Capítulo Ii El Modelo Mexicano de Organización Petrolera : Una Combinación de Derechos de Propiedad Específicos y de Un Monopolio de Estado Sobre El Conjunto de La Industria Petrolera

CAPTULO II EL MODELO MEXICANO DE ORGANIZACIN PETROLERA: UNA COMBINACIN DE DERECHOS DE PROPIEDAD ESPECFICOS Y DE UN MONOPOLIO DE ESTADO SOBRE EL CONJUNTO DE LA INDUSTRIA
PETROLERA
Introduccin Habindose hecho necesaria la intervencin directa del Estado para asegurar la salvaguardia de los intereses nacionales y para que el petrleo fuera un factor de desarrollo interno, la organizacin de la industria petrolera en Mxico se convirti en una construccin eminentemente poltica. El cuestionamiento de la herencia institucional porfirista sobre los derechos de propiedad del suelo y del subsuelo no deba necesariamente conducir a la salida de las compaas de Mxico y an menos al establecimiento de un monopolio de Estado sobre el conjunto de la industria petrolera. Esta evolucin no estaba inscrita en el Artculo 27 de la Constitucin. La nacionalizacin de 1938 fue el resultado de otra lgica que, en respuesta a la actitud de las compaas, deba llevar a la radicalizacin del Estado. ste pasara de la reivindicacin de los derechos del subsuelo para la nacin a reivindicar para s mismo el monopolio sobre todas las actividades de la industria petrolera. Los pasos sucesivos que se seguirn en este captulo son los siguientes: 1. El proceso que llev a la nacionalizacin petrolera permiti determinar claramente la cuestin de los derechos de propiedad, para la industria petrolera y para el resto de la actividad econmica, as como los papeles respectivos del Estado y de los agentes econmicos privados, nacionales y extranjeros. El Estado surgido de la Revolucin Mexicana, habindose afirmado y reforzado en la confrontacin con las compaas petroleras, pudo terminar el proceso de cambio institucional que debera permitirle enmarcar la actividad econmica y el crecimiento que se produjo a tasas importantes y sostenidas durante los decenios siguientes. El desarrollo orientado hacia el interior pudo desenvolverse, as, en un marco favorable de estabilidad institucional; 2. La nacionalizacin, es decir, el reconocimiento de los derechos de propiedad de la nacin, fue seguida por la creacin de una entidad pblica que se convertira en un monopolio de Estado sobre el conjunto de la industria petrolera; 3. Hubo, sin duda, argumentos econmicos para justificar la instauracin de ese monopolio de Estado (los factores que conducen normalmente a la concentracin y a la integracin vertical en la industria petrolera), pero fue sobre todo una racionalidad y lgicas de tipo poltico las que presidieron a su conformacin. En el contexto de la poca, la nica manera de asegurar la viabilidad y la continuidad de la empresa pblica petrolera, que no dispona ni de los recursos ni de la superficie tecnolgica y financiera de las compaas internacionales y que naca en un entorno hostil- consisti en proporcionarle todo el apoyo del Estado que la haba creado. En contrapartida la empresa
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Evolucin del Componente Petrolero en el Desarrollo y la Transicin de Mxico
pblica se convirti en un instrumento de la poltica gubernamental y en una entidad subordinada a los objetivos del Estado. El conjunto de ese dispositivo que combinaba los mbitos macro, sectorial y de la empresa pblica petrolera, plante las bases para un crecimiento sostenido durante varias dcadas, conformando un nuevo entorno institucional estabilizado. Las coherencias institucionales y econmicas de un sector fueron puestas en relacin con coherencias macro-sociales y econmicas de conjunto. Reglas claras en el juego econmico y social -que por otro lado se pueden discutir o cuestionar, dado su carcter corporatista y autoritario- estuvieron sin duda en la base de esa estabilidad que permiti el desarrollo de un conjunto de procesos instaurados de manera acumulativa y progresiva. Este anlisis se sita, as, en la perspectiva de las interrelaciones y de los encadenamientos dinmicos entre los entornos institucionales y los procesos econmicos. Bajo esa ptica: El entorno institucional1 proporciona las reglas fundamentales de tipo social, poltico o legal que orientan los procesos y las actividades econmicas hacia el crecimiento, el estancamiento o la declinacin2. Estructuras bien desarrolladas en ese nivel constituyen precondiciones para la optimizacin de los resultados en diferentes mbitos de la economa: macro, meso y microeconmicos. D.C. North ha insistido precisamente en que es necesario considerar las relaciones y los encadenamientos entre el entorno institucional bsico, la estructura organizacional y el cambio institucional en trminos dinmicos3;
Esta expresin ser ultilizada aqu de manera equivalente a la utilizada en la literatura anglosajona: basic institutional framework (marco institucional bsico), el cual tiene fundamentalmente que ver con la estructura bsica de governance de una sociedad. Cf. D.C. North [II-1991]. Un buen resumen de las aportaciones de North, hecho por l mismo, se encuentra en el discurso pronunciado cuando recibi el Nobel de Economa, cf. D.C. North [II-1994]. Para este autor, "Las instituciones son las constricciones diseadas humanamente que estructuran la interaccin poltica, econmica y social. Consisten tanto en constricciones informales (sanciones, tabes, costumbres, tradiciones y cdigos de conducta) como en reglas formales (constituciones, leyes, derechos de propiedad)"Institutions are the humanly devised constraints that structure political, economic and social interaction. They consist of both informal constraints (sanctions, taboos, customs, traditions, and codes of conduct), and formal rules (constitutions, laws, property rights) [II-1991; p.97]. Y en otro lado: La mezcla de reglas formales, normas informales y caractersticas de aplicacin es lo que da forma al comportamiento econmico. Mientras que las reglas pueden ser modificadas de la noche a la maana, las normas informales suelen cambiar de manera gradual, D.C. North [II-1994; p. 580-581]. Las cursivas resaltadas de la primera cita son mas; la segunda cita proviene directamente del libro publicado en espaol. D.C. North [II-1991; p. 108].
El MMOP: una Combinacin de Derechos de Propiedad y de un Monopolio de Estado
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La orientacin del desarrollo econmico y sus resultados dependen del comportamiento de las organizaciones.4 El desarrollo puede existir cuando las organizaciones son eficaces en entornos institucionales adecuados y bien desarrollados.5 Las instituciones pueden ser tambin ineficaces y no permitir necesariamente la realizacin de comportamientos ptimos de parte de las organizaciones y de los agentes econmicos. Pueden tambin ser dainos a ese desarrollo6; Para estudiar las interacciones entre los entornos institucionales y los comportamientos y desempeo de las organizaciones, es importante tomar en cuenta la diversidad de componentes de esos entornos en lo que respecta a su carcter ms o menos constrictivo o su durabilidad. Ciertos autores han propuesto distinguir entre constricciones duras (hard constraints) que cambian difcilmente y constricciones suaves (soft constraints) que cambian ms fcilmente7. En esta investigacin, me propongo distinguir entre, por un lado, instituciones que pueden ser consideradas como inherentes a la soberana y a la viabilidad de la nacin mexicana, y, por otro lado, instituciones atadas a un modo de desarrollo especfico en el curso de un perodo determinado. Entre las primeras se sita la propiedad de los recursos naturales por la nacin y, entre las segundas, se puede considerar al monopolio de Estado sobre el conjunto de la industria petrolera, un componente fundamental del modo de desarrollo orientado hacia el interior que marc al pas durante varias dcadas. Algunos elementos institucionales del segundo
Las instituciones y las organizaciones crean la evolucin institucional de una economa. Conviene distinguirlas, aun si excepcionalmente pueden confundirse, es conveniente distinguirlas claramente en el anlisis: Si las instituciones son las reglas del juego, las organizaciones y sus empresarios son los jugadores. Las organizaciones estn compuestas por grupos de individuos vinculados por algn propsito comn para lograr ciertos objetivos. Las organizaciones incluyen cuerpos polticos [...], cuerpos econmicos (por ejemplo empresas, sindicatos, granjas familiares cooperativas). Cuerpos sociales [...] y cuerpos educativos [...], D.C. North, [II-1994; p. 571]. Esta cita proviene directamente de la traduccin al espaol del libro de referencia. Las relaciones entre las instituciones polticas y el desarrollo econmico se establecen en los dos sentidos: "Instituciones bien diseadas pueden mejorar el desempeo econmico, pero algunas instituciones slo pueden ser factibles o efectivas en un nivel especfico de desarrollo econmico", cf. J. Elster [II-1994; p. 209]. Ese mismo autor considera que el papel de las constituciones es importante para el desempeo de la actividad econmica, "en la medida en que promueven los valores de estabilidad, de rendimiento de cuentas y de credibilidad", ibidem, p. 210. Las instituciones influencian y determinan an, en cierta medida, el comportamiento de las organizaciones: si el marco institucional premia la piratera entonces nacern organizaciones piratas, y si el marco institucional recompensa las actividades productivas, surgirn organizaciones empresas comprometidas con dichas actividades, D.C. North [II-1994; p. 572]. Esta cita proviene directamente de la traduccin al espaol del libro de referencia. Cf. Janos Kornai [II- 1982].
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tipo se han convertido muchas veces en normas inamovibles muy difciles de ser relativizadas histricamente y de ser cambiadas8; No se podr tomar en cuenta aqu sistemticamente otros dos aspectos importantes: - Son reglas formales e informales9 las que en conjunto componen la dotacin institucional de una sociedad dada y que enmarcan el comportamiento de sus miembros, de sus agentes productivos, de sus organizaciones. Es importante, entonces, en el caso de la industria petrolera mexicana, integrar la gama completa de instituciones en el anlisis, puesto que instituciones informales y la naturaleza del Estado mexicano condicionan fuertemente el sendero de evolucin de las instituciones y del modo de organizacin del sector. Sin embargo, aqu se tomarn en cuenta sobre todo las instituciones jurdicas, polticas y econmicas, efectuando slo en forma ocasional algunas aperturas hacia los dems componentes de la dotacin institucional10; - En el anlisis de la adecuacin y de la interpenetracin de las estructuras y de las organizaciones de un sector con el entorno institucional global, es necesario introducir los niveles microanalticos.11
Tomando en cuenta lo que precede, se desarrollar el contenido de este captulo en torno a dos puntos:
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"Las normas son fijadas por el hbito, la convencin, la aceptacin social tcita o legalmente apoyada o la conformidad. Tienden a perpetuarse y entre ms tiempo permanecen vlidas ms profundamente llegan a enraizarse; la inercia de la sociedad asegura entonces su efectividad durante un extenso perodo", (Norms are fixed by habit, convention, tacit or legaly supported social acceptance or conformity. They tend to perpetuate themselves, and the longer they are valid, the more deeply rooted they become; the inertia of society then ensures their effectiveness over an extended period), J. Korna, ibidem, p. 79 (las cursivas son del autor, J.K.). Vase la nota de pie de pgina nmero 3 de este mismo captulo. Aqu se hace referencia a los componentes de la dotacin institucional de una nacin propuesta por Levy B. et Spiller P.T.[II-1994; p. 206], inspirndose en North [II-1990]: 1) instituciones legislativas y ejecutivas; 2) instituciones judiciales; 3) costumbres y otras normas, informales pero generalmente aceptadas y entendidas elementos limitantes de la accin de los individuos o de las organizaciones; 4) el carcter de los intereses sociales en conflicto en el interior de la sociedad y el equilibrio entre ellos, incluido el papel de la ideologa; 5) las capacidades administrativas. En esa direccin ciertos trabajos se interesan ms particularmente en las instituciones de governance desde una perspectiva microeconmica en la que el acento se pone en la firma, en el mercado y en las modalidades contractuales y organizacionales, O.E. Williamson [II-1995; p. 171].
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El Estado surgido de la Revolucin Mexicana y las lgicas institucionales que enmarcan el desarrollo econmico y la nacionalizacin petrolera; La construccin del Modelo Mexicano de Organizacin Petrolera (MMOP), sus caractersticas y elementos constitutivos.
Revisar esos dos aspectos no tiene solamente un inters histrico: sesenta aos despus de la nacionalizacin petrolera y de la creacin de un monopolio de Estado, en un momento en el que se instaura una reforma de las industrias de los hidrocarburos y en donde las compaas petroleras se han propuesto regresar a Mxico, las lgicas y las evoluciones del pasado continan teniendo una fuerte presencia en Mxico. Seccin 1. El Estado surgido de la Revolucin Mexicana y las lgicas institucionales y polticas que enmarcaron la nacionalizacin En 1917, con la promulgacin de su nueva constitucin [Mxico] empez el proceso de re-institucionalizacin y de recuperacin. Al mismo tiempo el petrleo emergi como la clave del poder militar e industrial y Mxico tena abundancia de l. De lo que trata la historia, pues, es de un poder mundial emergente que deba confrontarse con un vecino mucho menos poderoso en posesin de un recurso inmensamente valioso que comenzaba a institucionalizar su revolucin. Linda Hall12 Hay elementos de ruptura y elementos de continuidad entre el antiguo rgimen porfirista y el nuevo rgimen surgido de la Revolucin Mexicana. Algunos autores prefieren insistir en los elementos de continuidad13, pero es sin duda en las instituciones, en la instauracin de nuevas reglas del juego, en la
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L. Hall [1995, p.1] "...aunque en la importante rea de la movilizacin y de la institucionalizacin polticas [el rgimen revolucionario] incursion en nuevos campos, sus objetivos globales eran neoporfiristas: desarrollo econmico capitalista y construccin del Estado. En consecuencia impuls el crecimiento de la agricultura comercial, de la industria, de las exportaciones y de la infraestructura (ferrocarriles con Daz, carreteras con Calles) [...] En otras palabras, ambos regmenes consideraban la creacin de un Estado nacional fuerte y de una dinmica economa capitalista como sus principales objetivos. Los revolucionarios 'desarrollistas' aspiraban a hacer de Mxico una sociedad capitalista progresiva y moderna, similar en trminos generales a Europa Occidental y a Amrica del Norte", Alan Knight [III-1986; Vol. 2, p. 497 y 500]. Las cursivas resaltadas son mas. Aqu el autor se refiere, ms precisamente, al rgimen carrancista/sonorense, es decir a los gobiernos que se sucedieron en el poder desde la Constitucin de 1917 (de ah la otra apelacin usual de ese grupo: los constitucionalistas). Los historiadores consideran que el Grupo Sonorense es la faccin revolucionaria triunfante que marc la institucionalizacin de esa revolucin y el desarrollo ulterior del Mxico moderno, cf. Hctor Aguilar Camn [III-1997].
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entrada en escena de nuevos actores, en donde aparecen los elementos de ruptura, en relacin con la modernizacin porfirista. Es en ese nivel tambin en el cual es preciso buscar las principales caractersticas y componentes de un proceso de desarrollo de Mxico durante varias dcadas de este siglo. La revolucin devast al pas, pero tambin elimin restricciones econmicas y sociales que pesan sobre el desarrollo, al mismo tiempo que abri la va a cambios profundos en el entorno institucional.14 Fue el Estado el que dirigi ese proceso, afirmando as su papel en el desarrollo ( 1). De hecho, la instauracin de un nuevo marco institucional tena como meta el control de la economa por el Estado ( 2). El Estado surgido de la Revolucin Mexicana pudo orientar su accin en cierto sentido porque reflejaba realidades sociales nuevas y relaciones de fuerza que haban cambiado. En el interior de la sociedad mexicana: la antigua lite terrateniente haba sido fuertemente sacudida por la revolucin, nuevos capitalistas industriales y comerciantes intentaban tomar el lugar de antiguos grupos industriales y financieros del porfiriato, los trabajadores y los campesinos se movilizaban para ejercer los derechos que haban conquistado. El Estado mexicano cristalizaba, as, nuevas alianzas cuya complejidad se pona en evidencia por el tipo de derechos de propiedad que protega o que combata: protega la propiedad privada, as como los derechos de los capitalistas y de los trabajadores, particularmente industriales, pero desposea a los terratenientes (incluidos las compaas petroleras) de los derechos sobre el suelo y el subsuelo que haban obtenido en la dictadura porfirista. La reivindicacin de los recursos del subsuelo para la nacin, en contra de la antigua lite terrateniente porfirista y de los intereses extranjeros que controlaban el petrleo, iba a conducir al Estado mexicano a instaurar un monopolio sobre toda la industria petrolera y a apropirsela. 1. El Estado surgido de la Revolucin Mexicana y su papel en el desarrollo econmico Para fortalecer su papel en la economa, la Constitucin de 1917 haba dotado al Estado de una dominacin sobre las relaciones de propiedad que utiliza14
Algunos autores prefieren hablar de un proceso de re-institucionalizacin. Es el caso de L. Hall quien estudia cmo y en qu medida la Revolucin, la re-institucionalizacin ulterior y la estabilidad del pas se vieron influenciados por Estados Unidos. Para esta autora, "La reinstitucionalizacin se define aqu como la reconstruccin tanto de la autoridad ejecutiva y de la legitimidad del Estado, como de sus organizaciones y procedimientos. Incluye estructuras y funciones en desarrollo y comprende el surgimiento de smbolos polticos as como las reglas de los juegos de la poltica" (Reinstitutionalization is here defined as the reconstruction of both the executive authority and the legitimacy of the state and its organizations and procedures. It includes developing structures and functions and encompasses the emergence of political symbols as well as the rules of the games of politics), L. Hall [IV1995; p. 2].
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ra para situarse en el centro de la actividad econmica. En ese marco, la participacin de los capitales privados, nacionales y extranjeros, era posible en tanto aceptaran las nuevas reglas del juego y el papel central del Estado en el desarrollo econmico. El comportamiento de las compaas petroleras, que haban heredado privilegios sobre los derechos de propiedad y en materia fiscal y pretendan perpetuar una situacin de excepcin respecto al nuevo marco institucional y la soberana de Mxico, iba a permitir al Estado mexicano hacer que todos los agentes reconocieran su nuevo papel en el desarrollo econmico, bajo una fuerte dominacin de lo poltico (punto 1) y mediante el control de los actores privados y de las relaciones de propiedad (punto 2). El test decisivo ser la nacionalizacin petrolera (punto 3). 1. El Estado, el desarrollo econmico y la dominacin de lo poltico Despus del perodo de confrontaciones armadas de la Revolucin Mexicana, se institucionaliz en Mxico un sistema de gobierno autoritario, que tena como pieza clave un poder ejecutivo dotado de poderes extraordinarios, constitucionales y para-constitucionales, que tomaron un carcter permanente. Desde el fin de los aos de 1920, los rasgos esenciales del Estado mexicano podan ser caracterizados: ... era un poder que haba sometido por entero a la sociedad; en ella tena vastos sectores que le seguan porque gracias a su accin se haban desarrollado y consolidado (seeramente, los campesinos y los trabajadores urbanos).15 En efecto, la Revolucin Mexicana no permiti el surgimiento de una burguesa nacionalista, o de cualquier otro grupo social, con autonoma frente al poder. Sobre una base corporatista el gobierno conserv un enorme potencial de control sobre las organizaciones (obreras, campesinas, patronales) afiliadas al partido oficial (y prcticamente nico) ya fuera a travs de fidelidades personales o de clanes, ya sea por medio de la corrupcin o de diferentes formas de presin o de represin. Fue gracias a esos mecanismos como el sistema poltico mexicano mantuvo un elevado grado de estabilidad durante varias dcadas. A los anteriores mecanismos de control se agrega una fuerte centralizacin del poder pblico: en efecto, a pesar del carcter formalmente democrtico de la Constitucin de 1917, se instaura en Mxico un sistema poltico que tiene como piezas clave una presidencia fuerte y un partido hegemnico que tambin ha sido llamado partido de Estado16. As mismo, bajo una apariencia
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Arnaldo Crdoba [III-1995; p. 201]. Desde el fin de los aos de 1920 un partido ha dominado el gobierno y la vida poltica de Mxico: el Partido Nacional Revolucionario creado en 1929, convertido en el Partido de la Revolucin Mexicana, el cual se transform a su vez en el Partido Revolucionario Institucio-
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federalista, tanto el congreso federal, como los de los estados se vieron fuertemente sometidos al poder central, personificado en el presidente. En ste se concentraron mltiples funciones que en un sistema democrtico normalmente se distribuyen en diferentes instituciones, situacin a la cual se agregan mltiples atribuciones meta-constitucionales. En ese marco, as acotado, el desarrollo de Mxico en el siglo XX se fue dando bajo un fuerte dominio de lo poltico. Una de las caractersticas de la ideologa dominante bajo el rgimen de la Revolucin Mexicana fue precisamente que: El Estado es concebido como el verdadero puntal de la organizacin y del desarrollo material de la sociedad. La insuficiencia de la economa hace que se otorgue a la poltica una absoluta eficacia para el desarrollo.17 Ello tambin es cierto para el petrleo, que se convertir en una pieza fundamental de la armadura econmica e institucional: ... la historia del desarrollo de la industria petrolera mexicana es, en esencia, una historia de economa poltica. Los cambios en la naturaleza del ejercicio del poder determinaron la naturaleza de la actividad petrolera y en parte estuvieron determinados por sta. Petrleo y economa son, en Mxico, tan inseparables como petrleo y poltica.18 Lo que el anlisis acadmico puso en evidencia, le ha quedado claro a los administradores de la industria, incluso a don Antonio J. Bermdez, quien a pesar de pretender que la poltica no debera intervenir en Petrleos Mexicanos, afirmaba que desde el punto de vista de la relacin con el Estado, de cuya estructura forma parte en virtud de la nacionalizacin, Petrleos Mexicanos es eminentemente poltico19. La nacionalizacin del petrleo tuvo lugar, precisamente, en ocasin de un conflicto que puso a prueba el funcionamiento de un sistema poltico corporatista que se instauraba progresivamente. Durante el gobierno del presidente Crdenas se tomaron un conjunto de medidas: la creacin de una jurisdiccin especial de conciliacin y de arbitraje en materia de trabajo, el apoyo abierto a la organizacin de los trabajadores (sindicatos nacionales de industria, federaciones y confederaciones sindicales, etc.). Los sindicatos se organizaron y fueron subordinados directamente a las autoridades supremas del pas. Son stos
nal (PRI). Los trminos Revolucionario e institucional han sido vistos generalmente como antinmicos. De hecho, ms all de la irona fcil, ese partido fue una pieza bastante coherente de un rden econmico/poltico dominado por un Estado institucionalizador de naturaleza autoritaria y no-democrtica. Arnaldo Crdoba [III-1977; p. 35]. L. Meyer/I. Morales [IV-1990; p.11]. Las cursivas resaltadas son mas. Antonio J. Bermdez [1976; p. 97]. Las cursivas resaltadas son mas.
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ltimos los que por su movilizacin se convertiran en la causa inmediata de la nacionalizacin.20 2. Un Estado motor del desarrollo que domina los actores privados y las relaciones de propiedad El Estado que surge de la Revolucin se considera el motor del desarrollo; para cumplir ese papel, se propone subordinar a los participantes en el proceso productivo, incluidos los capitales privados y extranjeros, cuya participacin le parece indispensable. Esta relacin particular entre el Estado y los actores privados es la que va a caracterizar ese capitalismo a la mexicana, a pesar de la omnipresencia del Estado, ya que en l operan los resortes fundamentales de ese tipo de sistema econmico, en particular los procesos mercantiles. Esto ha sido reconocido y analizado desde los ms diversos ngulos: Si bien es cierto que la intervencin de los poderes pblicos en la economa mexicana ha sido en ocasiones generalizada, los mercados y la propiedad privada siempre han desempeado un papel importante.21 Respecto a los capitales extranjeros, las concepciones de los gobiernos emanados de la Revolucin no estaban lejos de las que predominaron durante el perodo de la modernizacin porfirista, concretamente de las de los cientficos, cuyo papel evocamos en el Captulo I. Como la prioridad de esos gobiernos era la reconstruccin del pas y la reactivacin de los negocios, la participacin del sector privado, nacional y extranjero les pareca indispensable.22 La diferencia de enfoque en relacin con la visin porfirista era que los revolucionarios consideraban que los inversionistas extranjeros no deban beneficiarse con privilegios exclusivos ni invocar la proteccin de sus gobiernos para
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El sindicato de los trabajadores de la industria del petrleo organiz un movimiento de huelga en 1937 para obtener, entre otras reivindicaciones, un aumento de salarios y una mayor participacin en las decisiones relativas a la gestin de la industria. Al rechazar las compaas toda posibilidad de acuerdo, el gobierno mexicano se convirti en el rbitro obligado entre el derecho de las compaas y el de los trabajadores. Despus de varios meses de huelga, la disputa alcanz los estratos ms elevados del Estado cuando las compaas no aceptaron la decisin de la Suprema Corte de Justicia, que haba dado razn a los sindicatos. Frente a su rechazo, Crdenas tom, el 18 marzo de 1938, la decisin de nacionalizar la industria petrolera, con un amplio apoyo de las fuerzas polticas y sindicales y de una gran mayora de la poblacin. OCDE [VIII-1992] "Crean que [los negocios extranjeros] eran necesarios para las necesidades de corto plazo de la revolucin [...] y para las necesidades de largo plazo del pas. Como Daz, buscaban capital para el desarrollo, y buscaban especialmente capital europeo para compensar el predominio americano. Tanto radicales como moderados crean en una asociacin fructfera entre el capital extranjero y el nacional, como lo haban hecho los "Cientficos", Alan Knight [III-1986; Vol. 2, p. 505-506]
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mantener u obtener tales privilegios. Buscaban modernizar las relaciones con los pases extranjeros y que la participacin de los nacionales de esos pases, que consideraban necesaria, abandonara sus aspectos ms nocivos.23 Aos ms tarde, anlisis dependentistas insistiran, desde su punto de vista, sobre la antinomia entre dependencia y desarrollo, pero por el momento, ms all de ciertos discursos de la poca de tinte socialista, o de las interpretaciones que ponan etiquetas a los gobiernos revolucionarios ("bolcheviques", "comunistas", ...), de lo que se trataba era de la bsqueda de nuevas reglas del juego, al mismo tiempo que se aceptaban las restricciones que la geografa y que el retraso econmico imponan al pas: los capitales extranjeros eran necesarios, pero deberan aceptar, dentro de Mxico, el papel del Estado mexicano respecto a los procesos econmicos. Se trataba, fundamentalmente, de redefinir los trminos sobre los cuales las compaas podran trabajar en Mxico y no de un rechazo de la participacin extranjera en el desarrollo econmico24. 3. La prueba por la nacionalizacin Fueron esos nuevos trminos los que las compaas petroleras no quisieron aceptar, es decir, reconocer las leyes mexicanas y la soberana del Estado. Al proceder de esa manera se equivocaron de estrategia y de poca. Esas compaas hubieran podido situarse en el terreno que les indicaba el Embajador Morrow25, y continuar, probablemente, sus actividades en Mxico. Pero no quisieron admitir que en adelante deberan inscribir sus actividades en el marco de nuevas reglas26 y que se encontraban ahora frente a un Estado que buscaba ante todo afirmarse y asegurar un papel nuevo en la actividad econmica.
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A. Crdoba [III-1977, p.31]. "La inversin extranjera, la inmigracin incluso, eran bienvenidas en tanto se sujetaran a los trminos establecidos por el Estado [...] En consecuencia est muy claro que los Constitucionalistas conceban un importante papel para la inversin extranjera (y para las exportaciones mexicanas). La cuestin era los trminos en los cuales operararan", Alan Knight [III1986; Vol. 2, p. 506] Vase el Captulo I (Seccin 2, 1, punto 2) de este libro. Es til recordar aqu la cita hecha en ese captulo: Para Morrow, aparte de tratarse de un acto soberano de un Estado, como lo es el de dictar sus propias leyes, no haba ningn problema en el nuevo orden jurdico por el que los petroleros debieran reclamar. Lo que les deba interesar era el petrleo, la produccin, no la propiedad de las tierras en las que se esconda ese estratgico recurso natural. Las cursivas resaltadas son mas. Esas nuevas reglas tenan qu ver no solamente con la industria petrolera sino tambin con la reinstitucionalizacin que conduca el Estado mexicano. En su comunicacin por el radio, anunciando la expropiacin de los bienes de las compaas, el presidente Crdenas estaba muy consciente del peligro que la actitud de las compaas haca pesar sobre la reconstruccin de las relaciones sociales. En efecto, el rechazo de las compaas de plegarse a la decisin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, era para l un acto que poda destruir las normas sociales que regulan el equilibrio de todos los habitantes de una nacin, Mensaje del presidente Lzaro Crdenas, 18 marzo de 1938.
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Frente a esa actitud de las compaas el resultado ineluctable sera la expropiacin de sus bienes y su salida de Mxico27. Con la perspectiva que proporciona el paso del tiempo, la naturaleza de la nacionalizacin petrolera aparece ms claramente: La nacionalizacin del petrleo no fue un ataque a la empresa privada sino a las compaas extranjeras que se pusieron ellas mismas por encima del Estado [...] Los industriales mexicanos no consideraron el gobierno reformista de Crdenas como un gobierno particularmente hostil a sus intereses [...] El hecho que el gobierno haya logrado la paz social en Mxico, organizando a los trabajadores, pero mantenindolos bajo el control del Estado, llevando a cabo una reforma agraria pero sin eliminar el concepto de propiedad privada, haba sido vista tambin por los industriales como una medida favorable a sus intereses28. La perspectiva del presidente Crdenas era ms clara sobre esa misma cuestin, en el momento mismo de la nacionalizacin del petrleo: Debemos expresar que el Estado, al hacer uso de la ley de Expropiacin, es porque se ve obligado a ello; que los industriales establecidos en el pas sepan que el actual Gobierno desea seguir contando con la cooperacin del capital privado as sea nacional o extranjero29. Ni lo que se podra llamar la corriente revolucionaria principal (es decir la de los ganadores, Carranza, Obregn y Calles) ni los gobiernos emanados de ella, se oponan al capitalismo o a la propiedad privada. Se puede incluso afirmar que su objetivo era eliminar los obstculos a la libre competencia y a la libre empresa, representados por los privilegios otorgados a una minora por la dictadura porfirista. Es esta la razn principal por la cual los privilegios y las
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Esa salida ha sido considerada durante mucho tiempo como definitiva, incluso hoy en da. En 1955, el senador americano M. E. Tydings hizo varias proposiciones al director general de Pemex de la poca, para que se permitiera a los inversionistas extranjeros explotar yacimientos offshore en Mxico a travs de concesiones, modificando solamente la legislacin correspondiente a ese tipo de yacimientos. La respuesta fue la siguiente: "La administracin de Pemex dijo al Sr. Tydings que no saba qu sera ms difcil: cambiar los colores de la bandera mexicana o las leyes del pas concernientes al petrleo", A. J. Bermdez [1963; p. 35]. La idea segn la cual las compaas petroleras se fueron definitivamente de Mxico es comnmente aludida, incluso por los especialistas. Lorenzo Meyer, en conclusin de su anlisis sobre los ltimos contratos de riesgo que fueron anulados en los aos sesenta a causa de su anti-constitucionalidad, seala: Mxico no volvera a abrir sus puertas a las grandes compaas petroleras [IV-1988; p.40]. S.H. Haber, [III-1989; p. 189]. Lzaro Crdenas, Apuntes, Mxico, UNAM, obra en 4 volmenes. La cita se encuentra en: Adolfo Gilly [III-1994; p.19]. El presidente Crdenas hizo varias declaraciones en ese mismo sentido durante la expropiacin petrolera. Para l sta era una medida totalmente excepcional y, por lo tanto, no se extender a las dems actividades del pas [...] ningunas otras disposiciones van a dictarse que puedan afectar la confianza del pas sobre otros negocios, El Universal, 22 marzo 1938; A. Gilly [III-1994; p.101]).
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excepciones otorgadas a las compaas petroleras no podan ser toleradas por el Estado mexicano. Es posible preguntarse por qu el Estado, una vez que las compaas fueron expropiadas, no permiti ms la participacin de los capitales privados en la industria petrolera. Tambin es posible preguntarse por qu la afirmacin de la propiedad de la nacin sobre los recursos petroleros se convertira en la afirmacin de una propiedad Estatal y, enseguida, en el instrumento de la creacin de un monopolio que excluira toda participacin privada. El Estado no poda quitarles los recursos del subsuelo a los terratenientes y a las compaas para ofrecer enseguida la industria petrolera a una burguesa nacional de la cual poda temer una alianza con aquellas fuerzas y que terminara, tomando en cuenta su debilidad, por subordinarse a sus intereses. Esa debilidad volva impracticable el proyecto. Despus de la nacionalizacin fueron consideradas diferentes modalidades para permitir la participacin privada, como por ejemplo la creacin de una compaa encabezada por los ms honorables ciudadanos privados que se pudiera encontrar en Mxico, para la explotacin de las propiedades expropiadas, y que las compaas britnicas y estadounidenses aceptaran permitir que esta nueva compaa fuera usada como una fachada detrs de la cual ellas podran seguir desarrollando las propiedades30. Esta iniciativa, como otras, fracasara. La exclusin de los capitales privados de la industria petrolera tendra consecuencias sobre otros sectores: la inversin extranjera directa no llegara masivamente al pas sino hasta dos o tres dcadas despus de la nacionalizacin. La actitud de las compaas extranjeras formadas bsicamente por intereses americanos y britnicos31 y de sus gobiernos fue muy diferente en el momento de la nacionalizacin. La posicin ms agresiva fue tomada por los intereses y el gobierno britnico32. Cierto es que en ese momento las inversio30
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Esta propuesta qued registrada en el memorandum de una conversacin que tuvo lugar das despus de la nacionalizacin entre el Embajador de Mxico en Estados Unidos y el subsecretario de Estado Americano. Cf. A. Gilly [III-1994; p. 153-154]. La compaa El Aguila combinaba intereses holandeses y britnicos; pero aun despus que la Shell tom el control de esa compaa la influencia britnica continu siendo muy importante en trminos del capital, del personal y desde el punto de vista poltico y estratgico. Sobre ese punto vase A. Gilly [III-1994; pp.121-164] y L. Meyer [IV-1992;1988]. El tono de las posiciones britnicas fue bien reflejado por su embajador en Estados Unidos, el cual comunic al gobierno de este ltimo despus de la nacionalizacin, que el gobierno de Su Majestad estaba profundamente perturbado por la accin del gobierno mexicano, no slo porque cree que es injustificada en s misma sino tambin por la posibilidad de que el ejemplo mexicano se extienda a otros pases latinoamericanos. En consecuencia de lo cual ese gobierno deba poner en juego sus mejores esfuerzos para mantener en Mxico los actuales derechos de participacin de pases extranjeros en el desarrollo de recursos petroleros, que no pueden ser perjudicados sin detrimento final sumamente serio no solamente de las empresas comerciales britnicas y estadounidenses sino tambin de los mejores y ms eficientes desarrollos de los depsitos petroleros del mundo , Memorandum de la Embajada de la Gran Bretaa, 25 de marzo de 1938, citado por A. Gilly [III-1994; p. 141-142].
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nes petroleras americanas haban disminuido en Mxico y que su influencia en la elaboracin de la poltica exterior americana era menos importante que antes. Pero, sobre todo, los Estados Unidos tenan un gobierno que se haba propuesto privilegiar los intereses estadounidenses a largo plazo. El presidente Roosevelt, quien se haba opuesto varias veces en el pasado a las compaas petroleras de su pas, acept el principio de la nacionalizacin, a condicin de que el gobierno mexicano pagara rpidamente a las compaas los bienes de los cuales haban sido expropiados.33 Ese proceso sera largo y no exento de dificultades34. En 1943, las compaas americanas, a pesar de sus posiciones, se vieron obligadas a firmar un acuerdo. Fue necesario esperar el ao de 1947 para obtener el acuerdo de las compaas anglo-holandesas respecto al monto y el calendario de los pagos de las indemnizaciones correspondientes.35 El gobierno de Crdenas supo aprovechar una coyuntura internacional particular36: el perodo que precedi a la segunda guerra mundial y un gobierno estadounidense que intentaba renovar sus alianzas y modificar sus relaciones con sus vecinos del sur. Estados Unidos estaba preocupado por el desencadenamiento de esa guerra y no estaba en la posibilidad de considerar una intervencin militar en Mxico en beneficio de las compaas petroleras. El hecho que la industria petrolera mexicana ya no era tan importante para Estados Unidos como en el pasado, posicin que ocupaba ahora Venezuela, es tambin un
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Con la nacionalizacin, cerca del 8O% de la industria petrolera pas a manos del Estado con todos los derechos de exploracin y de explotacin que se derivaban de las concesiones que las compaas petroleras haban obtenido. Las dems compaas extranjeras instaladas en Mxico fueron compradas ms tarde por el Estado. Frente a las dificultades del gobierno para hacer frente a las reclamaciones financieras de las compaas, Estados Unidos organiz un boicot que cort alrededor del 90% de las ventas internacionales de petrleo de Mxico y rechaz venderle productos necesarios para continuar la produccin. En 1942, a cambio de un tratado firmado entre Mxico y Estados Unidos que permita a los aviones militares americanos sobrevolar territorio mexicano y contemplaba la vigilancia por Mxico del litoral del Pacfico, el gobierno estadounidense acept poner un punto final al problema de la expropiacin de las empresas petroleras. El acuerdo sobre los intereses anglo-holandeses fue firmado el 29 de agosto de 1947; Mxico se comprometi a pagar 81.25 millones de dlares en quince aos, con una tasa de inters del 3%, retroactiva al momento de la expropiacin; A. J. Bermdez [IV-1963; p.24]. El presidente Crdenas supo maniobrar en un contexto internacional muy complejo, teniendo presentes los intereses del pas. Esa capacidad de maniobra estuvo sustentada en una poltica internacional de principios, como lo prueba las posiciones que Mxico tom en el caso de la invasin de Etiopa por la Italia fascista y en el de la guerra civil espaola. Un hecho menos conocido, que es importante destacar porque se dio tambin durante el mes de marzo de 1938, es que Mxico fue el nico pas que conden oficialmente ante la Liga de las Naciones la anexin de Austria por la Alemania nazi. Esa condena se explica por los principios que sustentaban la poltica exterior de Mxico, pero tambin porque durante el perodo cardenista esos principios adquirieron un marcado carcter anti-fascista. El presidente Crdenas no dud en condenar la anexin de Austria, aunque esa condena podra significar poner en peligro un importante mercado para el petrleo mexicano. Es preciso recordar que en ese momento se cerna sobre Mxico la amenaza del bloqueo de las compaas petroleras y de sus respectivos pases a causa de la expropiacin.
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factor que se debe tomar en cuenta. Otro elemento es la situacin en la cual se encontraban los intereses de Estados Unidos y de la Gran Bretaa: en 1938 el grupo de compaas controlado por la Royal Dutch-Shell (Grupo El guila) representaba alrededor del 70% de la industria petrolera en Mxico. La Gran Bretaa se inclinaba ms que Estados Unidos por una intervencin fuerte, ya que las compaas inglesas detentaban ms intereses que las estadounidenses en los yacimientos mexicanos; pero ese pas ya no era la potencia mundial del pasado y tena qu someterse a las decisiones del gobierno de Rooselvet, el cual se inclinaba ms por un arreglo poltico. 2. La instauracin de un nuevo marco institucional de conjunto El nuevo sistema poltico encontraba, as, su fundamento en un nacionalismo que buscaba recuperar la propiedad y el control de la nacin sobre sus riquezas econmicas y, a partir de ah, orientarse hacia un proyecto de desarrollo bajo el impulso de un Estado capaz de dominar los derechos de propiedad. En ese contexto tiene lugar un proceso de institucionalizacin que enmarcar por varias dcadas el desarrollo econmico de Mxico (punto 1) y que dar al Estado un importante control de los procesos econmicos (punto 2). 1. La paz por las instituciones La nacionalizacin del petrleo, a pesar de su importancia, no era suficiente para lograr una reorientacin del petrleo hacia el interior. sta fue posible en el marco de un conjunto de instituciones nuevas que abrieron la va a otra dinmica del desarrollo. Esas instituciones fueron el fruto de un proceso durante el cual apareci un Estado ms activo y capaz de tomar medidas como la reforma agraria y la nacionalizacin petrolera37. El proceso de institucionalizacin se llev a cabo, contrariamente a otras experiencias revolucionarias, de una manera que puede considerarse pacfica.38
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Jos Revueltas consideraba la nacionalizacin de la industria petrolera como uno de los momentos culminantes de la Revolucin Mexicana, pero desarroll una visin crtica sobre los procesos que vinieron despus: "...del momento en que el perodo presidencial de Crdenas finaliza en 1940, la poltica 'revolucionaria' de los gobiernos que le siguen sufre un gradual descenso hacia posiciones contrarrevolucionarias, en proporcin casi geomtricamente opuesta a la medida en que se fortalece y consolida una burguesa nacional que comienza a desarrollarse sobre bases industriales propias, a favor precisamente de un petrleo que le pertenece a travs del Estado, que ahora es su dueo", en "Hacia dnde va Mxico?", Vuelta, Mxico, noviembre 1984, pp.22-26 (Revueltas escribi este texto en Lecumberri, en donde estuvo prisionero hasta 1971). De alguna manera L. Crdenas coincidi con ese anlisis al calificar el camino seguido despus de su presidencia de "contrarrevolucin pacfica" (Cf. Apuntes, op. cit.). En el mismo molde institucional que l contribuy a crear los gobiernos que vinieron despus desarrollaron un proyecto econmico y poltico completamente diferente al de su presidencia. [un] fenmeno nico es el que ocurre en Mxico luego del triunfo de la revolucin, sobre
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La estabilidad poltica, gracias a instituciones duraderas, fue un objetivo hecho explcitamente para terminar con los enfrentamientos entre las diferentes facciones, los hombres fuertes o los caudillos regionales. El movimiento fue lanzado desde la presidencia misma, como lo ilustra un importante discurso del presidente Calles en 1928. En adelante se trataba de: "hacer un decidido y firme y definitivo intento para pasar de la categora de pueblo y de gobiernos de caudillos, a la ms alta y ms respetada y ms pacfica y ms civilizada condicin de pueblo de instituciones y de leyes".39 2. Instituciones para tomar el control de la economa Entre 1925 y 1940 surgi un nuevo marco institucional que incidi realmente en la estructura econmica. El saneamiento fiscal y bancario, la creacin de infraestructuras y de nuevas organizaciones financieras se llev a cabo paralelamente a la promulgacin de leyes nuevas y al reconocimiento de los derechos de propiedad40. As como el nuevo Estado, despus del perodo armado de la Revolucin, tom progresivamente el control poltico de la sociedad, tambin se dot de los instrumentos para tomar el control de la economa. Esto se llev a cabo a partir de instituciones creadas desde los aos veinte (como la creacin del Banco de Mxico) y sobre todo en los aos treinta, despus de la crisis de 1929 que impact duramente a Mxico. En 1934 el presidente Abelardo Rodrguez poda afirmar: El franco intervencionismo de Estado y la poltica de economa dirigida han permitido organizar a todas las clases sociales del pas, encauzando la produccin41. Hacia el fin de los aos de 1920 y a principios de los 1930 haban tomado las riendas gobiernos institucionalizadores, retomando la expresin de Arnaldo Crdoba42, los cuales se consagraron a fundar instituciones en particular en el campo econmico y financiero. Fue en 1934, por ejemplo, que fue creada Nacional Financiera, un banco de desarrollo que iba a desempear un papel muy importante en las dcadas siguientes. A esos aos se remontan tambin los primeros esfuerzos para tomar el control
todo durante el cardenismo: se da una tranformacin social prcticamente sin derramamiento de sangre [...] Mxico representa el caso excepcional en el que, una vez superada la fase armada, la etapa de transformacin social (particularmente durante el cardenismo) se da en forma pacfica [...] y con la aprobacin, si no de la mayora, s de una gran parte de la poblacin. Por ello creo que no se puede considerar la legitimidad de la Revolucin mexicana sin el cardenismo, F. Katz, entrevista publicada en La Jornada, 21 abril 1996. Plutarco E. Calles, Presidente de Mxico, Mensaje al Congreso Nacional, 1 de septiembre de 1928, Talleres Grficos de la Nacin, Mxico 1928, p. 28. Citado por Arnaldo Crdoba [III-1995; p. 37]. Sobre ese proceso vanse los trabajos desarrollados por investigadores del Colegio de Mxico, entre otros Lorenzo Meyer [III-1978]. Cf. tambin C. Reynolds [III-1970]. El Universal, 29 noviembre 1934, citado por Arnaldo Crdoba [III-1995; p.333]. Arnaldo Crdoba [III-1995; p. 334]. Sobre este perodo vase tambin, L. Meyer [III-1978].
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del abastecimiento energtico mediante una empresa pblica (Petromex43), creada para el aprovisionamiento del mercado interno, en competencia con las compaas internacionales. En el campo de la energa elctrica el primer intento de control federal de la produccin y de la distribucin se llev a cabo con una primera iniciativa para la creacin de lo que se convertira ms tarde la Comisin Federal de Electricidad. Cuando el presidente Crdenas llega al poder, el 30 de noviembre de 1934, encuentra un conjunto de instituciones que aprovechar para realizar su programa esbozado en el Plan sexenal. Ese da, en su discurso de inauguracin, perciba claramente el camino jurdico e institucional recorrido: La Revolucin ha ido convirtiendo en normas jurdicas y morales sus postulados y sus tendencias dignificndose as como Gobierno de Instituciones44. El nuevo Estado tuvo en adelante la capacidad y las instituciones necesarias para conducir el crecimiento econmico, al mismo tiempo que satisfaca, cuando menos parcialmente, todo tipo de reivindicaciones que emanaban de una amplia base social: empresarios, obreros45, propietarios y trabajadores agrcolas, de las clases medias emergentes y aun de grupos marginados. Esta evolucin interna no podra ser separada de la evolucin del entorno internacional marcado por la crisis de 1929 y sus secuelas. En la mayor parte de los pases, para salir de esa crisis, fueron formuladas nuevas polticas pblicas, las cuales, en general pusieron el acento en una mayor intervencin del Estado y en una orientacin ms importante hacia la satisfaccin de la demanda interna. En Mxico, la combinacin de la crisis internacional con las dinmicas de las fuerzas internas liberadas por la Revolucin y la intervencin de nuevos actores tomar caractersticas especficas y facilitar la puesta en marcha de un nuevo modo de desarrollo. Seccin 2. La construccin del Modelo Mexicano de Organizacin Petrolera (MMOP): caractersticas y elementos constitutivos
Cuando Mxico nacionaliz el petrleo en 1938, pudo desarrollar un marco institucional y reglamentario propio al haberse separado de la industria y del mercado petrolero internacional. Se orient tambin hacia el establecimiento de reglas
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Esta empresa, creada antes de la nacionalizacin de 1938, controlaba solamente 2% de la produccin petrolera: "un pecesillo entre las ballenas" (a minnow among whales) , segn A. Knight en J.C. Brown and A. Knight (Ed.) [IV-1992, p. 93]. Este organismo sera, sin embargo, el antecedente directo de Pemex. Lzaro Crdenas, Mensaje al Pueblo de Mxico, Imprenta Mundial, Mxico, 30 noviembre 1934; citado por Arnaldo Crdoba [III-1995; p. 491]. Las cursivas resaltadas son mas. Otra institucin creada durante esos aos, y que ha sobrevivido hasta nuestros das, es el salario mnimo para los trabajadores de la ciudad y del campo. La Comisin Nacional del Salario Mnimo fue creada en diciembre 1933.
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de funcionamiento de una industria que estara en estrecha simbiosis con el tipo de desarrollo que adopt durante varias dcadas la economa mexicana. Esas reglas descansaban en la propiedad de la nacin sobre los recursos naturales y sobre el monopolio integral del Estado sobre el conjunto de la industria petrolera. El monopolio no se derivaba necesariamente de la afirmacin de la propiedad pblica, pero su combinacin en el seno del Modelo Mexicano de Organizacin Petrolera (MMOP) le dio una especificidad a la organizacin de la industria petrolera en Mxico. El anlisis del MMOP y de sus elementos constitutivos es importante, ms all de un mejor conocimiento de la experiencia mexicana: de manera paradjica, cuando en los aos setenta ese modelo inspiraba las experiencias de otros pases productores, ste ya se encontraba en crisis profunda y manifestaba bloqueos y lmites que se revelaron insuperables. Presentar en primer lugar en qu ha consistido ese nuevo dispositivo institucional (1) y enseguida mostrar por qu puede ser considerado como una construccin eminentemente poltica, examinando las modalidades de organizacin de la empresa pblica (2). 1. Un nuevo dispositivo institucional: el petrleo propiedad de la nacin y el establecimiento de un monopolio de Estado A partir del momento en el que, despus de la nacionalizacin, Mxico dej progresivamente el mercado internacional, el petrleo pudo ser dirigido de manera privilegiada hacia el mercado interno y llegar a convertirse en una herramienta importante para el desarrollo industrial. Para ello, el dispositivo institucional que se implant tom como punto de partida el Artculo 27 constitucional, el cual reivindica para la nacin la propiedad de los recursos del subsuelo (punto 1). Pero es la naturaleza y la estructura del Estado mexicano, as como el nuevo papel que asume en el proceso econmico, con base en su dominacin sobre los derechos de propiedad, los que van a desembocar en un monopolio de Estado que excluye toda participacin privada (punto 2). Esta situacin tendr consecuencias para la definicin de la industria petrolera en Mxico (punto 3). 1. La dinmica de la nacionalizacin: de la propiedad de la nacin sobre los recursos al poder conferido al Estado para el desarrollo de esos recursos 1.1. Propiedad de la nacin = exclusividad del Estado En el caso de Mxico se impuso una interpretacin de la propiedad pblica de los recursos del subsuelo que dio al Estado la intervencin exclusiva en la industria petrolera. Es interesante constatar que en teora y en prctica la afirmacin de la propiedad pblica, que no debe ser confundida con la propiedad
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del Estado, nunca excluy la participacin privada a travs de sistemas de concesiones o de otras figuras jurdicas46. El Artculo 27 de la Constitucin de 1917, no exclua, en su versin original, la posibilidad de concesiones. Afirmaba, efectivamente, el dominio directo de la nacin sobre todos los minerales y sobre todas las sustancias del subsuelo, incluidos los combustibles minerales slidos, el petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos. Ese artculo agregaba, sin embargo, que en esos campos: el dominio de la nacin es inalienable e imprescriptible y slo podrn hacerse concesiones por el Gobierno Federal a los particulares o sociedades civiles o comerciales constituidas conforme a las leyes mexicanas, con la condicin de que establezcan trabajos regulares para la explotacin de los elementos de que se trata y se cumpla con los requisitos que prevengan las leyes 47. Es importante sealar que la Ley Petrolera de 1925 y su Reglamento, los primeros instrumentos jurdicos elaborados al amparo de la Constitucin de 1917, instauraron un sistema de concesiones sobre la base de los principios contenidos en el Artculo 27 constitucional. Esas concesiones podan ser otorgadas a mexicanos o a extranjeros que reunieran las condiciones legales y reglamentarias requeridas. As, si efectivamente la ley reafirmaba el dominio directo de la nacin sobre los recursos del subsuelo y la exigencia de que las actividades necesarias para la explotacin y valorizacin del petrleo fueran autorizadas por una concesin del gobierno federal, estipulaba que esas autorizaciones podan ser otorgadas tanto a mexicanos como a extranjeros. En el
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En la Francia revolucionaria, la Asamblea General discuti durante dos sesiones que tuvieron lugar el 21 y el 27 de marzo de 1791, si las minas podan ser consideradas como propiedades privadas e individuales o como propiedades pblicas en las manos y a la disposicin de la nacin. Mirabeau propuso la adopcin de decretos que empezaban as: La asamblea nacional decreta, como artculo constitucional [estas cursivas estn en el original] que las minas, tanto metlicas como no metlicas, as como los bitmenes, carbones de tierra o de piedra, y piritas estn a la disposicin de la nacin .... (Lassemble nationale dcrete, comme article constitutionnel que les mines et minieres, tant mtalliques que non mtalliques, ainsi que les bitumes, charbons de terre ou de pierre, et pyrites, sont la disposition de la nation ....), Mirabeau lAin [XI-1792; p. 490]. Sin embargo, en su discurso, Mirabeau haba definido con claridad lo que entenda por propiedad de la nacin: el sentido de esa palabra propiedad nacional, o propiedad a la disposicin de la nacin, significa solamente que la nacin tendr el derecho de conceder las minas (le sens de ce mot proprit nationale, ou proprit la disposition de la nation, signifie seulement que la nation aura le droit de concder les mines), ibidem, p. 437. Estas ltimas cursivas resaltadas son mas, ibidem, p. 437. Quedaba muy claro que "propiedad de la nacin" no significaba considerar al Estado como propietario de los recursos minerales. Las citas de ese artculo se reproducen de los anexos que se encuentran en Arnaldo Crdoba [III-1973; p. 486-487]. Las cursivas resaltadas son mas. Sobre este artculo y las leyes petroleras de 1925 y 1958, vase tambin R. Garza-Garza [VI-1990; p. 57-102]. Los nombres de A. Molina Enrquez y de Pastor Rouaix estn ligados al proceso de elaboracin y de aprobacin del Artculo 27.
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Artculo 8 de esa ley quedaba establecido con claridad que se otorgaran concesiones de explotacin despus de ser solicitadas, las cuales daran al concesionario el derecho de captar y de aprovechar el petrleo48. Las leyes petroleras que vendran despus no volveran a hacer referencia a esas disposiciones legales. As, segn la ley de 1958, la secretara correspondiente deba otorgar autorizaciones de manera obligatoria slo a Pemex. En lugar de concesiones de explotacin, fue establecido un sistema de asignacin de terrenos, el cual consista en el acto a travs del cual el Estado otorgaba a Petrleos Mexicanos la autorizacin de explorar y explotar el subsuelo de ciertos terrenos. En la ms reciente Ley reglamentaria del Artculo 27 en el ramo del petrleo (mayo 1995) se puede leer en su Artculo 5: La Secretara de Energa asignar a Petrleos Mexicanos los terrenos que esta institucin le solicite o que el Ejecutivo Federal considere conveniente asignarle para fines de exploracin y explotacin petroleras. 1.2. Nacin = Estado = Pemex En el caso de Mxico, con secuelas que estn an presentes hoy en da, la nacionalizacin no fue solamente un acto de afirmacin de la propiedad de los recursos petroleros. Esta medida estaba acompaada de un dispositivo de conjunto que comprenda una nueva organizacin de la industria petrolera bajo la conduccin del Estado. El 19 de marzo de 1938, un da despus de la nacionalizacin, fue establecido el Consejo de Administracin del Petrleo; el 7 de junio de 1938, Petrleos Mexicanos (Pemex) fue creado por decreto, como institucin pblica, para tomar la sucesin de ese consejo y centralizar progresivamente todas las propiedades y funciones de la industria petrolera. Un personaje clave de la construccin de Pemex, don Antonio J. Bermdez, director general durante 12 aos (1946-58) vea de manera muy clara la ampliacin del campo de la nacionalizacin: de la propiedad sobre los recursos al poder conferido al Estado para el desarrollo de esos recursos. As: La nacionalizacin consiste no solamente en la propiedad del subsuelo conferida legalmente al Estado, sino que tambin otorga a ste la autoridad para desarrollar la explotacin de todo el petrleo y el gas contenidos en l, desde la produccin de petrleo crudo y de gas, pasando por el procesamiento, hasta la distribucin y venta de productos derivados y refina48
Adems, en esa ley aparecan los artculos siguientes: Art. 12: Las concesiones otorgadas por el Ejecutivo de la nacin de acuerdo con las leyes anteriores, sern confirmadas sin gasto alguno, con sujecin a lo que esta ley dispone [...]. Art. 14: Se confirmarn sin gasto alguno y mediante concesiones otorgadas conforme a esta ley, los derechos siguientes: I- Los que se deriven de terrenos en los que se hubieren comenzado los trabajos de exploracin petrolera antes del 1 de mayo de 1917. II Los que se deriven de contratos celebrados antes del 19 de mayo de 1917 por el superficiario o sus causahabientes, con fines expresos de exploracin petrolera. El texto de esos artculos ha sido reproducido de: Merril Rippy [III-1954; p. 41].
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dos. El desarrollo de la industria petrolera de Mxico est siendo llevada a cabo dentro del marco poltico-legal de esa nacionalizacin.49 La organizacin de la industria petrolera se convierte as en una parte integrante de la estructura y de la organizacin del Estado mexicano. Los gobiernos surgidos de la Revolucin nunca hicieron suya la tesis de la nuda propiedad, lo que habra permitido dejar el usufructo en materia de hidrocarburos y de la petroqumica bsica a terceros. Las razones son propiamente jurdicas. La Constitucin de Mxico es particular en la medida en que no contiene slo declaraciones de principio o filosficas, sino tambin objetivos y programas. Son las leyes reglamentarias las que hacen posible la realizacin de los principios contenidos en los artculos de la Constitucin. En ese sentido, los principios sobre la propiedad son considerados inseparables de las reformas y de las leyes que consagran la intervencin del Estado en la industria petrolera. Esta caracterstica se explica por el hecho de que no era posible arrancar la propiedad de los recursos a las compaas petroleras para reconocerles enseguida el derecho de explotar esos mismos recursos. Y, sin embargo, es precisamente en esta cuestin en donde se encuentra, histricamente, el sentido de la reivindicacin de la propiedad pblica de los recursos del subsuelo. En Mxico, el Estado asegur su participacin directa en la industria petrolera y, adems, le dio a esa participacin la forma de un monopolio. 2. El monopolio de Estado: la definicin de la industria petrolera y petroqumica bsica como un campo de inters pblico, estratgico y exclusivo Para explicar el establecimiento de ese monopolio es preciso remitirse, una vez ms, a la naturaleza del Estado mexicano. El Estado surgido de la Revolucin no es liberal; es un Estado que se propone intervenir directamente en los procesos productivos y regular el conjunto del econmico. Para construir ese monopolio se apoya en la propiedad de los recursos del subsuelo, a la cual se agregan todas las fases de la industria petrolera definidas como actividades estratgicas, de las cuales l es el agente exclusivo. Como lo hemos visto, el dispositivo es el siguiente:
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Nationalization consists not only of vesting ownership of the subsoil in the state but also provides the state with the authority to develop the exploitation of any oil and gas contained therein, from production of the crude oil and gas, through processing, to the distribution and sale of refined and derived products. The developement of the petroleum industry of Mexico is being carried out within the political-legal framework of such nationalization, A. J. Bermdez [IV-1963; p.23].
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De la propiedad de la nacin se pasa a la propiedad del Estado, su representante jurdico y poltico. Enseguida, el gobierno federal representante del Estado y de la nacin misma, es el nico habilitado para decidir de manera autorizada lo que conviene a la nacin y a sus intereses; La industria petrolera es de utilidad pblica50 y prioritaria sobre cualquier otra utilizacin de las tierras.
Sin embargo, el principio del monopolio es el elemento central del dispositivo . Ese principio de monopolio slo ser instaurado con plenitud con las reformas del Artculo 27 introducidas el 9 de noviembre de 1940: en materia de hidrocarburos, no se podrn efectuar ni concesiones ni contratos y es la Nacin la que realizar la explotacin del petrleo y de los dems hidrocarburos52. El principio del monopolio sobre la industria petrolera tiene pues en Mxico, como consecuencia de esas reformas, un rango constitucional y se encuentra en la base de un sistema que permite al Estado tomar bajo su cargo todas las operaciones de la industria petrolera. Con razn puede entonces decirse, como lo hace Jos Domingo Lavn, que la mencionada modificacin constitucional del Artculo 27 Declar industria de Estado a la industria petrolera 53. Es el Estado, a travs de Pemex, quien tom a su cargo todas las operaciones de la industria petrolera, en un marco legal y reglamentario que cubra el derecho exclusivo de exploracin y extraccin de hidrocarburos, la asignacin
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...el carcter de utilidad pblica est reconocido por la Constitucin, de manera implcita, a las operaciones de valorizacin de los yacimientos de petrleo que se encuentran en territorio nacional: asimismo las actividades conexas y cualquier otra actividad que forme parte de la industria petrolera son de utilidad pblica; en ese sentido, las actividades de valorizacin de los yacimientos petroleros son prioritarios sobre cualquier otra utilizacin de los terrenos, R. Garza G. [VI-1990; p.88]. En todas las leyes petroleras, desde la de 1925 hasta la ley reglamentaria de 1995, siempre se ha retomado ese principio de utilidad pblica de la industria petrolera. El componente central del rgimen mexicano de valorizacin petrolera se constituy [...] por el principio del monopolio, siempre presente en la legislacin general, en las decisiones administrativas y en la poltica petrolera y energtica, a veces bajo su mscara jurdica, a veces bajo la apariencia de independencia y de autonoma en la toma de decisiones, R. Garza Garza [VI-1990, p. 378]. A partir de esa fecha, al texto original de la Constitucin de 1917 se agreg el siguiente prrafo: tratndose del petrleo y de los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, no se otorgarn concesiones ni contratos, ni subsistirn los que, en su caso, se hayan otorgado y la nacin llevar a cabo la explotacin de esos productos en los trminos que seale la ley reglamentaria respectiva. (Artculo 27 de la Constitucin, prrafo 6). Las cursivas resaltadas son mas. [III-1954; p.193]. Esas cursivas resaltadas y las de la cita siguiente son mas. En ese mismo trabajo, Jos Domingo Lavn agrega: Al declararse como industria de Estado la industria petrolera, se cambi su naturaleza para convertirla en un instrumento de servicio y eliminar el lucro de la parte bsica del desarrollo industrial. Las cursivas resaltadas son mas.
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de los terrenos y todas las asignaciones relativas al desarrollo de las actividades petroleras. En lo que respecta a las relaciones con terceros, nacionales o extranjeros, Pemex poda concluir contratos de obra o de prestacin de servicios bajo su control directo, siempre y cuando la remuneracin de esos servicios no implicara participaciones sobre los productos o sobre los resultados de las explotaciones: todas las remuneraciones deben ser hechas en especies. Fue as como los contratos de riesgo fueron proscritos hasta nuestros das de la industria petrolera mexicana54. El monopolio de Estado sobre la industria petrolera se ver reforzado en la Constitucin, cuando esta industria y otros 13 sectores de la actividad econmica, sern declarados estratgicos. En esos campos, por definicin, el Estado es un agente exclusivo. En efecto, el Artculo 28 de la Constitucin define: No constituirn monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las reas estratgicas a las que se refiere este precepto: [...] petrleo y los dems hidrocarburos; petroqumica bsica; minerales radiactivos y generacin de energa nuclear; electricidad [...]. 3. La participacin del sector privado -nacional y extranjero- y la definicin de los lmites de la industria petrolera nacionalizada La relacin con terceros ha sido a menudo una fuente de confusin: en dnde trazar la frontera de la industria petrolera monopolizada por el Estado? Una voz autorizada, como la de Don Antonio J. Bermdez, consideraba que: Tanto la ley del petrleo que se hizo efectiva en noviembre de 1940 y la que la reemplaz en 1941 permiti la inversin directa de capital privado por medio de contratos de exploracin con ciudadanos mexicanos o con sociedades formadas enteramente por mexicanos.55 Otro investigador ha afirmado respecto a esa misma ley:
La ley de 1941 prohibi la participacin extranjera en los contratos de explotacin con Pemex. Sin embargo, el Artculo 47 de esa misma ley autorizaba la negociacin de contratos de obra sin distinguir entre capital mexicano y extranjero. Se estipul una 'variante' de ese tipo de contrato, en forma de un pago aleatorio basado en el valor del petrleo extrado. En 1952 el Procurador General de la Repblica sancion la constitucionalidad de esos contratos.56
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Entre 1949 y 1951 fueron establecidos contratos de riesgo con productores independientes americanos, pero en 1969 y 1970 fueron todos anulados por ser anti-constitucionales. La rescisin de los contratos firmados con las compaas extranjeras se llev a cabo durante la gestin de Jess Reyes Heroles como director general de Pemex (1964-1970). Esta gestin se distingui por la prioridad que le dio a la exploracin, una actividad que se haba rezagado gravemente. Los esfuerzos hechos en ese campo se veran sobre todo cuando se hicieron pblicos los importantes descubrimientos de la siguiente dcada. A. J. Bermdez [IV-1963; p. 31] The law of 1941 had banned foreign participation in exploitation contracts with Pemex. Article 47 of the same law, however, authorized the negociation of work contracts without
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Lo que es importante poner en evidencia es que, despus de la Constitucin de 1917, una interpretacin coherente con la nocin de propiedad pblica que se encontraba originalmente en esa constitucin se mantuvo a travs de los aos. Desde su punto de vista, la nacionalizacin, la intervencin del Estado y la presencia de Pemex no deban representar obstculos para que capitales privados pudieran asociarse al desarrollo de la industria petrolera. Los intereses extranjeros, sobre todo los de la industria petrolera estadounidense, estuvieron particularmente atentos a las evoluciones en ese campo. Se opusieron al otorgamiento de prstamos para que Pemex desarrollara sus actividades, pero estaban dispuestos a participar con inversiones directas en el desarrollo de la industria petrolera mexicana, siempre y cuando se hicieran cambios en la legislacin.57 Para el gobierno mexicano, Pemex deba alcanzar la autosuficiencia: no deba asociarse con el capital extranjero ni aceptar ninguna inversin extranjera directa. Esas orientaciones ubicaron a Pemex en una situacin particular desde el punto de vista del financiamiento y de sus necesidades de inversin, tomando en cuenta las funciones que deba realizar. El gobierno intentaba conseguir prstamos que no cuestionaran su monopolio de la gestin de la industria petrolera, pero durante todos esos aos se enfrent con un rechazo de parte del gobierno americano que tomaba en cuenta de manera prioritaria las opiniones de las compaas expropiadas. Para stas ltimas, la nica posibilidad de participar en el desarrollo de la industria petrolera era que se aceptara su regreso para invertir directamente en ella. La definicin de la industria petrolera en Mxico, su ampliacin o reduccin, han sido el producto de las reformas al Artculo 27 y de las legislaciones reglamentarias sucesivas relacionadas con ese artculo: 1925, 1941 y 1958. Las evoluciones tecnolgicas (entre las cuales se encuentra la aparicin de la industria petroqumica), las relaciones contractuales con los particulares y las posibilidades y lmites de la inversin extranjera tambin han sido elementos de esa definicin. Las legislaciones mencionadas limitan el campo de la inversin exclusiva del Estado, de la manera siguiente:
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distinguishing between Mexican and foreign capital. A variant of this kind of contract, in the form of the windfall payment based on the value of oil extracted, was stipulated. In 1952, the Office of the Attorney General sanctioned the constitutionality of such contracts, Isidro Morales, in J. Brown and A. Knight (Ed.), [IV-1992; p. 210] En 1944, cuando el gobierno mexicano busc un prstamo de Estados Unidos, Washington respondi que no otorgaba prstamos oficiales a sectores en donde el capital privado estaba disponible para ser utilizado. La referencia era clara: Mxico deba llegar a un acuerdo con las compaas expropiadas para asegurar la expansin futura de la industria". Durante todos esos aos las posiciones del gobierno americano reflejaron "La actitud de los grandes consorcios petroleros segn la cual el gobierno mexicano debera cambiar su legislacin y aceptar su participacin en la explotacin directa del petrleo mexicano", I. Morales [IV-1992; p. 220].
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1925: exploracin, captacin, transporte para la elaboracin y la refinacin de petrleo; 1941: exploracin, explotacin, transporte, almacenamiento, refinacin, distribucin de petrleo; as como la elaboracin y la distribucin de gas artificial; 1958: la industria petrolera abarca hasta las ventas de primera mano de los productos petroleros y del gas artificial, se introducen los derivados del petrleo utilizados como materia prima industrial (con el inicio en Mxico de la petroqumica). El campo de actividad de Pemex est ms claramente definido cuando se le permite establecer contratos de obra y de servicios: para el mantenimiento de las redes de distribucin, la exploracin y otros trabajos que pueden ser dados a empresas privadas, puesto que difcilmente pueden ser realizados por Pemex; 1975: se confirm la prohibicin de concesiones y contratos en materia petrolera. Una ley reglamentaria deba fijar los trminos de la explotacin de los recursos petroleros; pero como esta ley no fue emitida, la de 1958 continu en vigor hasta la nueva ley de 1995. 2. Pemex: el instrumento para el desarrollo de la industria petrolera
Despus de la nacionalizacin, las funciones de Pemex fueron claramente definidas desde el punto de vista institucional y econmico (punto 1). Sin embargo, elementos polticos se sobreponen y se convierten en determinantes (punto 2) en la construccin de esa empresa pblica que se inserta de manera particular en la economa (punto 3). 1. Una racionalidad institucional y econmica Fue don Antonio J. Bermdez el que dio la mejor definicin de Pemex: un instrumento que permitira al Estado organizar a la industria petrolera y promover su desarrollo. Para el que fue director general de Pemex durante 12 aos decisivos para su consolidacin, las funciones y objetivos de esa empresa pblica eran muy claros, tanto en sus aspectos econmicos como institucionales: Petrleos Mexicanos es una empresa pblica que administra y tiene el control exclusivo sobre un sector nacionalizado de la economa mexicana. En este caso la nacionalizacin significa propiedad estatal de todos los recursos de petrleo y gas del pas, los cuales son considerados de importancia bsica para la economa nacional y el bienestar. Esa propiedad ha hecho posible que la explotacin de esos recursos naturales haya sido orientada para servir directa y eficientemente el crecimiento industrial y del conjunto de la economa nacional. El objetivo, sin embargo, no es la acumulacin de ganancias monetarias como en el caso de la
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empresa privada. Es la satisfaccin de necesidades nacionales y el cumplimiento de un servicio nacional.58 Durante todo este perodo la industria petrolera se confunde con Pemex. Esta ltima nunca fue considerada por el gobierno como una simple empresa privada destinada a la produccin y a la distribucin. El Estado confi a Pemex varias tareas en las cuales se mezclaron criterios, objetivos y resultados que superaron de lejos los que correspondan normalmente a las compaas petroleras. La lista siguiente ciertamente no es exclusiva: Conservar y desarrollar los recursos petroleros, con base en la premisa fundamental de que las reservas de hidrocarburos eran un recurso nacional y que la misin de Pemex era preservar y ampliar esos recursos; Aprovisionar el mercado interno con productos petroleros abundantes y baratos con la finalidad de promover el desarrollo industrial y agrcola del pas, as como la produccin de electricidad. Los precios reducidos son la principal manera de subvencionar diferentes tipos de consumidores: los transportes pblicos, la poblacin de las zonas atrasadas econmicamente, los consumidores de las regiones que deben ser abastecidas con importaciones. Las subvenciones sobre los precios practicados por Pemex, fijados ya en un nivel demasiado bajo, le acarrearn graves problemas financieros; La produccin debe responder solamente al incremento de la demanda interna, no a las necesidades de los mercados internacionales. Unas cuatro dcadas despus, cuando Mxico regres al mercado internacional en la segunda mitad de los aos setenta, resonaron con fuerza las definiciones de A.J. Bermdez; Mxico no es un exportador importante de petrleo y no es una poltica nacional el que se convierta en uno. Es ilusorio, y sera daino, pretender que el petrleo producido y exportado en grandes cantidades podra convertirse en el factotum de la economa mexicana y en la panacea para los males econmicos de Mxico.59
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Petrleos Mexicanos is a public entreprise that manages and has exclusive control over a nationalized sector of the mexican economy. Nationalization in this case means state ownership of all of the oil and gas ressources of the country, ressources which are considered of basic importance to the national economy and welfare. Such ownership has made it possible for the exploitation of these natural resources to be oriented to serve directly and efficiently the industrial and over-all economic growth of the nation. The aim however, is not the accumulation of money profits as it is with private enterprise. It is the satisfaction of national needs and the fulfillement of a national service, A. J. Bermdez [IV-1963; p.186]. Las cursivas resaltadas son mas. A. J. Bermdez [IV-1963; p. 115].
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Apoyar el proyecto de industrializacin del Estado mexicano; Promover la industria local y el aprovisionamiento nacional; Contribuir al gasto pblico a travs del pago de impuestos; Mejorar el nivel social y cultural de los trabajadores petroleros; Promover los beneficios del petrleo en las zonas petroleras.
Todas esas tareas no deben hacer olvidar que, adems, era una empresa petrolera que deba perseguir sus objetivos propios: explorar nuevos campos, explotar los recursos conocidos, aumentar las capacidades de refinacin y distribuir el petrleo refinado en el mercado interno. Frente a este conjunto de exigencias, no es extrao que el Modelo Mexicano de Organizacin Petrolera, a pesar de sus resultados innegables, presentara rpidamente aspectos disfuncionales que lo conduciran ms tarde a su agotamiento y a su falta de adecuacin a una economa que comenzaba a tomar nuevas orientaciones en el nivel sectorial y macro-econmico. 2. La cristalizacin de una alianza entre la administracin de la empresa, el sindicato petrolero y el gobierno para la gestin de la estructura vertical de la industria petrolera Los criterios econmicos estn presentes en la construccin de Pemex, pero es una imbricacin entre las lgicas polticas y econmicas la que preside a la fundacin y al funcionamiento de esa empresa en el contexto del MMOP. El punto de partida es el papel crucial que desempearon los trabajadores petroleros en el momento de la nacionalizacin y, enseguida, para hacer funcionar la industria petrolera despus de la salida de las compaas expropiadas60. A partir de ah, la organizacin de la industria petrolera estuvo fuertemente marcada por las relaciones entre el gobierno, la direccin de Pemex y el sindicato de esa empresa. Para la consolidacin de sta los dos primeros debieron negociar permanentemente con el sindicato hasta llegar a una cierta divisin del trabajo: el sindicato logr participar en el control de las tareas operativas y el gobierno conserv para s, a travs del control directo de la administracin de Pemex, la direccin estratgica de la empresa. A ese acuerdo no se lleg sin conflictos y
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Cuando la industria petrolera fue nacionalizada, Mxico no dispona de tcnicos competentes en varios campos, puesto que el personal de direccin era en su gran mayora de origen extranjero. Son hechos conocidos que las compaas expropiadas salieron del pas con las cartas geolgicas y los documentos internos esenciales para la explotacin de los pozos o para la exploracin de nuevos campos. Los trabajadores tomaron a su cargo la explotacin, pero seran necesarios varios aos para que Mxico formara un personal competente en reas clave: "Debido a las limitaciones tecnolgicas, esto es a la falta de equipo y de personal calificado, la exploracin fue totalmente suspendida durante los cinco primeros aos despus de la nacionalizacin", Fabio Barbosa [IV-1992].
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sin costos, pero el gobierno garantiz as el papel predominante de la industria petrolera en el sistema econmico y poltico mexicano61. A las definiciones polticas e institucionales de Pemex se sobreponen, muchas veces de manera informal, definiciones y acuerdos polticos sobre su papel y funciones. Habiendo sido realizada la integracin de todas las fases de la industria petrolera con base en criterios de tipo poltico ms que propiamente econmicos y tcnicos, debi hacer frente a problemas particulares. La corrupcin y prcticas diversas toleradas e incluso promovidas por la administracin de la empresa y por el mismo gobierno fueron el costo que se debi pagar para poder manejar una pesada administracin vertical y un medio para disciplinar a los trabajadores de la industria, asocindolos e interesndolos, cuando menos a una parte de ellos, en las actividades productivas y comerciales de la empresa. Podemos enumerar cierto nmero de objetivos y tareas que esa organizacin particular de la industria petrolera el (MMOP) permita alcanzar: Cimentar la poltica de dirigismo econmico del gobierno gracias a la importancia de las transferencias al Estado; Reforzar la integracin vertical de Pemex, ms all de los criterios de racionalidad tcnica y financiera usuales en esa industria, para garantizar el control administrativo y poltico del conjunto de la industria petrolera;
De esta manera, la industria petrolera comparta as, con otros sectores de la economa, las caractersticas de un sistema corporatista y clientelista62 en el cual el partido preponderante, en franca simbiosis con los sindicatos oficiales, intentaba mantener el control de lo que era considerado como patrimonio de la nacin. En la industria petrolera ese control pasaba por las modalidades de ingreso del personal a Pemex y por el contratismo: El sindicato adquiri, entonces, el derecho de intervenir en la contratacin de los trabajadores, incluida una parte de los cuadros de la empresa. El sindicato pudo as imponer a Pemex un nmero de empleados (permanentes y temporales) sin relacin con la poltica contractual de una empresa petrolera. As, mientras que en 1938 haba 17 600 trabajadores permanentes y temporales, en 1958 ese nmero haba pasado a 45 000, es decir, se haba multiplicado cerca de tres veces sin que el desempeo de la empresa correspondiera a ese crecimiento. Tambin el personal de Pemex, adems de salarios superio-
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Cf. M. Cupolo [X-1994; p.11]. "La creacin de clientelas polticas verticales fue un rasgo distintivo de la institucionalizacin de la Revolucin, y Pemex no fue inmune a ese proceso", I. Morales [IV-1992; p. 226]
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res al promedio nacional, se benefici con ventajas materiales y sociales importantes: escuelas, alojamientos, hospitales, etctera; El contratismo se desarroll hasta convertirse en una de las caractersticas del funcionamiento de Pemex. Estaba previsto que las actividades que implicaran la construccin de infraestructuras podan ser objeto de contratos libres; tambin las actividades de exploracin o de perforacin, siempre y cuando su realizacin excediera las capacidades de los servicios de Pemex o fuera ms ventajoso subcontratarlos. En este caso, una clusula especial del contrato de trabajo entre Pemex y el sindicato (1947) autorizaba a este ltimo a constituir sociedades civiles y Pemex deba preferirlas para contratos de servicio cuando ofrecieran condiciones similares a cualquier otra empresa63. Las "Concesiones de Preferencia", el casi-monopolio de la contratacin y la creacin de empresas constituyeron los sustentos del poder sindical y del sistema de enriquecimiento legtimo e ilegtimo del sindicato y de sus dirigentes. En 1977, en vsperas del auge petrolero del fin de esa dcada, a cambio de la posibilidad para Pemex de establecer libremente contratos de perforacin terrestre con compaas privadas (una infraccin a la regla no escrita segn la cual todos esos trabajos deban ser hechos por los servicios de esa empresa), se otorg al sindicato por seis aos y sin necesidad de licitacin, 40% de los contratos de perforacin terrestre. A travs de una nueva concesin hecha por Pemex al sindicato, ste pudo subcontratar los trabajos que le fueron asignados por contrato libre. Segn estimaciones, entre 1976 y 1982, 80% de los contratos libres fueron asignados al sindicato. La mecnica era simple: se otorgaba al sindicato un contrato de servicios, enseguida el sindicato pasaba un acuerdo con una compaa privada para la realizacin del contrato: el sindicato reciba entre 10 y 30% del valor de la obra o del servicio prestado. Adems, las compaas de servicios estaban obligadas a emplear personal sindicalizado en una proporcin de por lo menos 50% de la fuerza de trabajo relacionada con ese tipo de trabajos.
La organizacin de Pemex, en el marco del MMOP aparece as como una alianza entre la burocracia sindical, la alta direccin de Pemex y de los gobiernos sucesivos surgidos del partido oficial. Esta alianza aparece como un elemento constitutivo de la organizacin de la industria petrolera en Mxico64. El papel del sindicato en el seno de esa alianza es capital para comprender el funcionamiento y los problemas del MMOP, en particular el de la transicin hacia otro modelo de organizacin y de funcionamiento de la industria petrolera. El apoyo del sindicato de los trabajadores del petrleo a la recuperacin
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Sobre los puntos tratados en este prrafo, vase R. Garza Garza [VI-1990, p. 191-197]. "Esta alianza demostr ser fundamental para la consolidacin de la integracin vertical de la compaa y para la expansin de sus actividades emprendida por Bermdez y sus sucesores", Isidro Morales [IV-1992; p. 228].
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de la industria en el momento de la nacionalizacin, confiri a los dirigentes sindicales un papel poltico importante. Los trabajadores petroleros desarrollaron un militantismo muy eficaz para defender sus privilegios. Aun si el gobierno les arrebat la industria petrolera, en nombre del inters de la nacin, cuando ellos la consideraban una conquista propia, obtuvieron a cambio el casimonopolio de la contratacin del personal, el contratismo, ventajas salariales y numerosas prestaciones. Ese sistema fue el que, a partir del gobierno del presidente Miguel de la Madrid (1982-1988), se encontr en la mira de los neoliberales. La consigna era luchar contra el crecimiento desmesurado del poder poltico y econmico del sindicato. Muy rpidamente en los sistemas de contratacin, tanto en Pemex mismo como en las compaas de servicios que trabajaban con Pemex, el sindicato perdi la posibilidad de imponer la contratacin de una parte del personal; enseguida, fue impuesta la licitacin pblica para la asignacin de los contratos; ms tarde, Pemex recuper tambin la gestin del conjunto de los prstamos administrativos al personal. El nmero de trabajadores y de empleados de Pemex caera en poco tiempo, a partir de fines de los aos 1980, de manera drstica. 3. Una insercin particular en la economa Con la nacionalizacin del petrleo y la creacin de Pemex en 1938, se afirmaron otras caractersticas del modo de desarrollo de la economa que oper durante las siguientes cuatro dcadas: una economa protegida por barreras tarifarias y no-tarifarias; una industrializacin "fuera del mercado", alimentada de energa a bajo precio; una fuerte participacin del Estado y restricciones a la entrada de los capitales extranjeros. En ese modo de desarrollo, el sector privado siempre tuvo un lugar importante: en 1981 las empresas pblicas representaban solamente 15% del PIB y 4% del empleo. En 1983, despus de la nacionalizacin de la Banca, el valor agregado en el sector pblico (incluidas las empresa pblicas) alcanz su nivel ms elevado: 25.4% del total. Es esta economa mixta, ese capitalismo a la mexicana, la que tuvo un desempeo notable en trminos de los indicadores usuales del crecimiento, sobre todo en los aos del llamado desarrollo estabilizador: entre 1950 y 1970 el PIB tuvo una tasa media de crecimiento de 6.6%, con una inflacin anual inferior a 4.5%. Durante este perodo, Mxico pas de una situacin predominantemente rural a una nueva etapa marcada por la industrializacin y la urbanizacin, en la cual la industria petrolera se encontr en el centro de un proyecto de desarrollo que se proclamaba independiente. Con Pemex el Estado forj progresivamente el instrumento para intervenir en todos los mbitos de la industria petrolera (incluida la investigacin y la ingeniera de proyectos con la creacin del Instituto Mexicano del Petrleo en 1966) y aplic una poltica de aprovisionamiento del sistema productivo en energa barata. El objetivo de autosuficiencia energtica fue durante varias dcadas el fundamento de la accin y de la existencia misma de Pemex.
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A principios de los aos 1970, la industria petrolera mexicana apareca como un modelo para los pases que pronto procederan a efectuar sus propias nacionalizaciones y a construir sus empresas pblicas petroleras: una empresa estratgica orientada hacia el interior, indispensable para el aprovisionamiento energtico y para el desarrollo industrial, cientfico y tecnolgico65. Sin embargo, en Mxico, el marco en el cual evolucionaba esa empresa pblica, tanto desde el punto de vista institucional como reglamentario, se encontraba agotado. Se trataba del agotamiento de una forma particular de organizacin y de funcionamiento de la industria petrolera (el MMOP) en una economa que estaba entrando ella misma en una crisis profunda. Conclusin El MMOP fue construido y se desarroll en el marco de la instauracin de un sistema poltico autoritario, clientelista y corporatista. Su objetivo era, en primer lugar, el control de una industria integrada que era tambin el campo exclusivo de intervencin del Estado. El MMOP es tambin un componente del proceso de institucionalizacin lanzado por el Estado mexicano para acompaar y sostener la implantacin del modo de desarrollo de la economa orientado hacia el interior. El marco institucional, sectorial y de conjunto de ese modo de desarrollo reposaba desde el principio en una fuerte dominacin de lo poltico. Ese aspecto fundamental impregn el desarrollo de una industria petrolera integrada, una forma de organizacin que encontraba su justificacin, ms all de los criterios econmicos y tcnicos, en elementos clientelistas y corporatistas que caracterizaban el conjunto de la presencia del Estado en la economa. En la construccin de Pemex, como en el caso de otras industrias petroleras en Amrica Latina, hubo una dosis elevada de voluntarismo y segn la expresin de G. Philip un esfuerzo consciente e intencional para librarse de la lgica del mercado66. En efecto, la creacin de esa empresa pblica petrolera fue considerada como un instrumento para la explotacin de los recursos naturales, para la captacin de los recursos ligados a su propiedad (la renta petrolera) y para la industrializacin. Adems, si bien es cierto que en el comportamiento y en la expansin de Pemex no estuvieron totalmente ausentes lgicas y racionalidades de tipo microeconmico, lo que predomin fue la sumisin a las polticas y a las ne-
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La estrategia de Pemex era efectivamente desempear un papel activo en la industrializacin y en el desarrollo cientfico y tecnolgico del pas, no solamente producir hidrocarburos. En abril de 1970, Antonio Doval Jaime, quien a fines de ese mismo ao se convertira en director general de Pemex, sealaba que al pas en general, y a Pemex en particular, les faltaba recorrer una ltima etapa: la de lograr su independencia en relacin con el desarrollo de los conocimientos cientficos y tcnicos. Se refera concretamente a la necesidad de promover el desarrollo de una tecnologa propia que librara a Mxico de la subordinacin a la ciencia y a la tecnologa extranjeras y de los onerosos pagos por la adquisicin de tecnologa extranjera. Vase Revista del IMP, Abril, 1970. G. Philip [XI-1989, p.110]
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cesidades financieras de los gobiernos sucesivos, as como la subordinacin a un modo de desarrollo particular. Desde el punto de vista internacional, la nacionalizacin mexicana fue una excepcin aceptada hasta los aos setenta. Cuando otros pases productores siguieron el mismo camino67, la situacin en Mxico haba cambiado radicalmente: las caractersticas y restricciones del desarrollo orientado hacia el interior, aunado el agotamiento del MMOP, condujeron a la necesidad de rupturas definitivas. Pero fue solamente hasta despus de la quiebra econmica a la que condujo el auge petrolero de fines de los aos de 1970, cuando Mxico se orientara hacia la reorganizacin de la empresa pblica petrolera en el contexto de una reforma sui generis que se estudiar en la segunda parte de este trabajo. El agotamiento del MMOP, paralelo a la crisis del modo de desarrollo de la economa, es el antecedente inmediato de esos movimientos de reestructuracin y de reforma. Analizarlos es indispensable para fundar la necesidad de las transformaciones que se suceden hasta nuestros das en la industria petrolera mexicana.
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En los aos sesenta y setenta en Argelia, pas que haba conquistado su independencia en 1962, se estudiaba con inters la industria petrolera mexicana. En efecto, la nacionalizacin, la construccin de una industria nacional integrada y la estrecha imbricacin de sta con la economa que experimentaba desde dcadas atrs un crecimiento a tasas elevadas y sostenidas, aparecan como elementos de base de un modelo que poda ser adoptado por otros pases productores. Sin embargo, en el caso de Argelia, la construccin de su industria petrolera se insert en una estrategia de desarrollo que se separaba en varios aspectos del tipo de industrializacin que se haba realizado en Amrica Latina. Sobre este punto los trabajos de G.D. de Bernis son una referencia indispensable. De ese autor, en relacin con la experiencia argelina, vase por ejemplo el que escribi con S.A. Ghozali: "Les hydrocarbures et l'industrialisation de l'Algrie", Revue Algrienne des Sciences Juridiques, Politiques et Economiques, Argel, 1969. Tambin se puede consultar mi artculo: A. de la Vega Navarro [X-1975].

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CAPTULO II EL MODELO MEXICANO DE ORGANIZACIN PETROLERA: UNA COMBINACIN DE DERECHOS DE PROPIEDAD ESPECFICOS Y DE UN MONOPOLIO DE ESTADO SOBRE EL CONJUNTO DE LA INDUSTRIA

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