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ARTIGO

A reforma tributria do governo Lula: continusmo e injustia fiscal

Alexandrine Brami-Celentano
Institut dtudes Politiques de Paris (Sciences Po)

Carlos Eduardo Carvalho 1

Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUCSP)

A reforma tributria do governo Lula: continusmo e injustia fiscal

Resumo: A reforma tributria proposta pelo governo Lula em 2003, aprovada rapidamente pelo Congresso, manteve-se nos limites das propostas do PSDB e do governo FHC, inspiradas pela ideologia neoliberal. Os pequenos avanos para reduzir a regressividade, como a desonerao de produtos da cesta bsica de consumo, no revertem o papel da estrutura tributria na concentrao da renda, com o predomnio dos impostos indiretos e de seus efeitos regressivos. A tributao tem merecido pouco destaque no amplo debate sobre as polticas sociais no Brasil, concentrado na repartio da despesa pblica e na eficcia dos gastos, sem a devida ateno ao papel da estrutura tributria na concentrao da renda e da riqueza no pas. O artigo apresenta o perfil regressivo da estrutura tributria brasileira, preservado pela reforma de 2003, e discute a agenda neoliberal que orientou as iniciativas do governo Lula nessa rea. Palavras-chave: reforma tributria de 2003, governo Lula, estrutura tributria brasileira.

Tax Reform in the Lula Government: Continuity and Fiscal Injustice

Abstract: The tax reform proposed by the Lula government in 2003, quickly approved by Congress, remained at the limits of the proposals of the previous government of President Fernando Henrique Cardoso and his Social Democratic party (PSDB), inspired by neoliberal ideology. The small advances in reducing regressivity, such as exemptions for basic consumer products, have not altered the role of the tax structure in the concentration of wealth, with a predominance of indirect taxes and their regressive effects. Taxation has deserved little attention in the broad debate about social policies in Brazil, which concentrates on the allocation of public expenses and the efficiency of spending, without proper attention to the role of the tax structure in the concentration of income and wealth in the country. The article presents the regressive profile of the Brazilian tax structure, preserved by the reform of 2003 and discusses the neoliberal agenda that guides the initiatives of the Lula government in this field. Key words: tax reform of 2003, Lula government, Brazilian tax estructure.

Recebido em 06.11.2006. Aprovado em 19.01.2007. Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 44-53 jan./jun. 2007

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Introduo A tributao tem recebido pouco destaque no amplo debate sobre as polticas sociais no Brasil, concentrado quase sempre na repartio da despesa pblica e na eficcia dos gastos para melhorar a distribuio de renda e para promover a integrao de todos nos benefcios do desenvolvimento econmico e da acumulao de riqueza pela sociedade. O ocultamento do forte desequilbrio na distribuio da carga tributria um triunfo importante da agenda neoliberal, pela qual se orientou o governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC). Esta agenda defende que os objetivos sociais da poltica fiscal sejam buscados na administrao da despesa pblica e que a tributao seja neutra, abandonando-se o princpio da progressividade, segundo o qual deve ser exigida maior contribuio de quem tem maior renda e maior riqueza. A adeso do governo Lula a esta orientao se definiu na proposta de reforma tributria encaminhada ao Congresso nos seus primeiros meses, aprovada de imediato. Este artigo discute a reforma tributria do governo Lula em 2003 e critica o abandono dos objetivos de distribuio de renda e de progressividade que deveriam ter orientado esta e outras iniciativas, se Lula e o PT fossem fiis ao seu programa e aos preceitos da Constituio de 1988. A proposta se concentrou no aumento da receita e em incentivos eficincia das empresas, alm de ajustes na repartio de receitas entre a Unio e os estados e municpios. Os pequenos avanos distributivos na legislao tributria, como a desonerao de produtos que compem a cesta bsica de consumo, no revertem o papel da estrutura tributria na concentrao da renda e se tornam ainda menos relevantes diante dos elevados valores dos juros pagos pela dvida pblica. Alm desta introduo, a primeira parte do artigo discute a agenda neoliberal, em que a reforma de 2003 se enquadra, a segunda parte apresenta um quadro resumido da estrutura tributria brasileira e de seu perfil regressivo e a terceira parte discute a reforma promovida pelo governo Lula, seguindo-se uma seo com algumas notas finais. 1 Neutralidade tributria: a agenda neoliberal Formou-se nas ltimas dcadas uma agenda neoliberal para reformas tributrias nos pases em desenvolvimento, disseminada nas recomendaes do Consenso de Washington e das agncias multilaterais, em especial o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial (WILLIAMSON, 1990a, 1990b; WORLD BANK, 1989, 1992). A ideologia neoliberal malevel o suficiente para ser adaptada s peculiaridades de cada pas da periferia, mas est sempre

voltada para dar espao preponderante ao mercado e para reduzir o papel do Estado (BIRD, 1992a, 1992b; PRZEWORSKI, 1991):
O neoliberalismo um conjunto de idias e valores bem mais amplo que as polticas econmicas que nele se referenciam e no apresenta um conjunto rgido e bem definido de polticas a serem aplicadas. Nos governos ditos neoliberais verifica-se grande variedade de polticas econmicas especficas, inclusive coexistindo no mesmo perodo. [...] Quando analisado pela tica das polticas econmicas, o neoliberalismo se revela mais um paradigma que um receiturio detalhado, mais um conjunto de valores gerais para orientar as polticas econmicas que um conjunto articulado de polticas especficas. um paradigma forte o bastante para estabelecer limites rgidos para as orientaes bsicas das polticas a serem feitas, para estabelecer um campo de idias difcil de ser rompido e contestado, mas tambm um paradigma elstico e amplo o bastante para abrigar polticas especficas muito variadas e mesmo dspares entre si (CARVALHO, 2004, p. 132-133).

A neutralidade da estrutura tributria foi defendida tradicionalmente sob o argumento de que os impostos no devem provocar distores nos preos e nas decises econmicas. Esta tese, de inspirao liberal, foi substituda pelo reconhecimento de que a cobrana de impostos um dos principais instrumentos para a correo dos desequilbrios de renda e riqueza gerados pela economia de mercado. Estabeleceu-se assim a preferncia pela cobrana dos impostos diretos, que incidem diretamente sobre a renda dos indivduos e empresas e sobre a riqueza acumulada. O imposto de renda (IR), o mais importante dentre eles, estabelece alquotas diferenciadas por faixa de renda e isenta, em geral, a maioria da populao. Os impostos indiretos, ao contrrio, afetam a todos igualmente, pois incidem sobre fatos econmicos gerais. O mais importante dentre eles o imposto sobre as vendas, em geral na forma de imposto sobre o valor agregado. No Brasil, o imposto mais importante deste tipo, o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), ao lado do Imposto sobre a Produo Industrial (IPI) e do Imposto sobre Servios (ISS). A experincia internacional mostra uma multiplicidade de impostos, o que compensa os inconvenientes de cada imposto isoladamente, atingindo diferentes fatos econmicos (renda, consumo, patrimnio, etc.) que representam as possibilidades contributivas dos indivduos. Ciente da predominncia dos impostos diretos nos pases centrais, a ideologia neoliberal recomenda aos pases perifricos a neutralidade da estrutura tributria e o deslocamento das preocupaes com a distribuio de renda para o gasto pblico. A
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estrutura tributria no deveria ser direcionada para as rendas mais altas, sob a alegao de que muito custoso faz-lo e os resultados so fracos. O argumento de que, nos pases perifricos, a evaso fiscal endmica e difcil de controlar, alm dos efeitos da chamada eliso fiscal, o aproveitamento de falhas na legislao por parte dos contribuintes de altas rendas para reduzir os impostos a pagar, prtica conhecida no Brasil como planejamento tributrio. A neutralidade da tributao, contudo, negada no controle dos gastos. Aplica-se aqui a ideologia da responsabilidade fiscal sobre os gastos sociais, mas no sobre as despesas com os juros sobre a dvida pblica. Apesar de representarem parcela substancial do gasto pblico, os juros no so tratados como despesa pblica passvel de disciplinamento, e sim como necessidade indiscutvel, decorrncia natural das opes de poltica monetria do Banco Central, para o qual no deve haver limites legais, ao contrrio dos constrangimentos impostos aos gastos sociais. As reformas tributrias tiveram papel relevante na Amrica Latina, para a estabilizao da moeda, a liberalizao da economia e a reconstruo do ncleo do poder estatal. Mahon (2004) destaca o desenho muito similar das reformas tributrias em 15 pases da regio, de 1977 a 1995, com menor progressividade, menos isenes, nfase na tributao sobre o valor agregado e fortalecimento da administrao tributria. A anlise mostra tambm o vnculo entre as reformas e as condies impostas pelo FMI nos programas de apoio financeiro. As reformas tributrias no continente seguiram duas orientaes bsicas (CARVALHO, 1997). A primeira delas a reduo do papel da tributao direta, sob a tese de que aperfeioar o IR muito caro e difcil, pelos problemas de evaso e eliso, reforados pela abertura financeira que permite a migrao e o mascaramento da titularidade de recursos de alta liquidez. No se discutem alternativas de reforo da fiscalizao no IR, inclusive com a experincia dos pases centrais, em que a cobrana rigorosa do IR bastante enfatizada, nem se discute a cooperao internacional para combater a circulao de recursos com origem criminosa, como o caso da evaso fiscal. A segunda orientao simplificar a tributao indireta, em especial o imposto sobre o valor agregado, reduzindo a diferenciao de alquotas e as isenes ou favorecimentos, feitas com propsitos sociais ou de desenvolvimento. Defende-se que a simplicidade favorece o controle e a fiscalizao, o que permite ampliar a base de incidncia do imposto com custo menor que os possveis benefcios gerados por isenes e alquotas diferenciadas. As verses mais extremadas da agenda neoliberal chegam proposta de simplificao extrema, o imposto nico (flat tax) sobre transaes financeiras. Sob o pretexto de maior simplicidade e neutralidade, o
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imposto nico viabilizaria outro elemento relevante na agenda neoliberal: a eliminao, ou reduo substancial, do carter declaratrio da riqueza acumulada, presente na cobrana do IR, impossvel de ser feita sem que o cidado apresente sua declarao de renda e de riqueza ao fisco. Nos dois mandatos presidenciais do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), as propostas de reforma tributria ficaram nos limites desta agenda neoliberal, com nfase em trs questes: gerar receita tributria para sustentar o programa de estabilizao; resolver os conflitos entre Estados, de modo a permitir inclusive a desonerao das exportaes; e tirar de cena o imposto de renda. O projeto do governo Lula, de 2003, se inspirou fortemente nas propostas iniciais do governo FHC (PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2006), severamente criticadas pela esquerda brasileira, inclusive pela bancada parlamentar do PT. Logo aps sua posse, o governo Lula apresentou como suas as propostas do PSDB e conseguiu implementar boa parte delas. 2 Tributao no Brasil: regressividade e concentrao de renda A estrutura tributria brasileira se caracteriza pelo predomnio da tributao indireta, ao lado de complexos mecanismos voltados para sustentar a composio federativa que articula os diferentes grupos e interesses dos Estados e regies com a Unio. A carga tributria total atingiu o recorde de 37,37% do PIB em 2005, mais de 12 pontos acima dos 25,72% do PIB em 1993, s vsperas do Plano Real (BRASIL, 2001, 2006). Trata-se de um verdadeiro paradoxo: a presso fiscal vai alm de um tero da renda nacional, proporo semelhante aos nveis da Europa Ocidental; mas o pas, campeo de desigualdade, ocupa a 69 posio no ranking do IDH das Naes Unidas, a despeito de contar com polticas sociais razoavelmente desenvolvidas (UNITED NATIONS..., 2006, p. 302). Para o clculo e a anlise da carga tributria brasileira, so adotados diferentes conceitos e metodologias pelos rgos oficiais (Ministrio da Fazenda, Ministrio do Planejamento e institutos nacionais de pesquisa) e por especialistas e acadmicos. Adotamse aqui dados publicados pela Secretaria da Receita Federal (SRF), responsvel pela arrecadao de tributos do governo federal. A SRF calcula o que denomina carga tributria sob o conceito econmico: (i) inclui restituies e incentivos fiscais na arrecadao; (ii) realoca como receita federal o IR retido na fonte pelas administraes estaduais e municipais; e (iii) exclui as receitas relativas a refinanciamentos, parcelamentos, multas e juros relativos a tributos vencidos anteriormente data de pagamento2 .

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o no PIB, 6,82%, estava muito abaixo da dos paNo Brasil, a metade da tributao provm do conses da Organizao para Cooperao e Desenvolvisumo, 48,49% do total (BRASIL, 2006a), sem conmento Econmico (OCDE): 9,54% na Espanha, 10,96 tar diversas taxas (para limpeza urbana e iluminao % na Alemanha, 13,44% no Reino Unido, 15,86% no pblica, por exemplo) criadas ad hoc pelos governos Canad (AFONSO; MEIRELLES, 2006, p. 37). locais. Os impostos sobre valor agregado (ICMS, IPI) e faturamento (ISS) representam 26,76% do total das O IR arrecadado sob trs formas. O IR retido receitas, com mais 22,98% gerados por contribuies na fonte (IRRF), que representa 3,92% do PIB e sociais (Contribuio para o Financiamento da fornece 57% do total do IR, incide principalmente Seguridade Social COFINS, Programa de sobre salrios pagos a pessoas fsicas; o IR sobre Integrao Social PIS, Contribuio Social sobre o empresas (IRPJ) arrecada 2,55% do PIB e 37% do Lucro Lquido CSLL, Contribuio Provisria soIR total; e o IR sobre pessoas fsicas (IFPF) apurado bre Movimentao Financeira CPMF) e econminas declaraes anuais responde por 0,33% do PIB cas (Contribuies de Interveno no Domnio Ecoe 5,2% do IR total. nmico, dentro das quais a CIDE combustveis) arO peso elevado do IRRF sobre os salrios decorrecadas pela SRF. re em parte da correo parcial das faixas de inciNo caso do ICMS (estadual), do ISS (municipal), e dncia pela inflao, o que eleva o IR devido pelos das contribuies sociais PIS e COFINS (federal), que assalariados que conseguem reajustes salariais somam mais de um tero do (UNAFISCO SINDICAL, 2006). total das receitas (37,71% em Por outro lado, as alquotas O fator tributrio contribui 2005), a alquota fixada a foram reduzidas a trs em partir do preo (da mercado1994 (0%, 15% e 25%, esta para explicar o significativo ria, bem ou servio) reajustaelevada para 27,5% em 1996), do pelo montante de todos os deslocamento das populaes o que aliviou a presso tributributos incidentes, inclusive o tria sobre as rendas mais aldo prprio tributo, de modo que tas a alquota mxima de com padro de vida mdio e cada tributo incide sobre si pr27,5% 14 pontos menor que prio. Por exemplo, no clculo baixo para os nveis de pobreza nos EUA e 13% menor que do ICMS na conta de energia, no Reino Unido (OECD, 2006). nas ltimas dcadas, processo As altas rendas so muito 25% de R$ 100 vira R$ 33. Isso porque o valor do tributo adifavorecidas por vrias formas revertido apenas parcialmente de reduzir o pagamento de IR, cionado na base de clculo para que seja calculado o vadelas legais. Apesar da nos ltimos anos, com a maior muitas lor a ser pago de ICMS. a sofisticada estrutura de inforchamada cobrana por denmaes e controle, o acmulo estabilidade econmica e os tro ou em cascata: os 25% de brechas na legislao perso cobrados em cima de R$ programas de transferncia de mite a estas pessoas a redu125. Esta sistemtica de coo do IR devido, inclusive brana eleva muito o preo de pela deduo de despesas renda. servios essenciais (energia, com educao, sade e pregua, telefonia fixa) e torna a vidncia privada. tributao brasileira pouco transparente, pois o contriAs rendas mais altas so ainda mais protegidas buinte no consegue saber quanto paga pela mercaporque a tributao sobre o patrimnio pequena, doria ou servio e nem quanto de tributo. apenas 3% das receitas pblicas, e muito desproPara os mais pobres (o primeiro quintil de renda porcional sua distribuio a renda de 5 mil famper capita), a tributao indireta equivale a 74% do lias equivale a 45% do PIB (POCHMANN et al., total de transferncias monetrias que recebem do 2004). A tributao sobre o patrimnio atinge pringoverno (REZENDE; CUNHA, 2002, p. 106-110). Esta cipalmente imveis (Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana IPTU, de competnrelao importante porque, na lgica mantida pelo cia municipal) e veculos (Imposto sobre Propriegoverno Lula, a progressividade do sistema tributrio dade de Veculos Automotores IPVA, de compedeveria ser assegurada pelos programas de transfetncia estadual). A tributao sobre heranas e dorncia de renda, os quais so financiados basicamente aes, reduzida nos pases desenvolvidos (0,21% do pela tributao indireta que afeta os mais pobres. PIB, em mdia), insignificante no Brasil (o ImO peso dos tributos indiretos contrasta com o paposto sobre a Transmisso Causa Mortis e Doapel mais modesto do imposto de renda, que redistribui es ITCD estadual mantm-se estvel, em tora renda por seu carter progressivo, com alquotas no de 0,04% do PIB) (ANDRADE et al., 2000). O maiores para rendas maiores. Em 2005, o IR representava 18,27% das receitas fiscais e sua participaimposto sobre as grandes fortunas, includo na ConsRev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 44-53 jan./jun. 2007

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tituio de 1988, ainda depende da aprovao de lei complementar e ficou fora de todas as propostas de reforma tributria no Congresso. Por todos estes fatores, a tributao direta atinge principalmente as classes mdias, devido a que seu nvel de renda se enquadra nas faixas de tributao do imposto de renda na fonte, em especial nos segmentos assalariados de renda mdia (as classes B e C na classificao do IBGE, com renda mdia mensal de 5 a 20 salrios mnimos). O fator tributrio contribui para explicar o significativo deslocamento das populaes com padro de vida mdio e baixo para os nveis de pobreza nas ltimas dcadas, processo revertido apenas parcialmente nos ltimos anos, com a maior estabilidade econmica e os programas de transferncia de renda. Ao longo dos anos 1990, houve, entre profissionais, massa trabalhadora agrcola, massa trabalhadora no agrcola e sem ocupao com renda, um generalizado processo de desclassificao social, com aumento na participao dos estratos de renda mais baixa. Estes dois fenmenos rebaixamento social da classe mdia e da massa de trabalhadores, e aumento da misria metropolitana caracterizam uma tendncia paradoxal de polarizao social para baixo, em contraposio s tendncias opostas ressaltadas pela literatura internacional ( GORI MAIA; SIQUEIRA; QUADROS, 2006, p. 23). A tributao sobre os salrios, em especial as diversas contribuies a serem pagas pelas empresas, agrava a tendncia informalizao do mercado de trabalho. Apesar dos avanos obtidos nos ltimos dois anos, o trabalho informal continua na faixa de 50% da fora de trabalho ocupada, ao lado do elevado desemprego. As contribuies sociais que financiam a Seguridade Social (contribuies previdencirias arrecadadas e geridas pelo Instituto Nacional de Seguridade Social INSS, mais contribuies sociais vinculadas a programas sociais COFINS, PIS/ PASEP, CPMF, CSLL) representam 38,80% das receitas fiscais e atingem a renda dos assalariados, na forma de descontos na fonte. Os encargos sobre os salrios (previdncia e direitos sociais frias, dcimo terceiro salrio, descanso semanal) desencorajam a contratao formal de trabalhadores. Pesquisa recente da OCDE (2005) argumenta que as dificuldades de ampliao do emprego formal no Brasil so mais tributrias que jurdicas. Para micro e pequenas empresas, formadas em geral por empreendedores independentes ou por familiares, foi criado o Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies (Lei n. 9.317, de 05/12/ 1996), o Simples, que permite o pagamento unificado do IRPF, PIS, COFINS, CSLL, INSS Patronal e IPI. Para as pequenas e mdias empresas, que no consigam se enquadrar nas condies do Simples, parece mais atraente no registrar seus empregados e
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correr os riscos de multas ou processo trabalhista. Para muitos trabalhadores, a precariedade do emprego indica que dificilmente podero manter empregos formais durante os anos requeridos para a aposentadoria, o que refora a opo de aceitar empregos no formalizados. Esta situao prejudica a arrecadao do INSS, reduz suas possibilidades de autofinanciamento e aumenta a presso contra qualquer tentativa de reduzir as contribuies previdencirias sobre trabalhadores e empresas. Outra questo de grande relevo no caso brasileiro o papel das desigualdades regionais como fator de agravamento das desigualdades sociais. O objetivo de integrao nacional, sob o ngulo da incluso social e da solidariedade regional, est no ncleo da Constituio de 1988 (BRASIL, 1999, tt. 1, art. 3), no mesmo nvel fundamental que a separao dos Trs Poderes e a organizao federativa, como elemento bsico do federalismo fiscal. A Constituio de 1988 previu dois sistemas de repartio federativa das receitas, repasse automtico de impostos e transferncias indiretas. Ao contrrio de outras federaes, estas ltimas se fazem da instncia de nvel superior para as de nvel inferior, da Unio para estados e municpios (cerca de 4,5% do PIB) e dos estados para os municpios (cerca de 2,6% do PIB). As receitas fiscais federais destinadas redistribuio indireta so repartidas em cinco fundos de participao principais, com base em nveis de renda e na populao. A Unio chega a transferir 47% da arrecadao do IR e 57% do IPI. Toda mudana nestes critrios de repartio deve ser feita por emendas constitucionais. O conjunto de transferncias constitucionais complementa as chamadas transferncias legais, regulamentadas em leis especficas, incluindo transferncias automticas para estados e municpios (na rea de educao, como alimentao escolar e o Programa Dinheiro Direto na Escola) e as transferncias no mbito da sade e assistncia social. 3 A reforma tributria do primeiro mandato de Lula O programa de governo do candidato Lula inclua uma reforma tributria, sem detalhar o que seria feito. Pouco mais de trs meses depois da posse, em abril de 2003, o novo governo enviou ao Congresso uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC), voltada para reformar o sistema tributrio e os critrios de repartio federativa das receitas. Depois de tramitao muito rpida, a Emenda Constitucional 42 foi promulgada em 19 de dezembro. A proposta foi elaborada no Ministrio da Fazenda, levada ao presidente da Repblica em fevereiro e logo submetida, para debate sumrio, ao Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, rgo consulti-

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vo da Presidncia da Repblica, formado por representantes da sociedade civil escolhidos pelo governo, cujo peso poltico declinou ao longo do governo Lula. Na apresentao da proposta, o governo indicava o objetivo geral de desenvolvimento integral e duradouro do pas, com justia fiscal, e assegurava que a reforma seria neutra, no sentido de que no aumentaria a carga tributria (PALOCCI FILHO; DIRCEU, 2003). O termo tinha uso pouco rigoroso. Um dos princpios das finanas pblicas propugna a neutralidade tributria, mas no sentido de que a incidncia fiscal no deve afetar, na medida do possvel, as escolhas do cidado quanto ao trabalho ou lazer, poupar ou gastar, nem quanto forma de sua atividade econmica. Na proposta de 2003, a meno neutralidade fiscal poderia ser entendida como tentativa de ganhar credibilidade junto aos organismos multilaterais e ao setor produtivo, sem explicitar o objetivo maior, que era de fato viabilizar a qualquer custo, inclusive tributrio, os supervits primrios requeridos para reverter a tendncia de crescimento da dvida pblica. Com 91 dos 512 deputados federais e 14 dos 81 senadores, o PT era numericamente fraco para obter a maioria (de 3/5) requerida para emendar a Constituio, mesmo considerando a base aliada, com a qual somava 254 deputados e 31 senadores. A tarefa de atrair muitos parlamentares dos partidos de oposio ficou com o ento chefe da Casa Civil, Jos Dirceu. O governo procurou tambm obter apoio de governadores, pela sua influncia sobre os parlamentares de seu estado (ABRUCIO, 2002). Em um lance poltico de grande repercusso, Lula convidou os governadores ao Palcio do Planalto no final de fevereiro de 2003, para pedir apoio e discutir o projeto de reforma. Depois de semanas de negociaes, assinou com os governadores a Carta de Braslia, que expressa, de forma bastante precisa, o entendimento entre o governo federal e os estados em torno da reforma tributria. Em 30 de abril, em outro gesto de impacto, destinado a enfatizar a importncia conferida reforma, o presidente Lula compareceu ao Congresso Nacional para entregar a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n. 41, destinada a alterar o Sistema Tributrio Nacional e dar outras providncias (BRASIL, 2006b) A maior parte das medidas contidas na PEC se referia ao captulo 1 do Ttulo VI da Constituio de 1988, dedicado ao Sistema Tributrio Nacional, com 18 artigos e bastante detalhado. A PEC n. 41 propunha mudanas substanciais para uniformizar a legislao do ICMS, reduzindo o nmero de alquotas incidentes para cinco, no mximo (as legislaes estaduais estabelecem alquotas diferenciadas por produtos), cabendo ao Senado definir as cinco categorias de produtos correspondentes s taxas diferenciadas, com o consentimento de 3/5 do Conselho Naci-

onal de Poltica Fazendria (CONFAZ), que congrega todos os secretrios da Fazenda estaduais. Propunha, tambm, proibir a edio de normas especficas pelos estados para conceder vantagens a empresas e eliminar o fim do regime misto (origem/destino) de cobrana do tributo. A PEC previa tambm que fosse incorporada Constituio a Lei Complementar 87, a chamada Lei Kandir, de 1996, que suprimiu a incidncia do ICMS na aquisio de bens para integrao do ativo permanente e sobre as exportaes de produtos primrios e semi-elaborados, e garantiu compensao aos estados exportadores destes produtos. O governo federal se comprometeu a redistribuir mais 2% do IR e do IPI para os estados e municpios, com um novo fundo destinado a financiar projetos de desenvolvimento nas regies mais pobres. Esta mudana na repartio dos recursos arrecadados pode ser considerada um dos traos da reforma destinados a reduzir a concentrao de renda, em nvel regional. Foram anunciadas tambm outras medidas ditas progressistas, como a intensificao do combate evaso fiscal e sonegao, alm do uso mais intensivo de alguns impostos diretos sobre o patrimnio com natureza progressiva: sobre a propriedade rural, o ITR federal; sobre a herana e doaes, o ITCD estadual; sobre a transmisso de bens imveis, o ITBI municipal. No ICMS, o projeto previa que os produtos com alquota mais baixa deveriam ser os produtos de consumo popular, como medicamentos, alimentao. A inteno inicial do Executivo era que estes produtos tivessem alquota apenas simblica, mas unificada em todo o pas. O projeto previa tambm a ampliao e aprofundamento do Simples. A PEC prorrogou at 2007 o percentual de 20% de Desvinculao de Receitas da Unio, a DRU, mecanismo criado na preparao do Plano Real, em 1993 e prorrogado deste ento. Em relao ao captulo da Constituio dedicado Seguridade Social, que contm as disposies sobre as contribuies sociais, a PEC propunha eliminar a incidncia cumulativa da COFINS, que passaria a ser no-cumulativa, com alquota mais alta, definida pela lei. O projeto retomou o mecanismo adotado em dezembro de 2002, que havia abolido a incidncia cumulativa do PIS. A PEC previa ainda a prorrogao da CPMF, com alquota fixa de 0,38%. A CPMF foi criada em 1996, com carter provisrio, substituindo o Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira, IPMF, criado em 13 de julho de 1993. A alquota da CPMF, originalmente de 0,20%, foi elevada para 0,38%. Inicialmente os recursos obtidos a partir da taxao sobre a movimentao financeira seriam destinados s polticas de sade, mas hoje vo tambm para o Fundo de Combate Pobreza. Em 2006, o governo arrecadar, com a CPMF, R$ 32 bilhes.
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medidas consideradas essenciais para garantir os nExcluda a questo central da reforma do ICMS, veis de receita em 2004, para a Unio e para os estao projeto de reforma tributria aparece como uma dos: prorrogao da CPMF e da desvinculao de lista de medidas sem unidade e muito aqum da pau20% das receitas da Unio (DRU), transferncia para ta de questes colocada pelo sistema tributrio brasiestados e municpios de 25% das receitas da Contrileiro, como a redistribuio da renda e da riqueza, o buio de Interveno do Domnio Econmico incentivo ao desenvolvimento econmico, o combate (CIDE) e de R$ 6 bilhes do FPEx, o Fundo Constiao trabalho informal. As medidas de progressividade tucional de Compensao pela Exportao de Pronos impostos sobre o patrimnio no seriam relevandutos Industrializados alimentado por 10% do IPI. tes para mudar o quadro de regressividade, na mediPara terem efeito em 2004, teriam que ser aprovada em que o imposto sobre a propriedade rural (ITR), das at 31/12/2003. A segunda fase, transitria, o imposto sobre heranas e doaes (ITCD) e sobre unificava a legislao do ICMS, com reduo das a transmisso de patrimnio (ITBI) no representam alquotas (de 44 para 5) e mudana do regime de mais que 0,14% do PIB. cobrana (para a origem ou para o destino), para reA criao de tratamento diferenciado para produzir a concorrncia fiscal entre os estados, medidas dutos de primeira necessidade e trabalhadores poupara vigorar em 2005. Por fim, co qualificados, e a extenso do sistema simplificado de ... os recursos obtidos a partir a terceira fase, estruturante, previa a substituio dos trs declarao e recolhimento de tributos para certas categori- da taxao sobre a movimenta- impostos sobre a produo (ICMS, IPI, ISS) em um Imas profissionais (microemo financeira seriam destina- posto sobre Valor Agregado preendedores,) revelam-se (IVA), incidente sobre as mermedidas compensatrias, tendos s polticas de sade, mas cadorias no destino, previsto tativas de agradar os simpatipara 2007. zantes do PT. Segue a mesO escalonamento da reforma lgica a confuso delibe- hoje vo tambm para o Fundo ma permitiu ao governo adiar rada feita pelo governo entre de Combate Pobreza. Em o debate das questes centrais os princpios de justia social a reforma do ICMS e do (ao redistributiva do sistema 2006, o governo arrecadar, federalismo fiscal e acelede tributos) e a noo liberal de rar a votao pelo Congresso justia fiscal (tratar com igualcom a CPMF, R$ 32 bilhes. das medidas que lhe interesdade os contribuintes, sem savam. Em 19/12/2003, seis questionar as desigualdades enmeses depois de entregue ao Congresso pelo presitre eles e, menos ainda, a necessidade de reduzi-las). dente da Repblica, a Emenda Constitucional n. 42 Ao conceito de justia, muitos socilogos e filso(BRASIL, 2006c) foi aprovada nas duas Casas por fos, como Rawls (1971, 2003), preferem o conceito de eqidade, definida como o equilbrio dado apliampla maioria. O Senado Federal aprovou a PEC por cao estrita e mecnica da justia, para contraba64 votos a favor e 4 contra no primeiro turno, e por 64 lanar a igualdade estritamente concebida. A teoria votos a favor e 5 contra no segundo turno. A Cmara econmica e os especialistas em fiscalidade, por seu aprovou a PEC por 378 votos a favor e 53 contra no lado, utilizam alternativamente os conceitos de justiprimeiro turno (88%), e por 346 votos a favor e 92 a fiscal e de eqidade fiscal, entendidos como sincontra no segundo turno (79%). As exportaes de nimos. Qualquer que seja a definio aceita, os conmercadorias e servios ficaram isentas de ICMS ceitos de justia e de eqidade esto no centro de (art.155, 2, X), o que tornou constitucional o princpio grandes divergncias. de no exportao da carga tributria nacional. Para uns, a eqidade implica a contribuio igual Alm de prorrogar a DRU at 2007 e manter a de todos para financiar o gasto pblico, sem outros CPMF de 0,38%, a Emenda transferiu 25% da CIDE questionamentos. Para outros, a eqidade sinnipara os estados (18,75%) e municpios (6,25%) a mo de distribuio eqitativa de recursos. A partir de 2004. O ITR passou a ser imposto progresredistribuio situada dentro do princpio de comsivo e a arrecadao e a administrao podem ser pensao das desigualdades geradas pelos mercatransferidas para municpios que o desejarem, mantida dos. Nesta perspectiva, o poder pblico tem que cora competncia da Unio para institu-lo (art.153, 4, rigir as desigualdades geradas pela economia de III). Esta mudana foi justificada pela otimizao do mercado, por meio da imposio fiscal que constitui recolhimento pelos governos locais, mais prximos um instrumento para financiar o gasto pblico e para dos contribuintes, e pelo aprofundamento da promover a justia social. descentralizao tributria (LUGONES, 2004). A tramitao da reforma foi dividida em trs faAs alquotas mnimas de IPVA passaram a ser fises. A primeira, de urgncia, continha, entre outras, xadas pelo Senado (art.155, 6), para harmonizar o
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imposto e evitar a guerra fiscal neste terreno, o que restringiu a autonomia dos estados sobre um tributo de sua competncia. Por fim, para as micro e pequenas empresas, ficou definida a possibilidade de criao, por lei complementar, de um regime especial unificado de tributao que implicar o recolhimento mensal, mediante documento nico de arrecadao, dos tributos dos trs nveis de governo (art.146, III, d). Super Simples ou Simples Nacional, como o regime conhecido, unifica a tributao de empresas que tenham faturamento bruto anual que varie de R$ 240 mil a R$ 2,4 milhes. No total, devem ficar de fora do Super Simples cerca de 100 mil empresas. Ao reunir em um nico diploma legal as obrigaes tributrias, trabalhistas e previdencirias, alm de acesso a crdito e mercados para as microempresas e empresas de pequeno porte, o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte (Lei Complementar n.123, de 14 de dezembro de 2006) acabou extrapolando seu objetivo inicial (simplificar o sistema Simples, mediante a instituio do Super Simples), o que gerou intensas negociaes no Congresso (BRASIL, 2006d). Em tese, a implementao de um tratamento fiscal diferenciado e simplificado de abrangncia nacional para as pequenas e microempresas deveria reforar a formalizao de sua atividade, caracterizada por taxa elevada de informalidade e de evaso fiscal. Segundo dados do BNDES, 98% das empresas do pas so micro e pequenas empresas e respondem por cerca de 60% dos empregos gerados no pas, participando com 43% da renda total dos setores industrial, comercial e de servios. Notas finais A reforma tributria do governo Lula, apresentada e aprovada em 2003, no rompeu o carter regressivo da estrutura impositiva e manteve os elementos essenciais da injustia fiscal vigente no pas. A Emenda Constitucional 43/03 limitou-se a mudanas localizadas na legislao, voltadas para aumentar a receita, como requerido pela poltica econmica, para estimular as exportaes e para equacionar os conflitos entre os trs nveis de poder da federao. Ficaram esquecidos ou foram tratados com muita timidez os objetivos de justia fiscal/social, como o aumento da tributao sobre as rendas mais altas e sobre o patrimnio, a reduo da tributao incidente sobre o consumo da maioria da populao e a desonerao da folha de salrios. A reforma rompeu com as propostas da esquerda e com as crticas que o prprio PT fez s medidas do governo FHC na rea ao longo de seus dois mandatos. O governo Lula aderiu inteiramente s teses neoliberais que orientaram as aes do PSDB e de FHC.

Para estas teses, a tributao deve ser neutra e os objetivos sociais devem ser deixados para a distribuio do gasto pblico. Trata-se de manter a estrutura tributria injusta, que coloca o peso maior da arrecadao sobre os mais pobres e sobre os assalariados, vtimas da tributao indireta, que atinge todos os produtos, e dos descontos do imposto de renda sobre os salrios. Uma avaliao favorvel dir que a reforma tributria de 2003 foi prova de um pragmatismo inevitvel por parte de um governo que dispunha de margens de manobra muito estreitas na rea fiscal, constrangido duplamente pela necessidade de gerar supervits primrios e pelas dificuldades para atuar em rea politicamente muito sensvel. certo que o enorme poder de presso dos beneficiados pela concentrao de renda e de riqueza dificulta qualquer avano na rea fiscal que atenda a objetivos sociais. No menos verdade, porm, que o presidente recm-eleito dispunha, em 2003, de grande legitimidade para empreender algumas iniciativas um pouco mais ousadas. O que ocorreu, ao contrrio, foi a continuidade das propostas de reforma apresentadas e discutidas durante os dois mandatos do PSDB, do que resultou uma reforma em que os objetivos sociais ocuparam espaos muito modestos, como uma espcie de prmio de consolao para os setores que viam na eleio de Lula e do PT a possibilidade de mudanas mais profundas no pas. Referncias
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Notas
1 A autora e o autor agradecem as crticas e sugestes de pareceristas annimos da Revista Katlysis. 2 Ver a respeito Afonso e Meirelles (2006, p. 9-13).

Alexandrine Brami-Celentano Doutoranda no Institut dEtudes Politiques de Paris (Sciences Po) Pesquisadora no Centre dEtudes et de Recherches Internationales (CERI) http://www.ceri-sciences-po.org/index.php

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Carlos Eduardo Carvalho Doutor em Cincias Econmicas pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) Professor do Programa de Ps-Graduao em Economia e do Departamento de Economia da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUCSP) Campus Monte Alegre Edifcio Reitor Bandeira de Mello Rua Ministro de Godi, 969, 4 andar, sala 4E17 Perdizes So Paulo - SP CEP: 05015-901

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