A gesto em Vigilncia Sanitria Marismary Horsth De Seta Escola Nacional de Sade Pblica/FIOCRUZ Jos Agenor lvares da Silva Agncia

ia Nacional de Vigilncia Sanitria/MS A Constituio Federal de 1988 consagrou as diretrizes de universalizao, integralidade das aes e participao da comunidade, e os princpios organizativos de descentralizao, hierarquizao e comando nico por nvel de governo. No que se refere Vigilncia Sanitria (Visa), esses princpios e diretrizes no integraram a agenda de prioridades e ela permaneceu margem do processo poltico de negociao e pactuao no mbito do setor sade. Integrando o Sistema nico de Sade no plano institucional e legal, a Visa permaneceu, na prtica, como um espao restrito e resguardado, pouco permevel participao da comunidade, consolidando uma atuao na esfera federal, que se pautava pela fragmentao das aes e pela prioridade atribuda ao campo da vigilncia de produtos e, em menor grau, rea de portos, aeroportos e fronteiras. Nesse sentido, a Visa pouco contribuiu para a (re)estruturao dos sistemas e dos servios de sade, demanda expressiva dos setores mais organizados da sociedade brasileira. A descentralizao, princpio fundamental para viabilizar os demais, e os mecanismos de financiamento e de repasses que vm sendo implementados reforam a necessidade de aumento da capacidade de gesto dos rgos de Visa para a construo de um Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria mais efetivo, eficaz e eficiente, para o alcance de seus objetivos de promover e proteger a sade da populao, construindo a cidadania. Mas, a gesto no setor pblico da sade complexa, em parte, porque ele representa uma arena de interesses conflitantes: gestores pblicos compromissados pretendem reduzir gastos, ampliar a cobertura e incrementar a integralidade; fornecedores, fabricantes e prestadores de servios pretendem maximizar seus lucros; cidados pleiteiam ou deveriam pleitear mais acesso e melhores produtos e servios; a maioria dos governos pretende investir menos e obter maiores benefcios, sobretudo polticos. Mesmo com tantos conflitos, a gesto 1 pblica da sade consiste, ainda, em atividade pouco profissionalizada. A indicao para os cargos se d mediante critrios poltico-partidrios, demonstrao de competncia tcnica na sua rea especfica de trabalho, ou por critrios menos explcitos, principalmente na nossa sociedade, cujas prticas de clientelismo e corporativismo so freqentes. No contexto das reformas administrativas, implementadas por recomendao de organismos internacionais, conhecimentos, mtodos e tcnicas gerenciais, gerados no setor produtivo da economia, vm sendo transpostos para o campo da gesto pblica da sade, de forma mecnica. A nfase tem sido colocada apenas na eficincia, perdendo

Agradecimentos a Lynn Dee Silver e Maria da Conceio Riccio pelas suas contribuies ao debate, que alimentou a produo desse texto. A William Waissman pela carinhosa leitura crtica. 1 Uma das formas de definir gesto abord-la como capacidade de ao, de tomar decises, de obter resultados. Neste texto adotamos a concepo de Paulo Roberto Motta, que considera os termos gesto, gerncia e administrao como sinnimos. Ressaltamos que a gesto no se constitui em um fim em si mesmo, e sim, em uma atividade estratgica e indispensvel para a transformao do modelo de ateno sade e para o estabelecimento de prticas mais efetivas visando a sade da populao.

se de vista a obrigao de prestar servio e a obrigao de prestar contas sociedade, que caracterizam a atividade no setor pblico. No caso da Vigilncia Sanitria, alm da complexidade que cerca a gesto em sade, algumas caractersticas lhe conferem dificuldades adicionais. Existe uma baixa demanda social por aes de promoo e preveno aliada a um grau potencialmente maior de conflitos, visto que cerca de 25% do PIB brasileiro est sujeito Visa. A despeito dos saberes acumulados pelos dirigentes dos rgos de Vigilncia Sanitria, no h uma tradio de exerccio da funo gerencial. Em decorrncia, at a preocupao com a eficincia ainda rudimentar. Sendo uma atividade tpica do Estado, os controles burocrticos que caracterizam a administrao pblica brasileira e o excessivo grau de formalismo (existncia de muitas leis, regras e normas no cumpridas) so componentes que, embora no privativos da Vigilncia Sanitria, nela assumem grande vulto. Por outro lado, as aes de proteo e de promoo que caracterizam a Visa implicam em atuao dentro e fora do setor sade, em um contexto de competncias compartilhadas entre as trs esferas de governo federal, estadual e municipal - e entre diferentes rgos de uma mesma esfera de governo. No seu papel de proteger e promover a sade, cabe Visa assegurar a qualidade e a segurana sanitria de produtos e servios que impliquem em risco para a sade da populao. Conceder (ou no) autorizaes, licenas e registros; aplicar penalidades; divulgar e esclarecer os profissionais e a populao quanto aos possveis riscos a que esto expostos, so algumas das atividades inerentes Visa. As primeiras significam a interveno direta em interesses econmico-financeiros e ao acesso a bens, produtos e servios por parte da populao. As aes de divulgao, comunicao e educao para a sade so menos implementadas pela Vigilncia Sanitria e, quando o so, tm menor visibilidade. O texto est organizado da seguinte forma: na primeira parte, enfocamos as abordagens gerenciais, utilizando-as para proceder a uma sucinta anlise dos rgos de Vigilncia Sanitria. Na segunda parte, abordamos a descentralizao das aes. A seguir, aspectos referentes ao financiamento e aos repasses financeiros e, por ltimo, tecemos consideraes e propomos algumas estratgias a serem discutidas pelos Delegados I Conferncia Nacional de Vigilncia Sanitria. As abordagens gerenciais e as caractersticas dos rgos de Visa Apesar da precariedade das informaes disponveis, tentaremos tratar a gesto na rea da vigilncia sanitria a partir das contribuies tericas do campo da administrao, situando-as frente realidade atual dos rgos de vigilncia sanitria. Essas contribuies tm sido agrupadas em torno de perspectivas ou dimenses: racional, poltica e natural e mltipla 2 (Lima, 2001). A perspectiva racional da gesto enfatiza o estabelecimento de objetivos para a organizao; o desdobramento desses em objetivos especficos possibilitando a atividade de avaliao; a adequada diviso e coordenao do trabalho que leve estruturao da organizao para dar conta dos seus objetivos. E, ainda, os processos de trabalho devem ser analisados, divididos e simplificados para possibilitar a padronizao. A coordenao do trabalho ocorre principalmente mediante a hierarquia e os canais formais de comunicao vertical que ela estabelece. Os principais
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A perspectiva mltipla, uma abordagem de sntese em relao s outras trs, no ser aqui abordada, devido ao objetivo mais analtico pretendido no texto.

instrumentos da dimenso racional so o planejamento, a programao oramentria e de atividades, a avaliao sistemtica dos resultados com base em informaes e a seleo e capacitao da fora de trabalho. Na rea da Vigilncia Sanitria os rgos das esferas federal, estadual e municipal organizam-se (so estruturados) com base em uma multiplicidade de formas. No nvel federal, h a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), uma autarquia especial que goza de autonomia administrativa e financeira. Seus dirigentes detm mandato de durao definida, so indicados pelo Executivo e submetem-se argio pelo Legislativo. Sua relao com o Ministrio da Sade, ao qual se subordina, regulada mediante um contrato de gesto 3 . O pequeno tempo de existncia da Agncia, dois anos, dificulta uma anlise mais aprofundada dos resultados obtidos. Apesar da polmica que cercou, e ainda cerca, a constituio da Anvisa, so inegveis os avanos, principalmente se comparados estrutura anterior, em que eram mnimas as possibilidades de controle gerencial dos escassos recursos e freqentes as injunes polticas que levavam descontinuidade poltico-administrativa e rotatividade nos cargos. A diviso interna do trabalho na Agncia obedecia, inicialmente, a uma lgica que se traduzia nas suas cinco diretorias: de Medicamentos; de Alimentos e Toxicologia; de Servios de Sade e Correlatos; de Portos, Aeroportos, Fronteiras e Relaes Internacionais, e de Administrao. No entanto, desde a sua criao a estrutura da Agncia sofreu sucessivas modificaes por meio de Medidas Provisrias, tornandose os antigos diretores de reas em diretores responsveis (supervisores) por um determinado nmero de unidades organizacionais, sobre as quais eles exercem uma superviso direta. A apreciao do organograma disponvel no site da Anvisa leva s hipteses de acentuada especializao do trabalho e de dificuldade de integrao das estruturas internas (gerncias gerais). Isso repercute no imaginrio das demais organizaes do sistema de sade como a existncia de diversas agncias dentro de uma s. O quadro de pessoal da Anvisa constitudo por servidores do Ministrio da Sade e da Fundao Nacional de Sade, lotados na extinta Secretaria de Vigilncia Sanitria e que foram redistribudos para a Agncia. O quadro permanente da Anvisa seria formado mediante concurso pblico. At a realizao do concurso, a lei de criao da Agncia previa a contratao temporria, o que ocorreu com base em seleo pblica. O concurso, que supriria tambm as demais Agncias (ANA, ANATEL, ANP etc. ), encontra-se sub judice 4 . Os rgos estaduais e distrital de Vigilncia Sanitria organizam-se de forma diferenciada, compreendendo desde estruturas com maior autonomia administrativa e financeira (por exemplo, Bahia e Cear e, em grau um pouco menor, So Paulo e Minas Gerais), at a extrema dependncia administrativa do nvel central da Secretaria Estadual. A maior parte destes rgos integra a administrao direta. Tm eles reduzida
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Contrato de gesto a denominao utilizada no Plano Diretor da Reforma do Estado para o instrumento que expressa compromissos pactuados entre o gestor central e uma organizao durante um certo perodo de vigncia. O contrato de gesto representa uma tentativa de vincular recursos financeiros ao cumprimento de metas. Ele pretende viabilizar a prestao de contas e estabelecer incentivos positivos e negativos (punies) relativos ao cumprimento das metas. 4 A Lei 9.986, de 18/07/2000 dispe sobre a gesto dos recursos humanos das Agncias Reguladoras. Essa Lei determina que o regime de contratao ser regido pela Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT). Isto foi contestado juridicamente com base na argumentao de inconstitucionalidade, por se tratar de atividade tpica de Estado.

autonomia para gerir os recursos oramentrio-financeiros e, geralmente, ocorre baixa articulao com os demais rgos da estrutura das Secretarias Estaduais. Muitos Estados no dispem de regionais de sade ou instncias similares, cabendo diretamente ao rgo central de Visa do Estado a execuo das aes que lhes so prprias, bem como as que no so desenvolvidas pelos municpios. Alguns estados (por exemplo: o Rio de Janeiro) realizaram concurso pblico recentemente. No entanto, com a limitao do percentual de gastos com folha de pessoal, decorrente da Lei de Responsabilidade Fiscal, tendem a ser mais raras essas iniciativas. Vm sendo empreendidos esforos para a capacitao do pessoal j contratado, o que consiste em ponto importante dos Termos de Ajustes e Metas 5 assinados com a Agncia. Esses Termos representam a verso possvel de um contrato de gesto entre esferas de governo que so autnomas, de acordo com os preceitos constitucionais brasileiros. Os rgos municipais de vigilncia sanitria encontram-se em situao de estruturao ainda mais heterognea que a dos Estados. Isto reflexo da heterogeneidade de nossos mais de cinco mil municpios brasileiros, dos quais boa parte tem menos de dez mil habitantes. H municpios grandes e mdios com estruturas de Vigilncia Sanitria. Todavia, a maior parte dos pequenos municpios tem dificuldade de implementar aes de Visa. Sua reduzida capacidade de arrecadao resulta em dependncia dos repasses financeiros federais para o funcionamento dos seus sistemas locais de sade, resultando em dificuldades para dispor e fixar recursos humanos em seu territrio. As alternativas propostas para aumentar a cobertura das aes de Visa so a absoro de algumas das atividades pela equipe de sade e a formao de consrcios intermunicipais. Podemos preliminarmente concluir que a dimenso racional da gesto, reconhecida como pouco valorizada nas organizaes de sade, no caso da vigilncia sanitria, vem sendo implementada, seja na esfera federal, seja na estadual. No entanto, essa implementao dificultada pela diferena de graus de autonomia e de controle de recursos (governabilidade) existente entre a esfera federal e as esferas estadual e municipal. A perspectiva poltica da gesto enfatiza a explicitao dos diversos interesses existentes para possibilitar o estabelecimento de consensos mnimos para a ao organizacional e o tratamento dos conflitos. Outra categoria central da abordagem poltica da gesto o poder. Este no considerado um atributo pessoal, mas fruto das relaes entre pessoas e entre instituies. So fontes de poder o controle de recursos financeiros, de informao, conhecimento tcnico, a autoridade formal (hierarquia) e a formao de alianas e coalizes. O poder na Vigilncia Sanitria encontra-se compartido e desigualmente distribudo entre os rgos das trs esferas de governo. A Anvisa tem uma considervel capacidade financeira, principalmente se comparada estrutura federal anterior, conforme veremos adiante, quando tratarmos do financiamento. Mas, para cumprir seus
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Diferentemente da relao convenial, tanto no Contrato de Gesto quanto nos Termos de Ajuste e Metas, so enfatizados os resultados finais e no as atividades intermedirias, isoladamente. Os Termos de Ajuste e Metas resultam de processos de negociao nas instncias do SUS. As metas pactuadas consideram os riscos e os problemas sanitrios mais relevantes. Compreendem, tambm, questes que envolvem parcerias entre os entes federados para o desenvolvimento institucional da Vigilncia Sanitrias, tal como sistema de informaes e desenvolvimento de recursos humanos. As metas finalsticas ancoram-se na inspeo sanitria.

objetivos, o rgo federal no pode prescindir da atuao da esfera estadual e esta, da municipal, caracterizando uma situao de interdependncia, em que o elo mais frgil politicamente representado pelo municpio. Como instncias deliberativas no SUS temos os Conselhos Nacional (CNS), Estadual e Municipal de Sade, que congregam representantes do governo, prestadores de servios, profissionais de sade e usurios. Com carter permanente e deliberativo os Conselhos tm atribuies que vo da formulao de polticas fiscalizao da movimentao financeira dos recursos destinados sade. Devido alta prioridade social atribuda s questes relacionadas assistncia e a outras aes preventivas, a Vigilncia Sanitria tem ocupado pouco a agenda dos Conselhos. Exemplo disso a inexistncia de informaes sobre o funcionamento (ou no) da Comisso Permanente de Vigilncia Sanitria e Farmacoepidemiologia, subordinada ao CNS. Na rea especfica da Vigilncia Sanitria existem o Conselho Consultivo da Agncia e a Cmara Tcnica de Vigilncia Sanitria do Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS). O primeiro integrado por representantes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, dos produtores, dos comerciantes e da comunidade cientfica. Suas competncias, formalmente definidas, so: propor diretrizes e recomendaes tcnicas Diretoria Colegiada da Anvisa; opinar sobre as propostas de polticas governamentais na rea de Vigilncia; apreciar e opinar sobre os relatrios anuais da Agncia; requerer informaes e fazer proposies sobre os bens, produtos e servios submetidos vigilncia sanitria. A Cmara Tcnica de Vigilncia Sanitria um rgo assessor do CONASS. Sua finalidade a promoo de estudos, de intercmbio de experincias e de proposies de normas, com a finalidade de subsidiar a formulao de polticas e de estratgias especficas (art. 45, do Estatuto do CONASS). integrada pelos coordenadores estaduais dos respectivos rgos. Na prtica, tem representado o loccus de explicitao de interesses da esfera estadual de vigilncia, sendo o interlocutor privilegiado, da Anvisa, nas questes a serem negociadas e pactuadas. No entanto, a Cmara Tcnica de Vigilncia Sanitria no representa uma instncia formal de explicitao de interesses e de pactuao para a rea de Vigilncia Sanitria, por congregar apenas a esfera estadual. Podemos, preliminarmente, concluir que a perspectiva poltica, no caso da Visa, requer maior ateno. A instncia que mais se aproxima do papel de representao de interesses o Conselho Consultivo da Agncia, que conta com um espectro amplo, abrangendo, inclusive, o setor regulado. A Cmara Tcnica de Vigilncia Sanitria do CONASS vem desempenhado um papel poltico importante, mas h uma lacuna na representao de interesses da esfera municipal que, paradoxalmente, a executora preferencial das aes de sade. Segundo a perspectiva natural, as organizaes so como organismos vivos que interagem e dependem do ambiente externo no qual se inserem. Essa perspectiva enfatiza a importncia da satisfao das pessoas que realizam o trabalho e a necessidade de seu envolvimento para o alcance dos objetivos da organizao. Os principais instrumentos so: o monitoramento e a anlise do ambiente, e o desenvolvimento do pessoal. As caractersticas do ambiente (simples ou complexo, estvel ou instvel) e do seu processo de trabalho ou das tecnologias de que se utiliza, implicam em formas mais rgidas ou mais flexveis de estruturao da organizao. O ambiente no qual a Visa opera complexo porque, alm dos conflitos h interferncias polticas. Parte dessas interferncias polticas decorre do fato de ser setor
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pblico, portanto com autoridade delegada6 . Outra parte decorre dos interesses contrariados ou a contrariar pela atuao efetiva da Visa. D-se uma elevada interdependncia entre os rgos de Visa, conforme vimos anteriormente. Concorre, tambm, para a complexidade do ambiente a definio de competncias e atribuies entre as Visa das trs esferas de governo e, tambm, outras questes que dizem respeito Vigilncia Sanitria, mas que permaneceram fora do campo de abrangncia da Anvisa, tal como a Sade do Trabalhador. Em resumo, segundo a perspectiva natural, os rgos de Vigilncia Sanitria se apresentam com nuanas, segundo a esfera de governo a que pertencem. Mas existem algumas caractersticas comuns: turbulncia tcnica, tecnolgica e poltica do ambiente em que operam; dificuldade em analisar esse ambiente (sistemas de informaes que geralmente consistem em cadastros nem sempre informatizados e, muitas vezes, estanques); inexistncia de perspectiva de planos de carreira para os nveis estadual e municipal, aliada tendncia, centralizao e coordenao do trabalho, mediante a hierarquia. Ou seja, quase todos so fatores que concorrem para uma insatisfao dos recursos humanos. Gerenciando a descentralizao das aes e buscando pactuar compromissos. O processo de descentralizao da sade no Brasil tem contemplado prioritariamente a assistncia, rea que concentra a maioria dos recursos financeiros alocados para o setor, alm de expressiva demanda em todos os segmentos de ateno. As sucessivas edies de Normas Operacionais Bsicas NOB, ao regulamentar as atividades da assistncia reforaram este entendimento. Uma peculiaridade do processo de descentralizao em curso na Vigilncia Sanitria que a descentralizao vem se dando para os Estados, e destes para os municpios. Para os municpios, a descentralizao das aes de vigilncia sanitria 7 se d mediante pactuao na Comisso Intergestores Bipartite (CIB que congrega Estado e Municpios). Uma causa de dificuldades no mbito da CIB a tentativa de vinculao da responsabilidade de execuo das aes de Visa a serem descentralizadas, segundo sua hierarquia, s modalidades de gesto. Outra, que nem sempre h correspondncia entre a capacidade de execuo das aes de Visa e a modalidade de gesto na qual o municpio se encontra habilitado pelas Normas Operacionais. Ao mesmo tempo em que se procede descentralizao pactuada das aes de Visa, a estrutura federal, ainda em fase de organizao, requer consolidao. Estes processos precisam se constituir em estratgias para aperfeioar os mecanismos de ao no mbito do Sistema nico de Sade SUS, na busca da integralidade das aes de sade e na construo de um sistema descentralizado, hierarquizado e integrado. Para que a descentralizao das aes de vigilncia sanitria resulte em maior impacto para a proteo da sade da populao, as responsabilidades entre os gestores do SUS quanto vigilncia sanitria devem ser claramente definidas. Isto quer dizer que essas responsabilidades precisam ultrapassar o campo das intenes normativas, muitas vezes cerceadoras da criatividade dos agentes locais, e migrar para o estabelecimento de
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Dentre as caractersticas dos servios pblicos, Gilles Dussault ressalta a maior dependncia do ambiente scio-poltico e a autoridade delegada, que significa que os dirigentes so responsveis perante uma autoridade externa, a quem tm que prestar contas. 7 As aes de Vigilncia Sanitria so hierarquizadas em trs nveis: baixa, mdia e alta complexidade (Portaria SAS/MS n. 18 de 21/01/99). Esta classificao vem sendo crescentemente questionada.

metas de cobertura e definio de indicadores de desempenho, cujo alcance deve ser permanentemente avaliado por processos que viabilizem o controle social, envolvendo, alm das instncias gestoras do SUS, os Conselhos Nacional, Estadual e Municipal de Sade. Financiamento: repasses financeiros e contrapartida No Ministrio da Sade, historicamente, a Vigilncia Sanitria foi marcada pelo pequeno volume de recursos oramentrios destinados ao seu custeio. Mesmo assim, o fechamento do exerccio financeiro anual, geralmente, apresentava saldos que eram transferidos para outras atividades do Ministrio. No mbito dos estados e municpios esta situao se reproduzia, salvo raras excees. Esse baixo desempenho de gasto anual determinava a alocao de menos recursos nos anos subseqentes. Ainda hoje h a necessidade de se incrementar a capacidade de gesto dos rgos de Vigilncia Sanitria dos Estados e Municpios para que eles tenham melhores condies de gerir os recursos repassados, cujo percentual de execuo, com poucas excees, tem sido muito baixo. A responsabilidade maior pelo financiamento da sade atributo da Unio. Isto no exclui outras instncias de governo de compartilhar seu custeio. Nesse sentido, fazse necessrio que os demais gestores ao elaborarem seus oramentos, garantam um patamar de recursos que se some aos alocados pela instncia federal. A NOB/SUS/01/96, inovou ao criar dois incentivos financeiros para a Vigilncia Sanitria. Um destinado aos estados, denominado de ndice de Valorizao do Impacto em Vigilncia Sanitria IVISA. E um segundo, destinado aos municpios, o PAB/VISA. Somente o PAB/VISA8 foi regulamentado e implantado com um valor per capita destinado a financiar as aes bsicas de Vigilncia Sanitria previstas no Sistema de Informao Ambulatorial SIA/SUS, no valor de R$0,25/hab/ano e repassados fundo a fundo. A no regulamentao do IVISA criou uma situao de desequilbrio, ao deixar sem forma de financiamento as aes denominadas como de mdia e alta complexidade, executadas pelos Estados, Distrito Federal e Municpios. A Portaria n. 145/GM, de 31/01/2001, veio suprir essa lacuna, regulamentando a transferncia de recursos fundo a fundo para a mdia e alta complexidade. Estabelece critrios para essa transferncia. Os Estados e Municpios devem estar habilitados em algum tipo de gesto prevista na NOB/SUS/01/96. importante salientar que esse tipo de financiamento das aes de mdia e alta complexidade busca reverter a lgica do pagamento por produo, com base em tabelas, que tm valores fixados. Geralmente, esses valores no representam os custos reais das aes executadas. Alm disso, para a Vigilncia Sanitria no interessa a viso parcial de uma operao individual vinculada a um procedimento tabelado. Interessa, isto sim, o custo operacional de uma ao coletiva associada ao universo de cobertura capaz de garantir o controle de riscos sanitrios inerentes ao objeto de ao. Os recursos financeiros, segundo a Portaria 145/GM de 31/01/2001, destinados a cada unidade federada sero definidos pelo somatrio das seguintes parcelas:

O PAB composto de uma parte fixa destinada assistncia bsica e de uma parte varivel relativa aos incentivos para o fortalecimento e desenvolvimento de aes estratgicas da prpria ateno bsica. O incentivo s aes bsicas de Vigilncia Sanitria, parte varivel, consiste num montante de recursos financeiros destinados ao incentivo de aes bsicas de inspeo e controle sanitrio em produtos e servios e ambientes, sujeitos Vigilncia Sanitria, bem como para atividades de educao sanitria. A regulamentao do PAB/VISA se deu por intermdio da Portaria n. 1885/GM, de 18/12/97.

(I) valor per capita de R$0,15 (quinze centavos)/hab/ano, multiplicado pela populao de cada unidade federada e, (II) valor proporcional arrecadao das Taxas de Fiscalizao de Vigilncia Sanitria TFVS 9 por ao da vigilncia que gera receita (fato gerador). Foi estabelecido, tambm, nessa Portaria, o Piso Estadual de Vigilncia Sanitria PEVISA, no valor de R$ 420.000,00/ano para aqueles estados cujos recursos obtidos pela parcela do per capita no alcanassem esse valor. O objetivo do PEVISA apoiar os estados com menor densidade demogrfica. O valor correspondente ao fato gerador para repasse ser estabelecido por Portaria conjunta da Secretaria Executiva do Ministrio da Sade e da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria 10 . Para obteno do valor nominal referente segunda parcela (II), os Estados so classificadas segundo o nmero dos estabelecimentos sujeitos Vigilncia Sanitria, em sua rea geogrfica, agrupados por macro setor de atuao (medicamentos, alimentos e tecnologia em sade) e relacionados com a magnitude dos recursos captados com as Taxas de Fiscalizao em Vigilncia Sanitria. Esses macro-setores, vistos no seu conjunto, so indicativos para definio de prioridade na alocao de recursos. Eles tm peso especfico, diferentes entre si, no que se refere ao valor das taxas recolhidas, importncia estratgica para o setor sade e aos fatores de risco inerentes a cada um deles, individualmente. A ponderao da distribuio quantitativa dos estabelecimentos sujeitos Vigilncia Sanitria por unidade federada em relao aos macro-setores e procedncia das taxas recolhidas, determina o valor que cada unidade federada ir receber. Do valor que cada unidade federada receber, no mnimo R$0,06/hab/ano devem ser utilizados como incentivo municipalizao das Aes de Vigilncia Sanitria. De acordo com a complexidade das aes a serem pactuadas, esse valor poder ser aumentado e at extrapolar o per capita estabelecido, conquanto tenha cobertura no montante de recursos recebidos pela unidade federada e seja aprovado pela CIB. Para serem habilitados, os municpios devem cumprir os seguintes requisitos 11 : estar habilitado em uma das condies de gesto estabelecidas na NOB/SUS/01/96; comprovar capacidade tcnica de execuo das aes por nvel de complexidade; possuir equipe tcnica cuja composio corresponda s necessidades de cobertura local; comprovar existncia de estrutura administrativa responsvel pelas aes de Vigilncia Sanitria; comprovar abertura de conta especfica, vinculada ao Fundo Municipal de Sade. A Portaria n.145/GM traz, ainda, trs mecanismos de salvaguarda para eventuais dificuldades que possam surgir na pactuao a ser feita na CIB. O primeiro diz respeito interrupo do repasse dos recursos para as unidades federadas. Nesse caso, o municpio ficar com valor integral correspondente sua populao. Segundo, no caso do municpio no se manifestar na CIB pela pactuao, ele no ter direito sobre o piso municipal de incentivo. Terceiro, nas unidades federadas onde a Lei que criou o Fundo Estadual de Sade no prev o repasse direto para os fundos municipais e
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Taxas estabelecidas pela Lei n 9.782 que criou a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA com valores financeiros fixados segundo as classes dos fatos geradores. 10 A portaria referente ao ano de 2001 foi publicada em setembro do corrente ano e os repasses esto previstos para comear em outubro do mesmo 11 Estes requisitos foram definidos por grupo de trabalho composto por representantes na ANVISA, CONASS e CONASEMS em: Descentralizao das Aes de Vigilncia Sanitria Mecanismos de pactuao entre os trs nveis de Governo Braslia/2000.

por resoluo da CIB, o Fundo Nacional de Sade, transferir diretamente ao Fundo Municipal os recursos pactuados, como incentivos descentralizao. Com relao s contrapartidas, no so fixados valores nominais para se somarem aos recursos repassados pela ANVISA. No entanto, necessrio que no ocorra diminuio dos valores gastos com Vigilncia Sanitria nos anos anteriores aos repasses, para garantir o mesmo patamar de recursos em termos percentuais, com os acrscimos determinados pela Emenda Constitucional EC n. 29/2000 12 . Consideraes Finais Considerando a baixa demanda social por aes coletivas de promoo e proteo da sade e o espao restrito e resguardado em que se constituiu a Vigilncia Sanitria ao longo de sua histria, um dos principais desafios inseri-la entre as prioridades polticas do SUS nas trs esferas de governo, promovendo maior articulao com os Conselhos de Sade. Essa articulao diz respeito, tambm, incorporao pela Visa, resguardadas as especificidades de seu campo de atuao, das prioridades polticas definidas na agenda da sade. Uma estratgia que julgamos importante para a articulao com o Conselho Nacional de Sade a instalao da Comisso Permanente de Vigilncia Sanitria e Farmacoepidemiologia, cuja constituio se encontra prevista na Lei 8.080/90 e no Regimento do Conselho. Isto se destina a contribuir para um maior controle social, promovendo o exerccio da cidadania. Quanto aos aportes das perspectivas racional, poltica e natural, abordadas neste trabalho, fazem-se necessrios o seu aprofundamento e aplicao no cotidiano do trabalho de gerir a Vigilncia Sanitria. Reiteramos que a perspectiva racional, dentre as trs a que vem sendo implementada em maior grau. Ela necessria. Porm, isoladamente insuficiente para superao das dificuldades de engajamento de atores que, historicamente, mantiveram-se margem do contexto da organizao dos servios. Superar essas dificuldades o desafio atual para que se possa avanar no desenvolvimento de estratgias polticas que implementem a Vigilncia Sanitria no mbito do Sistema nico de Sade, e apontem o que fazer e como fazer para consolidar um sistema integrado e hierarquizado, que seja capaz de gerar aes mais efetivas (em quantidade e qualidade) para a proteo e promoo da sade da populao. Reconhecendo que vm sendo obtidos avanos importantes no processo de descentralizao das aes e de pactuao entre as esferas de governo, com participao das Comisses Intergestores, restam questes a serem enfrentadas, tais como: a classificao das aes de Visa em baixa, mdia e alta complexidade; a discusso sobre que aes bsicas de Vigilncia Sanitria poderiam ser desenvolvidas pela equipe local de sade, por exemplo, na integrao com o PSF; as estratgias para o desenvolvimento da capacidade de gesto e para o aumento da governabilidade das esferas estadual e municipal de Visa. Para enfrentar essas questes e para aumentar a coordenao do trabalho entre os rgos de Visa, das trs esferas de governos, sem o qu o Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria no conseguir atingir os objetivos a que se destina, propomos a
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A EC n. 29/2000 estabelece a vinculao de recursos oramentrios dos diversos nveis de governo ( Unio, Estados e Municpios) para a sade. Para a Unio os recursos sero corrigidos pela variao nominal do Produto Interno Bruto PIB. Para os Estados e Municpios, os percentuais de vinculao so de 12% e 15% respectivamente, a serem atingidos at o ano de 2004.

constituio de um frum para representao dos interesses das trs esferas de governo no que tange Visa. Este Frum, que pode ser temporrio, se somaria s instncias j existentes no mbito do SUS, com o objetivo de construir um consenso mnimo para a ao da Vigilncia Sanitria. Ressaltamos que ao mesmo tempo se busque maior articulao das Vigilncias Sanitrias estaduais e municipais com os demais rgos de suas Secretarias, bem como sejam respeitadas as peculiaridades e autonomia locais. Para a Vigilncia Sanitria, no exerccio de atividade de controle sanitrio dos ambientes nos quais se do os processos de produo e de prestao de servios, tornase impossvel desconsiderar as questes relativas sade do trabalhador. E, ainda, muitos rgos estaduais desenvolveram programas de vigilncia da sade do trabalhador ligados ao rgo de Visa. Mesmo considerando que, em relao Sade do Trabalhador e ao controle do ambiente, existem outros rgos governamentais envolvidos, isto no nos parece justificativa para a sua excluso dentre as atribuies do rgos federal, at porque h tambm uma certa repartio de competncias quanto ao controle sanitrio dos alimentos. Por fim, reconhecemos que restaram aspectos inexplorados na discusso sobre a Gesto em Vigilncia Sanitria. Como exemplo, a Vigilncia em Sade, enquanto proposta de integrao entre Vigilncia Sanitria, Epidemiolgica e Sade do Trabalhador. E toda a polmica que a cerca, o debate de autores e atores sociais que divergem (ou no) quanto sua aplicabilidade ao mbito federal e estadual. Mas, tambm, o crescente consenso quanto sua pertinncia para a esfera municipal de governo. Esperamos que distintos pontos de vista venham se somar ou se contrapor tanto aos aspectos explorados no texto quanto s omisses. Ao remeter este texto para discusso, esperamos ao menos que tenhamos conseguido deixar claro que a efetivao do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria passa pelo fortalecimento dos rgos de vigilncia sanitria, do aumento de sua coordenao para a ao e do reforo de sua capacidade de gesto, reduzindo-se as assimetrias de organizao e de poder e aprofundando a articulao com os Conselhos de Sade. E que, efetivar este Sistema com controle social, de acordo com os preceitos do SUS, parte do esforo de promover e proteger a sade, contribuindo para a construo da cidadania. Referncias Bibliogrficas: Motta, Paulo Roberto. Gesto Contempornea: a cincia e a arte de ser dirigente. Reccord, 1991. Dussault, Gilles. A Gesto dos Servios Pblicos de Sade: caractersticas e exigncias. Rio de Janeiro: FGV, RAP, 26(2):8-19, abril/jun. 1992. Lima, S. M. L. Gerenciando organizaes de sade (parte I). Texto do Curso de Especializao em Autogesto, ENSP, EAD, 2000 Siqueira, Jlio C. Gesto em Vigilncia Sanitria. In: Cadernos de Sade n. 4 Vigilncia Sanitria . NESCON/UFMG/2001 Oliveira, M. O Financiamento das Aes de Vigilncia Sanitria no Sistema nico de Sade. In: Cadernos de Sade n.4 Vigilncia Sanitria. NESCOM/UFMG, 2001. ANVISA/CONASS/CONASSEMS. Descentralizao das Aes de Vigilncia Sanitria: Mecanismos de Pactuao entre os trs nveis de Governo, Braslia, 2000. ANVISA/Gerncia Geral de Descentralizao. Vigilncia Sanitria: Responsabilidades compartilhadas entre nveis de governo e financiamento, 1999. ANVISA/Gerncia Geral de Descentralizao. Vigilncia Sanitria: Gesto compartilhada, inspeo e financiamento, 2001.

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