THE TRADE POLICY OF UNITED STATES: SOME PECULIARITIES

Ana Tereza Lopes Marra de Sousa

PHD ongoing in International Relations - San Tiago Dantas Program UNICAMP / UNESP / PUC SP. Masters Degree in Social Science UNESP. Professor of International Relations at Faculdades Metropolitanas Unidas FMU Brazil. Graduada em Relaes Internacionais e mestre em Cincias Sociais pela UNESP de Marlia. Doutoranda em Relaes Internacionais pelo Programa San Tiago Dantas (UNESP/ UNICAMP/ PUC-SP) e professora assistente de Relaes Internacionais nas Faculdades Metropolitanas Unidas (FMU, So Paulo).

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A POLTICA COMERCIAL DOS EUA: ALGUMAS PECULIARIDADES1

ABSTRACT In this paper our aim is to present some specificities of nort-american trade policy for purposes of seeking a greater understanding of how it engages demands that are often interpreted as conflicting, such as free trade an

protectionism and political and economics objectives. Therefore, throught a literature review, we recovery some universal aspects of trade policies characters, to later present some specifities of nort-american trade policy.

1 Consideraes iniciais: o problema da poltica comercial nos tempos atuais

A economia poltica internacional contempornea tem sido caracterizada pela liberalizao econmica (em maior ou menor grau) de diversos pases, com a emergncia de um sistema financeiro internacional calcado na grande mobilidade de capital e de um sistema produtivo baseado na rpida difuso da tecnologia e internacionalizao e deslocalizao da produo (STRANGE; STOPFORD, 1992). Nesse sentido, o significativo aumento nos fluxos de mercadoria, servios, capital, conhecimento e trabalho atravs das fronteiras

1 Trabalho apresentado como requisito parcial para aprovao na disciplina Instituies Norte Americanas oferecida pelo programa de ps-graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas (UNESP/ UNICAMP/ PUC-SP).

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nacionais tem problematizado a efetividade da atuao do Estado na sua prpria arena econmica por meio de suas trade policies. Como Cohen, Blecker e Whitney (2003, p. 15) afirmam, a linha que separa as trade policies domsticas das trade policies destinadas ao mercado externo tem se tornado cada vez mais tnue e borrada. No atual ambiente internacional a poltica comercial no pode ser tratada como um assunto exclusivamente domstico. As medidas econmicas internas dos pases afetam uns aos outros: a estrutura dos custos de produo, dos valores e composies de produtos e servios e os fluxos do comrcio internacional. Vista por essa tica, a ideia de no-ingerncia em assuntos internos defendida pelos ditames diplomticos est ultrapassada, bem como a sujeio dos assuntos econmicos para a esfera da baixa poltica, uma vez que passam a constituir importante parte nas estratgias de segurana dos Estados. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003). A importncia dos fluxos de comrcio e investimentos internacionais, nesse novo contexto, renovada. Como nos lembram Cohen, Blecker e Whitney (2003) e Gilpin (1999), o comrcio exterior afeta a poltica internacional, pode ajudar a criar laos de interdependncia, cooperao e amizade entre os pases, como tambm pode criar animosidade e hostilidades. Qualquer grande deciso de comrcio internacional afeta o desempenho socioeconmico dos pases seu nvel de emprego, renda, preos, etc e o bem estar dos grupos de interesses domsticos e suas relaes com os outros pases.

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No caso dos EUA, maior potncia poltica, econmica e militar do globo responsvel por grande parte das importaes e exportaes mundiais, grande receptor e tambm grande fonte de investimentos internacionais, dono do dlar, a moeda de troca e reserva mais internacionalizada, grande player em organizaes internacionais, com destaque para aquelas ligadas a assuntos econmicos, como a OMC, o FMI e o Banco Mundial suas trade policies tm uma grande capacidade de afetar a prosperidade da economia global, como tambm de serem afetadas pelo internacional. Devido a grande capacidade das trade policies estadunidenses de afetar o bem-estar de outros pases e da prpria economia mundial torna-se imperativo compreender alguns aspectos de sua formulao e execuo. O problema que se coloca para esta anlise, no entanto, como relatam Cohen, Blecker e Whitney (2003) e uma variada literatura da rea das Relaes Internacionais, que nem sempre possvel encontrar a racionalidade dessas polticas. A ideia realista de que os Estados agem nas relaes internacionais como entes racionais que visam maximizar o poder e defender os interesses nacionais, pressupondo o Estado com um ator unitrio e uma hierarquia entre a poltica domstica e a externa, como aponta Halliday (1999), j questionada desde a dcada de 1960, com o surgimento de anlises de poltica externa que buscam levar em conta estruturas internas (como a fragmentao de interesses e as rivalidades burocrticas) e as modificaes delas no resultado da poltica, e desde a dcada de 1970 com o surgimento dos tericos da interdependncia.

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Desse modo, o interesse nacional e a suposta racionalidade do Estado j no so mais variveis claras para a anlise das trade policies e dos seus resultados. Como Cohen, Blecker e Whitney (2003) afirmam, no caso dos EUA observa-se, por vezes, uma contradio na conciliao dos interesses estritos da poltica comercial com a atuao do pas como potncia hegemnica no mundo. Neste texto o nosso objetivo, ento, ser apresentar algumas especificidades da trade policy norte-americana com a finalidade de buscar uma maior compreenso sobre como ela acopla demandas que muitas vezes so interpretadas como conflitantes, como as do livre-comrcio e do protecionismo e os objetivos polticos e econmicos. Para tanto, recuperaremos na seo abaixo alguns aspectos mais universais do carter das polticas comerciais, para posteriormente apresentar algumas especificidades da trade policy norteamericana.

2 O carter da poltica comercial Nesta parte destacaremos, com base no trabalho de Cohen, Blecker e Whitney (2003) alguns aspectos universais do carter das polticas comerciais. De acordo com Cohen, Blecker e Whitney (2003, p. 5), a trade policy, a grosso modo, has consisted mainly of a constantly evolving series of official objectives, laws, and actions designed to influence the flow of imports and exports of goods and services in a manner different from what would otherwise occur in a free market.

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 tarefa (difcil) da trade policie, como relatam Cohen, Blecker e Whitney (2003) tentar conciliar dimenses e elementos muitas vezes contraditrios baseados em preocupaes internas e externas e necessidades econmicas e objetivos polticos dos pases. De uma forma geral, afirma-se que a poltica comercial influenciada por quatro elementos: a poltica domstica, a poltica internacional, o desempenho econmico domestico e a eficincia econmica internacional. A ideia do que seria a melhor poltica comercial, devido aos mltiplos interesses e diferentes posies dos grupos domsticos e aos constrangimentos externos que afetam esses quatro elementos, mais uma percepo do que uma verdade demonstrvel empiricamente. A trade policy, por isso, sempre politizada, resultando de escolhas imperfeitas sobre decises econmicas, sendo assim, um processo poltico e subjetivo. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003, p.14). A variao de escolhas da orientao das polticas comerciais se situa de maneira geral entre dois radicais: o livre-comrcio e o protecionismo. A defesa do comrcio liberal baseada na ideia da diviso internacional do trabalho e do princpio do timo de pareto, o comrcio percebido como um jogo de soma positiva, visto em termos de ganhos absolutos. (GILPIN, 1999). J a defesa do protecionismo, total ou parcial, baseia-se nas questes distributivas, na ideia de que em economia e, portanto, no comrcio, existem efeitos distributivos que impactam na distribuio de emprego, indstrias e poder militar entre as naes. (GILPIN, 1999). Por essa tica, as relaes econmicas (e nisso, as comerciais) frequentemente so conflituosas, porque para um grupo ganhar,

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outro tem que perder. O comrcio internacional, ento, percebido como um jogo de soma zero. No mundo real, no entanto, como afirma a literatura (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003), as polticas tendem a variarem no uso de componentes livrecambistas e protecionistas, sendo que os clculos do trade-off entre essas duas orientaes feito separadamente para exportaes e importaes, que constituem os dois componentes principais da poltica comercial. Ao passo que as polticas de importao determinam a abertura do mercado domstico para a competio de bens e servios produzidos no exterior, as polticas de exportao so caracterizadas por trs componentes: 1) o uso de fundos e pessoal do governo para promover rendas externas; 2) o controle de exportaes; e 3) os esforos para conseguir acesso melhorado aos mercados externos. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003).

3 Especificidades da poltica comercial dos EUA 3.1 A natureza da trade policy norte-americana Como se depreende do trabalho de Cohen, Blecker e Whitney (2003, p.3), a poltica comercial dos EUA tem sido moldada ao longo dos anos de acordo com modificaes ocorridas tanto no mbito domstico como no plano internacional. Para compreender a natureza da trade policy norte-americana, como tem se desenhado a sua institucionalidade e como tem se equilibrado (ou no) suas demandas contraditrias, preciso compreender as mudanas que se desenharam na sua histria.
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Cohen, Blecker e Whitney (2003) relatam que entre o perodo de 1789 e 1929 a poltica comercial norte-americana foi marcada por uma viso significativamente domstica e pela indiferena quanto ao funcionamento do sistema de comrcio global. Logo no inicio da histria do pas como entidade independente a organizao do Estado se deu via a arregimentao de uma confederao, o que dificultava medidas efetivas gerais, que abarcassem a observncia de todos os Estados da confederao, com relao as questes econmicas e de comrcio. O presidente, nesse perodo inicial, como apontam Cohen, Blecker e Whitney (2003), era apenas um coletor de impostos, sem autoridade legal para modificar tarifas e celebrar acordos, tudo tinha que passar pelo congresso. Tarifas era um assunto visto como essencialmente domstico. Durante esse perodo, marcada por essa viso domstica, a poltica comercial dos EUA se caracterizou por um aumento gradual nas suas tarifas, influenciada sobretudo pelas demandas de proteo para a indstria nascente do pas. Esse fato, como celebram Cohen, Blecker e Whitney (2003), no teria maiores consequncias at o fim da primeira guerra mundial, pois at ento o centro econmico do mundo era a Europa e, portanto, a internalizao da poltica de importaes dos EUA no gerava grandes consequncias globais e nem grandes impactos nas relaes econmicas e polticas dos EUA com outros pases. No ps-primeira guerra mundial, no entanto, os EUA surgem como grande potncia industrial, importante importador e exportador no comrcio internacional e maior credor mundial. Nesse sentido, como relatam Cohen, Blecker e Whitney (2003), a poltica comercial dos EUA, em especial a de
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importao, passa a influenciar significativamente na prosperidade da economia global. Apesar de ensaiar com Woodrow Wilson uma modificao dessa viso internalizada das suas polticas, os EUA continuaram, no entanto, com polticas consideradas inadequadas para a nova posio do pas nas relaes internacionais: apesar do grande peso que o pas agora tinha no comrcio internacional e do grande impacto que suas polticas pudessem ter para a economia global, os EUA continuaram mantendo um perfil domstico nas suas polticas. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003). Os anos de 1920, como relatam Cohen, Blecker e Whitney (2003), marcados pela recesso econmica nos EUA e pela emergncia do nacionalismo econmico em grande parte dos pases, tornou a situao ainda mais problemtica. A demanda por mais proteo dos produtores agrcolas levou a celebrao do Fordney-McCumber Act de 1922, que aumentou os impostos sobre a importao de bens agrcolas. A falta de justificao real para esse aumento de impostos e o influente lobby dos industriais acabou por levar tambm ao aumento de impostos sobre a importao de bens manufaturados. Com a deteriorao da situao econmica a partir da crise de 1929, os EUA tornariam sua poltica ainda mais isolacionista com o Smoot-Hawley Act de 1930, que aumentava substancialmente os impostos de importao do pas.(COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003). Essa postura, como afirmam Cohen, Blecker e Whitney (2003), afetou as relaes econmicas e polticas dos EUA com outros pases, que comearam a retaliar as exportaes norte-americanas com tarifas e cotas, fazendo crescer ainda mais o nacionalismo econmico no mundo, e a colocar controles
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financeiros

sobre

movimentao

de

capitais

desvalorizar

competitivamente suas moedas, travando uma guerra fiscal. A virada desta situao s comearia a se dar com a chegada do partido democrata no congresso e na casa branca. A percepo era de que o ato de 1930 s causava mais perdas de mercados externos para a agricultura e a indstria e ainda aumentava o custo da produo domestica. A proposta de modificao dessa situao, ento, foi a celebrao do Reciprocal Trade Agreements Act de 1934 (RTAA). A partir dessa nova medida, os EUA se esforariam para melhorar o panorama do comrcio internacional, celebrariam acordos recprocos de cortes de tarifas com outros pases (que posteriormente pelo princpio da nao mais favorecida seria estendido a todos) e o poder executivo, pela primeira vez, estaria autorizado a negociar acordos de comrcio internacional. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003). Desse modo, preciso perceber, como apontam Cohen, Blecker e Whitney (2003) essa importante modificao ocorrida na formulao e execuo da poltica comercial dos EUA na dcada de 1930. O pas passava a ajustar-se a sua nova posio nas relaes internacionais, buscando ser uma fora mais progressiva na organizao do comrcio internacional. A viso essencialmente domstica sobre a poltica comercial e a indiferena com o funcionamento do sistema de comrcio global seriam substitudas por uma percepo mais internacional e participativa. Os componentes protecionistas que pareciam predominar na trade policy norte-americana dariam lugar a uma viso mais favorvel a ideia livre-cambista. A percepo passou a ser, principalmente a partir do fim da segunda guerra mundial, que os objetivos
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econmicos do pas seriam mais facilmente alcanados atravs da busca pelo livre comrcio global. No entanto, como Cohen, Blecker e Whitney (2003) relatam, esses objetivos estritamente econmicos da poltica comercial dos EUA forma balanceados mais fortemente nas dcadas de 1950 e 1960 pelos objetivos polticos-estratgicos do pas. A nova posio hegemnica do pas nas relaes internacionais com o fim da segunda guerra mundial e a posterior bipolaridade que caracterizou o perodo da guerra fria influenciou fortemente na poltica comercial dos EUA. Para fazer frente ameaa comunista, o crescimento econmico do Japo e dos pases democrticos da Europa ocidental passou a ser um importante objetivo da poltica internacional norte-americana e, nesse contexto, a poltica comercial passou a ser utilizada como um instrumento da poltica externa para o alcance desses objetivos. O ambiente do fim da dcada de 1940 e da dcada de 1950 se mostrou favorvel para a consecuo desses objetivos, como apontam Cohen, Blecker e Whitney (2003), as boas condies econmicas dos EUA nesse perodo permitiram uma estratgia de altrusmo global. A ajuda para a recuperao da Europa ocidental e do Japo pde, nesse contexto, passar d as polticas de aid para a maximizao das relaes comerciais, em que os EUA permitiam aos pases aliados discriminarem contra exportaes e investimento norteamericanos em prol do crescimento desses pases. O papel que o dlar assumiu nesse contexto de expanso foi central. Como apontam Cohen, Blecker e Whitney (2003), a Europa deu um cheque em
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branco para os EUA desempenharem um papel de superpotncia expansiva sem se preocupar com os dficits, ao passo que os EUA permitiram a Europa utilizar o sistema comercial e financeiro global para promover a prosperidade econmica regional, mesmo que isso significasse perdas de exportaes para os EUA. O mesmo foi permitido ao Japo. A ao dos EUA nas rodadas Dillon e Kennedy, que promoveram significativa reduo de tarifas sem uma contrapartida recproca, podem ser consideradas exemplos do sacrifcio dos interesses comerciais do pas em busca de objetivos poltico-estratgicos internacionais. No entanto, esses sacrficos comerciais no passaram despercebidos, principalmente em um ambiente (fim da dcada de 1950) em que o Japo e a Europa ocidental j comeavam a desafiar os EUA na competio econmica internacional. A percepo de que as negociaes de comrcio e as concesses feitas prejudicariam as exportaes norte-americanas levaram o congresso em 1962 a no permitir que o departamento de Estado nomeasse o chefe das negociaes da Rodada Dillon, para isso foi criado o posto de Special Representative for Trade Negotiations, no escritrio executivo do presidente. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003). Em meados da dcada de 1960 a indstria norte-americana comea a perder competitividade para a sia e Europa ocidental, o pas comea a passar por dificuldades macroeconmicas, com aumento do dficit no seu balao de pagamentos e o questionamento do dlar como moeda internacional de troca e reserva. Acusao de Charles de Gaulle, do privilgio exorbitante que os EUA detinham na impresso sem lastro de sua moeda, comea a colocar a posio
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do dlar em cheque. nesse sentido que Cohen, Blecker e Whitney (2003) afirmam que, apesar de os EUA ainda serem a potncia hegemnica, a hegemonia a partir de ento no era mais inquestionvel e passou, assim, a funcionar na base do compromise e da ameaa. Nesse contexto, a poltica comercial passou a ser influenciada pela de perda de competitividade e de questionamento da posio dominante do pas nas relaes internacionais, no se sabia mais se as polticas de liberalizao adotadas pelo pas a partir da dcada de 1930 eram o melhor caminho para seguir. Com o Trade Act de 1970, que colocava cotas nos txteis japoneses, mas que no chegou a ser utilizado, os EUA mostraram a disposio de aplicar novamente componentes mais protecionistas para alcanar objetivos de poltica comercial. A mobilizao do congresso e de grupos importantes, como a AFLCIO, passaram a mostrar uma inclinao protecionista, o que logo trouxe a lembrana das desastrosas polticas protecionistas das dcadas de 1920 e 1930. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003). A New Economy Policy de 1971, no entanto, reduziu as possibilidades de volta dessas polticas. Por meio dessa nova poltica, Nixon procurou ajustar as polticas para a nova realidade da economia norte-americana, aumentou 10% dos impostos de importao e ps fim a obrigao dos EUA de converterem dlares dos bancos centrais a um preo fixo em ouro (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003, p.39). A essa altura, a expanso monetria internacional do dlar, considerada por muitos analistas como essencial para a recuperao da Europa e Japo, no podia mais se sustentar sem comear a romper com o lastro que a segurava no ouro, no sistema Bretton-Woods. (GILPIN, 1999).
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Aos meses de caos que se seguiram nos mercados financeiros internacionais, com os bancos centrais tendo que suspender a obrigao de manter a taxa de cmbio fixa, devido a grande venda de dlares, celebrou-se o Smithsonian Agreement de 1971, que permitiu o retorno temporrio das taxas de cmbio fixas, a desvalorizao do dlar e a consequente valorizao da moeda dos outros pases em uma tentativa de ajudar a restaurar a competitividade comercial dos EUA. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003). Nixon passa a pressionar tambm por uma nova rodada de negociaes no GATT, depois de toda a liberalizao feita pelos EUA nas rodadas anteriores, sem a reciprocidade devida de outros pases, especialmente da Europa, a percepo era de que qualquer reduo adicional de tarifas beneficiariam os EUA. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003, p.40). O Trade Act de 1974 veio para celebrar essa nova viso dos EUA sobre o comrcio internacional, o ato mantinha a liberalizao comercial praticada pelo pas, mas comeava a institucionalizar restries selecionadas de importaes. Tambm nesse contexto, o congresso inaugura outro sistema de autorizao para o executivo nas negociaes de comrcio internacional, o fast track, recusando-se a dar um cheque em branco para o presidente. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003). Como afirma Destler (2005) na dcada de 1970, nesse contexto de maior fragilidade da competitividade americana, os procedimentos de administrative trade remedies estiveram no centro do debate poltico. Ao Trade Expansion Act de 1962, que previa assistncia para trabalhadores que ficassem

desempregados devido a competio das importaes, somou-se o Trade Act de 1974 que tornava as regras mais acessveis para as indstrias prejudicadas pelas
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importaes pedirem os administratives remedies. O ato de 1974 qualificou ainda as clausulas de escape, mas como Destler (2005, p. 141) relata, um dos focos principais dessa mudana de regras da dcada de 1970 foi the alleged foreign abuses covered by CDV (countervailing duty) and antidumping statutes. No entanto, como Destler (2005) destaca, tanto na dcada de 1960, como na dcada de 1970 poucos remedies foram concedidos aos que se consideravam prejudicados. Apesar de aps o Ato de 1974 a US International Trade Comission (USITC) comear a decidir regularmente a favor do peticionrios, o presidente ainda mantinha o direito de reserva de modificar ou rejeitar as recomendaes de alvio da USITC, e foi o que comeou a acontecer, o argumento era que 'that provision of such relief is not in the national economic interest of the United States.' This was a broader criterion than the industry-specific rules that governed the decision of the comission (DESTLER, 2005, p. 143). O congresso, nesse contexto, frequentemente argumentava que o Ato de 1974, devido as rejeies do executivo, no estava sendo devidamente implementado. A tnica da defesa comercial estrita esbarrava, ento, mais uma vez, no resguardo de objetivos polticos-estratgicos internacionais do pas. No entanto, como Destler (2005) destaca, a partir da dcada de 1980, a poltica comercial dos EUA passa a ser reforada por essas posies divergentes entre o executivo e o legislativo. No comeo da dcada de 1980, Destler (2005) relata, comearam a crescer as peties denunciado prticas injustas de comrcio e muitas foram decididas a favor dos peticionrios. Desse modo, os estatutos de comrcio injusto comearam a se tornar uma alternativa real para aqueles que
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procuravam alvio das importaes. Nesse contexto, criou-se a percepo de que o melhor caminho, para empresas e governos estrangeiros, era melhor negociar com os EUA, principalmente a partir das restries voluntrias de exportao, do que deixar os seus interesses serem decididos por procedimentos arbitrrios (sobre o comrcio injusto) do departamento de comrcio norte-americano. Os EUA, ento, comearam a explorar essa vulnerabilidade criada pela sua prpria institucionalidade do comrcio. nesse sentido, ento, que Cohen, Blecker e Whitney (2003) afirmam que os anos de 1980 marcaram uma postura mais agressiva dos EUA em busca de objetivos de poltica comercial, pressionando por mais restries voluntrias de exportao, novas rodadas de negociaes comerciais e mais ameaas de retaliao. Aps o flerte com o protecionismo na passagem da dcada de 1960 para a de 1970, o sucesso do governo em conseguir medidas de restrio das exportaes e de colocar barreiras ad hoc unilaterais e negociadas fez com que o protecionismo se tornasse uma exceo (super 301) dentro das polticas de liberalizao comerciais do pas. Nessa postura mais assertiva dos EUA na dcada de 1980, Cohen, Blecker e Whitney (2003), destacam ainda a estratgia de celebrar tratados de livrecomrcio regionais. A percepo de estancamento da liberalizao global do comrcio e a ideia de que mais poderia ser conseguido em negociaes parciais, leva a busca dessa estratgia. Na dcada de 1980, destaca-se ainda a celebrao do acordo de Plaza, que veio coroar a estratgia de desvalorizao do dlar como forma de recuperar parte da competitividade das exportaes norteamericanas, atravs dele os EUA foraram a valorizao da moeda de outros
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pases, principalmente do yene japons. Por fim, o Ato Omnibus trade competitiveness de 1988 vem para regulamentar as restries unilaterais de importaes, sob a ideia de que o protecionismo no apropriado, mas nem o livre mercado institucionaliza-se a dupla natureza da poltica comercial norteamericana: buscar reduzir barreiras, mas recusar deixar que as foras de mercado determinem sozinhas a magnitude e composio do comrcio exterior. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003,.p.42). Nesse sentido, a Super 301 d autoridade para o presidente retaliar outros pases que se recusem diminuir as discriminaes contra os EUA.

3.2 As Peculiaridades da poltica comercial dos EUA Dessa anlise da natureza da poltica comercial norte-americana, fundamentando-se em sua evoluo histrica, possvel destacar, de forma mais explicita algumas peculiaridades da trade policy norte-americana.

3.2.1 A enfase nos interesses estratgicos: uma explicao a partir da Teoria da Estabilidade Hegemnica A compreenso da Teoria da Estabilidade Hegemnica (TEH), como apontam Cohen, Blecker e Whitney (2003), nos ajuda a entender algumas importantes especificidades da poltica de comrcio dos EUA. A TEH, como explorada por autores como Gilpin (1987) e Klindenberg (1979), afirma que a existncia de uma potncia hegemnica ajuda a criar estabilidade para o
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sistema internacional e, por consequncia, traz maiores benefcios para a expanso do sistema, que pode contar com um ambiente mais propcio para se desenvolver. O interesse por detrs dessa teoria era o status quo, o mote era argumentar que o sistema internacional necessitava de um pas hegemnico (no caso os EUA), disposto para arcar com as responsabilidades e com os custos da estabilidade para que o sistema internacional se desenvolvesse. Um dos objetivos era explicar o contexto de expanso da ordem econmica liberal no ps-segunda guerra. A compreenso, a partir da teoria, era de que essa expanso havia se dado porque um pas hegemnico, os EUA, estiveram dispostos a arcar com os custos e responsabilidades mantendo o sistema estvel a ponto de propiciar a expanso. Nesta interpretao estava subentendido que a hegemonia, no caso dos EUA, era essencial para a manuteno da ordem internacional. E como se pode depreender dos trabalhos de Destler (2005) e Cohen, Blecker e Whitney (2003) essa viso estratgica dos EUA, de se reafirmarem como potncia hegemnica, uma das importantes especificidades que influenciam a trade policy norte-americana. Como sinalizam Cohen, Blecker e Whitney (2003) uma das especificidades da poltica de comrcio dos Estados Unidos a relao entre objetivos econmicos e necessidades polticas. Acentuando-se no perodo do ps-segunda guerra mundial, percebe-se que a todo momento os objetivos estratgicos do pas tiveram interfaces com a poltica de comrcio, ora complementando-a, ora chocando-se com seus os
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objetivos. O grande desafio da trade policy americana, nesse sentido, conseguir atender seus interesses na arena domstica sem minar e, se possvel, reforando a prpria atuao do pas como potncia na arena internacional. Isso significa equilibrar suas demandas por proteo sem abrir mo do livre comrcio, uma das principais ideologias de sustentao da ordem econmica internacional e, portanto, da legitimao dos EUA como potncia hegemnica. Como apontam Cohen, Blecker e Whitney (2003) essa uma importante particularidade da trade policy norte-americana com relao aos outros pases mais industrializados. Os autores argumentam que nos EUA, em partes devido a esse componente estratgico da poltica de comrcio, a receptividade para importaes sempre foi relativamente alta, como tambm o discurso a favor do livre comrcio. Com o fim da segunda guerra mundial e o incio da guerra fria, como Cohen, Blecker e Whitney (2003) e Destler (2005) apontam, essa necessidade estratgica de utilizar a poltica de comrcio como um instrumento para alcanar interesses de poltica internacional se tornou ainda mais latente. Visando interesses de combate a subverso comunista e reafirmao como potncia hegemnica nas relaes internacionais, os EUA buscaram a reconstruo da Europa Ocidental e do Japo sob os auspcios do capitalismo. A recuperao dessas regies, alm de reforar o afastamento delas do bloco socialista, poderia contribuir para o prprio desenvolvimento econmico dos EUA, que poderia expandir suas exportaes e investimentos. Nesse contexto, portanto, a trade policy norte-americana se tornou um importante instrumento da poltica externa de conteno dos EUA.
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Embora nas ltimas dcadas, como j falamos anteriormente, tenha-se tentado balancear melhor a influncia do interesses estratgicos na poltica comercial norte-americana, dado o papel que ocupam os EUA nas relaes internacionais, dependendo das situaes e em maior ou menor grau, sempre possvel perceber necessidades estratgicas na trade policy norte-americana.

3.2.2 O papel do dlar Como apontado por Block (1989) e Cohen, Blecker e Whitney (2003), a emergncia do dlar como principal moeda de reserva no sistema monetrio internacional, principalmente a partir do fim do sistema de Bretton Woods, tambm uma importante especificidade que influencia a poltica de comrcio dos EUA. Os EUA so o nico pas do mundo que podem pagar por suas importaes e realizar transaes usando a prpria moeda. Como colocado por diversos autores, essa especificidade confere aos EUA a capacidade de criar liquidez, o que lhe proporciona manter uma alta receptividade para as importaes mesmo quando incorre em dficits da balana comercial, uma vez que pode financiar a sua dvida a partir da prpria moeda. (GILPIN, 2002) Deve-se ressaltar que esse privilgio exorbitante dos EUA trazido pela utilizao do dlar como principal moeda internacional se articula com a prpria emergncia do pas como potncia hegemnica e com a utilizao da trade policy para objetivos de poltica estratgica. Como colocado por Gilpin (2002) a emisso de dlar pelos EUA conferia liquidez para o comrcio internacional,
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atendendo por um lado os interesses estratgicos dos EUA de expanso do comrcio mundial e aos objetivos mais estritos de poltica comercial, relacionados s facilidades de comerciar pela prpria moeda. Desse modo, o papel nico do dlar no sistema monetrio internacional tambm uma importante especificidade que influencia a poltica de comrcio dos EUA.

3.3.3 Compartilhamento da autoridade da poltica de comrcio e o jogo de dois nveis A partir da dcada de 1960, como afirmam Cohen Blecker e Whitney (2003), a recuperao econmica da Europa Ocidental e do Japo comeou a colocar presso nas trade policies americana, at ento fortemente influenciadas pelos objetivos estratgicos do departamento de Estado. O ganho competitivo desses pases, que se tornaram tambm importantes fontes do investimento internacional e grandes exportadores, competindo com os EUA tanto na arena domstica, como em terceiros mercados, trouxe problemas para importantes setores econmicos norte-americanos e pressionaram a

emergncia dos administrative trade remedies (DESTLER, 2005). A partir de ento, como afirma a literatura, aumentaram-se as presses de importantes grupos de interesse no legislativo e no departamento de comrcio para uma maior proteo nas trade policies, pressionando para uma menor influncia do departamento de Estado na sua definio. Com os dficits da balana comercial norte-americana a partir da dcada de 1960 e com o

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questionamento do papel do dlar como moeda internacional a ideia de que alguma ao deveria ser tomada se tornou imperativa. Como afirmam Cohen, Blecker e Whitney (2003), os Estados Unidos buscaram atuar nessa questo a partir de uma soluo de compartilhamento da autoridade, entre legislativo e executivo, na formulao e administrao da poltica de comrcio. De acordo com Cohen, Blecker e Whitney (2003, p.20): The constitutionally mandated separation of powers among branches of government assures that the joint roles of the executive and legislative branches (and occasionally the judicial branch), as well as the number of laws guiding executive branch behavior, are unlike anything found in any other country.

Esse tipo de institucionalidade da trade policy norte-americana, como parece sugerir o trabalho de Destler (2005), tentou buscar um maior equilbrio entre os objetivos polticos e econmicos por vezes conflitantes que estruturam a poltica de comrcio dos EUA. Nesse contexto, como afirma Destler (2005), foi possvel perceber que os constrangimentos impostos ora por setores mais protecionistas, ora por mais liberais, passou a ser utilizado como instrumentos na poltica comercial dos EUA. Esse tipo de institucionalidade da poltica de comrcio uma importante especificidade dos EUA. Como afirmam Cohen Blecker e Whitney (2003), a trade policy norte-americana passou a ser reforada pelas atitudes divergentes
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provenientes do compartilhamento da autoridade de definio e administrao da poltica comercial: o congresso geralmente mais simptico aos grupos de interesse internos, geralmente mais vinculados aos interesses estritos de poltica comercial, e o executivo est mais conectado com as necessidades estratgicas colocadas pela poltica internacional praticada pelo pas. Essa divergncia na formulao e execuo da trade policy norteamericana se tornou tambm uma importante especificidade da poltica de comrcio dos EUA. Como sugerido por Drezner (2006), Destler (2005) e Cohen, Blecker e Whitney (2003), as supostas contradies de interesses trazidas pelo compartilhamento da autoridade de comrcio, so freqentemente usadas pelos EUA para constranger a trade policy e as negociaes de comrcio internacionais para dentro de certos limites: utiliza-se por um lado os constrangimentos internos (como por exemplo, a possibilidade de rejeio de alguma medida pelo congresso) para limitar as opes da poltica de comrcio exterior para dentro dos limites desejveis e, por outro lado, os constrangimentos externos (como por exemplo, normas da OMC) para salvaguardar os interesses estratgicos para dentro dos limites aceitveis (jogo de dois nveis). Desse modo, o compartilhamento da autoridade de comrcio nos EUA, alm de ser em si prpria uma particularidade da trade policy norte-americana, tambm contribuiu para o surgimento do chamado jogo de dois nveis na poltica de comrcio, outra importante especificidade.

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4 Consideraes Finais Como afirmam, Cohen, Blecker e Whitney (2003, p.4), as complexidades e os paradoxos da poltica comercial norte-americana podem, a grosso modo, ser resumidas em quatro fatores: 1) o conflito entre a lgica econmica e as necessidades polticas; 2) a discordncia sobre o que seria uma boa poltica (livre mercado x interveno); 3) ao entrelaamento das questes de comrcio com outras questes polticas e econmicas e a rapidez da mudana na caracterstica desses laos; 4) a difuso da autoridade de formulao e execuo da poltica comercial entre legislativo e executivo. De uma forma, talvez diluda, tentamos abordar essas questes em nosso texto. Percebeu-se que a poltica comercial norte-americana marcada pela mudana de postura na dcada de 1930 de uma posio mais protecionista para uma mais liberal e pela continuidade (no sem ser politizada), desde ento, a favor das polticas de liberalizao, mesmo com algumas excees permitidas por alguns estatutos internos (Super 301). Percebemos, de forma geral, que existe uma forte articulao entre os constrangimentos domsticos e externos na definio e execuo da trade policy norte-americana. Percebemos que ela caracterizada por diversas especificidades, como o papel hegemnico dos EUA nas relaes internacionais, que faz com que os interesses estratgicos da poltica internacional tenham grande influncia na poltica de comrcio. Aponta-se tambm o papel do dlar como moeda internacional como uma grande influncia na trade policy, uma vez que ele traz a vantagem aos EUA de realizar transaes e pagamentos com a prpria moeda.
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Destacou-se, por fim, a especificidade da institucionalidade da poltica de comrcio exterior, estruturada a partir de uma autoridade compartilhada, e a utilizao do jogo de dois nveis. Qualquer analista que deseje compreender a poltica de comrcio dos EUA, portanto, deve estar ciente dessas particularidades e prosseguir na investigao de outras.

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