EDUCACIN DE CALIDAD PARA TODOS

CALIDAD PARA TODOS, DESAFO NACIONAL Mi deseo es que no sea cuestin de suerte elegir un colegio de calidad para mi hijo. Eso ocurre hoy.
Opinin padre chileno en estudio realizado el ao 2006.1

1.

Introduccin

Despus de los acontecimientos vividos en Chile, donde miles de estudiantes secundarios protestaron por la calidad de la educacin, a los que se sumaron numerosos otros actores. Despus del intenso y fructfero trabajo de un amplio Consejo Asesor Presidencial, que diagnostic en detalle la realidad de la educacin y realiz numerosas propuestas para la mejora del sistema, se ha abierto una nueva etapa de cambio educativo. Se abre una etapa de grandes expectativas y de mucha responsabilidad, ya que el debate sobre la calidad de la educacin logr instalarse en Chile en la conversacin familiar; dejo de ser privativo de algunos actores involucrados directamente en el proceso y de grupos expertos, ha pasado ser parte de el dilogo cotidiano de padres e hijos y de alumnos entre s. Que la educacin sea parte de la agenda de preocupacin ciudadana, es sinnimo de oportunidades, pero tambin de una exigente responsabilidad para responder a tiempo y en forma adecuada a las expectativas levantadas. Hoy calidad, equidad y eficiencia presentan nuevos y diferentes desafos. Slo por que hay avances en cada uno de estos mbitos, nos preguntamos por nuevas tareas en cada uno de ellos. Los propios y significativos avances logrados son la base para levantar desafos an mayores. Las nuevas demandas son consecuencia natural del incremento de las expectativas propias de los pases que avanzan hacia el desarrollo. En este sentido, los pendientes son de otro nivel, no se refieren a las condiciones de base o al acceso, son de segunda generacin, estn asociados a la calidad, ahora para todos. Chile puede ingresar en una revisin de los dispositivos de calidad y equidad del sistema, porque muchos de los restantes objetivos propios de su sistema educativo han sido alcanzados. Entre otros: altas tasas de escolarizacin, aumento del tiempo de escolaridad de sus alumnos, inclusin de nios de los sectores ms desfavorecidos; generacin de dispositivos compensatorios para escuelas que atienden a poblaciones escolares de mayor vulnerabilidad; establecimiento de un currculo actualizado; profesionalizacin de su cuerpo docente; existencia de mecanismos de evaluacin de sus docentes; incorporacin de innovaciones y estrechamiento de la brecha digital y un significativo esfuerzo por ir aumentando el presupuesto para educacin. En este sentido, Chile posee un activo previo, que permite concentrar su futura agenda en la mejora de la calidad y equidad educativas.
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Estudio sobre percepciones actitudes y expectativas de la ciudadana hacia la educacin, octubre 2006, Feedback (grupos conversacin Estratos Socio Econmicos C1, C2, C3 y D)
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En democracia, ha habido una espectacular expansin de las oportunidades educativas para nuestra niez y juventud. Sin embargo, los resultados de aprendizaje nos interpelan: hay insatisfaccin y el convencimiento de que se debe lograr mucho ms y a la vez, disminuir las brechas de esos resultados producto del nivel socioeconmico de las familias de los alumnos. Fue precisamente eso lo que expresaron los estudiantes en mayo del ao pasado. No podemos dejar de reconocer que nos encontramos en un punto de inflexin, ante el cual se deben realizar correcciones importantes si queremos satisfacer la demanda de esos jvenes y sus familias. Ello, en parte es expresin de un nivel de frustracin de dimensin societal- respecto de los niveles de desigualdad que coexisten en nuestro pas y que el sistema educativo no logra an superar. Este es el desafo. Los jvenes abrieron una oportunidad para intentar un salto mucho ms ambicioso que el que habamos imaginado. La historia de seguro podr hacer una precisin mayor, pero no es arriesgado decir que asistimos al nacimiento de una nueva etapa educativa en Chile, donde se debern lograr nuevos consensos en el campo de las polticas educacionales. Consensos por lo dems cada vez ms complejos, ya que implican un diagnostico comn y metas a lograr, ya no en la perspectiva del derecho al acceso a una educacin para todos, sino de una educacin de calidad para todos. En la primera parte del documento se revisan brevemente las principales polticas educacionales que se han desarrollado ltimos 17 aos, entregando evidencia sobre los resultados obtenidos y los desafos actuales. En la segunda parte se pone el foco en la agenda que es necesario abordar para dar un salto en calidad y equidad. En el contexto de lo anterior, se analizan las principales propuestas de cambios estructurales del sistema escolar chileno que dan cuenta de las conclusiones del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin. En la parte final se analizan aquellos otros factores que a nuestro juicio las polticas educacionales deben abordar, ello para alcanzar una educacin de calidad para todos.

2.

Contexto

Al inicio de los 90 se constata en Chile un avance importante en la cobertura educacional, pero junto a ello, la rpida expansin de la matricula estaba acompaada por un deterioro progresivo de la educacin. En una apretada sntesis, los principales problemas que enfrentaba la educacin al inicio de los gobiernos de la Concertacin, se podan identificar como:
Acerca de

a) Bajos resultados en el aprendizaje, lo cual sugiere un escaso desarrollo de las habilidades cognitivas de los alumnos; (b) Ineficiencia interna, expresada en altas tasas de repeticin, desercin y baja tasa de xito oportuno;

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(c) Alta desigualdad social, expresada en grandes diferencias en la distribucin de oportunidades educacionales y resultados; (d) Baja eficiencia externa, que se manifestaba en un alto nmero de egresados de educacin cientfica humanista orientada a la universidad que no ingresaban a ella y un significativo porcentaje de estudiantes de liceos tcnico profesionales, que egresaban con una formacin desfasada con relacin a las necesidades del sector productivo; (e) Deterioro de la profesin docente y desencanto de los profesores, expresado en una merma significativa de las remuneraciones y su prdida del estatus de empleado pblico, lo que se tradujo en una menor estabilidad laboral; y, (f) Reducido financiamiento del sistema educacional, el que prcticamente se encontraba en estado de abandono (la inversin pblica expresada como porcentaje del PGB, haba cado desde 4 % el ao 1980 a 2,5% el ao 1990). Por otro lado, el restablecimiento de la democracia en Chile, permite retomar temas de fondo de la educacin, que haban sido relegados completamente. Las preguntas sobre con qu contenidos educar y cmo educar se vuelven a plantear con fuerza, tanto dentro del sistema educacional como en la sociedad toda. Preguntas por lo dems asociadas a un segundo factor, de carcter universal, referido a la aceleracin del proceso global de cambios que caracteriza el final de siglo en donde la informacin, el conocimiento y las comunicaciones juegan un rol central, ubican tambin el tema educacional muy alto en la agenda de la sociedad. Si a la fecha podamos reconocer tres importantes etapas en la poltica educacional de los gobiernos de la concertacin, se nos abre en la actualidad una cuarta, que posee adems un sello distinto de las anteriores: la calidad de la educacin como una preocupacin ciudadana. a) Primera etapa (1990-1995): construccin de condiciones de base para una mejora sustancial de la calidad del sistema escolar; b) Segunda etapa (1996-2000): Reforma Educacional que incluye jornada escolar completa, reforma curricular, fortalecimiento de la profesin docente y programas de mejora de la calidad; c) Tercera etapa (2001-2005): La reforma a la sala. Establecimientos de estndares, procesos evaluativos y desarrollo de incentivos a las buenas prcticas de docentes y establecimientos; y, d) Cuarta etapa (2006 en adelante): La calidad de la educacin como preocupacin ciudadana y la generacin de nuevos consensos en educacin.

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Las etapas mencionadas han sido documentadas en diversas publicaciones2 y se identifican a partir de inflexiones en la poltica, las que se pueden asociar a eventos que las marcaron. As, por ejemplo, la primera etapa culmina simblicamente con la entrega de un documento de consenso para una poltica de Estado en educacin, texto ms conocido como el informe de la Comisin Burnner. La segunda etapa tiene su lanzamiento en el discurso presidencial del 21 de mayo del ao 1996, el cual define el inicio de la Reforma y sus cuatro pilares bsicos: currculum, JEC, profesores y programas de mejora. El inicio de la tercera etapa es marcado por un hecho no previsto, los magros resultados del SIMCE de 4 bsico del ao 1999, desde ese momento, se pone foco y fuerte nfasis en lo que ocurre en la sala de clases y, al mismo tiempo, se busca construir un conjunto de dispositivos para la mejora de las prcticas: sistemas de evaluacin del desempeo de los establecimientos, los docentes y al mismo tiempo incentivos para fomentar las buenas prcticas. Se puede sealar que esta etapa culmina con la emergencia de una protesta estudiantil secundaria de vasto alcance, ya que esa movilizacin, que exige una educacin de calidad para todos, cuestiona fundamentalmente un aspecto no tocado por la poltica durante los noventa: las bases institucionales del sistema, las que han permanecido invariantes desde los ochenta y, adicionalmente y como efecto de lo anterior, plantea la necesidad de construir un nuevo consenso o una nueva poltica de Estado en educacin.3 Vista la Reforma desde los procesos e hitos, resulta ahora necesario realizar un balance en trminos de resultados.

3.

Lo logrado a la fecha, base para las nuevas demandas:

La educacin es asumida como una prioridad de los Gobiernos de la Concertacin, lo que ha permitido obtener importantes y significativos logros, los que agrupados en oportunidades, condiciones de enseanza y resultados de aprendizajes, se pueden resumir como los siguientes: 3.1. Oportunidades. La escolaridad desde prvulos a superior, pasando por educacin de adultos, aumenta anualmente. Ejemplos representativos son la cobertura de preescolar que pasa de 20,9 en 1990 a 35,1 en el 2003 y en Media de 80,5 a 92,6 (CASEN 2003). Entre el Censo de 1992 y el Censo del 2002, la escolaridad promedio de la poblacin total de Chile subi en un ao. De 7.6 aos de estudio a 8.5 aos. En este campo, en educacin de adultos, mientras en 1990 estudiaba un total de 72 mil personas, el ao 2004 lo hacan 348 mil entre jvenes y adultos. El aumento de escolaridad es comn a toda la poblacin nacional, al margen de su grupo social de pertenencia, lo que se puede apreciar al separar la poblacin por quintiles de ingreso. En educacin parvularia y educacin superior, los grupos ms pobres son quienes presentan mayor ampliacin de cobertura, duplicndose en el caso de parvularia y triplicndose en superior.

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Ver por ejemplo Cox, C. (2003) y Garca Hidobro, J.E (1999). Parte del esfuerzo por construir un nuevo consenso, aunque insuficiente y no totalmente logrado, es el que muestra el Informe del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin, convocado por la Presidenta de la Repblica a mediados del ao 2006.
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3.2. Condiciones de Enseanza: (a) El presupuesto en educacin, ha experimentado (en millones de USD4) un aumento sustantivo, de USD 1.192,09 millones en 1990 a USD 4.388,08 millones en el 2005 y llegar a ms de USD 5.000 millones el 2008; (b) Implementacin de Jornada Escolar Completa, lo que implica construccin de nuevas escuelas y de liceos a lo largo de todo el pas y con ello, ampliacin del tiempo escolar a un cada vez mayor nmero de alumnos y alumnas. Ms de dos millones de escolares del sistema subvencionado de 7 mil establecimientos ya tienen jornada escolar completa; (c) Entrega gratuita de textos escolares a estudiantes de colegios de bsica y media, subvencionados por el Estado; y (d) Acceso, cada vez ms masivo, de nuevas tecnologas al servicio de la enseanza, 9 de cada 10 jvenes tiene acceso a la informtica y 5 de cada 10 a banda ancha con el Programa Enlaces; (e) Perfeccionamiento a todos los profesores del sistema en el nuevo currculo; (f) Pasantas en el extranjero (6.113 profesores al 2005); (g) Apoyo a Facultades de Educacin; e (h) Instalacin de un sistema de evaluacin de la docencia e incentivos a la excelencia del desempeo. 3.3. Los resultados de aprendizaje. Teniendo como referente el SIMCE5, pueden resumirse de la siguiente forma: En Educacin Bsica (a) los promedios nacionales para lenguaje y matemticas en cuarto grado muestran estabilidad, as se observa desde el 2002 y hasta la ltima medicin el 2006, habindose producido una mejora significativa en comprensin del medio natural y social durante ese perodo (aunque la medicin 2006 mostr estabilidad respecto de 2005); (b) en octavo grado hay mejoras en ciencias e historia; estabilidad en matemticas y una pequea baja en lenguaje; (c) en el caso de escuelas bsicas que reciben atencin estatal focalizada desde programas de mejoramiento, hay un patrn consistente de mejoras en los resultados de aprendizaje, que han reducido las brechas de desempeo entre estos estudiantes los ms pobres y el resto del pas y (d) en ambas mediciones en educacin bsica las diferencias en el desempeo de aprendizaje entre escuelas subvencionadas, con diferentes sistemas administrativos (municipal y particular), son menores y no siempre favorecen a la educacin privada cuando se compara por grupos socio-econmicamente homogneos. En Educacin Media (a) entre 1998 y 2006, los promedios nacionales para lenguaje y matemticas en dcimo grado (2 medio) exhiben una leve pero consistente tendencia a mejorar en lenguaje, no siendo los cambios significativos, y una tendencia igualmente leve a empeorar en matemticas, aunque se produjo por primera vez un incremento significativo del promedio en este sector el ltimo ao medido ( 6 puntos de mejora en el promedio nacional, SIMCE 2006), y; (b) cuando los resultados son analizados por caractersticas socio-econmicas, se verifica una mejora consistente en lenguaje en los grupos ms bajos, que es estadsticamente significativa; el resultado inverso se obtiene en matemticas, donde hay una cada leve pero consistente en los grupos bajos habiendo stos tambin cambiado la tendencia y mejorado significativamente en la ltima medicin (SIMCE 2006).
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El valor de un USD se estim en $ 520 (quinientos veinte pesos / moneda nacional de Chile). Prueba estandarizada de carcter censal, que se aplica anualmente a los alumnos del 4 grado de educacin bsica y cada dos aos, alternadamente, a los alumnos del 8 grado de bsica y el 2 grado de educacin media o secundaria (10 grado).
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En suma, el balance puede expresarse mediante la siguiente frmula: progresos cuantitativos con dficit de resultados de calidad. Situacin que tiene un doble efecto: Una primera y principal -ya que el desarrollo de las naciones pasa necesariamente por el desarrollo de las personas. El no logro de la calidad, dado que es diferenciada por niveles socioeconmicos, se constituye en base de una injusticia que perpetua la desigualdad de oportunidades. Por otro lado, en la medida que el pas se desarrolle y su economa se vuelva ms intensa en el uso del conocimiento y ms demandante de capital humano de calidad, la brecha entre cantidad y calidad podra limitar severamente la capacidad innovativa de nuestra economa.

4.

Calidad para Todos exige mejor Estado

La experiencia de las polticas educativas de las ltimas dcadas muestra que el mercado y la competencia por si solas no bastan para asegurar la calidad, por lo que hay un rol fundamental del Estado en trminos de enfrentar las fallas de mercado. Las soluciones para estas fallas no pasan por ignorar al mercado, sino por mejorar su funcionamiento, regulndolo; generando indicadores de calidad; transparentando tanto los resultados, como el uso de los recursos; generando los incentivos adecuados y tomado medidas, por ms difciles que ellas sean, cuando los oferentes no entregan un servicio de calidad. Desde el reconocimiento de la necesidad de producir cambios en la regulacin del sistema y la constatacin de los muy diferentes niveles de logros de los establecimientos, los cuales son en gran medida explicables por las caractersticas socioeconmicas de los alumnos, Chile requiere avanzar a la generacin de nuevas polticas educacionales que le permitan garantizar una educacin de calidad para todos, vinculando con mayor fuerza que antes recursos con calidad. Sabiendo adems que las ayudas y desafos (presiones y apoyos) a los establecimientos, deben ir ntimamente unidos, ya que no es posible exigir el cumplimiento de estndares a quien no se le apoya y otorgan las condiciones para que logre dichas metas. Esas nuevas polticas requieren de un mejor Estado que el actual, porque las condiciones institucionales en que ste opera, las cuales en lo grueso han permanecido invariantes las ltimas dcadas, no permiten desatar cuatro nudos centrales que frenan el logro de una educacin de calidad. Primero, nuestro sistema posee importantes trabas a su gobernabilidad y ello se combina con una baja responsabilizacin por los resultados de cada uno de los actores educacionales. No existen marcos de actuacin claros para los actores, que sean a la vez referencia para la rendicin de cuentas de sus logros, se duplican y/o fragmentan funciones de los agentes educativos, lo cual tambin dificulta la rendicin de cuentas, a ello se suma, que la responsabilizacin no se asocia a resultados de aprendizaje de los alumnos. Segundo, existe una gran desigualdad de informacin entre las instituciones y las familias

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que usan los servicios educativos, lo que no permite operar efectivamente al control de la calidad que debieran realizar los usuarios de la educacin. Tercero, las inadecuadas y mal distribuidas capacidades tcnico pedaggicas a lo largo y ancho de los territorios, entre otras razones, fruto de la mala distribucin de roles entre el Ministerio y los administradores, en especial los municipios y, problemas de escala de las administraciones, escuelas y liceos. La heterogeneidad de capacidades tcnicas y de gestin institucional es la regla en el sistema, adems de existir importantes limitaciones en la seleccin y permanencia del personal segn su desempeo, ello tanto en las administraciones como en las instituciones educativas. Cuarto el financiamiento, la actual subvencin posee un error de diseo, ya que no reconoce que educar a nios provenientes de familias de menores recursos resulta ms caro y, por otro lado, existe una insuficiente transparencia y adecuada rendicin de cuentas de los recursos que llegan al sistema. Finalmente, suponiendo resueltos los problemas de gestin del sistema antes mencionados, an subsisten preguntas como Qu calidad pagamos? Cunto costara producir la educacin de calidad a la que aspiramos? El pas carece de estudios que con certeza le permitan responder adecuadamente esas preguntas. Todos estos problemas, en un lenguaje distinto, fueron igualmente relevados por el Consejo para la Calidad de la Educacin, en parte expresin del sentir ciudadano. Ahora, para desatar los nudos sealados se necesita de un mejor Estado. Se requiere de una institucin rectora que sea efectiva y dirija, de una alta direccin que supervise y controle la calidad, de prestadores del servicio con un claro mandato y hacindose responsables de los resultados educativos, rindiendo cuentas y asumiendo consecuencias, de familias que posean fcil acceso a informacin relevante para la toma de sus decisiones educativas. Se requiere tambin de mejor Estado porque a nivel de los prestadores, en especial de los pblicos, se deben desarrollar capacidades y competencias para producir educacin de calidad hasta ahora nunca alcanzadas. Eso tambin pasa por modificar parte de las reglas en que operan los sostenedores del sector pblico o municipal. El abordaje del problema pasa entonces por las reglas del juego, por los roles institucionales. En lo referido a gobernabilidad y responsabilizacin, por redefinir funciones y aclarar responsabilidades de los distintos niveles del sistema, por establecer estndares y metas, con consecuencias para todos, con los respectivos incentivos y sanciones; por entregar competencias tcnico pedaggicas a los administradores que las tienen restringidas (municipales); por redefinir funciones de la alta direccin del sector; estableciendo una agencia que permita al Estado velar efectivamente por la calidad de la educacin y, en ese caso, corregir las desigualdades de informacin facilitando a las familias disponer de informacin de calidad para la toma de decisiones educativas. Para todo ello, se debe corregir el marco legal en que opera el sistema, relevando el derecho de todos a una educacin de calidad. En este mismo esfuerzo se deben crear las condiciones normativas y desarrollar iniciativas programticas para profesionalizar los equipos tanto de las administraciones como los de
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docentes que actan en escuelas y liceos, desarrollando las capacidades tcnico pedaggicas a lo largo del sistema. Esta es una tarea de largo aliento, en la cual las reglas del juego sientan slo las bases. Finalmente, si la prioridad es una educacin de calidad para todos, es necesario corregir las desigualdades de financiamiento actualmente existentes, otorgando a travs de una subvencin preferencial, para la igualdad de oportunidades, ms recursos a los nios y nias de familias ms vulnerables y, por otra parte corregir los problemas en la estructura y gestin de la subvencin (poca claridad de qu se paga, a qu calidad se asocia, etc.), as como en la necesaria rendicin de cuentas respecto del uso de los recursos pblicos por parte de los prestadores del servicio educativo. Se requiere tambin elevar el monto de la subvencin, ya que sabemos que su actual valor resulta insuficiente para lograr una educacin de calidad, ahora dicho incremento debera seguir la lgica de una subvencin diferenciada segn el nivel socioeconmico y cultural de las familias de los alumnos.

5. Una agenda de largo alcance

La agenda propuesta apunta al largo plazo, es necesario actuar aqu y ahora, pero los resultados los veremos a mediano y largo plazo. La actual administracin tiene por misin en varios de estos campos, instalar los primeros hitos, sealar rumbos y dejar encausados muchos de los procesos e iniciativas, todas las cuales claramente se desplegaran plenamente ms all del actual perodo presidencial. La estrategia es audaz, ya que busca instalar un cambio slido y contundente, que sea un nuevo estadio y, que al mismo tiempo, permita al pas estar en condiciones de llevarla adelante con xito, durante la presente administracin. Junto con ser audaces, se busca disminuir los riesgos y conflictos para garantizar la implementacin de los elementos estratgicos de la nueva poltica. Se debe buscar dejar proyectadas tareas que escaparn al actual gobierno y que son una oportunidad para los que tomarn la posta. Como los tiempos son reducidos y las demandas muchas, se responde a un ncleo estratgico y a una agenda acotada, precisa pero de envergadura. El pas espera proyeccin, se debe mostrar que los pasos a dar son el inicio de un proceso gradualista. Reformar la Educacin es una meta de largo plazo que se ir cumpliendo conforme a prioridades. Lo importante es que se incorporar una nueva matriz en la estructura y en el funcionamiento del sistema educativo chileno, por ello es que un eje o ncleo del cambio es transformar al Estado en un mejor Estado. El cambio propuesto es de gran magnitud. El cambio consiste en avanzar decididamente en el desarrollo de condiciones para que el pas pueda ofrecer una educacin de calidad para todos.

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La agenda posee un profundo significado, ya que representa un cambio estructural. Por ello en educacin Chile requiere trabajar en tres mbitos fundamentales: (a) Desarrollar un Nuevo Marco Regulatorio que asegure el derecho a una Educacin de Calidad para Todos. Este marco incluye una Reforma Constitucional que establezca el derecho a una educacin de calidad para todos; un proyecto de ley o nueva ley General de Educacin (LOCE) que balancee adecuadamente el derecho a una educacin de calidad con el principio de libertad de enseanza. (b) Crear un sistema de aseguramiento de la calidad de la ecuacin, en el cual jueguen su papel las agencias de la alta direccin sectorial: Ministerio, Consejo Nacional de Educacin y una Superintendencia, por ello una pieza clave es un proyecto de ley de nueva Superintendencia o de agencia de aseguramiento de la calidad. (c) Mejorar del sistema de financiamiento de manera que permita el acceso de todos los alumnos a una educacin de calidad, compense desventajas sociales y territoriales, y promueva el mejoramiento continuo del sistema educativo. Las propuestas en ste mbito incluyen asegurar la adecuada implementacin de la subvencin escolar preferencial para la igualdad de oportunidades de nios y nias de sectores ms vulnerables, mejorar sustantivamente la transparencia y rendicin de cuentas del uso de recursos pblicos, asegurar que los recursos entregados por el estado estn asociados al cumplimiento de estndares mnimos de calidad del servicio educativo, y incrementar la inversin por alumno acorde con los nuevos desafos de calidad y equidad. A lo antes sealado se debe agregar el esfuerzo de fortalecer la institucionalidad y la gestin de la educacin publica. En ste campo la tarea mayor se relaciona con el establecimiento de nuevos modelos de gestin para la educacin pblica, que fortalezcan la descentralizacin, pero al mismo tiempo velen por resultados de calidad. Lo que hoy se haga en estos mbitos fundamentales, no hay duda que se ubica en el campo de las tareas ms importantes para garantizar un educacin de calidad para todos. Esta agenda, de largo aliento, debiera acompaar las medidas ya en curso o que se emprendern en el corto plazo. Iniciativas en materia de aumento de cobertura y calidad de la educacin parvularia; aumento de cobertura de becas y crditos para estudiantes de la educacin superior; programas para elevar el reconocimiento social y las capacidades profesionales de los docentes de aula y directivos; y, programas de mejora educativa para estudiantes secundarios, particularmente de la educacin tcnica.

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Qu incluyen y cmo conectan cada una de estas piezas clave de la agenda? 5.1. Marco Regulatorio Reforma Constitucional por el derecho a una educacin de calidad para todos

La actual Constitucin de la Repblica si bien asigna al Estado la responsabilidad de fomentar el desarrollo de la educacin, no le entrega la tarea de reguardar el derecho a la educacin, como tampoco de velar por la calidad de ella. Para avanzar a una educacin de calidad para todos, resulta imperativo sin que ello implique una disminucin de las libertades- la exigencia de respeto a las normas legales que regulan el derecho a abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales. Educar no es una responsabilidad menor y se debe asegurar a travs de las leyes, la existencias de mecanismos que garanticen la bsqueda de la calidad deseada. Hoy velar por una educacin de calidad, suma a las antiguas exigencias, el deber de la enseanza de cumplir con determinados estndares, que le permitan al pas saber si los establecimientos educacionales caminan en el sentido correcto de la calidad para todos. La reforma plantea que ser el deber de un organismo creado por ley -que asegura la mxima representacin de la comunidad nacional - quien determinar los estndares de calidad que el pas exigir en educacin (Consejo Nacional de Educacin). La misma exigencia cumplir los estndares lleva consigo adems, que junto al derecho preferente de los padres y al deber de educar a sus hijos, resulte tambin imperioso, consagrar el derecho que poseen las familias a ser informados sobre los resultados acadmicos obtenidos por sus hijos. Esta reforma a la constitucin, da pi y afirma la necesidad de tener una nueva ley General de Educacin y sustituir, en el campo escolar, la actual LOCE. Al mismo tiempo, se visualiza a partir de esta reforma la necesidad de crear una agencia que asegure la calidad del servicio educativo y ello es lo que se propone concretar el proyecto de ley que crea la Superintendencia de Educacin. Nueva Ley General para hacer efectivo el derecho a una educacin de calidad

Equilibrar el principio de libertad de enseanza y derecho a una educacin de calidad es uno de los objetivos del proyecto de Ley General de Educacin recientemente enviado al Congreso que sustituye, en lo referido al sistema escolar, a la actual Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (LOCE). No se debe olvidar que esta ley fue aprobada en los ltimos momentos del gobierno militar, sobre la cual no se realiz discusin alguna, y que es una norma que ha sido difcil de modificar por las exigencias de qurum que trae consigo. La nueva ley para el sistema escolar, har efectivo el derecho a una educacin de calidad estableciendo nuevos principios que inspirarn a la educacin chilena; precisando claramente los deberes del Estado en materia educativa; estableciendo derechos y deberes de los miembros de las comunidades educacionales; prohibiendo la seleccin de los alumnos hasta octavo bsico en el sistema subvencionado; definiendo objetivos de
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aprendizaje terminales ms exigentes para todos los niveles y, por primera vez, desde prvulos y hasta cuarto medio; estableciendo la evaluacin de los aprendizajes de los alumnos, del desempeo de los centros y de los maestros como factores que dan cuenta de la calidad; sealando los mecanismos y procedimientos para la determinacin de estndares de calidad, elevando los requisitos para la creacin y el reconocimiento oficial de establecimientos y a los sostenedores; fijando las bases para un sistema de aseguramiento continuo de la calidad; estableciendo un nuevo consejo Nacional de Educacin ms representativo que el actual. Esta ley instala por primera vez la concepcin de educacin permanente o a lo largo de toda la vida. Entre otros, sern principios de la educacin la participacin, responsabilidad y rendicin de cuentas, la transparencia y la flexibilidad consistente en permitir la adecuacin del proceso a la diversidad de realidades y proyectos educativos institucionales. Mencin especial merecen los principios de la calidad que plantean que la educacin debe propender a que todos los alumnos, independiente de sus condiciones y circunstancias, alcancen los estndares de aprendizaje que se definan de acuerdo a la ley y la equidad en tanto plantea que la educacin chilena propender a la integracin e inclusin de todos los sectores de la sociedad, estableciendo medidas de discriminacin positiva para aquellos colectivos o personas que requieran de proteccin especial. Son aspectos centrales que contribuyen a la calidad el que la ley entregue al Estado la obligacin de velar por el logro de sta; que dentro de los deberes de los prestadores se encuentre el ofrecer una educacin de calidad segn los estndares definidos nacionalmente; que se establezcan objetivos terminales de egreso para la educacin parvularia, bsica y media ms exigentes y actualizados; que se conserve la libertad para elaborar programas propios por parte de los establecimientos siguiendo un marco curricular nacional aprobado por un ente independiente del Ministerio; que se perfeccionen las normas referidas al sistema de medicin de los aprendizajes y se establezcan planes de evaluacin nacional cada cinco aos que deben ser aprobados por un ente autnomo del Ministerio; que se incorporen nuevos agentes a ser evaluados en su calidad, los establecimientos y los docentes; que se mejoren las distinciones en las trayectorias curriculares de los alumnos, definiendo modalidades, adecuaciones curriculares, procedimientos transparentes de evaluacin, certificacin y reconocimientos de licencias y titulaciones; que se establezcan nuevos y ms exigentes requisitos a los sostenedores, tales como el que estos sean personas jurdicas sin fines de lucro, posean giro nico y que al crear un establecimiento sea parte de sus obligaciones lograr los estndares de calidad definidos nacionalmente; finalmente, el que se transfieran facultades a un nuevo Consejo Nacional de Educacin para aprobar el currculo, los estndares de calidad y los planes de medicin de la calidad nacionales y que esta, sea adems, una instancia de consulta de los Ministros de Educacin. Son aspectos centrales que contribuyen a la equidad que la ley entregue al Estado el nuevo deber de financiar un sistema gratuito desde el primer nivel de transicin, ello significa en la prctica 14 aos de escolaridad para todos; que asimismo, se imponga el deber de velar por la igualdad de oportunidades, la inclusin educativa, contemplar medidas compensatorias y discriminar positivamente para reducir las desigualdades de cualquier origen; que para los alumnos con necesidades educativas especiales se encuentre
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el derecho a recibir un trato preferencial; que se establezca la prohibicin de seleccionar a los establecimientos hasta 8 bsico y que se sealen precedencias para alumnos que por ley hayan sido discriminados positivamente; que se establezcan objetivos terminales de aprendizaje ms exigentes, los cuales deben ser logrados por todos; las diferentes condiciones y dispositivos para velar por el cumplimiento de los estndares nacionales que obligan a escuelas y liceos a hacerse cargo de mnimos que contribuyan efectivamente a disminuir las brechas de resultados de aprendizaje de los alumnos. Este proyecto de Ley se alinea con la reforma a la Constitucin en discusin hoy en el parlamento y crea condiciones para la operacin de la futura Superintendencia. Asimismo, imponer obligaciones al Estado supone el compromiso financiero para cumplir con esas obligaciones. Finalmente, al imponer condiciones exigentes a los administradores e incentivar la existencia de sostenedores que administran redes de escuelas, fomenta la educacin pblica.

5.2 Una Superintendencia que asegure la calidad Una estrategia mejoramiento del actual esquema de gobierno del sector supone desplegar iniciativas en la direccin de una separacin de funciones del Ministerio mediante la creacin de una Superintendencia de Educacin. La creacin de la superintendencia se enmarca en el objetivo mayor de desarrollo de un sistema de aseguramiento de la calidad, en el cual se deben considerar 8 funciones principales que realizan estos sistemas:6 Requisitos de operacin, que se refieren a las normas establecidas para entrar y operar en el sistema educativo (Ej.: qu condiciones bsicas deben reunir los establecimientos educacionales para poder ingresar y permanecer en el sistema). Aqu nos referimos a condiciones bsicas exigidas por el sistema para quienes deseen ofrecer servicios educativos, y deberan estar definidas tanto para entrar al sistema como para permanecer en l. Estos deberan estar definidos tanto para los establecimientos y sus sostenedores, como para los docentes y directivos. Estndares de desempeo, que se refieren a metas de desempeo establecidas (por ejemplo, qu deben saber y poder hacer los alumnos). Pero, no se trata slo de indicadores de aprendizaje, sino tambin de proceso y, en algunos casos, resultados intermedios. Evaluacin de desempeo, que se refiere a la metodologa para evaluar el desempeo de cada uno de los actores e instituciones en relacin con los estndares acordados. Informacin sobre desempeo, que se refiere a los procesos para comunicar los resultados de las evaluaciones de desempeo, incluyendo la frecuencia, el contenido, la calidad, y los pblicos objetivo de la informacin sobre desempeo de cada uno de los niveles del sistema.

Vega, Emiliana (2007) Banco Mundial.

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Evaluacin de impacto de polticas y programas, para poder mejor informar el ajuste de polticas y programas existentes como el diseo de nuevas polticas y programas. Aseguramiento de recursos adecuados y equitativos, que se refiere a los sistemas de gestin, financiamiento y administracin para lograr las metas de desempeo. Esta dimensin en definitiva se refiere a los mecanismos de financiamiento para garantizar que los estndares de desempeo se puedan lograr. Control, intervencin y apoyo, que se refiere a los recursos e instrumentos no financieros para asistir a los actores e instituciones en el logro de los estndares de desempeo. Esto incluye inspecciones para asegurar que se cumplen los requisitos de operacin, asistencia tcnica-pedaggica para apoyar a docentes y directivos, as como facilitar y coordinar, entre Estado y privados, apoyo institucional y redes de apoyo. Rendicin de cuentas y consecuencias, que se refiere al sistema de premios y sanciones relacionados con el logro (y falta de logro) de los estndares de desempeo tanto para instituciones como para los individuos. En la mayora de los sistemas educativos latinoamericanos se han establecido sistemas con consecuencias directas para los estudiantes que no alcanzan los estndares a travs de pruebas de ingreso a la educacin superior. Sin embargo, pocos sistemas educativos han establecido consecuencias para docentes o escuelas que no alcanzan los estndares.

Para disear una Superintendencia es necesario determinar y analizar los principales mbitos que influyen en un adecuado sistema de regulacin o de garantizar la calidad de los establecimientos educativos (aseguramiento de la calidad). En esta lnea es posible identificar, al menos, cuatro mbitos clave: a) condiciones bsicas o mnimas de operacin; b) procesos educativos o resultados intermedios; c) resultados educativos; d) informacin. En el primero de estos mbitos se incluyen aquellos requisitos bsicos de infraestructura, equipamiento, tiempos mnimos de enseanza y competencias de los docentes para mantener en adecuada operacin a los establecimientos educacionales. A nivel de procesos o resultados intermedios se consideran, a lo menos, los estndares de enseanza y de gestin. Los resultados, por su parte, pueden incluir los logros de aprendizaje de los alumnos en los diversos sectores curriculares e indicadores de eficiencia interna. Por ltimo, la informacin juega un rol fundamental en un sistema descentralizado, particularmente cuando es de libre eleccin como el chileno, en tanto permite que los padres tomen mejores decisiones, incentiva la eficiencia del sistema y hace posible que las escuelas puedan retroalimentarse y mejorar continuamente sus prcticas. As, la misin de la Superintendencia debiera ser fomentar la mejora continua del sistema educacional, asegurando la calidad de la oferta educacional en su conjunto. Exigir el cumplimiento de las leyes y generar un control y fiscalizacin efectivos, para contribuir a mejorar el desempeo de los establecimientos educativos y del sistema escolar y parvulario. Esta institucin se debiera encargar de: fiscalizar la mantencin del cumplimiento de los requisitos por los cuales los establecimientos educativos obtuvieron su reconocimiento y cualquier otra obligacin que les imponga las leyes y normativas vigentes; evaluar en base a un sistema de estndares (de procesos y resultados) previamente definidos los logros de aprendizaje de los alumnos, los niveles de desempeo de los establecimientos educativos; controlar el uso adecuado de los recursos entregados por el Estado; aplicar sanciones correspondientes o recomendar la salida del sistema para aquellos establecimientos

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educativos que, luego de los planes de mejora y las evaluaciones del caso, no cumplan con los requisitos mnimos o no alcancen los estndares establecidos; proveer informacin a la ciudadana acerca del desempeo y de los resultados de los establecimientos educativos y del sistema escolar en su conjunto; y, velar por el derecho a la educacin, prestando asesora a los padres y familias que sientan que ese derecho ha sido de cualquier modo vulnerado. Para el cumplimiento de sus objetivos, las tareas principales de la Superintendencia debieran ser, entre otras, las siguientes: la inspeccin de los establecimientos con el fin de verificar la mantencin de los requisitos y las condiciones bsicas de funcionamiento (conservacin del reconocimiento oficial e impetrar la subvencin del Estado); la supervisin evaluativa del desempeo de los establecimientos escolares, ello de acuerdo con los estndares esperados de gestin escolar y aprendizaje de los alumnos. Esta evaluacin debiera dar origen a un informe que debera ser pblico y estar a disposicin de la comunidad escolar; la evaluacin externa de logros de aprendizajes de los alumnos en relacin a los estndares elaborados por el Ministerio y sancionados por el Consejo Nacional de Educacin, tarea que en la actualidad realiza el SIMCE; la evaluacin del grado de satisfaccin de los padres, alumnos y su participacin en la comunidad escolar; y, la generacin y entrega de informacin sobre el desempeo y los resultados de los establecimientos educativos y el sistema educativo, as como la atencin de denuncias y reclamos de los actores del sistema respecto de la calidad del servicio educativo. Los procedimientos empleados por este organismo debieran seguir principios bsicos tales como: aplicarse considerando el proyecto educativo de la escuela y sin interferir en su autonoma de gestin; sustentarse en los resultados de los procesos de autoevaluacin realizados por los propios centros educativos; disearse con vistas al mejoramiento de la calidad, sin perjuicio de las funciones de supervisin, inspeccin y fiscalizacin; atender a la regla de que a mayor calidad de resultados, menor intensidad de las funciones de inspeccin y supervisin. Debiera tambin ser competencia de la Superintendencia recomendar al Ministerio la intervencin de un establecimiento y, si ste, no obstante haber recibido los apoyos necesarios, mantiene un desempeo notablemente insuficiente en cuanto a logros de aprendizaje de sus alumnos, recomendar o determinar su eventual cierre, y ante faltas de extrema gravedad, hasta la prdida del reconocimiento oficial de cualquier tipo de establecimiento subvencionado. 5.3. Financiamiento y gestin de la Educacin pblica La actual Subvencin al Sistema Escolar establece una relacin entre el Estado y las Escuelas donde la entrega de recursos se hace sin importar lo que se haga con ellos ni los resultados que se obtienen, con esta subvencin. Hoy es imperativo avanzar a una gestin del financiamiento que asegure que los recursos pblicos son aplicados con efectividad al aprendizaje, condicionndolos a resultados educativos objetivos, basados en estndares nacionales de aprendizaje, y premiando a las escuelas que desarrollen adecuadamente los talentos de sus alumnas y alumnos.

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En este marco se inscriben dos importantes iniciativas, la Subvencin Educacional Preferencial y las exigencias de transparencia y rendicin de cuenta a los establecimientos educacionales. Finalmente, tambin es necesario analizar en profundidad cual debera ser un financiamiento adecuado para lograr una educacin de calidad.

La implementacin de la Subvencin Escolar Preferencial por la igualdad de oportunidades

Si aspiramos a ser una comunidad de iguales y no una comunidad estratificada -que tolera el castigo y diferenciacin de sus ciudadanos simplemente por temas que stos no controlan, cmo el hogar en que nacieron- todas las personas con un mismo nivel educacional, que muestren tener capacidades, deben tener iguales oportunidades de movilidad social. La igualdad de oportunidades y el tratamiento justo de todos los ciudadanos que componen una sociedad democrtica deben ser considerados valores esenciales que guen la generacin de polticas pblicas, especialmente en educacin. Debemos dar ms a los que tienen menos; compensar la desventaja. En este caso, pretender que todos reciban lo mismo cuando sus necesidades son distintas, es discriminar. Se le debe dar ms a los que necesitan ms, entregando recursos a las escuelas para que lo hagan mejor y premiando a aqullas que lo logren. El instrumento que se dise para impulsar este cambio es la Subvencin Escolar Preferencial para la igualdad de oportunidades de nias y nios de familias vulnerables. Esta subvencin est dirigida a mejorar la calidad de la educacin de las nias y nios de familias vulnerables, orientando as los mayores recursos donde hay mayores carencias y donde, con mayor efectividad, la poblacin ms vulnerable puede compensar la desigualdad. La subvencin escolar preferencial ser entregada a las escuelas para que demuestren resultados eficientes en el mejoramiento del aprendizaje. Adems, estas escuelas no podrn discriminar a ninguna nia o nio y no les podrn exigir a sus alumnos vulnerables forma alguna de financiamiento compartido. Adicionalmente, la incorporacin al sistema de Subvencin Escolar Preferencial en el marco del cambio en la relacin entre el Estado y las Escuelas, los sostenedores de establecimientos educacionales subvencionados debern suscribir y cumplir un Convenio de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa con el Ministerio de Educacin, en el que asumirn compromisos en materia de no discriminacin e igualdad de oportunidades, y se comprometern a lograr resultados educativos de calidad, sostenibles en el tiempo. El proyecto se encuentra actualmente en el parlamento y debera ser completamente tramitado en el transcurso del ao 2007, por ello se prev el inicio de su implementacin a partir del ao 2008 (marcha blanca). Dado que esta iniciativa en rgimen involucra cuantiosos recursos, del orden de los 160 mil millones7 de pesos y que, al mismo tiempo, exige la operacin de
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Los recientes anuncios presidenciales del 21 de mayo agregan a esta iniciativa del orden de unos 26 mil millones adicionales que se utilizarn para adicionar recursos a las escuelas que concentran poblacin vulnerable (sobre 15% de la matrcula en esa condicin).
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complejos dispositivos para su operacin es que resulta necesario revisar los distintos aspectos que hacen viable y permitirn la adecuada implementacin de este enorme esfuerzo de poltica. Por ello se debiera trabajar en un conjunto de instrumentos referidos a los soportes para la implementacin que incluyen: los procedimientos para la identificacin de los alumnos beneficiarios o prioritarios, usando los distintos instrumentos para su identificacin socioeconmica, el establecimiento de bases de informacin a las cuales puedan acceder los distintos agentes, entre otros; los sistemas de clasificacin de las escuelas, segn las categoras que prev el proyecto, de igual modo para asegurar transparencia, los procedimientos para el acceso a dicha informacin por parte de los distintos agentes; la generacin de las reglas especficas y procedimientos para la operacin de los Convenios para la Excelencia y la Igualdad Educativa que debern suscribir los sostenedores con el Ministerio; y, finalmente los mecanismos para operar la entrega de recursos adicionales de subvencin a los que participen del sistema. Tambin se debiera trabajar en el diseo del conjunto de procesos para el mejoramiento de la calidad los que incluyen: la estructuracin del registro ministerial de agencias que podrn prestar la asistencia tcnica para el mejoramiento de las escuelas, el cual debiera contemplar entre otros los mecanismos de entrada y salida del sistema y la definicin de estndares de calidad para la prestacin de la asistencia; la instalacin de dispositivos de evaluacin y seguimiento, en los que se incluyen modelos de supervisin de apoyo y evaluativa. Finalmente se deben considerar en el diseo para su puesta en prctica de los sistemas de informacin necesarios para la implementacin. Dos son los sistemas en desarrollo, el primero para informar al conjunto de usuarios de este sistema, en especial las familias y, el otro, referido a la retroalimentacin y evaluacin de la Subvencin Escolar Preferencial para la igualdad de oportunidades en tanto poltica pblica. Esta iniciativa conecta y se suma a lo referido a Marco Regulatorio, Superintendencia y Modelos para la Gestin de la Educacin Pblica, crea condiciones para mejorar la calidad, inyectando un monto muy significativo de recursos e imponiendo a las escuelas contratos contra resultados. As, el proyecto de ley SEP se encuentra en el corazn del esfuerzo por lograr una educacin de calidad para todos. Transparencia y Rendicin de cuenta o condiciones bsicas para la operacin del sistema de financiamiento

Las exigencias de transparencia y rendicin de cuentas y de control de recursos pblicos, son opciones legtimas y necesarias, ellas son acordes con las propuestas del Consejo Asesor Presidencial. As, en este campo se podra perfeccionar los mecanismos de distribucin de los recursos para resguardar por una parte la racionalidad y eficiencia en la entrega y uso de stos. Por otra parte, se podra modificar el actual sistema cuyo carcter es regresivo, propendiendo a corregirlo para favorecer a poblaciones que lo requieren y a fortalecer el sistema mixto de prestacin de los servicios, especialmente al sistema pblico (subvencin diferenciada).8
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Un reciente trabajo de Harold Bayer (2007) realiza un planteamiento en este sentido.

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Al establecer un sistema de informacin y resguardo financiero se deben tener como propsitos el cautelar el buen uso de los recursos pblicos , diagnosticar y comprender la situacin general y especfica de las instituciones que reciben apoyo pblico e impulsar y fortalecer el ordenamiento financiero y la gestin de los sostenedores y sus escuelas. Los principios bsicos de este sistema seran la estandarizacin usando criterios internacionales, universales y no discrecionales y su adecuada relacin costo beneficio. Sera deseable contemplar, entre otras materias, la necesidad de normar exigencias bsicas contabilidad financiera, la presentacin de informes de estados financieros que eventualmente puedan ser auditados externamente por ejemplo por la Superintendencia; consideraciones de adaptacin y comunicacin de la informacin, acorde con las necesidades de los distintos agentes educativos (padres y apoderados, consejos escolares, etc.). Adicionalmente, los conceptos de cuenta pblica financiera debieran ser articulados y complementados con esa misma cuenta en otros mbitos e instituciones del quehacer educativo (Superintendencia de Educacin). Un esfuerzo muy relevante en esta materia es el ordenamiento y mejoramiento en la entrega de las subvenciones a los sostenedores. Inversin en Educacin, la necesidad de mayores recursos para sustentar el salto en calidad y equidad.

Como se describi anteriormente, desde la vuelta de la democracia en 1990, los sucesivos gobiernos de la concertacin han aumentado significativamente la inversin en el sector educativo, lo cual ha derivado en un importante aumento de la cantidad y la calidad de los aportes educativos. En este sentido, si se analiza el gasto total en educacin como porcentaje del PIB, Chile aparece entre aquellas naciones con mejor indicador (6,8% del PIB), incluso por sobre la media de los pases de la OCDE (6,35%). Sin embargo, estas cifras globales requieren un anlisis mas detallado para sacar conclusiones ms robustas sobre el esfuerzo nacional en educacin dado que es necesario considerar las diferencias demogrficas y los diferentes niveles de desarrollo de los pases. Por esta razn, considerar el gasto por estudiante es una manera ms precisa de comparar el esfuerzo financiero del pas en educacin. Al respecto, y tal como se establece en el informe del consejo nacional de innovacin, si se analiza el gasto anual en Educacin de Chile por estudiante, nuestro esfuerzo esta muy por debajo de la media de los pases OECD (USD 2.990 v/s USD 7.550 por alumno). Esta situacin podra estar explicada en parte por estar comparndonos con pases ms ricos que el nuestro, pero aun controlado por el ingreso per capita de los pases, Chile se encuentra muy por debajo de pases de ingresos similares como Polonia y Hungra.9 Adems, este informe seala que si se analiza la composicin del gasto en educacin, se observa que el aporte del sector privado a la educacin en Chile, es proporcionalmente mucho ms alto que la media de los pases de la OCDE y est muy concentrado en los sectores ms acomodados de la poblacin. En este sentido, el gasto por estudiante del 20% ms rico de la poblacin es casi tres veces superior al del 20% ms pobre ($1.703.132 anuales versus $590.764) lo que muestra la enorme brecha de equidad existente.
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Informe Consejo Presidencial para la Innovacin.

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En sntesis, podemos decir que el gasto publico en Educacin se encuentra por debajo los pases comparables con Chile y de aquellos que han alcanzado altos resultados educativos. Esto significa, que a pesar de los importantes aumentos de recursos destinados a incrementar la cobertura de la educacin parvularia y la subvencin preferencial y los cambios estructurales que hemos analizado, el pas deber hacer un esfuerzo aun mayor en la inversin en educacin para alcanzar un sistema educativo de calidad para todos. En la direccin antes descrita se inscriben los recientes anuncios presidenciales (21 de mayo 2007) que proponen incrementar la subvencin base en un 15%, incrementar la subvencin que reciben las escuelas muy pequeas y rurales en un 10% adicional y los antes referidos a recursos diferenciados para compensar el efecto pares en escuelas de alta concentracin de alumnos vulnerables. Esos mismos anuncios se estiman en un valor total de USD 650 millones anuales. Finalmente, para avanzar y responder la pregunta de Qu calidad estamos pagando? resulta necesario establecer que cubren los recursos que se otorgan en trminos de una canasta de prestaciones. Definida esa canasta se puede comenzar a precisar transparentemente cuales son las condiciones optimas en que se debe prestar el servicio desde el punto de vista de los recursos. Modelos para una gestin de la educacin pblica de calidad Como se seal antes, el sistema educativo municipal o de educacin pblica presenta un conjunto de falencias estructurales, que sin duda afectan la calidad y la equidad: Gobernabilidad y responsabilizacin (Relacin Agente-Principal): no existen responsabilidades claras a este nivel, se duplican y/o fragmentan funciones en particular con el Ministerio, dificultando la rendicin de cuentas. Adems la responsabilizacin no es por resultados educativos. Las capacidades tcnicas y de gestin de los administradores posee una gran heterogeneidad y desigualdad, adems de importantes limitaciones para la seleccin y permanencia de personal de estas administraciones. Existe adems un problema relativo a las estructuras de costo de estas administraciones, emergen temas tales como plantas docentes abultadas, rigidez en su ajuste y fuerte cada de su matricula. Dado el diagnostico anterior, el sistema requiere un cambio significativo. En lo referido a Gobernabilidad y Responsabilizacin se deben redefinir funciones y aclarar responsabilidades; establecer estndares y metas, con consecuencias: incentivos y sanciones para las administraciones educacionales municipales o pblicas; y centralmente se deben entregar competencias tcnico pedaggicas a estas administraciones (supervisin de establecimientos), lo que implica tambin redefinir funciones del MINEDUC. En el mbito de las capacidades tcnicas y gestin de las administraciones se requiere profesionalizar equipos estableciendo, entre otras medidas, nuevas reglas de seleccin de personal y el fortalecimiento de las capacidades tcnico pedaggicas de ese mismo personal; as tambin la instalacin de dispositivos para la identificacin, irradiacin y difusin de buenas prcticas (por ejemplo trabajo en redes). Para mejorar las actuales estructuras de costo se deben disear nuevos e implementar los actuales dispositivos que permitan alivianar las plantas docentes abultadas (por ejemplo ello es factible aplicando las recientes leyes que
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reflejan el acuerdo salarial con los docentes que permite jubilar docentes en edad de hacerlo) y adicionalmente, el desarrollo de nuevos y ms efectivos mecanismos contables (por ejemplo la metodologa de centro de costo). Posibles principios orientadores de una propuesta para el mejoramiento del sistema educativo municipal fortalecer la descentralizacin, independiente de la opcin, el Alcalde y el Consejo a nuestro juicio continan siendo los responsables legales y polticos de los resultados educativos; se debiera otorgar mayor autonoma a los administradores de la educacin y fortalecer el rol de los Directores de los establecimientos; el Ministerio debiera velar por la calidad, exigiendo el cumplimiento de mnimos basados en capacidades organizacionales, resultados financieros y educativos de las administraciones con los correspondientes incentivos, premiar a los que lo hacen bien y sancionar los que no, estableciendo as verdaderos contratos por la calidad.10 Las soluciones a encontrar y desarrollar debieran ser flexibles, ello ante la heterogeneidad estructural de los municipios, debieran ser los alcaldes quienes eligen voluntariamente la alternativa de gestin que mejor se ajuste a sus condiciones y necesidades, para lo anterior se deben mejorar las alternativas vigentes y abrir la posibilidad de crear nuevas entidades para la administracin municipal (comunales y supracomunales) como podran ser las asociaciones o una versin mejorada y profesionalizada de los actuales DAEM y corporaciones.

6. La generacin de capacidades, pieza clave de una estrategia de reforma educacional sistmica y sostenible
Hasta aqu hemos revisado la agenda de cambios que podramos llamar estructurales o de organizacin del sistema, pero aunque todos esos cambios se concreten y pongan en marcha son slo un elemento (por cierto muy importante) de un enfoque sistmico de la reforma educacional. Expresado de otra forma, incluso las mejores condiciones institucionales no pueden asegurar por si solas un sistema educacional de alta calidad, lograrlo tiene que ser parte de una estrategia de reforma educacional ms amplia, donde la creacin y desarrollo de nuevas y mayores capacidades es la otra pieza clave. Como hemos sealado (Montt, 2007), un buen diseo organizacional del sistema educativo es indispensable, pero no asegura que el sistema funcione segn lo que la poltica y el diseo esperan. El funcionamiento del sistema depender en importante medida de las
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Un modelo del cual se puede aprender es el que implement hacia fines de los 90 el sector salud. Este, desde el ministerio establece una canasta bsica de prestaciones (traducida en programas con sus respectivas metas) la que va asociada a un monto de recursos o per-cpita (subsidio por persona atendida segn programas). Los servicios regionales de salud dependientes del ministerio, establecen contratos que incluyen compromisos claros expresados en metas asociados a la canasta (per-cpita), las que son negociadas con los administradores de los consultorios municipales. De acuerdo a ello, los consultorios operan los programas y reciben el financiamiento convenido. En la medida que los servicios alcanzan o superan sus metas, reciben incentivos expresados en programas adicionales (ms recursos) y cuando no logran sus metas son apoyados. Dado que el control de cumplimiento se realiza peridicamente conociendo todos -agentes locales y servicio ministerial, quin coordina- los resultados de cada uno de los administradores municipales se produce una presin al logro que ayuda fuertemente al cumplimiento de metas.
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prcticas y capacidades de los agentes clave: directivos y profesores, sostenedores, padres y apoderados, universidades formadoras de docentes, agencias de apoyo tcnico pedaggico y el Ministerio de Educacin. En definitiva, son estos agentes los que determinarn lo que efectivamente se haga, cmo se efecte, las normas que en la prctica se sigan y las que no se consideren, los incentivos que funcionen y los que no tengan efecto alguno. Para aclarar con mayor precisin la centralidad de la dimensin de las capacidades en los resultados de las Reformas Educacionales, es oportuno sealar que la literatura sobre cambio educativo y mejora de la escuela indica que no hay cambio real mientras no se logre que los agentes -especialmente en las escuelas- asuman el cambio, le den significado y lo incorporen en sus conductas11. Si esto no se logra, los cambios impulsados desde el exterior (Ministerio) no ocurrirn o sern superficiales e insostenibles en el tiempo. Para lograr que directivos y docentes asuman y hagan suyo el cambio, la forma cmo los agentes entreguen el apoyo y la asesora son tanto o ms importantes que el contenido mismo de lo transferido. A este respecto, es posible afirmar que uno de los aspectos que dificultan el mejoramiento de nuestro sistema escolar est directamente relacionado con la carencia de capacidades tcnicas pedaggicas distribuidas en el conjunto de los territorios, desde la base hasta los niveles provincial, regional y nacional. No existe un alineamiento efectivo del conjunto de actores con el propsito de mejorar la gestin escolar y dar apoyo al docente de aula que es donde se juega en definitiva el logro de aprendizajes de calidad. Existen fuertes debilidades que obstaculizan la implementacin adecuada de las polticas, los marcos institucionales, los instrumentos o programas. No hay suficiente espacio en este documento para desarrollar en detalle esta otra cara de la agenda de reforma, pero a lo menos es posible sealar sus elementos clave. Primero, es necesario fortalecer las capacidades de liderazgo tanto a nivel local como de las escuelas, que asegure una buena gestin y planificacin pedaggicas. La evidencia seala que en nuestro pas, en muchas escuelas, esta capacidad es dbil o inexistente. Como lo ha sealado Hopkins (2006), dicho liderazgo necesita centrarse en tres objetivos fundamentales: a) Fijar una direccin: para permitir que todo alumno alcance su potencial, y para traducir esta visin en un currculo a nivel de escuela completa, con consistencia y altas expectativas; b) Desarrollar personas: para permitir que los alumnos se transformen en estudiantes activos y crear escuelas que sean comunidades de aprendizaje profesional; c) Desarrollar la organizacin: crear escuelas que acten con fundamentos basados en la evidencia y una organizacin efectiva, y que participa en redes contribuyendo a construir diversidad curricular, apoyo profesional y servicios de extensin. Segundo, mejorar las capacidades de nuestra docencia. No hay escuela efectiva sin docentes efectivos, y hay importantes debilidades en nuestro docentes que es necesario abordar. Mejorar la calidad de nuestros docentes es por lo tanto un camino obligado y urgente si aspiramos a un sistema que entregue una educacin de calidad con equidad (Racynski y Muoz, 2006). Esto implica a lo menos formas radicalmente distintas de

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Ver Fullan (2002, 2003).

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desarrollo profesional continuo y de formacin inicial, y una mayor inversin de recursos destinados a este rea que lo realizado en la ultima dcada. Se requiere una transformacin muy profunda de las facultades de educacin y de la academia en general (centros de estudios, consultoras, etc.). La formacin docente adolece de importantes fallas que dificultan fuertemente el logro de una educacin de calidad, se requiere especializar a estos profesionales, particularmente a los que ensean en educacin bsica, propendiendo a la formacin de dos tipos de especialistas: los primeros en educacin inicial y de primer ciclo o de una bsica ms corta y, los segundos especialistas en asignaturas que les permitan ensear entre los actuales 5 y 8 bsicos. Por otra parte, las Facultades de Educacin juegan un rol clave en las posibilidades de apoyo a las escuelas y sus docentes. Sin embargo, existe una gran desconexin entre el sistema escolar y este tipo de instituciones, no estn abiertos suficientemente canales formales de dilogo y retroalimentacin. Adicionalmente, la investigacin en educacin en Chile presenta notables debilidades. Los apoyos, hoy da, no pueden organizarse en la escala y calidad requeridas sin una transformacin de estas instituciones, lo que supone polticas de otro nivel que las desarrolladas hasta el momento (Cox, 2007). Tercero, siguiendo los puntos antes mencionados en el trabajo de Hopkins (2006), se debe destacar an ms que se requiere promover la formacin de redes que apoyen el mejoramiento y la innovacin. En general, nuestras escuelas funcionan como organizaciones aisladas, lo que no permite aprovechar de manera sistmica su aprendizaje y los de sus docentes. Las redes permiten que las escuelas colaboren, difundan y se apropien de las mejores practicas y permiten analizar las prcticas cotidianas de manera de asegurar su consistencia.

7. Reflexin final: Algo a tener siempre presente.

A propsito de balancear la mirada respecto de los desafos que enfrenta el sistema educacional chileno, es que debemos prestar atencin al cmo asumimos la urgencia que tiene el logro de una educacin de calidad. Sostenemos que la calidad para todos es una urgencia, pero al mismo tiempo no debemos enfrentar ese desafo desde la histeria o la depresin por resultados menos satisfactorios de lo que aspiramos. Afirmamos lo anterior no por autocomplacencia, sino porque creemos que ese camino no es conducente. No con el fin de consolarnos, sino recordando lo que nos sealaba una historiadora chilena, Sol Serrano, hace un ao atrs, en plena movilizacin secundaria y tratando de entender la misma en un contexto histrico. En un breve artculo nos deca: Nunca la educacin general ha dejado contentos a sus contemporneos. As es y as debe ser, porque la escuela -el conocimiento y la virtud- es tambin un proyecto, un ideal de nosotros mismos. Por ello la escuela es ese cuadrado lleno de escritorios y de nios, y es tambin una utopa. Y, continuaba La calidad de la educacin chilena tiene otros obstculos, adems de los que dicen los economistas expertos en polticas pblicas. Antes de estar luchando contra un ministerio, unos malos profesores, un presupuesto esculido o un atrofiante estatuto
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docente, estamos -nada ms ni nada menos- luchando contra nuestro propio pasado: el ultimo ao del siglo XX (1999) la mitad de los alumnos que terminaban la enseanza media eran la primera generacin en el liceo. La primera! Hemos logrado dar un paso gigante. Ahora nuestro pas tiene un sueo ms ambicioso, que posee fuerza movilizadora. Buscamos garantizar el derecho a una educacin de calidad para todos, fomentando las capacidades de innovacin y creatividad de toda la poblacin, ello para contribuir efectivamente al salto al desarrollo al que todos aspiramos. Junto a empear todo nuestro esfuerzo en ese loable propsito, para ser realistas, debemos estar preparados, ser perseverantes y saber que la tarea es de largo aliento, ya que la historia, ms all de la utopa, nos remite siempre y sabiamente al punto de partida. La base desde la cual nos estamos moviendo, no lo podemos olvidar, la hemos dejado atrs hace muy poco tiempo.

REFERENCIAS

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