Gran Escala UNICEF Vargas Baron PDF

Implementacin a Gran Escala: El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina
Diseando programas de desarrollo de la primera infancia exitosos y sostenibles con cobertura nacional
El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe Web: http//www.unicef.org/lac 2009 The RISE Institute. Todos los derechos reservados. Este estudio fue financiado inicialmente por el Banco Mundial y la traduccin al espaol fue realizada por la Oficina Regional de UNICEF para Amrica Latina y el Caribe. 2010 Autora: Emily Vargas-Barn Partes de este libro pueden ser reproducidas y utilizadas mediante solicitud a, y permiso de, The RISE Institute: 3012 Porter Street NW Washington, DC 20008 +1 202-686-7044 (tel.) +1 202-537-7473 (fax) http://www.riseinstitute.org Foto de portada: UNICEF/Jacomo Pirozzi Diseo y Layout: Shiloh Productions Las opiniones y los datos incluidos en la presente publicacin representan los puntos de vista de la autora y no reflejan necesariamente los puntos de vista del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) ni del Banco Mundial.
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Implementacin a Gran Escala: El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina

Diseando programas de desarrollo de la primera infancia exitosos y sostenibles con cobertura nacional
TABLA DE CONTENIDO
CAPTULO 1:
El alcance y propsito del presente estudio................................................................6 Objetivos ......................................................................................................................... 7 Preguntas principales .................................................................................................... 7 Visin global del informe ............................................................................................... 8 Una nota relativa a la terminologa ............................................................................. 8
CAPTULO 2:
Breves descripciones de los programas..........................................................................10 Chile ............................................................................................................................... 11 Colombia ...................................................................................................................... 12 Honduras ....................................................................................................................... 14 Mxico ........................................................................................................................... 15 Per ................................................................................................................................ 16
CAPTULO 3:
Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia..........20 Tipos de programa, patrocinio y apoyo sectorial .................................................... 20 Tipos de programa .................................................................................................... 20 Escala nacional ......................................................................................................... 21 Programas basados en la comunidad y en el hogar .......................................... 21 Programas basados en centros .............................................................................. 21 Programas del sector de la salud/nutricin ........................................................... 21 Programas de transferencias condicionadas ....................................................... 22 El patrocinio de los programas ................................................................................... 22 Programas del sector privado ................................................................................. 22 Programas de la sociedad civil ............................................................................... 22 Programas del sector pblico ................................................................................. 22 Una nota relativa al patrocinio ............................................................................... 23 El apoyo sectorial ......................................................................................................... 23 Los insumos de los programas .................................................................................... 24 Edades objetivo ........................................................................................................ 24 Poblaciones objetivo ................................................................................................ 24 La orientacin de los programas ............................................................................ 24 Los servicios y reas de contenido de los programas .......................................... 26 La transferencias condicionadas ............................................................................ 26 La cobertura de los programas ............................................................................... 27 El personal de los programas ................................................................................... 28 La pertinencia cultural ...............................................................................................29 Planes de estudio, materiales, mtodos, medios y sistemas de capacitacin . 31 La financiacin de los programas .......................................................................... 31 Los productos y procesos de los programas............................................................. 34 La persistencia de los programas y sus directores ................................................ 34
Implementacin a Gran escala
Tabla de Contenido
Los productos de los programas ............................................................................. 35 Los procesos de formulacin de programas ......................................................... 37 El anlisis de situacin inicial .................................................................................... 37 La definicin de objetivos ........................................................................................ 37 El liderazgo de los programas, su estructura y la participacin de la comunidad ................................................................................................................ 38 La coordinacin de programa ............................................................................... 41 La planificacin para la ampliacin del cobertura del programa .................... 44 Los sistemas de monitoreo y evaluacin ............................................................... 45 La formulacin de estndares programticos ...................................................... 47 La apertura a la innovacin y al cambio .............................................................. 47 Los costos de los programas .................................................................................... 48 La retroalimentacin, planificacin permanente y flexibilidad .......................... 48 Las campaas de comunicacin ............................................................................50 El contexto externo de los programas ...................................................................... 50 El entorno de polticas .............................................................................................. 50 El llamado al compromiso ciudadano ................................................................... 53 El liderazgo nacional para el desarrollo de la primera infancia ......................... 53 Planificacin y apoyo intersectorial ........................................................................ 53 Las limitaciones del sector pblico ......................................................................... 56 La coordinacin externa .......................................................................................... 57
CAPTULO 4:
Las opiniones de los directores de programa: barreras para el desarrollo, xito programtico y sostenibilidad ........................................................................................ 60 Barreras para llegar a gran escala y estrategias programticas para superarlas ............................................................................................................. 64 Las razones del xito programtico ........................................................................... 65 Claves para la sostenibilidad ...................................................................................... 67
CAPTULO 5:
La ampliacin de los programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala: algunas recomendaciones ................................................................... 70
CAPTULO 6:
Para avanzar ..................................................................................................................... 96 Bibliografa.......................................................................................................................... 98 Apndice A: Siglas empleadas en el informe ........................................................... 105
INTRODUCCIN
l desarrollo de la primera infancia1 est ganando terreno como una estrategia clave para superar la pobreza y las inequidades socioeconmicas en Amrica Latina. Evidencia convincente (Heckman 2000-2006) de que invertir en los nios y nias pequeos y sus padres puede lograr altas tasas de retorno ha convencido a muchos de los principales economistas y formuladores de polticas de la regin a ampliar la inversin en el desarrollo de la primera infancia. En 2001, Miguel Urrutia, Director del Banco de la Repblica de Colombia, concluy: ... una educacin creciente es un determinante fundamental del rpido crecimiento econmico. Adicionalmente, los programas de intervencin para la niez proporcionan otros valiosos beneficios, entre ellos una mayor igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, unas mayores tasas de participacin laboral femenina, menores tasas de fecundidad y mejor salubridad. En octubre de 2007, una reunin de economistas en San Jos, Costa Rica, que inclua un laureado con el Premio Nobel, el Ministro de Hacienda de Chile y un antiguo Secretario General Adjunto para Asuntos Econmicos y Sociales, identific al desarrollo de la primera infancia como la inversin prioritaria ms efectiva para resolver los problemas sociales y econmicos urgentes de la regin. El comunicado de prensa de la reunin afirm: La promocin del desarrollo de la primera infancia es una solucin regional que brinda beneficios tanto inmediatos como a largo plazo ... La evidencia muestra que los beneficios son sustancialmente mayores que los costos. (Consulta de San Jos 2007, traduccin) Numerosas investigaciones demuestran que para superar la pobreza, mejorar los resultados educativos y ampliar la productividad, los pases deben comenzar por el principio ofreciendo programas de calidad para la atencin prenatal y la educacin, servicios integrales de desarrollo de la primera infancia, apoyo y educacin para padres , cuidado infantil y educacin preescolar, y transiciones efectivas a la escuela primaria. Dos preguntas principales marcan las discusiones sobre la inversin en los nios y nias pequeos en Amrica Latina: Cmo pueden pases desafiados por el hecho de tener recursos humanos, econmicos, institucionales y de capacitacin insuficientes crear programas integrales de desarrollo de la primera infancia con coberturacobertura nacional? Cules son los elementos esenciales de los programas de desarrollo de la primera infancia que han logrado crecimiento a gran escala y sostenibilidad en el tiempo?
El alcance y propsito de este estudio
Este estudio busca abordar el importante vaco de conocimiento que existe acerca de los programas de DPI piloto y a nivel nacional en Amrica Latina. En lo prctico, complementa varias evaluaciones de programas de desarrollo de la primera infancia, estudios de costo y beneficio, y otros proyectos de investigacin ya existentes en la regin . Suministra informacin acerca de procesos para la planificacin, implementacin, coordinacin y evaluacin de programas de DPIque son esenciales para lograr el cobertura nacional y la sostenibilidad mientras al mismo tiempo se mantiene una calidad adecuada.
1 A partir de ahora se har uso del trmino bien sea desarrollo de la primera infancia o sus siglas en espaol DPI.
Introduccin Este estudio presenta diez programas de desarrollo de la primera infancia, tres de ellos programas piloto y siete que se han ampliado a nivel nacional. No se afirma que los programas sean representativos de la mayora de los programas de desarrollo de la primera infancia en Amrica Latina. Ms bien, fueron elegidos para el presente estudio porque cumplan una serie de criterios, incluido haber creado sistemas y resultados de evaluacin internos y externos. El propsito bsico del estudio es identificar estrategias, estructuras, procesos, contenidos y enfoques financieros que han sido utilizados para disear programas de DPI exitosos y sostenibles con coberturaacional. Dos cuestionarios fueron utilizados para hacer las mismas preguntas a varios directores de programas de desarrollo de la primera infancia. Informacin relativamente comparable fue obtenida acerca de los programas, sus entornos organizativos, cmo se amplan a gran escala, los tipos de barreras que enfrentan y las estrategias que emplean para superarlas.
Objetivos
Los siguientes objetivos guiaron el desarrollo del estudio:
Identificar y estudiar programas de desarrollo de la primera infancia de alcance nacional en Amrica Latina que han logrado resultados positivos, medido por evaluaciones que incluyeron, en la medida de lo posible, el uso de diseos de grupo de control. Identificar y estudiar algunos programas piloto exitosos que no han logrado cobertura nacional y evaluar por qu ha sido as. Identificar condiciones que pueden ayudar a explicar por qu algunos programas han logrado llegar a gran escala y financiacin sostenible mientras otros de calidad similar no lo han logrado. Brindar alguna orientacin concreta a los formuladores de polticas y los profesionales sobre cmo disear, preparar, implementar, monitorear, evaluar y financiar servicios de desarrollo de la primera infancia sostenibles y de calidad. Brindar recomendaciones acerca de cmo los pases podran maximizar el uso de sus recursos humanos, organizativos, financieros y materiales para lograr desarrollo infantil de base amplia, especialmente entre poblaciones vulnerables.
Preguntas principales
Las siguientes preguntas fueron formuladas para descubrir cmo implementar a gran escala programas de desarrollo de la primera infancia y asegurar su sostenibilidad: Qu tipo de liderazgo poltico y programtico y qu tipo de entornos de formulacin de polticas son necesarios para formular programas amplios y sostenibles? Cules son las caractersticas de programas exitosos, especialmente aquellos que se han llevado a escala ? Cules han sido las maneras mejores y ms efectivas maneras de disear y ampliar programas nacionales de calidad aceptable? Cmo podemos evaluar mejor la calidad de los programas de gran escala? Qu tipo de inversin en servicios de desarrollo de la primera infancia deben los planificadores de polticas asignar prioridad para superar la pobreza y mejorar el desarrollo infantil y los resultados educativos?
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INTRODUCCIN

Qu sistemas de financiacin nuevos podran crear los pases para financiar programas a gran escala? Cules son las barreras tpicas que enfrentaa los programas de desarrollo de la primera infancia, y cmo las han superado? Por qu los programas piloto, a pesar de ser de alta calidad no han logrado llegar a gran escala? Cmo podran programas piloto ser llevados a escala en el futuro? Cmo se podra preservar la calidad de los programas piloto, y mantener los costos dentro de las limitaciones nacionales de recursos, al mismo tiempo que se amplan a gran escala?
Visin global del informe
El Captulo 2 del presente informe describe brevemente los diez programas estudiados. El Captulo 2 detalla los tipos, insumos, productos y contextos externos de programas, con ejemplos tomados de los programas estudiados. El Captulo 4 resume las opiniones de los directores de programa acerca de las barreras para el desarrollo y las razones del xito y sostenibilidad de programas. Las El Captulo 5 y 6 presentan recomendaciones y reas para investigacin adicional.
Una nota relativa a la terminologa
UNICEF y el Banco Mundial emplean el trmino desarrollo de la primera infancia (ECD: early childhood development), y ste ser utilizado en el presente informe para referirse a toda la gama de servicios destinados a la primera infanciaprimera infancia. Se reconoce que otros autores emplean trminos diferentes pero similares, por ejemplo: Atencin y desarrollo en la primera infancia (ECCD: early childhood care and development) hace nfasis en la importancia tanto de los servicios de desarrollo infantil, como de la atencin en salud, nutricional y de cuidado del nio prestados en hogares y los servicios basados en centros. Educacin de la primera infancia o atencin y educacin en la primera infancia (ECE: early childhood education; ECCE early childhood care and education:) son trminos preferidos por UNESCO y por algunos especialistas en el sector educativo para hacer nfasis en la estimulacin infantil, el desarrollo infantil, la educacin de padrespadres y especialmente la educacin preescolar o pre-primaria. Intervencin en la primera infancia (ECI: early childhood intervention) hace referencia a servicios intensivos e individualizados prestados a nios y familias vulnerables y en riesgo, as como tambin a nios y nias con rezagos de desarrollo y discapacidades. Los servicios de los programas de intervencin en la primera infancia sern identificadas claramente en el texto.
CAPTULO 2
Foto: UNICEF/Gonzalo Bell
BREVES DESCRIPCIONES DE LOS PROGRAMAS
programas
Captulo 2: Breves descripciones de los

e seleccionaron para este estudio diez reconocidos programas de desarrollo de la primera infancia enumerados en el cuadro que aparece a continuacin. Siete de los programas se han llevado a escala nacional. De los tres programas piloto, uno ha terminado, uno se ha consolidado con otro programa a nivel nacional, y uno sigue prestando servicios y contribuyendo activamente a otros programas para la primera infancia. Todos los programas elegidos han sido evaluados con respecto a la efectividad y calidad; varias de estas evaluaciones emplearon grupos de control.
Pas Chile
Programa de servicios de desarrollo de la primera infancia Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) Fundacin Educacional para el Desarrollo Integral del Menor (Fundacin INTEGRA) Conozca a Su Hijo (CASH) Familiar Familias en Accin
Estado
nivel nacional nivel nacional piloto nivel nacional nivel nacional nivel nacional piloto nivel nacional nivel nacional piloto
Colombia Programa Hogares Comunitarios , Instituto Colombiano de Bienestar Honduras Atencin Integral a la Niez en la Comunidad (AIN-C) y su Proyecto de
Nutricin y Proteccin Social Madres Guas del Christian Childrens Fund de Honduras (CCF-H)1 Programa Educacin Inicial No Escolarizada del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) Programa de Desarrollo de Oportunidades (antes denominado Progresa) Proyecto de Atencin Integral a Nios y Nias Menores de Seis Aos de la Sierra Rural (PAIN)
Mxico
Per
Muchos programas latinoamericanos igualmente prometedores no fueron elegidos para este estudio porque carecan de evaluaciones externas e internas rigorosas. Otros que haban sido evaluados no fueron elegidos porque los directores no estaban en capacidad de responder o un programa similar ya haba sido elegido. Slo se poda estudiar un nmero limitado de programas. Tampoco se incluyeron en este estudio los muchos programas preescolares pblicos y privados que se encuentran en todos los pases de Amrica Latina, ya que rara vez se dirigen a familias de bajo ingreso, especialmente aquellas que viven en reas rurales. Existen en la regin numerosos programas piloto pequeos creados por ONGs en toda Amrica Latina. Sin embargo, desafortunadamente muchos de estos valiosos programas piloto terminaron antes de que sus contribuciones se pudieran documentar bien, y muchos de sus directores no pudieron ser localizados para este estudio. Varios programas a gran escala bien evaluados tambin han concluido, tales como el Proyecto Integral de Desarrollo Infantil (PIDI) y Kallpa Wawa de Bolivia. Por otro lado, el terremoto en el Per en el 2007 hizo que fuera imposible que los directores de Wawa Wasi y Programas No Escolarizados de Educacin Inicial (PRONOEI) respondieran a nuestro cuestionario. Es imposible conocer en qu medida los programas incluidos en este estudio representan tendencias en los servicios de desarrollo de la primera infancia de la regin. Existe una gran
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Captulo 2: Breves descripciones de los programas cantidad de tipos de programas pequeos, y no se ha emprendido ningn estudio comprehensivo de programas de desarrollo de la primera infancia. En cierto sentido, los programas elegidos no son representativos porque todos sus lderes estn dedicados al monitoreo y evaluacin permanente de los programas. Como resultado de ello, han sido capaces de demostrar resultados programticos positivos que han atrado apoyo considerable en cada caso. El presente estudio representa un esfuerzo inicial por identificar aquellos elementos de diseo, estructura, procesos y mtodos programticos que pueden ser esenciales para implementar a gran escala los programas de desarrollo de la primera infancia de manera sostenible. Se requerir ms investigacin para determinar si las lecciones tentativas tomadas de este estudio son tiles para el campo del desarrollo de la primera infanciaen Amrica Latina y otros lugares. Debido a que el nfasis de este estudio conciso est en responder las preguntas principales anotadas en el captulo 1 mediante la comparacin de elementos similares a travs de los programas, las descripciones de programa suministradas aqu son breves. Consulte el estudio original (Vargas-Barn 2008) para informacin ms detallada acerca de los diez programas estudiados.
CHILE
Chile ha desempeado un papel lder en el campo del desarrollo de la primera infancia en Amrica Latina desde comienzos de los aos setenta. Su rica historia de desarrollo de programas sent los cimientos para avances de poltica reciente bajo el programa Chile Crece Contigo del gobierno de Bachelet. Cada uno de los programas chilenos descritos a continuacin ha ampliado y mejorado sus servicios bajo esta iniciativa presidencial intersectorial para la proteccin social a travs del desarrollo infantil y familiar y los servicios integrales. La Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) es un programa preescolar del sector pblico que comenz en 1970. JUNJI se ha ampliado a gran escala de manera exitosa y sigue ampliando su cobertura. Atiende a familias urbanas, periurbanas, rurales e indgenas que viven en la pobreza y se enfoca en atender a nios y nias en riesgo y aquellos con rezagos en el desarrollo. Con una estrategia combinada de educacin a padres, educacin temprana centrada en el nio y apoyo a la mujer trabajadora, los servicios de JUNJI incluyen educacin y apoyo a padres, estimulacin temprana, servicios de nutricin, evaluaciones infantiles, servicios de intervencin en la primera infancia para nios y nias con rezagos y discapacidades, guarderas infantiles y educacin preescolar, transicin a la escuela primaria y participacin comunitaria. JUNJI est bien establecido con una base jurdica fuerte dentro de la constitucin nacional, y tiene su propia ley. El programa est bien integral en las polticas, planes y procesos gubernamentales; coordina con los sectores de planificacin, educacin, salud, nutricin, saneamiento y proteccin. Su financiacin proviene del Ministerio de Educacin, y tambin compite por apoyo internacional para reproducir sus programas y prestar servicios de capacitacin en otros pases. JUNJI est bajo la supervisin fiscal del Ministerio de Educacin y la Direccin Nacional de Presupuesto de la Presidencia. La Fundacin Educacional para el Desarrollo Integral del Menor (Fundacin INTEGRA) fue creada jurdicamente en 1990 como una agencia sin nimo de lucro para ofrecer guarderas infantiles y centros preescolares a nios y nias desde el nacimiento hasta los cuatro aos de edad que viven en la pobreza. Equipos de especialistas a nivel nacional y regional emplearon una metodologa de planificacin participativa para disear el programa. INTEGRA tiene un carcter inusual: fue iniciada como fundacin privada por una Primera Dama pero es financiada por el gobierno. Inicialmente se coloc bajo el Ministerio del Interior y luego el Ministerio de Educacin, cuyos reglamentos y planes de estudio orientan sus actividades programticas. El Presidente de la
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Repblica nombra su director ejecutivo. INTEGRA tambin est relacionada con el Ministerio de Hacienda, pero sus servicios son implementados con apoyo del Ministerio de Educacin, del cual recibe el 97% de sus fondos. Adicionalmente, INTEGRA es financiada por el Servicio Nacional de Menores (2,3%) y con subvenciones municipales a nivel local (cantidades desconocidas). INTEGRA se dirige a poblaciones urbanas, periurbanas y rurales, y el 91% de las familias estn en las categoras de ingreso ms bajas. El programa se enfoca en madres adolescentes, madres que trabajan o que buscan trabajo, mujeres jefes de hogar y familias socialmente vulnerables. Los lderes de INTEGRA informan que ellos respetan y valoran la diversidad cultural, geogrfica, lingstica y tnica. El programa combina educacin para padrespadres con servicios infantiles, y ha empleado procesos completos de formulacin de programa. Sus servicios incluyen evaluacin, estimulacin temprana, servicios de nutricin, guarderas infantiles y educacin preescolar en centros y/o mediante visitas al hogar, educacin y apoyo apadrespadres, transicin a la escuela primaria, servicios de saneamiento y participacin comunitaria. Las familias participan activamente en los centros preescolares. Las comunidades realizan consultas para planificacin, celebran reuniones de vecinos, colaboran con la polica y los centros preescolares para la proteccin infantil, y crean redes de apoyo para los derechos del nio y el desarrollo infantil. Conozca a Su Hijo (CASH). En los aos ochenta, profesionales del Ministerio de Educacin y otros especialistas en educacin chilenos colaboraron con la Organizacin de Estados Americanos (OEA) para disear el Programa Conozca a Su Hijo para reas rurales empobrecidas de Chile. CASH comenz como un programa piloto y no se bas en un modelo anterior. Se realiz un anlisis de situacin en dos comunidades rurales; posteriormente, el programa y sus materiales educativos fueron creados y pilotados en el terreno durante un perodo de tres aos. Luego disearon una estrategia para aplicar el modelo a nivel nacional y tambin buscaron apoyo financiero adicional. En 1993, cuando CASH fue fundado como un programa piloto a nivel nacional, fue incorporado oficialmente en la Divisin de Educacin General del Ministerio de Educacin como parte del Programa para el Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin (MECE) de la reforma educativa, con el objetivo de ayudar a ampliar y mejorar la educacin preescolar. En 2004, el Ministerio de Planificacin asumi parte de la responsabilidad de financiar a CASH para responder a las crecientes demandas de las familias atendidas por el programa de transferencias condicionadas del Sistema Chile Solidario para ampliarel acceso a educacin preescolar , especialmente en reas rurales. En 2007, el programa se transfiri de nuevo, esta vez a JUNJI, al rea de programas familiares, con apoyo presupuestario continuado del Ministerio de Planificacin bajo Chile Crece Contigo as como de JUNJI. CASH trabaja de cerca con los municipios y organizaciones comunitarias sin nimo de lucro para prestar servicios descentralizados. El programa se dirige a madres rurales, de preferencia aquellas que pertenecen al Sistema Chile Solidario y/o madres indgenas que estn por debajo de la lnea de pobreza que tienen nios de cinco aos o menos y viven en sectores rurales dispersos que carecen de centros de educacin preescolar. Los servicios de CASH incluyen estimulacin temprana, educacin y apoyo a padres, servicios de nutricin, proteccin social, educacin preescolar, servicio de intervencin en la primera infancia para nios y nias con rezagos de desarrollo o discapacidades, y actividades participativas con las comunidades. Se utiliza una estrategia combinada de educacin materna y servicios infantiles. No se han formulado estndares programticos todava, pero estn previstos.
COLOMBIA
Al igual que Chile, Colombia ha liderado la regin de Amrica Latina en servicios de desarrollo de la primera infancia desde comienzos de los aos setenta. El Instituto Colombiano de Bienestar
Captulo 2: Breves descripciones de los programas Familiar (ICBF) realiz una investigacin innovadora acerca de servicios integrales de salud, nutricin y estimulacin de lactantes demostrando la importancia de la inversin en servicios integrales para la primera infancia en familias afectadas por pobreza extrema y desnutricin. Esta investigacin deaccin inicial llev a la creacin de Hogares Comunitarios en toda Colombia, amplia capacitacin de maestros y miles de proyectos de desarrollo de la primera infancia en comunidades. El reciente inters presidencial en promover un programa de transferencias condicionadas, Familias en Accin, est quitando algunos recursos de los servicios directos del ICBF. Sin embargo, los resultados iniciales del programa Familias en Accin estn llevando a los planificadores de proteccin social a considerar la inclusin de componentes clave de desarrollo de la primera infancia a este programa de transferencias condicionadas. El ICBF dise el programa Hogares Comunitarios en 1987 para atender a mujeres embarazadas y a nios y nias desde el nacimiento hasta los cinco aos de edad, contribuir a la erradicacin de la pobreza y ampliar la cobertura de servicios para padres y madres trabajadores y nios y nias vulnerables. El ICBF es un instituto semiautnomo que fue transferido de su ubicacin anterior en el Ministerio de Salud al Ministerio de Proteccin Social, que ahora incluye tambin al Ministerio de Salud. Ha logrado autonoma parcial al recibir gran apoyo financiero de un impuesto nacional sobre el pago de la nmina del 3% que es ordenado por una serie de leyes, acuerdos y decretos nacionales (Vargas-Barn 2006a). Las comunidades, ONGs y cooperativas de trabajadores tambin aportan al programa, pero las cantidades no estn disponibles. Adems, el ICBF recibe subvenciones y contratos de fuentes nacionales e internacionales para proyectos especiales, algunos de los cuales apoyan aspectos del programa Hogares Comunitarios. Hogares Comunitarios se dirige a poblaciones urbanas, semiurbanas y rurales de los estratos socioeconmicos 1 (pobreza severa) y 2 (debajo del nivel de pobreza), dndose prioridad a hogares encabezados por mujeres, familias internamente desplazadas y familias indgenas. Se emplea un enfoque combinado de educacin para padres y servicios infantiles. Los servicios prestados incluyen educacin bsica, educacin y apoyo apadrespadres, estimulacin temprana, servicios de nutricin y alimentacin, educacin en salud y atencin en salud preventiva, medicin de talla y peso, guarderas infantiles, cuidado del nio/a y educacin preescolar, proteccin social y participacin comunitaria. Fundada en 1999, Familias en Accin es un programa de transferencias condicionadas ubicado en la Direccin de Programas Presidenciales de Colombia dentro de la Agencia Presidencial para Accin Social y Cooperacin Internacional. Fue creado por el Departamento Nacional de Planeacin en colaboracin con el Banco Mundial, y se basa en el programa mexicano de transferencias condicionadas Oportunidades. Los lderes del programa estudiaron el programa mexicano, hicieron ajustes y agregaron procesos nuevos, tales como el uso del sistema colombiano de seleccin de beneficiarios. Se realizaron discusiones entre el Departamento de Planeacin y la Unidad Nacional de Coordinacin del programa, y consultores del Banco Mundial quienes ayudaron a estructurar los instrumentos y procesos del programa. Se ejecut primero un proyecto piloto en 22 municipios para ensayar el diseo del programa en el terreno; luego se ampli para cubrir ms municipios hasta que ahora est cerca de lograr cobertura nacional. Familias en Accin se dirige a mujeres y madres con nios y nias menores de siete aos. Las familias atendidas o estn registradas oficialmente como desplazadas o viven en comunidades de estrato socioeconmico 1 en reas urbanas, periurbanas, rurales o indgenas de municipios selectos que tienen altos niveles de pobreza. Los servicios programticos se prestan directamente a las madres e indirectamente a los nios y nias. As, es un programa orientado hacia padrespadres, pero est adoptando cada vez ms

una estrategia padres-hijos combinada. Madres lder guan asambleas de madres participantes en talleres que tratan temas de salud, nutricin, higiene, medios anti-conceptivos, desarrollo infantil y juego, y alfabetizacin. Materiales educativos, juguetes didcticos y otros elementos han sido incluidos en el programa. Las transferencias de dinero y los suplementos nutricionales estn condicionados al uso por parte de los nios y nias a los servicios de salud tales como vacunaciones y controles de crecimiento y desarrollo; y los nios y nias mayores deben estar matriculados en la escuela. Con base en la observacin de las necesidades infantiles y familiares predominantes, el programa inform que estaba previendo agregar un componente programtico nuevo para mejorar el desarrollo cognitivo de los nios y nias. Esto representa un cambio del programa usual de transferencias condicionadas.
HONDURAS
Al igual que otras naciones centroamericanas, Honduras se ha enfocado en intervenciones nutricionales debido a investigacin regional inicial de este tema en los aos setenta y la necesidad predominante de combatir la desnutricin en la regin. Este enfoquesectorial en la nutricin se refleja en el programa nacional descrito a continuacin. Por otro lado, el programa piloto Madres Guas es un ejemplo de un abordaje diferente de desarrollo de la primera infancia basado en la comunidad, integral y exitoso, que incluye adems de educacin nutricional servicios holsticos que las comunidades rurales requieren.Atencin Integral a la Niez en la Comunidad (AIN-C) fue iniciado por la Secretara de Salud en 1991 para tratar la desnutricin en nios y nias menores de cinco aos. Sus servicios basados en voluntarios fueron ampliados para llegar a cobertura casi nacional; ahora incluyen servicios de salud y nutricin para mejorar el crecimiento infantil y prevenir la morbilidad y desnutricin. El director del programa AIN-C es responsable de la implementacin y los resultados del programa ante el Departamento de Atencin Integral a la Familia de la Direccin General de Promocin de la Salud dentro de la Secretara de Salud. La Secretara de Salud maneja el programa AIN-C y recibe fondos gubernamentales para los salarios de los empleados, costos recurrentes bsicos y viajes. Financiacin adicional es suministrada por USAID, el Banco Mundial, UNICEF y, en algunas regiones, el BID para seguir estrategias que son manejadas a nivel regional. La Secretara de Hacienda maneja las finanzas del programa. El programa se relaciona con polticas de salud nacionales, tales como la Poltica Nacional de Salud Materno Infantil de 2002. Sin embargo, Honduras no ha formulado an una poltica integral de desarrollo de la primera infancia. El Proyecto de Nutricin y Proteccin Social de AIN-C fue creado en 2006 por la Secretara de Salud y el Programa de Asignacin Familiar (PRAF). El Departamento de Atencin Integral a la Familia coordina el proyecto dentro de la Secretara de Salud, y la Secretara brinda orientacin normativa para el programa. Una red de solidaridad para la reduccin de la pobreza en Honduras, liderada por la Primera Dama, tambin influye en la implementacin del programa. El proyecto va dirigido a nios y nias desde el perodo prenatal hasta los dos aos de edad pertenecientes a familias que viven por debajo de la lnea de la pobreza o en pobreza severa en reas rurales donde existen altas tasas de desnutricin y mortalidad infantil. El proyecto incluye una estrategia combinada de padreseducacin para padres y servicios infantiles que se basan en, y complementan el programa AIN-C. Los servicios incluyen educacin prenatal, apoyo para el recin nacido, tamizaje de recin nacidos, servicios de nutricin, educacin en salud y servicios de salud preventivos, educacin y grupos de apoyo para padres, y participacin comunitaria. El programa, an no ha definido estndares. El Christian Childrens Fund de Honduras (CCF-H hoy en da Child Fund) fund Madres Guas en 1992. Presta servicios continuos para mujeres embarazadas y nios y nias desde el nacimiento
Captulo 2: Breves descripciones de los programas hasta los cuatro o seis aos de edad. El programa se basa en un enfoque altamente participativo que construye sobre las culturas y patrones de crianza locales. Por ejemplo, CCF-H ha preparado un libro acerca de la estimulacin de lactantes acorde as patrones culturales de crianza locales. Personal local capacita a madres guas, y los materiales de capacitacin son adaptados a la lengua y las condiciones socioculturales de las comunidades. Materiales de estimulacin temprana se fabrican con objetos que cada comunidad consigue, y las actividades de estimulacin tienen lugar en el hogar usando elementos comunes en el hogar. El programa se basa en la Observacin General No. 7 de la Convencin sobre los Derechos del Nio de la ONU que garantiza el acceso a servicios integrales para los nios y nias pequeos. El Cdigo de la Niez y la Adolescencia de Honduras brinda la base jurdica del programa y justifica su enfoque integral. El programa atiende a familias rurales, urbanas y periurbanas que viven debajo de la lnea de la pobreza en los departamentos y municipios que tienen las mayores tasas de mortalidad infantil, de desnutricin y de nios y nias en riesgo, crnicamente enfermos y con rezagos en el l desarrollo. Emplea una estrategia combinada de padreseducacin para padres y desarrollo infantil. Los servicios incluyen educacin prenatal, tamizaje de recin nacidos, evaluaciones del desarrollo infantil, planes de desarrollo infantil y familiar individualizados, estimulacin temprana, educacin y apoyo a padres, servicios de nutricin y alimentacin escolar, servicios de salud primarios, servicios de saneamiento comunitarios, servicios de proteccin social, guarderas infantiles, cuidado del nio y educacin preescolar, transicin a la escuela primaria, participacin comunitaria y educacin bsica. Madres Guas es el ms comprehensivo de los programas elegidos para este estudio. Estndares programticos han sido definidos para las visitas en casa y el programa evala el desarrollo del nio.
MXICO
Mxico ha seguido un abordaje mltiple del desarrollo de la primera infancia, incluyendo tanto transferencias condicionadas como servicios programticos sectoriales semi-integrales. Se hall que varios servicios tradicionales del sector de nutricin y salud en Mxico tenan valor limitado, y algunos de sus recursos fueron desviados para apoyar al programa de transferencias condicionadas descrito a continuacin. El sector educativo sigue buscando atender a comunidades rurales y empobrecidas a travs de la educacin de padres y servicios de desarrollo infantil de base comunitaria. Educacin Inicial fue fundado en 1993 y est ubicado dentro del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE). En 1994, CONAFE asumi el manejo de programas de compensacin que estaban basados en experiencias en educacin comunitaria, especficamente para ampliar la educacin preescolar y primaria en comunidades empobrecidas de Mxico. La Unidad de Programas Compensatorios de CONAFE maneja este programa y lo canaliza a comunidades en 31 estados mexicanos a travs de las Unidades Coordinadoras Estatales de Educacin Inicial. La Constitucin Nacional y una serie de planes, leyes, decretos y reglamentos dan una base jurdica fuerte al programa. El programa Educacin Inicial se dirige a mujeres embarazadas y a padres de nios y nias desde el nacimiento hasta los cuatro aos de edad que viven en reas rurales, periurbanas y urbanas con altos niveles de marginacin y poblaciones indgenas. El programa emplea una estrategia combinada de educacin de padres y servicios infantiles. Sus servicios incluyen la educacin prenatal, preparacin para ser padres y madres, evaluaciones del nio, estimulacin temprana, educacin y apoyo a padres, y participacin comunitaria. El programa ofrece visitas al hogar, consultas individuales y reuniones de padres.
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Oportunidades es un programa de transferencias condicionadas fundado en 1997 como una iniciativa del sector pblico de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), la cual lidera el programa. El programa fue creado con amplio apoyo jurdico, incluyendo la Constitucin Nacional, la Ley General de Desarrollo Social, varios decretos y reglamentos oficiales. Desde su inicio, Oportunidades ha sido un esfuerzo multisectorial que incluye a SEDESOL, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la Secretara de Salud, la Secretara de Educacin Pblica (que coordina con el programa Educacin Inicial de CONAFE), el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Consejo Nacional de Poblacin. Todas estas agencias gubernamentales participan en el Consejo Coordinador Nacional de Oportunidades y estn involucradas en la planificacin, implementacin y coordinacin del programa. La Coordinacin Nacional de Oportunidades implementa el programa en colaboracin con las secretaras estatales de educacin y salud en todos los estados mexicanos. Los estados son responsables de prestar servicios educativos y de salud designados a familias inscritas en Oportunidades. Oportunidades est dirigido a mujeres embarazadas y lactantes y a sus hijos e hijas desde el nacimiento hasta su entrada en la escuela y ms all, con un nfasis importante en los nios y nias desde el nacimiento hasta los dos aos de edad. Las poblaciones objetivo son familias urbanas, periurbanas y rurales que estn marginadas y que viven en condiciones de pobreza severa. El programa est adoptando cada vez ms una estrategia combinada padres-hijos/as a travs de acuerdos cooperativos con servicios de salud, nutricin y educacin. Los servicios incluyen educacin y atencin en salud prenatal, apoyo durante el parto, servicios para recin nacidos, suplementos nutricionales para mujeres embarazadas y para nios y nias desde el nacimiento hasta los dos aos de edad, tamizaje y evaluacin del nio, educacin y apoyo a padres, servicios de atencin primaria en salud y servicios de proteccin. Las transferencias condicionadas estn sujetas al uso de los servicios de salud y nutricin por parte de las familias y a la asistencia escolar primaria y secundaria de los nios y nias mayoresTambin se promueve la participacin comunitaria. Se depositan los fondos en las cuentas bancarias de las familias, vinculando as familias muy pobres con instituciones bancarias y de crdito por primera vez. Como resultado de ello, muchas familias estn comenzando a acumular ahorros y hacer inversiones pequeas en negocios y otros instrumentos, fomentando as la movilidad socioeconmica ascendente (Szkely 2007).
PER
Per ha enfrentado dificultades significativas en llegar a los nios pequeos vulnerables. Desafortunadamente, debido a un fuerte terremoto en el 2007 sus programas comunitarios grandes de desarrollo de la primera infancia no pudieron participar en este estudio. El programa piloto descrito a continuacin refleja muchas de las dificultades y el potencial que existen al tratar las necesidades de aprendizaje temprano de nios y nias procedentes de comunidades indgenas rurales marginadas. Ubicado profundamente dentro del Ministerio de Educacin del Per, el Proyecto de Atencin Integral a Nios y Nias Menores de Seis Aos de la Sierra Rural (PAIN) busc crear una educacin preescolar culturalmente competente de alta calidad para familias y nios indgenas de la tierra alta rural que vivan en extrema pobreza. El programa capacit a maestros y maestras de educacin inicial y madres lderes comunitarias llamadas animadoras que tenan educacin secundaria. Les dieron capacitacin adicional y les pagaron pequeos estipendios para trabajar directamente con los padres y madres y nios y nias en maneras culturalmente apropiadas. El programa se diriga a nios y nias de tres a seis aos de edad. Las animadoras atendan a
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Captulo 2: Breves descripciones de los programas 15 a 25 nios a la vez, dependiendo de la densidad de poblacin en cada comunidad. Los servicios incluan educacin preescolar cultural y lingsticamente apropiada, remisiones a servicios de atencin en salud preventiva y salud primaria, suplementacin nutricional a travs de un programa de alimentacin preescolar, educacin en higiene personal, y el apoyo y toma de decisiones comunitaria participativa. No se ofrecieron visitas al hogar ni servicios de educacin para padres individuales, aunque los padres asistan a ocasionales sesiones de grupo lideradas por animadoras. PAIN fue objeto de una evaluacin externa detallada que la encontr exitosa en cumplir varios de sus objetivos principales; sin embargo, perdi su apoyo financiero y termin en 2004.
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Foto: UNICEF/Karla Rodriguez
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CAPTULO 3
ANLISIS COMPARATIVO DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO DE LA PRIMERA INFANCIA

Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas
de desarrollo de la primera infancia

ara brindar orientacin inicial para los planificadores de polticas, el Captulo 3 ofrece ejemplos tomados de los diez programas estudiados con respecto a marcos organizativos, procesos, sistemas de coordinacin, disposiciones de financiacin, contextos externos y relaciones.
El Captulo 3 est dividido en cuatro secciones:

Tipos de programa, patrocinio y apoyo sectorial Insumos de los programas Productos de los programas Contextos externos
Tipos de programa, patrocinio y apoyo sectorial
Los diez programas de desarrollo de la primera infancia incluidos en este estudio comparativo prestan servicios para padres y nios en algn punto del rango desde el embarazo hasta los ocho aos de edad, incluyendo uno o ms de los siguientes servicios: educacin, salud, nutricin, servicios de proteccin y saneamiento. La presente seccin brinda una visin global rpida de los tipos de programa como preludio al tratamiento de insumos, productos y contextos externos.
Tipos de programa
Programas piloto Literalmente miles de programas piloto de desarrollo de la primera infancia han sido ejecutados en Amrica Latina en el transcurso de los ltimos 35 aos. Algunos han desaparecido; en muchos casos se perdi informacin y/o experiencia valiosa. Los tres programas piloto incluidos en este estudio reflejan algunas de las circunstancias desafiantes de los programas piloto.
PAIN (Per) no pudo mantener su apoyo financiero. Luego de cuatro aos de servicios exitosos termin en 2004. Conozca a Su Hijo (CASH; Chile). Para sobrevivir y maximizar los recursos programticos, este programa piloto exitoso fue consolidado en un programa nacional (JUNJI). Esta medida permiti a CASH minimizar los costos administrativos y maximizar el uso de fondos para servicios directos, pero el programa perdi su autonoma. Madres Guas (Honduras) sigue funcionando como un programa importante y exitoso apoyado por Child Fund. Sin embargo, su nivel de apoyo actual dificulta que este programa valioso ample sus servicios sin obtener una financiacin muy ampliada de fuentes pblicas u otras fuentes nacionales o internacionales. Varios programas piloto en la regin que fueron evaluados y concluy que eran de alta calidad han desaparecido en aos recientes. Por ejemplo, el programa PROMESA de CINDE termin luego de muchos aos de actividades de desarrollo de la primera infancia innovadoras en la regin del Choc de Colombia. Las muchas lecciones aprendidas de PROMESA siguen influyendo en las actividades de desarrollo de la primera infancia, no slo en el Choc sino tambin en muchas otras comunidades colombianas (Arango 2004).
Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia El exitoso programa de desarrollo de la primera infancia Kallpa Wawa de Bolivia tambin desapareci luego de varios aos de apoyo de UNICEF. Al igual que PAIN, estos programas piloto no tuvieron xito en ganar suficiente apoyo gubernamental y financiacin diversificada para volverse sostenibles y ser llevados a escala. Estos programas dependan demasiado de unos pocos donantes externos que dieron apoyo de corto a mediano plazo. Excepciones a esta regla son grupos internacionales y fundaciones operativas que estn comprometidos con la financiacin programtica a largo plazo en comunidades de bajo ingreso, tales como el Child Fund, Save the Children, Plan International, World Vision y otros. Estas ONGs internacionales normalmente dependen de donantes y benefactores privados quienes estn dispuestos a suministrar financiacin sostenible a largo plazo para nios o comunidades selectos. Sin embargo, el nivel de este apoyo rara vez es lo suficientemente grande para permitir a los programas de DPI llegar a gran escala sin financiacin adicional significativa de los gobiernos nacionales u otros donantes. Cada vez ms, estas organizaciones estn buscando maneras de involucrarse en los procesos nacionales de planificacin de polticas, y estn ofreciendo sus programas como modelos para implementacin nacional. Madres Guas es un buen ejemplo de este enfoque. Este programa de transferencias condicionadas est afectando de manera positiva a la poltica nacional y a programas especficos de educacin y salud del sector pblico.
Escala nacional
Los programas que se han llevado a escala nacional incluyen JUNJI e INTEGRA (Chile), Hogares Comunitarios y Familias en Accin (Colombia), el programa AIN-C y su Proyecto de Nutricin y Proteccin Social (Honduras), y Educacin Inicial y Oportunidades (Mxico). Todos estos programas fueron creados por el sector pblico o, como INTEGRA y Hogares Comunitarios, estn fuertemente vinculados con el sector pblico. Cada uno de estos programas ha evolucionado significativamente a travs de los aos, y todos ellos han tenido xito en obtener apoyo gubernamental a largo plazo para sus servicios.
Programas basados en la comunidad y en el hogar

Los programas basados en la comunidad y en el hogar incluyen una participacin fuerte de la comunidad para mejorar el desarrollo infantil y familiar. Tienden a ser programas piloto con una cobertura algo limitado, y muchos de ellos encuentran una amplia variedad de barreras para llevar a gran escala sus programas en Amrica Latina. Madres Guas de Honduras y CASH de Chile son ejemplos de estos programas.
Programas basados en centros

Los servicios basados en centros que prestan cuidado del nio, educacin preescolar y educacin para padres abundan en la regin. Tienen financiacin pblica o son apoyados por el sector privado, ONGs, cooperativas de empleados y otras organizaciones. Son los programas de desarrollo de la primera infancia ms numerosos en la regin. Educacin Inicial de Mxico, Hogares Comunitarios de Colombia, INTEGRA y JUNJI de Chile, y PAIN del Per son programas de educacin temprana predominantemente basados en centros.
Programas del sector de la salud/nutricin

Los programas de desarrollo de la primera infancia del sector de la salud normalmente emplean modelos de base mdica para servicios de supervivencia infantil, nutricin y atencin primaria en salud para lograr mejor salud y crecimiento infantil. A veces incluyen componentes para la educacin de padres y el desarrollo infantil (AIN-C).
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Programas de transferencias condicionadas

Los programas de transferencias condicionadas fueron creados originalmente para enfocarse en nios y nias de edad escolar y en la erradicacin de la pobreza. Sin embargo, las evaluaciones estn revelando algunos efectos positivos en la salud y nutricin infantil y, a veces, en aspectos del desarrollo infantil tales como el crecimiento fsico. No se ha mostrado que tengan un efecto en el desarrollo lingstico, cognitivo o socioemocional del nio (Fiszbein y Schady 2009). En consecuencia, algunos programas de transferencias condicionadas estn diversificando su contenido para incluir componentes para el desarrollo psicosocial y cognitivo de los nios pequeos (Familias en Accin y Oportunidades).
El patrocinio de los programas

Tres tipos primarios de patrocinio de programas de desarrollo de la primera infancia se encuentran en la mayora de los pases: del sector privado, de la sociedad civil y del sector pblico.
Programas del sector privado

Ninguno de los programas elegidos para este estudio pertenece al sector privado, haciendo que la lista no sea representativa para este importante tipo de programa de desarrollo de la primera infancia en la regin de Amrica Latina. Muchos centros preescolares, clnicas y proyectos de desarrollo social y econmico existen en Amrica Latina y prestan una amplia gama de servicios de desarrollo de la primera infancia. Muchos de estos programas atienden a familias de ingreso medio y alto, pero esto no siempre es el caso. Por ejemplo, algunas empresas, cooperativas de empleados y fundaciones empresariales, tales como Fundaao Abrinq del Brasil y la Caja de Compensacin Familiar CAFAM de Colombia, patrocinan programas de desarrollo de la primera infancia para familias que viven en la pobreza.
Programas de la sociedad civil

Solamente uno de los programas estudiados, Madres Guas, es patrocinado por una organizacin de la sociedad civil (OSC). Adems de su patrocinador, Christian Childrens Fund de Honduras, hay muchas OSCs internacionales que patrocinan programas de desarrollo de la primera infancia en la regin, incluyendo Save the Children USA, UK y Noruega; Plan International; Caritas; World Vision y otras. En algunos pases, literalmente cientos de OSCs nacionales patrocinan programas de desarrollo de la primera infancia.
Programas del sector pblico

De los diez programas estudiados, nueve tienen patrocinio gubernamental. Tres de estos programas tienen disposiciones de patrocinio de tipo especial: Hogares Comunitarios est ubicado en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar semiautnomo; es sostenido principalmente por un impuesto sobre el pago de nmina de 3% que se cobra a toda organizacin pblica, privada y de la sociedad civil. El ICBF generalmente se considera perteneciente al gobierno, pero en realidad es un gran fondo parafiscal; contrata con grupos del sector privado, y subvenciones de fundaciones ayudan a definirla como una agencia paraestatal que puede aceptar fondos tanto pblicos como privados. De una manera algo similar, CONAFE de Mxico, el patrocinador de Educacin Inicial No Escolarizada, no es una secretara (ministerio) nacional sino ms bien lo que se denomina una agencia descentralizada conectada orgnicamente con la Secretara de Educacin. Algunos lo clasifican como organizacin paraestatal, pero para todos los efectos forma parte del sector de la educacin pblica.
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Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia En Chile, INTEGRA est relacionada con el Ministerio de Educacin, el Ministerio de Hacienda y la Direccin Sociocultural de la Presidencia, y virtualmente toda su financiacin proviene del sector pblico. Sin embargo, su carcter jurdico es el de fundacin privada sin nimo de lucro. Una Primera Dama comenz INTEGRA en 1990, e inicialmente estaba ubicada bajo el Ministerio del Interior. Luego se traslad al Ministerio de Educacin, y ahora est financiado casi totalmente a travs del Ministerio de Educacin y Ministerio de Hacienda.
Una nota relativa al patrocinio

En Amrica Latina, muchas ONGs, fundaciones e instituciones privadas han patrocinado programas valiosos de desarrollo de la primera infancia. Aunque no existe ningn estudio regional de tales programas, tienden a ser relativamente pequeos, de corta vida y de baja cobertura en trminos de nmero de participantes y extensin geogrfica. Pocos de ellos tienen los fondos o el personal especializado para realizar estudios de lnea base y proyectos de evaluacin longitudinal que incluyan diseos de grupo de control. Esto puede constituir parte de la razn por su falta de xito, pero la experiencia ha mostrado como en el caso de PAIN que los lderes del sector pblico son plenamente capaces de hacer caso omiso de resultados de evaluacin buenos.
El apoyo sectorial
Los programas de desarrollo de la primera infancia pueden ser sectoriales, multisectoriales o integrales a travs de sectores. Un programa sectorial es aquel que es diseado, manejado e implementado enteramente por un sector, tal como el sector de la salud o el sector educativo. Un programa multisectorial es aquel en que son creados acuerdos, reglamentos o directrices interagenciales para asegurar la coordinacin entre programas para lograr metas de desarrollo comunes, tales como un programa colaborativo de nutricin, salud y proteccin infantil.
Un programa integral es aquel en que servicios de salud, nutricin, educacin y de otra ndole son financiados, manejados, implementados y evaluados conjuntamente como servicios sin separacin a nivel local. Los programas integrales tienden a ser ms efectivos en relacin con el costo porque normalmente solamente una entidad maneja el programa. Una amplia variedad de apoyo sectorial ha sido provisto para los diez programas incluidos en el presente estudio. Varios de los programas son apoyados y financiados a travs de los ministerios de salud o educacin; otros, como se anot anteriormente, tienen apoyo multisectorial. Luego de muchos roces entre los ministerios tcnicos de salud, educacin o proteccin social y, en el caso de algunos pases, ministerios ms dbiles tales como los de solidaridad social, gnero, y desarrollo urbano o rural, los pases de Amrica Latina y otras reas del mundo estn comenzando a colocar el papel coordinador central de importantes programas nacionales de desarrollo de la primera infancia en los ministerios de planificacin, hacienda, proteccin social o desarrollo social. Estos ministerios fuertes tienden a tener mejores planificadores con mayores niveles de capacitacin y experticia. Estn acostumbrados a emplear contratistas para realizar evaluaciones de alta calidad. Cada vez ms, los lderes de estos ministerios entienden la importancia de invertir en los nios y nias para lograr los Objetivos de Desarrollo del Mileno (ODM), reducir la pobreza y lograr metas de Educacin para Todos (EPT).
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Adicionalmente, estos ministerios tienen el poder de convocatoria para traer personas de todos los sectores a la mesa, crear consejos nacionales de desarrollo de la primera infancia y forjar un consenso nacional alrededor de temas crticos tales como: Qu ministerio asumir el liderazgo para el desarrollo de la primera infancia? Qu ministerio guiar a los programas de educacin para nios y nias desde el nacimiento hasta la edad de tres aos y para sus padres? Los programas de desarrollo de la primera infancia de diversos ministerios cmo coordinarn y/o integrarn sus servicios?. Cmo puede el gobierno maximizar los recursos para lograr metas nacionales de desarrollo infantil y familiar? En Mxico, Chile y Colombia, nuevos enfoques de liderazgo ministerial y coordinacin se estn empleando en un intento por superar las fronteras sectoriales, formular estrategias ms estrechamente alineadas con las metas de reduccin de la pobreza y desarrollo nacional, y satisfacer requisitos socioeconmicos clave. La Secretara de Desarrollo Social de Mxico ha liderado fuertes esfuerzos de coordinacin multisectorial y ha atrado un alto nivel de apoyo nacional e internacional para su programa de transferencias condicionadas Oportunidades. De manera similar, la Presidencia de Colombia y el Departamento Nacional de Planeacin crearon el programa intersectorial Familias en Accin, que ha obtenido importante apoyo nacional e internacional. Adems de obtener nuevos fondos presupuestarios nacionales y prstamos internacionales, ambos programas obtuvieron parte de su financiacin de contraparte nacional mediante la absorcin de los presupuestos de programas gubernamentales ms dbiles, con menor desempeo y menos alineados polticamente. En Chile, bajo Chile Crece Contigo, la Presidencia, el Ministerio de Planificacin, el Ministerio de Proteccin Social y el Ministerio de Hacienda estn liderando un sistema multisectorial que abarca el Ministerio de Educacin, el Ministerio de Salud, JUNJI, CASH e INTEGRA. Estn camino a obtener prstamos internacionales significativos y apoyo para sus enfoques innovadores para superar la pobreza intergeneracional y mejorar el desarrollo de la primera infancia. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) semiautnomo que maneja Hogares Comunitarios tiene una larga historia de desarrollo. Fue creado por un decreto del Presidente Carlos Lleras Restrepo y fue delegado a la Oficina de la Primera Dama y posteriormente al Ministerio de Salud. Recientemente, el ICBF y el Ministerio de Salud fueron transferidos al Ministerio de Proteccin Social. El ICBF es un caso inusual debido a su impuesto separado no fungible sobre el pago de nmina que provee un alto nivel de financiacin relativamente estable a largo plazo o por lo menos mientras el ICBF pueda resistirse a las incursiones de otras agencias gubernamentales en su base jurdica y financiera.
Los insumos de los programas
Los insumos programticos presentados a continuacin ayudan a moldear los procesos de apoyo y desarrollo que permiten a algunos programas de desarrollo de la primera infancia sobrevivir y hacen que otros se desvanezcan poco a poco. Los insumos escogidos incluyen las edades objetivo, las poblaciones objetivo, la orientacin de los programas, los servicios y reas de contenido de los programas, las transferencias condicionales de dinero, la cobertura de los programas, el personal de los programas, la competencia cultural, los planes de estudio, materiales, mtodos, medios y sistemas de capacitacin de los programas, y la financiacin de los programas.
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Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
Edades objetivo
Los grupos de edad objetivo para servicios de, o a travs de, los diez programas de desarrollo de la primera infancia son: Prenatal a dos o tres aos de edad (AIN-C, Oportunidades) Prenatal a cuatro o seis aos de edad (Madres Guas, Hogares Comunitarios, Familias en Accin, Educacin Inicial) Nacimiento a cuatro o seis aos de edad (JUNJI, INTEGRA, CASH) Tres a seis aos de edad (PAIN)
La mayora de los programas preescolares en Amrica Latina comienzan en o despus de los tres aos de edad, lo cual es bastante despus del perodo importante de crecimiento cerebral temprano y desarrollo infantil rpido. En fuerte contraste, y en lnea con recientes resultados de investigacin, seis de los programas del presente estudio prestan servicios (o condicionan los pagos de dinero al uso de servicios) comenzando en el perodo prenatal. Tres programas adicionales inician los servicios poco despus del nacimiento. As, la mayora de estos programas de desarrollo de la primera infancia lderes latinoamericanos se dirigen al perodo ms importante para el desarrollo infantil de prenatal/nacimiento hasta los tres aos de edad.
Poblaciones objetivo
la mayora de los programas preescolares pblicos en Amrica Latina no son dirigidos sino son universales en su enfoque. Sin embargo, en efecto muchos de ellos atienden primariamente a los pobres porque las familias de ingreso medio y alto tienden a utilizar centros preescolares privados que consideran de mayor calidad. Los programas de salud y nutricin para lactantes y nios que comienzan a caminar del sector pblico en Amrica Latina tienden a estar dirigidos a familias que viven en la pobreza, al igual que muchos programas patrocinados por ONGs y OSCs para la educacin en cmo ser padres a travs de visitas al hogar o de servicios basados en centros. Sin embargo, no existe ningn estudio general del desarrollo de la primera infancia en Amrica Latina, y es difcil tener la seguridad de que ste sea el caso. Varios de los programas estudiados informan que enfrentan retos significativos para atender a familias aisladas, marginadas y dispersas. Cinco de los programas se dirigen intencionalmente a familias indgenas, y esto puede sealar una tendencia positiva hacia mayor apertura a atender estas comunidades anteriormente marginadas. Estos programas parecen representar un cambio de actitud en pases como Chile, Colombia, Mxico y Per. Sin embargo, hay que anotar que Per quit la financiacin de PAIN, que se diriga a familias indgenas, porque el programa careca de apoyo poltico. En general, todos los programas han hecho un esfuerzo sincero de dirigirse a las familias ms vulnerables y necesitadas en sus pases. En algunos pases, los sistemas estadsticos y de mapeo para dirigirse a los muy pobres estn muy desarrollados. Sin embargo, en muchos pases latinoamericanos el nfasis continua centrado en ampliar la inversin para programas de educacin preescolar costosos que estn ubicados principalmente en reas urbanas y atienden a poblaciones de ingreso medio y otras poblaciones menos vulnerables.
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La orientacin de los programas

los programas de desarrollo de la primera infancia se pueden caracterizar como: orientados al nio orientados a padres orientados al nio y a padres
Uno de los programas, Familias en Accin, est orientado a padres pero pronto cambiar a un enfoque combinado por medio de la inclusin de contenido sobre el desarrollo cognitivo de los nios y nias. PAIN estuvo principalmente orientado a los nios ya que se enfocaba en atender a nios y nias de edad preescolar y slo prestaba una cantidad pequea de padreseducacin para padres. Los otros ocho programas emplean una estrategia de combinar la educacin y apoyo a padres con servicios orientados al nio. Este hallazgo demuestra que servicios combinados orientados a los nios y padres predominan en esta muestra y que los enfoques comprehensivos pueden lograr cobertura nacional.
Los servicios y reas de contenido de los programas

los programas estudiados ofrecen una gama de servicios. Seis de los servicios de desarrollo de la primera infancia JUNJI, CASH, INTEGRA, Hogares Comunitarios, Madres Guas, y en medida algo menor, Educacin Inicial son bien comprehensivos. Los principales tipos se enumeran a continuacin, con comentarios.
Foto: UNICEF
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Tipo de servicio
Servicios de intervencin en la primera infancia para nios y nias con rezagos de desarrollo y discapacidades
Comentarios
Altos niveles de rezagos en el desarrollo han sido hallados en nios y nias en Chile (Molina 2006). Por esta razn, Chile est haciendo un nfasis importante en crear servicios de intervencin en la primera infancia y educacin preescolar y escolar inclusiva. JUNJI y CASH de Chile son los nicos programas que incluyen servicios de intervencin en la primera infancia para nios y nias con rezagos de desarrollo y discapacidades. Para atender a lactantes, nios que comienzan a caminar, y nios que pueden estar desnutridos, retrasados en el desarrollo o discapacitados, es esencial que los pases creen alguna forma de programacin intensiva al estilo de programas de intervencin en la primera infancia en Australia, Canad, Europa, partes de Europa Oriental, Nueva Zelanda y los Estados Unidos. La padreseducacin para padres se presta en todos los diez programas; algunos ofrecen servicios ms comprehensivos en trminos de reas de contenido e intensidad. Slo tres de los programas -- Madres Guas, Educacin Inicial e INTEGRA -- han creado programas completos de visitas al hogar, y el ltimo sigue trabajando en su capacidad de visitar hogares, al igual que JUNJI. En aos recientes, muchos especialistas en el desarrollo de la primera infancia han recomendado que los programas realicen visitas al hogar y sesiones de grupo. Aunque cuatro programas (Hogares Comunitarios, AIN - C, Madres Guas y Oportunidades) miden el crecimiento del nio como una evaluacin nutricional, slo uno de ellos (Madres Guas) realiza tambin evaluaciones del desarrollo infantil. Slo cuatro programas realizan evaluaciones del desarrollo infantil (JUNJI, INTEGRA, Madres Guas y Educacin Inicial). Esta rea requiere trabajo considerable para mejorar el tamizaje nutricional, de la salud y del desarrollo, las evaluaciones y los sistemas de seguimiento.
Educacin y apoyo a padres
Programas de visitas al hogar
Medicin del crecimiento
Evaluaciones de desarrollo infantil
Las transferencias condicionadas

dos de los diez programas Oportunidades y Familias en Accin se caracterizan primariamente como mecanismos de transferencias condicionadas. Ambos programas han creado un nmero limitado de servicios directos adems de condiciones para que las familias accedan a servicios de salud, nutricin y/o educacin especficos. Es interesante que otros programas de desarrollo de la primera infancia que funcionan en Mxico y Colombia (Educacin Inicial y Hogares Comunitarios) mencionaron que colaboran con estos programas a gran escala de transferencias condicionadas. Dados estos servicios complementarios de educacin preescolar y de padres, algunos de los resultados positivos informados por los evaluadores de los programas de transferencias condicionadas sin duda se deben en parte a estas colaboraciones. Los dos programas de transferencias condicionadas estn agregando servicios nuevos para satisfacer necesidades cambiantes que han sido identificadas a travs de sus procesos de monitoreo y evaluacin. Con base en la experiencia, Familias en Accin ya ha ampliado sus servicios considerablemente. Est ejecutando un proyecto piloto para averiguar cmo agregar mejor un componente cognitivo para el desarrollo infantil al programa. Oportunidades ha reforzado su componente de participacin comunitaria, la padreseducacin para padres y otras actividades que tratan las

transferencias condicionales de dinero. Este programa parece estar cada vez ms consciente de la necesidad de ampliar su trabajo para lograr un desarrollo infantil holstico.
Tipo de servicio
Estimulacin temprana y educacin preescolar, ms servicios de salud y nutricin
Comentarios
Estos servicios se prestan en seis programas (JUNJI, CASH, INTEGRA, Hogares Comunitarios, Madres Guas y PAIN); uno presta servicios limitados de estimulacin temprana y nutricin (Familias en Accin), dos prestan solamente servicios de nutricin y salud (AIN -C y Oportunidades) y uno presta nicamente atencin prenatal, estimulacin de lactantes y educacin a padres (Educacin Inicial).
Servicios nutricionales y/o programas de alimentacin se prestan en nueve de los programas (todos menos Educacin Inicial). Este nfasis en nutricin es crucial. En el transcurso de los ltimos treinta aos, Chile virtualmente ha eliminado la desnutricin infantil y ha creado y mantenido fuertes programas de alimentacin preescolar. Otros pases de la regin claramente estn buscando mejorar la situacin nutricional infantil. Sin embargo, es preocupante hallar que la estimulacin temprana todava no est incluida plenamente en los programas de transferencias condicionadas F amilias en Accin y Oportunidades. Ambos estn comenzando a crear componentes programticos para la estimulacin psicosocial y/o estn buscando coordinar ms estrechamente con programas aliados para la estimulacin de lactantes y nios pequeos que podran complementar sus servicios. Para prestar servicios de desarrollo de la primera infanciai ntegrales s e deben formalizar los vnculos entre sectores para asegurar acceso pleno a, y utilizacin plena de, los servicios.
Servicios de salud y educacin
Participacin comunitaria
Todos los diez programas incluyen alguna forma de actividad de participacin comunitaria. Los directores y representantes de los programas hicieron nfasis en la importancia de involucramiento, participacin y habilitacin de la comunidad. Tcnicas particip ativas y basadas en la comunidad que en el pasado slo se encontraban en programas piloto ahora se estn empleando en estos programas a mayor escala.
La cobertura de los programas

los tres programas piloto variaron en cuanto al tamao de cobertura del programa de 3.917 a 9.677 nios y nias, con un cobertura promedio de 7.049 nios y nias. En contraste, los programas nacionales a gran escala variaron de 20.000 nios y nias (meta del proyecto AIN-C) a 5000.000 de familias con por lo menos un nio o nia (Oportunidades). Incluyendo Oportunidades, el cobertura promedio de los programas a gran escala es 1150.760 nios y nias. Excluyendo Oportunidades, el promedio sigue significativo en 509.220 nios y nias. Varios programas realizan ejercicios nacionales de estadstica y mapeo para planificar y lograr las metas de cobertura programtico. La mayora de los programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala reseados en este estudio han logrado un cobertura programtico significativo, pero la mayora de ellos necesitan crecer ms para llegar a todos los nios y nias vulnerables de sus pases. Est claro que los programas estn luchando por maximizar el cobertura programtico mientras tambin intentan mejorar la calidad.
El personal de los programas

Las estructuras de personal varan mucho entre los programas. JUNJI (que ahora incluye a CASH), INTEGRA, Hogares Comunitarios y Educacin Inicial tienen sistemas de personal grandes y muy articulados. Para su tamao, Madres Guas tambin tiene un cuerpo de voluntarios comunitarios asombrosamente grande y experimentado que cumple muchos papeles programticos. El uso de capacitadores de capacitadores por CCF-H es notable, y su sistema de capacitacin permanente ayuda a satisfacer sus necesidades de apoyo. El proyecto AINC, Familias en Accin y CASH (dentro de JUNJI) siguen desarrollando sus estructuras y sistemas de personal. El personal comunitario de servicios directos es remunerado en JUNJI, CASH, PAIN y algunas partes del programa AIN-C. Los voluntarios trabajan al gusto de comits comunitarios en Hogares Comunitarios, Familias en Accin, partes de AIN-C y Madres Guas. Parece que estos programas que crean organizaciones comunitarias fuertes y escogen, guan, contratan y despiden a trabajadores comunitarios son capaces de mantener sus sistemas de voluntarios. Sin embargo, muchos creen que los sistemas de voluntarios generalmente dejan de funcionar luego de unos meses o aos porque los voluntarios no pueden seguir trabajando sin ninguna remuneracin monetaria o en especie. Este tema requiere ms investigacin. Al ser preguntados qu cargos eran los ms cruciales para llevar a escala plena, los programas mencionaron ya fuera los proveedores de servicios directos o los especialistas que les brindan capacitacin y apoyo, como sigue: Educadores preescolares profesionales y asistentes para supervisin de proyecto (INTEGRA) Equipos tcnicos a todo nivel (CASH) Voluntarios, porque dan permanencia a los servicios programticos (Madres Guas) Coordinadores y supervisores zonales (Educacin Inicial) Especialistas tcnicos a nivel regional y enlaces municipales que pertenecen a, y son remunerados por, los municipios (Familias en Accin)
La pertinencia cultural
abundante experiencia en el terreno en muchas regiones del mundo ha mostrado que los programas de desarrollo de la primera infancia y educacin para padres fracasarn si no son culturalmente relevantes y no se ajustan a los patrones locales de crianza y cuidado de nios. Los participantes perciben rpidamente que el contenido programtico no cumple sus expectativas culturales y no se ajusta a sus valores culturales y dominios cognitivos. Votan con sus pies y rpidamente abandonan tales programas. Todos los programas de desarrollo de la primera infancia elegidos para el presente estudio han sido excepcionalmente exitosos en hacer que sus programas sean lo suficientemente apropiados culturalmente para ganar el apoyo de sus participantes. Su experiencia brinda una ventana hacia algunos de los enfoques que utilizan para asegurar que sus programas sean culturalmente pertinentes. JUNJI cre un marco de plan de estudio que gua las actividades educativas en cada centro preescolar en lnea con la cultura local. Especialistas programticos crearon un criterio de idoneidad cultural de programas de calidad para comunidades indgenas y prepararon materiales educativos culturalmente apropiados para estos programas.
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CASH pide a las madres compartir su conocimiento cultural relativo a temas clave. Han creado materiales educativos en la lengua mapudungun de las familias mapuche de Chile Central. El programa INTEGRA respeta y valora la diversidad (cultural, geogrfica, lingstica, tnica, etc.). Promueve la formacin de vnculos estrechos con las familias participantes para ayudar a sus hijos e hijas a conocer y entender el contexto en que viven. El programa lleva a cabo actividades con los nios y nias que son apropiados para sus realidades fsicas y socioculturales, y buscan promover la preservacin y orgullo cultural. Hogares Comunitarios ha adaptado sus directrices a las comunidades locales pero al mismo tiempo las ha mantenido acordes con las polticas regionales y nacionales. Han creado un comit para la participacin y el control social que permite tomar medidas para ajustar los servicios a las realidades comunitarias con base en las recomendaciones, peticiones o quejas de servicio de los participantes. Los coordinadores de programa se renen con los operadores de servicios para hacer ajustes al servicio para cumplir los objetivos programticos. Tambin trabajan con representantes de los municipios para formular propuestas conjuntas de modificaciones al programa. Familias en Accin ha hecho esfuerzos importantes por incluir elementos rituales de cada cultura local en las actividades programticas. Promueve el juego y, como parte de l, el folclor local. Al personal del programa se le ensea a valorar preguntas y conversaciones acerca de la cultura. Por ejemplo, hacen nfasis en el papel simblico de los alimentos como regalo. Los directores de programa requieren a los profesionales realizar talleres de una manera que abra un dilogo con los participantes en vez de darles rdenes. El proyecto AIN-C est creando un mdulo relativo a la salud intercultural para el personal de salud y las ONGs proveedores de servicios que implementarn los servicios del proyecto. Madres Guas ha preparado un libro acerca de la estimulacin de lactantes acorde con los patrones culturales de crianza locales. Ofrece programas de capacitacin para madres guas que son liderados por personal local y especialistas. Ha adaptado varios materiales de capacitacin a la lengua y el entorno sociocultural de la comunidad. Visitadores de hogares ensean a las madres cmo usar objetos del hogar para realizar actividades de estimulacin. Educacin Inicial emplea promotores educativos indgenas para celebrar sesiones de padreseducacin para padres en la lengua materna de la comunidad. Tambin consideran el ritmo de aprendizaje y los estilos de aprendizaje de cada miembro de las cadenas operativas que se forman para atender a grupos indgenas y otros grupos. El programa disea sus materiales educativos con imgenes que reflejan diferentes contextos culturales para que los beneficiarios puedan identificarse con ellos. En ltima instancia, intentan crear un vnculo estrecho con cada comunidad al respetar su cultura y sus organizaciones tradicionales. Oportunidades cre diferentes estrategias de distribucin de alimentos y capacitacin segn las preferencias de cada zona rural o urbana. El programa emplea personal capacitado localmente para celebrar talleres acerca del autocuidado en salud en un lenguaje que los participantes entienden. El personal del programa a menudo dice a los participantes que el programa no pertenece a ningn partido o candidato poltico, y que nadie puede condicionar la prestacin del servicio a cambio de votos. La siguiente declaracin de la Ley General de Desarrollo Social se coloca en todos los materiales programticos: Este programa es pblico, ajeno a cualquier partido poltico. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.
Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia PAIN escogi, capacit y supervis a madres educadoras procedentes de cada comunidad, quienes prestaron servicios preescolares y realizaron reuniones comunitarias en la lengua indgena del hogar. El programa deriv planes de estudio, materiales y juguetes didcticos de los conocimientos, valores y prcticas indgenas. Dise actividades pedaggicas que se basaban en las experiencias de los nios y nias en el hogar y en la comunidad, organiz espacios de aprendizaje.
Planes de materiales, mtodos, medios y sistemas de capacitacin

Para crear programas educativos bien, los planes de estudio, materiales, mtodos de enseanza/ aprendizaje y medios necesitan ser preparados, ensayados en el terreno, revisados, producidos y aplicados de manera flexible. Cada uno de los siete programas que se han ampliado a gran escala ha creado una amplia variedad de materiales y mtodos educativos y de capacitacin. Como se ha anotado, han ganado experiencia significativa en cmo hacer que sean culturalmente apropiados. Sin embargo, se conoce relativamente poco acerca del estado del arte de la creacin de planes de estudio, materiales, mtodos, medios y manuales de capacitacin para el desarrollo de la primera infancia en la regin de Amrica Latina. Esto podra ser un rea para futura investigacin profunda en el terreno. Los sistemas de capacitacin son esenciales. Todos los diez programas incluyen tanto capacitacin previo al servicio como capacitacin permanente en el servicio. De las dos modalidades, la ms importante para los programas de desarrollo de la primera infancia es la capacitacin en servicio permanente y frecuente combinada, segn sea posible, con la supervisin, el monitoreo y la evaluacin. La capacitacin en el servicio normalmente abarca no solamente reas de contenido tcnico relativas a estimulacin temprana, educacin de padres, salud, nutricin, seguridad, saneamiento y proteccin social, sino tambin gestin de programa, coordinacin, gestin financiera y una multitud de polticas administrativas. La capacitacin en el servicio permanente puede ser el garante ms importante de la calidad en los programas de desarrollo de la primera infancia, pero esta hiptesis an ha de ser probada.
La finaciacin de los programas
la financiacin programtica estable y suficiente y prcticas de gestin financiera con rendicin de cuentas (accountable) son centrales a la creacin y manejo de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala. Estos programas con frecuencia estn enclavados dentro de importantes burocracias estatales. La transparencia puede convertirse en problema cuando hay grandes flujos presupuestarios. Cuando surgen problemas contables, pueden hacer dao grave a un programa que tiene que estar enfocado en el suministro rpido, oportuno y preciso de fondos para servicios directos. Varios de los programas han hecho esfuerzos importantes para asegurar la rendicin de cuentas y transparencia financiera.
Sistemas de contabilidad Un sistema contable responsable que est vinculado con otros sistemas colaboradores es esencial para la buena gestin de programa, la sostenibilidad y la ampliacin a gran escala. Todos los diez programas, crearon o utilizaron sistemas contables efectivos. Sin embargo, podan surgir, y efectivamente surgieron, problemas en algunos programas debido a problemas de sistemas, desafos de licitacin y compras, problemas de compatibilidad interinstitucional, rotacin de personal o la falta de recursos humanos adecuadamente entrenados.
El sistema contable gubernamental de JUNJI asegura compatibilidad con sus fuentes de financiacin gubernamental y los sistemas contables de otras agencias federales. El programa usa el Sistema de Informacin para la Gestin Financiera del Estado (SIGFE) que es administrado

por el Departamento de Recursos Financieros. En el pasado, JUNJI encontr problemas sistmicos con respecto a algunas bases de datos e informes automatizados, as como algunos problemas de conciliacin. JUNJI ha trabajado con el SIGFE para hacer mejoras; sin embargo, an encuentra algunos problemas con informes. CASH ahora usa el sistema de contable de JUNJI, y no mencion ningn problema. INTEGRA usa el sistema contable de la Direccin General de Administracin y Finanzas, y ste parece estar funcionando bien para ellos. Hogares Comunitarios emplea el sistema contable de la Contralora General de la Repblica de Colombia, y la Direccin Financiera del ICBF maneja este sistema. Informan que no han encontrado ningn problema. Familias en Accin utiliza el Sistema Integral de Informacin Financiera (SIIF) del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Accin Social de la Presidencia tiene un Departamento de Contabilidad que maneja todas las transacciones del programa. No informa ningn problema. El proyecto AIN-C usa un sistema para agencias cooperantes externas y el sistema contable nacional que es manejado por la Unidad de Ampliacin del Cobertura y Financiacin del Ministerio de Salud. Actualmente esta Unidad se est consolidando, y enfrenta algunos problemas de tipo organizativo y de recursos humanos. Actualmente hay algunos problemas con este sistema contable relacionados con el proceso de obtener informacin. Como ONG internacional, Madres Guas de CCF-H usa un sistema de contabilidad de fondos. Cada proyecto es un centro de costo aparte, y se realizan auditoras externas anuales. El director informa que no han encontrado problemas en este sistema contable. Educacin Inicial utiliza un sistema contable gubernamental para la administracin pblica federal. El sistema se ha usado durante varios aos, y el programa no ha encontrado problemas. Sin embargo, al ser parte de un sistema aparte dentro del gobierno, no se liga fcilmente con otras agencias. Oportunidades no suministr ninguna informacin acerca de su sistema contable. PAIN us el sistema contable del Ministerio de Educacin que era manejado por la unidad responsable de fondos del BID. Se inform que con respecto a los procesos contables los informes financieros requeran ciertos procedimientos que no se podan realizar en reas rurales. Se cre un sistema para obtener declaraciones juramentadas de gastos, pero se encontr que el sistema era burocrtico y restrictivo para ser usado en zonas rurales. Los procesos para comprar materiales en reas rurales eran complejos y en buena medida disfuncionales. Cuando las compras superaban cierto nivel se requera un proceso de licitacin pblica, haciendo imposible comprar ciertos materiales de manera oportuna. Algunos materiales no se podan comprar porque las empresas no podan responder a los requisitos formales para presentar una oferta, llevando a la prdida de presupuesto programtico y la falta de materiales clave.
Estrategias de financiacin y presupuestos anuales La mayora de los diez programas crearon estrategias de financiacin sencillas con slo uno o dos enfoques de financiacin principales. Los tipos predominantes de apoyo son financiacin del sector pblico y financiacin internacional. Adicionalmente, algunos programas usan subvenciones y contratos. El impuesto sobre el pago de nmina para los Hogares Comunitarios del ICBF produce el mayor ingreso informado para todos los programas estudiados (US $226132.155 en 2006). El impuesto sobre el pago de nmina ha tenido mucho xito en obtener apoyo financiero para el ICBF; sin embargo, ninguno de los otros programas usa este u otro tipo de impuesto como apoyo central.
Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia JUNJI tiene financiacin estable bajo la ley nacional de presupuesto, y el programa presenta sus solicitudes anuales de presupuesto al gobierno. El Ministerio de Educacin y el Ministerio de Planificacin proveen financiacin relativamente estable para CASH, y cada municipio atendido por el programa dona un profesional al programa. INTEGRA tambin recibe financiacin pblica estable del Ministerio de Educacin. El proyecto AIN-C pide prstamos de aliados internacionales, y tambin recibe lo que parecen ser fondos nacionales estables. Madres Guas tiene financiacin bsica estable de Child Fund International (CF-I), y tambin presenta propuestas para proyectos y donaciones de organizaciones nacionales e internacionales. Educacin Inicial tiene financiacin tambin relativamente estable de la Secretara de Educacin Pblica y los estados mexicanos. Oportunidades actualmente tiene financiacin estable de una variedad de secretaras y del BID. Familias en Accin informa que sus fondos de la Presidencia y el tesoro nacional son fungibles e inestables. PAIN dependa de un presupuesto de subcomponente y financiacin blanda externa del BID. No pudo crear una financiacin estable o diversificada a largo plazo. Los fondos programticos eran fungibles e inestables, haciendo que tuvieran tendencia a la reasignacin. El grupo tcnico de PAIN intent involucrar a los gobiernos locales mediante el mejoramiento de la infraestructura de los centros de PRONOEI, y ha hecho un intento fallido de obtener contribuciones comunitarias para implementar el programa con recursos locales en su zona programtica. Trabaj por dirigir almuerzos del PMA a los centros preescolares del programa. Sin embargo, el presupuesto de educacin inicial slo prevea el pago de personal y no continuara cubriendo costos programticos. Por ltimo, el pequeo presupuesto de inversin destinado a las unidades de educacin local no dio prioridad a la educacin inicial. En la mayora de los diez programas no se informaron los costos locales, el personal ministerial existente y el apoyo en especie. La nica manera de obtener informacin confiable acerca de los presupuestos y gastos completos de los programas sera realizar estudios detallados de costos de gastos en especie por medio de visitas al terreno.
Transferencias y descentralizacin Las disposiciones para las transferencias de fondos variaban entre los programas. Ninguno de los programas inform problemas con las transferencias.
JUNJI crea acuerdos con municipios y ONGs en relacin a gastos de capital y gastos operativos. Las transferencias se realizan segn los presupuestos regionales, y se informa que son predecibles en cuanto a programacin en el tiempo y monto. CASH enva fondos a las regiones que atiende segn un acuerdo anual. Los fondos para gastos operativos se dan como subvencin, y las monitoras se pagan mensualmente. Se informa que las transferencias se hacen oportunamente y por los montos esperados. INTEGRA hace transferencias electrnicas, y declar que se hacen oportunamente y por el monto correcto. AIN-C inform que la Secretara de Salud maneja todos los fondos, y no se hacen transferencias por fuera del sistema de salud. Madres Guas de CCF provee fondos a los sitios del programa segn planes operativos acordados mutuamente, y se informa que todos los pagos se hacen oportunamente y por el monto correcto.
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Educacin Inicial forja acuerdos con su cadena operativa para pagar los salarios mensuales y eventos de capacitacin. Se hacen transferencias bancarias electrnicas con base en el presupuesto del programa, y se informa que son oportunas y correctas. Oportunidades transfiere fondos a los Coordinadores de Estado segn los requerimientos operativos, y se informa que son predecibles en cuanto a tiempo de realizacin y monto. PAIN no transfiri fondos a sus sitios en el terreno ya que todos los fondos de proyecto fueron manejados de manera central en el Ministerio de Educacin. No se recibi ninguna respuesta a esta pregunta de Hogares Comunitarios ni de Familias en Accin. Chile, Per, Colombia y otros pases en Amrica Latina estn descentralizando muchos de sus servicios gubernamentales y enviando grandes porciones de los presupuestos ministeriales a unidades regionales y locales para su manejo. Los ministerios estn luchando por encontrar maneras de ayudar a los grupos municipales a planificar e implementar programas de desarrollo de la primera infancia comprehensivos e integrales de calidad aceptable. El manejo de fondos gubernamentales para todos los servicios de desarrollo de la primera infancia por unidades locales del gobierno requiere nuevos enfoques de planificacin municipal, rendicin de cuentas y transparencia. Por ejemplo, en el Per adems de enfrentar dificultades en el manejo de servicios a nivel local debido a la descentralizacin, el presupuesto anterior del Ministerio de Educacin para actividades de intervencin directa era para ser enviado a las regiones y los municipios para administracin por ellos. Como resultado de ello, la gente comenz a percibir el papel del Ministerio de Educacin como solamente normativo. Ya no se poda confiar en fondos de contraparte de los ministerios nacionales para prstamos o subvenciones internacionales debido a que esos fondos se estaban enviando directamente a los gobiernos regionales o municipales para distribucin, con o sin orientacin clara. Situaciones similares tienen lugar en muchas naciones latinoamericanas y en todo el mundo. En cuanto la descentralizacin se configure ms completamente en los aos venideros sern necesarios enfoques nuevos para la coordinacin financiera y programtica entre los gobiernos nacionales, regionales y locales y las ONGs.
Los productos y procesos de los programas

aunque los insumos programticos son cruciales para lograr objetivos bsicos a corto plazo, los productos y resultados de un programa marcan la diferencia entre servicios a corto plazo y sostenibilidad a largo plazo. Los resultados y procesos programticos reseados en este estudio incluyen los siguientes: la persistencia de los programas y sus directores; los productos de los programas; los procesos de formulacin de los programas; el anlisis de situacin inicial; la definicin de objetivos; el liderazgo de los programas, su estructura y la participacin de la comunidad; la coordinacin de programa; la planificacin para la ampliacin de cobertura del programa; los sistemas de monitoreo y evaluacin; la formulacin de estndares programticos; la apertura a la innovacin y al cambio; los costos de los programas; la retroalimentacin, planificacin continuada y flexibilidad; y las campaas de comunicacin.
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La persistencia de los programas y sus directores

la persistencia es un resultado primario para los programas de desarrollo de la primera infancia porque tantos de ellos desaparecen despus de slo unos pocos aos de funcionamiento. Sin contar a PAIN, los otros nueve programas han estado en existencia durante un promedio de 16,8 aos. El programa ms antiguo es JUNJI, con 37 aos, y el ms nuevo es Familias en Accin, con ocho aos. Naturalmente, hay muchos programas de desarrollo de la primera infancia ms nuevos en Amrica Latina, pero slo se eligieron para el presente estudio programas que hubieran sido evaluados. La longevidad de estos programas refleja los esfuerzos importantes hechos por asegurar su sostenibilidad. En contraste con los directores del sector pblico, los directores de ONGs, OSCs y programas presidenciales han permanecido el mayor tiempo en sus cargos: un promedio de doce aos. Muchos de los directores de agencias pblicas han sido designados polticos, y han durado un promedio de solamente 2,4 aos. En ciertos respectos, dada la alta tasa de rotacin en la cima, sorprende que estos programas del sector pblico hayan sobrevivido. Esto puede ser un testimonio de los esfuerzos hechos por consolidar los programas, adems de las habilidades tcnicas y de liderazgo de los coordinadores y delegados de carrera de los programas.
Los productos de los programas

el presente estudio no intent medir la calidad de los productos programticos, pero es til repasar las reas de impacto de los programas. stas incluyeron mejoramiento de los resultados de parto, la nutricin y crecimiento infantil, la salud y la atencin primaria preventiva, el desarrollo infantil psicosocial y cognitivo, los conocimientos y habilidades para ser padre/madre, los servicios para nios y nias con rezagos o discapacidades, el desarrollo infantil en las guarderas infantiles, el aprendizaje y desarrollo infantil en los centros preescolares, la transicin a la escuela primaria, la participacin comunitaria, los servicios de proteccin, el saneamiento o la higiene, y la educacin bsica para madres. Varios programas sobresalen como ms comprehensivos en trminos de efectos programticos: Madres Guas y Hogares Comunitarios, seguidos por INTEGRA, JUNJI/CASH y Educacin Inicial. Los programas de transferencias condicionadas Familias en Accin y Oportunidades no podrn tener efectos importantes en el desarrollo cognitivo infantil ni la preparacin para la escuela sino hasta cuando amplen sus componentes programticos o sus programas colaboradores, aunque los resultados de evaluacin muestran que son de ayuda para lograr algunos resultados de nutricin y salud mejorados. El modelo AIN-C podra beneficiarse de forjar alianzas con programas tales como Madres Guas para mejorar el desarrollo infantil psicosocial y cognitivo y preparar a los nios y nias para el xito en la escuela.
Los procesos de formulacin de programas

el perodo ms importante de la formulacin de un programa es el perodo de diseo y preparacin. Es una verdad muy antigua que un programa puede buscar lograr metas vlidas y valiosas, pero si su proceso para el desarrollo programtico no est bien estructurado fracasar. El xito potencial de los programa se puede predecir evaluando qu tan completos son sus procesos de desarrollo programtico. El cuestionario principal para los directores de programas de desarrollo de la primera infancia fue diseado para recoger informacin relativa a elementos clave de un proceso de desarrollo programtico completo para un programa de desarrollo de la primera infancia que tiene ambicin de ampliarse a gran escala y volverse sostenible. La lista que aparece a continuacin incluye varios de estos elementos y luego anota el nmero de programas que los tenan.
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Un estudio de lnea base / anlisis de situacin se realiza para asegurar que el programa satisfaga las demandas y necesidades de los nios y familias y que est dirigida a las personas correctas. (5) Los objetivos son claros y apropiados. (10) Las estructuras organizativas, papeles y responsabilidades estn bien definidas. (10) El sistema de entrega del programa est bien estructurado y es efectivo a todos los niveles. (9) El cuadro de lderes del programa est claramente definido y est bien vinculado con otras entidades. (9) El sistema de coordinacin interna es fuerte y bien articulado. (9) La estructura de personal es creada con papeles y responsabilidades especificados. (9) El proceso para elegir las familias/nios est bien desarrollado y es funcional. (10) El plan de cobertura geogrfico est ligado a los objetivos programticos. (10) Los componentes y servicios programticos estn bien diseados. (10) El sistema de capacitacin de personal (previo al servicio y en el servicio) est bien desarrollado, es funcional y es lo suficientemente robusto para asegurar la prestacin de servicios de calidad. (8) Se han hecho esfuerzos por asegurar que el programa sea culturalmente pertinente, que se ajuste a la cultura local de manera flexible y que satisfaga las necesidades locales. (10) El contenido, los materiales, los mtodos y los medios educativos son elegidos o diseados y ensayados en el terreno, y pueden ser producidos y distribuidos a gran escala. (9) El sistema de supervisin est bien elaborado y es efectivo. (8) Un sistema flexible de evaluacin y monitoreo es diseado y ensayado en el terreno. (10) Son preparados y aplicados estndares o competencias programticos. (8) Sistemas para mantener la innovacin programtica se crean intencionalmente. (10) El sistema financiero y contable es slido o est en proceso de mejoramiento. (10) Un sistema de retroalimentacin y revisin del programa es creado y usado para mejoramiento y crecimiento del programa a travs del tiempo. (9) Se disea e implementa un sistema de comunicacin con los participantes del programa, las comunidades y la nacin. (6) La mayora de si no todos estos elementos deben existir para que un programa de desarrollo de la primera infancia logre escala plena y sostenibilidad. Puntos adicionales acerca de algunos de estos elementos sern tratados en las secciones a continuacin. PAIN, el programa que no sobrevivi, tuvo objetivos eminentemente loables, pero tambin tuvo algunos vacos graves en su proceso de diseo. Le faltaba un sistema plenamente articulado para
Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia la entrega del programa, un lder designado, vnculos con lderes nacionales y sectoriales clave, un sistema de coordinacin intersectorial, un sistema de capacitacin en el servicio adecuado y un sistema de supervisin en todos los niveles. Por el lado positivo, aunque PAIN no prepar estndares programticos, cre un sistema de comunicacin, servicios culturalmente apropiados y fuerte apoyo comunitario. Otro programa tambin es instructivo a este respecto. CASH cre inicialmente su propia estructura organizativa, sistema de entrega, estructura de personal, sistema de capacitacin y sistema de retroalimentacin, pero an estaba en proceso de desarrollo programtico cuando se consolid con el programa JUNJI. Como consecuencia de este cambio, la administracin ms fuerte y ms experimentada de JUNJI ha suplementado o reemplazado parte de los sistemas de CASH, incluyendo su estructura organizativa a nivel nacional y regional y sus sistemas de personal, financiero y contable. La consolidacin de programas bien estructurada puede ayudar a programas dbiles a fortalecer sus elementos centrales y lograr tamao, eficiencia y mayor efectividad. La consolidacin tambin puede ayudar a evitar la duplicacin innecesaria y maximizar el uso de recursos administrativos, financieros y humanos. A veces la consolidacin causa la prdida de lecciones valiosas acerca de la programacin efectiva debido a desavenencias internas y reducciones de personal mal aconsejadas. Las consolidaciones pueden ser una manera de lograr calidad a gran escala, pero hay que esforzarse por proteger y preservar las fortalezas y el conocimiento de cada institucin. Esto es particularmente el caso cuando una ONG se consolida con una institucin del sector pblico. Los ms dbiles de los elementos programticos enumerados anteriormente son los estudios de lnea base, los sistemas de supervisin, los sistemas de capacitacin de personal, los estndares programticos y los sistemas de comunicacin. Lo ltimo es especialmente un rea para crecimiento en la regin. Para crear fuerte apoyo pblico y reforzar mensajes programticos clave ser necesario enfocarse ms en esta dimensin en aos futuros, especialmente para crear apoyo pblico para polticas de desarrollo de la primera infancia en el hemisferio.
El anlisis de la situacin inicial

PAIN realiz un estudio inicial de lnea base en el Alto Per como un proceso diagnstico participativo. El estudio ayud al programa a identificar las poblaciones ms necesitadas que deban ser atendidas, las necesidades educativas crticas y los requerimientos de colaboracin intersectorial para salud y nutricin con educacin. Se inform que el diagnstico participativo fue fundamental en ese proceso, porque por un lado permiti que el equipo local hiciera una mejor identificacin del complejo contexto social en el que venan trabajando, lo cual contribuy a cambiar la mirada estereotipada de las familias y los nios y nias rurales que tenan. Y por otro lado, abri canales de encuentro y comunicacin con las familias y comunidades. Como se anot anteriormente, varios de los programas no realizaron estudios de lnea base antes de comenzar el proceso de diseo de programa. Los planificadores que aspiran a llevar sus programas a gran escala normalmente realizan estudios de lnea base para conocer la situacin socioeconmica de los nios y nias, las familias y las comunidades y construir una base de datos de variables clave para realizar evaluaciones de programa. Los programas de desarrollo de la primera infancia ms nuevos (por ejemplo, el proyecto AIN-C, Familias en Accin, PAIN y Oportunidades) los estn instituyendo, frecuentemente con orientacin y financiacin de parte de agencias internacionales. Cada vez ms, emplean investigadores de universidades nacionales e institutos independientes, as como especialistas internacionales, como evaluadores externos. Madres Guas realiz su estudio de lnea base para ayudar a planificar y disear su programa, identificar las necesidades y problemas existentes de los nios y nias y familias, comprender las necesidades percibidas de desarrollo infantil de las

comunidades y crear una base de datos para evaluar los productos y resultados programticos a travs del tiempo. El estudio de lnea base ayud a lograr la sostenibilidad del programa y el apoyo financiero a largo plazo de parte de CCF-I.
La definicin de objetivos
todos los diez programas formularon objetivos claros y comprehensivos que son apropiados para los servicios que prestan. Es interesante que casi todos los programas incluyeron objetivos que estaban centrados en el nio (9), enfocados en la familia (9), centrados en procesos programticos (10) y enfocados en la coordinacin para lograr servicios integrales (8). Los objetivos de programa normalmente cambian a travs del tiempo para permitir el crecimiento y perfeccionamiento del programa. La capacidad de ajustar objetivos flexiblemente refleja la capacidad del programa de aprender de la experiencia y satisfacer las necesidades en evolucin. De los diez programas, tres no han cambiado sus objetivos iniciales; uno de los tres es nuevo y otro ha concluido. Los siete programas restantes revisaron sus objetivos por las siguientes razones: Para lograr una declaracin de objetivos ms precisa y detallada. (5) Para pasar de objetivos centrados en el nio a objetivos centrados en el programa y la coordinacin. (1) Para enfocarse ms en el involucramiento de la comunidad. (1) Para hacer nfasis en la prestacin de servicio. (1) Para pasar de objetivos orientados a la asistencia a objetivos educativos con un enfoque en los nios y nias. (1) Siete agencias fijaron sus propios objetivos y tres comparten esta actividad con otras entidades. La Unidad de Coordinacin Nacional de Familias en Accin del Programa de Accin Social de la Presidencia trabaja con representantes del Banco Mundial. El Consejo Coordinador Nacional de Oportunidades incluye una amplia gama de aliados que participan en la definicin de objetivos. El Consejo Ejecutivo de INTEGRA trabaja con el Departamento de Planificacin del Ministerio de Educacin para definir objetivos. Cuatro de las agencias han cambiado a travs de los aos el grupo que define los objetivos, a veces reflejando cambios en la ubicacin de la agencia (por ejemplo, CASH ahora est en JUNJI). Ninguno de los directores de programa afirm que padres o comunidades participantes desempearan un papel en definir los objetivos generales de los programas. En otras reas del mundo, padres y comunidades frecuentemente participan en definir y evaluar los objetivos de los programas. Todos los programas menos dos, informaron que haban logrado objetivos pasados y actuales. PAIN y Hogares Comunitarios afirmaron que haban cumplido sus objetivos iniciales de manera parcial. Como resultado de su evaluacin externa, Hogares Comunitarios haba revisado sus objetivos. Cuando se pregunt a los programas cmo saban que estaban logrando sus objetivos, informaron que usaron resultados de evaluacin (7), sistemas de supervisin y monitoreo (4), el nivel de cobertura ampliado del programa (3) y evaluaciones generales que mostraron que estaban cumpliendo su misin central (2).
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El liderazgo de los programas, su estructura y la participacin de la comunidad

El liderazgo de los programas Nueve de los diez programas estudiados tienen directores titulares que desempean papeles de liderazgo fuertes. Ese liderazgo normalmente se comparte en alguna medida con otras agencias relacionadas. Por ejemplo, los directores de los siguientes programas trabajan de cerca con las siguientes instituciones:
El director de JUNJI trabaja con el Ministerio de Educacin y Ministerio de Hacienda. El director de CASH ahora trabaja especialmente de cerca con JUNJI, con supervisin del Ministerio de Planificacin. La directora de INTEGRA trabaja bajo pautas del Ministerio de Educacin y la Direccin Sociocultural de la Presidencia. El director del proyecto AIN-C trabaja con el programa AIN-C y el Grupo de Coordinacin de Planificacin y Evaluacin de Proyectos del Ministerio de Salud as como con el Viceministro de Redes de Servicio. La coordinadora de Madres Guas trabaja bajo el liderazgo del Director de CCF-H y coordina con el programa prebsica del Ministerio de Educacin y CONEANFO con respecto a centros de educacin preescolar no formal. La directora de Educacin Inicial trabaja dentro de la Unidad de Programas Compensatorios de CONAFE y, a travs de ella, con la Secretara de Educacin Pblica.
El director lidera la Coordinacin Nacional de Oportunidades que es guiada por una coalicin de varias secretaras y agencias lideradas por la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL). El director de Hogares Comunitarios trabaja con la Direccin de Planeacin y Direccin Tcnica del ICBF y coordina con el Ministerio de Proteccin Social, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Educacin. El director de Familias en Accin trabaja con la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional y el Departamento Nacional de Planeacin de Colombia. El equipo de administracin tcnica de PAIN estaba ubicado bajo el subcomponente de Estudios Educativos de la Direccin de Educacin Inicial y Primaria del Ministerio de Educacin. En contraste con los dems programas, PAIN careca de un director formal. En vez de ello, un equipo de administracin tcnica fue creado con especialistas y consultores en educacin inicial del Ministerio de Educacin. Careciendo de un director, a PAIN se le dificultaba establecer relaciones institucionales y acuerdos de coordinacin intersectoriales o crear apoyo para el programa. En esencia, el programa se perdi en la burocracia del Ministerio de Educacin. Aunque evaluaciones mostraron que haba logrado buenos resultados y estaba atendiendo a una poblacin prioritaria de familias indgenas que vivan en pobreza severa, el programa no fue capaz de reunir el apoyo que requera para sobrevivir.
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Las estructuras de los programas

Los diez programas emplean una variedad de sistemas estructurales para realizar actividades a nivel regional, municipal y local. La oficina central de JUNJI presta apoyo financiero a trece direcciones regionales que trabajan directamente con gobiernos municipales y centros de cuidado de nios y centros preescolares sin nimo de lucro para prestar servicios. Centros para Padres son creados y se les otorga carcter jurdico. CASH ahora utiliza el sistema administrativo descentralizado de JUNJI para coordinar y apoyar a grupos de educacin para padres y de desarrollo infantil en comunidades rurales dispersos. INTEGRA tiene oficinas centrales y regionales que administran sus guarderas infantiles y centros preescolares. Adems del apoyo nacional, los municipios otorgan subvenciones y crean Centros de Padres que obtienen carcter jurdico y que se espera participen activamente en los centros preescolares. El programa y proyecto AIN-C usan el sistema estructural del Ministerio de Salud, incluyendo las Direcciones Regionales de Salud, redes intermunicipales y centros de salud locales a nivel municipal y comunitario. Madres Guas utiliza su propio sistema programtico de CCF-H con una oficina descentralizada en la regin que atiende. Tambin coordina servicios con el Ministerio de Salud para la atencin en salud, el Ministerio de Educacin para la educacin prebsica, CONEANFO, las Direcciones Departamentales de Educacin, las redes regionales de salud y las alcaldas a nivel local. Adicionalmente, Madres Guas ha creado comits de padres y grupos comunitarios que manejan todos los servicios directos con las familias. Educacin Inicial trabaja con Unidades Coordinadoras de Educacin Inicial en todos los estados mexicanos, as como con las Secretaras de Educacin estatales que coordinan con las autoridades municipales. Las oficinas centrales de coordinacin de Oportunidades trabajan con sus unidades de coordinacin estatales y centros de servicio e inscripcin, quienes trabajan a su turno con los gobiernos municipales y los Comits de Promocin Comunitaria. Hogares Comunitarios cre un sistema de centros regionales y seccionales que trabajan con los gobiernos departamentales, y centros zonales del programa a nivel municipal. Estos centros zonales trabajan con los gobiernos municipales para apoyar a los amplios servicios comunitarios del programa. Crean asociaciones de padres y capacitan a madres educadoras de ONGs y cooperativas que prestan servicios directos a los nios y nias y las familias. Familias en Accin, ubicada en la Agencia de Accin Social de la Presidencia, ha creado Unidades Coordinadoras Regionales y actualmente est implementando enlaces municipales que son suministrados por los gobiernos locales y que se espera aseguren la prestacin de servicios de salud y nutricin. PAIN utiliz la red de Educacin Inicial del Ministerio de Educacin, incluyendo especialistas de educacin inicial de las Direcciones Regionales de Educacin, quienes trabajaban directamente con las Unidades de Gestin Educativa locales y los maestros y maestras de educacin inicial.
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Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia Cuatro de los programas agregaron sus unidades organizativas a sistemas ministeriales y otros sistemas programticos, mientras los otros seis programas crearon unidades descentralizadas nuevas y separadas. Seis de los programas crearon acuerdos contractuales con unidades no gubernamentales tales como ONGs (4), organizaciones de desarrollo comunitario (2) o cooperativas (1) para prestar servicios. Estas colaboraciones brindan oportunidades para incorporar ONGs de alto desempeo en los programas para ampliar y mejorar los servicios gubernamentales mediante la prestacin de asistencia tcnica y de servicios directos. Cinco de los programas informaron que haban creado centros de padres, grupos de padres o asociaciones de padres que manejan actividades o prestan servicios directos. Se necesita investigacin acerca de las estructuras lideradas por padres y madres para aprender ms acerca de sus papeles, responsabilidades, actividades y resultados.
La participacin comunitaria Los directores de programa enumeraron una variedad de reas para la participacin comunitaria:
Las autoridades y organizaciones comunitarias ayudan al programa a establecerse bien y a prestar servicios programticos. (10) Las comunidades ayudan a realizar actividades educativas. (9) Miembros de la comunidad son escogidos por la comunidad para ser entrenados como madres educadoras, monitores, promotores o representantes comunitarios que prestan servicios directos a los nios y nias y/o familias. (9) Miembros de la comunidad ayudan a identificar participantes potenciales y realizar actividades de outreach. (9) Miembros de la comunidad realizan actividades de abogaca por el programa para apoyar a los servicios locales. (8) Miembros de la comunidad realizan veedura programtica (evaluacin, rendicin de cuentas social, veedura). (8) Las comunidades donan sitios para servicios programticos y ayudan a mantenerlos. (7) Es llamativo anotar el alto nivel de participacin comunitaria informado en los diez programas. Sera importante, naturalmente, realizar investigacin de campo para evaluar la cantidad, el nivel y el impacto de la participacin comunitaria.
La coordinacin de programa
esta seccin brinda una visin global de los sistemas de coordinacin verticales y horizontales. Tambin se trata a continuacin algunos de los desafos de coordinacin tpicos encontrados por los programas de desarrollo de la primera infancia y las soluciones que crearon para enfrentarlos. Adicionalmente, se presentan los desafos actuales y las estrategias que se estn empleando para manejarlos. Dada la cultura institucional de las burocracias latinoamericanas, la coordinacin vertical de arriba hacia abajo predomina en la regin, dndose menos importancia a la coordinacin de abajo hacia arriba. La coordinacin horizontal es frecuentemente tan importante como la coordinacin vertical, pero esta rea tiende a ser descuidada internacionalmente. Es llamativo anotar que Madres Guas, JUNJI, CASH y Hogares Comunitarios han creado actividades de coordinacin horizontal valiosas. Tambin, los dos programas de transferencias condicionadas, Familias en Accin y Oportunidades, son sumamente dependientes de la coordinacin horizontal fuerte.
El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina Desafos de coordinacin pasados y algunas soluciones Los diez programas informaron muchos desafos pasados y las estrategias que crearon para enfrentarlos.
Coordinacin interministerial. Los directores de programa informaron que haban encontrado difcil manejar la coordinacin interministerial, especialmente con respecto a la salud infantil, la desnutricin y la proteccin social. Para resolver esto, JUNJI diseo y cre programas integrales con otros sectores y forj colaboraciones para realizar planificacin conjunta. El proyecto AINC traslad tareas de coordinacin al nivel local y coloc papeles y responsabilidades especficos en los trminos de referencia de los proveedores de servicio. Para mejorar la coordinacin entre los niveles federal y estatal en Mxico, Oportunidades cre comits tcnicos a nivel estatal que pretenden garantizar la participacin y el apoyo financiero de las Secretarias de Salud y de Educacin. Para mantener los niveles de coordinacin previamente establecidos con programas de salud y nutricin en las regiones y comunidades luego de que se hubiera cambiado personal en la cadena operativa de otras agencias, PAIN busc sensibilizar el personal nuevo de las otras agencias dedicando tiempo y trabajo especial a este fin; sin embargo, encontraron que este enfoque consuma mucho tiempo y era inefectivo. Para asegurar que los servicios regionales y municipales informaran y certificaran el uso de servicios de parte de los participantes, Oportunidades cre un sistema de certificacin para la corresponsabilidad de los proveedores de salud y educacin. Tambin realiz actividades de capacitacin para sensibilizar otros sectores a la importancia de coordinar de cerca con Oportunidades y certificar fielmente la participacin en el programa. Para mejorar la distribucin de alimentos a los participantes del programa, Oportunidades utiliz el Comit Tcnico de la Coordinacin Nacional para revisar las operaciones del programa y asegurar que el suministro de alimentos tuviera lugar segn los acuerdos interagenciales previamente establecidos. Coordinacin con los gobiernos municipales. La coordinacin con los gobiernos municipales result desafiante para varios programas. El proyecto AIN-C busc involucrar a los gobiernos municipales en la implementacin de programa desde el comienzo. Para mejorar la articulacin del programa de desarrollo de la primera infancia en el ICBF y los municipios que atiende, Hogares Comunitarios cre consejos de desarrollo para poltica social en la mayora de los municipios, con comits para nios y familias. Coordinacin con grupos de padres y voluntarios. Para establecer niveles adecuados de coordinacin entre los comits de padres y los beneficiarios del programa, la direccin central de Madres Guas prest a los comits de padres apoyo tcnico y capacitacin relativos a cmo coordinar, tomar decisiones, manejar presupuestos tcnicos, administrar actividades, administrar personal y realizar comunicacin comunitaria. Para escoger y capacitar a los comits de padres y contratar personal en concordancia con las pautas programticas, Madres Guas asegur que los beneficiarios del programa escogieran democrticamente los miembros de los comits de padres. La direccin tambin cre conjuntamente con el comit de padres un plan para capacitacin y apoyo permanente, enfocndose en los papeles y responsabilidades de cada grupo. Para mantener la participacin activa de los voluntarios del programa, Madres Guas prest apoyo programtico permanente para los voluntarios, les brind capacitacin permanente, dio reconocimiento especial a cada voluntario y busc respetar las culturas, los valores y los patrones de crianza de cada comunidad.
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Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia Coordinacin para construir procesos descentralizados de planificacin de desarrollo de la primera infancia de buena calidad para desarrollar y mejorar la capacidad de cada comunidad de prestar servicios de desarrollo de la primera infancia de calidad. Madres Guas brind capacitacin y actualizaciones acerca del desarrollo y proteccin infantil y ofreci supervisin permanente y apoyo administrativo de los comits de padres y de las oficinas regionales y nacionales. Coordinacin con contratistas y ONGs. Para coordinar con agencias nacionales, regionales y locales para asegurar su apoyo para el programa y la prestacin de servicios de calidad, Madres Guas cre acuerdos cooperativos escritos con ONGs nacionales y otros contratistas para la implementacin y el apoyo programtico. Coordinacin dentro de los programas. Algunos programas carecan inicialmente de sistemas de monitoreo para actividades operativas en el terreno. Educacin Inicial cre una estrategia para supervisar las sesiones de padres y talleres de capacitacin mensuales de manera acorde con una metodologa de investigacin participativa. Hogares Comunitarios mejor la capacitacin de las madres educadoras en todas las reas de servicio. Para superar la rotacin frecuente de personas clave en la cadena operativa de su programa, Educacin Inicial capacit a toda la cadena en competencias programticas bsicas para que fueran capaces de usarlas dondequiera se ubicaran. Para manejar la resistencia al cambio, el programa se esforz por asegurar que todo el personal se concientizara de la importancia de promover la participacin de padres en las actividades de capacitacin para mejorar las habilidades de crianza en hogares afectados por pobreza severa. Para superar los desafos de comunicacin en reas rurales, PAIN utiliz la radio comunitaria rural y los conductores de bus como mensajeros. Enviaron coordinadores a trabajar con los maestros y maestras; sin embargo, esto ltimo result difcil debido a las distancias y las muchas otras responsabilidades de los coordinadores de nivel comunitario. Coordinacin para la abogaca por los programas. Para crear conocimiento del programa a todo nivel en el pas, Educacin Inicial planific e implement estrategias para promover la imagen y el contenido del programa. Para aumentar el apoyo financiero para el programa, mejoraron su capacidad de redaccin de propuestas, sus procesos programticos y la rendicin de cuentas financiera y programtica.
Desafos y estrategias de coodinacin actuales Los actuales desafos de coordinacin detallados a continuacin son aquellos que los programas ms maduros frecuentemente enfrentan, tales como cambios en las polticas (policy) y en la poltica (politics), coordinacin con otros programas, y aseguramiento de apoyo financiero a largo plazo.
Coordinacin y planificacin interministerial. Para mejorar la calidad de los servicios prestados a los participantes en el programa por los sectores de salud y educacin, Oportunidades est definiendo indicadores de calidad y realizando evaluaciones. Para crear sinergias con los programas emergentes de otras agencias que buscan atender a las mismas poblaciones objetivo, Oportunidades trabaja de cerca con dichas agencias para crear nuevos sistemas de coordinacin entre programas. Coordinacin para la ampliacin del programa. Para ampliar el cobertura de servicio rpidamente y organizar la ubicacin de nuevos servicios programticos con otras agencias que ofrecen servicios similares, JUNJI e INTEGRA estn celebrando reuniones de coordinacin a nivel nacional y regional y estn realizando ejercicios de mapeo con otros programas para evitar la duplicacin innecesaria. Educacin Inicial est coordinando con otras agencias para aumentar su cobertura de
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familias que viven en reas urbanas con pobreza severa. Para coordinar actividades relacionadas con polticas y programas nacionales emergentes para la ampliacin de programas, JUNJI est celebrando reuniones de coordinacin interagenciales, enviando informacin programtica a Chile Crece Contigo e incorporando nuevas polticas de desarrollo de la primera infancia en las directrices programticas de JUNJI. Para ampliar su programa, Madres Guas est estableciendo acuerdos de implementacin con el Ministerio de Educacin, el Ministerio de Salud y otras ONGs, y est creando programas de capacitacin para su personal tcnico y las comunidades. Est adaptando sus componentes programticos centrales, incluida la estimulacin temprana, para uso en otras comunidades y otros programas ministeriales, y est participando activamente en comits interministeriales para la formulacin de nuevas polticas y programas de desarrollo de la primera infancia. Esto es un modelo de cmo un programa piloto competente puede ayudar a mejorar y ampliar programas pertenecientes al sector pblico y a otras ONGs. Coordinacin para mejorar la financiacin de programa. Para asegurar la aprobacin de presupuesto en una situacin presupuestal difcil, INTEGRA est buscando presentar su presupuesto de manera ms rpido de lo usual y coordinar activamente con el Ministerio de Educacin, Ministerio de Salud y Ministerio de Hacienda. Coordinacin con los municipios y manejo de la descentralizacin. Dentro del contexto de descentralizacin del programa, Hogares Comunitarios est proponiendo que se suministren pautas mnimas para los servicios de desarrollo de la primera infancia a los departamentos y municipios. Est creando alianzas estratgicas con el Fiscal General encargado de la descentralizacin y otras agencias para asegurar que el desarrollo de la primera infancia sea incluido en la planificacin municipal. Para tratar asuntos de articulacin y coordinacin entre el programa y los municipios que atiende, Hogares Comunitarios est fortaleciendo la organizacin de los consejos de desarrollo para poltica social que ayud a crear a nivel municipal. CASH est construyendo sistemas de coordinacin permanente con los municipios y sensibilizando a los lderes municipios con respecto a la necesidad de planificar para servicios de desarrollo de la primera infancia. Coordinacin para la planificacin de polticas de desarrollo de la primera infancia. Madres Guas est ayudando a preparar el anlisis de situacin para la poltica nacional de desarrollo de la primera infancia y est participando en el comit intersectorial que est formulando la poltica. Para integrar las estrategias programticas con la futura poltica nacional de desarrollo de la primera infancia, Hogares Comunitarios est realizando sesiones de capacitacin acerca de la poltica y est ajustando sus pautas programticas para encajar en las estrategias de la poltica. Coordinacin para mejorar el contenido de programa. Para ampliar el uso de su plan de estudio para la estimulacin infantil, Madres Guas est ayudando a otras agencias nacionales e internacionales y grupos locales a adaptarlo para satisfacer sus necesidades. Para crear una alianza estratgica con el Ministerio de Educacin para mejorar el contenido programtico, Hogares Comunitarios busca trabajar con el Ministerio de Educacin para implementar sus nuevas modalidades de servicio y fortalecer el componente pedaggico de su programa. Mejoramiento de los sistemas internos de coordinacin de programa. Para mejorar y fortalecer las oficinas de coordinacin programtica de nivel estatal, la oficina central de coordinacin de Educacin Inicial les est prestando apoyo sistemtico y servicios de asesora permanentes en planificacin operativa, procedimientos administrativos y procesos de evaluacin. Para dar seguimiento a las sesiones de capacitacin con padres, Educacin Inicial est empleando servicios de asesora y actividades de seguimiento acordes con mtodos basados en competencias. Para reducir la movilidad de personal dentro de la cadena operativa del programa, Educacin Inicial est realizando negociaciones para asegurar la entrega oportuna de los pagos salariales y programticos.
La planificacin para la ampliacin de cobertura del programa
a los directores de programa se les pidi describir el crecimiento de sus programas y especificar cundo comenzaron a ampliarse a gran escala. JUNJI comenz a ampliarse en 1971, el ao siguiente a su fundacin. Experiment un crecimiento lento y constante durante quince aos, seguido de una expansin importante despus de la cada de Pinochet. El programa comenz como un programa urbano y periurbano y se ampli a reas rurales. Ahora es un lder de la poltica nacional Chile Crece Contigo. CASH comenz en 1992 como un programa rural para comunidades rurales aisladas, dispersas y empobrecidas que carecan de centros preescolares y otros servicios de desarrollo de la primera infancia. Creci lentamente, pero desde su consolidacin con JUNJI est creciendo ms rpidamente. INTEGRA comenz en 1990, y sus planes de crecimiento anual guiaron su expansin lenta pero constante. Bajo la Presidente Bachelet, se espera que el programa crezca significativamente de 74.242 nios y nias en 2006 a 113.000 nios y nias en 2008. Hogares Comunitarios (1987) comenz a ampliarse virtualmente desde el comienzo a travs del uso del sistema descentralizado del ICBF para ofrecer servicios en todas las regiones de Colombia. Familias en Accin fue iniciado en 1999. Para 2000, tena operaciones en el terreno en algunas reas rurales; para 2005 se haba ampliado a reas urbanas. En 2005-2006, se ampli para cubrir la mayora de los municipios de Colombia, y sigue aumentando su cobertura poblacional en esos municipios. Para consolidar este crecimiento y asegurar la prestacin de los servicios esperados, tiene que depender cada vez ms de vnculos y grupos a nivel municipal. Dentro del programa AIN-C comenzado en 1997, el proyecto AIN-C inici sus operaciones en el terreno en 2006-2007, y prev ampliarse a gran escala empleando las redes de servicios del Ministerio de Salud. Madres Guas comenz en 1992 en reas rurales, periurbanas y urbanas de una provincia de Honduras. Cuando CCF-H ampli sus servicios a otra provincia, el programa ampli su infraestructura de servicios de apoyo tambin. No se ha ampliado ms debido a limitaciones de financiacin, pero est formando una serie de alianzas estratgicas con la Secretara de Salud y Secretara de Educacin que podran llevar a una rpida adaptacin y expansin del programa. Educacin Inicial (1993) fue diseado para ampliarse a gran escala inicialmente como un programa rural y periurbano. El programa ampli sus servicios luego de un perodo piloto de tres aos, y ahora atiende a reas urbanas tambin. Oportunidades comenz en 1997 en reas rurales. Ha experimentado una expansin rpida y sostenida en trminos de familias y reas geogrficas atendidas. Desde 2004 alcanza a cinco millones de familias. PAIN (2001) inici sus servicios en reas rurales y se ampli a otras reas rurales dos aos despus. En 2004, PAIN perdi su apoyo financiero del Ministerio de Educacin y el programa fue clausurado.
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Los sistemas de monitoreo y evaluacin

La ubicacin de las funciones de evaluacin y control La gestin de las funciones de evaluacin y control es importante para programas de desarrollo de la primera infancia complejos. Seis de los diez programas (JUNJI, CASH, INTEGRA, Familias en Accin, Oportunidades y Educacin Inicial) realizan actividades independientes de evaluacin y control de manera rutinaria. PAIN termin antes de que pudiera establecer procesos continuos de evaluacin externa y control. Los otros programas principalmente realizan evaluaciones propias internamente administradas con evaluaciones externas ocasionales. Evaluaciones internas y externas Todos los programas crearon sistemas de monitoreo y evaluacin interno regular y amplio, y todos ellos han empleado evaluadores externos. Para descripciones de los sistemas de monitoreo y evaluacin de los programas, consulte el estudio completo (Vargas-Barn, 2008). Vinculacin de la supervisin con el monitoreo y evaluacin Ocho directores de programa, incluyendo todos los programas a gran escala menos uno, informaron que la supervisin se combina con actividades de monitoreo y evaluacin. Esto demuestra que se ha encontrado que la vinculacin de la supervisn con el monitoreo y evaluacin es funcional en estos programas de desarrollo de la primera infancia que son en su mayora a gran escala.
Aunque no existen resultados de investigacin para confirmarlo, la experiencia ha mostrado que los programas que combinan la supervisin con el monitoreo y evaluacin (y, cuando es posible, con capacitacin en el servicio) son capaces de: Maximizar el uso del personal profesional Reducir los costos que resultan de implementar sistemas separados de supervisin y monitoreo.
Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia Dar a los supervisores oportunidades de aprender ms acerca de las necesidades, las actividades y los servicios del personal que supervisan. Ayudar a los supervisores a prestar al personal del programa asistencia tcnica enfocada y permanente con respecto a la implementacin del programa. Ayudar a los programas a recopilar mejores datos de monitoreo y evaluacin. Mejorar los servicios programticos de manera ms rpida.
La formulacin de estndares programticos

La formulacin de estndares programticos puede ser un arma de doble filo. Si son apropiados, funcionales y flexibles, los estndares pueden ser bien efectivos. Sin embargo, cuando los estndares son aplicados de manera inflexible o se emplean de manera punitiva, pueden limitar el crecimiento del programa y la innovacin. A nivel internacional, los observadores de los programas de desarrollo de la primera infancia a menudo lamentan la falta de estndares programticos o de su aplicacin, especialmente cuando los programas muestran una calidad pobre de servicios y resultados. JUNJI, INTEGRA, Hogares Comunitarios, Familias en Accin, el proyecto AIN-C, Madres Guas, Educacin Inicial y Oportunidades han formulado estndares programticos. CASH no ha formulado estndares an, pero prev hacerlo. PAIN no formul estndares antes de ser clausurado, pero el gerente tcnico del programa declar que si el programa hubiera durado ms, habran sido formulados.
La apertura a la innovacin y al cambio

Todos los diez programas se identificaron a s mismos como innovadores y abiertos al cambio. Los directores declararon que sus proyectos mantienen un espritu de innovacin en maneras que incluyen: promover autonoma profesional para la formulacin de planes de estudio, el diseo de nuevos proyectos educativos y el ajuste de las normas y servicios de los programas para satisfacer las necesidades de la poblacin (JUNJI) realizar evaluaciones externas, especialmente con respecto a las madres y los profesionales (CASH)
promover reflexin permanente acerca de la pedagoga y la prctica a travs de sus equipos tcnicos nacionales y regionales y los equipos preescolares locales (INTEGRA) modificar sus pautas programticas en concordancia con los requerimientos legislativos, los contratistas que operan los servicios locales y las comunidades (Hogares Comunitarios) enfatizar el papel del programa en enfrentar problemas para disear acciones futuras (Familias en Accin) emplear un proceso sistemtico de desarrollo programtico con los proveedores locales y realizar evaluaciones de la calidad de su trabajo cada seis meses (AIN-C) motivar a sus trabajadores en el terreno realizando evaluaciones participativas y brindndoles capacitacin permanente en el desarrollo de la primera infancia (Madres Guas)
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realizar estudios diagnsticos que llevan al diseo de actividades de capacitacin con base en las necesidades de la cadena operativa; alentar a padres a realizar sus propias evaluaciones para identificar sus necesidades y las de sus hijos e hijas (Educacin Inicial) monitoreo y evaluacin permanente para identificar oportunidades y cuellos de botella en el diseo programtico o en las operaciones; promover innovaciones tecnolgicas y estrategias operativas integradas (Oportunidades) aplicar un enfoque participativo con las comunidades indgenas rurales y utilizar educadores iniciales a todo nivel (PAIN)
Los costos de los programas

Los costos por participante en los diez programas variaron de US $124 por cada madre y sus hijos por ao (CASH) a US $214 por nio/nia por mes (JUNJI). Un cuadro de costos programticos se presenta en el estudio ms largo; sin embargo, comparar los costos por participante a travs de los programas es engaoso por muchas razones (Myers 2008). Ms an, la mayora de las cifras informadas no incluan aquellas relativas a los servicios de salud, nutricin, proteccin y saneamiento colaboradores, los servicios de coordinacin y servicios auxiliares a nivel municipal, ni los costos en especie. La nica excepcin a lo ltimo es Madres Guas, que proyect el valor monetario del trabajo de sus madres guas voluntarias en Honduras. En general, los costos para guarderas y servicios preescolares basados en centros (JUNJI, INTEGRA y Educacin Inicial) tienden a ser ms altos que los costos para visitas al hogar y sesiones acerca de cmo ser padres/madres. Sin embargo, CASH, Hogares Comunitarios, Madres Guas y PAIN son total o parcialmente basados en centros, pero lograron mantener sus costos ms bajos mediante el uso de trabajadores comunitarios remunerados o no remunerados. Los costos administrativos informados variaron de 3% a 15%. No se pudo obtener informacin acerca del costo de los sistemas de monitoreo y evaluacin de los programas.
La retroalimentacin, planificacin continuada y flexibilidad
Para asegurar que los programas sean capaces de cambiar y mejorar para satisfacer las necesidades emergentes, son esenciales sistemas propios de evaluacin programtica, retroalimentacin y planificacin permanente. Algunos programas crean sistemas de monitoreo y evaluacin pero pueden carecer de un sistema robusto de retroalimentacin para la planificacin continua. En JUNJI, el monitoreo y evaluacin es permanente y participativo con muchos momentos de retroalimentacin. Adicionalmente, una vez al ao la Direccin del programa lidera una reunin importante para repasar los resultados y suministrar retroalimentacin para fines de planificacin. CASH no respondi a esta pregunta; sin embargo, el programa ahora participa en el sistema de retroalimentacin y planificacin de JUNJI. INTEGRA cre un enfoque para reflexin sistemtica a todo nivel, incluidos los especialistas en guarderas infantiles y centros preescolares, los supervisores de equipos de campo, los jefes de programas educativos regionales y equipos tcnicos, y los asesores tcnicos centrales. Informa que este sistema comprehensivo de retroalimentacin ha fortalecido sus planes de estudio y mejorado las prcticas educativas, el trabajo en equipo y la calidad del aprendizaje de los nios y nias. En Hogares Comunitarios, cada cuatro meses los supervisores suministran retroalimentacin regional a los niveles regional y nacional empleando el sistema de intranet del ICBF. La direccin y las oficinas regionales emplean resultados de evaluacin para modificar las pautas y los procedimientos segn sea necesario. Familias en Accin cre un sistema de seguimiento que incluye herramientas para generar indicadores para los procesos y metas del programa, una
Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia encuesta externa de muestra para medir la eficiencia de los procesos programticos y una evaluacin de impacto que incluye la aplicacin de una herramienta para medir el logro de los objetivos del programa. En el proyecto AIN-C, informes de las unidades de salud son enviados mensualmente a los niveles intermunicipal, regional y nacional. Evaluaciones a nivel regional y nacional son utilizadas para revisar los planes programticos dos veces al ao. Para Madres Guas, evaluaciones de los centros preescolares son realizadas cada semestre, y evaluaciones de los nios y nias tienen lugar cada dos meses. Adicionalmente, se evalan las visitas al hogar. Estos datos son usados permanentemente para planificar y revisar el programa. Educacin Inicial repasa las metas de cobertura y servicio cada mes y trimestre. Con base en estos repasos, se prestan servicios de asesora y se realizan talleres de capacitacin de seguimiento para padres, con un ciclo de retroalimentacin a las actividades operativas del programa. Oportunidades considera que la evaluacin es una parte esencial del logro de resultados continuos, de la evaluacin de impacto y de la modificacin flexible de servicios programticos. Se presta atencin especial a la medicin externa del impacto del programa en los beneficiarios y a realizar evaluaciones internas y externas de la eficacia y eficiencia operativa. PAIN cre un sistema sumamente flexible y responsivo para satisfacer las necesidades en evolucin de las comunidades que atenda. Los monitores comunitarios celebraban reuniones regulares con los padres y madres del programa y las autoridades comunitarias para evaluacin y planificacin del programa. Se reunan frecuentemente con comunidades vecinas para compartir innovaciones y estrategias para superar las dificultades.
Foto: UNICEF
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Las campaas de comunicacin

Las campaas de comunicacin pueden ser tiles para los programas de desarrollo de la primera infancia. Sin embargo, no pueden sustituir a los servicios directos para los nios y las familias. Sus papeles principales normalmente son reforzar los mensajes programticos centrales y ayudar con la abogaca programtica. Seis programas (JUNJI, AIN-C, Educacin Inicial, Oportunidades, Hogares Comunitarios y PAIN) han creado campaas de comunicacin para apoyar a sus estrategias programticas. Cuatro programas (CASH, INTEGRA, Madres Guas y Familias en Accin) no lo han hecho an pero anotaron la importancia de hacerlo.
El contexto externo de los programas
Muchos factores externos afectan la capacidad de los programas de desarrollo de la primera infancia de ampliarse a gran escala y volverse sostenibles. La presente seccin trata los siguientes temas: el entorno de polticas, el llamado al compromiso ciudadano, el liderazgo nacional para el desarrollo de la primera infancia, la planificacin y apoyo intersectorial, las limitaciones del sector pblico y la coordinacin externa.
El entorno de polticas
El entorno de polticas de los programas de desarrollo de la primera infancia frecuentemente marca la diferencia entre el xito y el fracaso. Dependiendo de las polticas nacionales formales e informales, un programa seguir al nivel de proyecto piloto o crecer para lograr cobertura nacional. El entorno de polticas tambin puede tener un impacto importante en si un programa se vuelve sostenible o no.
El impacto de elementos internacionales A nivel mundial, una variedad de declaraciones polticas internacionales arguyen que el desarrollo de la primera infancia es crucial para el desarrollo nacional y para cumplir los compromisos nacionales relativos a los derechos del nio. Cuatro de los instrumentos ms importantes son el objetivo 1 del Marco de accin de Dakar para Educacin para Todos (EFA: Education for All; UNESCO 2000), los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), las Estrategias para la reduccin de la pobreza (PRS: Poverty Reduction Strategies) y la Convencin sobre los derechos del nio (CDN).
Slo dos de los programas enumeraron el objetivo 1 de Educacin para Todos como un punto de apoyo a la poltica. Est claro que la mayora de los directores de desarrollo de la primera infancia desconocan la utilidad potencial de este instrumento para argumentar que los servicios de desarrollo de la primera infancia pueden ayudar a aumentar la matriculacin escolar, mejorar la calidad educativa y el desempeo estudiantil, reducir las tasas de repeticin y atricin, y aumentar las tasas de terminacin de la escuela primaria y secundaria. El movimiento PRS ha tenido un mayor impacto en estos programas aun cuando relativamente pocos pases latinoamericanos han formulado planes PRS. Sin embargo, la mayora de los directores de programa declaran que estn buscando reducir los niveles de pobreza en su pas. Siete directores mencionaron que PRS forma parte de la poltica que apuntala sus programas. Una directora mencion que el sistema PRS nacional se emplea como base para dirigirse a los extremadamente pobres en su pas. Los ODM fueron mencionados por seis de los directores de programa. A nivel de indicadores, siete de los ocho ODM se relacionan directa o indirectamente con el desarrollo de la primera infancia. Al igual que en el caso de los objetivos de PRS y Educacin para Todos, la inversin en desarrollo de la primera infancia se ha de aumentar considerablemente para que los pases puedan lograr sus objetivos ODM.
Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia Slo una directora mencion la CDN, y tambin se refiri al impacto positivo que el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDAF: United Nations Development Assistance Framework) est teniendo en la planificacin de servicios de desarrollo de la primera infancia integrales en Honduras. Si se les presta suficiente atencin, los ejercicios nacionales para el UNDAF, las UN Common Country Assessments y los One UN Plans podran ser de utilidad para apoyar a las actividades de planificacin de polticas y formulacin de programas de desarrollo de la primera infancia en la regin.
La poltica nacional de desarrollo de la primera infancia Slo uno de los cinco pases incluidos en este estudio tiene una poltica o marco de poltica de desarrollo de la primera infancia. Los tres programas chilenos ya han sido afectados positivamente por la nueva poltica, Chile Crece Contigo. Se requerir ms trabajo para asegurar que esta poltica sea sostenida bajo presidencias posteriores. Colombia est en el proceso de adoptar tanto una poltica de desarrollo de la primera infancia (ICBF) y un plan de educacin inicial (Ministerio de Educacin). El director de Educacin Inicial anot que est aumentando el inters en formular una poltica de desarrollo de la primera infancia en Mxico. La planificacin de una poltica de desarrollo de la primera infancia est comenzando a avanzar en Honduras con la preparacin de un anlisis de situacin utilizando la metodologa de CCF y la creacin de un comit coordinador para la planificacin de polticas. Otras polticas adicionales Los directores de programa anotaron que una variedad de otras polticas nacionales multisectoriales y sectoriales apoyan a sus programas:
Planes nacionales de desarrollo (6) Polticas de proteccin social (6) Planes de educacin inicial (6) Polticas de salud (5) Polticas de nutricin (5) Polticas o planes de educacin (4) Polticas de saneamiento (2) Otras polticas o planes multisectoriales (2) Segn la relacin de los programas con las polticas, se pueden clasificar como sigue: Muy sustentados por mltiples polticas nacionales: JUNJI y Hogares Comunitarios Moderadamente sustentados por un nmero modesto de polticas: INTEGRA, Educacin Inicial, Oportunidades, AIN-C y Madres Guas Menos bien sostenibles por polticas nacionales: PAIN, CASH y Familias en Accin
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El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina La base jurdica Adems de la pertinencia poltica, seis de los programas utilizan la constitucin nacional o leyes como la base jurdica para sus programas. Cinco programas dependen de uno o ms decretos y cuatro programas usan cdigos o reglamentos nacionales para servicios infantiles. Las dos entidades sin nimo de lucro derivan su base jurdica de cdigos para entidades sin nimo de lucro, y el proyecto AIN-C mencion acuerdos escritos con el Banco Mundial como parte de su base jurdica para apoyo gubernamental continuado. El papel de organizaciones de la sociedad civil y del sector privado en el desarrollo de la primera infancia Todos los directores de programa hicieron nfasis en la importancia de la participacin comunitaria en sus programas, y muchos de ellos han formado organizaciones de base comunitaria (OBCs) o trabajan con organizaciones de base comunitaria existentes. Anotaron que es esencial convencer a las autoridades locales a apoyar al programa y promover la participacin ciudadana.
Sin embargo, solamente cuatro programas (JUNJI, INTEGRA, el proyecto AIN-C y Hogares Comunitarios) mencionaron trabajar con OSCs como parte integral de sus programas. Ambos de los programas grandes ms viejos (JUNJI y Hogares Comunitarios) contratan con ONGs, organizaciones de desarrollo comunitario (ODCs) y cajas de compensacin familiar para ayudar a operar centros de servicios. Estas relaciones son contractuales en vez de colaborativas o para la coordinacin de servicios en s. Estos programas claramente son slo unos pocos de los muchos programas de desarrollo de la primera infancia en Amrica Latina, pero pueden revelar una tendencia hacia relaciones pblico-privadas que se percibi hace muchos aos en Colombia (Arango y Nimnicht 1984). Ninguno de los diez programas inform que trabajara con instituciones del sector privado. Pueden no ser representativos, pero es importante anotar que esta muestra contrasta con el Brasil, que ha desarrollado algunas fundaciones del sector privado fuertes, tal como la Fundaao Abrinq, y con otras regiones del mundo donde existe un mayor nivel de colaboracin y coordinacin entre el gobierno, OSCs y organizaciones privadas para lograr metas de desarrollo de la primera infancia (Banco Mundial 2007). Esta situacin puede ayudar a explicar en parte el por qu tantas de las ONGs y organizaciones privadas que han fundado programas de desarrollo de la primera infancia in Amrica Latina nunca han podido crecer ms all de la etapa piloto o han desaparecido calladamente con el transcurso del tiempo. Mucho trabajo sigue por hacer en Amrica Latina para traer ONGs, OSCs y grupos del sector privado a alianzas pblico-privadas para el desarrollo infantil y familiar, la reduccin de la pobreza y el mejoramiento de la equidad.
El impacto en las polticas nacionales: A los directores se les pregunt si su programa haba influido en polticas nacionales. Siete de los diez programas respondieron de manera afirmativa:
Formulacin de polticas de desarrollo de la primera infancia (5) Contribucin a la toma de decisiones relativa a PRS y asegurar que el desarrollo de la primera infancia fuera incluido en los planes PRS (5) Ayuda con planes de educacin inicial (4) Ayuda con polticas de proteccin social (4)
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Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia Ayuda con polticas de salud (3) Ayuda con estrategias de desarrollo de la primera infancia para planes nacionales de desarrollo (2) Ayuda con polticas de nutricin (2) Ayuda con planes de educacin (1) Ayuda con polticas de saneamiento (1) Apoyo a planificacin para cumplir los ODM (1) Los programas de desarrollo de la primera infancia que son ms sostenibles colaboran con la planificacin e implementacin de polticas. Los programas que son algo precarios, son nuevos o han terminado no han participado en procesos de planificacin de poltica.
El llamado al compromiso ciudadano

El compromiso ciudadano es difcil de medir, pero es crucial para asegurar que los programas de desarrollo de la primera infancia tengan fuerte apoyo comunitario, poltico y de polticas. Como parte de su estructura de servicio, cada uno de los programas trabaja diligentemente para lograr el involucramiento y la habilitacin (empowerment) de la comunidad.
El liderazgo nacional para el desarrollo de la primera infancia

Cuatro de los programas obtuvieron o tienen actualmente apoyo presidencial: Hogares Comunitarios (en el pasado), Familias en Accin (ubicado en la Presidencia de la Repblica de Colombia), INTEGRA (iniciado por un presidente anterior de Chile y mantenido por la Presidente Bachelet), CASH y JUNJI (apoyados por el programa Chile Crece Contigo de la Presidente). Naturalmente, los presidentes cambian, y programas buenos frecuentemente son echados a un lado por los gobernantes nuevos. Sin embargo, si las iniciativas presidenciales son codificadas rpidamente en polticas nacionales, leyes, legislacin, decretos y reglamentos, tienen una posibilidad mucho mejor de convertirse en programas gubernamentales permanentes. El apoyo interministerial fuerte ha sostenido a otros programas, incluidos Oportunidades y Educacin Inicial. Madres Guas se admira como programa, pero debido a que pertenece a una ONG no ha tenido xito en atraer apoyo financiero consistente a largo plazo de las Secretaras de Educacin, Salud o Proteccin. Sin embargo, esta situacin puede estar cambiando debido a la posicin colaborativa que CCF-H ha asumido. El proyecto AIN-C es apoyado fuertemente por los lderes y las polticas del sector de la salud, y esto puede ayudarle a lograr sostenibilidad junto con el programa AIN-C, el cual ha sido sostenible a mediano plazo. Sin embargo, tanto el programa como el proyecto AIN-C dependen fuertemente de apoyo financiero externo. PAIN no fue capaz de lograr y mantener apoyo de los lderes nacionales.
Planificacin y apoyo intersectorial
Los diez programas representan una amplia gama de apoyo sectorial e intersectorial. Para fines de presentacin, han sido divididos en tres tipos de programa: (1) programas con servicios completamente intersectoriales e integrales, (2) programas comprometidos con la coordinacin intersectorial mientras mantienen servicios sectoriales separados, y (3) programas con apoyo y relaciones intersectoriales dbiles.
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El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina Servicios completamente intersectoriales e integrales Hogares Comunitarios comenz con un diseo de programa que inclua servicios de salud y suplementos nutricionales. Ha forjado acuerdos interagenciales para servicios coordinados en todo el pas, incluyendo servicios de alimentacin, educacin en nutricin, inmunizacin, atencin primaria en salud, promocin de estilos de vida saludables, actividades de saneamiento como parte de los servicios de salud, y proteccin de la familia. El Ministerio de Salud y Ministerio de Proteccin Social desempean papeles de liderazgo en Hogares Comunitarios. Apoyan fuertemente al programa y desempean papeles directos en el programa a todo nivel. Bsicamente, un nico sistema de servicios es empelado para llegar a muchas de las familias ms empobrecidas de Colombia, especialmente aquellas que viven en zonas de violencia donde de otro modo otras agencias no podran atenderlas.
Madres Guas presta servicios bien integrales a nivel local a travs de la padreseducacin para padres y la educacin prebsica. Los sectores de salud, nutricin y educacin trabajan en el programa y coordinan con l a todo nivel. Este programa fue diseado como un esfuerzo integral, y ha mantenido este enfoque durante todo su desarrollo. Oportunidades ha forjado una colaboracin intersectorial fuerte. Ubicado en SEDESOL, el programa incluye en su grupo central para planificacin, desarrollo programtico e implementacin a las Secretarias de Educacin, Salud, y Hacienda y Crdito Pblico, as como el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Consejo Nacional de Poblacin. Los sectores de salud, nutricin y educacin trabajan en el programa a todo nivel. Coordinan con Oportunidades, hacen aporte financieros, y participan en su capacitacin, supervisin, monitoreo y revisin.
Foto: UNICEF
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Programas comprometidos con la coordinacin de servicios mientras mantienen servicios sectoriales separados JUNJI comenz como un servicio de sector nico para educacin preescolar, pero ha trabajado duro por desarrollar servicios integrales al agregar servicios de salud y nutricin a su programa preescolar. JUNJI promueve estilos de vida saludables y lactancia materna, distribuye suplementos nutricionales a travs de programas de alimentacin preescolares y aplica pautas de saneamiento en sus centros preescolares. Los sectores de salud, nutricin, saneamiento y justicia, y los sectores de servicios de proteccin y servicios para la mujer, apoyan a y colaboran con JUNJI, pero no trabajan en l. Programas con apoyo y relaciones intersectoriales ms dbiles Por medio de la provisin de transferencias de dinero y de remisiones condicionadas a servicios de salud, nutricin y educacin, Familias en Accin busca mejorar la atencin en salud y la nutricin, adems de prevenir la violencia domstica. Este programa, apoyado por la Presidencia y el Banco Mundial, enumera los sectores de salud y educacin como fuentes de apoyo; sin embargo, estos sectores no trabajan en el programa y no participan en la planificacin, implementacin programtica o coordinacin, con excepcin del ICBF, que se anota como punto de coordinacin horizontal.
El proyecto AIN-C es una iniciativa de sector nico para nutricin y salud. Sin embargo, el director anot que a nivel local est buscando colaborar con el sector educativo, y est incorporando la coordinacin en los trminos de referencia para los proveedores de servicio locales. No obstante, no se prevn papeles para trabajo, apoyo o coordinacin con otros sectores a nivel nacional o regional. Educacin Inicial est profundamente enclavado en el sector educativo. Promueve el desarrollo integral de nios y nias de familias que viven en pobreza severa y aislamiento cultural. La directora est comprometida a trabajar de manera sinrgica con otras agencias gubernamentales, y el sector de la salud evala el programa. Aunque INTEGRA busca prestar servicios integrales a los nios y nias, sigue siendo primariamente un programa educativo. Ha forjado algunas relaciones colaborativas con otros sectores, incluyendo los sectores de salud y nutricin. CASH se enfoca en consideraciones educativas para su programa de padreseducacin para padres. Los sectores de salud y nutricin apoyan al programa pero no trabajan en l. El programa busca obtener suplementos alimentarios para familias rurales empobrecidas que tienen nios y nias pequeos. PAIN enfrent problemas significativos a nivel nacional, regional y local para lograr que representantes de los sectores de salud y nutricin colaboraran con su programa preescolar. Buscaron obtener servicios de alimentacin y salud escolares. A pesar de sus muchos esfuerzos, el apoyo intersectorial era dbil. Es particularmente instructivo repasar la experiencia de PAIN. PAIN tuvo apoyo intersectorial durante el perodo de diseo, cuando se esperaba que se proveyeran bienes y fondos del PMA. El apoyo de otros sectores parece haber seguido al dinero. Luego que el PMA se negara a suministrar alimentos y otro apoyo para el programa, se hicieron muchos esfuerzos por lograr coordinacin intersectorial para obtener servicios esenciales de salud y nutricin para nios y nias que vivan en la pobreza. La antigua administradora tcnica del programa anot que los objetivos de colaboracin intersectorial con programas de salud y nutricin no se lograron bien En el trabajo intersectorial, para alcanzar los objetivos de salud y nutricin, no se tuvo tanto xito, dado que cada institucin

ya tena un plan de trabajo propio y no haba una experiencia previa de articulacin de acciones. En algunos mbitos se tuvo ms xito en ese aspecto que en otros, porque dependa ms de la voluntad de los responsables de la ejecucin de los programas de salud y nutricin en cada zona. La participacin de estos sectores fue ms de apoyo, no as de co-responsabilidad. Si bien incluso en un momento se lleg a tener de mediador a la PCM (Presidencia de Consejo de Ministros) para formalizar el trabajo intersectorial ello no fue posible dado que cada sector ya tena un modo de operar sus programas y en las reuniones de trabajo quines acudan eran principalmente los equipos tcnicos de cada sector, no as los que toman las decisiones. Otro problema importante era la alta rotacin de directores nacionales y regionales de educacin, salud y nutricin que eran designados polticos y no estaban comprometidos con un proceso de coordinacin a largo plazo. Lo s especialistas del programa crearon un sistema para sensibilizar a los directores nuevos al apoyo anterior a la coordinacin, pero encontraron que requera una inversin demasiado grande de tiempo y energa.
Las limitaciones del sector pblico

Algunas barreras para el logro del cobertura y sostenibilidad a gran escala de un programa se relacionan con asuntos burocrticos, gerenciales y financieros del sector pblico. Algunas de las limitaciones identificadas en estos diez estudios de caso y enfoques constructivos para tratarlas incluyen lo siguiente: Algunos procesos administrativos y financieros de arriba hacia abajo son incapaces de cambiar de manera flexible para satisfacer requerimientos municipales y comunitarios. Por ejemplo, PAIN tuvo que manejar todas las compras de materiales educativos empleando un proceso de licitacin central que era inflexible y no satisfaca los requerimientos locales de materiales. Los ministerios u otras agencias gubernamentales tienden a tener altos niveles de rotacin de designados polticos y personal de carrera en cargos que son cruciales para la implementacin y mantenimiento de los programas. Esto afect a PAIN y otros programas de manera negativa. Los programas ms viejos, tales como JUNJI y Hogares Comunitarios, han aprendido cmo mantener a delegados y personal de carrera en cargos de apoyo claves. Las estructuras y sistemas de coordinacin ministeriales eran inadecuadas para satisfacer las necesidades de algunos de los programas de desarrollo de la primera infancia. Como consecuencia de ello, crearon sus propias oficinas y sistemas de coordinacin descentralizadas paralelas a, o dentro de, los sistemas ministeriales. Las transferencias de personal frecuentes han causado problemas para la mayora de los programas. Programas exitosos, tales como JUNJI e INTEGRA, han aprendido cmo crear escaleras de carrera efectivas y mantener procesos de capacitacin programtica permanente. Tambin han creado servicios de capacitacin breve para preparar personal nuevo en otros sectores para la coordinacin intersectorial positiva. Procesos administrativos y financieros lentos han causado problemas para algunos programas, tales como PAIN y los programas de transferencias condicionadas. PAIN no fue capaz de efectuar un cambio de sistema. Sin embargo, los programas de transferencias condicionadas han tenido ms xito en crear procedimientos administrativos nuevos y sistemas de transferencia financiera rpida tanto dentro del gobierno como a travs de la contratacin de servicios especficos con el sector privado y el sector de ONGs.
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Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia Procesos de comunicacin ineficientes y difciles en reas rurales remotas frenaban algunas actividades programticas, como ha sido el caso en CASH y PAIN. Estos programas emplearon una variedad de medios, desde la radio comunitaria y los diarios hasta los encuentros cara a cara. Estos ltimos, sin embargo, resultaron lentos y costosos. Cada vez ms, los programas estn desarrollando capacidades de uso de la Internet que ayudan a hacer que la comunicacin con las reas rurales sea ms rpida, frecuente y eficiente. Madres Guas de CCF-H y otras ONGs, tales como CINDE en Colombia, han encontrado retador el forjar alianzas con agencias del sector pblico. Ambos de estos importantes programas de desarrollo de la primera infancia han tenido xito en crear alianzas con base en la calidad del servicio y su voluntad de prestar apoyo pro bono. Sin embargo, ellos y la mayora de las ONGs y otras OSCs carecen de la base financiera para prestar apoyo pro bono ilimitado. Es esencial desarrollar enfoques innovadores para financiar a organizaciones como estas para crear coordinacin y colaboracin interinstitucional fuerte. Para un repaso de limitaciones adicionales del sector pblico, vase la seccin Las barreras para la llegar a gran escala y estrategias programticas para superarlas en el Captulo 2. Muchos directores y funcionarios de programas de desarrollo de la primera infancia expresaron su compromiso con revisar y mejorar las estructuras burocrticas viejas. Est claro que estn haciendo ambas cosas, pero por encima de todo estn creando estructuras y procesos programticos nuevos dentro de grandes burocracias que, por medio de la evaluacin externa y la apertura al cambio, estn logrando importantes cambios institucionales. Ejemplos de ello son los sistemas de coordinacin de JUNJI, INTEGRA, Hogares Comunitarios, Familias en Accin (emergente), AIN-C, Educacin Inicial y Oportunidades.
La coordinacin externa
Los sistemas de coordinacin externa estn vinculados estrechamente con la coordinacin interna, y result imposible desenredarlas. Por esta razn, la coordinacin externa se incluy en la discusin de la coordinacin programtica. Est claro que en varios programas la coordinacin externa ha marcado la diferencia entre el xito y el fracaso. Un programa, PAIN del Per, fracas en parte porque su equipo tcnico no pudo lograr coordinacin externa entre el Ministerio de Educacin y Ministerio de Salud y otros ministerios y agencias. Otros programas, tales como JUNJI, Oportunidades y Hogares Comunitarios, han forjado vnculos interinstitucionales fuertes y duraderos.
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CAPTULO 4
LAS OPINIONES DE LOS DIRECTORES DEL PROGRAMA: BARRERAS PARA EL DESARROLLO, XITO PROGRAMTICO Y SOSTENIBILIDAD.
A
JUNJI
Capitulo IV: Las opiniones de los directores del programa: barreras para el desarrollo, xito programtico y sostenibilidad
los directores de programa se les pregunt por sus opiniones con respecto a las barreras para el desarrollo programtico y las razones del xito y sostenibilidad de los programas. Sus comentarios son tiles para comprender cmo los programas se amplan a gran escala.
Barrera:Limitaciones presupuestales para la ampliacin del cobertura del programa cuando administraban los centros preescolares directamente . Barrera: Falta de una infraestructura adecuada para crear guarderas infantiles y centros preescolares .
Solucin: El programa transfiri fondos a terceros para la administracin de centros preescolares, lo que dio como resultado la creacin de 399 guarderas infantiles nuevas. Solucin: Transfirieron la financiacin para inversiones de capital a los municipios, que a su turno administraban los proyectos de construccin, lo que dio como resultado la creacin de 501 guarderas infantiles nuevas.
Conozca a Su Hijo (CASH) Barrera: La financiacin terminn luego del proyecto piloto . CASH inicialmente fue diseado y desarrollado de manera experimental entre 1982 y 1986 en un proyecto de la OEA y el Ministerio de Educacin. Para ampliar a CASH, se implement un diseo experimental durante tres aos con alrededor de 200 madres en sectores rurales dispersos. Informacin paralela acerca de los resultados de proyecto fue enviado a los equipos regionales. Luego se dise el programa y se sensibilizaron a los equipos a todo nivel. Una vez termin la financiacin de la OEA para la fase piloto, falt financiacin nacional para la implementacin. Solucin: En 1993, el programa fue presentado al programa del proyecto de reforma educativa Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin (MECE) que era ejecutado por el Ministerio de Educacin bajo un acuerdo con el Banco Mundial. Se obtuvo financin para la implementacin de CASH a nivel nacional. Fue financiado posteriormente por el Ministerio de Educacin hasta 2006, cuando CASH se traslad a JUNJI. En 1993 fueron entrenados los seis equipos tcnicos del Ministerio de Educacin para la educacin preescolar. Durante el segundo ao se entrenaron 13 equipos regionales. Para 1997, el programa estaba incorporado en los equipos de educadores comunitarios en los municipios donde el programa trabajaba, y para 2006 el programa se estaba aplicando a nivel nacional en siete regiones. Solucin: Otras madres ahora escogen las monitoras en cada comunidad.
Barrera: Desafos en escoger y capacitar a agentes educativas, denominadas monitoras, que fueran aceptables para la comunidad.
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Captulo 4: Las opiniones de los directores de programa: barreras para el desarrollo, xito programtico y sostenibilidad
Barrera: Desafos con respecto a la consolidacin y el crecimiento del programa.
Para permitir la reproduccin del programa, ste disea y produce materiales para profesionales, monitoras y madres. Estos materiales son los pilares del programa.
Barreras actuales: La dispersin geogrfica de las familias, lo cual les deficulta la asistencia a sesiones de grupo, especialmente en el invierno; las jornadas de trabajo de las mujeres rurales, que no tienen mucho tiempo libre para el programa; falta suficientes para ampliar el cobertura del programa rpidamente.
INTEGRA Solucin: El programa desarroll habilidades organizativas para la asignacin de prioridades a tareas y recursos. Soluciones: El programa foment el compromiso Barrera: El cantidad abrumadora de tareas de equipo, cre una identidad institucional, dio programticas a nivel regional y central. reconocimiento a los esfuerzos hechos por el personal del programa, e intent maximizar el uso de recursos humanos y materiales. Solucin: INTEGRA formul una poltica para: Barrera: Inicialmente enfrentaba bajos niveles de capacitacin y certificacin del personal. (1) mejorar la capacitacin acadmica y tcnica para profesionales, (2) dar capacitacin permanente para los equipos en centros preescolares, y (3) alentar a los miembros del personal sin diploma o certificado a convertirse en profesionales. Solucin: INTEGRA cre un programa para la Barrera: Necesitaba ms capacitacin y capacitacin progresiva de los equipos regionales mejoramiento del personal . y centros preescolares en nuevos planes de estudio y mtodos preescolares. Como resultado de ello, el 100% de los centros preescolares de INTEGRA estaban usando los nuevos planes de estudio dentro de dos o tres aos. Barreras actuales: Falta de personal suficiente para ayudar con el crecimiento adicional del programa y asegurar que los nuevos centros sean sostenibles; dificultad en obtener terrenos para construir guarderas infantiles y centros preescolares. Barrera: Tiempo para la implementacin del programa.
Hogares Comunitarios Barrera: La dispersin de la poblacin en reas rurales a las cuales es difcil acceder debido a la geografa o la violencia. Barrera: Los bajos niveles educativos de las madres educadoras al comienzo del programa dificultaron lograr calidad programtica. Solucin: El programa cre Centros de Servicio Zonales en cada uno de los municipios del pas. Solucin: Fueron ofrecidos amplios programas de capacitacin. Hogares Comunitarios ha capacitado a las madres educadoras, ha mejorado los espacios del
Barrera: Desafos para la ampliacin
Solucin: Colocar el liderazgo y la organizacin del programa en manos de la comunidad permiti al programa atender comunidades en toda Colombia. Adicionalmente, el programa se articul fuertemente con el sistema nacional de bienestar familiar del ICBF; se busc ms compromiso del sistema. Barreras actuales: Dificultades para viajar a algunas zonas del pas debido a la violencia; desafos para enrolar nios y nias en nuevos programas ; obtener lugares adecuados para servicios infantiles; altos costos relacionados con el funcionamiento del programa; bajos niveles de participacin de algunos grupos en el sistema nacional de bienestar familiar a pesar de esfuerzos hechos en los ltimos aos; dificultades encontradas en procesos de seguimiento esenciales para posibilitar la ampliacin adicional del programa.
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AIN-C Project
Solucin: Desarrollaron un proyecto piloto y crearon equipos tcnicos que fueron capaces de demostrar resultados positivos. Solucin: Realizaron un proceso de expansin controlada y bien ordenada a la vez que buscaron incorporar el programa en los planes de salud nacionales y municipales. Estn intentando incluir su estrategia en paquetes de servicios de la Secretara de Salud, y desde el inicio estn involucrando a los gobiernos municipales en la implementacin de actividades programticas. Estn organizando el proceso de implementacin, y ms especialmente las actividades de seguimiento del programa, para lograr los resultados programticos. Estn ampliando el programa al cambiar las funciones del personal de salud y de otra ndole. Esencialmente, los funcionarios de la Secretara de Salud se estn convirtiendo en supervisores, y organizaciones consultoras se estn convirtiendo en las implementadoras. Barreras actuales: El programa informa que no tiene ninguna barrera a la implementacin. Sin embargo, prevn posibles barreras con respecto a la sostenibilidad financiera del programa a largo plazo si no se inserta en los servicios bsicos de la Secretara de Salud. Barrera: Desafos para ganar credibilidad para sus servicios de nutricin y proteccin social . Barrera: Obtener control del proceso de ampliacin a gran escala.
Madres Guas Barrera: Asuntos de gnero relacionados con valoracin negativa de los papeles de la mujer de parte de los hombres. Barrera: Bajo nivel de cobertura del programa. Solucin: El programa trabaj para convencer a los hombres con respecto al valor de los papeles de la mujer en mejorar el desarrollo infantil. Solucin: Crearon redes de mujeres y hombres para promover mejoras comunitarias y expansin del servicio. Solucin: Crearon o adaptaron herramientas para uso a nivel de la comunidad. Solucin: Formularon estrategias de comunicacin para crear entre madres y padres conciencia del impacto positivo de la estimulacin temprana en sus nios y nias pequeos. Solucin: Decidieron que las comunidades manejaran con exclusividad la seleccin de lderes comunitarios para el programa. Soluciones: Las primeras actividades fueron realizadas mediante la contratacin de un consultor para capacitar a unas pocas madres guas. Sin embargo, los resultados fueron inadecuados dado el pequeo nmero de mujeres capacitadas y el alto costo de la capacitacin. Luego se formul una estrategia nueva para capacitar a educadores de madres gua, quienes a su vez capacitaban a las madres. Esta estrategia ha mostrado mayor efectividad, ms eficiencia programtica y un menor costo por unidad de servicio. Solucin: El programa realiza bsquedas inmediatas de reemplazos y presta capacitacin rpida.
Barrera: Falta de herramientas programticas para los trabajadores a nivel comunitario. Barrera: Bajo nivel inicial de compromiso de padres con el programa .
Barrera: Algunos lderes comunitarios mostraban resistencia al programa . Barrera: Dificultades para ampliarse a gran escala con bajo costo .
Barrera: Alta rotacin de personal voluntario y contratado .
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Barrera: Desafos en la revisin de instrumentos y manuales.
Barrera: Comunidades de difcil acceso .
Barrera: Analfabetismo materno .
Solucin: Se tom la decisin de revisarlos en Honduras en concordancia con los avances internacionales en desarrollo de la primera infancia, manteniendo de esa manera actualizado el conocimiento del personal contratado y de los voluntarios. Solucin: Cuando los hogares estn muy dispersos, el programa rene a los miembros de la comunidad en reuniones celebradas en el ncleo comunitario en vez de realizar visitas separadas a los hogares. El director de programa informa que han logrado los mismos resultados que con las visitas individuales, pero el contacto es algo ms espordico. Solucin: Las madres guas y otras madres se han enrolado en programas de alfabetizacin, dando como resultado mejoramiento de sus niveles educativos y una capacidad recin obtenida de ayudar a sus hijos e hijas a aprender a leer y escribir.
Barreras actuales: La falta de una poltica nacional de desarrollo de la primera infancia para permitir la expansin del programa; la falta de financiacin para ampliar el programa a ms municipios; y la necesidad de una estrategia de comunicacin para divulgar informacin acerca del programa. Educacin Inicial Solucin: Se formularon estrategias a nivel de estado en concordancia con las necesidades operativas locales. Luego, la falta de pagos oportunos para los equipos operativos se convirti en problema, y el programa convenci con xito a los administradores de que pagos oportunos eran esenciales para retener el personal. Debido a un alto nivel de movilidad de los miembros de las cadenas operativas, se cre un sistema para escoger personal de su propia regin y reconocer el trabajo ejemplar. Solucin: Se celebraron sesiones de trabajo con las oficinas locales del programa para conocer sus procesos de trabajo y necesidades de apoyo oportuno y apropiado. Solucin: El programa brind a los equipos de nivel estatal capacitacin acerca de la metodologa y cmo utilizar la informacin que recopilan.
Barrera: Falta de uniformidad en los ciclos operativos del programa.
Barrera: Enfoques de trabajo centralizados amenazaron el desarrollo local del programa . Barrera: A los equipos locales se les dificultaba utilizar la herramienta diagnstica socioeducativa que se emplea al inicio del ciclo operativo, en especial porque contena ms informacin de la que podan asimilar y usar. Barrera: Desafos para ampliarse a gran escala .
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Barrera: Disminucin de la tasa de natalidad
Solucin: Decidieron ampliar los servicios ms lentamente y en forma acorde con indicadores relacionados con la educacin y marginalidad. Crearon un modelo programtico formativo y aseguraron que las cadenas operativas participaran activamente en la formulacin del programa. Aumentaron la divulgacin de informacin acerca del programa, y esto ampli la participacin de padres y cuidadores. Solucin: El programa traslad algunos de sus servicios a comunidades con mayor crecimiento poblacional, permitindole as cumplir sus metas de cobertura.
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Barrera: Baja participacin de padres masculinos .
Barrera: Resistencia sociocultural al programa.
Solucin: El programa aument su divulgacin de informacin a padres masculinos, dando como resultado una mayor tasa de participacin de los mismos. Solucin: Las autoridades locales fueron intencionalmente vinculadas ms estrechamente con el programa, y las comunidades se han vuelto conocedores de los beneficios del programa.
Barreras actuales: Altos niveles de migracin a los Estados Unidos y a zonas urbanas, con la consecuente prdida de participantes en el programa; rotacin continuada de personal en las cadenas operativas; dispersin geogrfica de las comunidades marginadas; bajos niveles de natalidad dificultad cumplir las metas de cobertura del programa; competencia con otros programas sociales sociales que brindan beneficios econmicos o monetarios. Oportunidades Barrera:Lograr apoyo presupuestal era difcil al comienzo . Barrera: Cambios de gobierno . Solucin: El programa mostr resultados de evaluacin positivos y atrajo mayor apoyo. Solucin: Se hicieron esfuerzos por institucionalizar el programa, as como seguir promoviendo sus resultados de evaluacin.
PAIN Barreras: Falta de presupuesto suficiente para ampliar y continuar el programa que resultaba de la baja inversin nacional y local en educacin inicial, la cual slo cubre los gastos de personal; falta de fondos para costos programticos esenciales relacionados con la capacitacin, el monitoreo y la evaluacin participativa. Solucin intentada: El programa intent pasar por las Direcciones de Educacin nacional y regionales para obtener fondos, pero no fueposible dada la baja prioridad asignada a la educacin inicial. PAIN no pudo crear corresponsabilidad intersectorial para su programa. Se celebraron reuniones para discutir el trabajo intersectorial; sin embargo, slo asistieron funcionarios tcnicos, en vez de los tomadores de decisiones necesarios para forjar acuerdos. Tambin, no asistieron las mismas personas a las diferentes sesiones, haciendo imposible la continuidad. olucin intentada: PAIN celebr reuniones, trabaj con Direcciones de Educacin Regionales que cambiaban frecuentemente, apel al Presidente del Consejo de Ministros, y present el programa al Viceministro de Gestin Pedaggica. Sin embargo, ninguno de estos esfuerzos tuvo xito, y el programa no fue financiado despus de 2004.
a gran escala Barrera: Ampliarse S
Las barreras para la llegar a gran escala y estrategias programticas para superarlas
Cada uno de los programas de desarrollo de la primera infancia ha enfrentado barreras importantes para el logro de la ampliacin. Es instructivo repasar la variedad de soluciones que crearon para superarlas. En general, los programas demostraron una significativa flexibilidad y creatividad en la superacin de barreras para el crecimiento y la sostenibilidad.
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Las razones del xito programtico
Los directores y representantes de los programas de desarrollo de la primera infancia dieron una amplia variedad de razones del xito; dichas razones se enumeran a continuacin. El nmero de programas que mencionaron cada razn se anota entre parntesis. Es interesante que los servicios basados en la comunidad, la calidad de desempeo y temas relacionados con el personal estn en primer lugar en la lista. Asuntos financieros, estructurales y programticos recibieron menos menciones. Todos los temas mencionados son importantes, sin embargo, y reflejan la amplia gama de asuntos que los directores de programas de desarrollo de la primera infancia y sus funcionarios deben manejar bien para lograr el xito. El programa responde a las necesidades de la poblacin objetivo (7) Mejoramiento de la calidad y la calidad del personal (6) Adaptacin cultural del programa (6) Estrategia basada en la comunidad (5) Servicios de calidad y ajuste flexible del servicio con el transcurso del tiempo (5) Capacitacin y dedicacin del personal (5) Personal antigedad, conocimiento y retencin (4) Evaluacin interna y externa (4) Resultados de aprendizaje de los nios y nias (4) Prioridad gubernamental y confianza del gobierno en el programa (3) Apoyo tcnico al personal (3) Diseo y evaluacin de planes de estudio (3) Creacin de redes comunitarias (3) Retroalimentacin sistemtica y seguimiento a las actividades (3) Estructura organizativa slida, polticas programticas claramente definidas y planes de gestin locales (2) Herramientas sencillas y fciles de entender para uso en las comunidades (2) Enfocamiento en los resultados de aprendizaje de las mujeres (2) Promocin de la innovacin (2) La comunidad maneja los recursos e implementa el programa (1) El programa cumple su misin y se basa en resultados de programas exitosos anteriores (1) Competencias para la transicin preescolar (1) Materiales educativos que unen al personal y los participantes y divulgacin del programa a todo nivel (1) Continuidad financiera (1)

Para dar ms informacin acerca de las razones del xito enumeradas anteriormente, a continuacin se presentan algunos comentarios de directores de programa especficos: JUNJI inform que lograr un alto nivel de calidad programtica era la razn ms importante del xito de sus servicios. Asegurar que sus servicios educativos respondan a las necesidades en evolucin de las poblaciones objetivo tambin era crucial. Asegurar que el programa fuera una prioridad gubernamental era esencial, as como lo era emplear personal profesional y tcnico bien entrenado. El director tambin mencion la capacitacin en el servicio y el mantenimiento de personal clave y conocimiento institucional a travs del tiempo, el ajuste flexible del programa y el enfocarse en el mejoramiento de la calidad. El director de CASH declar que tener personal dedicado, conservar su equipo profesional central y ganar la confianza de las autoridades haba sido esencial. La directora de INTEGRA inform que se haba logrado el xito al cumplir su misin, ofrecer servicios de calidad, crear una estructura organizativa slida con personal y equipos dedicados a la misin del programa, y crear polticas claramente definidas para la capacitacin y el desarrollo de carrera. Tambin se mencion como importante la formulacin del diseo curricular de INTEGRA, la realizacin de evaluaciones internas y externas de sus planes de estudio, la implementacin de prcticas programticas efectivas y el logro de resultados de aprendizaje infantil. La directora tambin anot que un elemento clave de su xito a nivel local es la formulacin de planes de gestin a nivel preescolar con enunciado de resultados, junto con un ciclo de retroalimentacin a las metas y los procesos del programa. Los representantes de Hogares Comunitarios enfatizaron que su xito se debi a la participacin y organizacin comunitaria a travs de la creacin de asociaciones de padres para administrar recursos e implementar el programa. Tambin mencionaron continuidad en la asignacin de recursos financieros para el programa, la credibilidad y amplio reconocimiento de las contribuciones del ICBF, la calidad y experiencia de los agentes educativos que trabajan por mejorar las condiciones de los nios y familias, y el diseo del programa que satisface las necesidades de la comunidad para mejorar la vida de sus nios y nias en tres componentes bsicos desarrollo infantil integral, nutricin mejorada, y organizacin y participacin comunitaria. Enfatizaron que Hogares Comunitarios es un programa de la comunidad para la comunidad. El director de Familias en Accin anot que su evaluacin de impacto fue importante para mostrar que estaban logrando el xito. El director tambin anot que el programa ha dado mayor visibilidad a las mujeres con menor capacidad de consumidor, habilitndolas para interesarse en asuntos pblicos y ayudndoles a formar grupos y considerar asuntos que las conciernen. El director del proyecto AIN-C cree que su xito ser el resultado de una estrategia basada en la comunidad que utiliza las fortalezas internas de las comunidades para resolver problemas relacionados con la nutricin infantil y mortalidad infantil. Tambin, el anot que estn basando sus actividades en resultados de proyectos piloto anteriores que tuvieron xito en prevenir la desnutricin. El director de Madres Guas enumer lo siguiente como razones clave del xito: creacin de redes comunitarias de madres guas, prestacin de apoyo tcnico al personal de terreno, promocin de la innovacin, realizacin de seguimiento sistemtico de cada actividad y creacin de instrumentos sencillos que son culturalmente apropiados y fciles de usar en las comunidades. La directora de Educacin Inicial identific los siguientes rasgos de su programa: preparacin de planes de estudio y mtodos para desarrollar las competencias de los nios y nias empleando actividades cotidianas; capacitacin del personal con respecto a conocimientos, habilidades, actitudes y valores para la crianza de nios y el mejoramiento del desarrollo infantil; promocin
Captulo 4: Las opiniones de los directores de programa: barreras para el desarrollo, xito programtico y sostenibilidad del trabajo en grupo como base para el aprendizaje permanente entre padres; desarrollo de competencias para una transicin exitosa a la educacin preescolar; divulgacin de informacin a todo nivel; y desarrollo de materiales educativos que vinculan los funcionarios del programa con los participantes y les ayudan a sentir que pertenecen al programa. La gerente tcnico de PAIN atribuy su xito a la dedicacin de sus equipos de terreno y el nivel de dilogo establecido con las familias y comunidades. Adicionalmente, mencion la realizacin de estudios diagnsticos participativos al inicio del programa, la adaptacin del programa a las necesidades locales, la programacin en el tiempo y las actividades, el enfocamiento en incluir equipos locales como parte integral del programa, la habilitacin de padres y otros miembros de la comunidad, la creacin de redes con otras comunidades para compartir innovaciones, desafos y progreso, el suministro de retroalimentacin al grupo central y la inclusin de miembros de la comunidad en los procesos programticos a nivel local.
Claves para la sostenibilidad
Al pedirles dar sus enfoques clave para lograr la sostenibilidad, la mayora de los directores de programa mencionaron las siguientes estrategias: Lograr que los resultados para los nios y las familias cumplan las metas y necesidades de padres Tener el apoyo de polticas y una base jurdica para el programa Lograr fuerte involucramiento y apoyo de la comunidad Prestar buena gestin del programa a todo nivel Obtener financiacin estable y segura Adicionalmente, el director de CASH anot la importancia de formular estrategias para insertar y mantener el programa en las comunidades por medio de la creacin de acuerdos con los municipios, as como de tener financiacin del Ministerio de Educacin y (ahora) el Ministerio de Planificacin. La directora de INTEGRA cree que es esencial hacer que el gobierno asigne una prioridad alta a la poltica de desarrollo de la primera infancia, as como la seguridad de apoyo presupuestal, liderazgo gerencial con visin y un enfocamiento nacional en la erradicacin de la pobreza. Ella mencion que su programa de educacin ayuda a lograr sostenibilidad mediante la implementacin de los planes de estudio del programa a todo nivel, el hacer posible la reflexin y revisin programtica permanente en los centros preescolares, la prestacin de capacitacin en el servicio y el mejoramiento de todo el personal educativo, y la celebracin de reuniones de planificacin en las guarderas infantiles y centros preescolares. El director de Familias en Accin enfatiz la incorporacin del programa como agencia gubernamental, su neutralidad a nivel municipal, los papeles de las madres lderes, y los enfoques de diseo programtico (ritos, preparacin de alimentos, preguntas clave) que todas las madres participantes pueden manejar y entender. El director del proyecto AIN-C cree que la sostenibilidad est ligada a la credibilidad del personal de salud de la Secretara de Salud y el deseo de las monitoras de continuar con el programa. El director de Madres Guas declar que la sostenibilidad se ha logrado por medio de la participacin comunitaria y la conviccin de las comunidades de que la estimulacin temprana ser crucial para el xito futuro de sus hijos e hijas en la escuela.
La directora de Educacin Inicial declar que las comunidades conocen los beneficios del programa para la vida familiar y comunitaria, y se dan cuenta de que brinda nuevas oportunidades de aprendizaje y desarrollo infantil. Ella anot que padres podan identificar mejoras en sus habilidades de cuidado del nio, en el desarrollo de sus hijos e hijas, y en la preparacin de stos para la escuela. El director de Oportunidades simplemente afirm que las unidades descentralizadas del programa lo hacen sostenible. Con base en los anlisis y comentarios suministrados por los directores de programas de desarrollo de la primera infancia, en los Captulos 5 y 6 se presenta una serie de resultados y recomendaciones generales para ampliar programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala.
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CAPTULO 5
Foto: Plan/Luis Vera
LA AMPLIACIN DE PROGRAMAS DE DESARROLLO DE LA PRIMERA INFANCIA A GRAN ESCALA: ALGUNAS RECOMENDACIONES

Captulo 5: La ampliacin de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala: algunas recomendaciones
omo consecuencia de la investigacin internacional, la abogaca de poltica y las evaluaciones de programas de desarrollo de la primera infancia en la regin, los gobiernos latinoamericanos aceptan cada vez ms la propuesta de que invertir en el desarrollo de la primera infancia es de importancia central para sus pases.
El presente estudio identific y analiz un nmero limitado de programas de desarrollo de la primera infancia piloto y de nivel nacional que han sido evaluados cuidadosamente y han logrado resultados positivos. Las breves descripciones de programa de la Captulo 2 y las secciones analticas del Captulo 3 identificaron condiciones sectoriales, transversales, institucionales, de personal, de capacitacin, de financiacin y de otra ndole que ayudan a explicar por qu algunos programas han logrado escala plena y financiacin sostenible mientras que otros no lo han logrado. El Captulo 4 present las opiniones de directores de desarrollo de la primera infancia lderes con respecto a las barreras, los xitos y la sostenibilidad de los programas. Con base en los diez programas incluidos en el estudio y la experiencia de la autora en la planificacin de programas que se han ampliado a gran escala, la presente seccin ofrece algunas recomendaciones tentativas para formuladores de polticas y profesionales relativas a cmo disear programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala sostenibles y de buena calidad. Tambin ofrece alguna orientacin inicial acerca de las maneras en que los pases y las agencias internacionales podran maximizar sus recursos para lograr un amplio desarrollo infantil , especialmente en poblaciones vulnerables. Contrario a recientes y valiosos trabajos de otros investigadores (Binswanger y Swaminathan 2003, Gillespie 2004, Kohl y Cooley 2005, Hartman y Linn 2008), este estudio preliminar relacionado con asuntos de escala no aplic un marco preexistente a la experiencia de los programas. Ms bien, emple datos programticos detallados e informacin acerca de la experiencia de los directores para derivar observaciones y recomendaciones destacadas. Se requiere ms investigacin acerca de las realidades de programas de desarrollo de la primera infancia de nivel nacional para derivar orientacin adicional ms matizada. En este lnea, el Wolfensohn Center for Development del Brookings Institute est realizando un estudio de variaos pases acerca de la ampliacin de programas de desarrollo de la primera infancia que promete ampliar nuestro conocimiento sobre este tema tan complejo e igualmente importante.
Recomendaciones
Al abordar asuntos de escala y sostenibilidad, muchos comentaristas han tendido a enfocarse primariamente en el nivel de apoyo financiero y los tipos de apoyo financiero. Sin embargo, como ha mostrado el presente estudio, caractersticas intrnsecas a los programas mismos en trminos de insumos, procesos, productos y resultados son tan importantes como la sostenibilidad financiera. La discusin a continuacin gira en torno a siete recomendaciones para la formulacin de programas de desarrollo de la primera infancia con cobertura a gran escala que son de alta calidad y efectivos en relacin con el costo:
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Captulo 5: La ampliacin de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala: algunas recomendaciones.
1. Asegurar y mantener un fuerte liderazgo y apoyo de polticas para los programas de

desarrollo de la primera infancia.
2. Disear los programas desde el inicio para la ampliacin a gran escala. 3. Preparar e implementar programas de desarrollo de la primera infancia bien dirigidos,
comprehensivos, culturalmente apropiados y basados en la comunidad para permitirles ampliarse a gran escala. la rendicin de cuentas, los informes y la revisin del programa.
4. Incluir procedimientos internos y externos para el monitoreo del programa, la evaluacin, 5. Preparar un plan de inversin slido para llegar a gran escala y el logro de la sostenibilidad. 6. Prepararse para enfrentar las barreras tpicas al logro de la expansin y calidad del
programa mediante el estudio de la experiencia de otros programas.
7. Formar alianzas con programas piloto patrocinados por instituciones de la sociedad civil y
del sector privado para lograr escala plena, calidad y competencia cultural.
1. Asegurar y mantener un fuerte liderazgo y apoyo de polticas para los programas de desarrollo de la primera infancia. En Amrica Latina, el liderazgo de programa fuerte y claramente designado mostr ser crucial para crear programas de desarrollo de la primera infancia de gran escala sostenibles, estables y bien financiados. Adicionalmente. Los lderes del desarrollo de la primera infancia necesitan crear apoyo jurdico, poltico, financiero y de polticas, y necesitan establecer relaciones cercanas con otras agencias. Estos partidarios sern clave para mantener el programa a travs del tiempo.
Los directores de ONGs y programas presidenciales tienden a permanecer en sus cargos mucho ms tiempo que aquellos de agencias pblicas, que a menudo son designados polticos. Entre los programas estudiados, las agencias pblicas hicieron esfuerzos importantes por consolidar sus programas de desarrollo de la primera infancia mediante el desarrollo de las habilidades tcnicas y de liderazgo de los directores adjuntos y coordinadores de programa de carrera, haciendo posible as la sostenibilidad a largo plazo. Los directores de desarrollo de la primera infancia exitosos estaban dispuestos a buscar nuevas soluciones y estrategias. Estaban abiertos a considerar alianzas y nuevas formas de coordinacin y accin en red. Seis de los siete programas de gran escala han obtenido apoyo slido a largo plazo gracias a las polticas nacionales. Los diez directores tambin formularon muchas estrategias tiles para tratar problemas de coordinacin comunes. La mayora de ellos aprendieron a utilizar la coordinacin como una herramienta para asegurar la sostenibilidad y mejorar la calidad de sus servicios. Orientacin para mantener fuerte liderazgo y apoyo de polticas Asegurar que los lderes del programa estn designados de manera clara. Los directores de programa deben tener la autoridad para representar el programa de manera oficial y para coordinar, negociar y establecer acuerdos formales con agencias aliadas. Escoger lderes fuertes que sepan cmo consolidar programas. Los directores de programas del sector pblico deben ser designados de carrera con experiencia en programas de gran escala. Si tienen que ser designados polticos, deben tener directores adjuntos de carrera fuertes que conocen la historia del programa, poseen una comprensin tcnica del desarrollo de la primera infancia, entienden los objetivos, organizacin y actividades del programa, y son capaces de consolidar el programa.

Crear apoyo poltico para el programa de desarrollo de la primera infancia con cautela. Es particularmente importante para programas del sector pblico obtener apoyo fuerte sostenible de lderes polticos y lderes de polticas. Sin embargo, si el programa llega a estar sujeto a la poltica partidista, esto puede ser peligroso. Buscar apoyo presidencial. Los programas apoyados por presidentes parecen tener mayor probabilidad de volverse sostenibles si tambin se les da una base jurdica fuerte a travs de legislacin, referencias a la constitucin u otros medios. En algunos casos, se demostr que el apoyo continuado de una agencia internacional poda ayudar a programas presidenciales a sobrevivir la transicin de un gobierno a otro. Buscar crear alianzas con lderes sobresalientes de programas de la sociedad civil o del sector privado. Los directores de ONGs tienden a permanecer en sus cargos mucho ms tiempo que aquellos de programas pblicos. Sus habilidades, su experiencia y su dedicacin hacen que sean recursos importantes y aliados potencialmente valiosos. Escoja directores de programa que puedan generar soluciones innovadoras para los problemas. Los directores se deben escoger en parte por su disposicin y capacidad de buscar soluciones y estrategias nuevas, y su apertura a considerar nuevos acuerdos de coordinacin y alianza interinstitucionales. Ellos y sus lugartenientes deben ser adeptos en liderar actividades colaborativas, participar en reuniones de nivel ministerial, negociar contratos efectivos para la prestacin de servicios y crear sistemas descentralizados de planificacin, coordinacin e implementacin con las regiones y los municipios. Asegurar fuerte apoyo de polticas para el programa. En la medida de lo posible, los programas de desarrollo de la primera infancia deben ser diseados e implementados dentro del marco de una poltica o marco poltico nacional de desarrollo de la primera infancia y otras polticas sectoriales y multisectoriales en campos del desarrollo de la primera infancia para ayudar a asegurar la sostenibilidad del programa. Varios pases latinoamericanos carecen de una poltica o marco poltico de desarrollo de la primera infancia. Sin ello, los pases no poseen una declaracin global para sentar una base para aumentar la inversin en el desarrollo de la primera infancia, crear estructuras de coordinacin intersectoriales, ampliar programas y mejorar la calidad programtica a travs del tiempo. Los lderes de programa deben realizar abogaca de poltica, presentar argumentos basados en evidencia para la inversin ampliada en servicios de desarrollo de la primera infancia y participar en la formulacin de polticas nacionales, planes estratgicos y planes de accin anuales para el desarrollo de la primera infancia.
2. Disear los programas desde el inicio para la ampliacin a gran escala La intencionalidad ha mostrado ser de crucial importancia para lograr el cobertura a gran escala. Desde el comienzo los programas deben usar procesos de desarrollo completos para planificar y crear sus estructuras, planes de estudio, materiales, manuales, mtodos, sistemas de capacitacin, coordinacin, monitoreo y evaluacin, y sistemas para la revisin y planificacin permanente.
Varios de los programas examinados en el presente estudio fueron diseados desde el comienzo para la ampliacin a gran escala. Ninguno de los programas piloto estudiados haba sido capaz de lograr escala nacional por s mismo, y la literatura revela pocos ejemplos de programas piloto que se han ampliado a gran escala en Amrica Latina. Sin embargo, es posible que uno de los programas piloto estudiados, CASH de Chile, logre pronto la gran escala por medio de su consolidacin con el programa JUNJI, de nivel nacional.
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Captulo 5: La ampliacin de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala: algunas recomendaciones. El potencial de xito de un programa de desarrollo de la primera infancia se puede predecir evaluando qu tan completos son sus procesos de desarrollo programtico (vase esta seccin del Captulo 3. A excepcin de un programa piloto que fue descontinuado, todos los otros programas estudiados incluyeron virtualmente todos los elementos de lo que generalmente se considera es esencial para un proceso completo de formulacin de programa. Los elementos ms dbiles en los diez programas fueron la creacin de estudios de lnea base, los sistemas de supervisin, los sistemas de capacitacin de personal, los estndares programticos y los sistemas de comunicacin. Los ltimos son especialmente un rea para crecer. Se juzg que todos los diez programas han formulado objetivos claros y comprehensivos que son apropiados para los servicios que prestan. Es interesante que casi todos los programas incluyeran objetivos que estaban centrados en los nios (9), enfocados en la familia (9) y centrados en procesos programticos (10), y que enfatizaran la coordinacin para lograr servicios integrales (8). Cada uno de los siete programas a gran escala dise, adapt y produjo una amplia variedad de planes de estudio, as como materiales, manuales y mtodos educativos y de capacitacin acordes con sus objetivos. Los objetivos de varios de los programas cambiaron flexiblemente en el transcurso del tiempo para permitir el crecimiento y perfeccionamiento del programa. Ocho de los diez programas formularon estndares programticos. Para hacer cumplir los estndares programticos se deben crear sistemas de rendicin de cuentas. JUNJI, por ejemplo, est implementando un sistema de evaluacin de calidad que incluye un marco conceptual para evaluar la calidad de los procesos y resultados programticos a la luz de los estndares programticos. Este sistema est ligado a capacitacin en el servicio y veedura permanente del programa. Los estndares normalmente evolucionan a travs del tiempo, y esto ha sido la experiencia de Hogares Comunitarios. Todos los siete programas de desarrollo de la primera infancia de nivel nacional incluidos en este estudio se han ampliado a gran escala en trminos de cobertura tanto poblacional como geogrfico. Fueron patrocinados exclusivamente o primariamente por el sector pblico. Ninguno de ellos fue diseado, creado o manejado primariamente por instituciones de la sociedad civil o el sector privado. El carcter legal de INTEGRA es el de fundacin privada, pero es financiada totalmente por el sector pblico. El ICBF patrocinador es un instituto semiautnomo pero sus fondos para Hogares Comunitarios provienen de legislacin que otorga al ICBF un impuesto de 3% sobre el pago de nmina; est ubicado administrativamente bajo el Ministerio de Proteccin Social de Colombia. Se hall una amplia variedad de patrocinio sectorial, incluyendo no slo ministerios de educacin y salud sino tambin ministerios de proteccin, planificacin y hacienda. Parece que el apoyo fuerte de los ministerios de planificacin y hacienda puede convertirse en crucialmente importante para la expansin futura del desarrollo de la primera infancia en Amrica Latina. El liderazgo presidencial para el desarrollo de la primera infancia en Chile, Colombia y Mxico ha sido esencial para la creacin de programas en dichos pases. Sin embargo, apoyo jurdico y de polticas a largo plazo ser esencial para mantener estos programas. En algunas situaciones, el apoyo presidencial podra ser perjudicial para esfuerzos a largo plazo por ampliar y mejorar los servicios de desarrollo de la primera infancia. Seis de los siete programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala han obtenido fuerte apoyo de las polticas nacionales, frecuentemente de varias polticas nacionales para educacin, salud, nutricin y proteccin. La excepcin nica es el programa presidencial de transferencias condicionadas de Colombia, que ha sobrevivido al cambio de gobierno y ha mantenido un amplio apoyo del Banco Mundial. Siete de los programas informaron que haban sido capaces de influir en la formulacin de polticas nacionales. Es interesante anotar que la mayora de los programas de desarrollo de la primera infancia sostenibles aportan a procesos de planificacin e implementacin de polticas nacionales.

Adems de apoyo de polticas, para prestar servicios multisectoriales o integrales los programas de desarrollo de la primera infancia necesitan crear acuerdos intersectoriales. Los diez programas de desarrollo de la primera infancia representan una amplia variedad de enfoques para obtener apoyo sectorial e intersectorial. Se juzg que dos programas (Hogares Comunitarios y Madres Guas) tenan servicios completamente integrales e intersectoriales. Otro programa, JUNJI, estaba fuertemente comprometido con la coordinacin intersectorial mientras a la vez mantena su carcter sectorial separado. Los programas restantes tenan relaciones y apoyo intersectorial relativamente menos desarrollados, aunque todos haban establecido colaboraciones con otros sectores. Seis de los programas emplean la constitucin nacional, decretos oficiales o legislacin como la base jurdica de sus programas. Cinco programas dependen de uno o ms decretos oficiales, y cuatro programas utilizan cdigos o reglamentos nacionales para los servicios infantiles. Los dos proyectos sin nimo de lucro derivan su base jurdica de cdigos para entidades sin nimo de lucro. El proyecto AIN-C mencion acuerdos escritos con el Banco Mundial como parte de su base jurdica para apoyo gubernamental continuado y, dada la necesidad de asegurar apoyo nacional a largo plazo para su programa, esto podra constituir un problema en el futuro. El estudio revel un uso relativamente bajo de polticas internacionales a favor del desarrollo infantil para apoyar a los programas de desarrollo de la primera infancia. Las polticas enumeradas incluyeron el objetivo 1 del Marco de accin de Dakar para Educacin para Todos (EFA: Education for All; UNESCO 2000), los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), las Estrategias para la reduccin de la pobreza (PRS: Poverty Reduction Strategies) y la Convencin sobre los derechos del nio (CDN). Slo dos de los programas nombraron el objetivo 1 de Educacin para Todos como un punto de apoyo a la poltica. Siete directores mencionaron que PRS forma parte de la poltica que apuntala sus programas. El movimiento PRS ha tenido mayor impacto en estos programas que Educacin para Todos, aun cuando relativamente pocos pases latinoamericanos han formulado planes PRS. No obstante, la mayora de los pases tienen planes nacionales de desarrollo que buscan reducir los niveles de pobreza. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio fueron mencionados por seis de los directores de programa. Slo una directora mencion la CDN. Muchos planificadores internacionales afirman que invertir en un programa de comunicacin para la abogaca programtica es esencial para lograr el xito del programa. Sin embargo, los resultados de los diez programas no confirman esta afirmacin. Cinco programas realizaron poca o ninguna abogaca programtica por medio de la comunicacin, y los cinco programas restantes se enfocaron primariamente en comunicacin a nivel comunitario para atraer a participantes, mantener contacto con sus contratistas descentralizados y reforzar los mensajes programticos para los participantes. Solamente uno, Educacin Inicial, inform tener un sistema de comunicacin comprehensivo y permanente. Se puede suponer que se podra lograr mucho ms si sistemas de comunicacin comprehensivas y permanentes a gran escala fuesen creados por todos los programas de desarrollo de la primera infancia. Sin embargo, sera necesario un proyecto de comunicacin multiprograma para probar esta hiptesis. Orientacin para disear los programas desde el inicio para la ampliacin a gran escala Asegurar que los programas de desarrollo de la primera infancia se diseen empleando procesos completos de desarrollo de programa. Se debe prestar atencin especial a la creacin de estudios de lnea base, sistemas de supervisin, sistemas de capacitacin de personal, estndares programticos y sistemas de comunicacin, ya que stas parecen ser las reas programticas ms dbiles. Formular objetivos programticos apropiados y flexibles. Los programas de desarrollo de la primera infancia que logran escala plena o sostenibilidad tienen objetivos claramente
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Captulo 5: La ampliacin de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala: algunas recomendaciones. enunciados relacionados con servicios clave y/o resultados esperados. Los programas deben ser capaces de cambiar sus objetivos con el transcurso del tiempo para enfrentar condiciones en evolucin. Crear sistemas de aseguramiento de la calidad y estndares programticos. Para ampliarse a gran escala, los programas deben crear e implementar sistemas de aseguramiento de la calidad, incluyendo estndares programticos y sistemas de rendicin de cuentas, para asegurar que los estndares se utilicen para guiar las actividades de capacitacin, supervisin, monitoreo y evaluacin del programa. Los estndares programticos deben evolucionar flexiblemente con el transcurso del tiempo para satisfacer las necesidades emergentes de las polticas, del programa y de los participantes a nivel local, regional y nacional.
Buscar apoyo del sector pblico. Con base en esta muestra de programas de desarrollo de la primera infancia de nivel nacional en Amrica Latina, parece que la mejor manera de asegurar apoyo estable y a largo plazo para programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala es colocarlos en el sector pblico y dentro de agencias pblicas o semiautnomas que tienen fuertes mandatos de crear servicios de desarrollo de la primera infancia que sean efectivos en relacin con el costo. Crear alianzas pblico-privadas. Instituciones de la sociedad civil y el sector privado pueden encontrar aconsejable buscar la creacin de alianzas pblico-privadas para vincular sus programas de desarrollo de la primera infancia con programas del sector pblico desde el comienzo, o en la etapa ms temprana posible, para obtener patrocinio a largo plazo estable y sostenible, oportunidades de coordinacin y apoyo financiero. Al mismo tiempo, hay que tener cuidado de proteger la autonoma y el carcter jurdico de las organizaciones de la sociedad civil y organizaciones privadas o podran ser absorbidas completamente por el sector pblico. Esto podra minar su capacidad de innovar y de prestar servicios flexibles y apoyo tcnico para satisfacer necesidades emergentes. Buscar apoyo de los ministerios de planificacin y de hacienda. Los planificadores del desarrollo de la primera infancia del sector pblico podran considerar asignar prioridad a obtener y fortalecer el apoyo de los ministerios de planificacin, de hacienda y de desarrollo social o proteccin social mientras al mismo tiempo buscan mejorar la coordinacin con los ministerios de educacin, salud, saneamiento y justicia. Crear colaboracin intersectorial. La planificacin intersectorial para servicios integrales debe ser buscada durante el perodo de diseo de los programas que aspiran a ampliarse a gran escala y continuamente despus de l. El estudio revel que es difcil crear planificacin intersectorial y trabajo programtico integral sin crear desde el inicio la corresponsabilidad por la misin y los objetivos del programa. Crear acuerdos interagenciales formales para lograr programacin integrada o intersectorial. Segn sea apropiado, la coordinacin y los servicios conjuntos de programas pblicos, privados y de OSCs deben ser afirmados oficialmente por medio de acuerdos por escrito, legislacin o normas, directrices, reglamentos, o protocolos para ayudar a asegurar su sostenibilidad. Participar en procesos de planificacin e implementacin de polticas. La participacin en la formulacin de polticas parece ser un papel esencial de los programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala. Esto les ayuda a volverse ms sostenibles y los vincula con polticas emergentes. Tambin parece ayudarles a lograr cobertura nacional.
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Vincular los programas de desarrollo de la primera infancia con polticas e instrumentos nacionales para los nios y nias. Los programas escogidos para el estudio tenan algunos vnculos con instrumentos internacionales relacionados con el desarrollo de la primera infancia. Sin embargo, parece que se debe hacer un esfuerzo mayor por emplear el objetivo 1 de Educacin para Todos, los PRS, los ODM, la CDN, el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDAF), las UN Common Country Assessments y los procesos de planificacin One UN para apoyar la planificacin de polticas y formulacin de programas para el desarrollo de la primera infancia. Crear una base jurdica fuerte y duradera para programas de desarrollo de la primera infancia. El apoyo a largo plazo para programas de desarrollo de la primera infancia tambin se debe basar en leyes, decretos, cdigos y reglamentos nacionales, y, de ser posible, la constitucin nacional. Preparar un plan y sistema de abogaca de poltica y comunicacin social para el programa. Aunque aparentemente no es absolutamente esencial para lograr la sostenibilidad de un programa, es aconsejable formular un plan de comunicacin para realizar actividades de abogaca programtica, llegar a las poblaciones objetivo y promover mensajes importantes del programa.
3. Preparar e implementar programas de desarrollo de la primera infancia bien dirigidos, comprehensivos, culturalmente apropiados y basados en la comunidadpara permitirles implementarse a gran escala En esta etapa de desarrollo en Amrica Latina, donde muchas familias an viven en pobreza, los programas deben dirigirse a poblaciones prioritarias de nios y nias vulnerables. La investigacin actual apunta hacia la importancia de servicios de desarrollo de la primera infancia tempraneros (prenatal a tres aos de edad), especialmente para los nios y nias vulnerables y sus familias. En forma acorde con estos hallazgos, nueve de los diez programas se enfocan en el perodo temprano. Estos programas pueden no ser tpicos de la amplia variedad de programas de desarrollo de la primera infancia en Amrica Latina, muchos de los cuales son programas preprimaria que comienzan a, o despus de, la edad de tres aos. Los ejemplos de programas lderes escogidos para el presente estudio probablemente alienten a otros programas a crear o ampliar sus servicios para abarcar el perodo desde la concepcin hasta los tres aos.
La literatura internacional relativa al desarrollo de la primera infancia subraya la importancia de prestar servicios universales al final, pero dirigirlos inicialmente a los nios y nias ms vulnerables de cada pas. Abundante investigacin ha mostrado que los nios vulnerables son los que ms se benefician de servicios de desarrollo de la primera infancia (UNESCO EFA Global Monitoring Report 2007). Todos los diez programas asignan prioridad a dirigir servicios a estas poblaciones que ms se pueden beneficiar de ellos: familias con nios y nias pequeos que viven en pobreza severa o por debajo de la lnea de la pobreza. Muchos de los programas buscaron llegar a poblaciones rurales, marginadas e indgenas. De nuevo, esto no es tpico de muchos programas de desarrollo de la primera infancia que atienden a nios urbanos de ingreso medio en Amrica Latina, pero estos programas a gran escala demuestran que los pases latinoamericanos estn atendiendo cada vez ms a poblaciones desfavorecidas. Excluyendo a Oportunidades, que atiende a 5.000.000 de familias, los seis programas a gran escala restantes llegan a una poblacin promedio de 509.220 nios y nias, e informan xito en acceder a y atender a sus poblaciones objetivo. Todos ellos, con la posible excepcin de Oportunidades, podran crecer ms. La mayora de los programas a gran escala emplean estadsticas nacionales, sistemas que identifican zonas de pobreza y ejercicios de mapeo para dirigir sus planes de cobertura programtico a las poblaciones correctas.
Captulo 5: La ampliacin de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala: algunas recomendaciones. Los servicios de desarrollo de la primera infancia deben ser comprehensivos, incluyendo educacin, salud, nutricin, proteccin y saneamiento. En la medida de lo posible, deben emplear enfoques integrales para lograr la calidad y los resultados enunciados. Solamente dos de los programas estudiados estn orientados nicamente a padres o a los nios. Los otros ocho programas combinan la educacin y apoyo a padres con servicios orientados a los nios y nias. Para satisfacer las necesidades de desarrollo familiar e infantil y lograr las metas programticas, los programas encontraron que tenan que prestar servicios ms comprehensivos para los nios y nias vulnerables y sus familias. Sin embargo, solamente tres de los programas usan visitas al hogar como una estrategia programtica. Se encontr que seis de los servicios de desarrollo de la primera infancia eran bien comprehensivos, pero slo dos programas incluan servicios de intervencin en la primera infancia enfocados en nios y nias vulnerables con rezagosrezagos de desarrollo, desnutricin o discapacidades. Para prestar servicios mejorados para nios y nias vulnerables en Amrica Latina se necesitar trabajo adicional significativo para disear e implementa programas de intervencin en la primera infancia en los aos venideros. Se hall que la mayora de los programas carecan de sistemas adecuados de tamizaje y evaluacin de la nutricin, salud y desarrollo combinados, junto con servicios de rastreo y seguimiento para nios y nias vulnerables y padres en alto riesgo. Todos los diez programas incluyen algn tipo de actividad de participacin comunitaria. Los directores y representantes de los programas enfatizaron la importancia del involucramiento de la comunidad, su participacin y su habilitacin. Tcnicas participativas y basadas en la comunidad que en el pasado slo se encontraban en programas piloto ahora se emplean en programas de mayor escala. Los dos programas de transferencias condicionadas estn agregando componentes para lograr servicios de desarrollo infantil ms comprehensivos o estn creando colaboraciones programticas ms fuertes que suplementarn sus servicios. Se inform un alto nivel de participacin comunitaria en los diez programas de desarrollo de la primera infancia con respecto a la gestin del programa y la prestacin de servicio; a funcionarios de servicios programticos que se convertan en madres educadoras, monitoras, promotoras o representantes comunitarios; a la identificacin de participantes potenciales y realizacin de actividades de outreach; a actividades de abogaca programtica y de veedura; y al suministro y mantenimiento de los sitios donde se prestan los servicios programticos. Todos los programas de desarrollo de la primera infancia escogidos para este estudio realizaron actividades orientadas a asegurar que fueran culturalmente competentes y que lograran el apoyo de los participantes. Incluyeron miembros de culturas locales en el proceso de diseo; aseguraron que todo el contenido, materiales, mtodos y medios programticos fueran culturalmente apropiados; y brindaron capacitacin para todo el personal programtico, remunerado y no remunerado, para prepararlo para prestar servicios culturalmente competentes. Ocho de los diez programas de desarrollo de la primera infancia estudiados incluan sistemas para tanto capacitacin previo al servicio como capacitacin permanente en el servicio. Las estructuras de personal y de coordinacin de todos los siete programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala estn bien articuladas y tienen fuerte liderazgo administrativo y de polticas. Parece ser imposible tener programas de desarrollo de la primera infancia de gran escala y efectivos en relacin con el costo con estructuras de personal pequeas y de organizacin sencilla. Todos los programas tienen funcionarios profesionales especializados que administran el programa, realizan actividades de capacitacin y supervisan las actividades. Varios programas contratan OSCs o cooperativas municipales, y la mayora utilizan personal comunitario remunerado o voluntario que presta los servicios a nivel local.
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Todos los diez programas crearon sistemas estructurales, o utilizaron sistemas estructurales preexistentes, para realizar y coordinar actividades a nivel regional, municipal y local. Seis de los diez programas crearon su propio conjunto de unidades descentralizadas, mientras los otros programas insertaron sus programas en sistemas programticos ministeriales o de otra ndole ya existentes. Para prestar servicios, seis de los programas trabajaron a travs de unidades no gubernamentales tales como ONGs (4), organizaciones de desarrollo comunitario (2) o cooperativas (1). Estos acuerdos contractuales brindan oportunidades para traer ONGs de alto desempeo a programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala para ampliar y mejorar los servicios gubernamentales mediante la prestacin de asistencia tcnica y servicios directos. Dada la cultura institucional de las burocracias latinoamericanas la coordinacin vertical desde arriba hacia abajo predomina en la regin, asignndose menos importancia a la coordinacin desde abajo hacia arriba; esto se refleja en los programas de desarrollo de la primera infancia del sector pblico estudiados. La coordinacin horizontal es frecuentemente tan importante como la coordinacin vertical, pero tiende a ser un rea descuidada de la coordinacin programtica. Es sorprendente notar que Madres Guas, JUNJI, CASH y Hogares Comunitarios han realizado actividades de coordinacin horizontal valiosas. Tambin, los dos programas de transferencias condicionadas, Familias en Accin y Oportunidades, dependen fuertemente de la coordinacin horizontal. Orientacin para preparar e implementa programas bien dirigidos, comprehensivos, culturalmente apropiados y basados en la comunidad para permitirles ampliarse a gran escala Comenzar con prenatal a tres aos de edad. Los programas de desarrollo de la primera infancia en Amrica Latina deben dar prioridad a y buscar ampliar sus servicios para ayudar a los nios y nias desde la concepcin hasta los tres aos de edad. Dirigirse a grupos vulnerables. Los pases se estn dirigiendo cada vez ms hacia grupos de poblacin tales como los nios y nias que viven en la pobreza y en comunidades rurales e indgenas. Realizar ejercicios de mapeo para la formulacin de programas. Los programas deben realizar ejercicios de mapeo para identificar poblaciones vulnerables y luego asegurar que los participantes destinatarios efectivamente accedan a y utilicen los servicios. Asegurar que los programas estn centrados en el nio y enfocados en la familia. Los programas de desarrollo de la primera infancia comprehensivos normalmente prestan servicios para tanto los nios y nias como padres, e incluyen una amplia variedad de servicios. Prestar servicios de intervencin en la primera infancia. Los servicios de desarrollo de la primera infancia que atienden a nios y nias con rezagos de desarrollo, desnutricin o discapacidades deben prestar servicios ms intensivos, individualizados, ricos en contenido, enfocados en la familia y permanentes para ayudar a los nios vulnerables a lograr todo su potencial. Emplear todas las modalidades apropiadas para lograr los resultados enunciados. Tanto visitas al hogar como sesiones de grupo deben ser consideradas para uso por la mayora de los programas. Se requiere una cantidad significativa de trabajo para disear, crear y evaluar modelos de visitas al hogar a gran escala y efectivos en Amrica Latina. Asegurar que los nios y nias son tamizados y evaluados segn sea necesario. Se debe dar una cantidad de atencin significativamente mayor a crear sistemas efectivos y de bajo costo para tamizaje de nutricin, salud y desarrollo combinados, evaluaciones,
Captulo 5: La ampliacin de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala: algunas recomendaciones. rastreo y servicios de seguimiento, especialmente para nios y nias vulnerables y padres de alto riesgo. Incluir la participacin de la comunidad y de padres de familia en los programas. Los programas de desarrollo de la primera infancia deben esforzarse por asegurar que respondan a las necesidades locales trabajando de cerca con las comunidades, dndoles papeles de liderazgo, e involucrndolas en la prestacin y veedura de los servicios. Crear componentes o alianzas de desarrollo de la primera infancia en programas de transferencias condicionadas. Los programas de transferencias condicionadas pueden ser capaces de lograr mejores resultados con respecto a la superacin de la pobreza y el mejoramiento del desarrollo infantil, la nutricin infantil y familiar, la salud y los conocimientos, habilidades y comportamientos de crianza si agregan componentes de desarrollo de la primera infancia o crean alianzas con programas de desarrollo de la primera infancia exitosos. Crear estructuras de personal bien articuladas. Fuerte liderazgo administrativo y de polticas, organizacin de equipo y sistemas gerenciales bien desarrollados son esenciales para el xito de un programa. Igualmente importante es el uso de profesionales a nivel nacional, regional y frecuentemente municipal que tengan experiencia en prestar apoyo tcnico, supervisin y talleres de capacitacin para los proveedores de servicio locales. Ellos son esenciales para ampliar los servicios y mejorar la calidad del programa. Disear sistemas de voluntariado sostenibles. Para volverse sostenibles, parece que los sistemas de voluntariado requieren fuerte organizacin comunitaria, muchos incentivos y frecuente capacitacin en el servicio y apoyo tcnico para guiarlos a travs del tiempo. La rotacin de voluntarios sigue siendo un problema crtico en todos los lugares que utilizan voluntarios como madres educadoras, educadores comunitarios o cuidadores de nios. Se debe considerar dar honorarios bsicos a tales voluntarios para permitirles mantener a sus propias familias mientras ayudan a otros. Utilizar las estructuras agenciales y sistemas de coordinacin existentes hasta donde sea posible. Si los programas de desarrollo de la primera infancia deciden utilizar sistemas de coordinacin existentes, deben ser designados claramente los papeles estructurales, las responsabilidades y las actividades de coordinacin. Sin embargo, para prestar servicios de desarrollo de la primera infancia plenamente integrales a nivel local varios programas a gran escala encontraron necesario crear estructuras nacionales, regionales, municipales y comunitarias nuevas. Crear sistemas de coordinacin desde abajo hacia arriba y horizontales, adems de desde arriba hacia abajo. Procesos y contenidos de coordinacin verticales y horizontales deben ser creados a todo nivel nacional, regional, municipal y local. La coordinacin horizontal es particularmente importante para compartir innovaciones amplia y rpidamente. Crear programas culturalmente competentes. Los programas deben buscar construir sobre, y derivar componentes claves de, tradiciones y prcticas culturales positivas relativas a la crianza de nios, especialmente incluyendo la preparacin de sistemas de outreach, planes de estudio, y manuales, materiales y mtodos educativos y de capacitacin. El trabajo de derivacin relativo a prcticas culturales y el desarrollo de materiales y mtodos educativos por los programas piloto Madres Guas, PAIN y CASH son particularmente valiosos, y las metodologas de stos podran ser utilizadas para guiar e inspirar a otros programas de desarrollo de la primera infancia.
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Preparar un plan para la ampliacin del programa. A menos que el programa forme parte de un sistema preexistente grande en el cual pueda crear sus servicios, requerir por lo menos dos a tres aos para la implementacin piloto de los mismos. El cobertura geogrfico y poblacional se debe ampliar lenta y cuidadosamente, prestando atencin a consolidar los sistemas centrales y crear capacidad institucional de crecimiento. Preparar todos los componentes requeridos para ampliar el programa. Para que un programa pueda ampliarse a gran escala y ser reproducido en comunidades en todo un pas, debe planificar, ensayar en el terreno, revisar y producir todos los componentes programticos esenciales. Disear, ensayar en el terreno y mejorar continuamente los servicios de capacitacin previo al servicio y en el servicio. Para ampliarse a gran escala, los programas deben crear sistemas de capacitacin y manuales de gestin programtica, tales como manuales especializados para visitas al hogar, evaluaciones y tamizaje, sesiones de grupo, cuidado de nios y educacin preescolar, evaluacin y monitoreo, administracin de programa y administracin financiera. Estos sistemas de capacitacin deben ser flexibles y deben incluir evaluacin interna y revisin permanente en respuesta a las necesidades cambiantes de la comunidad y del programa. Mantener un espritu de innovacin y apertura al cambio. Para lograr la sostenibilidad, los programas de desarrollo de la primera infancia deben fomentar intencionalmente la innovacin permanente y el cambio guiado para el mejoramiento por medio de actividades tales como crear y modificar contenidos, materiales y mtodos educativos; realizar monitoreo y evaluacin interno y evaluaciones externas; utilizar procesos participativos que incluyen a participantes del programa; proveer capacitacin y mejoramiento permanente del personal a todo nivel; revisar la administracin, los reglamentos y los estndares para satisfacer las necesidades cambiantes a todo nivel; y colaborar y realizar coordinacin horizontal e intercambios entre sitios con programas de desarrollo de la primera infancia similares a nivel nacional e internacional.
4. Incluir procedimientos internos y externos para el monitoreo del programa, la evaluacin, la rendicin de cuentas, los informes y la revisin del programa. La rendicin de cuentas (accountability) es esencial para lograr programas de desarrollo de la primera infancia exitosos, a gran escala y sostenibles. Para tener rendicin de cuentas, todos los programas escogidos instituyeron amplios sistemas internos de monitoreo y evaluacin con procesos peridicos de informe y revisin. Siete programas realizaron monitoreo y evaluacin interno comprehensivo.
La mayora de los programas tambin incluyeron los participantes del programa y las comunidades en actividades de veedura y en procesos de gestin, repaso y revisin del programa. De manera especfica, ocho programas emplearon participantes del programa como monitores y/o evaluadores. Usar participantes como monitores y evaluadores generalmente ayuda a asegurar que los programas respondan a las necesidades y preocupaciones de los participantes y comunidades. Todos los programas emplearon evaluadores externos. Seis de ellos crearon sistemas para financiar rutinariamente actividades de evaluacin y control independientes. Los directores de programa lideraron o guiaron el trabajo de evaluacin en varios de los programas. Sin embargo, el papel de los directores en liderar y participar en procesos de evaluacin debe ser reconsiderado con cuidado para asegurar el mximo de objetividad y resultados comprehensivos.
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Captulo 5: La ampliacin de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala: algunas recomendaciones. se ha encontrado que vincular la supervisin con el monitoreo y evaluacin es funcional en programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala, aunque se requiere investigacin en el terreno para confirmar este hallazgo y explicar su impacto. Para asegurar que los programas cambien y se mejoren para satisfacer necesidades emergentes, se requieren sistemas de monitoreo y evaluacin que formen parte integral de ellos no slo para la evaluacin programtica sino tambin para informes, retroalimentacin y plantificacin permanente a todo nivel. Sistemas de retroalimentacin robustos para la planificacin permanente son esenciales. Todos los programas estudiados haban creado un sistema para informes, seguimiento y planificacin programtica permanente que funcionaba bien. Orientacin para el monitoreo, la evaluacin, la rendicin de cuentas, los informes y la revisin del programa Incluir sistemas comprehensivos de monitoreo y evaluacin interno en todos los programas de desarrollo de la primera infancia. Todo programa de desarrollo de la primera infancia, a gran escala o piloto, debe estar diseado para incluir sistemas comprehensivos para monitoreo y evaluacin interno as como perodos de informe regulares, procesos de alimentacin y planificacin permanente. Asegurar que los procedimientos para veedura comunitaria / por participantes sean creados e implementados de manera efectiva. La veedura comunitaria y de parte de los participantes es esencial para asegurar la rendicin de cuentas a nivel local y para ajustar y revisar los servicios para satisfacer necesidades comunitarias cambiantes. Realizar evaluaciones externas peridicas. Evaluaciones externas deben ser realizadas de manera regular para evaluar los insumos, procesos, productos y resultados programticos. Los evaluadores externos pueden ayudar a los programas a obtener apoyo a largo plazo. Se debe hacer un esfuerzo deliberado por asegurar que las funciones de evaluacin y control permanentes se manejen por aparte de las oficinas ejecutivas o que sean ejecutadas por organizaciones independientes.
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Evaluar la competencia cultural. Los procesos de monitoreo y evaluacin deben incluir indicadores relativos a la competencia cultural para ayudar a asegurar que se estn logrando los objetivos programticos para la prestacin de servicios culturalmente apropiados. Obtener asistencia tcnica y apoyo financiero para las prcticas de monitoreo, evaluacin y rendicin de cuentas. Los programas generalmente requieren orientacin tcnica para realizar actividades de monitoreo y evaluacin. Se debe prestar asistencia tcnica y capacitacin para la evaluacin y el monitoreo durante el perodo de diseo del programa, y despus de ello anualmente, como mnimo. Considere vincular la supervisin programtica con el monitoreo y evaluacin. Los programas deben considerar vincular los sistemas de supervisin con los sistemas de monitoreo y evaluacin y con la capacitacin en el servicio para reducir los costos de personal, mejorar la calidad programtica y asegurar que la supervisin est bien informada con resultados de investigacin. Crear un sistema permanente de informe de resultados y retroalimentacin para la planificacin y revisin del programa. Los programas de desarrollo de la primera infancia piloto y a gran escala exitosos y sostenibles tienen sistemas permanentes y comprehensivos para la retroalimentacin programtica y la revisin flexible del programa.
5. Preparar un plan de inversin slido para llegar a gran escala y el logro de la sostenibilidad. Todos los programas estudiados menos dos son financiados principalmente por presupuestos del sector pblico pertenecientes a la hacienda pblica, a oficinas presidenciales y a ministerios de planificacin, hacienda, educacin, salud y proteccin social. Varios de estos programas reciben, o anteriormente reciban, apoyo del Banco Mundial o del BID. Con respecto a los otros dos programas, Madres Guas es financiado principalmente, ms no nicamente, por CCF-I.
Hogares Comunitarios del ICBF recibe su principal apoyo de un impuesto de 3% al pago de nmina. Al igual que Francia, Colombia emplea este sistema productivo y eficiente de tributacin que podra apoyar servicios infantiles en otros pases. Hogares Comunitarios parece tener el presupuesto ms grande de todos los programas estudiados. Parece que apoyo del sector pblico estable y no fungible ha sido esencial para los programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala. Cuando la financiacin era fungible, como en el caso de PAIN, el programa termin. En todos los casos de financiacin externa a gran escala estaba presente una suma sustancial de apoyo nacional de contraparte. Sin embargo, en el caso de AIN-C, donde el apoyo poltico es esencial, y Familias en Accin, cuyos fondos son fungibles, no est claro que suficiente apoyo estar disponible a largo plazo para mantener su actual nivel de cobertura programtico. Esencialmente, la mayora de los programas han empleado enfoques de financiacin muy limitados. La mayora formularon estrategias sencillas con solamente una o dos fuentes importantes de apoyo. Esta falta de diversificacin es preocupante, especialmente cuando no est asegurado un fuerte apoyo jurdico y de polticas. Algunos proyectos piloto y a gran escala escogidos para el presente estudio parecen ser (o haber sido) demasiado dependientes de unos pocos donantes externos que dieron apoyo a corto y mediano plazo procedente de agencias internacionales. Excepciones a esta norma son grupos internacionales y fundaciones operativas que estn comprometidos con la financiacin programtica a largo plazo en pases en desarrollo, tales como Christian Childrens Fund, Save the Children Alliance, Plan International, World Vision y otros.
Captulo 5: La ampliacin de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala: algunas recomendaciones. Estas ONGs internacionales normalmente dependen de donantes y benefactores privados para suministrar financiacin sostenible a largo plazo para nios o comunidades selectos. Sin embargo, el nivel de este apoyo rara vez es suficiente para permitir a los programas ampliarse a gran escala sin financiacin adicional significativa procedente de gobiernos nacionales, agencias internacionales u otros donantes. Los programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala del sector pblico reseados han hecho poco uso de estructuras empresariales, pero esto comienza a tener lugar en la regin. Actualmente, algunas empresas y fundaciones empresariales estn ayudando a programas de desarrollo de la primera infancia de la sociedad civil y del sector privado en Brasil, Chile, Colombia, la Repblica Dominicana, Mxico, Venezuela y otros pases de la regin. Los programas a gran escala han hecho poco, incipiente o ningn uso de los siguientes tipos de fuentes de financiacin que han sido desarrollados en otras regiones del mundo: Compartir cuotas y subsidios municipales especiales para servicios de desarrollo de la primera infancia Ingresos desarrollados por s mismos obtenidos de la prestacin de servicios de asesora tcnica, talleres de capacitacin o venta y distribucin de materiales Prstamos de bajo costo del sector pblico para programas de desarrollo de la primera infancia Prstamos de la sociedad civil y del sector privado a proveedores de desarrollo de la primera infancia para crear centros de cuidado de nios o servicios familiares de cuidado del nio Impuestos a la renta dedicados para servicios infantiles Loteras pblicas dedicadas Impuestos selectivos al consumo de productos comerciales y concesiones de impuestos a la actividad econmica (impuestos de industria y comercio) Impuestos sobre la extraccin de recursos naturales Beneficios de la primera infancia: vales, subsidios y descuentos tributarios para servicios infantiles Compartir cuotas con padres, utilizando una tarifa variable para familias que viven en la pobreza Becas escolares o subvenciones a grupos marginados o empobrecidos para utilizar servicios de desarrollo infantil Subvenciones, contratos o fondos de la sociedad civil y del sector privado para extender los servicios del sector pblico Cuotas de participante Prestacin de servicios de desarrollo de la primera infancia por los empleadores Apoyo de cooperativas de empleadores y/o empleados para servicios de desarrollo de la primera infancia Fondos nacionales para servicios integrales de desarrollo de la primera infancia
Madres Guas, el ICBF y JUNJI han sido ms innovadores en este aspecto. Han utilizado subvenciones, contratos o ingresos autogenerados en mayor medida que otros programas. Existe un amplio espacio e para que los programas de desarrollo de la primera infancia latinoamericanos exploren enfoques de financiacin nuevos y diversificados que podran ayudar a asegurar su sostenibilidad a largo plazo. (Para una discusin de los enfoques de financiacin citados, vase Vargas-Barn 2007.) Cada uno de los programas de nivel nacional cre planes nacionales, regionales y municipales detallados para ayudar a asegurar la destinacin cuidadosa de los servicios a los nios y nias ms vulnerables que vivan debajo del nivel de pobreza. Para atenderlos de manera expedita, la mayora de los programas de desarrollo de la primera infancia crearon sistemas de transferencias. Los programas no anotaron ningn problema actual con las transferencias, aunque un director declar que el programa haba experimentado pagos lentos al personal al principio. La experiencia ha mostrado que programas de desarrollo de la primera infancia menos maduros a menudo encuentran problemas en asegurar que las transferencias sean oportunas y por la suma correcta. Los costos programticos no fueron bien evaluados por la mayora de los programas, y ser necesario trabajo adicional sustancial a este respecto. El costo por participante haba sido calculado por algunos de los programas, pero con la excepcin de un programa no incluyeron costos en especie y otros costos no monetizados. Se informaron costos administrativos de 3% a 15%, lo cual est dentro del rango comnmente aceptado para programas de servicio social. Adems de obtener apoyo financiero estable, no fungible y sostenible, han sido cruciales la creacin y el mantenimiento de sistemas financieros y de contabilidad transparentes y bien administrados, las actividades de presupuestacin y los sistemas para transferencias financieras a los niveles regional y local.
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Orientacin para la preparacin de un plan de inversin slido para la llegar a gran escala y el logro de la sostenibilidad Preparar un plan financiero slido. Los programas que son exitosos generalmente formulan planes financieros para obtener apoyo sostenible para todos los aspectos del desarrollo programtico desde los salarios y prestaciones bsicos hasta la capacitacin y los sistemas para innovacin, monitoreo y evaluacin. Crear apoyo financiero estable, no fungible y sostenible. Los programas que aspiran a ampliarse a gran escala deben crear apoyo financiero seguro a largo plazo y, en la medida de lo posible, no volverse demasiado dependientes de fuentes nicas de financiacin o del apoyo internacional. Buscar diversificar el apoyo financiero, aun cuando el apoyo bsico pueda parecer estable y seguro. Para que instituciones de la sociedad civil o del sector privado puedan llegar a gran escala ser esencial la diversificacin. Se debe considerar el uso de algunos de los enfoques de financiacin adicionales enumerados anteriormente, especialmente el impuesto al pago de nmina que se ha empleado con xito en Francia y Colombia para financiar programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala. Evaluar los costos programticos cuidadosamente. Es crucial evaluar los costos por participante y por comunidad en relacin con los resultados programticos mediante la realizacin de investigacin en el terreno para tratar no slo los desembolsos monetarios sino tambin los costos en especie y el valor de los voluntarios. Se debe prestar atencin a mantener los costos administrativos bien por debajo de 15%. Realizar ejercicios de mapeo programticos y simulaciones financieras. Se deben llevar a cabo ejercicios de mapeo para identificar las poblaciones vulnerables, y se deben realizar simulaciones financieras para lograr el mayor cobertura posible asegurando al mismo tiempo que se mantenga la calidad programtica. Asegurar que los sistemas financieros y de definicin de presupuestos estn bien articulados a todo nivel. Los pases deben crear papeles, responsabilidades, directrices y sistemas de coordinacin claramente articulados para la planificacin financiera integrada del desarrollo de la primera infancia a nivel regional y municipal. Sin orientacin de este tipo, los servicios comprehensivos para los nios pequeos pueden quedar desfinanciados, ser de calidad pobre o carecer de elementos esenciales. Disear sistemas seguros para la transferencia de fondos del nivel nacional a los niveles regional y municipal. Los programas de desarrollo de la primera infancia deben asegurar que los sistemas de transferencia sean eficientes y oportunos, y que rindan cuentas. Crear un sistema de contabilidad responsivo y que funcione bien. Un sistema de contabilidad que funciona bien es esencial para buena gestin programtica, sostenibilidad y ampliacin a gran escala. Asegurar la compatibilidad con otros sistemas financieros. Cuando el programa trabaja de manera integrada o coordinada con otros ministerios o programas de desarrollo de la primera infancia, en la medida de lo posible el sistema de contabilidad del programa debe estar vinculado con los sistemas colaboradores. Crear sistemas de compra flexibles y descentralizados. Problemas de adquisicin de bienes y servicios pueden tener lugar a nivel nacional, regional y, de manera especial, municipal, incluyendo desafos en la licitacin y compra.
El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina 6. Prepararse para enfrentar las barreras tpicas al logro de la expansin y calidad del programa mediante el estudio de la experiencia de otros programas. Como slo se estudiaron tres programas piloto, es imposible determinar por qu la mayora de los programas piloto no han sido capaces de ampliarse a gran escala en Amrica Latina. Madres Guas trabaj por crear un modelo programtico comprehensivo que pudiera ampliarse a gran escala en Honduras. El director del programa anot que su nica barrera real para lograr este fin ha sido la falta de suficiente apoyo financiero para ampliar sus servicios a otras regiones en Honduras. Al principio, el programa encontr un reto forjar alianzas con agencias de salud y educacin del sector pblico, pero han logrado crear estas alianzas debido a la calidad de sus servicios y su disposicin a prestar apoyo tcnico. Hasta ahora, no se ha producido ninguna financiacin a gran escala de parte del sector pblico.
La mayora de las ONGs y otras OSCs carecen de la base de financiacin requerida para prestar apoyo pro bono al sector pblico. As, para ellas ha sido esencial crear enfoques innovadores para la financiacin de programas y crear fuerte coordinacin interinstitucional. Por medio de su consolidacin con JUNJI, CASH ha sido capaz de ampliarse a gran escala en ms reas rurales de Chile, y ya no enfrenta barreras importantes para la expansin. PAIN desapareci principalmente debido a la falta de apoyo financiero; sin embargo, de haberse continuado habra sido necesario trabajo adicional para desarrollar varios aspectos de su programa para que pudiera haberse ampliado a gran escala. Su evaluacin mostr que sus servicios eran valiosos, y el programa se podra reiniciar en el futuro para seguir atendiendo a comunidades indgenas empobrecidas y marginadas. Con respecto a los programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala del sector pblico, muchas de las barreras que enfrentaron para ampliar el cobertura y lograr la sostenibilidad se relacionaban con asuntos burocrticos, administrativos y financieros del sector pblico. Estas y otras barreras se enumeran a continuacin, junto con algunas de las estrategias que emplearon para superarlas. Orientacin para superar barreras para ampliarse a gran escala y lograr la sostenibilidad Barrera: Los programas piloto carecen de apoyo financiero, poltico y de polticas para ampliarse a gran escala. Estrategia: Considerar consolidar el programa piloto dentro de un programa mayor del sector pblico o crear acuerdos interagenciales y obtener subvenciones y contratos para ampliar los servicios. Barrera: Procesos administrativos y financieros de arriba hacia abajo limitan la descentralizacin de servicios programticos al nivel municipal. Estrategia: PAIN no fue capaz de superar este problema, pero otros programas crearon estructuras administrativas y financieras descentralizadas con clara lneas de mando, papeles y responsabilidades, directrices y reglamentos para asegurar la transparencia y la rendicin de cuentas. Barrera: Altos niveles de rotacin de designados polticos y personal de carrera en los cargos pueden inhibir y limitar la implementacin y mantenimiento de los programas. Estrategia: Programas ms viejos, tales como JUNJI y Hogares Comunitarios, han aprendido a mantener lugartenientes y personal de carrera en cargos gerenciales clave. Barrera: Las estructuras y sistemas de coordinacin ministeriales no satisfacen las necesidades del programa. Estrategia: Varios programas a gran escala crearon oficinas y sistemas de coordinacin descentralizados separados que son paralelos a, o anidados dentro de, los sistemas ministeriales.
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Barrera: Frecuentes traslados de personal entre cargos, entre niveles y entre sectores causaron problemas para la mayora de los programas. Estrategia: JUNJI e INTEGRA aprendieron a crear escaleras de carrera efectivas y mantienen procesos permanentes de capacitacin programtica. Tambin crearon servicios de capacitacin rpida para preparar personal nuevo en otros sectores para la coordinacin intersectorial positiva. Cuando Educacin Inicial experiment un alto nivel de movilidad de los miembros de sus cadenas operativas, crearon un sistema para escoger personal de su propia regin y reconocer el trabajo ejemplar. Barrera: Procesos administrativos y financieros lentos han causado problemas para algunos programas. Estrategia: Los programas de transferencias condicionadas han sido especialmente exitosos en crear nuevos procedimientos administrativos y sistemas rpidos de transferencia financiera, tanto dentro del gobierno como por medio de la contratacin con ONGs de servicios para beneficiarios y con contratistas del sector privado para realizar las transferencias financieras. Cuando Educacin Inicial enfrent una falta de pagos oportunos para los equipos operativos, el programa convenci a sus administradores que pagos oportunos eran esenciales para retener el personal. Barrera: Procesos de comunicacin ministeriales ineficientes y difciles en reas rurales remotas dificultaron algunas actividades programticas. Estrategia: Una variedad de enfoques han sido empleados para superar las barreras de comunicacin, desde la radio comunitaria y los diarios rurales hasta reuniones cara a cara. Cada vez ms, los programas estn desarrollando capacidades de Internet para comunicarse con las reas rurales de manera ms efectiva. Barrera: Faltan sistemas para manejar limitaciones del sector pblico. Estrategia: En cada pas se debe prestar atencin especial a identificar limitaciones del sector pblico que afectan a los programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala. Consejos o comits de desarrollo de la primera infancia deben ser creados para ayudar a los programas de desarrollo de la primera infancia a encontrar maneras de evitar las restricciones burocrticas y mejorar los procedimientos del servicio civil. Barrera: Limitaciones presupuestales e infraestructurales para la expansin del cobertura programtico fueron encontradas cuando los programas de desarrollo de la primera infancia intentaron seguir administrando centros preescolares de manera directa. Estrategia: JUNJI decidi transferir fondos a terceros para administrar los centros preescolares. Tambin transfirieron fondos a las municipalidades que administraban proyectos de construccin y ayudaban a JUNJI a lograr sus metas de cobertura. Barrera: Obtencin de apoyo financiero. Estrategia: Para sobrevivir y ampliar el programa piloto, CASH colabor con varios programas del Ministerio de Educacin y finalmente se consolid con JUNJI dentro del sistema del Ministerio de Educacin. Barrera: Dificultad para identificar a los trabajadores comunitarios. Estrategia: CASH, Madres Guas, AIN-C y Hogares Comunitarios suministraron criterios bsicos para la seleccin, pero dej la escogencia del personal comunitario estrictamente en manos de grupos de padres a nivel de la comunidad. Todos informaron buenos resultados de esta estrategia. Barrera: Los programas enfrentaban una falta de materiales educativos y manuales programticos apropiados y actualizados. Estrategias: Virtualmente todos los programas han creado materiales y manuales nuevos para los profesionales, monitoras y madres. Esta barrera se debe prever, y materiales y manuales cultural y lingsticamente apropiados
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deben ser rpidamente diseados, ensayados en el terreno y producidos. Madres Guas cre herramientas culturalmente apropiadas de fcil uso para los trabajadores a nivel comunitario. Para mantener el personal comunitario actualizado con respecto a avances en el desarrollo de la primera infancia, CCF cre un sistema para revisin permanente de los materiales educativos. CASH inform que emplear estrategias y contenidos que rescatan las culturas locales brinda a las mujeres rurales una oportunidad para la participacin social. Sus materiales educativos estn diseados para permitir a las monitoras trabajar solas de una manera secuencial con una clara comprensin de los materiales, metodologas y actividades. Su estrategia incluye un sistema de evaluacin formativa interna que se ajusta flexiblemente a diferentes zonas geogrficas y culturales. JUNJI e INTEGRA usaron un diseo curricular validado, asistencia tcnica para ensayar los materiales educativos en el terreno, implementacin gradual y progresiva de planes de estudio, y servicios peridicos de capacitacin, mejoramiento y asesora para los equipos regionales y equipos basados en centros, junto con diagnsticos de las fortalezas y debilidades del proceso. Barrera: Las unidades operativas del programa y los participantes experimentaron dificultad en cumplir horarios programticos definidos a nivel central. Estrategia: Todos los programas ajustaron sus horarios de servicio para adaptarlos a los horarios de trabajo y horarios familiares de los participantes. Barrera: Falta de congruencia entre las agendas programticas nacionales y estatales. Estrategia: Educacin Inicial decidi que las estrategias a nivel de estado se deban formular de acuerdo con las necesidades operativas locales. Se realizaron sesiones de trabajo con las oficinas locales del programa para conocer sus procesos de trabajo y necesidades para prestar apoyo oportuno y apropiado. Barrera: Dificultades para cumplir requerimientos de implementacin de manera oportuna, especialmente a nivel nacional y regional. Estrategias: INTEGRA desarroll habilidades de la organizacin para asignar prioridades a tareas y recursos, promovi el compromiso de equipo, construy una identidad institucional, brind reconocimiento de los esfuerzos hechos por el personal del programa, e intent maximizar el uso de los recursos humanos y materiales. Educacin Inicial ampli los servicios a los estados lentamente y en forma acorde con indicadores relacionados con la educacin y la marginalidad. Desarrollaron un modelo programtico formativo y aseguraron que las cadenas operativas participaran activamente en el desarrollo programtico. Aumentaron la divulgacin de informacin acerca del programa, y esto ampli la participacin de padres y cuidadores. Barrera: Bajos niveles de capacitacin y certificacin del personal. Estrategias: INTEGRA formul una poltica para mejorar la capacitacin acadmica y tcnica para profesionales, brindar capacitacin permanente a los equipos en los centros preescolares y alentar a los funcionarios sin diploma o certificado a convertirse en profesionales. Ms tarde, INTEGRA cre un programa para capacitar a los equipos regionales y centros preescolares en nuevos planes de estudio y mtodos preescolares, lo cual result en su rpida adopcin y uso. Todos los programas instituyeron sistemas de capacitacin en el servicio. Hogares Comunitarios y Madres Guas brindaron frecuente capacitacin en el servicio, supervisin y alfabetizacin para los trabajadores comunitarios. Madres Guas observ una mejora en los niveles educativos de las madres y una capacidad recin adquirida de ayudar a sus hijos e hijas a aprender a leer y escribir. Barrera: Dificultad en atender a poblaciones rurales dispersas y aisladas. Estrategias: Hogares Comunitarios cre Centros de Servicio Zonales en cada uno de los municipios del pas. CASH reuni a padres en centros municipales. Educacin Inicial utiliz outreach al
Captulo 5: La ampliacin de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala: algunas recomendaciones. hogar. En reas rurales con poblaciones dispersas, Madres Guas invit los miembros de la comunidad a reuniones celebradas en el ncleo de la comunidad en vez de hacer visitas separadas a los hogares. Barrera: Superar la resistencia rural a las actividades programticas, incluida la violencia en algunas reas. Estrategias: Hogares Comunitarios y Madres Guas, entre otros, colocaron el liderazgo y la organizacin del programa a nivel local en manos de las comunidades, junto con un paquete de capacitacin relativa a objetivos, actividades, papeles y responsabilidades. Madres Guas enfrent inicialmente problemas de gnero en las comunidades y trabaj con xito por convencer a los hombres de la importancia de los papeles de la mujer en el mejoramiento del desarrollo infantil. Tambin utiliz estrategias de comunicacin para concientizar a las madres y los padres acerca del impacto positivo de la estimulacin temprana en sus nios y nias pequeos. En Educacin Inicial, la baja participacin de los padres afectaba al programa con mucha frecuencia. El programa aument su divulgacin de informacin a las comunidades, resultando en una mayor tasa de participacin de los padres. Este programa tambin experiment alguna resistencia sociocultural al programa. Para afrontarlo, se vincularon las autoridades locales ms estrechamente con el programa, y se inform a las comunidades los beneficios del programa para sus nios y familias. Barrera: Resistencia a nivel nacional a los enfoques programticos. (Por ejemplo, PAIN enfrent muchas barreras, incluyendo la falta de presupuesto suficiente para ampliar y continuar el programa que resultaba de baja inversin nacional y local en la educacin inicial y la falta de fondos para costos programticos esenciales relacionados con la capacitacin, el monitoreo y la evaluacin participativa.) Estrategias: AIN-C gan credibilidad para sus servicios de nutricin y proteccin social por medio de la creacin de un proyecto piloto y la conformacin de equipos tcnicos que pudieron mostrar resultados positivos. Luego buscaron incorporar el programa en los planes de salud nacionales y municipales y en los paquetes de servicios de la Secretara de Salud. Desde el comienzo involucraron a los gobiernos municipales en actividades de implementacin del programa. Para ampliar el programa a gran escala, sistematizaron la estrategia, organizaron el proceso de implementacin y realizaron actividades de seguimiento para lograr los resultados programticos. Oportunidades mostr resultados de evaluacin positivos y atrajo mayor apoyo. Cuando cambios de gobierno amenazaron al programa, se hicieron esfuerzos por institucionalizarlo y continuar promoviendo sus resultados de evaluacin. Barrera: Los papeles anteriores del personal tcnico no se ajustaban a las necesidades de personal emergentes para la expansin del programa. Estrategias: AIN-C cambi los papeles del personal tcnico de prestar servicios directos a supervisar a organizaciones consultoras que fueron contratadas para prestar los servicios programticos. Madres Guas inicialmente emple consultores para capacitar a madres guas, pero esto result ser muy costoso. Luego crearon una estrategia en la cual personal programtico capacitaba a educadores nacionales que capacitaban y supervisaban a madres guas que a su turno trabajaban con las madres y los nios. Se inform que este enfoque de capacitadores de capacitadores daba mayor efectividad y eficiencia programtica, as como un menor costo por unidad de servicio. Barrera: Dificultades para ampliar el cobertura a nivel comunitario reteniendo al mismo tiempo el personal programtico. Estrategia: Madres Guas cre redes de mujeres y hombres para promover las mejoras comunitarias. Para afrontar una alta rotacin de personal voluntario y contratado, el programa realiz bsquedas inmediatas de reemplazos y brind capacitacin rpida.

Barrera: Falta de una estrategia de comunicacin. Estrategia: Oportunidades formul un plan comprehensivo que ha satisfecho sus requerimientos de outreach, suministrando informacin a los participantes y manteniendo el apoyo poltico y comunitario para el programa.
7. Formar alianzas con programas piloto patrocinados por instituciones de la sociedad civil y del sector privado para lograr escala plena, calidad y competencia cultural. Los tres programas piloto no fueron capaces de ampliarse a gran escala a nivel nacional. Miles de programas piloto de desarrollo de la primera infancia existen en Amrica Latina, y estos tres programas son demasiado pocos para formular conclusiones seguras con respecto a proyectos piloto. Se necesita mucho ms investigacin acerca de este tema. Sin embargo se pueden hacer algunas observaciones interesantes.
CASH aparece como una fundacin privada; sin embargo, ha sido financiado completamente por el sector pblico. Su financiacin ha permanecido estable y el programa ha crecido desde que se consolid con JUNJI. La consolidacin de programa puede ser una ruta a considerar para permitir que la experiencia y los sistemas de programas piloto exitosos se amplen a cobertura nacional. El Ministerio de Educacin del Per cre PAIN. Una vez termin el apoyo financiero del ministerio y del BID, este programa que se haba evaluado como exitoso en trminos de lograr sus resultados programticos desapareci. No tuvo un impacto importante en el sistema de educacin inicial del Per. Madres Guas, uno de los programas piloto de desarrollo de la primera infancia ms grandes y ms exitosos en Amrica Latina, es apoyado principalmente por la ONG internacional CCF. Incluye servicios comprehensivos basados en la comunidad y ha logrado sostenibilidad plena. Ha formado una serie de vnculos duraderos con las Secretaras de Educacin y Salud, as como con muchas ONGs nacionales y agencias internacionales. Es sobresaliente su historial de colaboracin y de generosos servicios de apoyo tcnico y capacitacin para los programas infantiles de otras organizaciones. Sin embargo, Madres Guas no puede ampliar sus servicios ms sin mayor apoyo financiero. Por esta razn est creando acuerdos de implementacin con el Ministerio de Educacin, el Ministerio de Salud y otras ONGs. Est ofreciendo programas de capacitacin para personal tcnico y comunidades de Honduras, y est adaptando componentes programticos bsicos, incluida la estimulacin temprana, para uso en otras comunidades y programas ministeriales. El programa est participando activamente en comits interministeriales para la formulacin de polticas y programas de desarrollo de la primera infancia. Madres Guas brinda un modelo de cmo un programa piloto competente puede ayudar a mejorar y ampliar programas pertenecientes al sector pblico y a otras ONGs. Sus servicios efectivos en relacin con el costo han atrado inters considerable, y est posicionado para ampliar su programa por medio de una combinacin de apoyo del sector pblico y colaboracin con donantes internacionales clave. Esta experiencia con la llegar a gran escala podra ser instructivo para estudios futuros relativos a la ampliacin a gran escala de programas de desarrollo de la primera infancia patrocinados por instituciones de la sociedad civil. PROGRESA, de CINDE, no incluido en el presente estudio, es un ejemplo de un programa sumamente exitoso pero no sostenible creado por una ONG nacional. PROGRESA no fue capaz de llegar a escala nacional principalmente por falta de apoyo financiero y del sector pblico. Si bien algunos aspectos de PROGRESA influyeron en Hogares Comunitarios del ICBF, este programa es considerablemente diferente del programa PROGRESA. El programa original ha desaparecido, pero influy en una multitud de esfuerzos duraderos de desarrollo infantil y familiar en el Choc y
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Captulo 5: La ampliacin de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala: algunas recomendaciones. otras regiones de Colombia. Adicionalmente, CINDE cre un programa acadmico de desarrollo de la primera infancia de nivel doctoral en la Universidad de Manizales, presta amplia asistencia tcnica a programas de desarrollo de la primera infancia colombianos y latinoamericanos, y realiza muchos talleres de capacitacin y estudios todos los aos. CINDE tambin acta como la secretara de la Red Primera Infancia, una amplia red de redes de desarrollo de la primera infancia para Amrica Latina y Brasil que ayuda a sus miembros con apoyo tcnico, brinda un sitio Web valioso y realiza talleres y conferencias regionales. De esta manera, aunque PROGRESA no se ampli a gran escala en Colombia, CINDE ha seguido haciendo aportes importantes al desarrollo del tema de desarrollo de la primera infancia en Colombia, Amrica Latina y otras regiones del mundo. Fue particularmente impactante que los siete programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala estudiados hicieron relativamente pocas menciones de colaboraciones con ONGs nacionales e internacionales. Aunque todos los directores de programa enfatizaron la importancia de la participacin comunitaria en sus programas, y muchos de ellos trabajan con organizaciones de base comunitaria existentes, solamente cuatro de los siete programas a gran escala (JUNJI, INTEGRA, el proyecto AIN-C y Hogares Comunitarios) mencionaron trabajar con OSCs como parte integral de sus programas. Ambos de los programas ms grandes y ms viejos, JUNJI y Hogares Comunitarios, contratan a ONGs, organizaciones de desarrollo comunitario y cooperativas de empleados para ayudar a manejar centros de servicios. Estos programas son slo unos pocos de los muchos programas de desarrollo de la primera infancia en Amrica Latina, pero pueden revelar una tendencia hacia relaciones contractuales pblico-privadas. Ninguno de los diez programas inform que trabajara directamente con instituciones del sector privado. Estas colaboraciones estn comenzando a tener lugar en la regin de Amrica Latina, y es probable que aumenten con el transcurso del tiempo. Los programas de desarrollo de la primera infancia del sector pblico han perdido muchas oportunidades de trabajar con programas de la sociedad civil y del sector privado. Esta situacin puede explicar en parte por qu tantas de las ONGs y organizaciones del sector privado que han fundado programas de desarrollo de la primera infancia en Amrica Latina nunca han sido capaces de crecer ms all de la etapa piloto o han desaparecido calladamente. Mucho trabajo queda por hacer en la regin para reunir a ONGs, OSCs y grupos del sector privado en alianzas pblico-privadas para el desarrollo infantil y familiar, la reduccin de la pobreza y el mejoramiento de la equidad Orientacin para formar alianzas con programas piloto patrocinados por institucionede la sociedad civil y del sector privado para lograr escala plena, calidad y competencia cultural Crear ms relaciones contractuales con ONGs y OSCs. Como se ha anotado, las relaciones contractuales con ONGs y OSCs pueden ser un camino para traer el conocimiento y capacidad de estas organizaciones a los sistemas de desarrollo de la primera infancia del sector pblico. Consolidar programas cuando sea justificado, de mutuo beneficio y efectivo en relacin con el costo para ayudarles a ampliarse a gran escala. La consolidacin de CASH en JUNJI ha sido de mutuo beneficio hasta la fecha. Se debe tener cuidado de evitar usar la consolidacin para reducir la duplicacin necesaria o para eliminar programas de alta calidad de la competencia por apoyo financiero. La mayora de los directores de programa resisten la consolidacin al principio, pero cuando sta crea una visin comn, reduce costos administrativos redundantes y mejora las estructuras y la calidad del programa, la consolidacin puede ser efectiva en relacin con el costo.
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Considerar nuevas maneras de coordinar con organizaciones de desarrollo de la primera infancia del sector privado. Las cooperativas de empleados, los programas de desarrollo de la primera infancia patrocinados por los empleadores y los centros preescolares, guarderas infantiles y clnicas de salud del sector privado brindan una variedad de programas de desarrollo de la primera infancia en Amrica Latina. Aunque tradicionalmente han trabajado aparte del sector pblico, puede ser hora de considerar crear nuevas colaboraciones unificadas alrededor de una visin comn para el desarrollo infantil y familiar. Crear tipos adicionales de alianzas pblico-privadas. Se podran crear alianzas para aprovechar y ampliar el impacto de innovaciones, contenidos y mtodos valiosos de OSCs y del sector privado; para construir vnculos ms fuertes con las comunidades atendidas por estas organizaciones; para ampliar el cobertura programtico de manera ms rpida empleando las redes de servicios existentes; y para maximizar el uso de los recursos humanos experimentados y sistemas de capacitacin de cada pas. Promover compromiso de polticas para ampliar programas piloto exitosos a gran escala. El apoyo poltico y de polticas que se necesita para ampliar programas piloto a gran escala ha faltado. Potencialmente, los programas piloto podran ser ampliados por medio de la provisin de apoyo financiero a nivel nacional, regional y municipal, como ha sido el caso de algunos modelos de escuela pblica innovadores creados por ONGs o universidades (por ejemplo, Escuela Nueva [ONG] y Escuelas que Educan y Sanan [universidades] en Colombia). Para crear apoyo poltico y de polticas para ampliar programas piloto a gran escala, ser necesario identificar y escoger programas prometedores en cada pas y analizar su capacidad. Pueden ser necesarios comits de planificacin intersectoriales para ayudar a revisar y agregar estructuras y elementos esenciales para ampliar los programas piloto a gran escala. Alentar a agencias internacionales y bancos a apoyar esfuerzos piloto que estn diseados para ampliarse a gran escala y que estn listos para hacerlo. Programas tales como Madres Guas estn listos para ampliarse a gran escala con relativamente pocas adiciones. Los donantes internacionales, en colaboracin con los gobiernos nacionales, podran considerar esta opcin para lograr mayor cobertura del desarrollo de la primera infancia y servicios ms comprehensivos y culturalmente competentes. Se debe prestar especial atencin a mantener la calidad programtica mediante el apoyo a los costos recurrentes y de capital, y tambin a la capacitacin previo al servicio y en el servicio, los materiales y medios educativos, la supervisin, el monitoreo y evaluacin, y la innovacin continuada. Ayudar a otros programas piloto a prepararse para la ampliacin a gran escala. Otros programas, tales como PAIN, que carecen de procesos completos de desarrollo programtico han prestado no obstante servicios programticos valiosos. Deben ser apoyados para completar sus procesos de diseo y prueba piloto para ayudarles a ampliarse a gran escala.
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CAPTULO 6
Foto: UNICEF/Fernando Cuellar
PARA AVANZAR
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Captulo 6: Para avanzar

l presente estudio busca iniciar una discusin acerca de este tema de vital imrpotancia, como es lograr gran escala y la sostenibilidad a lo largo del tiempo de programas de desarrollo de la primera infancia. Los temas tratados en este documento merecen investigacin de fondo en el terreno. Se deben realizar entrevistas y observacin en todos los niveles de los programas de desarrollo de la primera infancia. Los planificadores de polticas y otros tomadores de decisiones deben participar en evaluar la sostenibilidad de los programas y los procesos para la implementacin a gran escala. Se debe dar apoyo a los futuros programas de desarrollo de la primera infancia para asegurar que anlisis de situacin y estudios de lnea base sean realizados antes de que sean diseados. Aunque se pueden emprender iniciativas piloto durante los primeros dos a tres aos de implementacin del programa, los programas deben ser diseados desde el principio para su implementacin a gran escala. Teniendo esto presente, se deben recopilar todos los datos de lnea base que sern necesarios para la evaluacin e investigacin programtica a largo plazo. Los estudios de lnea base comprehensivos incluyen las necesidades, los desafos y las preferencias de la poblacin objetivo; los recursos humanos, institucionales y de capacitacin para ejecutar el programa; los recursos financieros potencialmente disponibles para el programa; y un anlisis de polticas para identificar todas las polticas, planes, legislacin y decretos que puedan afectar al programa. Al mismo tiempo, los anlisis de situacin deben buscar asegurar que los programas satisfagan las expectativas y las necesidades sentidas y percibidas de las comunidades. Se debe prestar especial atencin a disear y realizar estudios de investigacin evaluativa externa que incluyen diseos longitudinales con grupos de control.
Temas de investigacin que merecen atencin de manera especial incluyen:

Estudios de la efectividad en relacin con el costo y del beneficio en relacin con el costo de los programas de desarrollo de la primera infancia Sistemas de personal comunitario y de voluntarios: su efectividad y sostenibilidad Los planes de estudio, materiales, mtodos, medios y manuales de capacitacin de desarrollo de la primera infancia Los sistemas de capacitacin previo al servicio y en el servicio La participacin de padres y las estructuras, actividades y sistemas de veedura lideradas por la comunidad Los actores, estructuras, procesos y resultados de la coordinacin Los sistemas combinados para supervisin, capacitacin en el servicio, y monitoreo y evaluacin Con respecto al apoyo internacional para ampliar los programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala, se debe dar mayor nfasis a suministrar orientacin de polticas de nivel macro para ayudar a los pases a construir las estructuras organizativas y de coordinacin y las bases jurdicas requeridas para permitir el desarrollo continuado de polticas y programas de desarrollo de la primera infancia, ampliar la inversin nacional en los nios y nias pequeos, y preparar sistemas para la planificacin y corresponsabilidad intersectorial.
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Captulo 6: Para Avanzar
Adicionalmente, las agencias internacionales deben ampliar significativamente sus inversiones en programas de desarrollo de la primera infancia en Amrica Latina. Podran ofrecer asistencia tcnica al principio de la formulacin de programa para asegurar que los programas sean diseados para ampliarse a gran escala y volverse sostenibles. Podran alentar la creacin de compromisos nacionales de suministrar financiacin diversificada, estable y no fungible, y apoyo administrativo para ayudar a asegurar la sostenibilidad de los programas. Las agencias internacionales deben trabajar con los gobiernos nacionales y con programas patrocinados por organizaciones de la sociedad civil y del sector privado, incluyendo programas piloto que hayan logrado resultados prometedores. En algunos casos, esto puede significar ayudar a que tales programas obtengan un puesto en la mesa durante los procesos de planificacin de polticas y programas de desarrollo de la primera infancia. En otros casos, se podra ayudar a los programas piloto a compartir algunos de sus componentes y habilidades programticas con programas del sector pblico. Para que esto ocurriera, se podra prestar ayuda para crear acuerdos contractuales para servicios de asesora, talleres de capacitacin previo a y en el servicio, prestacin de servicios en concordancia con las capacidades de los programas piloto y, en algunos casos, actividades de monitoreo, evaluacin y seguimiento de programa. Los gobiernos podran escoger programas piloto sumamente exitosos ejecutados por organizaciones de la sociedad civil o del sector privado para expansin rpida. Normalmente, pero no siempre, esto implica una inversin y un esfuerzo considerables para completar el diseo del programa. Las agencias internacionales podran prestar apoyo tcnico y financiero para estos esfuerzos. Las agencias internacionales podran ampliar su apoyo para las redes internacionales, regionales y nacionales de desarrollo de la primera infancia que desempean papeles cruciales en la promocin del intercambio de conocimiento, experiencia y buenas prcticas. Podran aumentar su apoyo para actividades de planificacin de polticas nacionales de desarrollo de la primera infancia, abogaca de polticas, implementacin y seguimiento. Podran ayudar con el desarrollo de sistemas de capacitacin y talleres de capacitacin nacionales y regionales relativos al desarrollo de la primera infancia. El intercambio entre sitios es una de las mejores formas de capacitacin en el servicio. Esto sera valioso no slo dentro de los pases y regiones, sino tambin podra incluir intercambios sur-sur en todo el mundo. Dados los resultados de investigacin positivos y la prioridad cada vez mayor que las agencias internacionales estn asignando a la ampliacin de las inversiones en el desarrollo de la primera infancia, estos enfoques para la cooperacin internacional podran ayudar a mejorar el desarrollo de nios y nias vulnerables en toda la regin de Amrica Latina. Una cosa es segura: Los lactantes y nios pequeos que viven en la pobreza y en circunstancias difciles necesitan atencin ahora. No pueden esperar. Para satisfacer sus necesidades y superar la pobreza, es esencial implementar programas de desarrollo de la primera infancia prometedores a gran escala.
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Apndice A: Siglas empleadas en el informe.
Apndice A:
Siglas empleadas en el informe AIN-C BID CASH CCF CCF-H CCF-I CDN CINDE CONAFE ICBF INTEGRA JUNJI ODC ODM OEA ONG OSC PAIN PMA PRONOEI SEDESOL UNESCO UNICEF USAID Atencin Integral a la Niez en la Comunidad Banco Interamericano de Desarrollo Conozca a Su Hijo Christian Childrens Fund * Christian Childrens Fund de Honduras * Christian Childrens Fund International * Convencin sobre los derechos del nio Centro Internacional de Educacin y Desarrollo Humano Consejo Nacional de Fomento Educativo Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Fundacin Educacional para el Desarrollo Integral del Menor Junta Nacional de Jardines Infantiles Organizacin de desarrollo comunitario Objetivos de Desarrollo del Milenio Organizacin de Estados Americanos Organizacin no gubernamental Organizacin de la sociedad civil Proyecto de Atencin Integral a Nios y Nias Menores de Seis Aos de la Sierra Rural Programa Mundial de Alimentos Programas No Escolarizados de Educacin Inicial Secretara de Desarrollo Social Organizacin de las Naciones Unidad para la Educacin, la Ciencia y la Cultura Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia United States Agency for International Development
CONEANFO Comisin Nacional para el Desarrollo de la Educacin Alternativa No Formal
* Christian Child Fund, ahora conocido como Child Fund
103
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Implementacin a Gran Escala: El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina

El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina

Implementacin a Gran Escala: El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina

Implementacin a Gran escala

Implementacin a Gran escala

El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina

El alcance y propsito de este estudio

Implementacin a Gran escala

Los siguientes objetivos guiaron el desarrollo del estudio:

El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina

Visin global del informe

Una nota relativa a la terminologa

Implementacin a Gran escala

Foto: UNICEF/Gonzalo Bell

BREVES DESCRIPCIONES DE LOS PROGRAMAS

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El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina

Captulo 2: Breves descripciones de los

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El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina

El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina

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El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina

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Foto: UNICEF/Gonzalo Bell

Implementacin a Gran escala

El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina

Foto: UNICEF/Karla Rodriguez

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Foto: UNICEF/Gonzalo Bell

ANLISIS COMPARATIVO DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO DE LA PRIMERA INFANCIA

El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina

Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas

de desarrollo de la primera infancia

El Captulo 3 est dividido en cuatro secciones:

Tipos de programa, patrocinio y apoyo sectorial

Programas basados en la comunidad y en el hogar

Programas basados en centros

Programas del sector de la salud/nutricin

Implementacin a Gran escala

El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina

Programas de transferencias condicionadas

El patrocinio de los programas

Programas del sector privado

Programas de la sociedad civil

Programas del sector pblico

Implementacin a Gran escala

Una nota relativa al patrocinio

Implementacin a Gran escala

El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina

Los insumos de los programas

Implementacin a Gran escala

Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia

Implementacin a Gran escala

El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina

La orientacin de los programas

Los servicios y reas de contenido de los programas

Implementacin a Gran escala

Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia

Educacin y apoyo a padres

Programas de visitas al hogar

Medicin del crecimiento