Captulo VI La acumulacin pretensional

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO | LUIS ALBERTO HUAMN ORDEZ

I.

La acumulacin de las pretensiones contencioso - administrativas

El tema de la acumulacin de pretensiones en materia contencioso administrativa reviste utilidad al permitir el establecimiento, de manera cabal, del conjunto de pedidos susceptibles de debate en sede judicial, lo cual, a su vez, va a delimitar el alcance de los puntos controvertidos materia de proceso as como delinear, adems, el camino correcto de la jurisdiccin en funcin a las vas procesales existentes en el contencioso administrativo nacional cuales son la especial, marcada por una lnea de cognicin plena y la urgente, constitutiva de la materializacin de la tutela diferenciada judicial evitando que parte de las pretensiones argidas sean ventiladas en otra sede que no fuere la contencioso administrativa tales como la laboral, civil, etc. Antes de ingresar al tema materia de estudio, debemos sealar que la figura de la acumulacin pretensional en lo contencioso administrativo cuenta con un referente en lo administrativo en la LPAG a partir de su artculo 116 referido a la acumulacin de solicitudes administrativas y en el CPC en su artculo 84 y siguientes no recogiendo el TUO una definicin de la misma, situacin que suple armoniosamente la norma procesal general.

II.

La acumulacin de peticiones en el procedimiento general administrativo: especial detenimiento en la acumulacin objetiva de solicitudes

Como es sabido, el procedimiento se deposita en un expediente nico lo cual permite que tanto la Administracin como el propio interesado puedan conocer el derrotero del trmite, si no fuere as, las actuaciones administrativas dirigidas a 40

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situaciones declarativas o constitutivas de derechos materializadas de un actuar autorizante, sancionador, disciplinario, etc., seran dispersas ocasionando el quiebre de la seguridad jurdica en el trfico jurdico - administrativo. En dicha orientacin, resulta posible que a travs de la precisin del artculo 116 de la ley del procedimiento general pueda generarse la acumulacin de solicitudes administrativas en dos sentidos, claramente diferenciados: con referencia a varios administrados a suerte de una acumulacin subjetiva y de peticiones, a suerte de una acumulacin objetiva. Como lo detalla el artculo 116,1 en funcin a lo primero, resulta posible que el pedido formulado con miras a obtener un mismo acto administrativo por parte de varios interesados pueda ser materia de acumulacin subjetiva siempre que no medien intereses compatibles entre ellos con respecto a la emisin del mismo, en otras palabras, que dichos administrados persigan igual o similar fin en el dictado del acto administrativo; todava ms a los efectos de cuanto nos interesa en cuanto respecta a la acumulacin objetiva, es posible conforme lo predica el artculo 116,2 que pueda acumularse ms de una peticin en un solo escrito condicionando a que el pedido realizado se sustente en asuntos conexos que claramente permitan al funcionario pblico tramitarlos y resolverlos de manera conjunta quedando descartados, entonces, pedidos subsidiarios o alternativos cuya tramitacin, entonces, debera hacerse de manera separada.

La justificacin de la regla del artculo 116,2 que atiende al descarte de peticiones subsidiarias58 o alternativas59 en un mismo escrito radica poderosamente en la imposibilidad de la Administracin de disponer, por aplicacin del principio de juridicidad, de aquello que la ley, sustento de su accionar o de su omitir no le permite. Si la regla en el actuar de los particulares se encamina en sustento del principio general de libertad mediante el cual, conforme al dictado constitucional a travs del 2,24 a): nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohbe, en el campo de las reparticiones pblicas no puede suceder alegremente lo mismo ya que las Administraciones, por la tutela propia constitucionalmente consentida, estn obligadas a hacer slo lo que una norma les ordena y encuentran impedimento de hacer cuando la ley le prohbe algo, ello, por el principio de la vinculacin positiva al Derecho60.
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Se entiende por planteamientos subsidiarios aquellos en los cuales existe una pretensin principal, la cual, de no ampararse, implicara el amparo de la pretensin subsidiaria: GUZMN NAPUR, Christian, Tratado de la Administracin Pblica y del Procedimiento Administrativo , Ediciones Caballero Bustamante S.A.C. & RAE Jurisprudencia, 1 edicin, Lima, abril 2011, p. 572. Se entiende por planteamientos alternativos aquellos en los cuales existen varias pretensiones, cualquiera de las cuales puede ser amparada: GUZMN NAPUR, Christian, Op. Cit., p. 572. STC N 2002-2006-PC/TC, fdm. 23 al 26 (Chirinos Arrieta, en representacin de Pablo Miguel Fabin Martnez y otros vs. Ministerio de Salud, MINSA y Direccin General de Salud Ambiental, DIGESA): c) El proceso de cumplimiento, la inaccin administrativa y la proteccin indirecta del derecho a la salud ()

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III.

La acumulacin en el proceso judicial general. Anlisis, en especfico, de la acumulacin objetiva de pretensiones en el Cdigo Procesal Civil

El planteo de una pretensin implica la bsqueda del acogimiento judicial del pedido efectuado en sede jurisdiccional, situacin que no evita que el ciudadano pueda argir ms de una con la misma finalidad: la de obtener justicia. De ordinario, la acumulacin se presenta como una institucin procesal destinada a evitar la prdida de tiempo economizando no solo ste sino tambin la innecesaria multiplicacin absurda de demandas que, con toda facilidad, pueden ser canalizadas en un solo escrito ante el Judicial y buscando llamar a todos los que componen la situacin jurdico - sustancial, antes del juicio, para ms tarde establecer una correcta relacin jurdica procesal en el estado pertinente de la causa planteada.

Atendiendo a tal consideracin, procede acudir al CPC en el cual encontramos una definicin de la misma en su artculo 83 61 lo que nos lleva, entonces, al estudio de la acumulacin originaria o sucesiva.
23. Y es que en virtud del principio de legalidad de la funcin ejecutiva, los agentes pblicos deben fundar todas sus actuaciones en la normativa vigente. El principio de vinculacin positiva de la Administracin a la Ley exige que la certeza de validez de toda accin administrativa dependa de la medida en que pueda referirse a un precepto jurdico o que, partiendo de este, pueda derivrsele como su cobertura o desarrollo necesario. El marco normativo para la administracin es un valor indisponible, motu proprio, irrenunciable ni transigible. 24. Precisamente, el apartado 1.1. del artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley [N] 27444, del Procedimiento Administrativo General, establece que Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. 25. De este modo se evidencia cmo, en el mbito de la administracin pblica, las actuaciones de los funcionarios y autoridades pblicas deben desarrollarse dentro del marco normativo establecido en la ley y en la Constitucin, marco que contiene sus competencias, as como los lmites de su actuacin, por lo que resultan arbitrarias aquellas actuaciones, entre otras, que deliberadamente omitan el cumplimiento de una mandato contenido en una ley o en un acto administrativo; omitan expedir resoluciones administrativas o dictar reglamentos, o cumplan aparente, parcial o defectuosamente tales mandatos. 26. En directa relacin con lo expuesto se encuentra el imperativo de que tales funcionarios y autoridades cumplan los respectivos mandatos dentro de los plazos asignados, bajo responsabilidad de ley, y que, de no encontrarse fijados tales plazos, los mandatos se acaten dentro de un plazo razonable y proporcional, debiendo tenerse siempre en consideracin el nivel de urgente atencin que requieren determinados derechos, principalmente los fundamentales, que pueden resultar afectados por el incumplimiento de los mandatos.
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Artculo 83 CPC.- Pluralidad de pretensiones y personas: En un proceso pueden haber ms de una pretensin, o ms de dos personas. La primera es una acumulacin objetiva y la segunda una acumulacin subjetiva.

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3.1. La acumulacin pretensiones

objetiva

originaria

de

En cuanto a la acumulacin objetiva originaria, como lo reconoce el propio cuerpo procesal general, la multiplicidad de pretensiones descansa de manera uniforme en el escrito inicial de demanda, es de all que el CPC establece que sta se produce cuando dos o ms pretensiones se proponen en la demanda misma. Ahora esto implica las siguientes situaciones:

a)

Acumulacin subordinada

objetiva

originaria

En la que de darse dos o ms pretensiones, de descartarse la rotulada como principal, tocar al juzgador resolver inexorablemente las dems propuestas en el escrito de demanda pues como lo predica el artculo 87 del CPC ser subordinada cuando la pretensin queda sujeta a la eventualidad de que la propuesta como principal sea desestimada.

b)

Acumulacin objetiva originaria alternativa

En la que se le otorga a quien es parte pasiva de la relacin jurdico procesal la eleccin de cul de las pretensiones planteadas va a cumplir, en dicho decurso, de la suma de pretensiones, el orden jurdico - civil otorga en cabeza del demandado la libertad en la eleccin de la pretensin que considere compatible con su satisfaccin como lo predica el mismo artculo 87 del Cdigo debiendo hacerse la precisin, en funcin al segundo prrafo de dicha norma, de que en caso el demandado no elija la pretensin de corte alternativo tendr que hacerlo ante dicha omisin, de manera forzosa, la parte accionante.

c)

Acumulacin objetiva originaria accesoria

La acumulacin objetiva y la subjetiva pueden ser originarias o sucesivas, segn se propongan en la demanda o despus de iniciado el proceso, respectivamente.

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Atendiendo a que lo accesorio sigue a lo principal (accesorium siquetur principale), con sta acumulacin se busca acoger de manera positiva, tal cual fuere una suerte de arrastre, el conjunto pretensional establecido en la demanda ya que, como lo predica el artculo 87 se produce dicha acumulacin cuando habiendo varias pretensiones, al declararse fundada la principal, se amparan tambin las dems.

Dejando ya establecido lo que podemos entender por acumulacin objetiva originaria, toca sostener en cuanto a la acumulacin objetiva sucesiva que ella se presenta, como bien es la proclama del artculo 83, cuando el planteo acumulativo de pretensiones supera la etapa preclusiva de dicho momento procesal; no en vano, el CPC establece que dicha acumulacin se genera con la propuesta del conjunto pretensional despus de iniciado el camino judicial.

3.2. La acumulacin pretensiones

objetiva

sucesiva

de

Ahora, a diferencia de la acumulacin objetiva originaria que recoge los sub tipos de subordinariedad, alternatividad y accesoriedad, en la acumulacin objetiva sucesiva no advertimos dicha clasificacin; solamente, el cuerpo procesal nacional establece en su artculo 88 que esta forma de acumulacin procesal se presenta en 3 situaciones en las que el demandante: i) ampla su demanda agregando una o ms pretensiones, ii) ante la reconvencin de la parte demandada o, iii) cuando, de oficio o de parte, se renen dos o ms procesos en uno lo cual se hace con la intencin firme de que, con una sola sentencia que se pronuncie sobre todas las pretensiones esbozadas, se evite pronunciamientos jurisdiccionales opuestos que bien s podran generarse de articularse pretensiones por separado.

IV.

Acumulacin objetiva de pretensiones en el escenario de lo contencioso administrativo

Ya establecido el marco de la acumulacin, con miras al tema objetivo, debemos dejar sealado que el texto refundido del contencioso administrativo permite la acumulacin objetiva de pretensiones posibilitando el planteo originario o sucesivo de stas condicionando su articulacin a la regulacin adjetivo - especial, lo cual pasamos a tratar. 44

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4.1. Tratamiento de la acumulacin pretensional objetiva originaria o sucesiva. Necesario detenimiento en los supuestos de la acumulacin objetiva sucesiva
Habiendo sostenido que la acumulacin objetiva implica la articulacin de singular y diversa plataforma pretensional (En un proceso pueden haber ms de una pretensin, reza el artculo 83 del CPC) pudiendo darse el caso que el planteo acumulativo sea originario o sucesivo, queda efectuar el traslado de dichas reglas, con algunos matices, al escenario de lo contencioso administrativo. En dicho sentido, sin mayor problema, es posible argir que la acumulacin objetiva originaria pueda ser igualmente en sede de lo contencioso administrativo de corte subordinado, alternativo o accesoria quedando sujeta a las precisiones del mentado artculo 87 del cuerpo procesal general. Sin embargo, mientras en el escenario de la acumulacin objetiva inicial no advertimos incoherencia alguna en la aplicacin de las reglas del cdigo procesal, en cuanto respecta a la acumulacin objetiva sucesiva, no todos los supuestos del artculo 88 del CPC, pueden ser trasladados al mbito del proceso contencioso administrativo debiendo advertirse, por tanto, una matizacin de dicha regulacin procesal en relacin al mbito del conflicto entre la Administracin y el ciudadano en el curso de una relacin jurdico - administrativa. En cuanto al artculo 88,1 que permite la acumulacin objetiva sucesiva en casos en los que el accionante ampla su demanda agregando una o ms pretensiones, no advertimos problema alguno en relacin al escenario procesal especial62 pues, como lo veremos en su momento, resulta posible el aadido de pretensiones una vez superado el momento mismo de la formulacin de la demanda en sujecin de las pautas del TUO; igualmente, tambin posible reasentar la regla del artculo 88,3 al TUO cuando prescribe la acumulacin objetiva posterior en situaciones de propia actuacin del Juzgado o cuando as lo solicitan las partes del conflicto, reunindose dos o ms procesos en uno solo generndose, con propiedad, la acumulacin de procesos jurisdiccionales63.
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Artculo 8 TUO LPCA.- Caso especial de acumulacin de pretensiones [objetivas] sucesivas: En los casos previstos en el artculo 18 es posible que el demandante incorpore al proceso otra pretensin referida a una nueva actuacin administrativa, siempre que se cumplan con los requisitos previstos en el artculo 7 de esta ley. El pedido de acumulacin puede presentarse hasta antes de la expedicin de la sentencia en primer grado, el que se resolver previo traslado a la otra parte, conforme al trmite previsto en el artculo 18. Si a consecuencia de la referida incorporacin, es necesaria la citacin a audiencia para la actuacin de un medio probatorio, el Juez dispondr su realizacin. El Juez oficiar a la entidad demandada para que remita el expediente administrativo o los actuados referidos a la actuacin administrativa incorporada o, en su defecto, la entidad podr remitir copias certificadas de los mismos. Artculo 90 CPC.- Requisitos y trmite de la acumulacin sucesiva de procesos: La acumulacin sucesiva de procesos debe pedirse antes que uno de ellos sea sentenciado. El pedido impide la expedicin de sentencia hasta que se resuelva en definitiva la acumulacin.

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Sin embargo, el supuesto de acumulacin objetiva sucesiva en funcin a la reconvencin planteada por el demandado, inserta en el artculo 88,2 del CPC queda descartado de plano del escenario del plano del contencioso administrativo como pasamos a tratarlo.

4.2. Imposibilidad del planteo de reconvencin en sede del contencioso administrativo. Razones que justifican el rechazo
En doctrina, la reconvencin implica no la contestacin de la demanda sino, antes bien, la proposicin de un nuevo escenario procesal. Mientras en un esquema normal hablamos del derecho de accin y de contradiccin ejercido por quienes, respectivamente, se arrogan la posicin de parte demandante y parte demandada; en un esquema no habitual, al ejercicio del derecho de accin no solo se opone la contradiccin, ejercida por la contraparte procesal, sino la reaccin ante el planteamiento inicial de modo tal que el escenario original queda reconfigurado con nuevas pretensiones que se enfrentan a las inicialmente objeto de planteo. Nuestro CPC en su artculo 445, dedicado a la reconvencin, aun sin proponer una definicin de la misma, establece en un primer prrafo que su postulacin se realiza en el mismo escrito en que se contesta la demanda, en la forma y con los requisitos previstos para sta, en lo que corresponda pudiendo advertirse que el legislador la entiende como una nueva demanda, esto es, como el ejercicio del derecho de accin al derecho de accin ya articulado, en su momento, por la parte actora. Todava ms, dicho artculo deja establecido en un segundo prrafo que la reconvencin es admisible si no afecta la competencia ni la va procedimental originales resultando procedente, como lo precisa el tercer prrafo, si la pretensin contenida en ella fuese conexa con la relacin jurdica invocada en la demanda por lo que en caso contrario, ser declarada improcedente para finalizar sosteniendo, en un prrafo ltimo, que el traslado de la reconvencin se confiere por el plazo y en la forma establecidos para la demanda, debiendo ambas tramitarse conjuntamente y resolverse en la sentencia.

La acumulacin sucesiva de procesos se solicita ante cualquiera de los Jueces, anexndose copia certificada de la demanda y de su contestacin, si la hubiera. Si el pedido es fundado, se acumularn ante el que realiz el primer emplazamiento. De la solicitud de acumulacin se confiere traslado por tres das. Con la contestacin o sin ella, el Juez resolver atendiendo al mrito de los medios probatorios acompaados al pedido. La decisin es apelable sin efecto suspensivo. Esta acumulacin ser declarada de oficio cuando los procesos se tramitan ante un mismo Juzgado un proceso pueden haber ms de una pretensin, o ms de dos personas. La primera es una acumulacin objetiva y la segunda una acumulacin subjetiva.

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Advirtiendo la configuracin de la reconvencin, vemos que es posible que se pueda hacer uso de la misma en el escenario civil. No obstante dicha afirmacin, resulta carente de sentido reasentar dicho esquema al proceso contencioso administrativo.

A partir de lo sealado, deviene en improcedente la articulacin de reconvencin en dicho orden procesal.

Este proceso judicial por derivarse de una relacin jurdica previa de alcance estatutario, puntualmente asentada sobre la exigencia de va previa administrativa, no encontrndose al mismo nivel de los privatus donde s se permite la reconvencin, carece de un momento propio que permita el traslado de nuevas pretensiones en relacin a las primigeniamente planteadas. Al estar asentado el contencioso administrativo sobre una actuacin administrativa lesiva (procede la demanda contra toda actuacin realizada en ejercicio de potestades administrativas : reza el artculo 4 del TUO), sin que esto desdibuje el objeto pretensional, resulta irrazonable adicionar pretensiones de reaccin frente a las inicialmente articuladas en un procedimiento administrativo -de tratarse de un acto expreso o ficto incluyendo aqu al silencio negativo, etc.- o en una actuacin administrativa que no necesita de previo procedimiento -vas de hecho, inactividad material, etc.- sobre las que se construye la necesidad de tutela judicial invocada por el administrado que, fuera de la relacin jurdico - administrativa, pasa a ocupar la posicin de justiciable.

Atendiendo a que la relacin jurdico estatutaria -venga o no precedida de procedimiento- donde toca al administrado soportar el poder administrativo, siempre que ste se ajuste a juridicidad, dibuja los contornos del acercamiento y contacto entre Administracin Pblica e interesado resulta puntual sostener que, a partir de dicho rumbo, debe canalizarse la relacin administrativa as como el proceso especializado donde se va a ventilar conflictos derivados de dicha relacin jurdica que descansa, de manera determinante, en el contencioso administrativo.

A diferencia del espacio procesal, el escenario procedimental carece de preclusividad pudiendo advertirse, por consiguiente, que no hay entonces etapas claramente diferenciadas y cortantes entre las fases de iniciacin, ordenacin, instruccin y fin del trmite; en dicho sentido, el artculo 116 de la LPAG al referirse a la acumulacin objetiva de solicitudes prescribe la posibilidad de acumularse en un solo escrito ms de una peticin condicionada a que se trate de asuntos conexos que puedan permitir su tramitacin y resolucin conjunta quedando exceptuados de articulacin aquellos planteamientos subsidiarios o alternativos -tramitables por separado- teniendo 47

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como soporte el artculo 116,2 de la norma del procedimiento general. La ausencia de preclusin as como la presencia de acumulacin objetiva de peticiones no puede entenderse como un indicio autorizante de reconvencin en sede administrativa atendiendo a que, reptase, las actuaciones administrativas perfilan en todos sus detalles la relacin jurdico - pblica lo que se traslada al escenario judicial donde se juzga a la Administracin en el curso de la funcin administrativa.

As pues surge la inexigencia de reconvencin, tcnica procesal proscrita en el contencioso administrativo en general, fuere especial o urgente. Veamos las razones valederas que permiten el descarte de la reconvencin en este orden judicial:

4.2.1. El rechazo explcito de la reconvencin en sede del contencioso administrativo especial

Con relacin al contencioso administrativo especial, muy a pesar de encontrarnos ante un escenario de cognicin plena sujeto a un examen sesudo del debate judicial, la reconvencin resulta improcedente, en primer trmino, por mandato de la propia norma quien la descarta sin ms conforme se lee de su propio texto 64 y, segundo, a suerte de complemento de lo antes sostenido, por la naturaleza antelada del debate encerrado en el curso de un procedimiento previo o, en general, de una actuacin administrativa previa que concretizan, ambas segn sea el caso, el cauce de las pretensiones judiciales articulables.

4.2.2. El implcito rechazo de la reconvencin en sede del contencioso administrativo urgente: la sumarizacion del proceso
A diferencia del proceso especial en el cual encontramos regulacin puntual que determina el rechazo explcito de la reconvencin, en el proceso contencioso administrativo urgente no encontramos similar regulacin. A partir de dicha omisin puede aparecer la idea de ser posible la reconvencin. Sin embargo, la regulacin propia
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Artculo 28 TUO LPCA.- Procedimiento especial: Se tramitan conforme al presente procedimiento las pretensiones no previstas en el artculo 26 de la presente Ley, con sujecin a las disposiciones siguientes: 28.1. Reglas del procedimiento especial En esta va no procede reconvencin. ().

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del proceso urgente desprendido de la tutela urgente no cautelar que es, a su vez, manifestacin propia de la tutela diferenciada judicial alejan cualquier pensamiento; todava ms, a dicho razonamiento, se empotra la idea de la sumarizacion del proceso que atiende a un desarrollo preciso y rpido de la necesidad de proteccin exigida del Judicial con el descarte de etapas procesales que no coadyuvan a la solucin de la litis.

Como es advertido, resulta improbable trasladar a lo contencioso administrativo el supuesto de acumulacin objetiva sucesiva o posterior a situaciones en las que el demandado reconviene al estar constreida dicha figura procesal al escenario conflictivo suscitado entre la Administracin y el ciudadano pues la regla general es que la prueba en torno a las actuaciones administrativas enjuiciables materia del thema decidendum se restringen a un procedimiento65 y es que aun cuando es posible que dicha regla se laxe esto no permite, en ningn sentido, la proximidad de un escenario reconviniente que si bien puede funcionar en el escenario procesal civil no lo hace con soltura en el esquema administrativo y mucho menos en el procesal administrativo.

4.3. La acumulacin pretensional objetiva originaria o sucesiva conforme al artculo 6 del TUO
El artculo 6 del TUO, al referirse a la acumulacin pretensional, prescribe que las pretensiones del artculo 5 del mismo cuerpo procesal pueden acumularse, sea de manera originaria o sucesiva, siempre que se cumplan los requisitos previstos en el mismo cuerpo adjetivo especial. De esta manera, al recoger la oportunidad de su planteo, el legislador abre las puertas a que las pretensiones argidas pueden proponerse en el escrito inicial de demanda tratndose de las originarias con la precisin de su subordinariedad, alternatividad o accesoriedad o, en su defecto, en el transcurso del proceso dando ingreso, entonces, a la acumulacin sucesiva con la advertencia de la imposibilidad de argirse reconvencin como ha sido visto quedando descartado el supuesto del artculo 88,2 del CPC; para esto, debe ser cumplidas ciertas exigencias que encontramos ubicadas en la norma siguiente, el artculo 7 del TUO.

4.4. Los requisitos para la acumulacin objetiva de pretensiones: tratamiento de la competencia,

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Artculo 30 TUO LPCA.- Actividad probatoria: En el proceso contencioso administrativo, la actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo ().

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ausencia de contrariedad, mismo derrotero procesal y conexidad: estudio del artculo 7 del TUO
La acumulacin pretensional exige el seguimiento de determinadas pautas que hagan posible seleccionar la oportunidad de su articulacin con miras a la economa de tiempo procesal. De esta manera, no toda propuesta en sumatoria de pretensiones puede recibir el calificativo de acumulacin. Bajo dicha concepcin, solamente es posible proceder a la acumulacin de pretensiones en sede de lo contencioso administrativo cuando se cumple los requisitos siguientes:

4.4.1. Unificacin de la competencia del rgano jurisdiccional en funcin al conjunto pretensional articulado
Este requisito establecido en el artculo 7,1 del TUO, que no es ms que un traslado del artculo 85,1 del CPC, establece la unicidad del rgano jurisdiccional con relacin a las pretensiones articuladas: de qu servira el planteo de ms de un reclamo procesal si fueren varios los juzgadores que tendra que resolverlos. Atendiendo, entonces, a un sentido de coherencia, la norma exige de plano que la acumulacin objetiva se dirija, en principio, con respecto de un solo juez: el del contencioso administrativo, a efectos de evitarse que no solo sean varios los juzgadores ante los cuales se exponga el debate procesal sino tambin la resolucin del mismo con la probabilidad de pronunciamientos en contrariedad lo cual no podra pasar si el debate es expuesto y, a la par, resuelto por un solo juez. En este caso, al tratarse de temas de lo contencioso administrativo deber tenerse especial cuidado ya que, conforme a la regulacin de la NLPT, el juez laboral podr ver temas de lo contencioso administrativo relacionados a los rubros de lo laboral, seguridad social y cuestionamientos a decisiones de la Administracin del Trabajo66; quedando comprendidos en la competencia del juez contencioso administrativo no laboral los procesos judiciales relacionados con temas de licencias de funcionamiento o de edificacin, obligacin de dar suma de dinero a cargo del Estado (exceptuando lo pensionario), cuestionamientos de contratos pblicos, vas
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Artculo 2 NLPT.- Competencia por materia de los juzgados especializados de trabajo: Los juzgados especializados de trabajo conocen de los siguientes procesos: () 4. En proceso contencioso administrativo conforme a la ley de la materia, las pretensiones originadas en las prestaciones de servicios de carcter personal, de naturaleza laboral, administrativa o de seguridad social, de derecho pblico ; as como las impugnaciones contra actuaciones de la autoridad administrativa de trabajo. (). Los textos en cursivas nos corresponden.

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de hecho, etc., los cuales corren a cargo del juez especializado en la materia o, en su defecto, los juzgadores civil o mixto.

4.4.2. Inexistencia de contrariedad entre las pretensiones procesales, salvo que sean propuestas en forma subordinada o alternativa
A la par de la exigencia del artculo 85,2 del CPC, la norma procesal requiere que la acumulacin de pretensiones incida sobre aquellas que no muestren contrariedad; a partir de dicha regulacin, el artculo 7,2 del TUO que recoge la misma diccin del artculo 85,2 del CPC, reivindica la congruencia en el planteamiento de las pretensiones de modo tal que la consistencia de la demanda resulte incuestionable.

4.4.3. Tramitabilidad de las pretensiones en una misma va procedimental

Un tercer requisito nsito a la acumulacin procesal objetiva es el referido a que la suma pretensional sea tramitable en una misma va procedimental, pauta establecida en el artculo 85,3 del CPC que, sin ambages alguno, se ubica en el artculo 7,3 del TUO. Si ya se supera la necesidad de una nica competencia del director del proceso as como el hecho de que entre las pretensiones no exista desajuste en su planteo resulta obvio que estos requisitos reposen en el mismo camino procesal que es el que, a fin de cuentas, les ha de dar el impulso necesario para prosperar. As, esto plantea un esfuerzo de coordinacin en el decurso procesal por el cual van a discurrir las pretensiones, en otras palabras, es buscado que las pretensiones esgrimidas en la demanda calcen de manera tangencial sea en el contencioso administrativo especial o en el contencioso urgente.

4.4.4. Conexidad de las pretensiones en razn proporcional a la misma actuacin enjuiciable, mismos hechos o la presencia de elementos comunes en la causa de pedir
El artculo 7,4 del TUO aade la conexidad de las pretensiones en lo contencioso administrativo llamando poderosamente la atencin de que el legislador del 51

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2001 haya unido en una sola redaccin los artculos 84 y 85 del CPC que, en dicho cuerpo procesal, corresponden respectivamente a la conexidad y a los requisitos de la acumulacin objetiva, lo que parece ser un acierto de tcnica legislativa. El legislador de la norma especial, si bien habla de conexidad como uno de los requisitos de la acumulacin procesal, no explica que debe entenderse por sta, en dicho sentido, corresponde acudir al cuerpo procesal general quien define a sta como la presencia de elementos comunes entre distintas pretensiones o, por lo menos, elementos afines en ellas; sobre el sustento de dicho postulado general, el gestor del contencioso administrativo asienta la conexidad con relacin a tres elementos, a saber: i) en la misma actuacin administrativa enjuiciable, ii) los mismos hechos sustento de la demanda formulada e inclusive acoge como supuesto el que la conexidad pretensional se afirme en: iii) elementos comunes en el petitum. Procedamos al examen de dichos elementos:

a)

La misma actuacin enjuiciable

Es verdad que la pretensin procesal tiene, en la actualidad, un estimable papel en la determinacin del objeto del proceso, sin embargo, atendiendo a que la actuacin enjuiciable se constituye en parte importante del mismo, es lgico sustentar la conexidad a partir de dicho instituto. Con dicho proceder, se busca que la acumulacin requerida se afirme en una slida actuacin enjuiciable previamente determinada aun cuando la redaccin del artculo 7,4 del TUO ( por referirse a la misma actuacin impugnable), si bien reemplaza la mencin al objeto, no sea la ms aconsejable pues parecera restringir de manera ostensible la conexidad a una nica y solitaria actuacin administrativo - enjuiciable cuando en el curso del debate sea posible, antes bien, que la controversia gire en torno a dos o ms actuaciones administrativas, unas de radio anulatorio y otras de plena jurisdiccin, sin que esto desdibuje la posibilidad de acudir a la acumulacin objetiva.

b)

Los mismos hechos

La pretensin o petitum se constituye en el medio de canalizar jurdicamente el planteo de un pedido efectuado por un ciudadano ante el Judicial para obtener proteccin jurdica frente a actuaciones administrativas67, siendo as, la pretensin, esto es el pedido jurisdiccional, se
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La pretensin se fundamenta en un acto administrativo o disposicin administrativa de carcter general, en una inactividad o en una va de hecho cuya autora es imputable a la Administracin

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constituye con rectitud en el objeto del proceso68. En la actualidad, sin tapujo alguno, la doctrina entiende que el objeto del proceso es la pretensin, vale decir lo que solicita el ciudadano al Judicial siendo entonces la controversia entre dos o ms personas que actan como partes procesales lo que interesa al Derecho Procesal aun cuando el debate entre ambos sujetos vaya teido de notas de una relacin jurdica estamental: la relacin jurdico - administrativa. La articulacin de una pretensin por s misma no da proteccin al administrado si adems no va acompaada de los fundamentos de hecho como de los de derecho aunado a las debidas pruebas aun cuando stas ltimas no se acoplen, en todos los casos, a la exigencia de un procedimiento administrativo antelado.

Los hechos, pues, forman parte de la llamada causa petendi constituyndose en la base fctica del escrito de demanda, bajo tal percepcin, es posible que si los mismos hechos sirven de soporte al elenco de pretensiones recogidas bajo una acumulacin objetiva originaria o posterior puede dejarse plenamente establecida la satisfaccin del artculo 7 del TUO.

De esta manera, los hechos argidos en la demanda sirven de soporte que une, cual puente, el conjunto pretensional actuando a suerte de conexin entre aquello que es requerido al Poder Judicial y lo que sostiene a sta pues, como ya lo venimos predicando, sin una base fctica y jurdica, por ms pretensin que se arguya, sta decaer por falta de sustento 69. De lo sealado, el legislador del TUO busca que no solo la sumatoria de pretensiones sea de competencia de un mismo juzgador advirtiendo adems la ausencia de contrariedad y que sean conducidas en funcin a una misma va procesal sino que tambin se afirme en la conexidad, esto es la presencia de elementos comunes o afines entre distintas pretensiones -a la prdica del artculo 84
Pblica. Esa pretensin acota y fija los lmites y el contenido del proceso, siendo posible, como se explicar posteriormente, que los interesados aduzcan todas las alegaciones y fundamentos que estimen necesarios para sostener la pretensin, aunque no hubiesen sido planteadas con anterioridad en va administrativa, si bien les est vedado introducir en el proceso contencioso pretensiones que no fueron objeto de la actividad administrativa impugnada: GONZLEZ ALONSO, Augusto, Objeto del recurso contencioso-administrativo y alcance del carcter revisor de esta jurisdiccin, en: Diario La Ley, Ao XXX, N 7096, Seccin Doctrina, 20 enero del 2009, La Ley, p. 4.
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Artculo 1 LJCA: 1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocern de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de las Administraciones pblicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin. (). Artculo 200 CPC.- Improbanza de la pretensin: Si no se prueban los hechos que sustentan la pretensin, la demanda ser declarada infundada.

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CPC-sustentada en los mismos hechos para encontrar armona en la acumulacin objetiva de pretensiones.

c)

La presencia de elementos comunes en la causa de pedir

Esto es que las pretensiones sostenidas en la demanda guarden coherencia en su planteamiento de modo tal que no generen una desvinculacin lgica tanto, como parte de las pretensiones procesales como al llegar el momento del fallo judicial, al estar enlazadas a la figura de la conexidad, figura jurdico procesal sostenida en el artculo 84 del CPC. Por ejemplo, si se demanda el pago de la bonificacin dispuesta por el Decreto de Urgencia N 037-94, no solamente se debe pretensionar la nulidad de los actos administrativos denegatorios (generados de modo expreso o por silencio negativo administrativo) sino tambin la emisin de nuevo acto administrativo en donde se reconozca el pago integro de dicho beneficio as como los devengados ms los correspondientes intereses legales.

V.

Un tema no tratado en la ley procesal especial: la acumulacin pretensional subjetiva

Al tratar el tema de la acumulacin de pretensiones, el legislador del contencioso administrativo se ha cuidado de recoger la acumulacin objetiva, callando en cuanto respecta a la acumulacin subjetiva. Aunque el TUO no lo exprese en su interior, no por eso se ha de obviar la intervencin de ms intervinientes en el proceso, ya que, de no hacerse ello se estara actuando en contra de sus derechos al debido proceso como a la obtencin de una justicia efectiva muy a pesar de encontrarse en posicin idntica a la del demandado. Dicha omisin, en tal sentido, merece ser suplida por el legislador en funcin a la lectura del CPC, a quien cabe acudir en supletoriedad.

En cuanto respecta al mbito subjetivo de la acumulacin, la ley adjetivo general establece, en la parte pertinente del artculo 83, que esta forma de acumulacin se produce cuando hay en un proceso ms de dos personas aadiendo a esto el que es igualmente posible una acumulacin originaria y sucesiva. Atendiendo a esto, el artculo 89 establece, primero, que la acumulacin subjetiva originaria se presenta cuando la demanda es interpuesta por varias personas o es dirigida contra varias 54

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personas y luego deja sealado, en su segundo prrafo a partir de dos supuestos, que la acumulacin subjetiva sucesiva se presenta: i) cuando un tercero legitimado incorpora al proceso otra u otras pretensiones, o, ii) cuando dos o ms pretensiones intentadas en dos o ms procesos autnomos, se renen en un proceso nico pudiendo darse la salvedad de que atendiendo a la conexidad y a la eventual diferencia de trmite de los procesos acumulados -por ejemplo, que uno este pronto a sentenciarse y el otro se encuentre cercano a audiencia de pruebas-, el juzgador ordene la desacumulacin en el trmite, reservndose el derecho de expedir una sola sentencia. A su vez, al referirse a los requisitos de la acumulacin subjetiva de pretensiones, el artculo 86 proclama su procedencia condicionndola a que las pretensiones tengan origen en un mismo ttulo o se refieran a un mismo objeto necesitndose de conexidad entre ellas debiendo cumplirse con los requerimientos del artculo 85, esto es: i) sean de competencia del mismo juez, ii) no se advierta contrariedad entre estas salvo que sean propuestas en forma subordinada o alternativa; y iii) tengan una misma va procedimental ante la cual se efectu el trmite.

Bajo tal expresin, las normas del cdigo procesal civil deben ser aplicables de manera supletoria en el escenario del contencioso administrativo pues el hecho de que el legislador slo haya acogido la acumulacin objetiva en funcin a este tipo de proceso dicha situacin no evita la invocacin de la acumulacin subjetiva en esta sede jurisdiccional.

VI.

El particular asunto de la acumulacin objetiva de las pretensiones contencioso administrativas sucesivas. El respeto al derecho al contradictorio de la parte emplazada en juicio y la ausencia de plazo para la remisin de actuados o procedimiento administrativos con los que toca resolver el pedido de acumulacin sucesiva

El CPC establece, en cuanto respecta a la acumulacin objetiva sucesiva, adems de su definicin contenida en el artculo 83, los casos de procedencia de dicha acumulacin. El TUO a partir del artculo 8 recoge la acumulacin de pretensiones procesales objetivo - sucesivas como caso especial, artculo aadido en las modificaciones hechas por legislacin delegada a travs del Decreto Legislativo N 1067, facultad otorgada al Ejecutivo. En dicho sentido, en los casos previstos en el artculo 18 -esto es los relacionados a la modificacin y ampliacin del escrito de 55

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demanda- resulta posible que el demandante incorpore al proceso otra pretensin referida a una nueva actuacin administrativa, esto es distinta de aquella inicialmente establecida como actuacin enjuiciable, sujeta de manera condicional a la satisfaccin de los requisitos del artculo 7 del texto refundido 70. De esta manera, el legislador abre las puertas para la ampliacin de la demanda como uno de los supuestos singulares de acumulacin objetiva sucesiva en sede del contencioso distinta de la regla del artculo 88,1 del CPC, pues mientras en la ley procesal general se satisface la acumulacin objetivo - sucesiva cuando el accionante ampla su demanda aadiendo una o ms pretensiones sin mayor requisito adicional, en el contencioso administrativo s la hay:

Primero, el plazo no opera sine die pues el lmite para la ampliatoria es hasta antes de la expedicin de la sentencia en primer grado permitiendo as asegurar el ejercicio al contradictorio a quien se le imputa la reciente actuacin administrativa puesta a conocimiento del Judicial en el curso de dicha acumulacin sirviendo como lnea demarcatoria dejando que actuaciones enjuiciables generadas o comunicadas con posterioridad a dicho momento deban ser materia de trmite en otro proceso judicial y,

Segundo, la actuacin enjuiciable debe estar umbilicalmente unida (nuevas actuaciones impugnables que sean consecuencia directa de aquella o aquellas que sean objeto del proceso, establece el prrafo segundo del artculo 18) a la inicialmente cuestionada para la operancia de la acumulacin objetiva sucesiva; caso contrario, de no satisfacerse dicho requisito debe articularse nueva demanda judicial71.

Un aspecto que vale la pena analizar es que el pedido de acumulacin objetiva sucesiva en el contencioso administrativo no puede tramitarse sin ms si a esto no se
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Artculo 7 TUO LPCA.- Requisitos de la acumulacin de pretensiones: La acumulacin de pretensiones procede siempre que se cumplan los siguientes requisitos: 1. Sean de competencia del mismo rgano jurisdiccional; 2. No sean contrarias entre s, salvo que sean propuestas en forma subordinada o alternativa; 3. Sean tramitables en una misma va procedimental; y, 4. Exista conexidad entre ellas, por referirse a la misma actuacin impugnable o se sustenten en los mismos hechos, o tengan elementos comunes en la causa de pedir. Pues, qu pasa si la nueva actuacin enjuiciable puesta a conocimiento judicial no cumple con el requisito de la competencia, resulta contraria con la pretensin inicialmente cuestionada, no se corresponde con la va procesal (urgente - especial; especial - urgente) o no hay conexidad alguna entre ellas?: la norma al efecto no recoge respuesta a la cual asirse; empero, tal falencia no puede llevarnos a omitir una respuesta. En tal sentido, en uso de su derecho de accin, el accionante en lo contencioso administrativo tendr habilitado el camino de plantear una demanda independiente con la finalidad de no ver mermados sus derechos subjetivos e intereses legtimos.

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satisface el derecho a contradecir la nueva actuacin enjuiciable. sta, que bien puede o no derivarse del procedimiento mismo en el que se bas la inicial actuacin administrativa sometida a juzgamiento, reestructura la presencia de actuacin administrativo - enjuiciable redefiniendo potencialmente el pleito de modo tal que la articulacin de una nueva pretensin genera una incidencia dentro del proceso mismo. No en vano, el legislador en el artculo 8 establece que el pedido acumulativo se resolver, con plazo de cierre hasta antes de la expedicin de la sentencia en primer grado, no sin antes efectuar el previo traslado a la contraparte -generalmente, el sujeto Administracin Pblica-, conforme al trmite previsto en el artculo 18 por lo que, si a consecuencia de la incorporacin de la nueva actuacin enjuiciable, se hace necesario citar a las partes a audiencia para la actuacin de un medio probatorio enlazado con la actuacin administrativa aadida, el director del proceso deber disponer su realizacin; todava ms, el juzgador ha de oficiar a la Administracin emplazada a efectos de la remisin del expediente administrativo o los actuados referidos a la actuacin administrativa incorporada o, en su defecto, la entidad podr remitir copias certificadas de los mismos.

La ley atiende a la ampliacin de la demanda, por ende de la acumulacin pretensional objetivo sucesiva, en funcin a la nueva actuacin enjuiciable remitiendo, al efecto, al artculo 18 del mismo TUO quien recoge el plazo de 3 das para el traslado de dicha ampliatoria conforme al tercer prrafo de esta norma; plazo que entendemos como razonable a efectos de que la Administracin, entendida de modo general como la parte pasiva del conflicto, de modo breve, pueda efectuar la rplica sobre dicha situacin nueva que puede o no estar comprendida en un procedimiento administrativo.

Dicho proceder no genera el decaimiento del proceso judicial inicialmente planteado sino que, antes bien, evita que el juicio se dilate de manera innecesaria con la incorporacin de la reciente actuacin enjuiciable, explicacin compatible con la proscripcin de reconvencin no solo en sede del contencioso administrativo especial sino tambin, por aplicacin de la regla ad maioris ad minus, en la del proceso urgente.

El artculo 8 del TUO permite de manera singular la citacin a audiencia judicial cuando a raz de la acumulacin objetivo sucesiva, materializada en la nueva actuacin enjuiciable y la pretensin que le acompaa, sea necesario actuar algn medio de prueba relacionado con sta; con esto, a contrario sensu, solamente en aquellos casos en los que no sea necesario audiencia de pruebas -sometida en la legislacin estudiada a

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situaciones de excepcin7273-, deber hacerse el traslado a la contraparte procesal antes de resolver el pedido de acumulacin sucesiva.

Atendiendo a que no toda nueva actuacin enjuiciable deriva de un procedimiento, como puede darse en situaciones de vas de hecho -en particular respecto de aquella carente de acto administrativo de cobertura- o de inactividad de ndole prestacional, la parte final del artculo 8 regula que el juez, dentro del radio del artculo 34 del TUO74, oficiar a la Administracin emplazada para el envo de los actuados relacionados con la actuacin administrativa nueva en original o en copias certificadas; slo en aquellos casos en los que la actuacin enjuiciable incorporada tenga como soporte una tramitacin previa, a modo de ejemplo: un acto expreso, silencios administrativos negativo o positivo, actuacin ejecutivo - material con acto administrativo de cubierta, actuaciones en materia contractual pblica, etc., entonces el oficio se dirigir a requerir dicho expediente administrativo en original o, en su defecto, en copias certificadas. Un aspecto que el legislador ha descuidado es el referido al plazo de remisin de los actuados administrativos o del expediente gubernativo relacionados con la nueva actuacin enjuiciable materia de la acumulacin objetiva de ndole sucesiva, ante tal falencia, parecera sonar aconsejable auxiliarnos del artculo 24 pero ste se sustenta en un lapso de tiempo por dems excesivo ( en un plazo que no podr exceder de quince das hbiles) que es contradictorio con la brevedad de la acumulacin sucesiva de pretensiones enmarcada en el artculo 8 del TUO ms si solamente ante la renuencia manifiesta en el incumplimiento del mandato, establecida en el artculo 24, recin podra prescindirse de los actuados o del procedimiento administrativos.

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Artculo 28 TUO LPCA.- Procedimiento especial: Se tramitan conforme al presente procedimiento las pretensiones no previstas en el artculo 26 de la presente Ley, con sujecin a las disposiciones siguientes: 28.1. Reglas del procedimiento especial () Slo cuando la actuacin de los medios probatorios ofrecidos lo requiera, el Juez sealar da y hora para la realizacin de una audiencia de pruebas. La decisin por la que se ordena la realizacin de esta audiencia o se prescinde de ella es impugnable y la apelacin ser concedida sin efecto suspensivo y con la calidad de diferida. (...). Artculo 31 TUO LPCA.- Oportunidad [de la prueba]: () Si a consecuencia de la referida incorporacin [de medios probatorios extemporneos] es necesaria la citacin a audiencia para la actuacin de un medio probatorio, el Juez dispondr su realizacin. (). Artculo 34 TUO LPCA.- Obligacin de colaboracin por parte de la administracin: Las entidades administrativas debern facilitar al proceso todos los documentos que obren en su poder e informes que sean solicitados por el Juez. En caso de incumplimiento, el juez podr aplicar las sanciones previstas en el artculo 53 del Cdigo Procesal Civil al funcionario responsable.

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Son pues estos argumentos, en unin a la imposibilidad de acudirse al artculo 24 del TUO, los que nos llevan a plantear la siguiente lege ferenda a efectos de completar la regulacin del artculo 8:

Artculo 8.- Caso especial de acumulacin de pretensiones sucesivas: () El Juez oficiar a la entidad demandada para que remita , en el plazo perentorio de tres das, el expediente administrativo o los actuados referidos a la actuacin administrativa incorporada o, en su defecto, la entidad podr remitir copias certificadas de los mismos. De no efectuarse dicha remisin en plazo, sin mayor prrroga, toca al juez resolver con cuanto fuere aportado por el demandante.

En la prctica, creemos que la incorporacin de la nueva pretensin faculta al juzgador a considerar prescindible la convocatoria a audiencia de pruebas dado que el contencioso administrativo es un proceso donde bsicamente los justiciables, aun tratndose de acumulacin objetiva sucesiva, aportan documentales que no exigen mayor valoracin que la compulsa de las mismas con los hechos expuestos en el escrito de demanda y estos con relacin a los hechos nuevos que van unidos a la reciente actuacin enjuiciable que se busca incorporar a la litis por lo que, a resultas de lo sealado, el juzgador del TUO puede prescindir sin mayor problema de la actuacin probatoria no producindose, bajo ningn concepto, el abandono del mandato del artculo 8.

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