REFORMA TRIBUTRIA PEC N 233/2008

MURILO RODRIGUES DA CUNHA SOARES

Consultor Legislativo da rea III Tributao e Direito Tributrio

ABRIL/2008

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

SUMRIO

I. LINHAS GERAIS DA PROPOSTA:...................................................................3 II. DETALHAMENTO DOS PRINCIPAIS PONTOS DA PROPOSTA:.....9 III - FUNDAMENTOS DA PROPOSTA........................................................... 16 IV - APRECIAO DA ADMISSIBILIDADE DA PROPOSTA ................ 26 ANEXO (siglas e abreviaes) ................................................................................ 30

2008 Cmara dos Deputados. Todos os direitos reservados. Este trabalho poder ser reproduzido ou transmitido na ntegra, desde que citados o autor e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a reproduo parcial e a traduo, sem autorizao prvia por escrito da Cmara dos Deputados. Este trabalho de inteira responsabilidade de seu autor, no representando necessariamente a opinio da Cmara dos Deputados.
Cmara dos Deputados Praa 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Trreo Braslia - DF

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

REFORMA TRIBUTRIA: PEC N 233/2008

O Poder Executivo enviou para apreciao do Congresso Nacional a PEC n 233/2008 (Mensagem n 81/2008), que prope alteraes no Sistema Tributrio Nacional. A referida PEC possui 13 artigos. O art. 1 altera vinte artigos da Constituio Federal (arts. 34, 36, 61, 62, 105, 114, 146, 150, 151, 153, 157, 158, 159, 160, 161, 167, 195, 198, 212 e 239) e insere um novo artigo no Texto Constitucional permanente (art. 155-A); o art. 2 altera dois artigos do ADCT (arts. 60 e 76); o art. 3 trata do atual ICMS; o art. 4, do novo ICMS; o art. 5, do Fundo de Equalizao de Receitas; o art. 6, das destinaes para educao bsica e aes na rea de transportes; o art. 7, do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional; o art. 8 extingue o Salrio-Educao; o art. 9 prev estabelecimento de limites para a carga tributria, relativamente ao IR, IVA-F e novo ICMS; o art. 10, sanes para Estados e Distrito Federal, em caso de concesso de benefcios irregulares do atual ICMS; o art. 11 trata de reduo de alquotas da contribuio do empregador Previdncia Social; o art. 12, da eficcia dos dispositivos da futura Emenda Constitucional; e o art. 13, da revogao de dispositivos constitucionais em vigor. A presente Nota tem como objetivo descrever os principais pontos da proposta. Dada sua complexidade, a primeira seo oferece uma viso panormica do conjunto das alteraes sugeridas. J a segunda seo apresenta, um pouco mais detalhadamente, os principais pontos da proposta. A terceira seo, com base na exposio de motivos e na cartilha explicativa que acompanham a iniciativa, mostra os objetivos do Governo Federal com a Reforma Tributria e as premissas sob as quais foi elaborada a proposta. Por fim, a quarta seo descreve as modificaes aprovadas na Comisso de Constituio e Justia e Cidadania da Cmara dos Deputados, na fase de apreciao da admissibilidade da PEC. I. LINHAS GERAIS DA PROPOSTA: 1) Modificaes nas finanas da Unio: A) Tributos federais: A PEC n 233/2008 extingue a CSLL, a COFINS (art. 195, I, CF-88, alterado pelo art. 1 da PEC, c/c art. 13, I, d, da PEC)1, a CIDE-Combustveis (art. 13, I, c, da PEC), a contribuio do Salrio-Educao (art. 8 da PEC) e adapta o Texto Constitucional para a extino do PIS (art. 239, CF-88).
1 Como j visto, o art. 1 da PEC altera dispositivos do corpo permanente da CF-88 e o art. 2, dispositivos do ADCT. Daqui em diante, por simplicidade, no se far meno aos mesmos, subentendendo-se que os dispositivos constitucionais constantes desta Nota so aqueles com redao dada pelos referidos arts. 1 e 2 da PEC. Caso seja necessrio mencionar o texto atual da CF-88 ou do ADCT, o respectivo dispositivo ser acompanhado da expresso em vigor.

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

criado um novo imposto federal, o IVA-F (art. 153, VIII, CF-88), cujos ncleos da hiptese de incidncia so as operaes com bens e prestaes de servios. Esse novo imposto deve substituir a COFINS, a CIDE-Combustveis, o PIS e a contribuio do Salrio-Educao. Alm disso, lei poder estabelecer adicional do IVA-F para substituir parcialmente a contribuio sobre folha de pagamento recolhida pelo empregador (art. 195, 13, CF-88). J o IRPJ deve absorver a CSLL, inclusive, mediante fixao de alquotas diferenciadas por setor de atividade econmica (art. 153, 2, III, CF-88). Lei federal definir reduo gradativa, entre o 2 e 7 ano subseqente promulgao da Emenda, da alquota da contribuio do empregador sobre folha de pagamento, pelo que o Poder Executivo deve remeter projeto de lei nesse sentido, no prazo de 90 dias aps a referida promulgao (art. 11 da PEC). A agroindstria, o produtor rural, os consrcios e cooperativas rurais e as associaes desportivas podem ficar sujeitos a pagamento de contribuio sobre o faturamento ou resultado do negcio, em substituio contribuio do empregador sobre folha de pagamento, caso em que as operaes de exportao no estaro imunes (art. 195, 12, CF-88). As alteraes constitucionais mencionadas nesse item produzem efeitos a partir de 1 de janeiro do 2 ano subseqente ao da promulgao da Emenda (art. 12, I, da PEC), exceo feita ao dispositivo referente reduo da alquota da contribuio do empregador sobre folha de pagamento, que entra em vigor imediatamente, ressalvando-se, porm, que a desonerao efetiva somente ocorreria aps a aprovao da respectiva lei ordinria. B) Vinculaes das receitas federais: Como todas as contribuies a serem extintas so vinculadas a determinadas finalidades, a PEC n 233/2008 traz uma srie de modificaes no Texto Constitucional com o objetivo de acomodar as respectivas perdas de receitas. Para tanto, 50,3% do produto da arrecadao do IR, IPI e IVA-F ficam vinculados aos seguintes dispndios2: a) 38,8% para financiar a Seguridade Social (art. 159, I, a, CF-88); b) 6,7% para pagar o seguro-desemprego e o abono salarial (art. 159, I, b, CF-88); c) 2,5% para subsidiar combustveis, financiar projetos ambientais a eles relacionados e financiar projetos de infra-estrutura de transportes, percentual que permanecer aplicvel at que lei complementar o altere (art. 159, I, c, 1, CF-88, e art. 6, I, da PEC);

O percentual de 50,3% mantido at que lei complementar estabelea novos percentuais em lugar dos mencionados nos itens c e d, respeitado o limite global de 4,8%. Nota Tcnica

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

d) 2,3% para financiar a educao bsica, percentual que permanecer aplicvel at que lei complementar o altere (art. 159, I, c, 2, CF-88, e art. 6, II, da PEC). Alm disso, como j mencionado, lei pode criar adicional do IVA-F para substituir parcialmente a contribuio sobre folha de pagamento, caso em que tais recursos sero integralmente destinados ao pagamento de benefcios do RGPS. Vinculao idntica ocorrer, em relao contribuio da agroindstria, produtor rural, consrcios e cooperativas rurais e associaes desportivas sobre o faturamento ou resultado do negcio, substitutiva contribuio sobre folha de pagamento (art. 167, XI, CF-88). A vinculao de receitas de impostos federais para a educao tambm foi alterada (art. 212, 1, II, CF-88). Por um lado, a base de clculo da educao elevou-se com a incluso do IVA-F no rol dos impostos, mas, por outro lado, a base submetida a desconto equivalente a 50,3% das receitas do IVA-F, IR e IPI, pois so deduzidas as novas vinculaes criadas pela PEC n 233/2008 (letras a a d, acima). Ademais, a PEC n 233/2008 realiza adaptaes na DRU, com o objetivo de poupar a educao da desvinculao de receitas (art. 76, 1 e 2, ADCT), e suprime do ADCT a compensao dos Estados, Distrito Federal e Municpios pela Lei Kandir (art. 13, I, f, da PEC). As alteraes constitucionais mencionadas nesse item produzem efeitos a partir de 1 de janeiro do 2 ano subseqente ao da promulgao da Emenda (art. 12, I, da PEC). C) Partilha dos tributos federais: Embora os percentuais do FPE (21,5%) e do FPM (23,5%, sendo 1% pago em dezembro) sejam mantidos, a PEC n 233/2008 altera a base de clculo da partilha dos tributos federais com Estados, Distrito Federal e Municpios (art. 159, II e 2, CF-88). Alm do IR e IPI3, passam a compor a base o produto da arrecadao do IVA-F, IGF (caso implementado) e eventuais impostos criados mediante exerccio da competncia residual da Unio4, sendo, todavia, excludas as novas vinculaes criadas pela PEC (letras a a d do item B, acima).

O IOF e o ITR tambm so impostos partilhados com Estados, Distrito Federal e Municpios, mas o repasse desprezvel em termos agregados. 4 A regra vigente prev o repasse para os Estados e Distrito Federal de 20% dos impostos criados com base na competncia residual da Unio (art. 154, II, CF-88). A PEC n 233/2008 suprime esse repasse e inclui os impostos residuais na base de partilha de Estados, Distrito Federal e Municpios. Por oportuno, registre-se que a Unio no criou nenhum imposto com base na competncia residual.
3

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

Assim, a nova base da partilha com Estados, Distrito Federal e Municpios passa a ser de 49,7% do IR, IPI e IVA-F mais a totalidade do IGF e impostos residuais. Sobre essa base sero calculados o FPE, FPM, Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional e Fundo de Equalizao de Receitas, esses dois ltimos criados pela PEC n 233/2008. Registre-se que a cobrana de eventual adicional do IVA-F, em substituio contribuio sobre folha de pagamento, no ser partilhada com os entes federativos. O Fundo IPI-Exportaes (10% do IPI) e a entrega de recursos para financiar o setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste (3% do IR e do IPI) 5 , hoje vigentes, so substitudos pelo FNDR, que receber recursos crescentes no tempo, de 4,2% a 4,8%, e pelo FER, que receber 1,8%, ambos os percentuais aplicados sobre a base de partilha acima descrita (art. 159, II, CF-88 c/c art. 7 da PEC). Alm disso, o FER pode receber recursos adicionais determinados por lei complementar (art. 5 da PEC). Parcela do FER ser entregue aos Municpios, como se ver frente. Os Estados e Distrito Federal, tendo em vista a extino da CIDECombustveis, passam a receber o percentual de 29%6 sobre 2,5% da receita do IR, IPI e IVAF7, vinculao que substitui a referida contribuio, sendo que parcela desses recursos ser entregue aos Municpios, como se ver frente (art. 159, 4, CF-88). As alteraes constitucionais mencionadas nesse item produzem efeitos a partir de 1 de janeiro do 2 ano subseqente ao da promulgao da Emenda (art. 12, I, da PEC). 2) Estados: A) Tributos estaduais: A partir de 1 de janeiro do 8 ano subseqente ao da promulgao da Emenda, o ICMS atualmente cobrado ser substitudo por outro imposto com a mesma hiptese de incidncia operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicao , mas sujeito a modificaes substanciais na sua cobrana (art. 155-A, CF-88, c/c arts. 12, II, e 13, II, a, da PEC) O futuro ICMS ser de competncia conjunta dos Estados e Distrito Federal e ter legislao unificada. O Senado Federal fixar suas alquotas, inclusive uma alquota padro, e aprovar ou rejeitar as propostas do novo CONFAZ8 de enquadramento

Essa a fonte de recursos dos fundos constitucionais FNE, FNO e FCO. Percentual idntico ao atualmente fixado para o repasse da CIDE-Combustveis. 7 O percentual de 2,5% pode ser alterado por lei complementar, como mencionado anteriormente. 8 Entenda-se por novo CONFAZ o rgo que substituir o CONFAZ aps a implementao do futuro ICMS.
5 6

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

das mercadorias e servios s alquotas9. Estados e Distrito Federal no podero estabelecer normas autnomas, exceo feita s leis estaduais que reduzam ou elevem as alquotas de determinadas mercadorias e servios, escolhidos por lei complementar. Nas operaes interestaduais, o produto da arrecadao pertencer ao Estado de destino da mercadoria ou servio, mas o imposto equivalente a uma alquota de 2% ficar com o Estado de origem, exceto se a mercadoria ou servio for tributada por alquota inferior a essa, hiptese em que o imposto ficar integralmente com o Estado de origem, ou se a operao envolver petrleo, lubrificantes ou combustveis dele derivados e energia eltrica, hiptese em que o imposto ficar integralmente com o Estado de destino10. O atual ICMS sofrer as seguintes alteraes entre os 2 e 7 anos subseqentes ao da promulgao da Emenda: a) as alquotas interestaduais, hoje fixadas em 7% (operaes que tenham como origem os Estados das Regies Sul e Sudeste e como destino o Esprito Santo ou os Estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste) e 12% (demais operaes interestaduais), sero reduzidas at que ambas atinjam o percentual unificado de 2%, no 7 ano subseqente promulgao da Emenda (art. 3, I, da PEC); b) o prazo de aproveitamento dos crditos relativos a aquisies de bens para o ativo permanente ser reduzido gradativamente, dos atuais 48 meses para 8 meses, no 7 ano subseqente promulgao da Emenda (art. 3, III, da PEC); c) os Estados e Distrito Federal perdero o direito ao FPE, FER e FNDR caso estabeleam benefcio fiscal irregular do ICMS (guerra fiscal) (art. 10 da PEC). B) Vinculaes dos impostos estaduais: O percentual (12%) fixado pela Emenda Constitucional n 29/2000 para a vinculao de receitas estaduais s aes e servios pblicos de sade no foi alterado, mas, na sua base de clculo, o atual ICMS e o Fundo IPI-Exportaes sero substitudos pelo futuro ICMS e pelo FER, respectivamente (art. 198, 2, II e III, CF-88). Com respeito vinculao das receitas estaduais s despesas com ensino, o percentual no foi modificado (25%) e, devido redao vigente da Constituio, as substituies acima so realizadas automaticamente, sem necessidade de alterao do Texto Constitucional. As alteraes constitucionais mencionadas nesse item produzem efeitos a partir de 1 de janeiro do 2 ano subseqente ao da promulgao da Emenda.

10

Sobre a sistemtica de fixao das alquotas do novo ICMS, v. item IV-4, frente. Sobre a tributao do petrleo, seus derivados, e energia eltrica, v. item IV-5, frente. Nota Tcnica

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

C) Partilha das receitas estaduais: Os percentuais de transferncias de receitas dos impostos estaduais para os Municpios mantiveram-se inalterados: 25% do ICMS e 50% do IPVA. Em relao s transferncias da Unio para os Estados, os Municpios passam a contar com 25% do FER, que substitui o Fundo IPI-Exportaes, e com 25% da destinao que substitui a CIDE-Combustveis (art. 159, 3 e 4, CF-88). As alteraes constitucionais mencionadas nesse item produzem efeitos a partir de 1 de janeiro do 2 ano subseqente ao da promulgao da Emenda (art. 12, I, da PEC). 3) Municpios: A) Tributos municipais: A PEC n 223/2008 no prope alteraes nos tributos municipais. B) Vinculaes das receitas municipais: Em relao vinculao s aes e servios pblicos de sade, no h alterao no percentual (25%) fixado na Emenda Constitucional n 29/2000, mas, quanto base de clculo, a parcela dos Municpios no FER substitui a parcela no Fundo IPIExportaes, dada a extino deste (art. 198, 2, III, CF-88). Com respeito vinculao das receitas municipais s despesas com ensino, o percentual no foi modificado (25%) e, devido redao vigente da Constituio, a substituio acima mencionada realizada automaticamente, sem necessidade de alterao do Texto Constitucional. As alteraes constitucionais mencionadas nesse item produzem efeitos a partir de 1 de janeiro do 2 ano subseqente ao da promulgao da Emenda (art. 12, I, da PEC). C) Partilha das receitas municipais: A distribuio da parcela (25%) do ICMS entre os Municpios ser alterada. Pela sistemtica vigente, 75% da distribuio deve ser feita com base no valor adicionado e 25%, com base em critrios fixados em lei estadual. A PEC 233/2008 estabelece que 75% da distribuio sejam feitos com base em parmetros fixados por lei complementar e os restantes 25% continuam reservados lei estadual (art. 158, pargrafo nico, I, CF-88)11.

11 A vigncia e a eficcia da nova redao para o art. 158, pargrafo nico, I, CF-88, sero objeto de comentrio mais frente.

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

II. DETALHAMENTO DOS PRINCIPAIS PONTOS DA PROPOSTA: 1) IVA-F: O IVA-F, como j mencionado, incide sobre operaes com bens e prestaes de servios e pretende substituir a arrecadao do COFINS, PIS e CIDECombustveis (tributos sobre faturamento) e da contribuio do Salrio-Educao (tributo sobre folha de pagamento). O novo imposto tem sistemtica de apurao no cumulativa, incide sobre importaes a qualquer ttulo, mas as operaes de exportaes esto imunes sua cobrana, garantindo-se ao exportador o integral aproveitamento do imposto pago nas operaes anteriores. A alquota aplicada por dentro, uma vez que o IVA-F integra sua prpria base de clculo. O IVA-F no se submete ao princpio da anterioridade anual, podendo ser institudo ou majorado no prprio exerccio financeiro da publicao da respectiva lei12. Alm disso, se o instrumento da instituio ou majorao for a medida provisria, no h necessidade de que ela seja convertida em lei antes do ltimo dia do ano. Contudo, o tributo fica sujeito anterioridade nonagesimal, podendo ter sua cobrana instituda ou majorada apenas aps 90 dias contados da data da publicao da lei. Para fins de incidncia do novo tributo, a PEC n 233/2008 equipara a prestao de servio toda e qualquer operao distinta da circulao ou transmisso de bens. 2) Desonerao da folha de pagamento: Caso aprovada a Emenda, a partir de 1 de janeiro do 2 ano subseqente ao da sua promulgao, fica extinta a contribuio do Salrio-Educao, atualmente cobrada das empresas mediante imposio de alquota de 2,5% sobre a folha de pagamentos. Alm disso, a PEC 233/2208 insere no Texto Constitucional alternativas tributao sobre folha de pagamento. Nesse sentido, parcela da contribuio do empregador ao RGPS poder ser substituda por adicional do IVA-F. Com o mesmo objetivo, lei poder estabelecer contribuio sobre o faturamento ou resultado do negcio das agroindstrias, produtores rurais, consrcios e cooperativas rurais e associaes desportivas. Finalmente, entre os 2 e 7 anos subseqentes ao da promulgao da Emenda, prev-se a reduo gradativa da alquota da contribuio do empregador sobre folha de pagamento, ficando o Poder Executivo obrigado a enviar o respectivo projeto de lei ao Congresso Nacional no prazo de 90 dias aps a promulgao da Emenda.
12

Sobre o princpio da anterioridade, relativamente ao IVA-F, v. item IV-3, frente. Nota Tcnica

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

10

3) Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional: O FNDR criado com o objetivo de oferecer aos Estados e Distrito Federal instrumentos de poltica industrial em lugar da guerra fiscal, que se pretende acabar por meio da reduo de alquotas interestaduais do atual ICMS e da criao do futuro ICMS. O novo Fundo absorve a atual destinao de recursos para o FNE, FNO e FCO (3% do IR e IPI). Cabe lei complementar definir as regras de aplicao e distribuio do FNDR, que possui trs destinaes (art. 161, IV, a, b, c, CF-88): a) financiamentos ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, que contar com, no mnimo, 80% do FNDR no 2 ano subseqente promulgao da Emenda, piso que ser reduzido anualmente at atingir 60% a partir do 8 ano subseqente promulgao; b) programas de desenvolvimento econmico-social das reas menos desenvolvidas do Pas; c) fundos de desenvolvimento estaduais e distrital para investimento em infra-estrutura e concesso de incentivos ao setor produtivo, cujos recursos ficam excludos das vinculaes constitucionais impostas a Estados e Distrito Federal. Enquanto no publicada a lei complementar acima referida, os recursos do FNDR sero distribudos da seguinte forma (art. 7, 1, I a III, da PEC): a) financiamentos ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, por meio das instituies financeiras regionais: 72,9%; b) Fundo de Desenvolvimento do Nordeste13: 16,2%; c) Fundo de Desenvolvimento da Amaznia14: 10,9%. A fonte de recursos do FNDR ser equivalente a 4,2%, no incio da sua vigncia (2 ano subseqente promulgao da Emenda), percentual que se eleva em 0,1 p.p. ao ano, at atingir 4,8%, a partir do 8 ano subseqente promulgao da Emenda (art. 7, I a VII, da PEC), ambos os percentuais aplicados sobre 49,7%15 do IR, IPI, IVA-F e sobre 100% do IGF e impostos residuais. No incio da vigncia do FNDR, fica assegurada a destinao de, no mnimo, 99% dos recursos s Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, percentual que se reduz em 1 p.p. ao ano, at atingir 95%, aplicvel a partir de 6 ano da promulgao (art. 7, 3, I a V, da PEC).

Nos termos da MP n 2.156-5/2001. Nos termos da MP n 2.157-5/2001 15 At que lei complementar altere os percentuais vinculados s aes na reas de combustveis/transportes e de educao.
13 14

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

11

previsto tratamento favorecido ao semi-rido nordestino na destinao de recursos do FNDR (art. 161, 2, CF-88). 4) Fundo de Equalizao de Receitas: O FER criado com o objetivo de recompor eventuais perdas de receitas do ICMS com a promulgao da Emenda, bem como compensar Estados, Distrito Federal e Municpios pela desonerao do tributo sobre exportaes e investimentos, substituindo o Fundo IPI-Exportaes, a compensao da Lei Kandir e os auxlios financeiros para o fomento s exportaes (art. 159, II, d, CF-88 e art. 13, I, f, da PEC). O FER conta com recursos correspondentes a 1,8% aplicados sobre 49,7%16 do IR, IPI, IVA-F e sobre 100% do IGF e impostos residuais, cabendo lei complementar estabelecer as regras de entrega e critrios de rateio. Os Estados repassam 25% dos valores recebidos aos seus Municpios, que dividem esse montante entre si de acordo com as regras de partilha do ICMS (art. 159, 3, CF-88). Lei complementar, cujo projeto ser enviado pelo Poder Executivo em at 180 dias aps a promulgao da Emenda, definir fontes adicionais de recursos para o FER (art. 5 da PEC). At o 8 ano subseqente promulgao da Emenda (art. 5, 1 e 3, da PEC): os recursos do Fundo sero distribudos conforme critrios vinculados s exportaes, aplicados decrescentemente, e critrios vinculados s perdas de receitas do ICMS decorrentes da aprovao da Emenda, aplicados crescentemente; os Estados (inclusive Distrito Federal) que apresentarem reduo da arrecadao do ICMS em decorrncia da aprovao da Emenda recebero repasse do FER no mnimo igual ao montante recebido a ttulo de Fundo IPI-Exportaes, Lei Kandir e auxlios financeiros para fomento s exportaes, no 1 ano subseqente promulgao da Emenda. Do 9 ano ao 15 ano subseqentes promulgao da Emenda, Estados e Distrito Federal no recebero menos do que venham a receber no 8 ano subseqente promulgao da Emenda (art. 5, 4, da PEC). No so consideradas perdas de receitas as redues de arrecadao que possam ser compensadas por aumentos de alquota do futuro ICMS, mediante aprovao de lei ordinria estadual (art. 5, 2, da PEC).

16 At que lei complementar altere os percentuais vinculados s aes na reas de combustveis/transportes e de educao.

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

12

At a entrada em vigor da lei complementar que defina fontes adicionais, o FER ser distribudo a Estados e Distrito Federal de acordo com suas exportaes de produtos industrializados, no cabendo a nenhuma unidade da Federao parcela superior a 20% do total, regra idntica do atual Fundo IPI-Exportaes (art. 5, 7, da PEC). Estados e Distrito Federal somente tero direito aos recursos do FER caso implementem as medidas necessrias emisso eletrnica de documentos fiscais e contabilidade fiscal e comercial por meio de escriturao digital (art. 5, 5, da PEC). 5) Fundos e vinculaes relativas Educao: Como mencionado anteriormente, a contribuio do SalrioEducao ser extinta a partir de 1 de janeiro do 2 ano subseqente promulgao da Emenda (art. 8 da PEC). Em seu lugar, estabelece-se vinculao de recursos para a educao bsica equivalentes a 2,3% da arrecadao do IR, IPI e IVA-F, podendo a lei complementar alterar o referido percentual17 (arts. 159, I, c, 2, e 212, 5, CF-88, c/c art. 6, II, da PEC). Caso se verifique que, no ltimo ano de cobrana do SalrioEducao, o percentual de 2,3% ficou inferior razo entre a receita dessa contribuio e a soma das receitas da COFINS, PIS, CSLL, CIDE-Combustveis e da prpria contribuio para o Salrio-Educao, tal percentual ser igualado referida razo, por lei complementar (art. 6, 2, da PEC). Em relao vinculao dos impostos federais para manuteno e desenvolvimento do ensino, opera-se a seguinte modificao. A regra vigente de aplicao de 18% sobre a arrecadao dos impostos cobrados pela Unio IR, IPI, ITR, IOF, IImportao e I-Exportao , descontadas as transferncias constitucionais a Estados, Distrito Federal e Municpios (reduo de 48% do IR e 58% do IPI18). Caso aprovada a Emenda, o percentual de 18% ser aplicado sobre uma base bruta maior, devido incluso do IVA-F. No entanto, alm das transferncias constitucionais a Estados, Distrito Federal e Municpios, sero tambm excludas da base de clculo as novas destinaes criadas pela PEC n 233/2008, que, como visto, perfazem 50,3% da arrecadao do IR, IPI e IVA-F19 (art. 212, 1, II, CF-88).

As vinculaes para educao bsica e para aes na rea de combustveis/transportes devem respeitar o limite global de 4,8% do IR, IPI e IVA-F. 18 As transferncias do ITR e IOF-Ouro so praticamente desprezveis em termos agregados. 19 Um detalhe que, enquanto vigorar a DRU, a base de clculo da vinculao para manuteno e desenvolvimento do ensino ser reduzida em apenas 80% do valor da destinao que substitui o SalrioEducao (2,5% do IVA). Alm disso, lei complementar pode alterar os percentuais das vinculaes que substituem a CIDE-Combustveis e Salrio-Educao, como j visto anteriormente.
17

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

13

O FUNDEB tambm sofre adaptaes. O percentual de 20% no modificado, mas, na sua base de clculo, o atual ICMS substitudo pelo novo ICMS e o Fundo IPI-Exportaes, pelo FER (art. 60, ADCT). A redao da DRU modificada para manter os recursos da destinao que substitui o Salrio-Educao integralmente aplicados nas aes de educao bsica, tal como ocorre hoje com a referida contribuio (art. 76, ADCT). 6) Vinculaes para a Seguridade Social: Como j visto, devido extino da CSLL e COFINS, a PEC n 233/2008 estabelece vinculao de 38,8% das receitas do IR, IPI e IVA-F para o financiamento da Seguridade Social. As contribuies do empregador e do empregado so mantidas, com a vinculao das receitas para pagamento dos benefcios do RGPS, na forma atualmente vigente. Parcela da contribuio do empregador sobre folha a de pagamentos poder ser substituda por adicional do IVA-F, caso em que os respectivos recursos tero a mesma destinao finalstica (art. 195, 3, CF-88). Idem, no caso de implementao da contribuio da agroindstria, produtor rural, consrcios e cooperativas rurais e associaes desportivas sobre o faturamento ou resultado do negcio (art. 195, 2, CF-88). Com respeito s vinculaes s aes de sade, a PEC prev algumas alteraes no Texto Constitucional. Os percentuais aplicveis a Estados e Municpios, de 12% e 15%, respectivamente, continuam vigentes, at a regulamentao da Emenda Constitucional n 29/2000. Porm, a base de clculo da vinculao das receitas estaduais foi alterada, com incluso do novo ICMS e do FER e excluso do Fundo IPI-Exportao e das parcelas em eventuais impostos residuais (art. 198, 2, II, CF-88). base de clculo da vinculao das receitas dos Municpios aos mesmos fins foram includas as suas parcelas (25%) no FER e excludas as parcelas (25%) no Fundo IPI-Exportao (art. 198, 2, III, CF-88). As regras vigentes para destinao de recursos sade por parte da Unio no foram alteradas, que mantm como parmetro bsico a variao do PIB nominal, at a regulamentao da referida Emenda Constitucional n 29/2000. O PASEP mantido como fonte de recursos para o pagamento do seguro-desemprego e do abono salarial, mas o PIS substitudo por vinculao de 6,7% do IR, IPI e IVA-F, recursos que serviro de base para o repasse de 40% para programas de desenvolvimento a cargo do BNDES (arts. 159, I, b, e 239, CF-88). A partir de 1 de janeiro do 8 ano subseqente ao da promulgao da Emenda, ficaro extintos os adicionais de at 2 p.p. do ICMS sobre produtos suprfluos, cujos recursos so destinados a Fundos de Combate Pobreza (art. 13, II, b, da PEC).
Reforma Tributria: PEC N 233/2008 Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

14

7) Novo ICMS: O novo ICMS vigorar a partir de 1 de janeiro do 8 ano subseqente ao da promulgao da Emenda (art. 155-A, CF-88, e arts. 12, II, e 13, II, a da PEC). Ele mantm vrias caractersticas do imposto atualmente cobrado: sistemtica de apurao no cumulativa; incidncia nas importaes; imunidade nas exportaes, com garantia de aproveitamento de crdito por parte do exportador; no incidncia sobre rdio e televiso gratuitas; cobrana por dentro, com o prprio imposto compondo sua base de clculo; entre outras. Porm, a PEC n 233/2008 prev substanciais diferenas entre o atual e o futuro ICMS. O novo imposto ser de competncia conjunta dos Estados e Distrito Federal, sendo implementado mediante lei complementar, cuja iniciativa ser, exclusivamente: do Presidente da Repblica; ou de 1/3 dos Senadores, desde que com representantes de todas as Regies do Pas; ou de 1/3 dos Governadores ou das Assemblias Legislativas (aprovao por maioria relativa), desde que com representantes de todas as Regies do Pas20. O novo ICMS possuir legislao unificada, no podendo os Estados e Distrito Federal estabelecerem normas autnomas, exceo feita lei estadual que reduza ou eleve alquotas de determinadas mercadorias e servios especificados em lei complementar. O Senado Federal fixar, por resoluo, as alquotas nacionais do futuro ICMS, estabelecendo, inclusive, uma alquota padro. As alquotas podem ser diferenciadas por quantidade ou tipo de consumo da mercadoria. O novo CONFAZ dever enviar ao Senado projetos de resoluo contendo listas de mercadorias e servios e respectivas alquotas. O Senado aprovar ou rejeitar as sugestes do novo CONFAZ, incidindo a alquota padro sobre mercadorias e servios que no constarem da lista ou cujas alquotas tenham sido rejeitadas21. Nas operaes interestaduais, o Estado de destino da mercadoria ou servio ficar com o produto da arrecadao do imposto, permanecendo com o Estado de origem arrecadao equivalente a uma alquota de 2%. Se a mercadoria ou servio for tributada por alquota inferior a esse percentual, o imposto ficar integralmente com o Estado de origem; se a operao envolver petrleo, lubrificantes ou combustveis dele derivados e energia eltrica, o imposto ficar integralmente com o Estado de destino22. Nos termos de lei complementar, a cobrana do imposto poder ser feita no Estado de origem, mas os recursos
Sobre o poder de iniciativa da lei complementar do novo ICMS, v. item IV-2, frente. Sobre a determinao das alquotas do novo ICMS, v. item IV-4, frente. 22 Sobre a tributao do petrleo, seus derivados, e energia eltrica, v. item IV-5, frente.
20 21

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

15

pertencero ao Estado de destino e sero repassados por meio de cmara de compensao entre os Estados. Caso implementada a referida cmara, um percentual do ICMS total poder ser utilizado para liquidao das obrigaes relativas s operaes interestaduais. O novo CONFAZ ser responsvel pela edio da legislao unificada do novo ICMS. Tambm poder, conforme regras definidas em lei complementar, estabelecer incentivos fiscais, que sero uniformes em todo o territrio nacional. Estabelecer, ainda, regras de controle e fiscalizao extraterritorial, alm de desempenhar outras atribuies que lhe sejam determinadas por lei complementar23. Alm de instituir o novo ICMS, a lei complementar permanecer sendo o instrumento legal competente para estabelecer as linhas bsicas de sua cobrana, definindo fato gerador, contribuinte, base de clculo, local da operao, regras de aproveitamento e compensao de crdito, substituio tributria, competncia e forma de funcionamento do novo CONFAZ, etc. Adicionalmente, lei complementar poder estabelecer benefcios fiscais relacionados a regimes aduaneiros especiais e incentivos a micro e pequenas empresas, alm de disciplinar o processo administrativo fiscal de exigncia do imposto e dispor sobre sanes a Estados e Distrito Federal (inclusive seus agentes), no caso de descumprimento das normas do novo tributo, especialmente daquelas voltadas para coibir a guerra fiscal24. Nesse particular (cumprimento da legislao do futuro ICMS), autoriza-se a interveno da Unio caso o Estado ou Distrito Federal retenha parcela do ICMS pertencente a outra entidade da Federao25. Durante os dois primeiros anos de cobrana, o novo ICMS no se submete anterioridade anual nem nonagesimal26. Nesse perodo, as normas que majorem sua cobrana produzem efeitos aps 30 dias da sua publicao27. 8) Modificaes no atual ICMS: O atual ICMS viger at 31 de dezembro do 7 ano subseqente ao da promulgao da Emenda (art. 13, II, a, da PEC). A estrutura de cobrana vigente preservada, exceto em relao aos pontos que se seguem.

Sobre as atribuies do novo CONFAZ, v. itens IV-4 e IV-7, frente. Sobre as sanes a serem aplicadas em caso de descumprimento das normas do novo ICMS, v. item IV-6, frente. 25 Sobre a interveno em caso de reteno indevida do novo ICMS, v. item IV-1, frente. 26 Art. 150, III, b e c, da CF-88, atualmente em vigor. 27 Sobre a produo de efeitos da norma majoradora do novo ICMS, v. item IV-8, frente.
23 24

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

16

As alquotas aplicveis s operaes interestaduais sero reduzidas gradativamente nos sete primeiros anos subseqentes ao da promulgao da Emenda, como descrito no item I-2-A desta Nota (art. 3, I, a a f, da PEC). Lei complementar poder estabelecer a cobrana do ICMS no Estado de origem, desde que respeitada a partilha do imposto decorrente da referida queda de alquotas interestaduais (art. 3, II, da PEC). O prazo para aproveitamento do crdito relativo s aquisies de bens do ativo permanente, atualmente fixado em 48 meses, sofrer redues anuais (de 4 ou 8 meses), at atingir 8 meses, a partir de 7 ano subseqente ao da publicao da Emenda (art. 3, III, a a f, da PEC). As unidades da Federao que estabeleam incentivos fiscais irregulares (guerra fiscal) perdem o direito s transferncias de recursos do FPE, do FER e da parcela do FNDR destinada a fundos de desenvolvimento estaduais (art. 10 da PEC). 9) Outras medidas: A PEC n 233/2008 prev, ainda: a) estabelecimento de limites e mecanismos de ajustes da carga tributria, relativamente ao IR, ao IVA-F e ao novo ICMS, a serem fixados por lei complementar (art. 9 da PEC); b) possibilidade de concesso de isenes heternomas, ou seja, isenes concedidas pela Unio relativamente a tributos estaduais e municipais, por meio da aprovao de acordos internacionais (art. 151, pargrafo nico, CF-88); c) alterao das atribuies do Superior Tribunal de Justia, que ser a ltima instncia de interpretao e homogeneizao da legislao do novo ICMS (art. 105, III, d, CF-88). III - FUNDAMENTOS DA PROPOSTA Como de praxe, a PEC n 233/2008 veio acompanhada da respectiva exposio de motivos (EM n 61/MF). Adicionalmente, o Ministrio da Fazenda elaborou uma cartilha explicativa sobre a proposta de Reforma Tributria. Nesta seo, sero expostas as avaliaes, informaes, estimativas e compromissos contidos nessas peas acessrias proposta de emenda Constituio. 1) Objetivos da Reforma Tributria: Segundo o Governo Federal, o momento atual seria propcio aprovao da Reforma Tributria pelos seguintes motivos: a economia experimenta um perodo de crescimento, com impactos positivos sobre a arrecadao, e, assim, h maior possibilidade de reduo da carga tributria ou compensao de eventuais prejuzos dos entes federativos; a guerra fiscal teria se exaurido como instrumento de atrao de investimentos;
Reforma Tributria: PEC N 233/2008 Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

17

a implantao da nota fiscal eletrnica possibilitaria criar novas solues para o ICMS, bem como integrar efetivamente a atuao dos fiscos. A Reforma Tributria proposta teria como objetivos: simplificao e desburocratizao do sistema tributrio; reduo do nmero de tributos e do custo de cumprimento das obrigaes tributrias; aumento da formalidade; distribuio mais eqitativa da carga tributria; eliminao das distores da estrutura tributria; diminuio do custo dos investimentos e das exportaes; eliminao da guerra fiscal; reduo do custo tributrio para as empresas formais; melhoria das relaes federativas; aperfeioamento da poltica de desenvolvimento regional.

Expem-se, a seguir, as razes pelas quais o Governo Federal entende que a aprovao da PEC n 233/2008 atingiria esses objetivos. A) Simplificao dos tributos: O Ministrio da Fazenda afirma que, com a aprovao da Reforma, haver uma significativa reduo na complexidade da tributao sobre bens e servios, uma vez que o IVA-F substituiria as quatro contribuies extintas (COFINS, PIS, CIDECombustveis e Salrio-Educao). J o novo ICMS consolidaria numa nica regulamentao o imposto que hoje regido por 27 legislaes estaduais. Alm disso, o novo ICMS passaria a contar com um sistema de pesos e contrapesos entre a preocupao do Confaz com a preservao da receita e a preocupao do Senado em no aumentar a carga tributria. O IPI foi mantido, mas o Governo acena com uma simplificao drstica do imposto, que passaria ser utilizado como tributao seletiva sobre bebidas e fumo e como instrumento de poltica industrial (Lei de Informtica) e de poltica regional (Zona Franca de Manaus). Tambm a tributao dos lucros seria simplificada com a absoro da CSLL pelo IRPJ. B) Eliminao da cumulatividade dos tributos: Sobre a incidncia cumulativa de alguns tributos nacionais, o Governo afirma que ela acarreta a organizao ineficiente da estrutura produtiva, o aumento do custo dos investimentos e das exportaes e o favorecimento s importaes.

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

18

A cumulatividade remanescente do sistema tributrio foi estimada em 2% do PIB, nos seguintes termos28:
Incidncias Cumulativas Tributos cumulativos / Crditos no compensados ISS CIDE-Combustveis ICMS (crd no compensado) PIS/COFINS (crd no compensado) Total Fonte: MF. Arrecadao Impacto (R$ bilhes) (R$ bilhes) 15,3 9,9 7,8 3,9 17,0 13,0 43,8 % PIB 0,40% 0,20% 0,70% 0,60% 1,90%

A extino da CIDE-Combustveis, bem como a criao do IVA-F e do novo ICMS, implicariam uma forte reduo na cumulatividade do sistema. A exposio de motivos destaca ainda que, na regulamentao do IVA-F, ser possvel desonerar completamente o investimento, atravs da concesso de crdito integral e imediato para a aquisio de bens destinados ao ativo permanente. O Ministrio da Fazenda aventa, tambm, a deduo de crditos fiscais relativos a bens e servios que no so diretamente incorporados ao produto final (bens de uso e consumo), eliminando assim mais uma importante fonte de cumulatividade remanescente nos tributos. Todavia, conveniente registrar que a PEC trata do IVA-F de forma bastante sinttica (apenas oito dispositivos contidos no art. 153, VIII e 6 e 7, CF-88), no havendo meno s possibilidades acima descritas, que, portanto, dependero das leis, complementar e ordinria, que regulamentarem o novo imposto federal. C) Desonerao dos investimentos: Sobre o impacto dos tributos nos investimentos, lembrado que o adquirente de um bem de capital no pode descontar imediatamente o respectivo crdito na apurao nem do ICMS e nem do PIS/COFINS, fato que sobrecarrega o empresrio com um custo financeiro extra. Segundo estimativa do Governo, para as empresas mais saudveis (lquidas), que aplicam no mercado financeiro29, esse custo equivaleria a um sobrepreo de 2,6% no valor da mquina; se a empresa toma recursos no mercado, mas tem acesso a linhas de crdito mais baratas30, o sobrepreo seria de 5,3%; se a empresa somente tem acesso a linhas de crdito mais caras31, o sobrepreo seria de 8,2%.

Todas as estimativas e tabelas constantes desta seo foram extradas da cartilha explicativa da PEC n 233/2008, elaborada pelo Ministrio da Fazenda. 29 Aplicao com remunerao pela Taxa SELIC (11,25% aa). 30 Crdito de capital de giro (27,9% aa). 31 Crdito de conta garantida (58,8% aa).
28

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

19

Para reduzir tal custo, o prazo para o aproveitamento dos crditos do ICMS seria reduzido, gradualmente, de 48 para 8 meses. J para o PIS/COFINS esse prazo, que atualmente de 24 meses, poderia ser transformado em desconto imediato e integral na futura regulamentao do IVA-F. Necessrio registrar que, de fato, os custos do ICMS sobre os investimentos sero reduzidos imediatamente com a aprovao da PEC, mas a desonerao dos custos do IVA-F dependero da legislao infraconstitucional, como visto no item anterior. D) Desonerao da tributao sobre folha de pagamentos: Para o Governo, a tributao sobre folha de pagamentos excessiva, sendo estimada em algo entre 42,3% e 50,8%, conforme mostra o quadro abaixo:
Tributos incidentes sobre a folha de pagamentos (% do salrio) Tributo Contribuio Previdenciria Seguro de acidentes de Trabalho Sistema "S" / SEBRAE Salrio Educao Outros (INCRA) Total sem FGTS FGTS Total com FGTS Empregado (contribuio previdenciria) Total Fonte: MF. Mnimo Mximo 20,00% 0,50% 6,00% 3,10% 2,50% 0,20% 26,30% 31,80% 8,00% 34,30% 39,80% 8,00% 42,30% 11,00% 50,80%

Esse fato prejudicaria a competitividade das empresas brasileiras, estimularia a informalidade e acarretaria uma baixa cobertura previdenciria32, sendo a causa de um crculo vicioso, com cobrana excessiva sobre aqueles que pagam corretamente a contribuio, o que os induziria informalidade, exigindo-se elevao da tributao sobre os que continuam a recolher a contribuio, e assim por diante. Para reduzir a tributao sobre folha de pagamentos, alm da extino do Salrio-Educao, o Governo compromete-se com a reduo da contribuio do empregador para o RGPS, cuja alquota seria reduzida de 20% para 14%, ao ritmo de um ponto percentual por ano. O impacto das duas medidas seria uma desonerao equivalente a 8,5% do valor da folha de salrios das empresas. Oportuno lembrar que a aprovao da PEC, por si s, garante a desonerao de 2,5% sobre a folha de pagamentos, devido extino do Salrio-Educao. Porm, a queda na alquota da contribuio do empregador, aventada pelo Ministrio da
32

Segundo o MF, cerca de 51% dos trabalhadores ocupados no contribuem para a Previdncia Social. Nota Tcnica

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

20

Fazenda na cartilha, no consta expressamente do texto da PEC. H apenas um compromisso de o Poder Executivo remeter, em 90 dias, projeto de lei com reduo de alquotas, sem especificao de percentuais. E) Desonerao da cesta bsica: A criao do IVA-F e do novo ICMS, segundo o Governo, abriria a oportunidade de reviso da tributao dos produtos da cesta bsica e de desonerao dos itens essenciais de consumo das classes de menor renda. Deve ser registrado que a referida desonerao teria que ser efetuada pela legislao infraconstitucional, uma vez que os dispositivos constitucionais relativos aos citados impostos no faz qualquer referncia aos produtos da cesta bsica. No IVA-F, no h meno ao princpio da tributao segundo a essencialidade do produto. Idem em relao ao novo ICMS, existindo, porm, previso de: alquotas diferenciadas em funo da quantidade ou do tipo de consumo da mercadoria (art. 155-A, 2, IV, CF-88); redues de alquotas por lei estadual, relativamente a produtos determinados por lei complementar (art. 155-A, 2, V, CF-88); isenes concedidas pelo novo CONFAZ, desde que uniformes nacionalmente (art. 155-A, 4, I, CF-88). F) Eliminao da guerra fiscal e das distores na cobrana do ICMS: A sistemtica de cobrana do ICMS tambm indicada como um entrave s exportaes nacionais e atrao de investimentos. Nas operaes interestaduais, o imposto partilhado entre os Estados de origem e o de destino33. E, no raro, a empresa exportadora estabelecida em determinado Estado adquire insumos em outra unidade da Federao. Como a exportao imune do pagamento do imposto, o Estado de domiclio do exportador resistiria em restituir crditos de ICMS que foram recolhidos ao caixa de outros Estados, gerando um acmulo de crditos no honrados que oneram o custo dos produtos exportados. A guerra fiscal, por sua vez, teria produzido uma verdadeira anarquia tributria, gerando uma enorme insegurana para os investidores. Um empresrio, ao decidir sobre determinado investimento, no saberia se seus concorrentes usufruem, ou no, de incentivos tributrios ilegtimos. Alm disso, a guerra fiscal no comrcio atacadista, qualificada de predatria pelo Governo, estaria provocando um deslocamento improdutivo

33 Nas operaes interestaduais, a alquota normal de 12%, ficando o imposto com o Estado de origem. Quando a operao tem como origem os Estados da Regio Sul e Sudeste, exceto o Esprito Santo, e como destino os demais Estados da Federao, inclusive o Esprito Santo, a alquota interestadual de 7%. A alquota usual do ICMS para as operaes internas de 17%, pertencendo ao Estado de destino o imposto relativo revenda da mercadoria, descontado o crdito correspondente operao interestadual.

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

21

de mercadorias entre Estados34, sobrecarregando ainda mais a exaurida malha viria do Pas. O Ministrio da Fazenda tambm alerta para o fato de que h incentivos que favorecem as importaes em detrimento da produo interna, sendo que, nesses casos, o benefcio irregular pode alcanar a totalidade do ICMS35. Para os Estados mais pobres, a guerra fiscal teria perdido a eficcia como instrumento de atrao de investimentos, pois os Estados mais ricos estariam se utilizando dos mesmos expedientes. Alm disso, a insegurana jurdica teria atingido at mesmo os beneficirios dos incentivos irregulares. Decises judiciais estariam reconhecendo a inconstitucionalidade dos benefcios, inclusive com cobrana retroativa do imposto. Por fim, vrios Estados no estariam aceitando crdito de ICMS das operaes interestaduais com produtos beneficiados pela guerra fiscal. Diante desse quadro, segundo o Governo, acabar com a guerra fiscal entre os Estados um dos principais objetivos da proposta de Reforma Tributria e a forma mais segura de eliminar a guerra fiscal modificando a cobrana do ICMS nas transaes interestaduais, fazendo com que o imposto seja devido ao Estado de destino. No entanto, no haveria como fazer essa alterao de imediato: por um lado, a adoo do princpio do destino teria forte impacto nas finanas estaduais; por outro lado, seria desaconselhvel extinguir abruptamente compromissos entre os Estados e as empresas, ainda que derivados da guerra fiscal. A soluo seria uma transio gradual, com reduo progressiva das alquotas interestaduais do atual ICMS, at atingir 2%, nos seguintes termos:
Alquota atual 12,0% 7,0% Fonte: MF. 2010 11,0% 6,5% Alquota do ICMS no Estado de Origem 2011 2012 2013 2014 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2015 2,0% 2,0% 2016 2,0% 2,0%

A partir do oitavo ano subseqente ao da aprovao da Emenda, o novo ICMS seria institudo tendo o princpio do destino como um dos eixos da sua estrutura de cobrana. Uma vantagem adicional na adoo de um perodo de transio no atual ICMS, em relao criao imediata do novo ICMS, seria a de que a regulamentao do novo imposto no teria que prever regras de recepo dos benefcios atualmente em vigor, o que, segundo o Governo, abriria contencioso entre os Estados e inviabilizaria a Reforma Tributria.
Esse tipo de benefcio depende do trnsito da mercadoria pelo Estado que o concede. A mercadoria sai do Estado produtor, passa pelo Estado que concede o benefcio e volta para o Estado consumidor, que pode ser o prprio Estado produtor. 35 Nos incentivos da guerra fiscal que alcanam a produo interna, o Estado concedente abre mo apenas da sua parcela de receitas na operaes interestaduais (equivalente alquota de 12% ou 7% do ICMS, como visto anteriormente).
34

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

22

O Ministrio da Fazenda afirma que a criao do FER uma garantia de que nenhum Estado ser prejudicado pela Reforma. Os critrios de distribuio do FER decrescentes, em relao s exportaes, e crescentes, em relao s perdas de receitas com a Reforma teriam como objetivo permitir que os Estados que ganham com a mudana possam contribuir parcialmente para a compensao dos eventuais perdedores. G) Aperfeioamento da poltica de desenvolvimento regional: Como forma de compensar o fim da guerra fiscal, o Governo Federal prope alteraes no atual modelo de polticas de desenvolvimento regional, com a criao do FNDR, que serviria de centro de coordenao da aplicao de recursos da nova Poltica de Desenvolvimento Regional. Segundo o Ministrio da Fazenda, haveria aumento nos recursos disponveis, de 4,1% do IR e IPI (destinados aos atuais FNO, FNE, FCO, FDNE e FDA) para 4,8% do IR e IPI (destinados ao futuro FNDR)36. Alm disso, a aprovao da PEC abriria a possibilidade de se repassar at 5% do FNDR para as reas menos desenvolvidas das Regies Sul e Sudeste. O Ministrio da Fazenda ressalta, ainda, a possibilidade de se utilizar os recursos do FNDR para a implantao de investimentos estruturantes, de acordo com diretrizes estabelecidas pelo Ministrio da Integrao, SUDAM, SUDENE e, eventualmente, SUDECO, bem como a destinao para fundos de desenvolvimento estaduais, para investimentos em infra-estrutura e apoio ao setor produtivo. Os projetos, segundo o Governo escolhidos tecnicamente, seriam executados e geridos por Estados, Municpios, associaes de Municpios ou entidades locais, acarretando uma descentralizao na aplicao dos recursos da PDR. Por fim, 60% do FNDR seriam reservados para financiamentos em condies favorecidas para o setor produtivo, nos moldes dos atuais instrumentos de crdito (FNO, FNE, FCO, FDNE e FDA), a fim de se evitar a descontinuidade do modelo em vigor. Para diluir os custos fiscais e amadurecer o novo modelo, a nova PDR seria implementada de forma progressiva, nas seguintes etapas37:
Transio da Poltica de Desenvolvimento Regional (R$ bilhes 2008) Ano 2010 % base partilha destinada ao FNDR 4,2% % FNDR destinado a financiamento % mnimo destinado ao N/NE/CO Valor Financiamento Invest. Estrutur./Transferncias
36

2011 4,3%

2012 4,4%

2013 4,5%

2014 4,6%

2015 4,7%

2016 4,8%

80,0% 76,0% 72,0% 68,0% 64,0% 62,0% 60,0% 99,0% 98,0% 97,0% 96,0% 95,0% 95,0% 95,0% 9,5 10,3 11 11,8 12,7 13,6 14,6 7,6 7,8 7,9 8,1 8,1 8,5 8,8 1,9 2,5 3,1 3,8 4,6 5,2 5,8

Nesse ponto a cartilha parece cometer um equvoco, pois o repasse previsto na PEC para o FNDR de 4,8% do IR, IPI e IVA. 37 Os valores constantes da tabela pressupem crescimento do PIB em 5% aa. Reforma Tributria: PEC N 233/2008 Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

23

Fonte: MF.

A PDR acima exposta seguiria melhores prticas internacionais, que preconizam a realizao de investimentos estruturantes e a concorrncia entre projetos como a frmula mais eficiente para o desenvolvimento das regies menos favorecidas. H) Aprimoramento das relaes federativas: Segundo o Governo, a aprovao da PEC n 233/2008 significar um primeiro passo no sentido de aprimorar o modelo federativo brasileiro. A nova base de partilha dos tributos da Unio com os Estados, Distrito Federal e Municpios corrigiria uma antiga distoro no sistema tributrio: a estreita base atual, que compreende apenas o IR e IPI. Essa seria a principal causa da criao e aumento das contribuies sociais no partilhadas (COFINS, PIS, CSLL, CPMF, CIDEs, etc.). Embora fiscalmente neutra no curto prazo, a nova base de partilha composta pelo IR, IVA-F, IPI, IGF e impostos residuais mais ampla e solidria, excluindo-se dela apenas a contribuio sobre folha de pagamentos e os impostos de natureza essencialmente regulatria. A PEC prope, ainda, a alterao da regra de distribuio da parcela (de 25%) do ICMS entre os Municpios. Atualmente, dessa partilha feita de acordo com o valor agregado no territrio de cada Municpio e , de acordo com lei estadual. Essa regra causaria graves distores na distribuio de recursos, havendo Municpio que recebe 138 vezes mais recursos per capita do que outros do mesmo Estado, conforme tabela apresentada pelo Ministrio da Fazenda:
Transferncias de ICMS para os Municpios (valores per capita ) (R$/ano, dados de 2006) Estado Mdia Mediana Maior Menor Maior/Menor Par 133,04 81,03 826,56 21,83 37,9 Bahia 137,48 79,01 4.620,02 43,45 106,3 Gois 274,37 215,62 1.488,85 10,94 136,1 So Paulo 446,87 358,3 8.492,43 61,44 138,2 Rio Grande do Sul 405,51 336,09 3.369,15 49,03 68,7 Fonte: MF.

proposto, ento, que da parcela do ICMS destinada aos Municpios passem a ser distribudos entre eles de acordo com critrio a serem fixados em lei complementar, conforme nova redao dada ao art. 158, pargrafo nico, I, CF-88. Embora o Ministrio da Fazenda reconhea que a mudana exigir uma transio longa, para no comprometer a estabilidade das finanas municipais, a PEC no estabelece nenhuma salvaguarda ou regra de transio para aplicao da nova regra. A nova redao do referido dispositivo constitucional entra em vigor imediatamente. Porm, no haver alterao imediata nos critrios de distribuio, uma vez que a Lei Complementar n
Reforma Tributria: PEC N 233/2008 Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

24

63, de 11 de janeiro de 1990, que se encontra em vigor e dever ser recepcionada caso aprovada a PEC, dispe sobre o assunto, evidentemente, respeitando o texto atual da Constituio. 2) Neutralidade fiscal da Reforma Tributria: Segundo o Governo, a neutralidade fiscal um dos pilares bsicos da Reforma Tributria proposta. Dessa forma, a extino e a unificao de alguns tributos exigiram ajustes no sistema de vinculaes e partilhas, de modo a no trazer qualquer modificao nos recursos destinados a Estados, Distrito Federal e Municpio, bem como nas destinaes constitucionais para reas especficas. O sistema em vigor sintetizado na tabela abaixo:
Situao atual: Valores em R$ bilhes (base 2006) Arrecadao Destinao Sem DRU Com DRU IR 125,8 Seguridade Social (COFINS + CSLL) 119,5 95,6 CSLL 28,0 FAT/BNDES (PIS) 20,6 16,5 Cofins 91,5 Transportes (CIDE) 7,8 6,3 PIS 20,6 Educao Bsica (Sal.-Educao) 6,9 6,9 CIDE 7,8 FPE (21,5% IR + IPI) 32,9 32,9 Salrio-Educao 6,9 FPM (23,5% IR + IPI) 36 36 IPI 27,4 Fundos Constitucionais (3% IR + IPI) 4,6 4,6 Total 308,0 FPEX (10% IPI) 2,7 2,7 Fonte: MF.

Como visto, com a extino do PIS, COFINS, CIDE-Combustveis e Salrio-Educao, a incorporao da CSLL no IRPJ e a criao do IVA-F, o novo sistema de vinculaes passaria a prever destinaes especficas para a Seguridade Social (38,8%), FAT/BNDES (6,7%), educao bsica (2,3%, podendo ser alterado por lei complementar) e aes na rea de transportes (2,5%, podendo ser alterado por lei complementar), calculadas sobre a arrecadao do IR, IPI e IVA-F. As alteraes no sistema de partilha com Estados, Distrito Federal e Municpios tambm j foram descritas anteriormente. Os percentuais do FPE e do FPM so mantidos, so criados o FNDR e o FER e extintos o Fundo IPI-Exportaes e as transferncias para os Fundos Constitucionais. A nova base composta pelo IR, IVA-F, IPI, IGF e impostos residuais, com a deduo de 50,3% do IR, IVA-F e IPI, referente s destinaes especficas para a Seguridade Social, FAT/BNDES, educao bsica e aes na rea de transportes.

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

25

O novo modelo proposto na PEC n 233/2008 sintetizado pela tabela abaixo:

Novo Modelo (base: 2006) (R$ bilhes) Sem DRU Com DRU (A) Base I: IR + IPI + IVA-F 308,0 246,4 (B) Vinculaes (% de A) 154,9 125,4 Seguridade Social (38,8%) 119,5 95,6 FAT/BNDES (6,7%) 20,6 16,5 Transportes (2,5%) 7,7 6,2 Educao Bsica (2,3%) 7,1 7,1 (C) Base II: (A) - (B) 153,1 153,1 (D) Partilha Federativa (% de C) FPE (21,5%) 32,9 32,9 FPM (22,5%) 36,0 36,0 FNDR (4,8%) 7,3 7,3 FER (1,8%) 2,8 2,8 Fonte: MF.

Afirma o Governo que a neutralidade da proposta est preservada, inclusive no que diz respeito destinao de 18% dos impostos para a educao, e que a base de partilha federativa tornar-se- mais solidria, podendo ser ampliada no futuro pela implementao do IGF e de eventuais impostos residuais. 3) Impactos da Reforma Tributria: Segundo o Ministrio da Fazenda, a presente proposta de Reforma Tributria foi elaborada para corrigir as distores do Sistema Tributrio, mas com o cuidado de minimizar as resistncias polticas s modificaes propostas. Todos os agentes envolvidos empresas, trabalhadores, Estados, Distrito Federal e Municpio dela se beneficiariam, arcando a Unio com os custos fiscais da mudana, estratgia viabilizada pelo atual ciclo de expanso da economia. realizada uma estimativa do impacto positivo da aprovao da Reforma Tributria sobre o crescimento da economia, em vista da desonerao da folha de pagamentos, da desonerao do investimento e da reduo da cumulatividade dos tributos. A

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

26

tabela abaixo registra as estimativas, sob duas hipteses, sobre o custo de capital das empresas38:

Aumento do PIB Resultante da Reforma Tributria (%) Custo do Capital Hiptese A Hiptese B Desonerao dos investimentos 2,5 3,7 Reduo da cumulatividade 4,1 Extino do Salrio Educao (compensada no IVA-F) 2,6 Reduo em 6% da contribuio patronal para a previdncia 1,3 Total 10,9 12,2 Fonte: MF. Mudanas Implementadas

Com base nesses clculos, conclui o Ministrio da Fazenda que o PIB brasileiro seria entre 10,9% e 12,2% maior do que aquele observado na ausncia da Reforma Tributria. Supondo que as acomodaes ocorreriam num prazo de vinte anos, mesmo na hiptese mais conservadora, a aprovao da Reforma Tributria significaria 0,5 p.p. a mais no crescimento anual do PIB. Ou seja, se as projees atuais apontassem para um crescimento de 5% a.a. do PIB, segundo o Governo, a aprovao da Reforma Tributria elevaria esse patamar para algo como 5,5% a.a., com proveito para toda a sociedade brasileira. IV - APRECIAO DA ADMISSIBILIDADE DA PROPOSTA Em 2 de abril de 2008, a CCJC aprovou, por maioria, a admissibilidade da PEC n 233/2008, com acolhimento do Substitutivo proposto pelo Relator Dep. Leonardo Picianni , alterado pela aprovao de um dos sete destaques apresentados pelos membros da Comisso. O texto resultante das votaes ocorridas na CCJC modifica a proposta original nos seguintes pontos: 1) Interveno federal: O texto original da PEC cria uma nova hiptese de interveno da Unio nos Estados e Distrito Federal, em caso de reteno indevida de parcela da arrecadao do novo ICMS.

38

Hiptese A: todas as empresas so lquidas, com custo de capital equivalente taxa SELIC (11,25% aa). Hiptese B: metade das empresas satisfaz a Hiptese A e a outra metade se financia ao custo mdio de emprstimos para capital de giro (27,9% aa). Nota Tcnica

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

27

O parecer da CCJC alterou o art. 34, V, c, CF-88, proposto pelo art. 1 da PEC, mantendo a nova hiptese de interveno federal, mas substituindo a expresso a outra unidade da Federao por a outro Estado ou ao Distrito Federal. Conforme consignado no parecer do Relator, a expresso unidade da Federao abrange tambm os Municpios, podendo trazer problemas na aplicao do dispositivo. A redao original abriria margem para interveno nos casos em que o Estado retivesse parcela da receita do ICMS de algum Municpio, no sendo esse o objetivo da proposta, j que a interveno somente pode ocorrer por solicitao do Governador do Estado ou Distrito Federal prejudicado pela reteno indevida. 2) Poder de iniciativa da lei complementar do novo ICMS: A PEC original reserva a iniciativa da proposio da lei complementar do novo ICMS, em carter exclusivo, ao Presidente da Repblica, a 1/3 dos Senadores, a 1/3 dos Governadores ou a 1/3 das Assemblias Legislativas, desde que, nos trs ltimos casos, haja representantes de todas as Regies do Pas. O parecer da CCJC alterou o art. 61, CF-88, proposto pelo art. 1 da PEC, de forma a estender a referida iniciativa a qualquer membro ou comisso da Cmara dos Deputados, Senado Federal ou Congresso Nacional. Alm disso, a discusso e a votao da lei complementar sero iniciadas no Senado Federal, e o projeto de lei complementar dever ser protocolado na Presidncia do Congresso Nacional. Segundo o Relator, essas alteraes sanariam vcio de inconstitucionalidade da PEC em relao ao princpio da separao dos poderes e preservariam o pacto federativo. 3) Princpio da anterioridade anual em relao ao IVA-F: Originalmente, a PEC excepciona o IVA-F da observncia do princpio da anterioridade anual. O parecer da CCJC suprimiu o art. 150, 1, CF-88, proposto pelo art. 1 da PEC, de modo que o novo imposto federal passa a submeter-se ao referido princpio, somente podendo ser cobrado ou majorado no exerccio seguinte ao da publicao da respectiva lei. Com isso, segundo o Relator, seria sanada ofensa ao princpio da anterioridade, considerado clusula ptrea pelo STF na ADIN n 939-7/DF. 4) Determinao das alquotas do novo ICMS:

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

28

Na redao original da PEC, as alquotas do novo ICMS so definidas por resoluo do Senado Federal, aprovada por 3/5 dos membros daquela Casa. A iniciativa do respectivo projeto de resoluo privativa de 1/3 dos Senadores ou 1/3 dos Governadores. O enquadramento das mercadorias e servios s alquotas tambm realizado por resoluo, proposta exclusivamente pelo novo CONFAZ, que fica autorizado a reduzir e a restabelecer as alquotas do tributo. O parecer da CCJC alterou o art. 155-A, 2, CF-88, proposto pelo art. 1 da PEC, modificando a sistemtica acima descrita. As alquotas do novo ICMS passam a ser fixadas por lei complementar. O enquadramento das mercadorias e servios s alquotas passa a ser feito por resoluo, proposta por 1/3 dos Governadores, 1/3 das Assemblias Legislativas ou pelo novo CONFAZ, que perde a prerrogativa de reduzir e restabelecer as alquotas do tributo. O Relator entende que assim estaria preservado o princpio da legalidade estrita, alado condio de garantia constitucional do cidado pelo STF, nos termos do RE n 250.288. 5) Tributao do novo ICMS sobre petrleo, seus derivados, e energia eltrica: O texto original da PEC estabelece que, nas operaes interestaduais, o produto da arrecadao do novo ICMS fica com o Estado de destino, cabendo ao Estado de origem receita equivalente a 2% da base de clculo do imposto cobrado na operao. Prev, porm, uma exceo regra geral nas operaes interestaduais que envolvam petrleo, inclusive lubrificantes, combustveis lquidos e gasosos dele derivados, e energia eltrica, nas quais o produto da arrecadao fica integralmente com o Estado de destino. O parecer da CCJC alterou o art. 155-A, 3, CF-88, proposto pelo art. 1 da PEC, suprimindo a exceo acima descrita, ou seja, caso promulgado o texto da Comisso, o Estado de origem ficar com o equivalente a 2% da base de clculo do imposto cobrado nas operaes interestaduais que envolvam petrleo, inclusive lubrificantes, combustveis lquidos e gasosos dele derivados, e energia eltrica. No entender do Relator, essa modificao corrigiria tratamento antiisonmico e discriminatrio contra os Estados produtores das mencionadas mercadorias, distino incompatvel com os limites impostos pelo Poder Constituinte Originrio possibilidade de modificao por parte do Poder Constituinte Derivado. 6) Sanes pelo descumprimento das normas do novo ICMS:

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

29

A PEC original delega lei complementar o poder de estabelecer sanes a Estados e Distrito Federal e a seus agentes, em caso de descumprimento das normas relativas ao novo ICMS. O parecer da CCJC alterou o inciso X do 6 do art. 155-A, CF-88, e suprimiu o inciso XI do 6 e o 8 do mesmo artigo, todos propostos pelo art. 1 da PEC. Com isso, a nica sano aplicvel passa a ser a reteno de transferncias constitucionais e voluntrias, imposta a Estados e Distrito Federal em caso de descumprimento das normas do imposto, suprimindo-se qualquer meno aos agentes dos referidos entes federativos. Segundo o Relator, essas alteraes corrigem violao ao pacto federativo contida na proposta do Governo. 7) Transao, anistia, remisso e moratria no mbito do novo ICMS: Ao novo CONFAZ compete autorizar a concesso de transao, anistia, remisso e moratria do novo ICMS, conforme atribuies fixadas para o rgo pelo texto original da PEC. O parecer da CCJC alterou o art. 155-A, 7, II, CF-88, proposto pelo art. 1 da PEC, de forma que o novo CONFAZ passa a autorizar a edio de lei estadual ou distrital que conceda os referidos benefcios. O Relator entende que assim estariam dissipadas dvidas quanto ao dispositivo alterado, preservando-se a competncia legislativa e contendo-se o poder regulamentar do novo CONFAZ dentro dos limites constitucionais. 8) Princpio da anterioridade em relao ao novo ICMS: Pelo texto da PEC original, durante os dois primeiros anos de cobrana, o novo ICMS no se submete aos princpios da anterioridade anual (art. 150, II, b, CF-88, em vigor) ou nonagesimal (art. 150, II, c, CF-88, em vigor). A norma que venha a majorar o tributo produz efeitos aps 30 dias da publicao. O parecer da CCJC modificou o art. 4 da PEC e suprimiu seu pargrafo nico, alteraes que passam a submeter o novo ICMS ao princpio da anterioridade nonagesimal, mantendo-o dispensado da observncia da anualidade. Conforme o Relator, a modificao no dispositivo preserva o princpio da anterioridade, como visto, considerado clusula ptrea pelo STF na ADIN n 939-7/DF. As demais alteraes contidas no Substitutivo aprovado na CCJC so de mera adequao tcnica legislativa.

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

30

ANEXO (SIGLAS E ABREVIAES) ADIN: Ao Direta de Inconstitucionalidade; CCJC: Comisso de Constituio e Justia e Cidadania da Cmara dos Deputados; CIDE: Contribuio de Interveno no Domnio Econmico; COFINS: Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social; CONFAZ: Conselho Nacional de Poltica Fazendria; CSLL: Contribuio sobre o Lucro Lquido; DRU: Desvinculao de Receitas da Unio; FCO: Fundo Constitucional do Centro-Oeste; FDA: Fundo de Desenvolvimento da Amaznia; FDNE: Fundo de Desenvolvimento do Nordeste; FER: Fundo de Equalizao de Receitas; FNDR: Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional; FNE: Fundo Constitucional do Nordeste; FNO: Fundo Constitucional do Norte; FPE: Fundo de Participao dos Estados; FPM: Fundo de Participao dos Municpios; Fundo IPI-Exportaes: Fundo de compensao a Estados e Distrito Federal pela exportao de produtos industrializados; ICMS: Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicao; IGF: Imposto sobre Grandes Fortunas; IOF: Imposto sobre Operaes Financeiras; IPI: Imposto sobre Produtos Industrializados; IPVA: Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores; IR: Imposto de Renda; IRPJ: Imposto de Renda da Pessoa Jurdica; ITR: Imposto sobre Propriedade Territorial Rural; IVA: Imposto sobre Valor Agregado; Lei Kandir: Lei Complementar n 87, de 19 de setembro de 1996; PASEP: Contribuio para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico; PDR: Poltica de Desenvolvimento Regional; PIS: Contribuio para o Programa de Integrao Social; RE: Recurso Extraordinrio; RGPS: Regime Geral de Previdncia Social; STF: Supremo Tribunal Federal; SUDAM: Superintendncia da Amaznia; SUDECO: Superintendncia do Centro-Oeste; SUDENE: Superintendncia do Nordeste.

Reforma Tributria: PEC N 233/2008

Nota Tcnica