Action
Instaurer le principe de proportionnalit Instaurer le principe de scurit juridique Scuriser les normes laboration lente : permettre au juge de sursoir une dcision dannulation pour vice de forme Dpnaliser le domaine des normes

Acteurs
Gouvernement et Parlement (rvision constitutionnelle) Gouvernement et Parlement (rvision constitutionnelle)

Difficults ou rsistances prvoir

Opportunit dengager une rvision de la Constitution Opportunit dengager une rvision de la Constitution

Effets positifs
Ouvre des marges de manuvre pour ladaptabilit du droit Stabilit de la norme

Les juges administratifs

Dfinir les champs qui peuvent sy prter

Scurise les projets lourds

Ensemble des acteurs qui font la norme

Dfinir les champs qui peuvent sy prter Va loppos des tendances socitales actuelles ; Difficult politique assumer le on ne peut pas tout matriser

Permets de sortir dune logique socialement malsaine Source de crativit et dinnovation indispensable dans la comptition mondiale

Temprer le principe de prcaution et rhabiliter le droit au risque

Tous les acteurs de la norme

2-1-2 Ouvrir le dialogue sur les normes.

SORTIR DE LOBSESSION DE LA NORME OBLIGATOIRE ETVALORISER LA NORME CONTRACTUELLE Notre culture juridique franaise accorde une confiance suprieure la norme obligatoire par comparaison avec les dispositifs de type contactuel, volontaire, incitatif, qui sont bien plus prsents dans la culture juridique anglo-saxonne. Il sagit donc de conduire une vritable rvolution copernicienne, ce qui ne sera pas simple tant elle sattaque des rflexes solidement ancrs. Un droit moderne doit veiller ne pas figer des situations par dfinition transitoires, compte tenu de lvolution des sciences, des techniques, et des situations sociales. Les normes juridiques contraignantes doivent donc se limiter fixer les objectifs atteindre (obligatoires) et renvoyer les moyens des normes techniques et aux outils du droit contractuel : des accords plutt que des arrts, des chartes plutt que des circulaires. Dans une nouvelle approche de la production normative, plutt que de considrer que la norme doit tre par dfaut obligatoire, et par drogation volontaire (ou contractuelle), les auteurs de la norme doivent tre incits privilgier la norme non obligatoire chaque fois quil ne pourra tre prouv que lobligation garantirait de meilleurs rsultats.

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Cette nouvelle approche franaise des normes appliques aux collectivits permettrait d'avoir un droit efficace et jour, en progression constante. Elle s'inscrirait dans une dmarche de rupture avec la tradition d'un droit public unilatralement impratif en faisant entrer les rgles dans les murs avant de les tablir dans les lois. Il est toutefois peu probable quune obligation formelle de justifier le caractre obligatoire dune norme dans une fiche dimpact produirait des effets satisfaisants lobligation de conduire des tudes dimpact na, par exemple, abouti qu surcharger les services qui les rdigent dans lurgence, sans vritable analyse des effets possibles du texte quils prparent. Cest donc plutt dans la formation des acteurs de la norme que ce point devra tre soulign (cf infra). En revanche, il pourrait tre utile dinstaurer un contrle renforc du caractre obligatoire ds la conception de la norme, et dintroduire les rsultats de ce contrle dans lexpos des motifs, afin que le Juge puisse ensuite ventuellement tre saisi sur cet aspect. La possibilit pour le Juge dintervenir doit permettre dassurer que le contrle du caractre obligatoire ne sera pas purement procdural. Elle devrait aussi responsabiliser les administrations sur lutilit relle de la norme. INSTAURER DES "NORMES RECOMMANDATIONS" Il serait pertinent de sinspirer de la manire dont le monde professionnel met en uvre une activit normative sans susciter de difficults majeures. La raison en est simple. Les normes AFNOR commencent leur vie comme simple recommandation. Les prochaines "normes" en droit public gagneraient natre sous un tel statut ouvrant ainsi une phase dexprimentation, dvaluation et dadaptation, plus efficace pour mesurer les cots que les tudes dimpact toujours un peu thoriques et plutt "minorantes" sur les consquences financires. Cette formule sinscrirait dans une dmarche de rupture avec la tradition dun droit public unilatralement impratif en faisant entrer les rgles dans les murs avant de les tablir dans les lois. Lannexe "pour lavnement dun droit intelligent articulant normes juridiques et normes techniques" explicite les conditions du passage vers des "normes recommandations". INSTAURER UN "RESCRIT NORMES" La valorisation de la norme contractuelle pourrait galement sinspirer de techniques qui ont dj fait leur preuve. ce titre, le rescrit qui connat un vritable essor en matire fiscale pourrait tre transpos en matire de normes sappliquant aux collectivits locales. Le rescrit est une prise de position formelle de ladministration qui lengage et limite son droit remettre en cause la situation individuelle de ladministr qui la sollicite. En matire fiscale, il permet ainsi un administr de prsenter sa situation et de demander ladministration fiscale de se prononcer sur la conduite quil doit tenir. Transpos aux collectivits territoriales et leurs tablissements publics, le rescrit permettrait ces dernires de se tourner vers les administrations centrales lorsque leur situation au regard dune norme ne semble pas correspondre aux cas prvus par celle-ci. Le rescrit se traduirait ainsi
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par une simple application du droit existant, mais pourrait dans certains cas prendre une forme interprtative, cratrice de solutions pour des circonstances particulires. Au mme titre que le rescrit constitue une garantie offerte au contribuable, faisant ainsi cho lindispensable scurit juridique, il renforcerait lide dune confiance lgitime rciproque entre lEtat et les collectivits. CRER UN "MDIATEUR DE LA NORME" ENTRE LTAT ET LES COLLECTIVITS TERRITORIALES La somme des malentendus qui saccumulent entre ltat et les collectivits territoriales en matire de normes, justifie linstitution auprs du Ministre charg de la dcentralisation dun mdiateur en charge de garantir lcoute, le dialogue et le rglement amiable des diffrends qui peuvent natre entre ladministration centrale et ladministration locale dans la mise en uvre des normes. Le mdiateur recevrait et instruirait les rclamations et les demandes de mdiation, manant des collectivits locales et proposerait aux administrations centrales une rsolution amiable des litiges ce qui permet dviter un contentieux ou tout simplement la rupture du service public. Chaque collectivit locale qui se trouverait ainsi confronte une disposition rglementaire dont la mise en uvre, en raison de circonstances locales, de fait ou de droit, serait rendue inapplicable, voire financirement insoutenable, devrait pouvoir solliciter lavis dun mdiateur charg de se prononcer sur lapplication au niveau local de la disposition conteste. Nomm par le Prsident de la Rpublique pour une dure de trois ans renouvelable et indpendant des parties concernes, ce mdiateur aurait pour priorit daboutir un accord quilibr qui permette une application quitable de la norme. Il disposerait de moyens ddis obtenus par redploiement deffectifs en provenance des services prescripteurs (dont lactivit est voue diminuer compte tenu des efforts entrepris pour juguler la surproduction normative). Il ne sagit en effet nullement de crer une instance qui viendrait se surajouter aux instances de dialogue existantes, mais simplement une nouvelle fonction au sein de ladministration, au bnfice des collectivits confrontes des difficults dans la mise en uvre des normes. Chaque anne le mdiateur remettrait au Prsident de la Rpublique un rapport dans lequel il formulerait les propositions qui lui paraissent de nature amliorer la mise en uvre des normes, de nature lgislative ou rglementaire, par les collectivits locales ou leurs tablissements publics. Le contenu de ce rapport, recommandations comme difficults releves pour lapplication de la norme, devrait pouvoir tre transmis aux diffrents services de ltat crateurs de normes, ainsi quau lgislateur, afin que ceux-ci puissent en tenir compte dans llaboration des normes futures. Il ferait galement lobjet dune prsentation et surtout dune discussion lors dun sminaire annuel des responsables juridiques ministriels que nous appelons de nos vux (cf infra 2.2.3). Le Haut Conseil des Territoires en serait galement destinataire. Une variante du dispositif du mdiateur consisterait lui permettre de sappuyer sur les dbats des confrences territoriales de laction publique lorsque ces dernires porteraient sur la mise en uvre des normes dans les collectivits locales. Il pourrait galement interroger les prfets de dpartement sur les interprtations qu'ils auraient pu tre amens formuler pour les normes concernes(cf supra-interprter les normes)

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Une autre possibilit serait de positionner le mdiateur auprs du futur conseil national charg du contrle et de la rgulation des normes applicables aux collectivits locales, si la proposition de loi en portant cration (adopte par le Snat le 28 janvier 2013) tait vote par lAssemble Nationale(12). A cette occasion, il est vivement recommand au Gouvernement d'inscrire l'ordre du jour prioritaire du Parlement les propositions de lois sur le traitement des normes (proposition Sueur/Gourault et proposition Dolig), qui comportent des dispositions pertinentes, justifiant que ces textes aboutissent avant la fin de l'anne 2013. En rsum : 4 actions conduire pour ouvrir le dialogue sur les normes

Action

Acteurs

Difficults ou rsistances prvoir

Effets positifs Simplification et assouplissement du corpus juridique ; responsabilisation des acteurs pour la dtermination des moyens ncessaires atteindre les buts obligatoires Simplification et assouplissement du corpus juridique ; responsabilisation des acteurs pour la dtermination des moyens ncessaires atteindre les buts obligatoires Cohrence de laction de ltat (existe dj en matire fiscale) ; enrichissement de la doctrine ; dsengorgement des services de contrle Fluidifier les relations tat/CT ; Limiter les contentieux ; Connaissance des effets concrets des normes

Valoriser la norme contractuelle

Ensemble des auteurs de la norme

Rflexe quasi "culturel" du recours la norme obligatoire ; rticence des administrations au contrle renforc

Instaurer des "normes recommandation"

Ensemble des auteurs de la norme

Rflexe quasi "culturel" du recours la norme obligatoire ; rticence des administrations au contrle renforc

Instaurer un "rescrit normes"

Chaque ministre (administration centrale)

Changement dhabitudes

Crer un "mdiateur de la norme" entre ltat et les collectivits territoriales

Dcision PM Mise en place Intrieur

Rticence des administrations qui devront fournir les moyens

(12) Cette proposition de loi prvoit la transformation de la CCEN en conseil national charg du contrle et de la rgulation des normes applicables aux collectivits locales. 88

2-1-3 Insuffler de lintelligence dans notre management du droit.

RENVERSER LA LOGIQUE DE LA DCISION IMPLICITE Notre droit contient nombre de dispositions qui font de labsence de dcision de lAdministration une situation juridique quivalente une dcision. Il sagit le plus souvent dune dcision de rejet(13), mais certains rgimes particuliers prvoient au contraire que le silence gard par une autorit administrative pendant un certain dlai vaut dcision implicite d'acceptation. Lexistence de ces rgimes drogatoires a pour consquence une relle incertitude juridique pour ladministr qui se voit refuser un droit ou avantage sans autre forme de procs, notamment sans en connatre la motivation(14) . Largument selon lequel le principe de la dcision implicite de rejet permettrait au citoyen de sassurer de leffectivit de ses droits apparat donc trs contestable. De plus, bien que rduit deux mois, ce principe ne permet pas de lutter contre lattentisme de ladministration. Il est quelque fois plus simple de provoquer une dcision implicite de rejet que de prendre une dcision expresse. Dailleurs, pour contraindre ladministration a davantage de diligence dans ses rponses, de plus en plus de dcisions implicites valent acceptation de la demande de ladministr. Cest pourquoi, dans un souci de cohrence et defficience de laction administrative, il est propos dinverser le principe en dcidant que A l'exclusion de demande financire de toute nature et des questions touchant l'tat des personnes, le silence gard pendant plus de deux mois par l'autorit administrative sur une demande vaut dcision acceptation. Ce principe ne sapplique pas lorsquun rgime de dcision implicite de rejet est institu dans les conditions prvues l'article 22 ou lorsque le texte institutif fixe la date de naissance de la dcision implicite dacceptation. Ladministration serait ainsi contrainte de se positionner rapidement sur les droits des citoyens. VITER DAJOUTER DES DISPOSITIONS NATIONALES AU DROIT COMMUNAUTAIRE OU INTERNATIONAL La mauvaise transposition des textes communautaires, qui consiste rajouter des dispositions nationales au contenu des textes transposer, constitue une surenchre normative , source de complexit inutile. Elle entrave ainsi la comptitivit et la ractivit des territoires, car une collectivit qui serait en concurrence avec une collectivit dun autre tat membre pour laccueil dune entreprise internationale risque dtre dsavantage, dans le choix final, du fait des contraintes normatives plus importantes ct franais. La meilleure transposition est donc celle qui najoute rien au droit communautaire, ou tout le moins, nimpose pas, sous prtexte de transposer le droit communautaire, de contraintes supplmentaires aux collectivits territoriales et leurs tablissements publics.

(13) L'article 21 de la loi n2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dispose que "sauf dans les cas o un rgime de dcision implicite d'acceptation est institu dans les conditions prvues l'article 22, le silence gard pendant plus de deux mois par l'autorit administrative sur une demande vaut dcision de rejet". (14) Il lui appartient en effet, dans cette situation, de demander l'administration les motifs de son refus avant de pouvoir en contester le bien-fond. 89

Dans les cas exceptionnels o des ajouts nationaux se justifieraient, tout projet de texte de transposition, de quelque niveau qu'il soit (dcret, arrt ou projet de loi), devrait obligatoirement tre accompagn dune rubrique de l'expos des motifs consacre ce qui n'est pas directement exig par la directive. Lors des runions interministrielles de suivi de transposition runies sous l'gide du SGAE, il appartiendrait au ministre concern de mettre en vidence et de justifier lintrt reprsent par les ajouts nationaux proposs. En cas de difficults, celle-ci pourrait tre soumise au groupe haut niveau de ladaptation au droit communautaire vis larticle 4.1.2 du guide de lgistique, larbitrage du Premier Ministre intervenant l aussi en dernier recours. Lorsquil sera justifi dajouter des dispositions nationales, celles-ci devront tre clairement identifies comme telles dans le texte, afin de permettre chaque acteur didentifier la source de la contrainte supplmentaire. RESPECTER LE MORATOIRE SUR LES NORMES Un moratoire sur ldiction des normes rglementaires a t instaur par une circulaire du Premier ministre du 6 juillet 2010. Il s'applique l'ensemble des mesures rglementaires dont l'adoption n'est commande ni par la mise en uvre d'engagements internationaux de la France, ni par l'application des lois. Ce moratoire a t confirm par le nouveau Premier ministre au dbut de la prsente lgislature. Quantitativement, la proportion de textes d'initiative gouvernementale prsents la CCEN n'a pourtant pas diminu depuis la mise en uvre du moratoire. Pire de nombreuses administrations interroges en sance ont reconnu en ignorer totalement lexistence. Pour linstant ledit moratoire noffre pas encore le caractre dissuasif espr du dispositif sur les ministres et sur la question de la soutenabilit financire. Deux actions combines sont conduire pour faire respecter ce moratoire : une action de type managrial, visant sensibiliser les acteurs de la production normative dans les administrations et encourager le changement de certains rflexes bien installs, et une action plus contraignante et plus formelle pour sassurer du respect du moratoire dans le processus dlaboration de la norme. - Avant lt 2013, il sera ainsi ncessaire dorganiser un sminaire des directeurs des affaires juridiques et sous-directeurs de lensemble des ministres, afin que nul ne puisse plus prtendre ignorer lexistence du moratoire et ses rgles ; ce sminaire pourrait dailleurs sinscrire dans laction de formation des acteurs de la norme indispensable au changement culturel prconis (cf infra) ; - Formellement, le rappel du moratoire dans les attendus de tous les textes rglementaires soumis la CCEN pourrait tre rendu obligatoire, afin de contraindre les administrations le prendre en compte dans leur dcision de prsenter leurs normes. Enfin, afin de formaliser le respect des principes dits par le moratoire, une rcriture du moratoire ou lintgration des principes de celui-ci dans le guide de lgistique pourrait savrer utile.

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En rsum : 3 actions conduire pour insuffler de lintelligence dans notre management du droit Action
Renverser la logique de la dcision implicite viter dajouter des dispositions nationales en transposant le droit international SGG

Acteurs

Difficults ou rsistances prvoir

Rticence des administrations

Effets positifs
Meilleure qualit de service au citoyen ; accessibilit et transparence Amliore la position concurrentielle de la France vis--vis des autres membres de lUE qui transposent directement Contenir le volume actuel de notre corpus juridique

Chaque ministre

Aucune

Respecter le moratoire sur les normes

Chaque ministre ; SGG pour organiser un Poids des habitudes sminaire des directeurs juridiques dadministration centrale

2-2 Rpondre en pratique pour prvenir le retour de lintemprance normative. 2-2-1 Encadrer la production normative.

La rvolution culturelle de la production normative ne se fera pas en un clair. La vigilance restera de mise pour linstaller dans le temps, et engager durablement une logique qui devra permettre den matriser le volume et la qualit. En attendant que cette rvolution produise ses effets, quelques outils simples peuvent tre dores et dj mis en place pour prvenir une rsurgence de lintemprance normative qui ruinerait les effets du choc de comptitivit de notre Droit. METTRE EN PLACE DES OBJECTIFS DE REVISION DU CORPUS JURIDIQUE En lien avec le programme de simplification pluriannuelle des normes dcid par le CIMAP du 18 dcembre 2012, chaque directeur dadministration centrale aurait dans ses objectifs la reprise dun certain nombre de textes par an avec propositions de dclassement associes. Il devrait annuellement rendre compte de latteinte ou non de ces objectifs devant le Premier ministre (SGG) et devant le Parlement. Par ailleurs, une clause de caducit pouvant difficilement tre insre dans les normes, il conviendrait dassortir les dispositifs normatifs venir dune clause de rexamen au bout d'un dlai donn(15) .

(15) Le rapport Dolig proposait dj cette clause de rexamen, sur le modle des "sunset laws" Amricaines.

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LIER LADOPTION DUNE NOUVELLE NORME A LABROGATION DUNE AUTRE Il ne sagit pas tant dadopter une logique mcanique simple du un pour un , mais bien de responsabiliser les administrations en contraignant leur force de proposition normative la suppression de normes dont elles sont porteuses. ce sujet, le CIMAP du 18 dcembre 2012 a dailleurs pos le principe une norme cre = une norme abroge(16) . Il ne reste donc plus qu mettre effectivement ce principe en uvre. PRODUIRE UN TAT ANNUEL DU FLUX DE NORMES Il existe dj un tel tat annuel dans le rapport prsent chaque anne par la CCEN. Il pourrait donc tre envisag dutiliser cet tat pour indiquer, pour lensemble des administrations, le flux de cration, le flux de suppression, et le solde. cet tat quantitatif devra sajouter un tat qualitatif, prcisant quels sont les domaines sur lesquels il a t lgifr, pour lesquels des normes ont t modifies, et suivant quels motifs. En rsum : 3 actions conduire pour encadrer la production normative.
Action Mettre en place des objectifs de rvision du corpus juridique Acteurs PM/SGG Dclinaison par ministre (par RPROG) Difficults ou rsistances prvoir Rticence des RPROG ou directeurs dadministration centrale se voir rajouter des objectifs Application du 1 pour 1 dans une logique mcaniste purement quantitative (peu deffets qualitatifs) Aucune (existe dj) Effets positifs Garantie d'une diminution relle du volume des normes

Lier ladoption dune norme labrogation dune autre

Chaque ministre

Garantie que le volume total de normes naugmente pas Transparence ; Identification aise des domaines les plus norms

Produire un tat annuel du flux des normes

CCEN

(16) Dcision n16 - CIMAP du 18/12/12 92

2-2-2 Mieux connatre les effets des normes.

RALISER DES TUDES DIMPACT EX POST DES NORMES RGLEMENTAIRES Il est indispensable de sappuyer sur des retours dexprience pour mesurer les effets des normes, les ventuelles difficults engendres et les surcots. Il faut donc la fois inciter les collectivits faire remonter leurs difficults sur le terrain, et obliger les ministres suivre les effets des normes dont ils sont porteurs. Chaque ministre devrait ainsi prsenter en dbut danne un programme de suivi de limpact des normes qui serait construit en concertation avec les collectivits, par exemple via le Haut Conseil des Territoires. Les confrences territoriales de laction publique, prvues par le projet de loi sur la dcentralisation, pourraient ensuite constituer le lieu adquat o raliser ces tudes dimpact locales, et o dbattre de limpact des normes mises en uvre. Leurs conclusions seraient ensuite remontes au Haut Conseil des Territoires, charg den laborer une synthse et didentifier les normes dont limpact nest pas satisfaisant au regard de leurs objectifs. Le mdiateur de la norme pourrait utilement tre associ ces travaux. Les ministres concerns seraient ensuite chargs de proposer des volutions des normes en question. SINSPIRER DES EXPRIENCES TRANGRES Il faut renforcer la veille juridique, notamment vis--vis des tats membres de lUnion Europenne avec lesquels nous nous trouvons en concurrence directe pour la localisation des activits conomiques et des investissements trangers. Cette veille permettrait galement denrichir nos outils et mthodes pour raliser les tudes dimpact et pour matriser la production normative. En rsum : 2 actions conduire pour mieux connatre les effets des normes.
Action Acteurs Ministres Haut Conseil des Territoires Confrences territoriales de laction publique SGG Difficults ou rsistances prvoir Lourdeur de la tche pour des services dj surchargs ; Mthodologie construire (une mme mthodologie pour un mme type de norme) Opportunit dengager une rvision de la Constitution Effets positifs Permet de revenir rapidement sur une norme rglementaire dont limpact serait plus ngatif que positif ; Transparence Stabilit de la norme

Raliser des tudes dimpact ex post

Assurer une veille juridique sur le sujet

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2-2-3 Sensibiliser tous les acteurs de la norme pour assurer la prennit dune production normative "intelligente".

Il ny aura pas damlioration relle ni de matrise de notre production normative sans un renforcement significatif de la comprhension que les acteurs de cette production ont des enjeux normatifs, sans une modification profonde de leurs rflexes juridiques et sans un affermissement de leurs comptences. Il ne sagit pas seulement des rdacteurs, mais aussi (surtout ?) des cadres suprieurs chargs de concevoir lesprit des textes au nom de leurs ministres respectifs. Pour mettre fin lintemprance normative, il faut sattaquer au management de la norme et en revoir toutes les dimensions : la capacit produire la norme, les rgles pour lcrire, ses modalits de diffusion et dappropriation. RENFORCER LA FORMATION DES CADRES DE LA FONCTION PUBLIQUE LA LGISTIQUE ET AUX ENJEUX (DMOCRATIQUES, CONOMIQUES, SOCITAUX) DU DROIT Dans lensemble des coles de la fonction publique, de tous niveaux, la formation la lgistique doit tre significativement renforce, non seulement en quantit ( titre dexemple, elle nest aborde lENA que dans le dernier des 3 modules de la scolarit), mais surtout en qualit : il sagit non pas de faire apprendre par cur la technique (ordre des attendus, etc.) dans le but de russir une preuve scolaire, mais de faire comprendre ou de rappeler le sens de la hirarchie des normes, les enjeux dmocratiques et conomiques qui y sont associs, et le rle qui doit tre celui de ltat dans la production normative. Le message doit y tre martel que le recours la norme doit tre modr et que la norme obligatoire ne doit intervenir que par exception. Lanalyse de limpact des normes, appuye dexemples et de chiffres, doit faire partie intgrante de cette formation de base. Par ailleurs, les formations au droit offertes dans les plans de formation continue des ministres devront sinspirer de cette logique et non plus tre principalement tourns vers la prparation des agents aux diffrents concours internes et examens professionnels. RENDRE LE RESPECT DU GUIDE DE LGISTIQUE OBLIGATOIRE Lactuelle pitre qualit de notre production normative a ceci dabsurde que loutil qui permettrait de lamliorer existe dj : il sagit du guide de lgistique, labor par le Conseil dtat et disponible tous sur le site de Lgifrance. En dpit de sa qualit et de son indniable utilit pour une correcte rdaction des textes, ses prescriptions sont loin dtre systmatiquement respectes, ce qui conduit sinterroger sur la connaissance que les rdacteurs de normes ont de ce guide. Il apparat donc ncessaire de rappeler rgulirement lexistence de ce guide, et son utilit pour llaboration des textes. Un premier rappel approfondi pourrait tre fait loccasion du sminaire des cadres juridiques mentionn plus haut. Un lien vers le guide pourrait galement tre install sur la page daccueil de chaque Intranet ministriel. Enfin, il pourrait tre envisag de rajouter le guide de lgistique dans les visas des textes rglementaires, ce qui aurait pour effet de rendre le guide opposable aux administrations. Ce formalisme naurait dautre valeur ajoute que dinstaller enfin chez les rdacteurs des textes le rflexe dutiliser effectivement ce guide.
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CONSTRUIRE UNE PDAGOGIE DESTINE AUX RELAIS DOPINION La puissance publique tire sa lgitimit et sa force symbolique du droit. Il en rsulte une demande sociale alimente par la croyance dun effet immdiat, quasi magique , et probablement une utilisation par le pouvoir politique pour montrer quil agit. Or, il est plus que probable que peu de journalistes, et encore moins de citoyens, soient trs au fait de ce quest une loi par rapport un dcret ou une circulaire. Ils nen matrisent le plus souvent ni la porte, ni la force contraignante, ni la procdure associe. Il est donc indispensable de diffuser, dans le cadre dune campagne de communication supports multiples, les lments de comprhension de base de notre droit, qui permettront notamment lopinion de comprendre pourquoi tout na pas se trouver dans la loi, et pourquoi la norme obligatoire nest pas forcment la plus scurisante. En rsum : 3 actions conduire pour amliorer la matrise par les acteurs des enjeux du droit.

Action Renforcer la formation des cadres de la fonction publique la lgistique et aux enjeux du droit Rendre le respect du guide de lgistique obligatoire

Acteurs coles de la fonction publique ; Chaque ministre (formation continue)

SGG

Difficults ou rsistances prvoir Changement doptique des formations (non plus pour prparer un examen professionnel, dans une logique scolaire) Rticence des administrations ; Risque que ce respect soit purement formel

Effets positifs Changer durablement les rflexes juridiques des auteurs de la norme, amliorer la comprhension des enjeux Amlioration de la qualit technique de la norme Rapprocher le droit du citoyen en lui en rappelant le sens et les enjeux ; Faire diminuer la pression mdiatique sur les textes de loi (simultanment, mieux intresser les journalistes au domaine rglementaire)

Construire une pdagogie destine aux relais dopinion

Cabinet PM/SGG Dclinaison ministrielle

Cots dune ventuelle campagne de masse

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2-3 Rpondre par la fermet : savoir rsister aux pressions externes, souvent indiffrentes aux enjeux du droit.

La pression externe en faveur dune production normative toujours plus grande ne doit pas tre sous-estime. Y rsister implique didentifier les sources de pressions, et de leur opposer des rponses qui restent fermes dans le temps. GRER LE POIDS DES EGO Limpact mdiatique dune loi tient non seulement son contenu, au sujet plus ou moins polmique quelle traite, mais aussi au nom du ministre qui la porte ou du parlementaire qui lamende. Une faon simple de limiter les vellits de ceux qui souhaitent laisser leur trace nominative dans notre histoire juridique (voire dans notre histoire tout court) serait dinterdire purement et simplement quun nom soit associ un texte juridique. Cette mesure permettrait peut-tre galement de mettre fin lambivalence qui voit des lus la fois dplorer lhyper rigidit de la norme lorsquils doivent lappliquer dans leur collectivit, et dans le mme temps insrer des dispositions rglementaires dans des lois quils votent en tant que parlementaires. Pour sassurer du succs de cette mesure, la coopration des relais dopinion est indispensable : ils devront tre incits, aussi souvent que ncessaire, dsigner les textes par leur objet et non par le ministre qui le porte. Les services de communication des ministres devront ainsi veiller contacter les rdactions pour leur rappeler lobjet des textes de loi et limportance de citer cet objet dans leurs articles ou reportages. GRER LES INTRTS PARTICULIERS La production normative est lobjet de toutes les attentions de ceux qui y trouvent un intrt et se sont organiss pour le faire valoir auprs des parlementaires et de lexcutif. Cest un jeu dacteurs logique, qui a naturellement sa place dans une dmocratie. Il nest en revanche pas acceptable que la pression des intrts particuliers puisse conduire dnaturer notre droit, notamment en insrant dans les lois des dispositions non plus dordre gnral, mais rpondant prcisment ces intrts particuliers. La meilleure rponse apporter ces pressions rside dans les tudes dimpact pralables llaboration des textes, tudes qui devraient tre compltes par des tudes ex post permettant le cas chant de modifier des normes dont on dmontrerait quelles rpondent plus aux intrts dune catgorie particulire qu lintrt gnral. Le rythme effrn impos par lagenda politique (et mdiatique) la production normative a abouti vider de son sens le principe des tudes dimpact, ramenes leur dimension purement formelle faute du temps ncessaire leur ralisation. Une meilleure matrise de cette temporalit dlirante passe par des mesures dencadrement de la production normative (cf supra 2.2.1).

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GRER LA TENTATION DE LA RPONSE PAR LA NORME Guy Carcassonne a pu dire que chaque sujet du journal de 20h tait, potentiellement, un sujet de loi. Et il est vrai que le pouvoir politique dispose de peu de moyens aussi mdiatiquement visibles que ldiction dune loi pour montrer quil agit. Deux rponses possibles cette tentation, qui restera toujours forte : - la dtermination de rgles de stabilit minimale dans le temps des textes, associes une clause de revoyure (cf supra 2.2.1) : cela permettrait de ne pas modifier les normes existantes au gr des faits divers ou des protestations de tel ou tel groupe dintrt, mais de les examiner dans le cadre de clauses de rendez-vous dont la temporalit serait dconnecte des soubresauts de lactualit, permettant le recul ncessaire une analyse impartiale ; - ladhsion par les acteurs au discours pdagogique quils auront diffuser. En rsum : 3 actions conduire pour limiter les pressions externes qui entraveraient la dmarche conduire

Action

Acteurs Tous les acteurs publics amens sexprimer dans les mdias devront les inciter nommer les textes par leur objet et non par le nom du ministre qui les porte devant le Parlement ; Service communication de chaque ministre et de chaque ministre (en se coordonnant) Administrations porteuses des textes

Difficults ou rsistances prvoir

Effets positifs

Empcher quun texte porte le nom dun lu ou dun ministre (y compris amendements)

Rticence de tous les auteurs potentiels de la norme perdre la visibilit mdiatique lie

Contribue limiter la crativit des auteurs de la norme ; responsabilise les auteurs sur la porte de la production normative

Amliorer les tudes dimpact pour rsister aux pressions des groupes dintrt Stabiliser les normes dans le temps pour viter leffet actualit

Ensemble des auteurs de la norme

Incompatibilit avec le rythme actuel de la production normative ; services surchargs Pression mdiatique de lactualit ; volont du Pouvoir de montrer quil agit

Visibilit sur les effets de la norme ; meilleure qualit de celle-ci Scurit juridique

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Relev des propositions Partie 2 Gestion du flux des normes

Impact Moderniser notre droit 1. Instaurer le principe de proportionnalit 2. Insrer le principe de scurit juridique 3. Scuriser les normes laboration lente 4. Dpnaliser le domaine des normes 5. Temprer le principe de prcaution et rhabiliter le droit au risque 6. Valoriser la norme contractuelle 7. Instaurer des "normes recommandation" 8. Instaurer un "rescrit normes" pour les collectivits locales 9. Crer un "mdiateur de la norme" entre l'tat et les collectivits locales 10. Renverser la logique de la dcision implicite 11. viter d'ajouter des dispositions nationales au droit communautaire ou international 12. Respecter le moratoire sur les normes Prvenir le retour de l'intemprance normative 1. Mettre en place des objectifs de rvision du corpus juridique 2. Lier l'adoption d'une nouvelle norme l'abrogation d'une autre 3. Produire un tat annuel du flux des normes 4. Raliser des tudes d'impact ex post des normes rglementaires 5. S'inspirer des expriences trangres 6. Renforcer la formation des cadres de la fonction publique la lgistique et aux enjeux du droit 7. Rendre le respect du guide de lgistique obligatoire 8. Construire une pdagogie destine aux relais d'opinion Rsister aux pressions externes 1. Empcher qu'un texte porte le nom d'un lu ou d'un ministre 2. Amliorer les tudes d'impact pralables 3. Stabiliser les normes dans le temps ++++ +++ ++ ++ +++ ++++ +++ +++ +++ + ++ ++++ +++ +++ + +++ + ++++ +++ ++++ ++ +++ +++

Faisabilit ++ ++ +++ +++ + + ++ ++ +++ +++ ++++ + +++ +++ ++++ ++ +++ ++++ +++ ++ + +++ +++

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Conclusion

Puisque tout a dj t dit sur lintemprance normative et sur les moyens dy mettre fin, sans effets notables sur la situation, la clef de la russite, celle qui permettra au Titanic quest devenu notre Droit de ne pas se fracasser sur liceberg de notre dsinvolture collective, cest bien le changement de culture normative de lEtat. Continuer de regarder simplement lintemprance normative comme une scorie agaante de notre fonctionnement dmocratique menace insidieusement mais rellement lavenir de notre pays, de nos institutions, de notre socit. Notre devoir de serviteurs de ltat nous impose dadresser au gouvernement qui nous a missionn une alerte carlate sur la ncessit de retourner, la logique nfaste dans laquelle nous sommes engags : le suppos pouvoir magique confr la loi, lobsession du risque zro, le partage kafkaen de la conduite des politiques publiques, le got hystrique de la communication mdiatique et, plus gnralement, notre frilosit institutionnelle. Autant dobstacles franchir au prix dune volont sans faille. Rviser le corpus juridique a un cot politique, dautant plus fort que le discours pdagogique accompagnant cette rvision sera mal pens, inadapt ou insuffisant. Ne pas agir aurait un cot plus fort encore. Cest pourquoi, il importe de ne pas tarder provoquer un choc de comptitivit pour traiter le stock de normes (choc symbolique mais aussi choc de confiance). Cest pourquoi, il faut chiffrer les bnfices concrets de ce traitement afin de lgitimer le maintien de leffort. Cest pourquoi, il faut engager lensemble des dmarches de fond qui permettront de ne pas avoir retraiter le mme sujet dans 5 ou 10 ans. Ces dmarches sont indissociables entre elles. Elles ont leur cohrence, nen engager quune partie, serait nen engager aucune. Cest pourquoi, un suivi des travaux et des dmarches doit sorganiser au plus haut niveau. Pour aboutir, la volont de simplification doit tre suffisamment forte pour rsister aux pressions qui surgiront de la part des chiens de garde vigilants des normes. Il est urgent de comprendre que le sujet dpasse la question des rapports entre tat et collectivits locales, il concerne la socit toute entire. Il reprsente un enjeu majeur pour notre conomie, nos finances publiques et lefficience dun Droit mis au service de laction. Si les dcisions sont enfin prises et le travail engag, il y a toutes les chances pour que les bnfices que nous en tirerons, collectivement, soient bien suprieurs ceux imagins au moment o nos remettons ce rapport. Le 26 mars 2013 Alain Lambert Jean Claude Boulard
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Annexes

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Annexe 1

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Annexe II

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Annexe III

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Annexe IV - Doctrine sur le droit intelligent

Pour lavnement dun droit intelligent articulant normes juridiques et normes techniques
Amorce de doctrine La loi, la coutume, la jurisprudence et la doctrine sont traditionnellement regardes comme les sources principales sinon les seules du droit. Dautres normes jouent pourtant un rle dans la rgulation des rapports administratifs, conomiques et sociaux : il sagit des normes techniques, parfois appeles droit spontan, droit souple ou encore droit mou (soft law). Le vocable de norme sert ainsi la fois qualifier la rgle de droit et des prescriptions dordre technique. La culture juridique franaise regarde dun il quelque peu suspicieux ces normes techniques, qui elle dnie souvent le qualificatif de droit , considrant quelles nen ont pas les attributs contraignants et quelles ne sont pas issues des sources normatives reconnues comme lgitimes. Jusqu prsent, notre approche juridique des normes techniques a donc consist tenter de les absorber dans notre logique juridique historique, en leur donnant un caractre obligatoire et contraignant. Il en rsulte une rigidification extrme de notre corpus juridique et une inapplicabilit de fait de nombreuses normes, toute la science et limagination des rdacteurs ne suffisant pas prendre en compte linfinie diversit des situations particulires pouvant tre concernes par une norme de nature technique. Le cot pour les collectivits locales et pour notre conomie de ce droit excessivement complexe, rigide et tatillon devient insupportable. Lenjeu dune nouvelle articulation entre le droit dur classique et le droit mou est alors de faire des normes techniques un outil part entire de la mise en uvre du droit applicable aux collectivits locales, et de sappuyer sur cette articulation pour fonder une nouvelle approche intelligente de la norme. Il ne sagit pas dun nouveau droit , mais de complter les approches actuelles du droit en comblant le foss thorique qui spare aujourdhui les normes classiques (que lon pourrait qualifier de hirarchiques, descendantes, unilatrales, obligatoires, contraignantes) des normes techniques marques par leur caractre contractuel, leurs fondements ancrs dans les pratiques professionnelles, leur actualisation permanente. Pour atteindre cet objectif, il importe dabord de dpasser le dbat des thologiens du droit et de reconnatre au droit souple le caractre de Droit part entire, autrement dit de lui accorder un vritable statut juridique. Les normes techniques ne sont pas moins nobles , ni moins respectables , ni surtout moins efficaces, au motif quelles seraient nes dune laboration collective pratique, que les acteurs y adhrent de faon contractuelle et quelles peuvent tre rvises mesure que les besoins auxquels elles rpondent voluent dans le temps, ou que les technologies progressent. Il faut ensuite prendre conscience que la ralit dpasse dj le dbat juridique, et que cest justement l que rside lune des sources de blocage et de complexification de notre corpus juridique : dans les faits, les normes techniques dessence contractuelle (ISO, AFNOR) se
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multiplient depuis plusieurs dcennies. Sy ajoutent dautres types de rfrentiels prescriptifs comme les recommandations, guides de bonnes pratiques et autres repres prcieux pour les acteurs dans tous les champs dactivit. Ces outils apportent une souplesse indispensable la rgulation des activits et des rapports sociaux, car leur force effective tient uniquement leur application sur la base dune acceptation contractuelle. La porte de ces normes correspond ainsi une double fonction de complment : - prciser ce qui est encadr par le lgislateur (ou le pouvoir rglementaire) - rgir les situations qui ne font lobjet daucune rglementation particulire. Jusqu prsent, au lieu de sappuyer sur ces outils et sur lalternative quils pouvaient reprsenter pour normer des situations nouvelles, techniquement complexes ou particulires, notre droit les a tenus en lisire et a prfr corseter ses instruments traditionnels (lois, dcrets en CE, dcrets simples, arrts), dont llaboration comme la modification savrent lourdes et chronophages, de dispositions techniques dont la prcision na dgale que leur inadaptation la multiplicit de situations particulires et la rapidit des volutions technologiques et mme socitales. Notre systme juridique tant devenu un vritable frein pour le dynamisme de notre pays, il est dsormais urgent de changer notre approche des normes techniques. Avant nous, lUnion Europenne avait affront la mme difficult. Jusqu'en 1985, la Communaut Europenne passait ainsi par des directives dfinissant de manire dtaille les spcifications que les produits devaient remplir pour pouvoir circuler librement. Toutefois, la ncessit d'adopter ces directives l'unanimit, ainsi que le niveau trs dtaill de leurs dispositions se sont avrs incompatibles avec le volume et le rythme des travaux accomplir. Aussi, un mcanisme plus souple fond sur la reconnaissance mutuelle a-t-il t amorc. Il sest traduit par la rsolution du 7 mai 1985, qui dfinit une nouvelle approche en matire d'harmonisation technique et de normalisation et bouleverse totalement le paysage communautaire. Elle repose sur quatre principes : Les directives europennes fixent les exigences essentielles auxquelles doivent satisfaire les produits en matire de scurit, de protection de la sant, de protection de l'environnement, etc., mais n'entrent plus dans le dtail des spcifications techniques de ces produits. Les spcifications techniques prcises sont labores par les organismes europens de normalisation. Les normes conservent leur statut volontaire pour les fabricants qui peuvent y droger. Seules les exigences essentielles sont impratives. Les produits conformes aux exigences essentielles bnficient alors de la libre circulation dans la Communaut. Ce choix europen darticuler droit dur et droit souple en renvoyant llaboration des dispositions techniques prcises des organismes de normalisation et en leur confrant un caractre contractuel (ou volontaire) auquel il peut tre choisi de droger pourrait inspirer une nouvelle approche franaise des normes techniques.

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Cette articulation peut en effet sanalyser comme une interface indite entre la norme juridique classique et la norme technique contractuelle, contribuant relier le droit lvolution sociale et aux autres sciences humaines. Cette nouvelle approche franaise des normes appliques aux collectivits locales permettrait d'avoir un droit efficace et jour, en progression constante. Elle s'inscrirait dans une dmarche de rupture avec la tradition d'un droit public unilatralement impratif en faisant entrer les rgles dans les murs avant de les tablir dans les lois. Elle mettrait galement fin au paradoxe actuel qui voit des administrations publiques (administrations centrales) prescrire dautres administrations publiques (administrations dtat dconcentres et collectivits locales) des normes contraignantes.Un dpositaire de lAutorit Publique au niveau local peut ainsi se voir contraint dappliquer une rgle stupide rdige la hte dans un vague bureau dune administration centrale dpourvue de toute autorit publique en la matire. Utiliser pleinement les normes techniques comme outil du droit au service de la mise en uvre des politiques publiques consisterait renverser notre paradigme actuel : plutt que de considrer que la norme doit tre par dfaut obligatoire et par drogation volontaire (ou contractuelle), les auteurs de la norme devraient privilgier la norme non obligatoire chaque fois quil ne pourra tre prouv que lobligation garantirait de meilleurs rsultats. De cette articulation entre la normalisation technique et la norme juridique peut natre un droit intelligent qui permet lavnement progressif et matris de ce nouveau paradigme juridique. Le normatif dur inclurait alors seulement ce qui doit tre dfini comme les exigences essentielles et les buts atteindre sans entrer dans le dtail des spcifications techniques dont llaboration resterait de la comptence dorganismes de normalisation. Ainsi les normes techniques se caractriseraient par leur statut contractuel, seules les exigences essentielles devenant impratives. Pour les juristes qui ont leur comprhension kelsnienne du droit comme un ordre de contrainte, il suffit dadmettre qu'en s'loignant du registre du commandement, le droit fait autre chose et parfois mieux que ce qu'on lui demande de faire. Le droit intelligent devient alors un vecteur dharmonisation des droits, des rgles, des conduites. Le droit intelligent est celui qui retient la rgle de droit dur pour la formulation des objectifs et la rgle de droit souple pour les prescriptions techniques auxquelles le premier renvoie implicitement. Il appartient au droit intelligent dtre lquilibre en supprimant le pire pour cheminer vers le meilleur dans un encadrement suffisamment balis pour ne pas risquer laventure. Aussi il redonne une chance au droit franais de rayonner nouveau dans le monde par son efficacit et son effectivit. Enfin, le travail de dclassement massif propos (cf supra, 2.1) pourrait dailleurs tre loccasion denvisager la substitution de normes volontaires des normes obligatoires, chaque fois que cest possible et notamment lorsquil nest pas dmontr quune mesure non normative ne produirait pas plus de rsultats.

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 ils en ont parl

M6 - Journal Le 1945 Des mesures hors normes... 18 janvier 2013

France2 - Journal de 20 heures Normes absurdes 24 janvier 2013

TF1 - Journal de 20 heures Poids des saucisses, taille des vestiaires ils chassent les normes inutiles 06 fvrier 2013

via la chronique co de Dominique Seux

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AFP Le tandem Boulard-Lambert part la chasse aux normes absurdes 01/01/13 Acteurs Publics La chasse aux normes absurdes est ouverte 18/01/13 Llu daujourdhui Prsentation de la mission de lutte contre linflation normative 18/01/13 Le Figaro co Marylise Lebranchu relance la chasse aux normes absurdes 21/01/13 La Gazette des Communes Un programme et une mthode pour sattaquer aux 400 000 normes 21/01/13 Valeurs Actuelles Chasse aux normes 24/01/13 AJDA Hebdo La chasse aux normes absurdes est ouverte 28/01/13 La Croix Le gouvernement sattaque aux normes absurdes 30/01/13 La Lettre du Maire Les normes, objet de toutes les attentions 12/02/13 Les chos Dficit : La France incapable de tenir ses objectifs 13/02/13 Les chos La France, le pays aux 400 000 normes Petit florilge de normes rythmant notre quotidien 19/02/13 Le Moniteur La chasse aux normes inutiles sintensifie 28/02/13 La Profession Comptable Lancement de la mission dallgement des normes applicables aux collectivits territoriales fv. 2013 Le Journal de lAction Sociale La France norme mal fv. 2013 Le Courrier des Maires et des lus Locaux Asscher enfin le stock des normes fv. 2013 Le Courrier des Maires et des lus Locaux La simplification des normes sacclre mars 2013 Le Point Plantu au rapport 07/03/13 Le Point Ces bureaucrates qui nous tyrannisent 21/03/13 La Lettre de lconomie du Sport Supprimer les normes inutiles 08/03/13 VSD "Aberrations administratives : A BAS LES REGLES ! 21/03/13 Gomtre La chasse aux normes absurdes mars 2013 La Nouvelle Rpublique du Centre En guerre contre lincontinence normative 01/02/13

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Le Maine Libre Le maire du Mans chasseur de normes 20/12/12 Le Maine Libre Le Maire du Mans la chasse aux normes 04/01/13 Le Maine Libre Les deux chasseurs de normes au Snat 04/01/13 Le Maine Libre Les normes, casse-tte des maires sarthois 11/01/13 Le Maine Libre ufs, vestiaires et normes 13/02/13 Le Bien Public Ces normes qui plombent nos communes 06/02/13 Lcho Sarthois Stop aux normes abusives 07/03/13 Ouest France Jean-Claude Boulard la chasse aux normes 20/12/12 Ouest France Une mission pour chasser les normes inutiles 15/01/13 Ouest France La chasse aux normes absurdes est ouverte 17/01/13 Ouest France Les chasseurs de normes absurdes reus au Snat 28/02/13 Ouest France Les lus croulent sous les normes absurdes 18/03/13 LOrne Magazine Une mission sur les normes confie Alain Lambert et Jean-Claude Boulard janv. 2013 Le Perche Stop aux normes qui nous touffent 27/02/13 Yanous ! Le magazine francophone du handicap Ces normes sont sacres 15/03/13

Le Figaro Un florilge de normes absurdes 03/03/13 Le Figaro La France malade de ses normes 20/02/13

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 La liste des ASSOCIATIONS solliciteS

- Association des Maires des Grandes Villes de France - Association des Dpartements de France - Association des Maires Villes et banlieues de France - Association des Petites Villes de France - Fdration des Villes Moyennes - Assemble des Communauts de France - Association des Rgions de France - Association des Communauts Urbaines de France - Cits Unies de France - Association des Maires de France et Associations Dpartementales de Maires - Association des Maires Ruraux de France - Association des Maires Ruraux de lOrne - Association des Maires Ruraux de la Sarthe - Fdration Franaise de Football - Fdration Franaise de Basketball - Fdration Franaise dAthltisme - Prsident du Snat et Prsidents des Commissions - Prsident de lAssemble Nationale et Prsidents des Commissions - Prsident du Comit des Finances Locales - Les Dputs et Snateurs

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 Les rabatteurs qui ont contribu la chasse

- Antoine dAmecourt, Maire dAvoise (72) - Nicole Agasse, Maire de Marolles les Braults (72) - Jean-Pierre Bel, Prsident du Snat - Daniel Boisserie, Dput de Haute Vienne, Maire de Saint-Yrieix la Perche - Jean-Marie Bouche, Maire de Bouloire (72) - Dominique Boulard, Maire de Saint-Marceau - Bernard Brochand, Dput Maire de Cannes - Jean Michel Busson, Maire de La Chapelle Gaugain (72) - Sylvie Bulteau, Dpute de Vende - Jean-Louis Carrere, Prsident de la Commission des Affaires Etrangres de la Dfense et des Forces Armes - Gilles Carrez, Prsident de la Commission des Finances de lAssemble Nationale - Michel Chedhomme, Maire de Saint-Pierre des Ormes (72) - Philippe Cochet, Dput Maire de Caluire et Cuire - Claude Cochonneau, Maire de Maron (72) - Michelle Demessine,Vice-prsidente au sport, Lille Mtropole - Janine Dubus, Maire de Saint-Nazaire les Eymes - Franoise Gaignon, Maire de Tloch (72) - Roger Garel, administr (77) - Emmanuel Gicquel, Maire de Saint-Hlne (56) - Serge Grouard, Dput Maire dOrlans (45) - Vronique Hazera, Architecte DPLG (29) - Marc Joulaud, Prsident de lassociation Amicale des Maires et Adjoints de la Sarthe et Maire de Sabl sur Sarthe (72) - Jany Jouy, Directeur Gnral Sarthe Habitat - Conchita Lacuey, Dpute de la Gironde - Andr Lagoute, Maire de Torc en Valle - Guillaume Larriv, Dput de lYonne - Francis Lpinette, Maire de Sgrie (72) - Philippe Le Ray, Dput du Morbihan - Karine Leverger, Dlgue Gnrale du Syntec Ingnierie, fdration franaise des professionnels de lingnierie prive - Roland Lyon, Directeur Socit AEREL SAS (72) - Herv Marseille, Snateur des Hauts de Seine - Frdric Massat, Dput de lArige - Herv Mounet, administr (27) - Jacques Mezard, Snateur du Cantal, Prsident de la communaut dagglomration dAurillac - Jacques Pelissard, Prsident de lAssociation des Maires de France - Jean-Claude Priquet, Commandeur du Mrite Agricole - Michel Picard, Maire de Vion (72) - Jean-Yves Pottier, Maire dAncinnes (72) - Daniel Raoul, Prsident de la Commission des Affaires Economiques du Snat - Franois Rebsamen, Prsident du Groupe Socialiste au Snat - Thrse Roginski, administre (35) - Gilbert Roger, Snateur de Seine Saint-Denis - Gilbert Sauvan, Prsident Conseil Gnral des Alpes de Haute-Provence - Annick Tessier, Maire de Pruill le Chtif - Jacques Thouroude, Prsident de lAssociation Nationale des Elus en charge du sport (81) - Catherine Troendl, Snateur du Haut-Rhin - Daniel Vaillant, Ancien Ministre, Dput de Paris, Maire du 18me Paris - Olivier Vran, Dput de lIsre - Paul de Vaublanc, juriste (75) - Andr Vairetto, Snateur de Savoie - Christian Vila, Maire dOms (66)

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 Auditions menes par Alain lambert et Jean-Claude Boulard

- Jean-Pierre Bel, Prsident du Snat - Vanick Berberian, Prsident de lAssociation des Maires Ruraux de France - Gilles Carrez, Prsident de la Commission des Finances de lAssemble Nationale - Jean-Paul Chanteguet, Prsident de la Commission du Dveloppement Durable - Christohe Drouvroy, Direction des Comptitions Nationales la FFF - Nicolas Garnier, Prsident de l'Association Amorce - Andr Laignel, Secrtaire gnral de l'Association des Maires de France et Prsident du Comit des Finances Locales. - Pierre Morel lHuissier, Dput de la Lozre - Olivier Peyrat, Directeur gnral de lAFNOR - Ccile Raquin, Conseillre technique auprs du Premier Ministre - Jean-Jacques Urvoas, Prsident de la Commission des Lois - Reprsentants de l'Association des Communauts de France

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Mairies

les Collectivits ayant fait des signalements

- Amiens - Aubervilliers - Aurillac - Avoise - Bordeaux - Bouloire - Brest - Caen - Caluire et Cuire - Dijon - Grenoble - Le Havre - Le Mans - Les Eymes - Lille - Limoges - Lyon - Maron - Metz - Montpellier - Nantes - Nice - Oms - Orlans - Perpignan - Poitiers - Pruill Le Chtif - Rennes - Rouen - Sabl-sur-Sarthe - Saint-Marceau - Saint-Nazaire - Saint-Pierre des Ormes - Saint-Yrieix La Perche - Sainte-Hlne - Sgrie - Strasbourg - Tloch - Toulouse - Vion DIVERS - Conseil Gnral de lOrne - Sytcom (agence mtropolitaine des dchets mnagers), Paris - Fdration Nationale des SCoT - Centre dInformation et de Documentation sur le Bruit (CIDB) - LAssociation Amorce
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TABLE DES MATIRES partie I - Alleger le stock

1. Interprter ..................................................................................................................................................................................................... 11 1-1 - Diffuser une instruction sur "Linterprtation facilitatrice de normes", lIFN ....................................................................................... 11 1-2 - Dsigner les prfets de dpartements pour l'interprtation des normes .................................................................................................... 15 1-3 - Crer auprs des prfets de dpartement une instance de dbat contradictoire sur l'interprtation des normes ............................ 15 1-4 - Prvoir une nouvelle procdure d'appel l'gard de l'avis conforme de l'architecte des btiments de France .............................. 15 1-5 - Neutraliser un foyer d'interprtation rigide des normes en transfrant la comptence d'interprtation des DREAL vers les DDT ........... 15 1-6 - Faire des prfets de dpartements l'autorit environnementale territoriale .............................................................................................. 16 1-7 - Passer du contrle de lgalit au conseil en interprtation ..................................................................................................................... 17 Annexe de la partie interprter ............................................................................................................................................................................. 18 II. ABROGER .............................................................................................................................................................................................................. 20 1er prix ............................................................................................................................................................................................................................. 2me prix............................................................................................................................................................................................................................. 3me prix............................................................................................................................................................................................................................. Premier accessit ............................................................................................................................................................................................................. Deuxime accessit .......................................................................................................................................................................................................... 3-1 - Introduire un droit la modulation dans les normes en stock ............................................................................................................... 3-2 - Prescrire par ordonnances .. .............................................................................................................................................................................. 3-3 - Permettre la saisine directe de la commission consultative dvaluation des normes .. ........................................................................ 3-4 - Allger .. ................................................................................................................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................................... 4-1- Revisiter les lois .. 4-2- Prvoir une clause de revoyure normative ....................................................................................................................................................... 4-3- Rendre la Commission Consultative dvaluation des Normes comptente pour examiner le stock .................................................... 4-4- Lancer un premier programme de rexamen ...................................................................................................................................................... 4-4-1 - La loi du 11 fvrier 2005 sur laccessibilit .. ......................................................................................................................................... 4-4-2 - La loi n2010-788 du 11 juillet 2010 plus connue sous l'appellation de Grenelle 2 .. .................................................................. 4-4-3 - Rglementations lgionelles ..................................................................................................................................................................... 4-4-4 - Rexamen des Normes pour lesquelles la Commission consultative dvaluation a donn un avis ngatif .. ........................ ........................................................................................................................ 5-1- Constat des sept pchs normatifs des fdrations sportives .. 5-1-1 - Les cots levs .. .......................................................................................................................................................................................... 5-1-2 - Linstabilit normative ................................................................................................................................................................................. 5-1-3 - Laristocratie normative .. ............................................................................................................................................................................ 5-1-4 - Lobscurit des normes lumineuses ......................................................................................................................................................... 5-1-5 - Les incompatibilits normatives ............................................................................................................................................................... 5-1-6 - Les contradictions normatives .................................................................................................................................................................. 5-1-7 - Obsolescence normative .. .......................................................................................................................................................................... ...................................................................................... 5-2- Propositions pour endiguer lincontinence normative des fdrations sportives .. 5-2-1 - Encadrer les normes impact financier ................................................................................................................................................. 5-2-2 - Dcrter une pause .. ................................................................................................................................................................................... 5-2-3 - Renforcer le rle des lus plutt que leur nombre dans le fonctionnement de la CERFRES .. .................................................. 5-2-4 - Harmoniser les normes pour favoriser lusage polyvalent des quipements ................................................................................. 5-2-5 - Demander aux prsidents des fdrations de ne pas subdlguer les dcisions de dclassement de leurs quipements ........... 22 24 25 26 27 29 30 30 30 34 34 34 35 35 35 36 36 37 37 37 37 38 38 38 38 38 38 38 39 39 39

III. ADAPTER OU ALLEGER .............................................................................................................................................................................. 29

IV. REVISITER ............................................................................................................................................................................................................ 34

V. FREINER LES EXCS NORMATIFS DES FDRATIONS SPORTIVES ................................................................................ 37

VI. METTRE DE L'ORDRE AU PAYS DES SCHMAS ET DES ZONAGES................................................................................. 40 VII. Dclasser ...................................................................................................................................................................................................... 43 VIII. Savoir qui prescrit et qui paye ............................................................................................................................................. 44 IX. NETTOYER LES NORMES EUROPENNES DES surtransposition NATIONAles ...................................... 45 9-1- Les marchs publics ............................................................................................................................................................................................... 45 9-2- Le domaine agricole ............................................................................................................................................................................................. 46 9-3- Le domaine des contrles ................................................................................................................................................................................... 46

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X. Veiller................................................................................................................................................................................................................... 48 10-1- Trames vertes et bleues ....................................................................................................................................................................................... 48 10-2- zone naturelle dintrt cologique faunistique et floristique : ZNIEFF ............................................................................................... 48 Relev des propositions partie 1 Allger le stock .................................................................................................. 50 Annexes ..................................................................................................................................................................................................................... I- L'inflation juridique.................................................................................................................................................................................................. II- Circulaire Clmenceau du 13 Dcembre 1917 ............................................................................................................................................... III- Autres propositions d'abrogation ...................................................................................................................................................................... IV- Avis du conseil d'tat du 20 novembre 2003 rappelant les limites du pouvoir dlgu aux fdrations sportives ........................ V- Illustrations des pchs normatifs des fdrations sportives ....................................................................................................................... 52 53 54 55 65 69

PARTIE II - La gestion du flux de normes, ou comment arracher les normes du dsordre dans lequel elles prosprent.
1. La surproliferation normative : derrire un sujet d'apparence technique des enjeux dmocratiques et conomiques lourds .......................................................................................... 1-1 - La norme n'est pas qu'un sujet de droit ......................................................................................................................................................... 1-2 - La norme est aussi un sujet de droit ............................................................................................................................................................... 1-3 - Bien "faire" la norme est donc un enjeu dmocratique autant que technique ...................................................................................... 1-4 - Face ces enjeux, il est plus temps de tergiverser .......................................................................................................................................... 2-1 - Rpondre par le droit pour le moderniser ..................................................................................................................................................... 2-1-1 - Faire voluer nos principes juridiques ................................................................................................................................................... Instaurer le principe de proportionnalit ............................................................................................................................................. Insrer le principe de scurit juridique ............................................................................................................................................... Scuriser les normes laboration lente .. ............................................................................................................................................ Dpnaliser le domaine des normes .. .................................................................................................................................................... Temprer le principe de prcaution et rhabiliter le droit au risque ............................................................................................. 2-1-2 - Ouvrir le dialogue des normes ................................................................................................................................................................ Sortir de l'obsession de la norme obligatoire et valoriser la norme contractuelle .................................................................... Instaurer des "normes recommandations" ........................................................................................................................................... Instaurer un "rescrit normes" .................................................................................................................................................................. Crer un "mdiateur de la norme" entre l'tat et les Collectivits Territoriales ....................................................................... 2-1-3 - Insuffler de l'intelligence dans notre management du droit .............................................................................................................. Renverser la logique de la dcision implicite .. ...................................................................................................................................... viter d'ajouter des dispositions nationales au droit communautaire ou international ............................................................. Respecter le moratoire sur les normes ................................................................................................................................................ 2-2 - Rpondre en pratique pour prvenir le retour de l'intemprance normative ........................................................................................... 2-1-1 - Encadrer la production normative .......................................................................................................................................................... Mettre en place des objectifs de "rvision" du corpus juridique .. ................................................................................................... Lier l'adoption d'une nouvelle norme l'abrogation d'une autre .................................................................................................... Produire un tat annuel du flux de normes .. ........................................................................................................................................ 2-2-2 - Mieux connatre les effets des normes .................................................................................................................................................. Raliser des tudes d'impact ex post des normes rglementaires ................................................................................................. S'inspirer des expriences trangres ................................................................................................................................................... 2-2-3 - Sensibiliser tous les acteurs de la norme pour assurer la prennit d'une production normative 'intelligente" ................. Renforcer la formation des cadres de la fonction publique la lgistique et aux enjeux ( dmocratiques, conomiques, socitaux) du droit .. ......................................................................................................................................................... Rendre le respect du guide de lgistique obligatoire ......................................................................................................................... Construire une pdagogie destine aux relais d'opinion .. ................................................................................................................. 2-3 - Rpondre par la fermet : savoir rsister aux pressions externes, souvent indiffrentes aux enjeux du droit ................................... Grer le poids des go .............................................................................................................................................................................. Grer les intrts particuliers ................................................................................................................................................................ Grer la tentation de la rponse par la norme ...................................................................................................................................

75 75 77 78 79 81 81 81 82 83 83 84 85 85 86 86 87 89 89 89 90 91 91 91 92 92 93 93 93 94 94 94 95 96 96 96 97

II. Rvolutionner notre culture administrative et politique de la Norme ................................. 81

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Relev des propositions partie 1 Gestion du flux des normes ................................................................... 98 Conclusion ........................................................................................................................................................................................................... 99 Annexes ................................................................................................................................................................................................................... I- Moderniser notre droit. Une majorit d'actions fort impact potentiel ................................................................................................ II- Rpondre en pratique. Des actions aisment ralisables ............................................................................................................................ III- Savoir rsister aux pressions externes. Des actions plus complexes, l'impact majoritairement fort ........................................... IV- Doctrine sur le droit intelligent ....................................................................................................................................................................... 100 101 102 103 104

ils en ont parl ............................................................................................................................................................................................... 107 la liste des associations sollicites ...................................................................................................................................... 110 les rabatteurs qui ont contribu la chasse ........................................................................................................... 111 auditions menes par alain lambert et jean-claude boulard ..................................................................... 112 les collectivits ayant fait des signalements ............................................................................................................ 113

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