Sanchez Gonzalez. Administracion Publica y Reforma Del Estado en Mexico

ADMINISTRACiN PBLICA Y
REFORMA DEL ESTADO EN MXICO

PREMIO INAP 1997
Jos Juan Snchez Gonzlez
Administracin Pblica y
Reforma del Estado en
Mxico
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PBLICA
Mxico, 1998
Diseno de portada: Gminis Editores e Impresores, S.A. de C.v.
Correccin: Adriana J. Paz Mojica
ISBN 968-6403-67-1
Derechos reservados conforme a la ley
Primera edicin agosto de 1998
Instituto Nacional de Administracin Pblica, AC.
Km. 14.5 Carretera libre Mxico-Toluca, Col. Palo Alto
05110 Cuajimalpa, D.F.
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Impreso y hecho en Mxico
Mxico, 1998
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NDICE
Presentacin 11
Prlogo 13
Introduccin 21
CAPTULOI APROXIMACiN A LAREFORMADEL ESTADO 27
1.1 Teorias en torno al Estado 27
1.2 El gobierno 32
1.3 Administracin pblica 33
1.4 Delimitacinde lo pblico y lo privado 35
1.5 Concepto de reforma 36
1.6 Concepto de Reforma de Estado 39
1.7 Acepciones bsicas de la Reforma del Estado 44
1.7.1 Por su posicin 44
1.7.1.1 Por su posicineconmica 44
1.7.1.2 Por su posicin poltica 47
1.7.1.3 Por su posicin social 49
1.7.1.4 Por su posicin administrativa 51
1.7.1.5 Por su posicinjuridica 54
1.7.2 Por sus propsitos 56
1.7.2.1 La Reforma del Estadocomo modernizacin 56
1.7.2.2 La Reforma del Estado como insercinen la
globalizacin mundial 58
1.7.2.3 La Reforma del Estadocomo vigencia del Estado
de Derecho 59
1.7.2.4 La Reforma del Estado como adelgazamiento
del gobierno 59
1.7.2.5 La Reforma del Estado como cambio en la
gestin gubernamental 60
1.7.2.6 La Reforma del Estado como transicin democrtica 62
1.7.2.7 La Reforma del Estadocomo liberalizacin
econmica y polltica 64
1.7.2.8 La Reforma del Estadocomo ajuste estructural 66
1.7.3 Por su enfoque 67
1.7.3.1 El enfoque neoinstitucionalista 67
1.7.3.2 El enfoque neoliberal 69
1.7.3.3 El enfoque neointervencionista 71
1.8 La Reforma del Estado sin adjetivos 72
CAPTULO 11. lA REFORMA DEL ESTADO EN El GOBIERNO
DE MIGUEL DE lAMADRID (1982-1988) 77
2.1 Miguel de la Madrid: ruptura con el populismo (1982-1988) 77
2.1.1 La reforma econmica: el sexenio de crecimiento cero 79
2.1.1.1 El crecimiento cero en la economa 84
2.1.2 La reforma poltica: la democracia gradualista 86
2.1.3 La reforma social: avance de la pobreza 90
2.1.4 La reforma administrativa: del gigantismo al adelgazamiento estatal 97
21.5 La privatizacin de las empresas pblicas 101
2.2 La Reforma del Estado con Miguel de la Madrid 102
CAPTULO 111. lA REFORMA DEL ESTADO EN El GOBIERNO
DE CARLOS SALINAS DE GORTARI (1988-1994) 107
3.1 Una aproximacin al estudio de la Reforma del Estado
3.1.1 Antecedentes de la Reforma del Estado
3.1.2 Reforma del Estado
3.2 Reforma econmica
3.2.1 El Programa de Estabilizacin (1983-1991)
3.2.2 Reforma financiera
3.2.3 Reforma fiscal
3.2.4 Renegociacin de la deuda externa
3.2.5 El Programa de apertura comercial
3.2.6 La inversin extranjera
3.2.7 La privatizacin de las empresas pblicas
3.3 Reforma poltica
3.3.1 Reforma del Partido Revolucionario Institucional
3.3.2 Reforma del Distrito Federal
3.4 Reforma social
3.5 Reforma administrativa
3.6 Reforma ideolgica
3.7 Reforma internacional
3.8 Reforma constitucional
3.9 Balance de la Reforma del Estado con Salinas de Gortari
107
108
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145
CAPTULO IV. LA REFORMA DEL ESTADO INCONCLUSA:
lAVIGENCIA DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA 155
4.1 En torno a la reforma administrativa
4.1.1 Cambio, reforma y revolucin administrativa
4.2 Tipologa de reformas administrativas
4.2.1 Macro y microreformas
4.2.2 Reformas eficientes y reformas eficaces
155
157
159
159
159
4.2.3 Reformas autocrticas y reformas democrticas 160
4.2.4 Otras clasificaciones 161
4.3 Propsitos de la reforma administrativa 162
4.4 Diferentes tipos de reforma administrativa 164
4.5 Requisitos mnimos de la reforma administrativa 166
4.6 La reforma administrativa: brecha entre las necesidades y
las disponibilidades administrativas 168
4.6.1 Enfoque reducionista de la reforma 168
4.6.2 La falsa dicotoma: poltica vs. Administrativa 169
4.6.3 Desconocimiento de la naturaleza del sector pblico 169
4.6.4 Eficientismo inmediatista 170
4.6.5 Concepcin errnea del papel del factor humano 171
4.6.6 Marginacin de la participacin ciudadana 171
4.7 Estrategias de la reforma administrativa 172
4.7.1 La reforma administrativa como planificacin administrativa 172
4.7.2 La reforma administrativa como desarrollo administrativo 173
4.7.3 La reforma administrativa como modernizacin administrativa 174
4.7.4 La reforma administrativa como cambio organizacional 174
4.7.5 La reforma administrativa como desarrollo poltico 175
4.7.6 La reforma administrativa como estrategia 177
4.8 Antecedentes histricos de reformas administrativas en Mxico 179
4.8.1 La reforma administrativa de 1970 a 1982 en Mxico 184
4.8.1.1 La reforma administrativa en el periodo 1970-1976 184
4.8.1.2 La reforma administrativa en el periodo 1977-1982 188
4.9 La reforma administrativa en Mxico: una necesidad impostergable 190
4.10 Reforma del Estado: reforma administrativa o
revolucin administrativa 192
4.11 La reforma administrativa como elemento esencial
de la Reforma del Estado 193
CAPTULO V EL NUEVO ROL DE LA ADMINISTRACiN
PBLICA EN EL CONTEXTO DE LA
REFORMA DEL ESTADO 199
5.1 Tres reformas administrativas al fin del milenio para reformar
la administracin pblica 199
5.1.1 Suecia 199
5.1.2 Japn 201
5.1.3 Estados Unidos 204
5.1.4 Coincidencias de las estrategias 206
5.2 Reinventando el gobierno: propuestas y limitaciones 208
5.3 La administracin pblica mexicana hacia el fin del milenio 213
5.4 Condiciones para el nuevo rol de la administracin pblica
para la Reforma del Estado 216
5.4.1 De una administracin pblica tradicional a una moderna 216
5.4.2 De una administracin pblica autocrtica a una democrtica 217
5.4.3 De una administracin pblica centralizada a
una descentralizada 222
5.4.4 De una administracin pblica corrupta a una honesta 224
5.4.5 De una administracin pblica burocrtica a una eficiente 225
5.4.6 De una administracin pblica sobre regulada a una
desregulada y simplificada 226
5.4.7 De una administracin pblica cerrada a una abierta 227
5.4.8 De una administracin pblica privatizada a una necesaria 229
5.4.9 De una administracin pblica de botn a una de Servicio
Civil de Carrera 231
5.5 Agenda de la reforma administrativa en la Reforma del Estado 233
Conclusiones 239
Bibliografa y hemerografa 247
PRESENTACiN
Como parte de una larga y fructfera tradicin fielmente apegada a sus objetivos
originarios, el Instituto Nacional de Administracin Pblica ha celebrado una edicin
ms del certamen PREMIO INAP, cuyo propsito es estimular, reconocer y difundir
la investigacin en administracin pblica, particularmente aquella que contribuye
a comprender y mejorar el desarrollo prctico de las labores publiadministrativas
en nuestro pas.
En esta ocasin, el Jurado del certamen otorg el Premio INAP 1997 a Jos Juan
Snchez Gonzlez, por su investigacin Administracin Pblica y Reforma del Estado
en Mxico, con la cual obtuvo el grado de doctor en la Facultad de Ciencias Polticas
y Sociales de nuestra mxima casa de estudios. Dichotrabajo aporta un serio anlisis
poltico-administrativo, que reitera la necesidad de revalorar la reforma administrativa
en el contexto y desarrollo de la reforma del Estado en Mxico, por lo que propone
una amplia agenda de polticas tendientes a incidir en la operacin del aparato
administrativo. Con ello, el autor pretende coadyuvar a la consolidacin de una
serie de atributos que conformen un nuevo perfil de la administracin pblica y de
sus agentes, entre los que sobresalen un carcter democrtico, descentralizado,
honesto, eficiente y abierto.
Cierto de que esta propositiva obra constituye una importante fuente de informacin
y anlisis sobre el desenvolvimiento reciente de la administracin pblica mexicana,
ellNAP tiene el agrado de ponerla a disposicin del pblico interesado.
PRLOGO
Es muy satisfactorio prologar una nueva obra publicada por mi otra Casa Acadmica,
el Instituto Nacional de Administracin Pblica, ms cuando el nuevo libro procede
de uno de mis discpulos ms destacados: Jos Juan Snchez. En efecto, el libro
Administracin Pblica y Reforma del Estado en Mxico es sumamente singular
porque, adems de lo dicho, lo adorna el que haya sido esencialmente la tesis
doctoral de Jos Juan Snchez y que le haya granjeado el grado mximo otorgado
por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, con mencin honorfica; as como
el Premio INAP, mximo galardn a la investigacin cientfica en administracin
pblica en nuestro pas.
11
El libro est centrado en un tema nodal del Mxico de hoy en da: la reforma del
Estado. Pero las mutaciones estatales estn ocurriendo por igual en Europa
occidental y Amrica Latina, de modo que nuestro pas no es una excepcin dentro
de estos procesos de cambio.
Examinar la reforma del Estado significa responder varias cuestiones, todas ellas
de enorme trascendencia: qu, cmo, cundo y por qu se reforma un Estado?
Por qu? Entraa los causas que estimulan la reforma. Qu? Constituye las
relaciones sociales mudadas. Cmo? Consiste en los medios de transformacin.
Cundo? Es el tiempo, ritmo y velocidad del cambio del Estado. Intentaremos dar
una respuesta a estas cuestiones, pero con referencia especial a nuestro pas.
Las respuestas esperables son de suyo complejas, porque las preguntas no lo son
menos. Las causas que estimulan las transformaciones del Estado implican una
cantidad de variables primarias y secundarias, cuyas relaciones son de difcil
comprensin. Slo queremos tratar aqu las reformas del Estado vinculadas con la
modernizacin, destacando sus causas externas e internas.
La modernizacin es un tipo de cambio especfico, denota la imposibilidad del Estado
para enfrentarse a problemas para los cuales no existe una solucin constante,
problemas que se generan en su interior y exterior en sus relaciones con otros
estados. Hoy en da la reforma por modernizacin es propia de nuestro tiempo y se
refiere a las capacidades que puede tener un Estado para adaptarse continuamente
a un medio externo interestatal de transformacin rpida y constante, cuyo cambio
es avivado por la universalizacin de la economa, la interdependencia comercial,
el desarrollo tecnolgico y el progreso cientfico. Estos factores han ensanchado la
brecha entre pases desarrollados y subdesarrollados, y define con ms perfeccin
el papel de cada cual en la divisin internacional del trabajo. En la ltima dcada del
siglo XX, los primeros corren hacia la posmodernizacin, en tanto que los segundos
an no alcanzan la modernizacin ni abandonan los rezagos de la tradicin.
Administracin Pblica y Reforma del Estado en Mxico
El concepto de Estado soberano inclusive se encuentra bajo profundo reexamen,
pero bajo pticas diversas. En Europa occidental la soberana se atena bajo la
asociacin econmica de los Estados de la Comunidad Econmica Europea y la
multiplicacin de rganos polticos compartidos. En Europa oriental, en contraste,
se fortalece el perfil del Estado de derecho en un estilo que sus vecinos occidentales
ya estn abandonando, pero que los polacos, los hngaros y otros pueblos
centroeuropeos siguen para alcanzar unacomunidad econmica y poltica. Alemania,
por su parte, ahora recomienza el tiempo perdido y se apresta a crear las bases de
un renovado Estado nacional. En Amrica Latina la dcada de los 80, diez aos
perdidos y de enorme rezago econmico y poltico, trasluce una modernizacin
incompleta e inacabada, frutos a medias y esperanzas perdidas, que est
transformando a sus estados intervencionistas y sus regmenes de bienestar en
esquemas neoliberales de privatizacin tarda indebidamente meditados.
Asi pues, en el mismo orbe y al mismo tiempo, la concepcin de la reforma del
Estado es bien diversa, porque igualmente diverso ha sido el influjo de los factores
mundiales que estn acumulando los cambios.
Buena parte de los contrastes en las mutaciones de los Estados contemporneos
obedecen a causas internas, principalmente al patrn de desarrollo poltico, al grado
de crecimiento de sus fuerzas interioresy su capacidad o incapacidad para adaptarse
a un entorno mundial dominado por Estados independientes y soberanos bajo un
nuevo enfoque de relaciones, y una redefinicin de sus potestades. Dentro de esta
nueva atmsfera, hay Estados que han sido capaces de reformarse continuamente
y adquirir capacidades para absorber tipos cambiantes de organizaciones y
demandas polticas: es decir, han sido adaptados para crecer econmicamente.
Entre estos se encuentran principalmente los pases de Europa occidental, entre
los cuales descuella Espai'la por la rapidez y solidez de su modernizacin. Otros
pases, como los de Amrica Latina, padecen de niveles de estabilidad incompleta,
inacabada y precaria, y ahora se aprestan, con dbiles instituciones polticas a
privatizar sus expandidas economas pblicas acusadas de ineptitud, corrupcin y
dispendio. En los pases de nuestro continente los estados no alcanzaron a
desarrollarse suficientemente, son polticamente subdesarrollados y padecen de
desmodemizacin de Jo alcanzadoal haber fracasado los programas de privatizacin,
muchos de ellos sumidos en el descrdito, la ineficiencia y la corrupcin.
Ahora intentaremos ofrecer una respuesta al por qu?
Los Estados se estn modernizando bajo un torbellino rapidsimo de cambios
mundiales que han hecho obsoletas a muchas instituciones polticas y
administrativas, y ms arcaicas an en los pases subdesarrollados donde eran de
suyo instituciones polticamente rezagadas. Tambin los Estados se estn
reformando para expansionar su capacidad de absorcin de las nuevas
organizaciones y demandas que estn surgiendo de una sociedad mundial muy
diferenciada, movilizada y secularizada, que ha creado nuevas organizaciones y
formas de exigencia polltica. En los pases desarrolados estas nuevas
organizaciones se han producido en un ambiente institucronal consolidado que ha
distinguido y desarrollado los sectores pblico y privado, y viabilizado fases sucesivas
de publificacin y privatizacin sin riesgos de desestabilizacin poltica ni prdida
de capacidad de gestin de la administracin pblica. Es decir: la reforma del Estado
ha sido acompaada con el fortalecimiento de la modernizacin.
En Mxico, la reforma del Estado no ha ofrecido una definicin unvoca, pero dentro
del discurso oficial la reforma estatal ha sido un sinnimo de la privatizacin. Aunque
hoy en da ese discurso abandon el temario de la "obesidad", "tamao" y deficiencia
congnita del Estado sobreexpandido, an proclama a la privatizacin corno remedio
curatorio general de los males del Estado.
y bien, por qu se reforma el Estado mexicano? Creo que lo hace porque estamos
muy alejados de los progresos universales y debemos acompasarnos al ritmo de
desarrollo mundial.
Tratando de dar respuesta al por qu?, hemos adelantado en qu se reforma en
el Estado? Particularmente en Mxico. Una reforma del Estado, de conformidad
con los paradigmas reformistas del pasado. y el presente, comprende
fundamentalmente sus relaciones con la sociedad porque en su base, el Estado es
desde el punto de vista poltico la organizacin de la sociedad. La reforma del Estado
no se limita a los aspectos de estas relaciones, los comprende en su cabalidad
porque en un mundo social diferenciado como el moderno, la separacin de esferas
de vida entraa una mayor interdependencia. No hay pues una reforma econmica
del Estado o una reforma meramente administrativa del Estado, sino una ntegra
reforma estatal cuyo signo es en esencia poltica.
Los mbitos de la reforma del Estado en Mxico trascienden a la administracin
pblica. Hay claros indicadores de los espacios en reforma por modernizacin que
transmutan elementos del viejo orden y los empujan a la extincin: el rgimen
corporativo que sustenta an la organizacin estatal; la existencia del partido hasta
hace poco "prcticamente nico"; la hipercentralizacin gubernamental y
administrativa; y el criterio de la administracin pblica como "sistema botn". De la
supresin de estas regiones del Estado dominados por el rezago y la obsolescencia,
bajo metamorfosis, la reforma del Estado propende a crear nuevos espacios al
desarrollo polltico entre los que destacan, la necesaria separacin entre el Partido
Revolucionario Institucional y la administracin pblica; el fortalecimiento de un
rgimen multipartidista; la deseabilidad que los partidos se formen con ciudadanos,
no por corporaciones, lo cual es de suyo novedoso en nuestro pals, donde la
estamentacin ha sido perenne; y la vigorizacin de las entidades federativas, cuya
descentralizacin polltica y administrativa ha comenzado con la salud y la educacin.
Estos cambios avisaran signos de una ms vigorosa modernizacin caracterizada
por una politizacin creciente; por la organizacin efectiva de los fuerzas poltcas
en partidos de masas slidos y competitivos; por el fortalecimiento del rgimen
federal, y finalmente, por la necesaria supresin de la parcialidad, el aspirantismo y
la empleomonra, que han llenado a la administracin pblica de improvisacin,
amateurismo y confusin. Es muy deseable el establecimiento del servicio civil de
carrera, tan importante en el desarrollo administrativo de regrmenes pollticos
multipartidistas.
Ya tambin hemos adelantado en esta pregunta y ahora respondemos que con
programas gubernamentales demodernizacin querecojan el sentirdeunaciudadana
vigorizada con nuevas fuerzas y alicientes, y que ya no cabe dentro del ropaje
institucional formadopor el Estadoposrevolucionario. Laurbanizacin y laculturahan
formado ms conciencia sobre los problemas del pas, y hay nuevas fuerzas que
debenser ingresadas yarticuladas en nuevas organizaciones polticas. Lamovilizacin
social haconvertido al Mxico agrario enMxicourbano, y multiplicado lasocupaciones,
las profesiones, las preferencias y los deseosde los mexicanos, y todoellodebeser
organizado en unaforma ms imaginativa.
Cmose reformael Estado? Capacitndolo paraabsorbera nuevasorganizaciones
polticas, paradar cabidaa msy msvariadas demandas, parafortalecer el desarrollo
politico. Se reforma cuando suprime los modos antiguos de desempear la
administracin pblica, desterrando la improvisacin, el c1ientelismo y el nepotismo,
dndolesu lugar al mrito, la capacidad y el desempeo.
Lospasesquemsxitohantenidoen lareformadel Estadopor modernizacin, son
aqullos cuyasslidasinstituciones polticas hancontrapesado losambiciosos planes
de privatizacin, pero siempre y cuando vaya acompaada de otras medidas de
distribucin de la riqueza y el poder, y paraestadistribucin nohaymejor mtodoque
el desarrollo polltico.
Finalmente, el momento de la reforma est sealado con signos que anuncian el
agotamiento de un modelo de gobierno determinado, y que demandan una
transformacin urgenteantesquelaextenuacin paralice al Estado. La historia es un
cementerio de revoluciones provocadas por reformas inconclusas, frustradas o que
sencillamente no pasaron de ser mero proyecto. La reforma del Estadotransfigura a
unaespeciede Estadodentrode su tipo predominante, perolas revoluciones suelen
suprimiral tipode Estadomismo. Larevolucin barriconel Estadozaristaen Rusia,
conel Estadoantiguoen China, conel Estadoabsolutista enFrancia. Pocosidelogos
han podido decir que una revolucin no era inevitable, si se hubiera procedido por
reforma.
111
Finalmente debo referirmeal contenido del libro, aunquepor motivosde espaciome
ceira loesencial.
Administracin Pblicay Refonnadel Estadoen Mxicoes untrabajopreparado
con rigory perseverancia, propioen obrasqueen su origen fuerondesarrolladas bajo
la expectativa de la graduacin doctoral.
Hayquedestacarprincipalmente comounodesus logros, quea lafechael temariode
lareforma del Estado hablaatendido muypoco, ocasinada, el papel delaadministracin
pblica en los grandes sucesos de transformacin. Debido al predominio de los
esquemas doctrinales del neoliberalismo, que miran a las organizaciones
administrativas como barrerasdeimplementacin, y debenser suprimidas, el estudio
de la administracin pblica ha tendido a ser secundario y residual.
La estrechez de una ptica semejante ha imposibilitado apreciar la relevancia de
una transformacin administrativa, consonante con la reforma del Estado. Esta es
precisamente una de las aportaciones relevantes del libro, pues adems de rescatar
el papel de la administracin pblica dentro del Estado en reforma, explora
profundamente los alcances de su desempeo en el marco gubernamental. La
transformacin del Estado es visualizada tanto en los linderos nacionales, como en
los ms amplios espacios internacionales propios de la globalizacin mundial.
Aunque el centro de la obra se encuentra en la administracin pblica, tpicos
comunes y hermanados, como lo son la poltica y la economa, son abordados con
suficiencia y claridad. Sin ellos, el estudio de la reforma del Estado sera
incomprensible, toda vez que la administracin pblica hubiera sido enfocada sin
contextualizacin.
El libro est nutrido por una abundante fuente documental que comprende textos,
ensayos, artculos periodsticos, entre otros, abarcando tanto las obras clsicas en
el tema, como otras consideradas como raras o poco usuales. Hay que resaltar,
asimismo, que el autor no escatim esfuerzo para acceder a la literatura actual y
usual en el tema de la obra, por lo cual se observa un dominio cabal del temario.
No me resta sino felicitar al Instituto Nacional de Administracin Pblica por la nueva
publicacin, y especialmente al Dr. Jos Juan Snchez por este elevado logro
acadmico, que siendo una culminacin de una etapa, abre otra ms desafiante
que constituye la prolongacin de un esfuerzo perseverante y fructuoso. No debemos
olvidar que en administracin pblica el reto mayor no es comenzar, sino continuar,
y creo que Jos Juan Snchez lo har exitosamente.
Omar Guerrero
Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Con profundo amor para mi esposa Virginia
INTRODUCCiN
La dcada de los ochenta trajo para el mundo una oleada de nuevas tendencias
que definitivamente cuestionaron -en ocasiones con criterios ms ideolgicos que
acadmicos- un debate en torno al rol del Estado, polmica que se difundi
ampliamente con la llegada al poder de los gobiernos neoconservadores de Margaret
Tatcher en Gran Bretaa y de Ronald Reagan en los Estados Unidos. En Amrica
Latina, en los setenta, el ascenso por la via del golpe de Estado de Pinochet en
Chile haba comenzado a difundir las ideas que posteriormente fueron conocidas
bajo el paradigma neoliberal.
Aunado al rpido proceso de la Tercera Revolucin Tecnolgica, la cada del muro
de Berln, la desintegracin de la Unin Sovitica y del bloque socialista, la
desaparicin de partidos nicos de Estado y, por ende, el avance de la democracia
en pases de Europa del Este, las ideas neoliberales comenzaron a popularizarse y
germinaron como la nica alternativa para superar una de las ms profundas crisis
econmicas del mundo moderno.
El resultado inmediato fue un debate ideolgico relativo al tamao del Estado y a la
bsqueda de un Estado minimaJista. A menor Estado, segn estas ideas, mayor
mercado y, por tanto, mayor grado de libertad individual para incentivar al sistema
capitalista. Sin embargo, las experiencias tanto de pases ex-socialistas, como de
pases en desarrollo han demostrado que tanto el mercado, como la democracia
capitalista, requieren de un conjunto de condiciones, circunstancias y caractersticas
que les permitan su consolidacin, adems de que ste, al igual que la modernizacin,
es un proceso singular y nico.
Este profundo debate ha propiciado la idea de la Reforma del Estado. Primero, surgi
de la transicin franquista a la democracia en Espai'la y, en segundo lugar, en las
dictaduras latinoamericanas, como las de Argentina, Chile, Brasil, Uruguay y Paraguay
-por citar las ms importantes, que acabaron con los regmenes de facto y en forma
gradual comenzaron a consolidar su democracia. Por ltimo, los pases ex-socialistas,
como Polona, Hungra, laex-Unin Sovitica, Bulgaria, Yugoslaviay los nuevos pases
independientes, comenzaron a elaborar sus polticas bajo la idea de la Reforma de
Estado.
22 Administracin Pblica y Reforma del Estado en Mxico
Detrs del concepto mismo, se oculta una gran evidencia: no existe una sola Reforma
del Estado. El diseo de las polticas econ6micas de estos pases fueron dictadas,
tarde o temprano, por el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y
los grandes bloques econ6micos del mundo. As! que un enfoque de la Reforma del
Estado est deliberadamente asociado al neoliberalismo. Se cuestiona directamente
al Estado, sin contar con una teora del Estado. Se parte de la idea de un mercado
de competencia perfecta, que no ha existido en la realidad. Se satanizan los defectos
y debilidades del Estado, sin considerar sus fortalezas y aportaciones al desarrollo
de la humanidad.
Dentro de la Reforma del Estado, una tesis ha comenzado a abrirse camino y sigue
cobrando vigencia, aquella que la considera como transici6n democrtica. En
realidad, la transici6n democrtica es una va, dentro de otras muchas, en la que la
Reforma del Estado puede llevarse a efecto. No necesariamente, la Reforma del
Estado conducir a los pases a una transici6n democrtica. Es ms, puede llevar
de regreso a un autoritarismo radical. Las experiencias de los pases ex-socialistas
as lo demuestran.
En el caso de Mxico, en una primera etapa de la Reforma del Estado con Miguel
de la Madrid, el pas inici6 su largo y doloroso proceso de desmantelamiento del
Estado de Bienestar y el surgimiento paulatino del Estado Neoliberal. El fin del
populismo y de la expansiva intervenci6n estatal, la privatizaci6n de las empresas
pblicas; la eliminaci6n sistemtica de los subsidios, la hiperinflaci6n, el descenso
en el crecimiento del PIB, la reduccin del gasto pblico yel comienzo de la apertura
comercial con el ingreso de Mxico al GATT, son las seales ms representativas
de este viraje hist6rico del rol estatal. La Reforma del Estado impulsada por Miguel
de la Madrid sent6 los cimientos para un proceso ms definitivo que consum6 su
sucesor.
En la segunda etapa, la Reforma del Estado impulsada por el rgimen de Carlos
Salinas de Gortari represent6 un gran viraje en la idea del Estado. Todo fue
reformado, la economa, la poltica -aunque en forma gradualista-, lo social, lo
administrativo, lo ideol6gico, lo internacional, y tambin la materia constitucional.
Bajo el ropaje de la globalizaci6n yla inserci6n de Mxico en el mundo, la Reforma
del Estado como modernizaci6n condujo al pas a una profunda liberalizaci6n
comercial, una devastadora privatizaci6n de empresas pblicas y una abierta
desregulaci6n estatal. Las exportaciones aumentaron cuando el pas logr6 firmar
un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canad, as como otros
acuerdos comerciales con Europa, Asia-Pacifico yalgunas economas de Amrica
Latina.
No obstante, la Reforma del Estado dej6 fuera de la agenda de gobierno un gran
dficit en torno a la deseada reforma de la administraci6n pblica. Un programa de
simplificaci6n administrativa, una decidida privatizaci6n de empresas pblicas, la
supresi6n de 6rganos gubernamentales y la eliminaci6n de puestos en el sector
pblico, no pueden considerarse dentro del rango de reforma administrativa. Por
Jos Juan Snchez Gonzlez 23
tanto, la tesis central de esta investigacin gira en torno al planteamiento de que no
es posible una Reforma del Estado sin una profunda reforma administrativa. Es
decir, si no es reformada la manera de administrar los bienes de la nacin y el
gobierno; la Reforma del Estado se encuentra inconclusa.
A partir de esta idea, la cuestin fundamental que debera incluirse como asunto
esencial de la agenda de la Reforma del Estado es establecer y proponer el tipo de
administracin pblica que se requiere para afrontar los nuevos retos que imponen
la globalizacin, la interdependencia global, la liberalizacin y apertura comercial, la
revolucin tecnolgica y la transicin democrtica dentro del contexto de la Reforma
del Estado.
No es posible arribar al siglo XXI con una administracin pblica tradicional que se
encuentra desacreditada, calificada de corrupta, ineficiente y en mayor medida,
con un alto grado de insensibilidad social. Es urgente replantear una verdadera
reforma administrativa como instrumento esencial dentro de la Reforma del Estado,
que permita revolucionar la funcin pblica, acorde al acelerado proceso de cambio
que sufre la humanidad y a las crecientes demandas de la sociedad. Se requiere
una administracin pblica que sea eficiente, eficaz, oportuna, remunerada
adecuadamente, democrtica y justa, que d un servicio pblico pleno, libre de la
corrupcin y el clientelismo. Slo una profunda reforma administrativa puede alcanzar
estos nobles objetivos, que la sociedad necesita, reclama y demanda.
Al mismo tiempo, la administracin pblica no puede convertirse en un obstculo
del proceso de transicin democrtica y modernizacin que vive nuestro pas. Todo
lo contrario, debe ser una punta de lanza que contribuya a ladignificacin del servicio
pblico, a la consolidacin de un buen gobierno y a las ms altas aspiraciones de
equidad y justicia social del pueblo mexicano.
En el primer captulo de esta investigacin, Aproximacin a la Reforma del Estado,
se fundamentan las definicines del Estado, administracin pblica y gobierno, as
como el debate en torno al rol estatal; se revisa el concepto central de la investigacin
-Reforma del Estado-, diferencindolo del de reforma administrativa; se describen
las diferentes posiciones expuestas, los propsitos que se buscan, los enfoques
ms representativos y la polmica en torno a la Reforma del Estado, contrastando
con la corriente que plantea la transicin democrtica como alternativa no slo para
reformar al Estado, sino democratizarlo.
En el segundo captulo, La Reforma del Estado en el Gobierno de Miguel de la
Madrid (1982-1988), se estudia su gobierno, en sus diversas reformas: econmica,
poltca. social y administrativa, para concluir con un breve balance de la Reforma
del Estado.
En el tercer capitulo, La Reforma del Estado en el Gobierno de Carlos Salinas de
Gorlari (1988-1994), se analizan sus principales elementos: las reformas econmica,
poHtica, social, administrativa, ideolgica, internacional y constitucional, para
presentar un balance final y los asuntos pendientes que no fueron incluidos en la
agenda de la Reforma del Estado.
En el cuarto captulo, La Reforma del Estado inconclusa: la vigencia de la reforma
administrativa, se pretende revisar algunos conceptos bsicos como: cambio,
reforma y revolucin administrativa; las tipologas existentes de la reforma
administrativa: macro y microreformas; reformas eficientes y eficaces; reformas
autocrticas y democrticas, entre otras; as como las reformas administrativas
ms importantes en el mbito gubernamental, las de Luis Echeverria (1970-1976)
y la de Jos Lpez Portillo(1977-1982). Se concluyecon una propuestade revolucin
administrativa basada en una carrera administrativa, democracia administrativa y
la impostergable reforma administrativa, como parte de una autntica Reforma del
Estado. Esta es nuestra propuesta, ya que sin reforma administrativa no es posible
una Reforma del Estado.
En el ltimo captulo, El nuevo rol de la Administracin Pblica en el contexto de la
Reforma del Estado, mediante un anlisis comparativo de pases -Suecia, Japn y
Estados Unidos- se revisan los cambios administrativos realizados en estas
naciones, para situarlos en el caso mexicano. A partir de este contexto, se pretende
identificar el papel preponderante de la administracin pblica frente a los nuevos
retos de la complejidad, diversidad, especializacin, globalizacin y avance
tecnolgico mundial. El nuevo perfil de la administracin pblica mexicana debe
ser: moderna, democrtica, descentralizada, honesta, eficiente, desregulada y
simplificada, abierta, "necesaria" y con un Servicio Civil de Carrera. Asimismo, como
parte final de esta investigacin, se propone una agenda mnima de polticas para
llevar a cabo una profunda reforma administrativa dentro del mbito de la Reforma
del Estado.
Finalmente, se presentan las conclusiones y la bibliografa y hemerografa
consultadas.
Captulo I
Aproximacin a la Reforma
del Estado
CAPITULO l.
APROXIMACiN A LA REFORMA DEL ESTADO
27
En el presente captulo, pretendemos acercarnos a la idea de Estado, administracin
pblica, gobierno e intervenci6n estatal, con el fin de establecer un marco conceptual
de anlisis en torno a la Reforma del Estado, para despus, exponer diversas
posiciones y enfoques, destacando aspectos que inciden en el funcionamiento y
organizaci6n de sta. Asimismo, se polemiza en cuanto a su significado, contenido,
alcances y limitaciones, en el actual contexto de complejidad, globalizaci6n e
interdependencia mundial.
El concepto de Reforma del Estado se sita en un amplio debate. No existe una
definici6n nica o totalizadora.
1
Sin embargo, a partir de un concepto generalmente
aceptado, es posible iniciar la investigaci6n en torno a la necesaria y deseable
Reforma del Estado.
1.1 Teoras en torno al Estado
En general, existen tres grupos de teoras que intentan definir los rasgos ms
sobresalientes del Estado desde perspectivas encontradas y, que a su vez, se
complementan: a) las Teoras Organicistas; b) las Teoras Sociolgicas y e) las
Teoras Jurtdcas.!
A) Teoras Organicistas: Esta concepci6n se fundamenta en la analoga de que el
Estado puede compararse a un organismo vivo. El Estado es entendido como un
ser humano; sus partes o miembros no pueden ser separados de la totalidad, sta
precede a las partes, por lo que cuenta con unidad, dignidad y carcter, de tal
manera que no puede disgregarse del conjunto. Esta teora fue desarrollada por los
griegos, entre los que destaca Platn, quien considera que "...en el Estado se
encuentran ms visibles las partes y caracteres que constituyen al individuo (Rep.;
11, 368 d) y, por lo tanto, comienza determinando las partes y las funciones del
Estado para proceder luego a determinar las partes y las funciones del individuo...
(Ibid, IV, 434 e). "3
1 Fuentes, Mario Luis y Lumbreras, Jorge. La Reforma del Estado en los nuevos escenarios
internacionales. Mxico, Diana, 1996, p. 14. Estos autores proponen su propia metodologa, parecida
a la nuestra, pero con distintas variantes. La Reforma del Estado implica: a) la adecuacin o reforma
en el sentido de su deber ser en tanto formacin poltica; b) los cambios en el sistema jurdico; c) el
redimensionamiento en la ordenacin y funciones de las instituciones pblicas; d) la recompensacin
en las relaciones reales del poder, en tanto principios efectivos del sistema politico y e) el marco de los
cambios en las relaciones internacionales.
2 Pichardo Pagaza, Ignacio. Introduccin a la Administracin Pblica de Mxico. Bases yestructura.
Mxico, INAP, 1984, vol. 1, p. 24.
3 Abbagnano, Nicola. Diccionario de Fllosofia, Mxico, F.C.E., 1984, p. 448.
Por su parte, para Aristteles la concepcin de ciudad o agrupacin de la sociedad
se explica porque:
"...Ia ciudad (Estado) existe por naturaleza y es anterior al individuo, porque
si el individuo no es por s mismo, lo ser con referencia al todo en la
misma relacin en que se encuentran las dems partes. Por lo tanto, el que
no pueda entrar a formar parte de una comunidad o el que no tiene necesidad
de nada para bastarse a s mismo, no es miembro de un Estado S:110 que
es una bestia o un dios".'
Estas ideas concebidas por los clsicos fueron retomadas por tericos filosficos
como Hegel, quien en sus estudios sobre Derecho, Filosofa y del Estado, asume la
idea de que todo individuo est sometido a la finalidad del Estado. Las tesis de
Hegel se basan en la identificacin del Estado con Dios o el Espritu Superior y en
relacin a ello seala:
"El Estado es lo racional en s y para s, como la realidad de la voluntad
sustancial que posee en la autoconciencia particular elevada a su
universalidad. Esta unidad sustancial como absoluta e inmvil finalidad ltima
de si misma, es donde la libertad alcanza la plenitud de sus derechos, as
como esta finalidad ltima tiene un derecho superior al de los individuos,
cuyo deber supremo es el ser de miembros del Estado"."
Segn Hegel, el hombre tiene existencia racional en el Estado, es en este ente
supremo donde todo individuo tiene un valor y voluntad. Es en el propio Estado
donde se justifica la sujecin de los individuos y no existen lmites reales, ya que
todo lo conforma dicha entidad. El todo tiene un valor superior al de las partes y
estas partes estn obligadas a responder por el todo. Hegel concibe que es slo en
el Estado donde el hombre obtiene su libertad y sta se encuentra condicionada a
los trminos que el propio Estado imponga para concederla.
B) Teoras Sociolgicas. Dentro de esta teora se concibe al Estado como una
unidad colectiva o de asociacin, en la cual un grupo de individuos por voluntad
propia se unen en comunidad para alcanzar un fin, de tal forma que las voluntades
particulares llegan a adquirir un poder nico en la voluntad de un rgano director
donde se deposita.
En la Edad Media la voz Estado, en trminos politicos, nace en las ideas del pensador
florentino Nicols Maquiavelo, autor de El Prncipe. En los siglos XV- XVI, el Estado
buscaba la unidad italiana entre todas sus provincias y llegar a conformar un cuerpo
nico que adquiriera fuerza interna y a su vez la manifestara ante sus enemigos.
Aristteles. Polltlca. Mxico, Porra, 1985, Coleccin Span Cuantos, p. 159.
5 Hegel, G. W. F. Fllo.ofia del derecho. Mxico, UNAM, 1985, pp. 242-243.
El trmino Estado viene acompaado del vocablo dominio, as el nombre de Estado
surge en virtud y a colacin de una nueva relacin entre sociedad e instituciones. La
palabra Estado etimolgicamente deriva de la voz latina status, situacin o condicin
de ser, que no mantiene ningunafamiliaridad con el actual significado de dicho concepto;
se acerca ms al trmino de constitucin, modo de ser. As, previo a la incorporacin
de la palabra, los romanos usaban los trminos civitas o res publica denominando al
pueblo y a su vez al propio Imperio, que signific poder o potestad pblica.
Dentro de las mismas teoras sociolgicas destaca el pensamiento filosfico de Toms
Hobbes, que en su Leviatn, escrito hacia 1651, trata la esencia del Estado y lo define
como un monstruo omnipresente que denomina Dios Mortal. La idea de asociacin de
voluntades surge en Hobbes como la nica va para formar un poder comn a todos
los hombres, poder que sea capaz de darle a estos hombres ladefensa de sus personas
y propiedades frente a otros hombres, donde se les permitiera vivir del producto de su
trabajo y de latierra. De esta manera se le confiere a un solo hombre, o a una asamblea
de hombres, todo el poder y la fortaleza. Por mayora de votos se reducen las voluntades
a una voluntad, que representa y atiende las cosas comunes; y as, a esa multitud
unida en una persona se denomina Estado.
Hobbes define la esencia del Estado como:
"...una persona de cuyos actos, una gran multitud, por actos mutuos, realizados
entre s ha sido instituida por cada uno como autor al objeto de que pueda
utilizar la fortaleza y medios de todos, como l juzgue oportuno, para asegurar
la paz y defensa comn. El titular de esta persona se denomina soberano, y
se dice que tiene poder soberano; cada uno de los que le rodean es sbdito
SUYO."6
Asimismo, al elegir a un hombre o asamblea de hombres, por acuerdo y voluntad de
los individuos para obtener esa proteccin contra los dems, se instituye lo que el
mismo Hobbes llama Estado Polltico o Estado por Institucin y destaca que su autoridad
es ilimitada, "... es deber del Estado garantizar la paz interna y externa y asegurar a los
ciudadanos la libertad necesaria para su enriquecimiento individual dentro de los lmites
justos y moderados." El concepto de Hobbes ya lleva inmersa la tendencia poHtico-
econmica de la poca, caracterizada por el mercantilismo y las teoras econmicas
de Adam Smith en relacin a la propiedad, la riqueza y su conservacin.
Por otra parte, como principal representacin de las teoras sociolgicas destaca
la concepcin marxista del Estado, la cual se caracteriza por la critrca al capitalismo
evidenciando la separacin tajante entre Estado y sociedad en dicho modo
de produccin. La teora marxista sobre la concepcin del Estado aparece orientada
hacia el anlisis de las relaciones de produccin y explotacin en un sistema
econmico capitalista, y que de alguna forma nos permite comprender el
6 Hobbes, Toms. Leviatn, M ~ x i c o , F.C.E., 1984, p. 141.
7 Mayer, J. P. Trayectoria del pensamiento polltlco. Mxico, F.C.E., 1981, p. 113.
concepto de lucha de clases. El Estado aparece como aquella estructura de poder
que se encuentra por encima de la sociedad, considerada como la superestructura
poltica de la economa y destinada a asegurar el ejercicio libre del derecho de la
propiedad y de las relaciones de explotacin. A la vez acta como un mecanismo
de la clase dominante; ste surge en el momento en que las contradicciones de
clase no pueden conciliarse, y funciona como un regulador.
El Estado surge de las propias contradicciones histricas y el desarrollo de las
sociedades, relacionado con todas las instancias y niveles de la sociedad y de las
clases sociales. Al respecto, Federico Engels seala que:
"El Estado ( ) no es de ningn modo un poder impuesto desde fuera de la
sociedad ( ) Es ms bien producto de la sociedad cuando llega a un grado
de desarrollo determinado; es la confesin de que esa sociedad se ha
enredado en una irremediable contradiccin consigo misma y est dividida
por antagonismos irreconciliables, que es impotente para conjurarlos..."8
Por su parte, Lenin afirma que:
"El Estado es producto y manifestacin del carcter irreconciliable de las
contradicciones de clase, no pueden, objetivamente, conciliarse, yviceversa:
la existencia del Estado demuestra que las contradicciones de clase son
irreconciliables (...) Segn Marx, el Estado es un rgano de dominacin de
clase, un rgano de opresin de una clase por otra, es la creacin del
orden que legaliza y afianza esta opresin, amortiguando los choques entre
las clases (...).9
De acuerdo con esta concepcin, el Estado surge como un producto necesario del
propio desarrollo histrico de las contradicciones que se manifiesta en las sociedades
clasistas ypor esta condicin se encuentra ligado al modo de produccin de estas
sociedades y adems, es un instrumento a travs del cual una clase o fraccin de
clase mantiene su hegemona. As, ms que un rbitro, su contenido esencial es
de dominio de una clase sobre otra y se encarga de perpetuar las relaciones de
produccin que en este tipo de sociedades clasistas son de explotacin. El carcter
que toma el Estado marca una divisin tajante entre ste y la sociedad, esta
diferencia implica una autonoma relativa entre ambos.
8 Engels, Federico. El origen de la familia, la propiedad privada y del Estado. Mosc, Progreso,
1969, p. 173.
9 Vladimir, 1. Lenin. El Estado y la revolucIn. Mosc, Progreso. 1981, pp. 275-276.
"(...) nacido de la sociedad e inmerso en sus conflictos, (...) adquiere una
existencia separada pero en relacin directa con ella. Se separa de la
sociedad porque, situndose con relativa autonoma de la lucha de clases,
puede refrenar los conflictos an cuando inclusive el mismo est inmerso
en los propios conflictos. "10
En el Estado denominado capitalista por la teora marxista, la clase dominante es la
burguesa, la cual hace valer sus intereses particulares, y para hacer cumplir, respetar
y continuar el predominio de sus intereses, el Estado toma dentro las siguientes
funciones:
1. Un aspecto estructural donde el Estado funciona como factor principal de cohesin
entre los niveles econmico, jurdico, poltico e ideolgico de la sociedad.
2. Un aspecto juridico, donde el Derecho convierte a las relaciones de dominio y
explotacin en ley. En ese sentido, el Estado puede aparecer como juez y mediador
de un conflicto, o representante de una Nacin.
3. Un aspecto represivo, el Estado cuenta con sus aparatos o cuerpos policiaco-
militares que se encargan de reprimir, o atacar cualquier elemento que atente
contra la ley, es decir, contra las relaciones de explotacin convertidas en norma
jurdica.
"
Para el marxismo, el Estado capitalista tiene la funcin de reproducir las mismas
relaciones de las cuales ha surgido, para garantizar su permanencia. Tambin
asegurar la consolidacin a travs de su funcin poltica, por la gran difusin de la
ideologia dominante que permite mantener las relaciones de explotacin, de tal
forma que el Estado cuenta con individuos convencidos de que la justicia se
manifiesta en la ley, la libertad en el propio Estado y la libertad en el comercio."
e) Teoras Jurdicas: la concepcin de Estado a partir de un ordenamiento
estrictamente juridico, lo encontramos en Hans Kelsen, quien lo concibe desde su
carcter normativo. Dice Kelsen:
"oo. la ordenacin llamada Estado, tiene ante todo, el sentido de un orden
normativo (oo.) el Estado como autoridad (que se halla por encima de los
sujetos que lo forman), es inexorablemente necesario que lo concibamos
como una ordenacin normativa, que obliga a los hombres a undeterminado
comportamiento. Slo lo podemos pensar como autoridad, en tanto que
sea un sistema de normas reguladoras de la conducta hurnana.t?
10 Pichardo Pagaza, Ignacio. Op. clt. p. 25.
11 Huacuja M. y Woldenberg, J. "En torno a la concepcin marxista del Estado", En Estado y lucha
poltica en el Mxico actual. Mxico, El Caballito, 1975, p. 263.
12 Mario de la Cueva resume la idea marxista del Estado como sigue: "El Estado es una institucin
clasista, de la clase en el poder para preservar sus privilegios, el instrumento de poder de la riqueza
sobre los desheredados, los ejrcitos ylas crceles del capital para los violadores de los mandamientos
decretados por los duellos del poder". Mario de la Cueva, op. clt. p. 367.
13 Kelsen, Hans. Compendio de Teorla del Estado. Barcelona, Blume, 1979, p. 118.
Dentro de esta teora se le otorga personalidad jurdica al Estado, es decir, una
unidad normativa cuyo campo de accin corresponde a realidades dentro del marco
del Derecho, donde la colectividad de los ciudadanos constituye un conjunto
indivisible, opuesto a los individuos y como tal conforma un ser jurdico que se
encuentra personificado en el propio Estado.
Al ser una unidad perteneciente a la esfera de las normas o los valores, mantiene
una relacin estrecha con el orden legal y por lo tanto, existe una identidad entre el
Derecho y el Estado. As, toda problemtica estatal es jurdica, y la metodologa
que explica las acciones que sigue el Estado ante determinadas situaciones que
afectan su integridad es a travs del Derecho, mismas que se explican de acuerdo
a la conducta que dicte la norma sobre los ciudadanos.
En realidad, la definicin de Estado depende de la teora que se sustente, as como
de las implicaciones que esta misma determine. En el peor de los casos, una falsa
idea del Estado, puede provocar una simplicidad de su objeto o bien, una
minimizacin de su naturaleza como sucede con el paradigma neoliberal, que lo
concibe como sujetado al mercado y a sus necesidades utilitarias.
1.2 El gobierno
El gobierno representa un ente ms concreto y definido a travs de la soberana
del Estado y de la sociedad. El Estado moderno representa por medio de su gobierno
un sistema ampliamente ramificado de controles politicos, administrativos y
judiciales. Dentro de las funciones de gobierno se encuentran las de bienestar
social, representacin poltica de sus asociados, y la de regular y mantener el orden
jurdico que lo representa. En el gobierno radica la soberana del pueblo, ste le
imprime una forma y delega su representatividad en un cuerpo, en la figura de ese
pueblo. El gobierno es la manifestacin de la voluntad soberana en la figura de una
persona electa por esa misma voluntad, que se encarga de imprimirle fuerza a las
manifestaciones ciudadanas y sus mecanismos, as como de cumplir y llevar a
cabo sus acciones.
El gobierno es legitimo en las normas constituidas del Estado, reconoce y garantiza
los derechos adquiridos de los particulares, adems de administrar y vigilar los
bienes y servicios encaminados al bienestar de la sociedad a la cual pertenece. El
gobierno es ...un cuerpo intermediario establecido entre los sbditos y el soberano
para su mutua comunicacin, encargado de la ejecucin de las leyes y del
mantenimiento de la libertad tanto civil como poltica. (...) Llamo por consiguiente
gobierno o suprema administracin, al ejercicio legtimo del poder ejecutivo"."
14 GuerreroOrozco, Omar. La administracin pblica en el Estado capitalista. Mxico, Fontamara,
1986, p. 73.
"El gobierno (...) es el ejerciciodel poder del Estado en la sociedad y, por
tanto, es una relacin que vincula a los dos. El gobierno es unafrmulaque
compensael divorcio entrela sociedad y el Estado, unaforma de relacionar
dos entes divididos".'5
Puedeafirmarsequeel gobierno esel conjunto deinstituciones pblicas quefuncionan
como el aparato a travs del cual el Estado ejerce su poder sobre la sociedad y,
asimismo, hacemanifiesta lasoberana delanacin frenteaotrasnaciones. Laaccin
del gobiernose hacepalpable en las leyes, reglamentos, decretosy rdenesquevan
encaminadas a darlecumplimiento a los mandatos constitucionales.
En el caso de Mxico, el gobiemose definecomo el: "Poder pblico que dimanadel
pueblopor el cual steejercesu soberana nacional y querepresenta jurdicamente a
la Nacin, constituido por los Poderes de la Unin, que son: Legislativo, Ejecutivo y
Judicial Federal, con el fin de ejecutarlos ordenamientos que la Constitucin Poltica
confierea la Federacin"."
Por mediodel gobiernoel Estadoconocelas demandasde la sociedad, el gobierno
asimilala problemtica de la comunidad, se vincula a sta, paraque a travsde sus
instrumentos leproporcione bienes yservicios, manifestandoel compromiso del Estado
con ella. El gobiernoejerce el poder en la medida que sus aparatoso instituciones
intervienen enlavidadela sociedad; la mediacin quepor susinstituciones mantiene
conlasociedad lo llevan a establecer vnculos queenlazan el rompimiento queexiste
entresociedad y Estado. Losinstrumentos de que hablamos tienensu manifestacin
concretay claraen la administracin pblica."
El conceptode gobiernodebe diferenciarse del de administracin pblica, debidoa
que uno acta y el otro ejecuta las acciones, "...Ia accin del gobierno consiste en
'transmisin' y su autoridad es de 'vigilancia y censura', es pasivoy no activo"."
1.3 Administracin pblica
El conceptode administracin pblica se encuentra ligadoconel de gobiernoa pesar
de que existe una diferencia marcadaentre ambos. As, tenemos que "...Ia nocin
ms fiel al significado de laadministracin pblica consiste en su identificacin con el
gobierno. Con esta identidad queda puntualizada la naturaleza poltica de la
administracin pblica (..)."'9 Mientras, que el gobierno es la parte pasiva, la
administracin pblicaes la parteactivadel Estado.
1Slbidem.
rs Secretaria de la Presidencia. Glosario de Trminos Administrativos. Mxico, Coordinacin General
de Estudios Administrativos, 1976, p. 93.
17 Por otra parte, el gobierno permite mantener la vinculacin entre las demandas sociales y el propio
Estado, ya que ste al concebirse como un ente por encima de la sociedad, requiere de un mecanismo
que le permita vincularse con la misma y mantener contacto con sta sin dejar de ser la unidad de las
clases o fracciones dominantes.
,. Guerrero Orozco, Omar. Introduccin a la Administracin Pblica. Mxico, Harta, 1985, p. 90.
1. Guerrero Orozco, Omar. La administracin pblica en el... Op. clt. p. 73.
"...Iaadministracinpblicaes laaccina travsdelacual la universalidad del
Estado se individualiza en las particularidades de la sociedadcivil. Los actos
de la administracinpblicason actos particularesejercidos por la sociedad,
transformando, por ese hechologeneral del Estado(...) en hechosconcretos
que causan un impacto en las clases sociales yen los individuos".2o
De esta forma, todas las acciones que realiza el gobierno relacionadas con las
cuestiones que ligan al Estado con la sociedad se hacen presentes a travs de la
ejecucin de politicas fiscales, legislaciones diversas, educacin, salud y vivienda,
as como otras funciones del Estado que al concretizarse se hacen visibles 'en la
administracin pblica.
"...Ia administracin pblica es el ente que organiza la presencia del Estado
en la sociedad y mediante la ramificacin de sus ministerios, Secretaras
de Estado, organismos descentralizados, comisiones y fideicomisos, da un
contenido politico y administrativo al Estado poltico para diferenciarlo del
carcter civil de la sociedad (...) la administracin pblica es la vida real del
Estado, es la organizacinqu contienelos embates de las luchas de clases
( ) es la accin organizada e inmediata que el Estado utiliza para dominar
( ) lafuncin mediadora de la administracin pblica tiene como propsito
fundamental la conservacin del inters general.."21
La administracin pblica concebida de esta forma permite apreciar la relacin
contradictoria entre Estado y sociedad y la intervencin de la accin del Ejecutivo
como encargado de unirlos, siendola administracinpblicael depositariodel poder;
puede entenderse como el gobierno en accin y como el enlace por medio del cual
lasociedadrecibeel poder del Estado. Inmersaenel funcionamientodetodo sistema
poltico, corresponde a la administracin pblica ser la base del gobierno que se
conforma por la ordenacin cooperativa de los individuos a travs de la planeacin,
organizacin y la direccin de su conducta para cumplir con los fines del sistema."
La administracin pblica es el conjunto de instituciones y rganos de gobierno
encaminados a concretar sus propsitos, regida por un sistema polltico y ligada a
las condiciones que imperan en el Estado, principalmente capitalista, donde acta
como un instrumento mediador de las demandas sociales parasu revisinysolucin
por parte de sus rganos, con los que cumple as su carcter contradictorio de
mediador y defensor de los intereses de la clase en el poder.
20 Ibidem.
2' Uvalle Berrones, Ricardo. El gobierno en accin. Mxico, Ee.E., 1984, p. 10.
22 Por lo anterior, la administracin pblica no se puede mantener separada de la poltica, ya que todo
plan o programa que s u ~ a de aquella se encuentra sustentada por una decisin polltica, es decir, una
decisin de gobiemo que se manifiesta por la accin de la administracin pblica, puede encauzarse
a mejorar los aspectos de la vida social, o bien, llevamos a su detrimento, depende el punto de vista
que se sostenga.
La administracin pblica como agente administrativo debe propiciar un cambio de
actitud en la sociedad, una reforma que le permita mejoras en los niveles de vida y
transformaciones en la dinmica social; debe formar personal capacitado para
desempear puestos pblicos alejados de la corrupcin, el soborno, la apata y la
ineficiencia administrativa, que repercuten en la vida cotidiana de la sociedad, ya
que toda mejora a nivel social comienza desde el compromiso de servicio de quienes
encabezan la direccin de la administracin pblica y de la sociedad.
La Reforma del Estado no puede llevarse a cabo si no existen previamente prcticas
adecuadas de gobierno: la estructura debe estar edificada con bases slidas que le
permitan dirigir y operar el cambio, al contar con el respaldo de un adecuado aparato
de gobierno. La administracin pblica debe ser entonces eficiente, capacitada y
organizada para cumplir con el propsito de mejorar las condiciones de vida de la
poblacin.
1.4 Delimitacin de lo pblico y lo privado
En el Estado moderno, la expansin estatal fue producto de la expropiacin de
tareas o funciones propias de otras instancias de articulacin de la vida social
organizada. Se trataba de reas o funciones, escasamente diferenciadas, necesarias
para resolver problemas colectivos de las sociedades que comenzaron a enfrentar
las cuestiones propias del funcionamiento y desarrollo de un sistema de acumulacin,
produccin y distribucin que rompa con la organizacin feudal preexistente o
transformaba profundamente las economas extractivas, recolectoras y pastoriles
de las regiones ms atrasadas."
A lo largo del proceso de formacin del Estado, el trazado de lmites con la sociedad
civil sufri diversas alternativas. La expansin estatal fue resultado del proceso de
expropiar a la sociedad funciones previamente reservadas a los individuos o a
instituciones intermedias, as como de crear otras nuevas, con excepcional
capacidad de movilizar recursos, convirtiendo a todas ellas en materia de inters
pblico.
Sin embargo, en la mayora de las experiencias exitosas de desarrollo capitalista,
la expansin del Estado -particularmente durante el siglo XIX- no tuvo lugar a
expensas de la sociedad civil. Por el contrario, fue un instrumento para producir el
crecimiento de la sociedad. laprivacin de los agentes sociales de ciertas funciones
arrebatadas por el Estado fue compensada por la asuncin, por parte de dichos
agentes, de otras responsabilidades en el nuevo esquema de divisin del trabajo
que tomaba forma a medida que evolucionaba el proceso de construccin social."
23 Oszlak, Osear. "Estado y sociedad: las nuevas fronteras". Kliksberg, Bernardo (compilador). El
redlseno de' Estado. Una perspectiva Internacional. Mxico, F.C.E., 1994, p. 48.
24 Ibld, p. 49.
De esta manera, una nueva frontera comenz as a establecerse entre el dominio
legtimo del Estadoy lasociedad. Nuncafueunafrontera rgida o ntidamente marcada.
Ms bien fue siempre una frontera irregular y cambiante, cuyos contornos fueron
resultado de procesosenlosquelaconfrontacin y lanegociacin, lafijacinarbitraria
o el acuerdode lmites, lacapturade nuevosespaciosy ladeliberada reasignacin de
competencias se movieronen forma alternaen una u otradireccin."
Debeconsiderarse que lastendencias "expansivas" del Estadonofueronel resultado
natural dealgunacualidad partenogentica de suaparatoinstitucional. Noexisteni ha
existido, por lo tanto, una voluntad expansiva del Estado con independencia de la
voluntad de quienes lo han conducido, colonizado o explotado en su beneficio. Sin
embargo, los que hoypropician retricamente su retraccin, son los propiossectores
quecasi siemprefueron susprincipales beneficiarios. LaReforma del Estadoseinstala
precisamente enestaprofunda discusin: lanueva delimitacin delopblico y loprivado,
a partir de la reconsideracin de la intervencin estatal. A continuacin veremos una
breve conceptualizacin de reforma, para despus definir la categora: Reformadel
Estado.
1.5 Concepto de reforma
Unadelasmejoresmaneras paraaproximamos al concepto dereforma esdiferenciarlo
del concepto de revolucin. Huntintgton seala que hay muchas revoluciones y es
posible que las reformas sean ms escasas. Los pasespueden estancarse o, de lo
contrario, cambiarenformasquenoconstituyen unarevolucin o unareforma. Aunque
la lneadivisoria entrestases vaga, a la reforma se lepuedediferenciaren trminos
de la velocidad, alcancesy direccin del cambioen los sistemaspolticoy social. 26
Unarevolucin implica uncambio rpido, completo yviolento delosvalores, laestructura
social, lasinstituciones polticas, la poltica gubernamental y el liderazgo sociopoltico.
Cuantomscompletossonestoscambios, mstotal es la revolucin. Unarevolucin
"grande" o "social" equivale a importantes cambios en todos los componentes del
sistemapolticoy social. A suvez, lasmodificaciones de limitado alcancey moderada
velocidadenel liderazgo, lapoltica del gobiernoy lasinstituciones polticas seclasifican
comoreformas. Peronotodosloscambiosmoderados sonreformas. Aestoscambios
en la direccin opuestaes mejor denominarlos "consolidaciones" que reformas."
25 El nacionalismo, la revolucin, el populismo, la socializacin, la redistribucin del ingreso yla necesidad
de acelerar el ritmo del desarrollo capitalista convergieron durante un extenso periodo de la historia
reciente en la aceleracin del proceso de expansin estatal. El capitalismo de Estado, se convirti en
uno de los conceptos ms popularizados para describir esta tendencia.
26 Huntington P., Samuel. El Orden Polltico en las Sociedades en Cambio. Argentina, Paid6s, 1992,
p.303.
27 Ibidem. El que trata de obtener todo de golpe termina consiguiendo muy poco o nada. Jos 11 y
Kuang Hsu son perfectos ejemplos de ello. Ambos trataron de impulsar una gran variedad de reformas,
todas ellas al mismo tiempo, en una gran variedad de frentes, con el fin de introducir un amplio cambio
en el orden tradicional existente. Fracasaron porque sus esfuerzos para lograr tanto movilizaron a
muchos oponentes. Tal es la razn de que la reforma amplia, en el sentido de una dramtica y rpida
"revolucin desde arriba", nunca logra triunfar. Moviliza en el campo politico a los grupos que no debe,
en el momento inadecuado y por problemas inoportunos.
El camino del reformista es ms difcil que los del revolucionario, por tres razones.
En primer lugar, entabla por fuerza una guerra en dos frentes contra los
conservadores y revolucionarios. El revolucionario tiene por objetivo polarizar la
poltica, por lo cual simplifica, dramatiza y amalgama los problemas polticos en
una sola dicotoma definida entre las fuerzas del "progreso" y las de la "reaccin".
Las reformas son poco frecuentes, aunque slo sea porque tambin lo es el talento
poltico necesario para convertirlas en realidad. Un revolucionario triunfante no
necesita ser un poltico maestro; un reformista que logre xito siempre tiene que
serlo.
En segundo lugar, el reformador no slo debe ser ms diestro que el revolucionario
en la manipulacin de las fuerzas sociales, sino que debe poseer el control en el
dominiodelcambiosocial. Apuntahaciaalgncambio, peronouncambiototal, sino gradual
y no convulsivo. El revolucionario tiene inters en todos loscambios y el desorden.
El reformador tiene que ser ms selectivo y discriminar mucho ms. Por ltimo, el
problema de las prioridades y elecciones entre distintos tipos de reformas es mucho
ms agudo para el reformista que para ste, que apunta ante todo a la ampliacin
de la participacin poltica. El conservador se opone a la reforma socioeconmica
ya la participacin poltica ampliada. El reformista tiene que establecer un equilibrio
entre ambas metas. Estas metas no son intrnsecamente contradictorias, pero las
experiencias de los modernizadores sugieren que una centralizacin demasiado
grande del poder en instituciones por s mismas incapaces de ensanchar el poder
pueden hacer que un sistema poltico llegue a un callejn sin salida."
Huntintgton considera que el reformador debe introducir cambios de importancia
en la estructura socioeconmica yen las instituciones polticas tiene dos estrategias.
El primero es un enfoque amplio, raigalo de b/itzkrieg; que lo lleva a conocer todas
sus metas desde un primer momento y presionar en favor del mayor nmero posible
de ellas, con la esperanza de obtener el mximo factible. El segundo es el
incremental, "ramificado" o fabiano, es la estrategia de ocultar sus objetivos, separar
las reformas unas de otras y tratar de imponer un cambio por vez.
Al respecto, el reformador debe separar y aislar un problema de otro, pero tiene que
solucionarlos con tanta rapidez como le sea posible, eliminarlos de la agenda poltica
antes que sus oponentes consigan movilizar sus fuerzas. Como dijo Maquiavelo:
28 Ibid. p. 304. El liderazgo y las instituciones que facilitan un tipo de reforma pueden ser menos
idneos para impulsar otro. El reformista militar -Mistaf Kemal, Gamal Abdel Nasser, Ayub Khan- por
ejemplo, se destaca por obtener ms xito en la promocin de cambios socioeconmicos que en la
organizacin de la participacin de nuevos grupos en el sistema politico. El dirigente socialdemcrata
o demcrata cristiano -Betancourt, Belande, Frei ,en cambio, es ms capaz de identificar con el
sistema politico a grupos antes proscriptos que de producir cambios sociales y econmicos.
"...nada hay ms difcil de realizar, ni de xito ms dudoso, ni ms peligroso
de manejar, quela iniciacin de unnuevoordendecosas. Puesel reformador
tienecomoenemigosatodosaquellos quesebenefician conel antiguoorden,
y slo tibios defensores en quienes resultarn beneficiados con el nuevo.
Estatibieza es producto en partedel temor a sus adversarios, que tienenlas
leyesensufavor, y enpartedelaincredulidad del gneroconcreto. Asl ocurre
que en cada oportunidad que surge para atacar al reformador, sus rivaleslo
hacen conel ardordefanticos, entantoquelosotroslosdefienden adesgano,
de modo que entre unosy otros correun gran peligro."29
Parece queel"! ningunasociedad seproducen reformas sociales, econmicas o polticas
sinviolencia, osinsuposibilidad inminente. Unaviolencia mso menosdescentralizada
y espontnea es un medio comn de los grupos que se encuentran en desventaja,
parallamar la atencin haciasus motivosde quejay sus exigencias de la reforma. La
violencia puede ser estimulada por dirigentes comprometidos por entero a trabajar
dentrode los marcos del sistema existente y que la ven como el estmulonecesario
parapracticarlas reformasdentrode ste.
Otropuntofundamental, se refierea quelareformacontribuye nosloa laestabilidad
poltica, sino a una estabilidad mayor e inclusive a la revolucin misma. La reforma
puedeser un catalitico de la revolucin, antes que un sustituto de ella. En trminos
histricos, las grandesrevoluciones siguieron a perodos de reformas, noa etapasde
estancamiento y pasividad. El hecho de que un rgimen lleve a reformas y otorgue
concesiones estimulalasexigencias demscambios, queconsumafacilidad pueden
convertirse en la bolade nievede un movimiento revouclonario."
"Losexpertosenciencias sociales-lomismoquelosrevolucionarios sociales-
no puedenrecorrerlos dos caminosal mismotiempo. Si en general la teora
del sustitutoescorrecta, entoncesladel catalizador es errnea, y a la inversa.
Lo ms probablees que una tenga razn en ciertascondiciones y la otra en
otras distintas. Lascondiciones pertinentes incluyen los requisitos previosde
lareformay larevolucin, y lasconsecuencias deunay otra. Nocabedudade
que la relacin ms importante entre reforma y revolucin es la de que la
centralizacin del poderenel sistemapollticopareceser unacondicin previa
deambas. Dichacentralizacin, enespecialen unsistemaen queexistemuy
poco poder, es un prerrequisito esencial, como ya lo sei'lalamos, para la
innovacin y la reforma polfticas. Tambin es un requisito previo para la
revolucin. Por lo menos en las primeras etapas de la modernizacin, la
vulnerabilidad de un rgimen a la revolucin varia en relacin directacon la
capacidad de ese rgimenparala reforma"."
El conceptode reforma-diferenciado del de revolucin- nos permiteaproximarnos al
significado de Reforma del Estado, parauna comprensin ms cabal del objeto de
2ll Citado porHuntington P., Samuel, Ibld. p. 312.
]) Ibld. p. 319. En 1894Lenin deca'Las reformas nodebencotejarse conlarevolucin. La luchaporlasrefoonas no
es msqueunmediode reunirlasfuerzas del proletariado parala luchapor el derrocamiento revolucionario final'.
" Ibld. p. 321.
\
esta investigacin. la reforma es un cambio que en trminos de velocidad, alcances
y direccin se va implementado de manera gradual y que afecta de manera limitada y
especfica a las instituciones que conforman un Estado.
1.6 Concepto de Reforma de Estado
El concepto de Reforma del Estado ha propiciado un amplio debate. Tanto el gobierno,
los partidos polfticos y los intelectuales han expresado sus opiniones. En realidad, el
concepto implica mucho ms de lo que se ha pretendido difundir. Incluso, hay quien
supone que no se trata de una reforma." El trmino Reforma del Estado se utiliza
para describir un sinnmero de transformaciones, que en cada pas adquieren
modalidades distintas y responden a diversas causas. Frecuentemente se expresan
como si hubiera un solo proceso de cambio y hablamos de la Reforma del Estado. Sin
embargo, no hay un proceso nico de Reforma del Estado.
la Reforma del Estado puede expresar algn elemento sustantivo como del
siguiente tipo: la reforma es la privatizacin de la economa; es la apertura comercial;
es la reforma electoral; es una mera reforma administrativa; es un proceso de
descentralizacin; es un discurso poltico con grados variables de verosimilitud;
en fin, es lo que cada quien ha ido entendiendo en la marcha de un acelerado
proceso de cambios y de inercias que se resisten a modificarse y adems es una
idea mltiple y arnbiqua."
Oscar Oszlak seala que mucho se habla de la Reforma del Estado y poco de la
reforma administrativa. Al respecto, advierte:
lila Reforma del Estado es, al mismo tiempo, un concepto ms abarcativo y
ms restringido que el de reforma administrativa. sta ha sido siempre un
proceso fundamentalmente intraburocrtico, consiste en intentos deliberados
de mejoramiento de uno o ms aspectos de la gestin pblica: la composicin
o asignacin de sus recursos humanos, la racionalidad de sus normas y
arreglos estructurales, la obsolescencia de sus tecnologas, el comportamiento
de su personal, etctera.
32 Crdova, Amaldo. "Un nuevo Estado?". En Nexos, No. 145, enero de 1990, p. 37. "Mucho es de
temerse que tendremos ms bien el mismo Estado, con sus actuales virtudes y defectos, slo que ms
chico. El sentido de la Retonna, que fue desde el principio la esencia de la accin transformadora de la
Revolucin, se perdi desde hace mucho tiempo entre nosotros. La mejor prueba de ello es que ahora
entendemos por reforma lo que no es ms que simple eliminacin de las instituciones pblcas".
33 Aziz Nassif, Alberto. "Retonnar al Estado. Modemizacin sin modemidad". En Barros Horcasitas, Jos
Luis; Hurtado, Javier y Prez Femndez del Castillo, Germn (comp.) Transicin a la democracia y
Retonnadel Estado en Mxico. Mxico,1991, UAG, Miguel Angel Porra, FLACSO, p. 77. La Refonna
del Estado modifica sustancialmente la idea del Estado mexicano. La utopa de la justicia y bienestar
sucumbe frente a los estragos de una severa crisis econmica que reordena de manera ms crtlca la
desigual distribucin de la riqueza; la estabilidad politica de un sistema autoritario que integraba a las
representaciones sociales mayoritarias se desvanece frente a los asomos de la democracia; el pacto
social, piedra angular del Estado mexicano, que tenia el liderazgo protagnico para equilibrar la ganancia
y el salario, se quebr.
40 Administracin Pblica y Refonna del Estado en Mxico
A su vez, la Reforma del Estado mantiene algunas de estas preocupaciones,
agrega otras, pero abandona unascuantas. Eneste ltimosentido, su alcance
es ms limitado, ya que el cambio intraburocrtico se convierte en un aspecto
parcial -yen buena medida, subordinado- de la estrategia de la reforma. De
hecho, la mayora de los blancos usuales de la reforma administrativa son
soslayados o postergados hacia un futuro indefinido. El meollode la reforma
estatal se trasladahacia la redefinicin de las fronterasentre el dominiode lo
pblicoyloprivado, al restringirdediversas maneraslaextensinylanaturaleza
de la intervencindel Estado en los asuntos sociales". 34
Esta es una de las definiciones ms precisas al establecer que la Reforma del
Estado busca redefinir las fronteras de lo pblico y lo privado, como parte de un
proceso de retraccin de la intervencin estatal, que contribuye a una nueva relacin
del Estado con la sociedad en un contexto de globalizacin e interdependencia
mundial.
La Reforma del Estado puede ser ms intelegible a partir de tres supuestos."
1. Por Reforma del Estado entendemos al proceso de reacomodo del Estado
como poder y como aparato, para la resolucin de dos factores bsicos: las
condiciones de gobemabilidad de un rgimen politico que empez a ser obsoleto,
y readecuar el desar.rollo econmico a las nuevas condiciones internacionales,
despus del agotamiento del modelo sustitutivo proteccionista.
2. El proceso de reformas estatales es casi una constante, por lo menos en los
ltimos 20 ar'los, pero esta ltima fase, cuyo objetivo es la implementacin de
un nuevo proyecto de pas, se puede fechar a partir de diciembre de 1982.
3. El proceso de Reforma del Estado ha transitado por distintas fases de poltica
econmica: 1) un reordenamiento econmico en las finanzas pblicas, que al
mismo tiempo posibilit una mayor transferencia de recursos al exterior,
estrategia seguida durante el perodo Miguel de la Madrid, con lo cual se recre
la ilusin de crecer y pagar al mismo tiempo; 2) la fase actual, en donde se
prolonga la estrategia del pacto, pero ya se despliega con mayor claridad la
forma de insercin del pas a la economa norteamericana, en donde se hace
una frrea defensa del Tratado de Libre Comercio como la va de solucin para
el crecimiento interno y a la inevitable interdependencia mundial.
La Reforma del Estado ha sido una empresa colectiva compleja, multidimensional,
que no puede ser entendida correctamente si es vista nicamente, como un
34 Oszlak, Osear. "La Reforma del Estado: el dla despus. En Bodemer, Klaus, Refonna del Estado.
Ms ali de la privatizacIn. Montevideo, Friedrich Ebert Stifundg (FESER), 1993. p. 36 (sobresaltado
mio).
35 Aziz Nassif, Alberto. Op. cll p. 7778.
desmantelamiento o achicamiento estatal por la presin de tener que sanear las
finanzas pblicas. El estmulo inmediato para iniciar y acelerar la Reforma del Estado
mexicano proviene, sin duda, de su pesado dficit fiscal, pero tambin es producto
del dficit del consenso poltico que provoc la crisis entre varios sectores sociales
y regiones del pas."
La Reforma del Estado para los gobernantes implica una tarea compleja. Es
necesario contribuir a mejorar laactuacin de los reformadores que tratan de cambiar
las condiciones antes de actuar entre ellas. La misin de proveer a la reforma de
ayuda profesional no es imposible. La historia est llena de generalizaciones tiles
y conocimientos disponibles pero dispersos, que pueden mejorar la naturaleza de
la Reforma del Estado desde un nivel superior."
Dror seala que existen algunas condiciones donde los reformadores requieren
llevar a cabo cambios radicales en las estructuras sociales, frente a una fuerte
oposicin ypresiones generalizadas, es esencial la reforma desde arriba." Aade:
"Frecuentemente es indispensable hacerla desde el nivel superior para
cristalizar visiones realistas y grandes polticas de largo plazo, para relacionar
decisiones presentes con decisiones en tiempo social, para proveer pautas
coherentes de gobiernos fragmentados, para innovar polfticas frente a la
inercia, para llevar a cabo concentraciones de poder adecuadas para una
destruccin constructiva y para llenar algunos requisitos adctonaes"."
Lo recomendable es que la Reforma del Estado sea dirigida desde arriba, pero con
una amplia participacin de la ciudadania, los partidos polticos y los agentes
econmicos, es decir, lograr un amplio consenso social. Ello permite una mayor
legitimacin de las reformas a realizar y menores obstculos para su implementacin.
Dror sugiere algunas consideraciones que los gobernantes deben tomar en cuenta
para una Reforma del Estado.
Por su naturaleza, la Reforma del Estado lleva un largo tiempo y envuelve tiempo
social ms que tiempohumano. 8lo cuando se introducen atajos tecnolgicos, los
36 Aguilar, Luis. Presentacin del libro La Reforma del Estado mexicano en los nuevos escenarios
internacionales. Mario Luis Fuentes y Jorge Lumbreras. Mxico, Diana, 1996, p. XlV. En el fondo, la
Reforma del Estado es la respuesta al agotamiento de toda una economia polltica, es decir, de un
modelo de desarrollo econmico y de la red de instituciones y prcticas polfticas que lo sustentan. Por
ello, la aspiracin de la reforma fue armar una nueva economia poltica para Mxico, un nuevo sistema
econmico, politico y administrativo.
37 Una recomendacin es asumir "lineamientos generales' del futuro pretendido con una perspectiva
de 20 a 30 allos, buscando una visin realista. Estos lineamientos deberlan ser complementados con
algunas exploraciones o "escenarios negativos' que deben ser evitados en lo posible. Dichos
lineamientos requieren de revisiones peridicas, para hacerlas vigentes y realistas.
38 Orar, Yehezkel. "Memorndumpara dirigentes reformadores de sistemas'. Gobemabilidad y Reforma
del Estado. Santa F de Bogot, Consejeria para la Modemizacin del Estado yAsociacin Colombiana
para la Modemizacin del Estado. 1994. pp. 11-23. En este articulo Dror emplea el trmino reforma de
sistemas; para los efectos de esta investigacin puede emplearse como Reforma del Estado.
3lllbld. p. 11.
resultados pueden sucederse rpidamente. Pero, cuando se hacen intentos para
transformar sistemas polticos y socioeconmicos, como en la URSS y la Repblica
Popular China, los logros significativos pueden tomar 10 30 aos para tener xito.
Los dirigentes que reforman deberan, primero, evitar engaarse al esperar resultados
rpidos. La Reforma del Estado es una tarea muy distinta en la cual, engaarse puede
dificultar la accin de las propias reformas y engaar a otros. Por ello, los dirigentes
que reforman al Estado deben evitar estrictamente promesas que pueden quedar
vacas en el futuro."
La Reforma del Estado es turbulenta y, frecuentemente, explosiva. Una vez que se
introducen cambios significativos en los procesos sociales e institucionales ms
importantes, se liberan fuerzas y tensiones acumuladas, que provocan mutaciones
inesperadas y fenmenos caticos. La primera recomendacin para los dirigentes es
saber qu esperar y qu explicar a quienes los apoyan, de tal manera que el gobierno
no se conmocione y desoriente por la turbulencia y quienes los apoyan no confundan
turbulencia con fracaso. Hay que recordar que desde el punto de vista de las polticas
pblicas, el fracaso es una etapa de enseanza para superar desviaciones no
esperadas.
La Reforma del Estado es una apuesta con la historia, constituye intervenciones con
poca comprensin y procesos, en gran parte no deterministrcos, portadores de una
alta probabilidad de eventos sorpresivos y de resultados inesperados e indeseados.
Por tanto, la Reforma del Estado con todos sus riesgos se justifica slo cuando las
situaciones presentes son inaceptables, las tendencias empeoran y se espera el caos.
Cuando estas condiciones se generalizan, la reforma como una actividad
cuidadosamente seleccionada es, frecuentemente necesaria e impostergable.
Una patologa mayor de la Reforma del Estado consiste en menospreciar la resistencia.
La reforma pone en peligro a las lites, redes de intereses, hbitos y estructuras del
poder actual. Por esta razn, debe esperarse y vencerse una resistencia enrqica."
La decisin para llevar a cabo la reforma puede resultar problemtica:
<lO Ibid. p. 14. El xitode la Reforma del Estadocomountodorequiere de lapermanencia enel poderde
los dirigentes y de las principales polfticas. Por tanto, es necesario tener visiones prcticas de largo
alcance, a la vez que una guia de politicasconsistente aunque flexible y de final abierto, que gane el
apoyonecesario para un esfuerzo prolongado. El tiempode resultado de las reformas debeconsiderar
lasimplicaciones y costossocialesparalapropiaReforma del Estado; delocontrario, pueden comenzar
a formarseconglomerados anti-reforma, que impidan questase llevea cabo.
, Las reformas exitosas se dan despusde eventostraumticos que socavan las instituciones, tales
comolasagitaciones intemas, derrota enunalarga guerra, ocupacin extranjera, crisiseconmica masiva,
etc. Lamayordificultad sepresenta cuandocurvaslevemente descendentes, sumadas auna decadencia
generalizada, hacennecesaria unaReforma del Estado, perosondemasiado graduales comoparallevar
al Estadoa la turbulencia que reducerigideces y paradjicamente, abrela oportunidad a la reforma.
"...Ia principal recomendacin es no ser muy sensitivos a los costos
inmediatos al comprometerse en reformas de sistemas. Pero, para seguir
esta recomendacin, es esencial contar con una base de poder
suficientemente fuerte como para resistir las presiones del momento, as
como resistencia en la decisin y la filosofa que acepta los sufrimientos
presentes por un futuro esperanzadoramente mejor pero incierto"."
Existen cuatro estrategias principales para enfrentar la inercia y resistencia a la
Reforma del Estado: la primera supone esperar que la historia brinde la oportunidad
para la reforma, o adoptar una aproximacin por fases a partir de la introduccin
de efectos de choque para desactivar los asuntos problemticos, reducir la realidad
y aumentar la propensin a innovar; la segunda consiste en limitar la reforma a la
masa crtica mnima y actuar maduramente; la tercera supone desplazar apoyo
desde las estructuras de poder existentes; y la cuarta requiere construir bases de
poder, organizaciones y lites alternativas. Una Reforma del Estado exitosa requiere
combinar estas cuatro estrategias, todas ellas riesgosas y exigentes.
Los retos de la Reforma del Estado, como lo supone la problemtica expuesta,
requieren de personal sobresaliente para apoyar al dirigente y los reformadores.
En primer lugar, es esencial contar con una capacidad de pensamiento estratgico
sobresaliente, que trabaje constantemente en el anlisis profundo de los principales
resultados de la Reforma del Estado. Cuando no se realizan estos estudios
estratgicos, puede cambiar el rumbo y el destino de la Reforma del Estado. En
segundo lugar, las oficinas personales del gobernante deben ser equipadas con
unidades comprometidas en trabajos de personal de alto nivel, para relacionar las
decisiones actuales con las estrategias bsicas de la Reforma del Estado,
incluyendo la necesaria toma de decisiones en tiempo de crisis. En tercer lugar, es
conveniente mantener un seguimiento y evaluacin de los efectos de la Reforma
del Estado en agencias independientes que reportan slo al gobernante y a sus
unidades de apoyo. En cuarto lugar, es necesario sealar la necesidad de
profesionales de muy alta calidad en la planificacin de las polticas para dotar de
personal a las unidades asesoras de los gobernantes y las agencias independientes.
En suma, estas recomendaciones y consideraciones polmicas en torno a la
Reforma del Estado deben contrastarse con la realidad de cada pas, las
circunstancias histricas donde se produce la reforma y el nivel de participacin
de los agentes porrticos. La Reforma del Estado, en ltima instancia, depende de
la orientacin ideolgica que la sustente.
42 Ibid. p. 18. La Reforma del Estado requiere una buena disposicin y capacidad de pagar altos
costos en el presente y futuro inmediato para obtener grandes beneficios en el futuro lejano. La
capacidad de aceptar sacrificios presentes se hace ms necesaria cuando nos damos cuenta de la
destruccin constructiva que, inevitablemente, envuelve la Reforma del Estado.
1.7 Acepciones bsicas de la Reforma del Estado
El concepto de Reforma del Estadotiene tres acepciones bsicas: 1) por su posicin
(econmica, polltica, social, administrativa y jurfdica); 2) por sus propsitos y 3)
por su enfoque. Esta agrupacin permite apreciar el grado de complejidad en el
uso, enfoques e interpretaciones de la Reforma del Estado, as como las
implicaciones y limitaciones que esto implica. A continuacin se presenta una
revisin de las mismas.
1.7.1 Por su posicin
Existen cinco posiciones perfectamente diferenciadas en torno a la Reforma del
Estado. La posicin econmica sostiene que en esencia la Reforma del Estado
implica una nueva insercin del pas, en un contexto caracterizado por la
globalizaciny la interdependenciamundial. La posicin polticasugiere la bsqueda
de un verdadero sistema presidencial que evite el presidencialismo como sistema
de gobierno, asl como una separacin definitiva del gobierno con el Partido
Revolucionario Institucional (PRI), adems de un autntico federalismo y una
separacin de poderes efectiva. Mientras que la posicin social enfatiza a la
Reforma del Estado como una estrategia de combate a la pobreza y una adecuada
distribucin de la riqueza nacional. La posicin administrativa sostiene que, ms
que un redimensionamiento del tamao del Estado, es necesaria una reforma
administrativa que adecue el aparato gubernamental a las nuevas atribuciones
estatales. Finalmente, la posicin jurfdica supone que es indispensable reformar
los aparatos y procedimientos juridfcos para reformar al Estado.
1.7.1.1 Por su posicin econmica
La postura econmica enfatiza a la Reforma del Estado en un contexto dinmico
de interdependencia y globalizacin mundial. sta es producto de los nuevos
cambios mundiales de apertura comercial, la cafda del bloque socialista y el rpido
avance tecnolgico.
Para esta perspectiva, existen dos razones internas de la Reforma del Estado: a)
la transformacin de la sociedad mexicana, caracterizada por una acelerada
dinmica demogrfica, un vasto proceso de urbanizacin y el agotamiento de un
modelo general de desarrollo y b) la presencia de rezagos ancestrales, agravados
por la crisis econmica de la ltima dcada. Las razones externas se explican por
una "...revolucin en la ciencia y la tecnologla de alcances todavla inimaginables,
la formacin de nuevos centros de financiamiento mundial y de nuevos bloques
econmicos, imponen una competencia ms intensa por los mercados."?
43 Ibid, p. 29.
Por su parte, RenVillarreal sostieneque la Reforma del Estado"...es productode la
necesidad de adecuar las instituciones polticas a las nuevas condiciones de la
economa-mundo: laglobalizacin y lanterdependencia"." staimplicala ampliacin
de las actividades y esferas privadas, la creacin o recreacin del espaciopblico, la
profundizacin de la aperturay la insercin financiera, comercial o productiva, en la
economamundialy en losnuevosbloques. LaReformadel Estadomirahaciaafuera,
no hacia adentro. La Reforma del Estado, segneste autor, responde a la crisis del
Estado Benefactor-keynesianoquesupone unacontradiccin bsica: superar latensin
existenteentrelasnecesidades delaacumulacin decapitalylasdemandassociales.
El ciclode auge, expansin y crecimiento econmico excepcional seagoty, conello,
el EstadoBenefactor. Lacrisisfiscal del Estadofue unade sus manifestaciones ms
concretas.
Otroautors afirma quelaReforma del Estado es unproceso profundo, quecorresponde
a unaconcepcin poltica definida y a las nuevascircunstancias del pasy del mundo,
cuyaevolucin se presenta favorable, peroan incierta, y su ciclocompletorequerir
muchos aos para consolidarse. En ese sentido, el cambio del papel del Estado
pretenda una insercin eficienteen el mercadomundial; la bsqueda de una mayor
competencia por el ahorro externo; acelerar la competitividad de las empresas; e
incrementarsu capacidad exportadora.
De acuerdo a esta postura, Mxicoes inevitablemente vecino de la mayor potencia
military polrtica, por loque el pasdebedesplegarestrategias de acercamiento como
el Tratadode Libre Comerciocon los Estados Unidosy Canad, as como la Unin
Europea, laCuencadel Pacifco yAmricaLatina. El entonces Secretario de Hacienda
y Crdito Pblico, Pedro Aspe, sostena una tesis fundamental en la Reforma del
Estado:
"...un Estado grande no es siempre un Estado ms capaz. En realidad, en el
caso de Mxico, un Estadoms grandesignificla reduccin de su eficiencia
pararesponder a lasnecesidades sociales denuestros compatriotas yfinalmente
resulten un Estadoms dbil".46
44 Villarreal, Ren. social y Reforma del Estado. Mxico en la era del capitalismo
posrevolucionario. Mxico, NAFIN-F.C.E. 1993, p. 206. Ennuestros paIses, la Refonna del Estado pasa a ser
un factoresencial y un punto nadal en quese articulan y condensan las lineas de transformacin econmica,
social y potitica. Aqul el resquebrajamiento del Estado proteccionista benefactor unospaises, o la crisisdel
Estado oligrquico enotros, enlosallossetenta, entra delamano conloscambios estructurales enel modelo de
desarrollo econmico enlosallosochenta a partirdela aplicacin delosprogramas deajuste.
4S Rebolledo, Juan. La Reformadel Estadoen Mxico. Mxico, F.C.E., 1993, p. 12.El Estado, al recuperar para
la sociedad espacios econmicos. recupera parasi la capacidad de cumplir con sus responsabilidades como
productor en reas estratgicas, promotor de la inversin privada, proveedor de infraestructura y garante de
programas sociales. Deestamanera, recuperando espacios paralasociedad, tambin reconquista losespacios
fundamentales del Estado y,conello,abrea lanacin nuevas posibilidades de desarrollo. Hacerlo as implica una
amplia Reforma del Estado.
46 AspeArmella, Pedro. El camino mexicanode la transformacin econmica. Mxico, F.C.E., 1993, p.l0.
Aspesetlala queel proceso deReforma del Estado nollegar a supunto culminante sinohasta cuando ninguna
familia mexicana vivapordebajo de unnivelquesatisfaga todas susnecesidades bsicas. Estosignifica queel
proceso deconsolidacin delasfinanzas pblicas mediante ladisciplina enel gasto yel cumplimiento denuestras
obligaciones fiscales tendr queseguir siendo laclavedenuestra estrategia de desarrollo, enlamedida enquea
partirdel ajuste presupuestal hasidoposible prestar atencin a lasdemandas msapremiantes dela sociedad.
Ibld. p. 210.
Segn esta posicin, la estabilizacin de la economa a partir de un manejo realista
del presupuesto, la privatizacin de las empresas paraestatales, la reforma fiscal,
la desregulacin econmica, la reforma financiera, la liberalizacin del comercio, la
renegociacin de la deuda externa y el fortalecimiento de la tenencia de la tierra, es
la estrategia seguida por el gobierno para llevar a cabo una profunda Reforma del
Estado."
Por otra parte, hay quien sostiene que la Reforma del Estado en Mxico en matera
econmica ha implicado tres grandes lneas de accin." En primer lugar, un recorte
drstico del gasto pblico, una reduccin en la magnitud del gasto estatal tanto en
la inversin como en el gasto corriente. Una segunda lnea es el proceso de
liberalizacin y reinsercin de la economa mexicana en el exterior. Por ltimo, la
tercera lnea de accin tiene que ver con el desmantelamiento progresivo
indiscriminado del rea estatal de la economa, en concreto con las liquidaciones,
fusiones, cierres y privatizaciones de las empresas pblicas."
En suma, la reforma econmica del Estado debe basarse en la atencin de las
necesidades de la poblacin.50 En estas condiciones, existen dos grandes rezagos:
la democracia y la justicia social. Debera aceptarse que as como los dos ltimos
gobiernos mexicanos han venido demoliendo las bases econmicas creadas por el
cardenismo, han conservado, sin embargo, las bases polticas que sustentan el
sistema antidemocrtico mexicano.
47 El autor propone 10 reflexiones en un contexto de ajuste macroeconmico; 1) lo peor es no hacer
nada; 2) la calidad y el compromiso de los servidores pblicos es vital para el xito del programa de
reformas; 3) no hay estabilidad macroeconmica sin una reforma profunda y permanente de las finanzas
pblicas; 4) la estabilidad y el cambio estructural deben considerarse como elementos integrales de
una sola estrategia; 5) la peor deficiencia de un programa econmico es la negligencia; 6) se debe
comenzar por el principio; 7) ms credibilidad es igual a ms confianza; 8) el gobierno no puede
caminar solo; 9) ser justos y 10) es ms fcil bajar la inflacin de 200 a 20% que hacerla descender de
20% a niveles intemacionales. Aspe Armella, Pedro op. cito p. 55-59.
48 Alcocer Villanueva, Jorge. "Economa y polltica en la transicin mexicana". En Barros Horcasitas,
Jos Luis, Hurtado, Javier y Prez Femndez del Castillo, Germn (comp.) Transicin a la democracia
y Reforma del Estado en Mxico. Mxico, 1991, UG, Miguel Angel Porra, FLACSO, p. 19.
49 Otro punto de vista es de Jess Reyes Heroles, "Elementos econmicos de la Reforma del Estado".
En Barros Horcasitas, Jos Luis et al. Op. cit. p. 40, donde sostiene que existen siete elementos de la
reforma econmica; a) Modernizacin de la regulacin econmica; b) Reduccin de la participacin
directa del Estado en la economla; c) Apertura de la economla; d) Reformulacin de la estrategia
redistributiva; e) Revisin de la polltica industrial; f) Replantamiento de la estrategia hacia el sector
agropecuario y g) Formulacin de una nueva mecnica de orientacin del desarrollo.
50 Reyes Heroles afirma "Colocar la economla sobre sus pies, volver a saber que la economfa no es un
juego de cifras, no es un juego de sectores y clculo de variables, sino es ante todo ejercicio de
polftica, en particular de polltica econmica, en el cual los objetivos tienen que ser los de la sociedad,
de sus integrantes, porque la gente no puede vivir ni desarrollarse con el consuelo de que aumenta la
reserva monetaria, de que estamos muy bien en tales y cuaJes indicadores, cuando el alimento no
alcanza y cuando el salario se deteriora cada vez ms, y no hay empleo, para terminar de completar el
cuadro". Ibld, p. 24-25.
1.7.1.2 Por su posicin poltica
47
La idea de Reforma del Estado -para Enrique Gonzlez Pedrero- parte de dos principios:
una economa eficiente y una verdadera democracia, los cuales constituyen los ejes
de la reforma que se ha planteado. Si en lo econmico se ha perfilado el desafo de
abrirse al mundo y de incorporar de manera creciente, la iniciativa social e individual,
en lo polltico, esa misma idea debe traducirse en ms democracia."
As, la Reforma del Estado deberla conducirse con esa mediacin en ambas vertientes:
mayor participacin social en la economa y en la polftica, sin perder de vista que
gobierno, sociedad e individuo constituyen la fortaleza del Estado que los rene. 52 En
este contexto, el autor se pregunta: qu tan grande debe ser el Estado para lograr
esa armonla? La respuesta, un Estado que propicie una vida crecientemente
democrtica y hacia una mayor justicia social. Por tanto, la propuesta econmica
debe tener una contrapartida poltica: el ensanchamiento de la democracia.
Otra posicin es la que sostiene que la Reforma del Estado es una refundacin del
Estado mexicano. Implica la sustitucin del estatismo nacionalista de la Revolucin
por la idea liberal de una economa de mercado y un Estado encargado de proporcionar
los satisfactores pblicos que ningn agente en particular puede proporcionar. No
obstante, esta idea se presenta como una adaptacin contempornea del esplritu
original del Constituyente de 1917.
53
Algunos de los saldos de la Reforma del Estado consisten en que: no se han modificado
las estructuras de relaciones de los poderes del Estado; el presidencialismo; el
centralismo; la persistencia de un partido hegemnico; la subordinacin al Ejecutivo
por parte de los poderes Legislativo y Judicial; mayores libertades ciudadanas
irrestrictas; elecciones realmente libres; equilibrio de poderes, y vigencia del Estado
de Derecho. Por ello, est pendiente la autentica reforma polftica del Estado.
Otra postura sostiene que la reestructuracin del capitalismo mexicano, implica una
profunda transformacin del Estado, ya sea a travs del gobierno por una reforma
51 Gonzlez Pedrero, Enrique. "LaReforma del Estado". En Nexos, No. 146, febrero de 1990,p. 48.
52 Cita a DonJess ReyesHeroles: "ni ms sociedad paraque hayamenosEstadoy vidapersonal, ni
ms individuo para que hayamenos sociedad y menos Estado; ni ms Estadoparaque hayamenos
sociedad y menosindividuo. Individuo, Sociedad y Estadotienenmbitosde accincaraderisticosy no
es posiblelevantaruna coledividad armnica sin respetarel papel que a cada una de esas entidades
concieme. Nuestra meta noes una sociedad estatizada: es un Estadosocial y unasociedad integrada
por individuos libresy en plenousode sus derechos". Ibld, pp. 48-49.
53 "La frmularetrica 'Reforma del Estado' no aparece en el discursopresidencial sino hastael 28 de
agostode1989. Estaexpresin irsustituyendoprogresivamente laanterior de'modemizacin delEstado'.
Nosetratasolamentedemodemizarloyaexistente, sinode reformarlo. Coincidentemente, lapoliticade
Reforma del Estado ir siendoaparejada con una adualizaciny reinterpretacin de la fundacin del
Estadomexicano contemporneo en el Congreso Constituyente de 1917. Es por tanto, en su sentidoe
intencin, unapoliticade refundacln del Estado." Francisco valcls Ugalde. "Concepto y estrategia de
la 'Reformadel Estado'. En Revista Mexicana de Soclologla, Mxico, I15-UNAM, arloLV, no. 2, abril-
junio, 1993, p. 324.
desde arriba o que la impongan los cambios desencadenados por la reestructuracin
de la economla>' De esta manera, el pas no puede insertarse como un exportador
industrial en la nueva divisin internacional del trabajo con sus bajos niveles de
productividad del trabajo, eficiencia empresarial y calidad de productos. Esta bsqueda
de una mayor productividad dentro de los marcos de la poltica reestructuradora, est
conduciendo a una ruptura de los fundamentos del pactosocial sobre el que se asienta
el rgimen poltico.
Estas conquistas sociales, que en otros pases son materia legal o contractual, en
Mxico son consideradas como derechos polticos. En consecuencia, los que en otras
condiciones seran elementos de un conflicto econmico, pueden convertirse en un
detonador de una crisis poltica de Estado. Este es el ncleo de la preocupacin de la
Reforma del Estado, salvar al partido de Estado, en cuyo seno estn atrincheradas las
fuerzas que resisten esa u otras reformas.
La transformacin que sufre el Estado bajo su reforma implica que ste regule, oriente,
atienda insuficiencias y garantice la soberana, pero que no sea monopolista, propietario,
gigante y que no sustituya a la sociedad. Sin embargo, no se han considerado los
efectos polticos de la reforma econmica, las implicaciones potenciales para lasociedad
mexicana son casi ilimitadas."
Un puente entre lo econmico y lo poltico es la posicin de Carlos Bazdresch," quien
sostiene que la Reforma del Estado tiene dos procesos claramente diferenciables: el
de reforma econmica y el de reforma poltica del Estado. La reforma econmica tiene
como motivo principal la bsqueda de una mejor eficiencia en la economa, mediante
la promocin de un mayor grado de competencia en el mercado interno, as como la
disminucin de la intervencin directa del sector pblico en el manejo de los recursos
productivos. La reforma econmica se realiza bsicamente a travs de polticas de
apertura y de privatizacin, as como del estudio e implantacin de mejores regulaciones
de la vida econmica.
A su vez, la reforma poltica tiene como objetivo hacer que el gobiemo y su burocracia
respondanenforma ms cercanaa lavoluntaddelos votantes. Paraello,sebuscaestablecer
54 Gilly, Adolfo. "El rgimen en su dilema". En Nexos, No. 146, febrero de 1990, p. 43.
55 Rubio, Luis. "El Estado salinista". En Nexos, No. 145, enero de 1990, p. 40. Se trata de la recomposicin
del poder politico, que supone la desaparicin de los poderes corporativos; la descentralizacin del poder
que la apertura de la economa implica, sobre todo la burocracia; y el fortalecimiento del sector privado
respecto del gobiemo, pero matizada por la penetracin del capital extranjero. Todos estos efectos polticos,
de enormes magnitudes, transformarn el peso relativo de los distintos grupos del poder.
56 Bazdresch, Carlos. "Las implicaciones econmicas de la transicin a la democracia". En Jos Luis
Barros Horcasitas, el. al. Op. cit. p. 33-34. El autor seala que en el mundo de la poltica se plantea que
mercado ydemocracia formarn parte del mismo movimiento. De hecho, algunos grupos de empresarios
argumentan como si fuera clarsimo que democracia y mercado se requieren uno al otro. Sin embargo,
en la realidad esta cuestin se presenta un tanto paradjica. Por un lado, a nivel terico no aparece la
necesidad de que mercado y democracia vayan juntos. No obstante, si miramos al mundo de los paises
ricos, en los hechos si parece existir en la actualidad un alto grado de coincidencia entre la existencia de
una economra de mercado y la vigencia de un rgimen democrtico.
reglas mstransparentes delquehacer electoral seestimula laparticipacin delospartidos
polticos. La Reforma del Estado es un proceso de reacomodo del Estado como podery
comoaparato, para laresolucin dedosfactores bsicos: 1)lascondicionesdegobemabilidad
de un rgimen poltico que empeza ser obsoleto y 2) la readecuacin del desarrollo
econmico alasnuevas condiciones intemacionales, despus delagotamiento del modelo
sustitutivo proteccionista.57
Esteproceso dereformas estatales escasiunaconstante, porlomenosdurante losltimos
20aos; peroestaltima fase, cuyoobjeto es laimplementacin deunnuevo proyecto del
pas, sepuedefechara partirdediciembre de 1982, fechaenqueseinici el cambio derol
del Estado mexicano.58
1.7.1.3Porsu posicin social
Elpunto devistasocial aporta otras apreciacionesentomoalaReformadel Estado. Estees
untemacomplejo y sin unenfoque nico. No setrata de repetir la modaantiestatista que
impuls laofensiva empresarial, ni deoponerse aproclamar unestatismo yasuperado. Se
tratara depensarcules sonlastransformaciones del Estado parael desafode ladcada
de losnoventa yeso significa unEstado queexprese y promueva lasociedad civil.
59
Enestavisin, existen intentos quebuscan trasladar el temadelaReforma del Estado slo
al campodel sistema poltico. Es unavance enel sentido quetratade recoger lapluralidad
de actores sociales como corresponsables de losasuntos pblicos. Queda la dudade si
seradeseable incorporar alaciudadana comoperspectiva, porque esatravs deellaque
podra darsecuenta de loslmites cambiantes de lapoltica. As, la modemizacin poltica
implica actuar en favor de una mayor correlacin entre pluralidad social, participacin y
representacin poltica.
60
Se sugiere que mercados, sociedad y Estado empiezan a descubrir nuevos
equilibrios, difciles de construir. Abrindose paso, las comunidades rurales y
57 Aziz Nassif, Alberto. Op. cito p. 77-78.
58 El autor aade que este proceso de reforma estatal ha transitado por tres etapas: 1) un reordenamiento
econmico en las finanzas pblicas, que permiti una mayor transferencia de recursos al exterior, con
lo cual se recre la ilusin de crecer y pagar al mismo tiempo; 2) una fase intermedia de pactos
corporativos, atravesada por todo el conflicto de la sucesin presidencial, mediante una combinacin
de medidas econmicas ortodoxas y heterodoxas; y 3) la fase actual, en donde se despliega con
mayor claridad la forma de insercin del pas a la economfa mundial. Ibid, p. 78.
59 Gonzlez Tiburcio, Enrique. Refonna del Estado y poltica social. Mxico, INAP, 1993, p.49-50. La
poltica en materia de bienestar social, en esta transicin, requiere combinar las dos lgicas, la liberal
y la estatal, la ciudadana y la corporativa, la democrtica y la autoritaria. La centralidad que tiende a
asumir la modalidad ciudadana en los ltimos tiempos produce desajustes fuertes con respecto a la
forma de representacin corporativa. Una poltica social moderna no puede definirse por la incorporacin
de una y la exclusin de otra. La bsqueda de nuevas formas organizativas, institucionales, de nuevas
prcticas polfticas y reglas de comportamiento, ser la tarea y la inquietud, acaso el conflicto principal
de los prximos aos.
60 Este autor seala: "La crisis ha puesto cada vez ms al descubierto que no es posible acceder a un
mejor estadio de bienestar social con las mismas prcticas y estrategias de antao. Los cambios de la
eccnomla y la poltica reclaman de nuevas acciones pblicas y de una reforma institucional en
profundidad que incruste en las entidades estatales las demandas populares y permita mayores niveles
de accin colectiva, con mayor eficacia en la superacin de los problemas de la seguridad y la previsin
socia'".lbid, p. 56.
urbanas han encontrado, dentro del contexto de la Reforma del Estado, mayores
espacios para su accin, de tal manera que la organizacin y participacin
social constituyen hoy un apoyo importante en el diseo de nuevas polticas
pblicas."
Por su parte, una posicin ms integral es la de Carlos Telo." quien afirma
que los modelos de desarrollo social que han adaptado los pases como el
nuestro para alcanzar la justicia social se puede agrupar en tres:
1. El que argumenta que basta un proceso de crecimiento econmico sostenido
y que por va del empleo todos los habitantes pueden satisfacer sus
necesidades esenciales.
2. El que reconoce que el crecimiento econmico en s mismo no es suficiente
para erradicar a la pobreza y, en esa medida, es necesario disear y poner
en prctica programas especiales para combatirla. La poltica social
desempea un papel residual y subordinado a la poltica econmica.
3. El que busca maximizar la distribucin del ingreso y la riqueza como frmula
para promover el crecimiento y superar la condicin de pobreza de la
poblacin. No se trata tan slo de combatir la pobreza, sino de organizar el
desarrollo con el fin de satisfacer las necesidades esenciales de los
habitantes del pas.
Mxico opt por un camino intermedio y a pesar de los grandes avances en
poHticasocial, la justicia social no se ha cumplido, lo cual le da relevancia en la
agenda de la nacin. Pero ello no entraa, necesariamente un Estado reducido,
ms bien implica un Estado diferente. De esta manera, la lucha por la justicia
social debe ser el propsito esencial que ordene todas y cada una de las pollticas
y acciones que emprenda el Estado. Difcilmente se puede lograr la justicia
social, si la polftica econmica no combate la inequidad, la concentracin del
ingreso y la riqueza.
61 Gonzlez Tiburcio, Enrique. "Solidarldad y la poltica social: ahora hacia dnde?". En
Reflexiones sobre Administracin Pblica, Mxico, INAP, Revista de Administracin Pblica,
No. 89,1995, p. 227. En la Reforma del Estado se han producido cambios fundamentales en la
concepcin y en la forma de operar la poltica social, en especial aqulla que se vincula con los
grupos ms necesitados. Las transformaciones y ajustes introducidos en las finanzas pblicas
han redefinido las prioridades a las que se asigna el gasto pblico. Como resultado, el gasto
social ha crecido hasta representar ms de la mitad del gasto pblico programable y casi el diez
por ciento del producto interno bruto del pals.
62 Tello Macias, Carlos. "Reforma del Estado y justicia social". En Nexos, No. 145, enero de
1990, p. 38.
1.7.1.4 Por su posicin administrativa
51
Oszlak afirma que este proceso histrico ha producido un nuevo rol para el Estado,
una transformacin de las relaciones entre el Estado y sociedad. De esta manera,
es incorrecto referirse a la Reforma del Estado como un proceso confinado al
aparato estatal, ya que su objetivo sustancial es modificar las relaciones entre los
sectores pblico y privado. En la actualidad, desde la perspectiva administrativa la
Reforma del Estado reconoce tres momentos: en primer lugar, la transformacin ~
del papel del Estado; en segundo lugar, la reestructuracin y reduccin de su aparato
institucional; y por ltimo, el recorte de la asignacin del personal. En China a
estas secuencias de categoras se les conoce como el Plan de la Triple Decisin o
el Principio de las Tres Fijaciones. 63
En el primer aspecto de la reforma, existen al menos cuatro tipos de medidas que
pretenden reducir la intervencin del Estado y modificar su papel de gestin de la
sociedad. Se trata de la privatizacin, la desmonopolizacin, la desregulacin y la
descentralizacin. Con excepcin de la descentralizacin, este cuarteto reivindica
la superioridad del mercado respecto al Estado, como mecanismo para optimizar
la asignacin de recursos en la sociedad.
La privatizacin supone "descargar" al Estado la responsabilidad de producir
directamente ciertos bienes y servicios pblicos. Dependiendo del carcter que
asuma (privatizacin total, perifrica o de gestin), el Estado puede conservar
grados variables de responsabilidad en el financiamiento, la regulacin de las
empresas o funciones privatizadas, o renunciar a todo tipo de injerencia en el
respectivo campo de actividad. La simple transferencia de empresas o servicios
no asegura de manera automtica que con el mercado se ajustarn ms
eficientemente las relaciones entre empresarios, trabajadores y consumidores.
La descentralizacin politica y administrativa no implica, en principio, una retirada
del Estado seguida por la ocupacin de espacios de decisin y gestin de la
sociedad, como ocurre con la privatizacin. Pero supone un achicamiento del Estado
nacional y una correlativa expansin de los estados locales que asumen las
funciones descentralizadas. Por su parte, la desmonopolizacin no implica, en s
misma, una reduccin del alcance de la actividad estatal, pero normalmente
conduce a este resultado en la medida en que la competencia privada disminuye
la demanda de bienes producidos o servicios prestados por el Estado.
La desregulacin, cuarto miembro del cuarteto, comparte con sus congneres el
mismo propsito de limitar la intervencin del Estado. Pocas son las reas de la
actividad privada y pblica que no estn alcanzadas por alguna forma de regulacin
estatal. En la actualidad, la desregulacin apunta tanto al mbito privado como al
estatal.
113 Osear Ozlak. Op. cit. p. 93.
El segundo aspecto o fijacin es la racionalizacin de las estructuras organizativas
del Estado. Se trata de cambios en los organigramas. sta es una antigua
preocupacin de la reforma administrativa clsica, acostumbrada a expresar muchas
recomendaciones bajo la forma de cambios en los organigramas. Cuando no puede
implementarse la privatizacin o la transferencia de organismos a jurisdicciones
menores, la contraccin del aparato estatal toma a veces la forma de eliminacin
simple de ministerios, secretaras o subsecretaras. Algo parecido ocurre con el
tercer aspecto: la reduccin de las plantas de personal. En este caso, se tiende a la
redefinicin (estrechamiento) del papel del Estado y la consecuente contraccin del
aparato institucional proporciona una justificacin indiscutible en las nuevas
circunstancias: sobra personal.
En ese sentido, debe comprenderse que las consecuencias de los procesos en
curso son esenciales para orientar la Reforma del Estado. Es innegable que el rol,
las estructuras y las dotaciones del sector pblico deben ser redefinidos. Pero ello
no puede encararse desde la perspectiva de un modelo unidimensional, que privilegia
exclusivamente el tamao en detrimento de la calidad del Estado.
64
Por su parte, Jos Chanes Nieto seala que el tema de la reforma es tan aejo que
todos somos hijos de la reforma." La Reforma del Estado debera plantear una
nueva estructuracin del poder en Mxico, no solamente del pblico sino
principalmente del poltico, para otorgarlo realmente al pueblo en lugar del individuo
o grupo que efectivamente imponen las decisiones al poder pblico y determinan
los comportamientos de la sociedad.
64 "El dradespusde la reformapodemosencontramoscon unEstadodesmanteladoy vaciado, incapaz
de afrontar los mlnimos requerimientos de una sociedad que aspira acceder a mayores niveles de
desarrolloy bienestar. Lo cierto es que un Estado desmanteladoes un mbito propicio para que su
funcin social sea fcilmente subvertidaen beneficio de clientelas corporativastutelares, de grupos
funcionariales privilegiados odeocasionales parsitosquemedrancuando(...) laprebenda y lacorruptela
se ensei'\orean". Ibld, p. 107.
65 ChanesNieto, Jos. "LaReformadel Estadoy ladimensindeseablede la administracin pblicaen
Mxico". En RodrlguezAraujo, Octavio (coord.), Reflexiones al futuro, Mxico, ColegioNacional de
CienciasPoliticas y AdministracinPblica, 1994, p. 88 Y89. Sei'\ala que"...reformaeducativa, alguna
vez llamada revolucin; reforma agraria (tradicional, integral o moderna); reforma fiscal (adecuacin,
"miscelnea", actualizacin); reformauniversitaria; reforma municipal; reforma electoral; reformapoltica:
reformajurdica; reforma administrativa (simplificacin, modernizacin o privatizacin); reformade las
estructurasmentales; reformao renovacin moral de la sociedad; reformaeconmica; reformade las
responsabilidades de los servidores pblicos; reforma del gobiemo del Distrito Federal; reforma del
deporte(Instituto,SubsecretariaoComisin); reformade losbilletesy monedas; reformade lossentidos
y nombresde las calles; reformadel peso(devaluacin, desvalorizacin, deslizamientoo supresinde
ceros); reforma o"reconversin" industrial; reforma delaCmaradeSenadores; reforma de lasrelaciones
del gobierno con los medios de comunicacin masiva; reformas y ms reformas constitucionales;
reforma penitenciaria; reforma de los planes de estudio; reforma del Poder Judicial; reforma urbana;
reforma partidista; reforma comercial; reforma bancaria; reforma religiosa; reforma del Paseo de la
Reforma; reformade las reformasy, paraseguir la moda, reformadel Estado, reformade la Revolucin
y reformadel gobiemo."
En la administracin pblica, el adelgazamiento indiscriminado, muchas veces por
amputacin, puede producir desequilibrios sumamente graves que pueden llevar a
perder la vida o el poder. Para adelgazar adecuadamente a las instituciones, es
necesario determinar qu sobra y dnde falta. El tamao ideal de la administracin
pblica "...es aqul que le permite cumplir eficazmente los fines a su cargo. Para
realizarlos requiere rganos y unidades, personal, recursos materiales y financieros,
cuyo nmero o cuanta se determinan en ltima instancia por la disponibilidad de
recursos financieros. De ah que la administracin tenga la dimensin que puede
en funcin de stos y no la que debe cumplir sus fines"."
Otra posicin es la de Omar Guerrero, quien sugiere que fue patente la tendencia a
encarar los problemas de la administracin pblica, y ms comprensivamente, los
problemas del Estado, bajo una ptica orientada al anlisis econmico, as como
una perspectiva econmica del anlisis de politca. Este enfoque unidimensional
se ofreci como opcin al dilema de la Reforma del Estado, con su instrumento
ms conocido, /a privatizacin de /a administracin polica."
Ante el dilema de la Reforma del Estado, un procedimiento que hubiera sido de
gran utilidad es el anlisis de implementacin de politca. Adems de brindar
sugerencias sobre los dficit del Estado Benefactor, este anlisis hubiera destacado
las zonas efectivamente susceptibles de privatizacin, as como aquellas otras cuya
conveniencia reclamara permanecer como parte del Estado. En suma, hubiera
abierto las puertas a una Reforma del Estado juiciosa y ponderada que produjera
conocimiento y consenso sobre el rumbo de los pases de la regin.
58
Para Luis Aguilar, la democracia pretende ser no slo una forma de gobierno, sino
de buen gobierno. De ah la necesidad de la modernizacin administrativa del Estado,
la urgencia de que el Estado revise sus organizaciones, programas y procesos de
gestin, pero sobre todo, la necesidad de formar funcionarios profesionales,
honestos, capaces de responder oportuna e imparcialmente a las cambiantes
necesidades y demandas de los ciudadanos. La reforma administrativa pertenece
a la Reforma del Estado."
El gran reto de la administracin pblica dentro de la Reforma del Estado es combinar
la actuacin legal, honestidad, imparcialidad de trato, pero tambin eficiencia y
66 Ibld, p. 95.
61 Guerrero, Omar. "Implementacin de polticas pblicas" En Gestin y Poltica Pblica, Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) vol. 111, nm. 1, primer semestre de 1994, p. 21.
68 Omar Guerrero advierte que "El anlisis de implementacin ofrece consejos sobre las policies actuales
y futuras con base en la experiencia de laspolicias pasadas, y constituye un procedimiento de aprendizaje
que capacita a los gobiemos para lidiar con los futuros inciertos y elevadamente complejos. (oo.) No es
una panacea sino un procedimiento cientffico til para enfrentar los problemas de cambio, por ejemplo,
la Reforma del Estado. Ibld, p. 22.
89 Aguilar, Luis. Presentacin dellbro La refonna del Estado mexicano en los nuevos
escenarios Internacionales. Mario Luis Fuentes y Jorge Lumbreras. Mxico, Diana, 1996, p. XV.
creatividad ante los cambiantes y complejos problemas pblicos y sociales. La
administracin pblica es la clave para la Reforma del Estado, ya que es ah donde
se abren los espacios para la participacin social y se establece la direccionalidad
del proyecto nacional.70
1.7.1.5 Porsu posicin jurdica
La Reforma del Estado consiste en la mayora de las veces en reformas
constitucionales. Si bien las reformas bsicas del Estado requieren por regla general
una modificacin constitucional, por otro lado, ms all de los preceptos
constitucionales son posibles algunas reformas puntuales y otros cambios paulatinos,
pues muchas demandas de reforma profunda del Estado, aunque no todas, no
encuentran obstculo en el derecho constitucional o incluso pueden ser satisfechas
mediante una nterpretacin de la Constitucin, que tome en cuenta el cambio social
y econmico."
La Reforma del Estado tambin es vista por su eficiencia en la justicia. Las razones
de esta preocupacin son mltiples. Una razn es la prdida de la legitimidad del
Estado y sus instituciones, como sucede con la adecuada imparticin de la justicia,
ya que forma parte de dicha legitimidad. Lo anterior queda demostrado cuando la
justicia interviene al fallar otras instituciones pblicas, como el gobierno o los partidos
politicos y, negativamente, cuando la misma justicia es inoperante. En ambos casos,
la contribucin de la justicia a la legitimidad del Estado es, si se quiere,
complementaria: se manifiesta como legitimidad de reserva para situaciones
extraordinarias, pero eso no la hace menos importante."
Una razn ms profunda de la prdida de eficacia y legitimidad del Estado y sus
instituciones puede encontrarse en los dramticos cambios polticos y econmicos de
las ltimas dcadas, que han puesto en movimiento todos los impresionantes cambios
mundiales. Es laglobalizacin de laeconoma el motor principal de lastransformaciones
70 Chvez Alvarado, Miguel A. "Elementos condicionantes para la Reforma del Estado". En la Memoria
del 11 Seminario Internacional, Redimensionamiento y Modernizacin de la Administracin
Pblica. Mxico, INAP, 1991, p.192. Es necesario buscar una reforma que responda a los ms altos
propsitos del Estado. Por un lado, el de realizar cualquier tipo de acciones bajo la etiqueta de la
reforma y la modernizacin; por otro, el de privilegiar la realizacin de esquemas y modelos que estn
fuera de la realidad y que pueda significar respuestas reduccionistas y de coyuntura.
71 Wrtenberger, Thomas. Las reformas del Estado en Alemania desde 1989. Mimeo, 1996. En el
caso de Alemania esto fue evidente. Wrtenberger seala que para la creacin del Ejrcito Federal se
adicion la Ley Fundamental en varias partes; el derecho constitucional financiero se modific a fines
de los aos sesenta para permitir la introduccin de una economia de mercado dirigida globalmente;
entonces como ahora, las nuevas medidas para la proteccin de la seguridad interna requieren otras
limitaciones a los derechos fundamentales; la privatizacin de los ferrocarriles y los correos requieren
sendas modificaciones en la parte de la Ley Fundamental referente a la organizacin administrativa;
mientras que la ampliacin de las competencias legislativas de la Federacin en el mbito de la proteccin
del ambiente y la naturaleza slo podria llevarse a cabo mediante la reforma constitucional.
72 Fix Fierro, Hctor. La eficiencia de la justicia. Una aproximacin y una propuesta. Mxico. UNAM,
1995, p. 12-13.
en el mundo. Por un lado, de l reciben las instituciones jurdicas un fuerte impulso
transformador; por el otro, el derecho mismo debe contribuir al encauzamiento y la
estabilizacin del procesode cambiosquese llevan a cabo. La Reformadel Estadoy
la modernizacin de la justicia pueden presentarse como un problemacomn para
paisesque, porotrolado, sondiferentes ensuniveldedesarrollo. Espreciso reconocer
queexisteunadinmicapropiaen losdistintos paisesy regiones, por lacual lajusticia
y sus problemasadquieren la relevancia pblica actual.
El sector de la justicia es uno de los ms tradicionales del Estado, no slo por la
funcin que desemper'la, sino tambin porquees uno de los menos permeables al
cambio. Sinembargo, precisamente porquesteproviene fuertemente delaeconomla
y ello ha creado un clima de reformafavorable a los criterios econmicos, no es de
sorprenderquedichoclimase hayaextendido tambin a lajusticiay quese sostenga
de introducir en ella las herramientas y los mtodos modernosde la administracin
pblicay, sobretodo, de la privada."
Por lo anterior, la Reforma del Estado y la modernizacin de la justicia no pueden
concebirse sin una articulacin internacional. Tambin la justicia tiene un carcter
internacional, donde este proceso posee una doble vertiente: la que se refiere a la
aplicacin de normasinternacionales por lostribunales nacionales, y laque tieneque
ver con laactuacin de rganospropiamente internacionales o supranacionales. Ello
lleva a plantear la redefincin del campo propio de la Reforma del Estado y la
modernizacin de la justicia, as como las relaciones necesarias y apropiadas entre
ellos. As, es posibleser'lalar quedichasrelaciones puedenquedardefinidas entrelos
extremosde la complementacin y la competencia.
En ese sentido, la reforma de la justicia es a la vez imprescindible e insuficiente."
Imprescindible, debidoa loscambiospollticosy econmicos que hasufridoel pas en
lasltimasdcadas, por loquees necesario reformarlaadministracin de lajusticiay
acrecentar el papel del derecho y de los procedimientos jurdicos como factor de
certidumbre social, a travsdel otorgamiento de unmayorpesopoltico e institucional
a lostribunales. Insuficiente, porqueel cambiopoltico-insitucional simplemente define
el nuevomarcoenquevaadesenvolverse lajusticiaynosatisface todava lanecesidad
decambiosen el nivel de suoperacin cotidiana, y sonlosproblemas cotidianos de la
justicialos que se ven reflejados en la necesidad de laeficiencia de lajusticia.
A continuacin se analizaa la Reformadel Estadoa partir de sus propsitos y a la
variedad de las razonesque sugieren su transformacin.
73 Es aqul donde el concepto de "eficiencia" pareciera tener su lugar y justificacin, aunque por otro
lado, se trata de un trmino que sugiere ambiciones tecnocrticas que no parecen compaginarse
con la idea y el valor de la justicia. Ibld. p. 14-15.
7<Ibid. p. 72. Se trata de una evolucin que ya se habla iniciado con la creacin del Tribunal Federal
Electoral, en el mbito politico, y con el establecimiento de los mecanismos de solucin de
controversias del Tratado de Libre Comercio, por el lado econmico.
1.7.2. Por sus propsitos
La Reforma del Estado en Mxico tendra diversos propsitos de acuerdo con los
puntos de vista que se expresen. No existe una sola reforma estatal, sino de acuerdo
con el diagnstico que se hace, sta tendra que avanzar en aquellos campos donde
an existen deficiencias. Mostramos algunas de stas.
1.7.2.1 La Reforma del Estado como modernizacin
En este punto de partida se encuentran los que sostienen que la "Reforma del Estado
es concebida generalmente como un medio para lograr la modernizacin, elevar la
eficiencia y la competitividad globales, ampliar la democracia, y garantizar la justicia
social." 75
Eneste sentido, existen dos interrogantes. Por un lado, aquellas relativas a laestructura
y funciones concretas que el Estado reformado debe asumir en el cambio, para influir
en la produccin y en el bienestar social y, por otro, las estrategias para iniciar y
administrar la reforma. A partir de una explicacin de la crisis del Estado, debido a que
ste gener fallas en su intervencin que se expresaron en la ineficiencia econmica
yen el incumplimiento de lajusticia social, loque provoc una "sobrecarga" de demandas
y presiones poltico-sociales que se tradujeron en enormes dficit y ante el entorno
global, el Estado tuvo que iniciar su propia reforma. La va desde esta visin fue su
modemizecn."
Sin embargo, la caracterstica de la "modernizacin" es que est siendo implantada
desde arriba, por decisiones verticales, sin discusin previa en la sociedad y sin
posibilidad de llegar a acuerdos o consensos entre los sectores atectados." Nuevas
reglas, nuevos actores, nuevas alianzas aparecen, nuevos sectores econmicos
emergen mientras otros quedan sumergidos o excluidos. All reside la justificacin
objetiva de la modernizacin que el gobierno mexicano proclama como eje de su
poltica.
75 Ayala Espino, Jos Luis. Limites del mercado. Limites del Estado. Mxico, INAP, 1992, p. 141.
76 El autor ailade: "La necesidad de la reforma parte de la propia crisis del estado, en la medida en que
ste se volvi variable relevante para la operacin exitosa del sistema, pero tambin se convirti, en el
tiempo, en una restriccin". Ibidem.
rt Adolfo Gilly seala que "Quienes en los diferentes sectores de la economla y de la sociedad sufren los
cambios sin dirigirlos, los viven como producto de una doble agresin convergente del Estado y del
mercado. Ven a la "modemizacin" como una prdida y una calda drstica de sus ingresos, de sus
puestos de trabajo, de leyes sociales y costumbres protectoras. Laven como un aumento de la competencia
de todos contra todos, de la marginalidad y la desproteccin que castiga a los ms dbiles: los ancianos,
los nlilos, las mujeres, los enfermos, los desocupados y los que se quedan sin oficio y sin trabajo por la
edad y las innovaciones tecnolgicas. Y las cifras de la calda de los salarios urbanos y los ingresos
campesinos y del aumento de ladesocupacin, la insalubridady lamorbilidad confirman esas percepciones.
La modernidad es, para todos ellos, una catstrofe social y personar. Op. clt p. 43.
Otro punto de vista establece que la Reforma del Estado no puede ser considerada
como modernizacin, debido a que sta implicaba unvigoroso protagonismo estatal
frente a la debilidad del empresario nacional; capacidad de los Estados para
adaptarse a cambios continuos: la garanta de un crecimiento poltico auto-
sustentado y ampliacin de la participacin de instituciones slidas, flexibles,
adaptables y complejas." Mientras que el neoliberalismo presupone el
desplazamiento del papel protagnico principal del Estado en la economa, que es
asumido por la iniciativa privada a travs del mercado. En realidad, la modernizacin
tiene una caraceristca fundamental: la capacidad de adaptacin a un entorno
cambiante, es decir, las facultades que tienen para dotarse de instituciones que
sean capaces de absorber el cambio. Por ello, la modernizacines un hecho singular
y nico."
Una versin de la modernizacin se refiere al Estado, que ha sido centro de
controversia y crtica muy severa, principalmente centrada en la necesidad de la
liberalizacin de la economa, la supresin de subsidios, la reduccin del gasto
pblico, la privatizacin de las empresas pblicas y la abolicin del proyecto de
Estado corporativo. En especial, la modernizacin se ha asociado a la pugna contra
el tamao del Estado, que se juzga por tener dimensiones colosales. El Estado
mnimo es signo de modernidad, el Estado colosal, de antigedad.
Sin embargo, ante esta oleada privatizadora del Estado, debe considerarse" ...que
el destino del Estado consiste en alcanzar su mxima potencia, desenvolver al
mximo sus fuerzas interiores y su poder, acrecentando la riqueza y bienestar de la
sociedad civil como comunidad. Este destino slo es posible extendiendo su poder,
es decir, implicando a un nmero mayor de personas dentro de las relaciones de
participacin poltica, o sea, alcanzando un grado adecuado de publificacin de los
problemas comunes"."
En suma, slo es posible la modernizacin a travs del Estado, no prescindiendo
de l. Seria un retroceso iniciar la modernizacin mediante el mercado, ya que no
representa el inters general de la sociedad y como tal, es excluyente debido a que
slo tienen acceso al mercado aquellos que tienen los medios necesarios.
78 Guerrero, Omar. "El Estado Majestuoso ante la Privatizacin". En la Revista del Colegio Tamao
del Estado?, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblca, ano 11, no. 3,
julio de 1990, p. 150. Afirma que "Ambas doctrinas son evidentemente opuestas, pues la modemizacin
en los paises subdesarrollados tuvo que ser asumida como liderazgo por el Estado, en tanto que el
neolberalsmo prescinde de l".
79 Guerrero, Omar. El Estado en la Era de la Modernizacin. Mxico, Plaza y Valds, 1992, p. 22-23.
Aade "La modernizacin misma no es un proceso universal, -pero si universalzado por el efecto de
difusin- sino un acontecimiento histrico singular cuya comprensin reclama una conceptualzacin
pertinente: la categoria histrica, pues la modernizacin es precisamente un fenmeno concreto".
so Ibld. p. 134. "Publificacin, en este sentido, significa la expansin de la actividad del Estado en
consonancia a su misin de desarrollar la comunidad mxima que garantice la reproduccin de las
relaciones sociales, incluidas las del mercado.( ...) Privatizacin, por su parte, es la sobre-dilatacin de
las relaciones de mercado como eje de las relaciones sociales todas, haciendo girar a la sociedad, no
en la comunidad, sino en el individuo. Pero en el fondo significa estrechar los marcos de accin de los
particulares y al poder privado del que disponen y hacer abdicar a la sociedad civil ante la sociedad
mercantil".
1.7.2.2 La Reforma del Estado como insercin en la globalizacin mundial
El funcionamiento del capitalismo posmoderno que se caracteriza por procesos de
globalizacin, interdependencia e incertidumbre; los cambios en el funcionamiento
de los mercados; el trnsito del mercado "especial" a las redes de intercambio
(network); el paso de estructuras de competencia oligoplica a las alianzas
estratgicas oligopolstas; la subcontratacin y el comercio intrafirma; la
transformacin del sistema financiero y monetario internacional y la dinmica de la
Tercera Revolucin Tecnolgica Internacional han propiciado que la Reforma del
Estado busque este cambio de orientacin."
Enesa medida, el Estado requiere reformarse ante los nuevos retos de una economa
en proceso de transformacin, que se suma a los viejos retos del crecimiento; el
papel del Estado vuelve a estar en la lnea de los cambios. As, el Estado ha detenido
su dinmica de crecimiento. Las mismas tendencias de globalizacin e integracin
le restan cada da reas de intervencin exclusiva, en tanto la sociedad reclama
cada vez mayores espacios de intervencin, lo que provoca por ambas vertientes la
reduccin de la burocracia estatal.
Partiendo de que lo que acontece afuera de nuestras fronteras no es ajeno y que
deben aprovecharse las oportunidades de los cambios mundiales, el entonces
Presidente de la Repblica, Carlos Salinas sostena que la globalizacin de la
economa, la revolucin cientfica y tecnolgica, y la formacin de nuevos bloques
econmicos, imponen una competencia ms intensa por los mercados."
81 Villarreal, Ren. Op. cit. p. 11. El autor afirmaque se hanproducidodiez cambios estructuralesen el
mundo: 1) las transformaciones en la produccincon las nuevastecnologasde procesoy de producto
que llevan de la fbrica transnacional a la fbrica mundial; 2) evolucin de la naturalezadel concepto
de mercado fisico o localizado a redes de intercambio; 3) cambio en las estructuras y reglas de
funcionamiento del mercado internacional, que pasa de la competencia oligopolfstica a las alianzas
estratgicas oligopollsticas; 4) el nuevo sistema de comercio internacional se caracteriza por el paso
del comerciocomplementarioycompetitivoal comercio"adversario' de naciones,el comerciointrafirma
y entre bloques econmicos regionales; 5) el paso de un sistema financierobasado en tipos fijos a un
sistema monetario y financiero internacional de tipo de cambio y tasas de inters flexibles o flotantes;
6) la marcha acelerada de la Tercera Revolucin Industrial con sus grandes transformaciones en la
informtica, la microelectrnica, los nuevos materiales, la biotecnologfa, las telecomunicacionesy los
nuevosinstrumentos; 7) la TerceraRevolucinTecnolgica Industrial hasidotal que haempujado a las
economas nacionales y an a los sistemas internacionales a una nueva dinmica que ha detonado
cambios inditos en el mundo; 8) la globalizacinde todos los intercambios sumada a la apertura ha
impulsadouna gran permeabilidadtanto econmica, como polltica y cultural a los Estados-nacin; 9)
la reconfiguracinde las sociedadesindustrialesque abrenpaso a las sociedades de servicios, por su
parte, modifica la divisin clsica entre industria, servicios y agriculturaque desplaza la centralidadde
la clase obrera; 10) con estas transformaciones se est generando un nuevo capitalismo y un nuevo
sistema econmico mundial.
82 Salinasde Gortari, Carlos. Op. clt. p. 29. Aade: "...IaReformadel Estadodebe responder al cambio
que demandael bienestar de la poblacina la vez que debe ser adecuadapara la efectiva defensade
laSoberanfade la Nacin. Las circunstanciasde hoy,tanto internascomo intemacionales, precisande
nuevasestrategias, mejores instrumentosy, sobretodo, unaactitudestatal distintafrente a la sociedad,
sus grupos y los ciudadanos'.
1.7.2.3 La Reforma del Estado como vigencia del Estado de Derecho
59
En un Estado de Derecho, las reformas slo pueden ser conducidas dentro de los
cauces que seala la ley. Sobre todo si se trata de buscar cambiar en favor de una
mayor participacin ciudadana o de dar mayor peso a la democracia."
Una Reforma del Estado tendra que sustentarse en la idea de hacer viable la
participacin democrtica sin modificar las normas fundamentales, es decir, aquellas
estructuras reglamentarias y administrativas que se han sobrepuesto a ellas. En cambio,
es necesaria una reforma de los instrumentos, tratando de volver realidad las
aspiraciones originales que le dieron forma al andamiaje institucional del Estado
mexicano.
De acuerdo con lo que indica el Estado de Derecho, la lista tendra que incluir, al
menos, cuatro mbitos muy claros: desde luego, el sistema de partidos; enseguida,
los poderes que representan la voluntad de los mexicanos; en tercer trmino, los
poderes ~ y las instituciones- que integran la vida de los estados de la Federacin; y,
por ltimo, el amplio cuadro de libertades que consagra la ley.84
Otra posicin seala que la Reforma del Estado como bsqueda del Estado de Derecho
debe implicar la realizacin de cambios en la ley y en el aparato gubernamental, que
permitan garantizar ese trnsito."
1.7.2.4 La Reforma del Estado como adelgazamiento del gobierno
El Estado mexicano impuls una respuesta global a las exigencias derivadas de la
transformacin social, de la crisis econmica y del nuevo ordenamiento mundial. La
estrategia que se llev a cabo fue la del adelgazamiento. La Reforma del Estado, cuyo
primer impulso fuera conocido como adelgazamientoestatal, en el sexenio de Miguel
de la Madrid, se convierte en prioridad de gobiemo con el presidente Carlos Salinas de
Gortari"
83 Gonzlez Pedrero, Enrique. Op. cil p. 49.
&1 Una Reforma del Estado, paraser completa, tieneque ser una reforma democrtica: una reforma que
coloque al palsal ritmodelasgrandes transformaciones mundiales peroquerecoja, tambin, lomejordesus
luchas pasadas". Ibld, p.52.
85 Fuentes, Mario LuisyLumbreras, Jorge. Op.cit.p.44. Loscambios son: a) redefinir laestructura, el sistema
y la orientacin del ordenjuridlcoparahacerposible sutransformacin y sobrelodo paraquejunIoconlas
instituciones se establezca un ordenamiento justo; b) establecer un proceso de transicin de una forma
politica aotra,entendiendo queloscambios enel sistema juridco deben responder alosquesellevan acabo
en la vida pblica y al respeto a la vidaprivada; e) utilizar formas, procedimientos y organismos dondeel
conjunto social pueda expresardemandas conbase ensusformas deorganizacin; d)utilizar losprocedimientos
juridcos definidos paradar lugara unatransicin de unEstado de libertades y estabilidad; e) compensar a
quienes sufren el trnsito de una forma poltica a otra; y f) replantear valores y el senlido de los hechos
histricos sobrelosquesehaerigido la razn deser del Estado mexicano.
1I6 Espinoza Valle, VlctorAlejandro. Refonnadel Estadoy empleopblico. Mxico, INAP, 1993, p.3D-31.
En efecto, el proyecto de adelgazamiento, de redimensionamiento o de Reforma
del Estado, da inicio a una poca de la historia poltica mexicana. El acto que marca
la defuncin del intervencionismo tiene una fecha: 1
0
de septiembre de 1982. La
crisis que irrumpe en el escenario nacional con particular intensidad en el ao de
1982, y que reconoce en el acto expropiatorio de la banca su evidencia ms
dramtica, resquebraja los cimientos que sostuvieron el largo perodo estabilizador
y el tan socorrido Estado Benefactor.
El problema del tamao del gobierno parte de los llamados "debates-trampas",
donde sobresalen los relativos al tamao del Estado y a su supuesta incapacidad
congnita." Plantear la Reforma del Estado como adelgazamiento del gobierno,
es una idea errnea. El tema real no parece ser el del tamao grande, mediano o
pequeo, sino de realizar el rol histrico del Estado en funcin de las nuevas
condiciones planteadas por la crisis econmica y la democratizacin. El asunto
debe ser concebido en torno al perfil del Estado deseable y la capacidad de gestin
para cumplir las nuevas funciones identificadas.
1.7.2.5 La Reforma del Estado como cambio en la gestin gubernamental
A partir de la idea de que los cambios en la gestin gubernamental desencadenan
cambios en la poltica y, por lo tanto, producen finalmente la Reforma del Estado,
Luis F. Aguilar propone que no slo ha cambiado el aparato gubernamental y su
modo de actuacin, sino que se ha modificado el sistema poltico. Algunos rasgos
de la gestin pblica tradicional eran:
1. Predominio del gobierno federal, sobre los otros niveles de gobierno;
2. Un estilo de decisin con amplia autonomla y discrecionalidad. Era un estilo de
gestin de bajo componente pblico, es decir, de escasa participacin, discusin
y concertacin ciudadana;
87 Kliksberg, Bernando. "Una nota sobre los 'debates trampa' relativos al Estado, En Revista del
Colegio, Op. clt. p. 135. Estos debates se plantean en los trminos siguientes: -El Estado
Latinoamericano ha crecido de modo "patolgico, respondiendo a procesos irracionales y meras
apetencias burocrticas; -Ha alcanzado tamaos "enfermizos" totalmente desproporcionados; -El Estado
asfixia a la sociedad civil. Se trata de un Estado "todopoderoso, que oprime a una sociedad indefensa;
-La cuestin es reducir drsticamente el Estado, lo que implica deprimir fuertemente el gasto pblico,
eliminar organismos, privatizar, etctera; -El Estado mlnimo seria el Estado eficiente, el "gigantismo
sera en definitiva un rasgo del subdesarollo. Ante estos planteamientos responde: en primer lugar,
qu quiere decir Estado "enorme" en relacin a qu? Del dogma se infiere que los Estados
latinoamericanos serian mucho mayores que los propios del mundo desarrollado; en segundo lugar,
los datos tampoco evidencian la tesis del crecimiento patolgico", la tendencia al crecimiento del
sector pblico no slo es propia de Amrica Latina, sino del mundo desarrollado; en tercer trmino,
tampoco la imagen "mtica" del Estado superpoderoso impidiendo el desarrollo de la sociedad civil,
est en condiciones de resistir la test de la evidencia emprica; por ltimo, la imagen del Estado
"todopoderoso" no es compatible con las pronunciadas ineficiencias sustantivas del Estado
Latinoamericano, un Estado de pobre capacidad de gestin es operativamente dbil.
3. Lagestin pblica fue lafuente primera de la legitimidaddel gobierno. Laeficacia
de la accin gubernamental fue entonces el soporte de la legitimidad histrica
del Estado mexicano;
4. Fue preferida la gestin directa de las polticas por razones de control y tambin
de mayor visibilidad de la accin gubernamental. As, lo pblico es confundido
con lo gubernamental;
5. Otra caracterstica decisiva fue la fuerte regulacin de las conductas
econmicas;
6. Es una gestin pblica jerrquica, de acuerdo a la clsica organizacin
burocrtica del Estado, pero articulada por una cadena de adhesiones y
compromisos persona/es;
7. Por ltimo, se descuid la dimensin costos de las decisiones de gestin pblica.
El gobierno de pobres, donde la poltica distributiva es la dominante, condujo a
un enorme gasto y, paralelamente, al descuido de la dimensin costos de la
gestin pblica."
Este autor sostiene que la concepcin dominante de la Revolucin Mexicana fue
estatista ms que social, y ms enftica en el Estado nacional que en el Estado de
derecho. El resultado fue un gobierno autoritario y deficitario. La experiencia de
estos aos es la idea de un Estado limitado."
El cambio en las maneras como el gobierno selecciona, decide y atiende las
demandas que las organizaciones hacen al Estado, implica y desarrolla nuevas
formas de hacer poltica. Desincorporar, privatizar, desregular, liberalizar,
solidarizarse con 105 que menos tienen, corresponsabilizar a 105 demandantes o
simplemente buscar calidad e imparcialidad en la prestacin de 105 servicios
pblicos son ya nuevas formas de calificar y descalificar asuntos, interlocutores,
agentes, procedimientos y argumentos. Se rompen pautas tradicionales de
mediacin, concertacin, gestora, obtencinde apoyoy consenso. No sloempieza
a cambiar la agenda del gobierno, desviando las demandas a organizaciones no
gubernamentales, sino que tambin empiezan a cambiar /05 interlocutores y sus
mtodos de neqociacin."
88 Aguilar Villanueva, Luis F. "Gestin gubernamental y Reforma del Estado". En Merino Huerta,
Mauricio (coor.). Cambio poltico y gobernabilidad. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas
y Administracin Pblica, 1992, p. 131. Por su parte, Enrique Gonzlez Tiburcio dice: "Aunque en el
mbito de la gestin pblica para el bienestar la anchura estatal no se distingui, precisamente por
su eficacia, sin duda no supo ajustarse a lmites razonables". Op. eit. p.36.
89 Esta posicin contrasta eon la expuesta por Arnaldo Crdova, quien afirma que "Hay que hacer
notar que la critica se dirige al Estado, pero no a la Revolucin. En ella el rechazo es a la historia del
Estado, es decir, al modo como fue construido y la operacin, paradjicamente, se hace a nombre
de la Revolucin. En este modo de ver las cosas no fall la Revolucin, sino quienes edificaron el
Estado. La Revolucin, ms bien, es tomada como fuente legitimadora de la crtica y del objetivo
que se persigue: la Reforma del Estado". Op. cit. p. 37.
90 Aguilar Villanueva, Luis F. "Por un Estado con los pies en la tierra", en Revista Examen, ano 2,
No. 13, 15 de junio, Mxico.
1.7.2.6 La Reforma del Estado como transicin democrtica
Una posicin fundamental en torno a la Reforma del Estado, es la que sostiene
que sta debe consolidarse a travs de la transicin democrtica. 91 Existe
confusin entre ambos trminos. Para algunos autores Reforma del Estado es
sinnimo de transicin democrtica. Pareciera que la transicin democrtica
es una cualidad de la Reforma del Estado; pero no puede confundirse con
sta, Reforma del Estado y transicin democrtica son dos conceptos que tienen
finalidades distintas.
El proceso de liberalizacin es una seal de que la transicin se ha lniciado."
En Mxico, la liberalizacin est orientada slo a garantizar la efectiva vigencia
de derechos individuales o colectivos ya consagrados, y no a restablecerlos.
La violacin a las garantas consagradas en la legislacin, no significan una
negacin del Estado de Derecho. Por lo tanto, se reconoce que en Mxico
efectivamente ha iniciado un proceso sui qneris de liberalizacin, pero no debe
llevarnos a concluir que implica el inicio de una transicin que conduzca a la
"democracia".
"Transicin es el paso de una situacin a otra distinta. En poltica implica
el intervalo que se extiende entre un rgimen poltico y otro. En una
transicin, si bien el punto de partida es preciso -el inicio de disolucin
de un rgimen autoritario- el punto de llegada es del todo indeterminado.
De igual forma, el proceso que se abre tampoco puede significar el fin
abrupto de un rgimen, ya que entonces no sera transicin"."
La transicin mexicana constituye un caso tpico desde arriba, guiada por los
elementos reformistas del rgimen autoritario, en condiciones que de alguna
manera tendran caractersticas de la versin pactada de este tipo de
transiciones. El momento actual de la transicin mexicana se ubica en la etapa
intermedia que va de la liberalizacin al inicio de la construccin de un rgimen
democrtico.
91 Para una comprensin profunda del tema, hay dos obras que recopilan los trabajos presentados
en el Coloquio Internacional Transiciones a la Democracia en Europa y Amrica Latina, celebrada
en la Universidad de Guadalajara, en enero de 1991. Barros Horcasitas, Jos Luis; Hurtado, Javier
y Prez Fernndez del Castillo, Germn (compiladores). Transicin a la democracia y Reforma
del Estado en Mxico. Mxico, UG, FLACSO y Miguel Angel Porra, 1991. Carlos Barba Solano,
Jos Luis Barros Horcasitas y Javier Hurtado (compiladores). Transiciones a la democracia en
Europa y Amrica Latina. Mxico, UG, FLACSO y Miguel Angel Porra, 1991.
92 Hurtado, Javier. "Caracteristicas y dificultades de la transicin democrtica en Mxico con relacin
a la naturaleza de su rgimen poltico", En Transicin a la democracia y Reforma del Estado, Op.
cit. p. 133. Define a la liberalizacin como el proceso de redefinicin y ampliacin de los derechos
individuales y grupos en el seno de un rgimen autoritario.
93 Ibld. p. 134. La transicin que se abre es un escenario y periodo incierto en dos niveles: 1) en
cuanto al tipo de rgimen poltico que pueda surgir y 2) por cuanto la afectacin que hace de la
capacidad de los diversos grupos para satisfacer sus intereses en las condiciones acostumbradas.
Las caractersticas de la transicin democrtica, segn Muoz Ledo, son cinco."
La primera es la ruptura pactada, se trata de un necesario reajuste de la sociedad
en su conjunto a un nuevo sistema poltico. La caracterstica central de las
transiciones democrticas es, entonces, la va pacfica y consensual; la va violenta
es la revolucin. La segunda caracterstica fundamental en las transiciones, es
que, este consentimiento, o consenso, se da bajo fuertes presiones polticas y
sociales y se presenta como el mtodo para evitar la ruptura de la paz pblica, que
seria propicia de las transiciones polticas violentas."
La tercera es la necesidad de que la transicin democrtica se lleve dentro de un
marco jurdico aceptado por todos y destinado a regular efectivamente los procesos
polticos. Una caracterstica notoria es que casi en todas las transiciones
democrticas las nuevas leyes electorales y los nuevos sistemas representativos
se resuelven en un periodo breve.
La cuarta caracterstica es que cuando las transiciones democrticas se cumplen,
hay una emergencia y una sustitucin de lites polticas; se termina la pugna entre
viejos actores y antiguas posiciones para transitar hacia una nueva representacin
de la sociedad civil, lo que ha sido evidente particularmente en el caso de Europa
del Este. Por ltimo, en los tiempos recientes la transicin democrtica tiene un
horizonte histrico. Comienza el ciclo de la transicin democrtica en un momento
lgido, en un etapa extrema de la guerra fra y se prolonga con el iniciode latransicin
hegemnica que estamos viviendo. Obedece al agotamiento de la era de la
revolucin.
A partir de la idea de que nos encontramos ante el surgimiento del tercer Estado -
el primero es el porfirista y el segundo el posrevolucionario- el rasgo ms importante
de esta etapa, es latransformacin del propio Estado.
96
Superado el modelo estatista
de crecimiento se ha iniciado la puesta en marcha de un nuevo modelo para avenir
el libre mercado con la vocacin social del Estado mexicano, pero que supone
adelgazar a ste y redefinir sus compromisos y relaciones con la sociedad .
.. Mui'loz Ledo, Porfirio. "Soberana y legitimidad, requisitos de la democracia". En Transicin a la
democracia y Refonna del Estado, Op. cit. p. 146. "Entendemos por transicin democrtica, en un
sentidolato, el cambiode regimenesautoritarios de distintocuo-totalitarismo de izquierda, dictaduras
militares, regmenes corporativos tradicionales osistemasrevolucionarios hegemnicos- haciaotroorden
de sistemas politicoscompetitivos, que aceptany practican la altemancia del poder, y que revaloran la
sociedad civil como agentede cambioo como sujeto histrico, sobre la base (aceptada por todos, de
modo irrestricto) del sufrago universal, del respeto de regmenes genunamente representativos. de
amplialibertad deinfonnacin ydeunaliberalizacin consecuente delasrelaciones econmicas y sociales."
95 Mui'loz Ledo afinna: "Mxico est viviendo los ltimos plazos para tener una transicin no violenta
hacia la democracia. Si Mxicopudieralograr por la presinde su sociedad, por la conciencia de sus
actorespollticos,por laconciencia desus dirigentes y por lacontribucin de lasociedad intemacional, la
transicin pollticaque esperamos. recuperarla sitio, misiny destino". Ibid, p. 151.
96 MedinaPii'la, Luis. La transicin mexicana. Mxico, MiguelAngel Porra, textosparael cambio, no.
5. 1994. p. 8. "Casi 70 aos dur el segundo Estado mexicano. En ese lapso contribuy a crear un
sistemapoliticoque durantedeceniosfue la admiracin de muchos. inclusola recetaparaotrospases
latinoamericanos. Fue un Estado que logr resolver el dilema histrico entre estabilidad poltica y
transmisinpacifica del poder, a la vez quedesarrollaba una ampliaflexibilidad graciasa su naturaleza
inclusivade las fuerzassocialesque iba creando va la modernizacin del pas". Ibid. p. 5.
Sin embargo, en la medida que el nuevo modelo ha significado la reduccin en las
dimensiones del Estado en Mxico, lo cual contradice las justificaciones ideolgicas
que haban legitimado su actividad por decenios, si puede afirmarse que la reforma
estructural de la economa ha repercutido ampliamente en el mbito poltico, y
comprueba que Mxico se encuentra en vas de la configuracin de un tercer Estado.
Por lo pronto, son tres los asuntos en los cuales la intervencin estatal deber
participar: 1) la rectora econmica; 2) la desigualdad social y 3) el estado de los
conocimientos de la sociedad. Para enfrentar estas tareas, la Reforma del Estado
es an insuficiente. Hasta ahora, este tema se ha visto dominado por el triunfo de
las tesis neoliberales que suponen una ineficiencia innata del Estado. Luis Medina
seala que:
"La segunda Reforma del Estado habr de consistir en dotarlo de las formas
y medios, tipos de organizacin y procedimientos de accin, que lo hagan
eficaz y competitivo en sus funciones"."
Estado reducido no significa Estado marginado, sino ms eficaz. A la mano invisible,
a las ciegas fuerzas del mercado, no le compete resolver todo en una sociedad. En
esa medida, tenemos Estado por un largo perodo.
1.7.2.7 La Reforma del Estado como liberalizacin econmica y poltica
La Reforma del Estado como un proceso simultneo de liberalizacin econmica y
polltica es la tesis central de esta propuesta." Ello, a partir de que tanto la poltica
como la economa son dos procesos que se nutren mutuamente. Sus relaciones
pueden ser evidentes, pero en ocasiones son sutiles.
En una economa cerrada, el gobierno tiene la ltima palabra en todas las decisiones
crticas para el desarrollo. Independientemente de las modalidades electorales y
democrticas de cada pas, una economa cerrada le confiere al gobierno una mayor
capacidad de accin ycontrol sobre la economa cerrada. El gobierno tiene mayor
capacidad de decisin, pero tambin se ve acosado por toda clase de intereses
que pretenden influir sobre las acciones gubernamentales en beneficio de esos
grupos. Este es el crculo vicioso que han logrado vencer pases como Espaa.
Francia yAustralia, cuyos gobiernos estaban en principio asociados con el modelo
de una economia cerrada.
Mientras que, en una economa abierta, sta es siempre ms democrtica que la
economa cerrada. Una mayor relacin econmica con el mundo resta
97 Ibid, p. 34.
98 Rubio, Luis. "La democracia y la economia". En Transicin a la democracia y Reforma del Estado,
Op. cit. p. 49.
autonoma a los gobiernos de cada pas en lo individual; debido a que se encuentran
ante la paradoja de la interaccin poltica-econmica: existe una racionalidad y un
beneficio poltico obvios en elevar los niveles econmicos de la sociedad; por otra
parte, un mayor xito econmico va de la mano con la liberalizacin y apertura, lo
cual reduce la capacidad de determinacin y control de los gobiernos nacionales
en el mbito econmico."
Las caractersticas de una economa cerrada, casi autrquica y autocontenida son
diametralmente distintas a las de una economa abierta, incorporada a los circuitos
internacionales de comercio y estrechamente ligada al resto del mundo. En el primer
caso, una economa cerrada requiere de un arreglo poltico particular que haga
posible no slo el crecimiento econmico ininterrumpido, sino que sustituya los
factores de control -automticos- inherentes a una economa de grandes
dimensiones o la economa internacional a travs de mecanismos de control menos
automticos. Es decir, una economa cerrada conlleva casi por definicin, un sistema
poltico cerrado y autoritario, precisamente para evitar la inestabilidad poltica y
social.
Una economa abierta cuenta con mecanismos automticos de control
independientes de sus dimensiones, pues el hecho de estar abierta implica que
esa economa es, de hecho, parte de la economa mundial. As, el hecho de que un
pas tenga su economa abierta tiene el efecto de limitar el margen de maniobra de
los diversos factores de la produccin -y del gobierno-, pues de otra manera se
genera una crisis econmica. 100
En ese sentido, la Reforma del Estado se instala dentro de este contexto de
liberalizacin econmica y poltica (democracia). Por tanto, la relacin entre
liberalizacin econmica y democracia no es directa, inmediata y automtica, pero
s es absoluta. No es posible una sin la otra aunque exista un desfase de tiempo.
La liberalizacin econmica en Mxico entraa la mayor transformacin poltica
que alguna vez haya experimentado el pas. La liberalizacin econmica va a
transformar la estructura poltica del pas.'?'
99 La democracia real es mucho mayor en una economa abierta, debido a que las sociedades ms
participativas, donde los ciudadanos en lo individual tienen mayor capacidad de influencia sobre los
procesos econmicos, polticos y sociales son las que tienen una gran interaccin con el resto del
mundo.
'00 En una economa abierta, los mecanismos de control siguen un patrn casi automtico simplemente
como resultado de la presin que ejerce la presencia de la economa internacional sobre la economa
nacional. En una economa cerrada, sin embargo, estos mecanismos de control los tiene que ejercer
el gobierno. En los casos en que ese procedimiento resulta de la accin constante y permanente del
gobierno, tarde o temprano el desgaste politico rebasa la capacidad de control y se cae en una situacin
de inestabilidad poltica y econmica. Tales han sido los casos de pases como Argentina, Brasil y
Chile en distintos momentos: el control se torna imposible. En otros casos, los mecanismos de control
se ejercen de manera sutil y negociada, lo que evita ahogar los procesos e impide, en trminos generales,
la explosin de la inestabilidad poltica. Tal ha sido el caso de Mxico.
'01 Ibid. p. 60.
1.7.2.8La Refonna del Estado como ajuste estructural
LaReforma del Estado comoajuste estructural hasidomuycriticado. 102 Se le reprocha el
agudizar lasituacin de crisis queatraviesan losestados en desarrollo y el exacerbar las
tendencias ocasionadas por el refuerzo de lospoderes polticos en crisis de legitimidad.
Algunos suponen queelajusteestructural alcanza slo laesfera econmica, aunquetambin
tiene unimpacto determinante enlosocial.
El ajuste estructural seencuentra enunaencrucijada, yaquetiene quedar pruebas desu
eficacia atravs delamanera enquetransform lasrealidades econmicas y sociales en
ciertos pases endesarrollo, debido enparte aquefueconsiderado comosolucin para la
promocin delaintegracin poltica y deldesarrollo dedichas naciones. Hubo queesperar
tresdcadas para queestaficcin ideolgica descubrierasusdebilidadesycontradicciones.
Apartir delasupuesta universalidad desuaplicacin, el ajuste estructural siempre lograba
imponerse en todas las coyunturas (Amrica Latina, frica y Europa del Este) como la
panacea delacrisis econmica. Esta eslatrampa del estereotipo. 100
DeunpascomoBrasil a otrocomoCamern oTogo, laproblemtica deunaaplicacin de
unaecuacin deajustesiguesiendo lamisma. Loqueesms, losefectosglobales buscados
sonidnticosy, s,lasdiferenciasesencialesenlosdiferentes programas noserefieren sino
a losnombres utilizados o a lascifras delosindicadores normalizados (PIB, PNB, tasade
crecimiento, inflacin, tasadecambio, etc.). As, resulta evidente quelosdebates, aunque
yaendesuso, sobre laaplicabilidad yreceptibilidad delajuste estructural comoReforma del
Estado en ciertos pases del Tercer Mundo, tienen que ser redefinidos y basarse en
consideraciones a laveztericas y prcticas, cuyo elemento esencial reside entomaren
cuenta lahistoricidad y lastrayectorias particulares delassociedades porreformar.
La paradoja central reside en la doble exigencia que constituye, por un lado, el menos
Estado, quecriticaba laintromisin del Estado enlaeconoma ysusconsecuencias sobre
el desarrollo y, porotro, lareformulacin delademanda del Estado, quese hizo insistente
porlaexacerbacin delasdificultades econmicas y sociales, enunacoyuntura derigor y
austeridad.
La Reforma del Estado a travs de un ajuste estructural supone un mercado
diversificado y maduro, una economa desarrollada y un Estado restringido en su
intervencin pblica. Es una posicin que ha sido superada ya por la realidaden la
que se ha desarrollado. Esta posicin ms que traer ventajas a los pases que la
102 Piam,5ylvestre."El Estadoy lacompetitividad delaeconoma". EnKliksberg, Bernardo (compilador).
El redisei'lo del Estado. Una perspectiva internacional. Mxico, F.e.E., 1994, p. 79.
103 Ibid. p. 81. "Sinlugar a dudasel ajusteconstituy unaetapadecisivaen la luchacontrala crisis en
losestadosafricanos,peronoparecehaber incorporado el carctermultidimensional deestacrisis: no
essolamenteeconmica, essocioburocrtica, polticay hastacultural. Por lotanto, noes sorprendente
quelos resultadosno hayansido muy parciales, en particularen lo referente a la competitividad de la
economia. Nadapudocolmar el vacio dejadopor el Estadoa travsde los diferentesprocesos; lo que
es ms, a veces ste se redujoslo nominalmente". Ibld. p. 97.
que se ha desarrollado. Esta posicin ms que traer ventajas a los pases que la
aplicaron, acumularon un conjunto de deuda; dentro la que destaca como la ms
importante fue la deuda social, que propici una desigual distribucin de la riqueza.
1.7.3 Por su enfoque
Por otra parte, existen tres enfoques en torno a la Reforma del Estado. Los tres
suponen diferencias conceptuales, relevancia ya sea en el Estado o en el mercado,
as como implicaciones de todo tipo. Exponemos sus aspectos principales.
1.7.3.1 El enfoque neoinstitucionalista
El neoinstitucionalismo pretende combinar las teoras econmica y de las
instituciones para analizar las interrelaciones entre ambas, y busca trascender los
lmites ms estrechos de los modelos econmicos y/o institucionales tradicionales.
Atribuye a las instituciones una funcin crucial en la dinmica del sistema. En efecto,
se supone que las instituciones influyen positiva o negativamente el desempeo
global del sistema, en la medida en que las instituciones son ms o menos eficientes
para generar un sistema de incentivos o desincentives a los grupos sociales.'?' lo
que permite establecer la posibilidad de un mayor grado de estabilidad econmica,
poltica y social.
El neoinstitucionalismo econmico ha criticado al anlisis convencional y ha
enfatizado la atencin sobre el hecho de que la produccin no slo significa la
transformacin fsica de insumos y la produccin de bienes, sino tambin la
transferencia de los derechos de propiedad entre los dueos de los recursos, las
mercanclas y los trabajadores. En esa transferencia, los agentes buscan maximizar
sus funciones de utilidad de acuerdo con las restricciones de las organizaciones y
las instituciones.
Para este enfoque, el Estado es una institucin fundamental para la sociedad
moderna. Debido a que el Estado es una organizacin econmica y,
simultneamente, una estructura institucional generadora de reglas que impone a
todos, que se sujeta a ellas. En ese sentido, es una ms de las instituciones
involucradas en la economla, aunque ciertamente la ms decisiva. El papel del
Estado no depende slo de la lgica de las reglas econmicas, como es el caso de
muchas instituciones mercantiles, sino tambin de factores extraeconrnicos.?"
1CM Ayala Espino, JosLuis. Op. cit. p. 11. Lasinstituciones enunsentido muyamplio sonlasreglas, normas y
costumbres deoperacin delsistema. Lasinstituciones constituyen el cemento queorganiza y unifica al sistema
econmico; sonlasredes quesirven para enlazar y encauzar institucionalmente lasrelaciones deintercambio
econmico, social y politico entre lossubsistemas o distintas partes del sistema.
105 Losenfoques ortodoxos ignoraron aspectos imprescindibles para analizar el papel del Estado. Porejemplo,
dejaron fuera el estudio de las fallas del mercado, de loscambios en los precios relativos en mercados con
informacin incompleta queincrementa laincertidumbre enlatoma dedecisiones y loscostos detransaccin.
Ibid. p. 13.
El Estado es una institucin diferente a otras porque se reserva el derecho exclusivo
de fijar y cambiar las reglas que rigen la organizacin de alguno de los subsistemas
o de todo el sistema. Es la nica organizacin con capacidad para secularizar y
universalizar las reglas que genera, y los individuos y grupos estn obligados a
acatarlas. El Estado es una organizacin institucional, autnoma y con amplia
capacidad de generar iniciativas econmicas y politicas. Es una estructura en la
cual se encuentran presentes simultneamente sus aspectos organizacionales y
funcionales. Los elementos organizacionales son la base ms slida ypermananente,
es decir, la estructura orgnica del Estado, en la que se desenvuelven dinmicamente
los elementos funcionales, las funciones estatales, que cambian ms rpidamente
que su estructura orgnica. 100
Puede afirmarse que el Estado no es el nico factor determinante de la organizacin
del sistema, pero en cambio es:
la organizacin que logra articular a diversas instituciones estatales, paraestatales
y sociales, que en conjunto realizan un esfuerzo estratgico para lograr los
objetivos y funciones que buscan el cambio social y la implementacin de reformas;
la organizacin, con ventaja comparativa en la violencia, que se extiende en un
territorio ycuyos llrnites estn marcados por su capacidad para recaudar impuestos;
y finalmente,
la expresin de determinados compromisos de clase que se procesan entre la
sociedad y el Estado.
Por su parte, el mercado es una organizacin institucional compleja y no slo un
lugar donde se realizan intercambios y transacciones de las mercancras. En los
mercados no slo existen precios, bienes y servicios, compradores y vendedores,
sino tambin reglas y normas que regulan su operacin para permitir que ocurran
las transacciones. 107
En el mercado se desarrolla en forma paralela un marco institucional y su entorno.
El primero crea condiciones ms o menos favorables para que las operaciones de
compra-venta tengan lugar en trminos de una legalidad instituida, que da seguridad
y confianza a los agentes que intervienen en el mercado. Pero las prcticas legales
que son impulsadas por el Estado son cruciales para que los mercados se desarrollen
y formalicen.
Asl, el mercado es un conjunto de instituciones sociales donde un amplio nmero de
transacciones de distinto tipo tienen lugar. Ello facilita la estructura y extensin del
'06 Los rasgos organizacionales y funcionales se definen no s610 en trminos de un modelo abstracto,
sino por el papel que hist6ricamente desempea en el sistema.
1.07El mercado, desde una perspectiva institucional, contiene las reglas que permiten regular yestablecer
el consenso sobre los precios y, en general, comunicar y trasmitir informaci6n sobre precios, tipos de
bienes y servicios, cantidades, calidades, compradores y vendedores. Ibid. p. 15.
mercado como una institucin. El Estado, paradjicamente, debe reforzar las
instituciones del mercado para poder influir en el comportamiento de los agentes.
El Estado necesita para cumplir con sus funciones, un sector pblico bien
desarrollado, moderno e influyente y un grupo gobernante con capacidad de
gestin y poder politico de consenso. El desarrollo del sector pblico requiere
tecnificacin y especializacin cada vez mayores; nuevas formas de hacer
poltica desde el gobierno y desarrollo de las relaciones insitucionales entre los
sectores pblico y privado. El sector pblico y sus instituciones han
desempeado un papel destacado en los pases de industializacin tarda.
' oa
Las intervenciones requieren de un sector pblico fuerte y basarse en un
principio de autoridad para que se apliquen efectivamente, pero ello no garantiza
que se cumplan eficientemente. Entre ms bases en la autoridad tengan las
decisiones intervencionistas, se puede aparentar que se cumplen y aplican,
pero pueden llegar a ser crecientemente ineficientes econmica, social y
polticamente. Es difcil pensar que las burocracias estatales, con su compleja
red de relaciones y alianzas con los grupos de la sociedad, intenten realizar
una reforma del sector pblico que afecte a sus intereses inmediatos y los
mecanismos polticos que fortalecen la expansin estatal.?"
1.7.3.2 El enfoque neoliberal
El enfoque neoliberal asume la globalizacin mundial como una exigencia de
cambios en el papel del Estado y la apertura comercial. Tiene como objetivos
bsicos: disminuir la intervencin pblica a travs de la privatizacin y
desregulacin, como medio para fortalecer las finanzas pblicas; una
liberalizacin comercial, que revierta el proteccionismo estatal, para elevar la
competencia y disminuir las presiones inflacicnarias."?
Su propsito fundamental es establecer un marco macroeconmico estable y
un crecimiento eficiente, con unaintervencin estatal mnima, y sin estructura
proteccionistas fuertes. Este enfoque supone que el mercado y las potencias
lderes tienen la suficiente capacidad para reestructurar la economa, y en
cambio desestiman la capacidad de las polticas internas. La estrategia del
neoliberalismo se centra en la solucin del mercado. Sus objetivos son disminuir
el peso y acortar las funciones del Estado y, como contrapartida, aumentar en
forma significativa los papeles de la sociedad y el mercado en el sistema.
108 Ibld. p. 48.
109 "El fortalecimiento del sector pblico, cuando se justific claramente su necesidad tendi a
generar a la larga inercias burocrticas que perpetuaron y amplificaron el papel del Estado ms
all de los limites y los objetivos que se le fijaron originalmente. Una organizacin e influyente,
como lo ha sido en general el sector pblico de la posguerra, no siempre tiene la flexibilidad
para crear los mecanismos que 'autocorrijan' sus escalas y funciones, ni para cambiar de objetivos
estratgicos. Ibid. p. 49.
110 Ibld. p. 143.
Es conveniente recordar que el neoliberalismo considera al crecimiento como un
subproducto del funcionamiento de los mercados y lo esencial consiste en favorecer
su expansin sin trabas, garantizando la libertad econmica y el desarrollo libre de
las actividades de los agentes productivos. El control de la inflacin es uno de sus
ms importantes objetivos.!"
Asimismo, el neoliberalismo es una postura encaminada a salvaguardar laeconoma
de mercado como prioridad. Su defensa de la libre empresa no tiene frontera. Los
pases son concebidos como unidades econmicas donde debe florecer, sin
importar los costos sociales.!" La propuesta neoliberal, slo puede tener xito
con el poder organizado del Estado. De este modo, asigna al Estado un papel de
actor poltico, no de potencia econmica con fines de distribucin social. Es la
vuelta al ideal del mercado; a la era de la "mano invisble" que Adam Smith
reclamaba. Retoma de la economa neoclsica los postulados de escasez, la teora
subjetiva del valor; el equilibrio general y la teora del equilibrio parcial, para
desembocar en la construccin de la teora cuantitativa del dinero, eje del
monetarismo que proclama Milton Friedman.
Sin embargo, las polticas neoliberales en materia distributiva han frenado el
bienestar de ciertos sectores sociales. En casi todos los pases latinoamericanos
han decado los salarios reales, el empleo, las aportaciones sociales, el bienestar
social y han disminuido los subsidios al consumo popular. Los menores salarios
adems de tener repercusiones sociopolticas, en algunos pases han generado
oleadas sucesivas de empobrecimiento. El menor poder adquisitivo del grueso de
la poblacin ha contrado la demanda de los mercados y, por tanto, el
empobrecimiento de la poblacin.!"
Por lo tanto, el enfoque neoliberal de la Reforma del Estado, tiene como punto de
apoyo la concepcin de que el Estado altera el funcionamiento del mercado. De ah
111 Ibarra, David. Privatizacin y otras expresiones de poder entre Estado y Mercado, en Amrica
Latina. Mxico, UNAM, 1990, p. 22. El enfoque neoliberal tiene como principales caractersticas: a)
fortalecimiento del mercado como mecanismo idneo de asignacin eficiente de recursos; b) defensa
del principio tradicional de la igualdad de oportunidades, pero rechazo a la igualdad de condiciones
econmicas o sociales; e) reordenamiento del bienestar social en la agenda de la accin gubemamental,
en el campo econmico pierde terreno el empleo y el crecimiento como objetivos dominantes de la
poltica.
112 Uvalle Berrones, Ricardo. "Nueva racionalidad del Estado mexicano". En Revista del Colegio, Op.
cit. p. 171. Las propuestas encaminadas a dar vigencia al neoliberalismo tienen como punto de apoyo
la concepcin de que el Estado altera el funcionamiento del mercado. De ah Que el proceso de
desincorporacin de las empresas pblicas sea accmpaado de una orientacin privatizadora. Se
modifica, por tanto, los criterios de racionalidad. Una corresponde a la etapa de la abundancia y del
intervencionismo amplio de la economa. La otra se sustenta en la escasez y el retiro de la influencia
estatal de reas econmicas, que deben estar en manos de los particulares.
113 Ibarra, David. Op. cit. p. 36.
que el proceso de desincorporacin de las empresas pblicas sea acompaado de
una orientacin privatizadora.!" En ese mismo sentido, hay enfoques que afirman
que el proceso de modernizacin de la burocracia mediante la privatizacin de
empresas paraestatales, la procuracin del algunos servicios por parte de la iniciativa
privada y el saneamiento de las finanzas pblicas, son piezas fundamentales para
comprender las acciones que dan sentido a la Reforma del Estado."!
1.7.3.3 El enfoque neointervencionista
Este enfoque identifica a la Reforma del Estado no como una reduccin per se,
sino ms bien con su reestructuracin y su asignacin ms eficiente; la privatizacin
de empresas pblicas sera selecta, con el propsito de concentrar los esfuerzos
estatales en reas estratgicas. La liberalizacin comercial debe ser regulada y
gradual de acuerdo con la evolucin de la economa interna y de los socios
cornerciales.:"
De esta manera, se concibe el fortalecimiento de los poderes productivos internos
como asunto prioritario. La apertura yel mercado no son por sI mismo capaces de
lograr la reestructuracin econmica. La estrategia es promovida por la lite
burocrtica. Su objetivo es corregir las fallas del intervencionismo sin que
necesariamente disminuyan las funciones del Estado. El acento es colocado en las
posibilidades de autoreforma del Estado para refuncionalizarlo y acceder a una
nueva racionalidad pblica. Aunque puede ocurrir un ajuste del Estado, se procura
conservar tanta presencia estatal como sea posible.
En este enfoque, se acepta el saneamiento financiero de las empresas del Estado
como saludable, sin embargo, lo discutible es la ptica empleada. Viejos problemas
relacionados con la calda de la productividad y la eficiencia inciden, en un panorama
de escasez de recursos, al considerar que el Estado es mal administrador. La accin
empresarial del Estado corresponde a las necesidades que la sociedad yla economa
exigen. m
Mxico no tiene una clase empresarial que, con actividades de gran envergadura,
emprenda con eficacia la formacin de capital. No queda otra opcin que el Estado
sea agente activo del proceso de acumulacin y reproduccin que se genera en la
sociedad.
114 "La privatizacin se erige, asl, en modo de vida que replantea de conjunto las condiciones de vida
en la sociedad civil. Angulos del espacio pblico (el Estado) son motivos de reconsideracin. La venta
al capital privado de organismos estatales no slo es transicin financiera. Es ante todo, un traspaso
de porciones de poder que ampla el mbito de los grupos privados. El poder que el Estado cede en
favor del capital, modifica la composicin de las relaciones, estructuras e instituciones dadas en la
sociedad". Ibld, p.178.
115 Fuentes, Mario Luis y Lumbreras, Jorge. Op. cit. p. 69.
116 Ayala Espino, Jos Luis. Op. cit. p. 144.
117 Uvalle Serrones Ricardo. Op. cit. p. 189.
1.8 La Reforma del Estado sin adjetivos
Parafraseando a Enrique Krauze, Mxico requiere de una Reforma del Estado
sin adjetivos. Ms que cuestionar al Estado con sus diferentes adjetivos -
interventor, benefactor, empresarial, corporativo, promotor, regulador o
neoliberal-, se requiere revalorar a la Reforma del Estado fuera de cualquier
calificativo y en la bsqueda de la naturaleza primognita estatal.
No obstante que el debate en torno a la Reforma del Estado se encuentra
inmerso en un entorno ideolgico y profundamente dirigido a la cuestin de la
intervencin del Estado, ni estatistas ni antiestatistas se han percatado de que
al fin de cuentas lo que ser reformado es el Estado sin adjetivos.
El Estado, como institucin caracterstica que monopoliza el uso legtimo de la
violencia, es producto de las circunstancias histricas, polticas, econmicas y
sociales de cada nacin. No es posible reformar a todos los Estados, como si
tuvieran el mismo nivel de desarrollo y diversificacin de industrializacin y
tecnologas; las polticas neoliberales no pueden aplicarse de manera general
para cada pas, ya que las estructuras industria-campo son diferentes y, sobre
todo, dado que la expansin de la intervencin estatal fue producto de la
incapacidad del mercado de generar por sl mismo crecimiento econmico y
bienestar social.
Una verdadera Reforma del Estado debe revalorar los resultados, avances y
retrocesos de la histrica intervencin estatal, as como aquellas condiciones
que le han impedido un adecuado desarrollo integral. Estado y mercado deben
de compatiblizar sus politicas y objetivos, de tal manera que, mientras uno de
los elementos incentive el crecimiento y el empleo, el otro lo apoye y lo consolide.
Las fallas del mercado fueron estudiadas por un largo tiempo, ahora las fallas
del Estado siguen siendo objeto de un profundo anlisis. La Reforma del Estado
debe incluir esta temtica en su agenda.
La memoria histrica del crecimiento y diversificacin del Estado a veces se
olvida; no fue el Estado el culpable del incipiente desarrollo del mercado, l
cre al mercado, con politicas flexibles. subsidios. incentivos fiscales, insumas
baratos y adecuados y un conjunto de politicas para fomentar su crecimiento.
La Reforma del Estado no puede partir del principio de que todo lo que fue
producto del Estado estuvo mal realizado. La nueva delimitacin de lo pblico
y lo privado en la Reforma del Estado debe considerar que an con las fallas
estatales. en la mayora de los casos prevaleci el inters general sobre los
intereses particulares de unos cuantos. Para el neoliberalismo. en la prctica
ocurre lo contrario; el inters particular prevalece sobre el inters de la mayora.
La Reforma del Estado debe situarse por encima del debate ideolgico, que
por otra parte es entendible y deseable. pero que en los hechos, impide una
concepcin ms democrtica, participativa y nacionalista en torno al tema.
Kliksberg sostiene que para llegar a una Reforma del Estado, sera deseable
implementar cinco estrategias de carnbio.!" En primer trmino, es necesario
pasar definitivamente de la visin reduccionista tradicional de la Reforma del
Estado, que la percibe como un problema exclusivamente tcnico y bsicamente
juridco-administrativo, a otra visin ms amplia y elaborada. La Reforma del
Estado implica fuertes transformaciones en los mbitos poltico, cultural,
sociolgico, tecnolgico, organizacional y en otros niveles de la realidad.
Un segundo aspecto significativo es que la experiencia ha sealado restricciones
y dificultades que implican la eleccin de metodologas de reforma de orientacin
"totalista". Los intentos en Amrica Latina de abrir un amplio frente de reforma
que procure metas de transformacin en el conjunto del aparato pblico, han
encontrado resistencias de gran envergadura, frente a las cuales los recursos
"reformistas", siempre limitados, han tendido a atomizarse y esterilizarse. Los
resultados parecen ms promisorios en el empleo de estrategias selectivas
que identifiquen "cuellos de botella", nudos estratgicos, cuya modificacin
puede significar impactos multiplicadores en escala considerable.
En tercer lugar, la experiencia indica una clara superioridad de las estrategias
basadas en la concertacin sobre las estrategias verticales tradicionales. Un
estudio especial encomendado por el gobierno de Francia a una Comisin
presidida por Michel Crozier que examin las reformas del Estado practicadas
recientemente en los Estados Unidos, Japn y Suecia, seala que en tanto la
estrategia nicamente tcnica llevada a cabo por Estados Unidos encontr
dificultades serias al no haber logrado movilizar las bases polticas de apoyo
para las reformas y al practicar de hecho diversos rdenes de reduccionismos,
la estrategia utilizada por Japn, que desenvolvi un amplio proceso de
concertacin entre mltiples factores sociales para llegar a delimitar cul deba
ser la agenda de la reforma, cules eran los problemas fundamentales a abordar,
tuvo resultados mucho ms siqniflcativos.!"
Encuartotrmino, se requierevariar las estrategiastradicionalesen cuanto al ncleo
orientador y promotor de la reforma. Normalmente se han puesto en prctica
estrategias de "torre de cristal" en las que se encomend la planificacin integral de
la reforma a un ncleo central de composicin profesional principalmente
administrativo-jurfdicoque producirla propuestastcnicas y normativas. La Reforma
118 Kliksberg, Bernardo. "Problemas estratgicos en la Reforma del Estado en la dcada de los
noventa". En 11 Memoria del Seminario Internacional. Redimensionamiento y modernizacin
de la Administracin Pblica. Mxico, INAP, 29-30 de julio de 1991, p. 29-30.
119 Crozier, Miche!. Cmo reformar al Estado. Tres paises, tres estrategias: Suecia, Japn y
Estados Unidos. Mxico, F.C.E., 1992. Crozier describe la importancia del enfoque consensual.
Contra la imagen cultural que por lo general se da, el consenso no slo es previo a la reforma,
es un primer objetivo indispensable al que se le da toda la atencin y el cuidado necesario. Se
enfocan los problemas porque la percepcin comn que de ellos se tiene se elabora dicho
consenso. De ah! la importancia del sistema de comisiones. Ibid. p. 17.
74 Administraci6n Pblica y Reforma del Estado en Mxico
del Estado necesita por esencia de una retroalimentacin continua de la realidad,
que slo puede provenir de una insercin en el campo mismo, fuera de toda visin
tecnocrtica. Por ltimo, la necesidad de que el conjunto del esfuerzo reformista
est presidido por una poltica pblica de transformacin del Estado. Junto a las
polticas pblicas en marcha en las diferentes reas especficas de accin estatal,
se requiere que lo relativo a este campo, asuma formas orgnicas de polftica pblica
con objetivos delimitados de corto, mediano y largo plazo, estrategias, tcticas,
programas y proyectos que los ejecuten.
"La nueva agenda del rediseo del Estado planteada, involucra al mismo
tiempo que en el plano gerencial, pasar de la administracin al
management, en el campo plano ms amplio de la reforma, pasar de la
reforma administrativa a la Reforma del Estado"."?
Existen todava suficientes criterios en debate a la Reforma del Estado y en particular,
al Estado reformado. Los capitulas posteriores pretenden polemizar y determinar
los avances, limitaciones, logros, retrocesos y los resultados alcanzados en el caso
de Mxico.
120 Kliksberg, Bernardo. Op. elt. p. 30.
Captulo 11
La reforma del Estado en el
gobierno de Miguel de la Madrid
(1982-1988)
CAPTULO 11.
lA REFORMA DEL ESTADO EN El GOBIERNO DE
MIGUEL DE lA MADRID (1982-1988)
77
La Reforma del Estado en Mxico fue llevada a cabo en dos perodos, tanto en el
de Miguel De la Madrid (1982-1988), como el de Carlos Salinas de Gortari
(1988-1994). No es posible explicar este segundo perodo sin analizar los alcances,
resultados y limitaciones a las que se enfrent el rgimen de Miguel de la Madrid.
Este rgimen representa una transicin en dos aspectos: primero, constituye un
hito en la historia poltica reciente porque introduce una nueva concepcin de la
autoridad estatal en el mbito pblico y, segundo, por la influencia determinante de
la economa en el comportamiento de las variables polticas. 121
Existen algunas similitudes en ambos perodos, sin embargo, es en el rgimen de
Carlos Salinas de Gortari donde prevalece una concepcin ms ntida de la Reforma
del Estado, en el sentido descrito en el captulo anterior. Un dato previo es la ruptura
con su antecesor: el populismo. Efectivamente, los regmenes de Luis Echeverra
(1970-1976) Yde Jos Lpez Portillo (1976-1982) son espacios de gobierno que a
pesar del alto nivel de intervencionismo estatal, tambin propiciaron excesos en la
deuda externa, un aparato paraestatal de grandes dimensiones y factores que
desestabilizaron sus economas.
Analizar el proceso de la Reforma del Estado en esta perspectiva ideolgica
permitir identificar las grandes transformaciones sufridas por el Estado y la
sociedad dentro de este proceso histrico, as como las modificaciones llevadas a
cabo por la administracin pblica frente a los nuevos retos de globalizacin,
liberalizacin y apertura comercial.
La tesis que planteamos es que slo es posible entender el fenmeno administrativo
en Mxico, en su estrecha relacin con el quehacer poltico y en particular, con el
sistema poltico mexicano.t"
2.1 Miguel de la Madrid: ruptura con el populismo (1982-1988)
El nuevo equipo gobernante intent ser una sntesis de las experiencias de los dos
gobiernos anteriores (Luis Echeverra y Jos Lpez Portillo): aval la falta de
121 Bazdresch, Carlos, Bucay, Nisso, Loaeza, Soledad y Lustig, Nora (compiladores). Mxico, auge,
crisis y ajuste. Mxico, F.C.E., Trimestre Econmico, Tomo 1, 1992, presentacin.
122 Pardo, Mara del Carmen. La modernizacin administrativa en Mxico. Mxico, INAP-COLMEX,
1993, p. 39. La autora sostiene que la tendencia a la subordinacin de la administracin pblica al
mandato polltico predomin entre los al'\os 1940-1964; por el contrario, la tendencia a la autonoma,
que parece haber dado ms sustancia al cambio y a la modernizacin con el sistema politico movi
otra vez el pndulo hacia el extremo de la dimensin ms instrumental.
confianza de la lnea reformista, no se volvi a hablar de reformas sociales, pero se
restaur la idea de una Reforma del Estado. La abundancia petrolera acab en un
desastre; los ingresos provenientes del petrleo no pudieron canalizarse hacia el
desarrollo de una planta productiva integrada; con el aval del petrleo el pas se
endeud en magnitudes inconcebibles; y los dlares huyeron al extranjero. De ah
surgi la idea de una Reforma del Estado.!"
Miguel de la Madrid sealara despus de su gobierno:
"El pas requera de acciones decididas; no paliativos ni retrica. Pero, aun
cuando no se le conceptualiz como una Reforma del Estado, el viraje que se
deba realizar para asegurar la sobrevivencia de la nacin y un futuro estable
era ciertamente radical. Decid enfrentar la situacin con realismo y as lo
plante a la nacin en mi primer mensaje. La situacin interna y externa que
enfrentaba el pas hacan impostergable el cambo".'>
El propio diagnstico de la crisis era dramtico. El legado en 1982 era una verdadera
bomba de tiempo que deba ser desactivada: el aparato productivo se encontraba
prcticamente paralizado, el desempleo era elevado y exista un gran descontento
entre la poblacin. La inflacin ascenda a 100% y la deuda externa haba alcanzado
85 mil millones de dlares (en la que una quinta parte estaba contratada a corto
plazo). El riesgo de un conflicto social y poltico no era slo un peligro hipottico.?"
Durante los ltimos cuatro meses de 1982 el pas pag slo los intereses y un
porcentaje pequeo del principal de la deuda pblica externa. Todos los pagos
correspondientes a la deuda externa privada se haban suspendido. La situacin
general de la deuda externa del pas era sombra. El sector pblico tena ya retrasos
de 8,100 millones de dlares en los pagos de principal y en 1984-1985 se venceran
123 Crdova, Arnaldo. La Revolucin y el Estado en Mxico. Era, Mxico, 1989, p. 297. En su primer
mensaje presidencial, De la Madrid prometi que su gobierno no se parecerla a los anteriores: "No
superaremos la crisis aspirando a regresar al estado anterior a ella. No se justificarla el esfuerzo, ni el
sacrificio, ni lo aceptarla el pueblo. Vamos a construir una nueva etapa diferente y mejor de nuestra
historia... Haremos cambios cualitativos a nuestra vida democrtica. Transitemos con decisin y sin
temor a niveles superiores de participacin popular. El Estado es la sociedad organizada, no forma
separada de su contenido. No estatizaremos a la sociedad, ello seria totalitarismo. Buscaremos cambios
que lleven toda la vitalidad y creatividad de la sociedad civil a las estructuras estatales; y desde el
Estado, con respeto a la libertad y con el compromiso indeclinable de la justicia, impulsaremos el
desarrollo integral de la sociedad y de los individuos. Hemos avanzado en la democracia polftica;
propongmonos ahora hacerlo ms en la democracia social para abatir las barreras de participacin
limitada y de las formas de sociedad. No ms Estado solamente, sino ms sociedad integrada al
Estado. La prioridad es el hombre."
l24 De la Madrid Hurtado, Miguel. "La Reforma del Estado en Mxico. Una perspectiva histrica". En
Gestin Pblica, vol. 4, No. 2, Mxico, CIDE, segundo semestre, 1995, p. 333.
l15lbldem.
otros 14,300 millones de dlares. Por otra parte, la situacin del sector privado era
peor. ste deba 18 mil millones de dlares a instituciones financieras extranjeras,
dos tercios de cuya suma tenan periodos de pago que no pasaban de 1984. Adems,
se declararon pasivos vigentes con los proveedores extranjeros por valor de 4 mil
millones de dlares, cuando se abri un registro de tales deudas en la Secretara
de Comercio.!"
Para Mxico, la crisis de 1982 fue la ms profunda desde la Gran Depresin. La
combinacin de desequilibrios fundamentales en el presupuesto y la cuenta corriente,
con suspensin en las afluencias de ahorro externo y el gran deterioro de los trminos
de intercambio marc, con un colapso cambiario, el inicio de un periodo de alta
inflacin y de estancamiento econmico. 127
2.1.1 La reforma econmica: el sexenio de crecimiento cero
En trminos globales la poltica econmica del sexenio de Miguel de la Madrid tuvo
las siguientes etapas:
1. La recesin de 1983, en la que cayera el PIS a -5.3%.
2. La recuperacin 1984 y1985, alentada por la expansin de deuda externa y con
inflacin alta (vuelta al modelo inflacionario y el primer fracaso del ajuste).
3. La decepcin de 1986 al caer el pas en una recesin (-4.2% del PIS), alentada
por la cada por los precios internacionales del petrleo. Aos del Plan Saker y el
PAC (Plan de Aliento y Crecimiento).
4. 1987, que puede considerarse como el fracaso formal del PAC, al tener su
manifestacin en el crack burstil de octubre, la macrodevaluacin de noviembre
y la hiperinflacin anual de 159%.
5. 1988. el retorno al ajuste o el Pacto de Solidaridad Econmica (PSE).
Desde otro ngulo y enfocado a travs de los planes gubernamentales, el sexenio
de de la Madrid tuvo tres momentos claves:
La Primera Carta de Intencin y el Programa Inmediato de Reordenacin
Econmica (PIRE 1983-1985).
El Plan Saker y su cristalizacin en el Plan de Aliento y Crecimiento (PAC 1986-
1987).
El Pacto de Solidaridad Econmica (PSE 1988).
126 Zedillo Ponce de Le6n, Ernesto. "La experiencia entre 1973 y 1983 de la Balanza de Pagos y las
perspectivas de crecimiento en Mxico. Bazdresch, Bucay, Loaeza y Lustig, Op. cit. Tomo 11, p. 44.
127 Aspe Armella, Pedro. "Estabilizacin macroecon6mica y cambio estructural. La experiencia de
Mxico (1982-1988). Baz':lresch, Bucay, Loaeza y Lustig. Op. Citt. Tomo 11, pp. 74-75.
Con la Carta de Intencin suscrita con el Fondo Monetario Internacional (FMI), en
noviembre de 1982, el gobierno de Miguel de la Madrid inici una de la etapas ms
difciles de nuestra economa nacional.!" As, el FMI acude al auxilio financiero del
pas, sirvindole a su vez de aval en los prstamos que le otorga para que pueda
siendo sujeto de crdito y pueda seguirle prestando. El extenso texto de la Carta de
Intencin, contiene 29 puntos donde el gobierno mexicano fundamenta la aplicacin
de los nuevos lineamientos de poltica econmica. En el punto 24 se instrumenta la
futura libertad de precios causante de la inflacin de 159% en 1987, considerada
de las ms elevadas en la historia. Esto mismo suceda en la poltica cambiaria, ya
que de enero de 1983 a diciembre de 1988, la relacin del peso frente al dlar se
haba deteriorado en ms de 1,500%.'29
El siguiente paso del gobierno de Miguel de la Madrid fue proponer el Programa
Inmediato de Reordenacin Econmica (PIRE).'30 Sus objetivos esenciales eran la
continuacin de sus tesis de campaa y se ajustaban a la Carta de Intencin que
firm el gobierno con el Fondo Monetario Internacional. Los diez puntos del programa
pueden resumirse en tres: disminuir la inflacin, proteger el empleo y recuperar el
crecimiento. 131
El diagnstico econmico que constituy la crisis se refleja en los indicadores en
1982. El PIS, que en 1981 haba tenido un crecimiento de 8.8%, tuvo una cada de
-0.6% al ao siguiente. En este fenmeno tuvieron influencia una serie de elementos
polticos como la desconfianza generalizada, pero sin duda tambin contribuy la
devaluacin del peso de 76 a 148.5 unidades por dlar, que significaba la
imposibilidad de importar bienes de capital y la recesin de la economa. Por su
parte, la inversin pblica y privada disminuy en ese breve lapso de 272,782 a
194,485.5 mil millones de dlares, al tiempo que la inflacin pas de 28.7% en
1981 a 98.8% en 1982 y la fuga de capitales, que en 1981 era de 9,030.3 millones
de dlares, al ao siguiente sum otros 6,931.8 millones de dlares. La cuenta de
capital se redujo de 26,356.9 a 9,752.7 millones de dlares en ese ao y, en 1983,
128 Ortiz Wadgymar, Arturo. Politica Econmica de Mxico 1982-1994. Mxico, Nuestro Tiempo,
1994. p. 67-68. La Carta de Intencin contena los siguientes lineamientos a los que Mxico debera
ajustarse: 1. Mejorar las finanzas pblicas del Estado mediante: a) reducir el dficit pblico en relacin
al PIS de un 16.5% en 1982, a 8.5% en 1983 y a 5.5% en 1984; b) revisar precios deficitarios y
servicios que presta el Estado; c) combatir la evasin fiscal; d) racionalizar el gasto pblico; e) reducir
subsidios. 2. Alentar al ahorrador con tasas de inters atractivas y fomentar el mercado de valores. 3.
Flexibilizar la politica de precios. 4. Flexibilizar el control de cambios. 5. Abrir el mercado al exterior y
eliminar el proteccionismo industrial.
129 Ibid. p. 51.
,JO "El Programa Inmediato de Reordenacin Econmica plantea en 10 puntos las lineas estratgicas
de accin para enfrentar la crisis. Se propone combatir la inflacin, la inestabilidad cambiaria y la
escasez de divisas, proteger el empleo y la planta productiva." Citado por Arturo Ortiz. Op. clt p. 55.
'3' Prez Femndez del Castillo, Germn. "Del Corporativismo de Estado al Corporativismo Social".
Sazdresch, Sucay, Loaeza y Lustig, Op. cit. Tomo 1, p. 45.
el pas pas a ser exportador neto de capitales al presentar una balanza negativa
de 1,416.4 en ese rubro. Por ltimo, el saldo de la deuda externa se multiplic por
cuatro en los seis aos anteriores a 1982.
132
El PIRE buscaba controlar la inflacin como compromiso de gobierno, sin embargo,
los ndices inflacionarios llegaron en 1987 hasta el 159%. El Programa fracas en
este aspecto fundamental. Asimismo, en diciembre de 1982 se establece un nuevo
control de cambios que desecha al generalizado y mantiene un doble mercado:
uno, controlado por el Estado y otro, completamente libre. Ms tarde se estableci
la posibilidad de abrir cuentas de dlares en la frontera norte, en medio de una
creciente especulacin, dolarizacin y una fuga de capitales que slo en el perodo
enero-septiembre de 1985 implic 3,400 millones de dlares y una cotizacin del
peso frente al dlar superior a los 2,000 pesos.'>
Por otro lado, uno de los mayores avances de la poltica de apertura al exterior fue
la histrica declaracin del Presidente de la Repblica en el sentido de anunciar en
agosto de 1986 el ingreso formal de Mxico al GATT. Desde el punto de vista
conceptual, esto signific a nivel internacional la apertura comercial al exterior en el
mbito comercial, vinculado a los compromisos contrados con el FMI. Este era un
paso previo para la firma de un Tratado de Libre Comercio con Amrica del Norte
(TLC).
Como se ha expuesto en los prrafos anteriores, el PIRE no alcanz sus objetivos,
por lo que a finales de 1986 fue sustituido por el Plan de Aliento y Crecimiento
(PAC).134 El PACfue la aceptacin implcita del Plan Baker y la firma de una Nueva
Carta de Intencin con el FMI, suscrita por el Secretario de Hacienda, el22 de julio
de 1986. El nuevo plan requera de un apoyo del FMI por Derechos Especiales de
Giro por 1 400 millones de dlares. Los lineamientos ms importantes del Plan de
Aliento y Crecimiento (PAC) eran los siguientes:
Restaurar el crecimiento econmico con estabilidad.
Obtener mayor respaldo extemo.
Apoyar el financiamiento extemo a los precios del petrleo, debido a que su baja
implica ms crditos.
Contar con tasas moderadas de crecimiento econmico de 3 y 4% del PIB.
Ajustar los precios y tarifas del sector pblico y reduccin del gasto pblico.
Aumentar los impuestos y combatir la evasin fiscal.
Continuar con la privatizacinde lasempresas pblicas. Al principiode 1982existan
1,115 empresas y en 1987 se han reducido a 679.
Contar con 11 mil millones de dlares para el perodo 1986-1988, como apoyo del
programa.
132lbldem.
133 Ibid. p. 65.
13< Op. cito p.67.
Promover polticas de atraccin de capital extranjero, con 100% de capital
extranjero y sin trabas de importancia.
Aceptar, analizar y revisar los avances y evolucin del programa conjuntamen
te con el FMI a finales de 1986 y, as, delinear las polticas de 1987.
135
Sin embargo, dos factores afectaron los propsitos del PAC y sus alcances: el
choque petrolero y la cada de la Bolsa de Valores. En primer lugar, el choque de
los precios del petrleo a principios de 1986 oblig a reconsiderar el programa
econmico ya reordenar las prioridades. El ingreso por las recaudaciones petroleras
baj en 8,500 millones de dlares, equivalentes a 6.5% del PIB, a 40% de los
ingresos totales por las exportaciones y a 26% de los ingresos del sector pblico.
La actividad econmica padeci una grave declinacin y la inflacin se aceler (el
PIB baj 3.8% y el crecimiento dellPC salt de 64% en 1985 a 106% en 1986).136
Un segundo factor fue el desplome de la Bolsa Mexicana de Valores en noviembre
de 1987. En parte, ste fue ocasionado por la cada de las bolsas de valores de
Nueva York y de los principales centros financieros internacionales; pero tambin
fue resultado de errores cometidos internamente en el manejo del mercado de
valores. La cada de la Bolsa Mexicana de Valores cre desconfianza hacia los
instrumentos bancarios, por lo que creci sin precedente la demanda de dlares,
al grado que su venta ya empezaba a afectar a la reserva monetaria del pas que
ascenda a 14 mil millones de dlares. Esto ocasion que el Banco de Mxico se
retirara del mercado cambiario el 18 de noviembre de 1987, creando la gran
macrodevaluacin que acompa al fracaso del PAC y al crack burstil, y que la
inflacin alcanzara el 159% en ese ao.
Los resultados del Plan de Aliento y Crecimiento y el Plan Baker no se hicieron
esperar. En 1987 se inici un proceso de indexacin, que implicaba mensualmente
que todos los precios se ajustarlan al ndice inflacionario. Este fue el tercer fracaso
de los ajustes realizados, ya que la economa creci slo en 1.4% y no en 4%
como prevea el PACo
El 23 de diciembre de 1987, se dio a conocer el Pacto de Solidaridad Econmica
(PSE), que pretendacorregir los desrdeneseconmicos derivadosdel crack burstil,
la devaluacin de noviembre y, de manera especial, la inflacin galopante que
estaba fuera de control. Este era un tipo de plan de choque heterodoxo,
consistente en disminuir la inflacin corrigiendo el gasto pblico y armonizando los
135 Ibid. p. 81.
136 Ortiz, Guillermo. "Mxico despus de la crisis de la deuda. Hacia un crecimiento sostenible con
estabilidad de precios". Prez Femndez del Castillo, Germn. "Del Corporativismo de Estado al
Corporativismo Social". Bazdresch, Bucay, Loaeza y Lustig. Op. cit. Tomo 1, p. 135.
precios y salarios, por lo que fue utilizado como la ltima salida para sacar al
pas de la profunda crisis.!"
El PSE consisti en castigar en mayor grado a los salarios a fin de reducir la
demanda y con ello detener los precios. Se aumentaron los salarios un 15%,
aumentaron un 80% en promedio las tarifas de luz, gasolina, telfono y otros
servicios y se pretendi detener el ritmo de deslizamiento del peso, lo que se
tradujo en un duro golpe para los trabajadores, pues mientras casi todos los
bienes y servicios aumentaron en la realidad en un 100%, los salarios slo lo
hicieron en 15%. Lo peor fue cuando en marzo se concert la segunda fase, en
la que el aumento salarial fue slo de un 3%, de tal manera que de diciembre a
marzo el salario slo se increment en un 18%, frente al referido 100% en que
subieron los bienes y servicios.!"
En los primeros das de marzo se present lo que signific la nueva fase del
ajuste, la cual era tan restrictiva como las anteriores, slo que con algunas
variantes:
1. Aumento salarial de un 3%, equivalente a una congelacin salarial.
2. Mantenimiento de la libertad cambiaria, pero sosteniendo el tipo de cambio.
3. Congelamiento parcial de los precios sujetos a control durante todo marzo,
pero los precios ya haban subido desde diciembre y enero lo suficiente
como para estancarse.
4. Control de precios de tarifas y servicios pblicos.
5. Baja en las tasas de inters bancaria y no bancaria, ya que el nivel de 149%
que renda el pagar a un mes en bancos, se redujo al 76% y lo mismo
ocurri con todos los instrumentos como CETES, PETROBONOS y otros.
Los resultados propiciados por el programa econmico instrumentado por el
gobierno en Mxico durante el perodo 1982-1988 pueden apreciarse en el
cuadro 2.1
137 "El propsito central del Pacto de Solidaridad Econmica es detener esta carrera desatada
de precios, armonizar los intereses de los grupos a travs de la concertacin y hacer un esfuerzo
por coordinarlos. La estrategia econmica del Pacto ataca la inflacin en dos frentes: primero,
con una correcionalidad de las cuentas del gobierno y, segundo, armonizar los aumentos de
precios y salarios para abatir la inercia inflacionaria". Citado por Ortiz Wadgymar, Arturo. Op.
cil. p. 90-91.
138 Ibid. p. 97.
84 Administracin Pblica y Retonna del Estado en Mxico
Cuadro No. 2.1
RESULTADOS ECONMICOS EN EL GOBIERNO
DE MIGUEL DE LA MADRID 1983-1988
TASA DETERIORO VARIACiN PRODUCTO TASA DE
AOS PIB INFLACIONARIA DEL PESO DE LA RESERVA INTERNO BRUTO DESEMPLEO","
(PESOS X DOLAR) DEL BANCO POR HABITANTE PEA
DE MXICO
1lRl2 .{J.:> 67.0 150 -"1666.2 -3.2 4.7
1983 -5.3 80.8 162 33009 -6.6 11.7
1984 3.5 60.4 210 2240.7 1.0 12.6
1985 2.7 65.9 447 -2328.4 0.0 13.4
1986 -"1.2 103.1 915 985.0 -6.3 17.8
1987 1.4 159.0 2400 6924.4 -1.2 20.7
1988 2.0 46.8 2300 1952.0 -2.4 23.4
Promedio Sexenal -3.9 86.0 1433% 7521.9 -191 166
Fuente: Arturo Ortiz. Op. cit. p. 69.
Arturo Ortiz Wadgymar seala: "En sntesis, el verdadero significado del PSE fue
congelar artificialmente las variables econmicas, descargando el peso del ajuste
en el salario; aunque por razones estrictamente electorales se trataba a toda costa
de dar la impresin del xito del rgimen de controlar la inflacin, que era el enemigo
principal a vencer. Sin embargo, al pueblo no fue posible engaarlo, pues lo repudi
en las urnas el 6 de julio. Adems, para finales del ao el margen de maniobra se
agotaba en forma acelerada, slo que ya no toc a de la Madrid enfrentar el problema,
sino a un sucesor de su misma linea ideolgica y poltica, a quien a partir del 1
0
de
diciembre se le entregarla un pals en plena crisis econmica y efervescencia sin
precedentes".'39
2.1.1.1 El crecimiento cero en la economia
Los resultados del sexenio de Miguel de la Madrid parecen ms bien saldos. La
reforma econmica habla fracasado, no fue superada la crisis, sino que se acentu
mucho ms de lo previsto. En toda la historia del Mxico contemporneo, el Producto
Interno Bruto (PIS) nunca habla crecido al 0.1% promedio anual durante un sexenio.
Este estancamiento se verific en dos sectores que constituyen el ncleo
fundamental del desarrollo econmico de cualquier pals: la agricultura y la industria
manufacturera. El sector agropecuario creci al 0.8% promedio anual durante el
sexenio y la industria manufacturera slo lo hizo al 0.2% anual. Con una tasa de
crecimiento de la poblacin del 2.2% anual, no es de extraar que el ingreso per
cpita haya caldo brutalmente en el perlodo.
' 40
139 Ortiz Wadgymar, Arturo. Op. cit. p. 105.
1>Gutirrez Garza, Esthela.Presentaci6n. "El sexenio del crecimiento cero." Gutirrez Garza, Esthela
(coord.) Los saldos del sexenio (1982-1988). Mxico, Siglo XXI-UAM, 1990, p. 11.
Sin duda, el crecimiento cero de la economa mexicana se explica por la poltica de
austeridad, que se impuso a partir del compromiso del gobierno de Miguel de la Madrid
de hacer frente al servicio de la deuda externa. As, durante su mandato se pagaron
cerca de 90 mil millones de dlares a la banca intemacional, y a pesar de ello la deuda
externa mexicana creci a alrededor de 110 mil millones en 1988. La carga de la
deuda nunca haba sido un contrapeso tan paralizante como en ese sexenio, en que
lleg a representar el 65% del PIB, originando una transferencia neta de recursos del
6% del mismo, en el perodo 1982-1987.'41
En estas condiciones, la inflacin amenaz con ser incontrolable. As, empezando
con una tasa anual de 81% en 1983, en 1987 haba alcanzado la cifra del 160%,10que
evidenciaba el fracaso de la poltica antinflacionaria del rgimen.
142
En los primeros
cinco aos de gobierno el peso se devalu 1494% con relacin al dlar. El Banco de
Mxico calcul que el peso estaba subvaluado -36% en el ltimo trimestre de 1987.
143
Como era de esperarse, la subvaluacin del peso favoreci las exportaciones de
productos mexicanos, que crecieron a una tasa del 4.8% promedio anual. Con el
crecimiento cero que vivi la economa mexicana no se necesitaron importaciones
significativas, de tal suerte que stas alcanzaron una tasa de crecimiento del 1.1%
promedio anual, generando en consecuencia, un saldo positivo acumulado (1983-
1987) de 56 672 millones de dlares, en la balanza comercial: con esto se alcanz el
principal objetivo de la polftica de austeridad del sexeruo.!"
Obviamente, los efectos del crecimiento cero sobre los asalariados fueron dramticos.
El desempleo, por ejemplo, alcanz la cifra de 7 millones de desocupados, que
representa ms del 20% de la poblacin econmicamente activa. El salario mnimo
sufri una prdida enorme del poder adquisitivo: el 52% en el sexenio. Los salarios
contractuales resintieron una prdida an mayor. El aumento del desempleo y la cada
de los salarios son indicadores de una distribucin regresiva del ingreso.
145
Cabe sealar que 1987 fue un ao crucial para el gobierno de Miguel de la Madrid. En
ese ano se reconoci implicitamente que la poltica econmica aplicada desde 1983
era un fracaso. Una economa en recesin y una tasa de inflacin del 160% anual
ensombrecieron el horizonte. Asimismo, el sector financiero, que haba desempeado
una actividad dinmica desde 1986, entra en una etapa crtica cuando a finales de
octubre de 1987, se desploma el valor de las acciones de la Bolsa Mexicana de Valores
en ms de un 70%, arrastrando al peso en una cada con una devaluacin del 40% en
relacin con el dlar, en el mes de noviembre de ese mismo ano.
141 Ibid. p. 12.Al escasear losrecursos financieros porloscompromisos depago deladeuda extema, el gobierno
recurri al endeudarneinto interno presionando lastasas deinters al alza conlaconsiguiente incidencia enlos
precios. Loscrditos se encarecieron, la inversin se contrajo, la capacidad ociosa se increment dallando al
capital productivo y favoreciendo al capital especulativo.
'42 Laeconomia mexicana encifras, Mxico, NAFIN5A, 1986, cuadro 13.6.
'43 Banamex, Revlew of the EconomlcSltuatlonof Mxico, nm. 761, abrilde 1989, grfica 11.
'44 DelaMadrid Hurtado, Miguel. sexto InformedeGobiemo, 1988, p. 266-269.
''5lbld. p. 14.
Sin embargo, con el Pacto de Solidaridad Econmica (PSE) en diciembre de
1987, el objetivo explcito del Pacto se cumpli. El xito de bajar la inflacin en
un plazo muy breve repos en dos instrumentos fundamentales de la poltica
econmica: el tipo de cambio y el salario. Los salarios mnimos descendieron
un 7.6% en promedio anual en los cinco primeros aos del sexenio, mientras
que en1988, primer ao de vigencia del pacto, disminuyeron un 14.8%.
En suma, el alto costo econmico, poltico y social de la puesta en marcha del
programa de ajuste en el sexenio de Miguel de la Madrid, contribuy a acentuar
an ms la injusta distribucin de la riqueza y la Reforma del Estado fue
cambiando paulatinamente el rol del Estado, es decir, de interventor a
mecanismo de regulacin.
2.1.2 La reforma poltica: la democracia gradualista
El sexenio de Miguel de la Madrid ha sido, sin duda alguna, el gobierno que
ms problemas de tipo electoral ha enfrentado en muchos aos.r" Los procesos
electorales durante el perodo 1983-1987, as como la reforma electoral de
1987, lo demuestran.
A pesar de que los primeros aos de gobierno no suelen ser competitivos
electoralmente, en slo siete meses el norte dio malas noticias al Partido
Revolucionario Institucional (PRI), propicindole el Partido Accin Nacional
(PAN) su ms severa derrota en los estados de Chihuahua y Durango, al dominar
. las elecciones en las capitales y en las principales ciudades de esos estados.
En Durango, el PANobtuvo en 1983,73,583 votos, an lejos de los 160,762 del
PRI, pero mejorando notablemente con respecto al trienio anterior, cuando haba
obtenido slo 13,950 votos; mientras que el PRI perdi buena parte de los
192,197 votos que obtuvo en 1980.
147
Pero el golpe fuerte lo recibi el PRI en
Chihuahua, ya que la oposicin obtuvo triunfos en todas las ciudades del Estado:
el PAN gan las ciudades de Chihuahua, Jurez, Camargo, Delicias, Casas
Grandes, Parral, Meoqui y Saucillo; el PST se llev Cuauhtmoc; y el PSUM y
el PPS los pequeos municipios de Ignacio Zaragoza y Coronado,
respectivamente. En total, 11 de 67 municipios quedaron en manos de la
oposicin y tres de las catorce diputaciones locales en manos panistas.':"
146 Molinar, Juan. "Los procesos electorales: 1983-1987" en Prez, Germn y Len, Samuel
(comp.). 17 ngulos de un sexenio. Mxico, UNAM-Plaza y Valds, 1987, p. 189.
147 Ibid. p. 190.
146 En el total municipal el PRI no pudo obtener la mitad de los votos, pues alcanz 202,775 de
un total de 426,330. El PAN qued en esa ocasin a slo diez mil votos del PRI, pues reuni
191,570 en todos los municipios estatales.
Sin embargo, el PRI obtuvo triunfos holgados en Campeche, Michoacn y
Zacatecas; en esos tres estados se disputaron 52 diputaciones locales de
mayora y el PRI gan todas. Lo mismo sucedi en 12 diputaciones locales de
mayora y 9 ayuntamientos en Aguascalientes, ms 18 diputaciones locales
en Oaxaca. Un mes ms tarde, en septiembre de 1983, se realizaron comicios
en Veracruz (diputados) y Baja California (ayuntamientos, cmara local y
gobernador). En Baja California el PRI gan las 16 diputaciones locales de
mayora relativa y en Veracruz, la oposicin no logr triunfos siqnificativos.t"
Tres meses despus del caso Chihuahua, de los 32 diputados de mayora de
Tlaxcala, Sinaloa y Baja California Sur, el PRI perdi uno contra el PAN (el
XVI de Sinaloa), pero gan las 22 municipalidades disputadas en el estado
peninsular yen Sinaloa; el PAN perdi los ayuntamientos de Ahorne, Culiacn
y Mazatln; ni siquiera en Puebla, donde el PAN haba obtenido buenos
resultados tuvo avance. Slo en Ajalpan, Teziutln y Tehuacn el PAN cobr
victorias, pero tres de 217 municipios no son muchos. El caso de Oaxaca
merece mencin aparte."? El PRI se las arregl para ganar la totalidad de las
47 diputaciones de mayora puestas a eleccin en Guerrero, Tamaulipas y
Michoacn, y solamente perdi 3 de los 230 ayuntamientos electos en esos
estados. El balance de 1983 expresado mostraba un avance relativamente
menor para la oposicin.
En 1984, el gobierno hubiera esperado un respiro. El segundo ao sexenal es
electoralmente poco activo, ya que no se renueva ninguna gubernatura.
Adems, los estados que tendrian elecciones municipales o de legislaturas
son pocos y con excepcin de San Luis Potosi (por la presencia navista), el
Estado de Mxico y Coahuila (por el panismo), se trataba de bastiones priistas:
Quintana Roo, Nayarit, Yucatn (salvo Mrida) e Hidalqo.!" Coahuila, sin
embargo, fue el caso critico que ech a perder la paz del ao fcil. Aunque el
PRI gan en 35 de 38 "munlcipics, la violencia estall en Piedras Negras,
provocndose diversos incidentes en la linea fronteriza.
En 1985, en el primer domingo de julio, se disputaron siete gubernaturas:
Campeche, Colima, Guanajuato, Quertaro, San Luis Potos, Nuevo Len y
149 Sin embargo, en Baja California Norte el candidato prista a gobernador obtiene 242,354
votos contra 141,710 del panista; tres de los cuatro ayuntamientos los gana el PRI y el restante
(Ensenada) se lo lleva un expriista apoyado por el PST; las 13 diputaciones locales quedaron en
manos del PRI.
1S0 Juan Molinar se/lala que en Oaxaca, hubo en ese ano 52 casos de elecciones municipales en
los cuales oficialmente vot exactamente el 100% de los ciudadanos inscritos en el padrn y
todos unnimamente por el PRI. Hubo adems otros 24 ayuntamientos con participacin oficial
muy por encima del 90% del padrn y, por su puesto, con unanimidad pristas. Pero lo mejor de
todo se encuentra en 21 municipios en donde oficialmente la votacin rebas al padrn incluyendo
un caso donde vot casi el doble (193% del padrn); adems, en 380 ayuntamientos slo el PRI
obtuvo votos (en participaciones que variaron entre el 15% y el 89% del patrn).
1S1 Ibld. p. 193.
Sonora; 87 municipalidades: en Sonora y Quertaro; y las legislaciones locales
de Colima, Chiapas, Guanajuato, Nuevo Len, Quertaro y Sonora. La atencin
se centr en Nuevo Len y Sonora, en donde el PAN aseguraba estar en francas
posibilidades de vencer. Sera conveniente ser'\alar que en todas las
gubernaturas disputadas, el PRI gan por amplios mrgenes; sin embargo, el
sistema perdi credibilidad. En Sonora hubo brotes violentos en algunos lugares:
San Luis Ro Colorado, Naco y Agua Prieta; yen Monterrey las manifestaciones
populares inauguraron la macroplaza con mtines de protesta.
El resto de 1985 estara marcado por el efecto de los Colegios Electorales de
Sonora y Nuevo Len y por la inminencia de tres comicios en municipalidades
que se podan prever difciles, como lo fueron: Nuevo Len (slo cuatro meses
despus de la eleccin de gobernador), Guanajuato (por la presencia panista-
pedemista) y San Luis Potos (porque Salvador Nava dejaba la presidencia
municipal, pero apoyaba a un candidato pansta del "frente cvlqusta"). Tanto
en Nuevo Lon, Guanajuato, San Luis Potos y Veracruz el abstencionismo se
hizo oresente.!" En Tabasco, Colima, Chiapas, Campeche y Zacatecas, en
cambio, el PRI gan con facilidad y con poca abstencin oficial.
En 1986, en el gobierno se prevan escollos duros: se renovaran trece
gubernaturas y ayuntamientos en once estados. Algunos de ellos se esperaban
difciles, como el sinaloense y el poblano, pero la atencin se centr en una
dura prueba para el PRI: Chihuahua. De hecho el caso Chihuahua fue el climax
y el anticlimax del gobierno, en materia electoral. Por ello, Miguel De la Madrid
convoc pocos das antes de la crucial eleccin chihuahuanse a la celebracin
de audiencias pblicas destinadas a culminar con una reforma electoral federal.
As, el 19 de junio de 1986, se public en el Diario Oficial, un acuerdo del
presidente Miguel De la Madrid para que la Secretara de Gobernacin
convocara a "...partidos polticos nacionales, a las asociaciones polticas
nacionales, a las organizaciones sociales, a las instituciones acadmicas y a
los ciudadanos en general", para participar en audiencias pblicas sobre la
renovacin poltica electoral. 153 Durante julio y agosto, se realizaron las
mencionadas audiencias y en ellas quedaron expuestos los proyectos que los
diversos partidos polticos y algunos acadmicos tenan sobre la rnaterla.r"
152 Por ejemplo en Monterrey, la abstencin alcanz oficialmente el 74.5% del padrn. En
Guanajuato el abstencionismo lleg a 65%. En Veracruz la abstencin alcanz niveles dramticos:
Xalapa, 88%; Veracruz, 70%; Orizaba, 76%; Crdoba, 74%; Coatzacoalcos, 71%; Minatitln,
65%; y Poza Rica, 67%. En Jalisco, la ciudad de Guadalajara present un abstencionismo de
62%.
153 Woldenberg, Jos. "La reforma electoral de 1986" en Prez, Germn y Len, Samuel. Op.
cito p. 25.
154 Los temas ms relevantes fueron los siguientes: 1) la integracin de los rganos de
representacin popular; 2) el tema del Senado; 3) el de los partidos pollticos, medios de
comunicacin y registro; 4) el de los rganos y procesos electorales; 5) la calificacin de las
elecciones mereci un amplio debate; y 6) el padrn electoral.
Al respecto, el Presidente de la Repblica envidos iniciativas al Congreso: unapara
modificardiversospreceptos constitucionales enmateriaelectoral, y laotraparacrear
unnuevoCdigoFederal Electoral. Casi simultneamente cincopartidos (PAN, PSUM,
PDM, PMT YPRT) tambin turnaron una iniciativa al Congreso para cambiar ciertos
ordenamientos constitucionales.
Las caractersticas ms sobresalientes de la iniciativa del presidente Miguel De la
Madrideran lassiguientes' : 1) retomabala exigencia del PRI de que sus candidatos
a diputados plurinominales realmente tuvieran posibilidades de llegar a la Cmara,
sloque les impusoun tope (no ms alldel 70% del total de diputados, sumadosa
los de mayorarelativa y representacin proporcional); 2) retomaba la sugerencia de
hacer la votacin para diputados en una sola boleta, para evitar costos electorales
como los que, en un inicio present Mario Moya Palencia y a los que se sumaron
partidos como el PSUM, PDM, PMTYPRT; 3) anteel debateartificial entrefrmulas
territoriales o derepresentacin proporcional, optpor conjugarambos; y4) seacerc
considerablemente a una representacin proporcional: ahorael porcentaje de votos
estaramuycercao seraigual al porcentaje de diputados, recogiendo unademanda
del PSUM, PPS, PRTy, con menor fuerza, del PAN.
La renovacin del Senadopor mitades, propuesta en la iniciativa presidencial, si bien
restituye unaprctica del pasado, noresult demasiado relevante. Quizo msgrave
fue la desaparicin de la frmula de registro condicionado. Por su parte, en donde
hubounvirtualempatefueentrelosquedeseaban incrementar el porcentaje devotos
paraobtenerel registro (PAN) yquienesloquerandisminuir(PSUM). Lanormasigue
igual: 1.5 de la votacin, y si no, se pierdeel registro.
En relacin con los mediosde comunicacin, la iniciativa volvia ser limitadaen ese
rengln: quince minutos mensuales a cada partido en radio y televisin, ms un
programa especial conjunto dos veces al mes. Por otra parte, en lo referente a las
coaliciones, sedabaunpasoadelante ysecerraba uncandado, cuestin queresultaba
inadecuada a todas luces. El PMT, el PRT, el PSUMy el PPSinsistieron en remover
todos losobstculos legales, queimpedan adosomspartidos coligarse. Sinembargo,
lainiciativa presidencial permita lascoaliciones, peroslobajoel registro yel emblema
de un partidoregistrado.
LaComisinFederal Electoral quedara compuesta por el Secretario deGobernacin,
un representante de cada unade las Cmarasy los representantes de cada partido,
sloque exclusivamente lostres mayores en votacin tendran derechoa voz y voto,
los restantes a s610 voz. No tendran as sus derechoscompletosseis partidoscon
registro.
Luegode unaprolongada sesin de laCmarade Diputados, el jueves27y el viernes
28 de noviembre, y de la celeridad con que el Senado despach la iniciativa y las
propuestas presidenciales paramodificarlaConstitucin, stasfueron aprobadas por
los congresos localesy se convirtieron en partede la CartaMagna.
155 Ibld. p. 234.
Se modificaron los artculos 52, 53, Y54 de la Constitucin, para lograr una nueva
forma de integracin de la Cmara de Diputados. Se mantiene el sistema mixtocon
dominante mayoritario, pero al aumentar el nmerode los diputados plurinominales,
la relacin entre los diputadosde mayora relativa y de representacin proporcional
tiendea acercarse. Anteseran 300y 100,ahorasern300y 200. Laprevisin deque
un partidomayoritario, aun sin el 50%o ms de la votacin, tenga la mayora de la
Cmara, que con todajusticia hasidocriticada por el momento, en el terrenofederal,
no parecatener posibilidades de realizarse.
Tambin se modificel artculo56, que se refiereal Senado. steseguir integrado
pordossenadores por estadoydosporel Distrito Federal, perolaCmarase renovar
por mitadcadatresaos. Se prevconellomejorcontinuidad enlostrabajos(siempre
habrun grupode senadoresveteranos y unode novatos) yeso es todo.
Lo msimportante, es que sederogala injerencia dela Suprema CortedeJusticiaen
asuntoselectorales. Como se recordar, ese mismoartculo estableca el recursode
reclamacin ante la Cortecontra resoluciones del ColegioElectoral de la Cmarade
Diputados, perocomoslolaSupremaCortepodavolveraenviarel casoa laCmara
paraquestaemitierauna nuevaresolucin, se decidisubstituirla por untribunal. 156
La reforma polltica de Miguel de la Madridsigui formando parte de la democracia
gradualista, es decir, sloalgunasreformasnosustanciales paraseguirfavoreciendo
al PRI y continuar detentando el poder. Hubo avances, pero no los necesarios o
indispensables para alcanzar una reformapoltica profunda que permitira el avance
democrtico de la Reformadel Estado.
2.1.3 La refonna social: avance de la pobreza
El efecto de la crisis en la sociedad no fue uniforme. La variedad de sus resultados
nicamente reflejaba losdesequilibrios subyacentes, porejemploenniveles deingreso
o de educacin, as como otros tipos de disparidades. Las ciudades fueron ms
perjudicadas que el campo, tambin las personas con ingresos fijos, aunque los
asalariados tenanunaventajafrentea los desempleados. Sufrieron ms la industria
de la construccin, el comercioyla industria manufacturera. En cambio, la apertura
comercial favoreci a las regiones y a la manode obravinculados con la exportacin;
el sector agropecuario mantuvo su produccin por las buenas cosechas y la
permanencia delospreciosdegaranta. Lainflacin y lasmedidasquefueron adoptadas
para combatirla se incrustaron en el contextode la desigualdad social y produjeron
efectosyreacciones diferentes queagudizaron lascondiciones devidadelapoblacin
ms vulnerable.!"
156 Ibid. p. 243.
157 Loaeza, Soledad. "Delamadrismo: la segunda modemizacin mexicana". Bazdresch, Bucay, Loaeza y
Lustig. Op. cit. Tomo 1, p. 64-65.
Unanuevaetaparecesiva, conelevada inflacin, seiniciaconlacrisisde1982, quese
caracteriza por el descenso del PISy por lareversin del avance logrado por el factor
del trabajoyel sectorpblico enladistribucin del ingreso. Laprimera fasedelacrisis
estall, debido al agotamiento de las reservas internacionales que se present en
agostode 1982 y queoblig a lasautoridades monetarias a solicitar lasuspensin de
los pagosdel principal de la deudapblica. El Presidente Miguel de la Madrid adopt
el Programa Inmediato de Reordenacin Econmica (PIRE), consistente en aplicar
una poJitica depresiva con objeto de contraer la demanda interna, frenar las
importaciones y obtener un supervit en la balanza de pagosque permitiera el pago
de lasobligaciones externas. 158
Esta poltica disminuy el nmero de personas ocupadas, con lo que aument el
nmerode subocupados y la desocupacin abierta. El ingreso medio real anual del
trabajopor unapersona ocupada, quesehablamantenido constante de 1976 a 1981,
comenz a caer precipitadamente, loqueafectel niveldevidade lapoblacin. Siete
indicadores de bienestar lo demuestran: salario, empleo, consumo de la clase
trabajadora, educacin, alimentacin, salud y vivienda. 159
El salario real. La poltica salarial del gobierno de Miguel de la Madrid, se haba
circunscrito al marcodel programa deausteridad convenido conel FMIya laestrategia
de cambioestructural, que tratde reorientar el aparato productivo nacional haciala
exportacin. Congruente con estos objetivos, desde un principio, las autoridades
econmicas adoptaron unapoliticadecontencin de salarios reales, conel propsito
decontraerlademandainterna, reducirlasimportaciones yobtenerunsupervit enla
balanza de pagos.
Ya desde 1976, con excepcin de 1981, venan disminuyendo los salarios mnimos
reales. La prdida del salariomnimoreal de 1985 se suma la ocurrida en 1984 y a
lasexperimentadas desde1976, por lo que su poderadquisitivo, en 1985, era40.1%
inferioral de 1976 y 25.1% inferioral de 1970, situndolo al nivel de 1966, o sea, de
una generacin atrs. De igual manera, si se toma el salariomedio como puntode
referencia de 105 salarios en general, se observa uncontinuo descenso: de 51 pesos
diariosen 1981 a slo35 pesosdiariosen 1985 (enpesosde 1970).160
EnMxico, el desplome del salarioreal haocurrido a pesardequelaproductividad de
los trabajadores ha ido aumentando. Desde1976, cuando se iniciael desplome del
salario real hasta 1985, el PIS por hombre ocupado (a precios de 1970) aument
10.4%. Deesta manera, si es injustoque el mismosalarioreal disminuya cuandolos
trabajadores mantienen el mismoniveldeproductividad, ms injustoesqueel salario
real disminuya cuandolaproductividad aumenta. Cabedestacarquede 1970 a 1982,
la productividad del trabajose increment en un 2.5%, en promedio, y que slofue
negativa en 1983.
1511 Martfnez, lfigenia. "Algunos efectos de la crisis en la distribucin del ingreso en Mxico". En Tello,
Carlos (coord.), Mxico: 1"'0""8 sobre la crisis (1982-1986), Mxico, CIIH-UNAM, 1989, p. 374.
1S9lbld. p. 384-397.
160 Ibld. p. 388.
El empleo. La poltica de desarrollo prevaleciente, con anterioridad a la crisis, otorg
prioridad alaacumulacin ycoloc ensegundo plano lasmetas ypolticas redistributivas,
lo cual, si bienrepresent unaumentosostenido de la capacidad productiva, no logr
abatir en forma significativa la desigualdad ni los altos niveles de desempleo.
Laocupacin disminuyen nmerosabsolutos en 1982y 1983, Yla recuperacin del
empleoha ocurridoa unatasadel 2.7%, inferiora laobservada de 1970a 1981,por lo
que la proporcin de ocupadosen la PEAhadisminuido del 87.7%en 1981 al 74.4%
en1985, yen nmeros absolutos apenas si sehanrebasado los20millones deempleos
que se tenan al principio de la crisis, mientras la poblacin en edad de trabajar ha
continuado aumentando.
La poblacin desocupada se elev a una tasa crecientepor tres aos consecutivos,
pasandode representar el 4.0% de la PEAen 1981, al 8% en 1982, y al 10.1%en
1983, disminuye ligeramente en 1984yvuelvea aumentaren 1985. Lacrisisadquiere
sus ms gravesdimensiones en lo que se ha llamadoel sector informal, el cual est
constituido por trabajadores subocupados o de nfima productividad, concentrados
principalmente en laszonas marginadas de las grandesurbes.!"
El consumo de la clase trabajadora. Un principio econmico probadoconsisteen
quemientrasms bajoes el nivel de ingresos, mayores la proporcin de stequese
destina alaalimentacin. EnMxico actualmente losestratos debajosingresos dedican
hastael 80%para la comprade alimentos, y an as, se alimentan mal. Estoimplica
que cualquiercada en el salariono representa paraellosausteridad, sino una brutal
privacin y desnutricin de gruposms vulnerables, nios, mujeresy ancianos.
Por ejemplo, basados en la primeraencuesta que se realizentre marzo y junio de
1983, se puedeobservarqueentrelasfamiliascuyoingresoes inferiora dos salarios
mlnimos, en la mayora, hayun descensoen el consumode todos los alimentos, con
excepcin de latortilla. Adems, hubounaclarasustitucin deprotenas animales por
carbohidratos. En unasegundaencuestarealizada entreeneroy agostode 1985, los
resultados son similares, pero el porcentaje de hogares, que indicaron un descenso
enel consumodealimentos, fueinferioral de 1983(unreflejodeladesaceleracin en
la prdidadel poder adquisitivo). 162
'6' De 1982 a 1985 se estima que un milln de trabajadores han pasado a engrosar el nmero de
vendedores ambulantes, alballiles, hombres y mujeres dedicados a quehaceres manuales y a otros
subempleos, al pasar de 1.89 millones de personas en 1981 a casi tres millones en 1985. Como la
desocupacin abierta aument de menos de un milln de personas en 1981 a 2.7 millones en 1985,
puede decirse que en ese afta, habla cerca de seis millones de personas, o sea, ms del 20% de la PEA
sin trabajo o con una ocupacin Infimamente remunerada.
,ll2 Lustig, Nora. Crisis econmica y niveles de vida en Mxico (1982-1985)" en Tello, Carlos. Op. cit. p.
433.
Las condiciones de vida de la mayora de los mexicanos han sufrido un proceso
acelerado de deterioro de 1981 a la fecha. Si bien la desigualdad social en un
pas como el nuestro no es una novedad durante los aos de la crisis (1982-
1987), la profundizacin del fenmeno de la desigualdad econmica y social
ha sido particularmente grave. Ello es ms evidente si se evala por reas:
salud, educacin, alimentacin y vivlenda.!"
Educacin: A lo largo de los aos de la crisis, en el sector de la educacin
destacan dos caractersticas: a) una reduccin de los gastos sociales asignados
a este sector, asociada a una tendencia similar en el empleo y el salario de los
trabajadores del ramo; b) como consecuencia, un estancamiento y deterioro
en la oferta de los servicios educativos pblicos y retrocesos en la calidad.
Como porcentaje del PIB, el gasto educativo del ao de 1986 es el ms bajo de
los ltimos once afias, a la vez que entre 1982 y 1986 sufri reducciones en
trminos reales. Tambin, es el ms bajo de los ltimos tres lustros si se le
compara con el gasto pblico total; en tanto que si se le observa en trminos
de gasto por habitante, la tendencia desde 1982 es de continuo descenso.t"
Otra expresin de la insuficiencia presupuestaria de este sector, en relacin
con las necesidades educativas de nuestra poblacin, es la reduccin en la
produccin de libros para maestros de primaria: de los ms de 2.5 millones
editados en 1981, a partir de 1982 se editan alrededor del 35% de esa cifra por
ao, es decir 844 mil libros.
Por su parte, otro indicador derivado de la relacin entre maestros de primaria
y el nmero de habitantes en edad escolar muestran el mismo nivel. As,
en 1982 haba 23 maestros para atender potencialmente a mil alumnos
(esto es, 43.4 alumnos por maestro, cifra ya de por s muy elevada),
mientras que para 1985 tal relacin baja a slo 22 maestros (esto es, 45.5
alumnos por maestro).
En cobertura educativa ocurre la misma tendencia. Mientras en el ciclo
1981-1982 haba una poblacin de 12 millones de mexicanos, de entre 6 y
24 aos, recibiendo algn tipo de educacin, para el ciclo escolar 1984-1986 sta
'63 Bez, Francisco y Gonzlez Tiburcio, Enrique. "Impacto de la crisis en las condiciones de
vida: un ensayo descriptivo" en Tello, Carlos. Op. cit. p. 446. Para estos autores, dentro de la
actual estrategia de poltica econmica, lo social ha sido, en el mejor de los casos, un derivado
cuando no un af\adido. Ello en la medida que, a partir de los ajustes implementados desde
1982, lo fundamental ha sido la bsqueda del logro de las metas macrofinancieras del dficit
pblico, sector externo y reduccin de la inflacin, quedando en un segundo plano la creacin
de empleos y bienestar social.
'6' Ibid. p. 448.
haba aumentado a 14 millones de habitantes, es decir, la poblacin con acceso
a los servicios educativos ha aumentado en casi 2 millones de habitantes ms
en dos ciclos.?"
En suma, no deja de ser preocupante que en 1985 haba todavia 10% de la
poblacin mayor de 15 aos analfabeta (cerca be 5 millones de habitantes);
que el nivel de escolaridad promedio de la poblacin de 15 aos sea el
correspondiente al sexto ao de primaria, y que del total de la poblacin en
edad escolar (de 6 a 24 aos), alrededor del 40% (14 millones de mexicanos
aproximadamente) no reciban atencin educatlva.!"
Alimentacin. En el deterioro alimenticio se encuentran: a) contraccin del
empleo y del ingreso familiar; b) la existencia de una tendencia
anticompensatoria en la aplicacin del gasto social; e) la poltica fiscal
instrumentada desde 1982, caracterizada por el retiro de subsidios y la aplicacin
de aumentos en los precios de los bienes y servicios pblicos y, por ltimo, d)
un proceso en el que aumentan con mayor celeridad, los precios de los productos
bsicos, que lo que se incrementan los salarios mnimos.
Para una familia tipo, del Distrito Federal, que slo recibe el salario mnimo, el
costo promedio de una canasta "superbsica" -compuesta por 8 productos
indispensables en el consumo familiar- presenta el siguiente comportamiento:
para 1982, e incluso para el ao de 1983, esta canasta represent alrededor
del 30% del salario mnimo, en tanto que, bajo el supuesto de que se mantienen
los niveles de consumo familiar, para 1984 y 1985, se observa una tendencia
clara a aumentar la parte del salario mnimo destinada a la adquisicin de los
alimentos seleccionados. As, mientras que en 1981, se requera una tercera
parte del salario mnimo para el acceso a esta canasta, para 1986 la proporcin
amenaza con llegar al 50%.167
La prdida de capacidad de compra de alimentos del ingreso familiar se puede
tambin deducir a partir de las horas de trabajo que necesita una persona con
salario mnimo para poder adquirir los 22 alimentos que genricamente
conforman la canasta bsica. En tanto que en 1982 se requeran 50 horas de
165 La eficiencia terminal educativa es un indicador para medir la capacidad del aparato educativo.
Por ejemplo, la eficiencia terminal refleja los magros resultados que obtiene el nivel superior: de
cada 100 estudiantes slo alrededor de 10 logran titularse. Y quizs lo ms grave sea que esta
relacin se mantiene durante todo el primer lustro de los ochenta. En relacin a la educacin
media y media superior, la eficiencia terminal ha experimentado sensibles reducciones, lo que
evidencia que es en estos niveles (entre los 13 y los 19 anos) donde se ubican los mayores
grados de desercin escolar en el perlodo de anlisis. Ciertamente, la eficiencia terminal en el
caso de la educacin media superior es realmente dramtica; para el ciclo 1982-1983, de cada
100 inscritos alrededor de 42 alumnos lograban egresar; para el ciclo 1985-1986 la relacin
desciende a slo 21 egresados por cada 100 inscritos. Ibid. P.450.
'66 Ibld. p. 452.
167 Ibid. p. 453.
trabajo para acceder a una canasta bsica por mes, para 1986 el tiempo de
trabajo requerido se eleva a 85 horas, es decir, casi dos semanas de trabajo
(alrededor de 25 horas ms que en 1982) para poder satisfacer el mismo nivel
de consumo. Esto muestra el grave deterioro que ha sufrido el acceso de las
familias de bajos ingresos, al consumo de allmentos.v"
Salud. Uno de los datos de mayor relevancia en este campo lo constituye la
reduccin del gasto asignado a la salud y la seguridad social. En efecto, para
1986 este gasto, medido en trminos por habitante, como porcentaje del PIB o
como porcentaje del gasto pblico total, es el ms bajo de las dos ltimas
dcadas. Un slo dato de stos ejemplifica la reduccin del gasto social
destinado a la salud y la seguridad social: en 1986 el gasto por habitante est
por debajo del que se ejerci en 1970. Esto tiene un fuerte impacto en la calidad
de los satisfactores y servicios pblicos de salud para la poblacin que necesita
de ellos.!"
Los datos al respecto son dramticos. Para 1985 la poblacin desprotegida,
que no tiene acceso a algn sistema de salud, representa ms del 13% de la
poblacin nacional (lo que equivale a ms de 10 millones de habitantes). Pero,
si a la poblacin desprotegida por los servicios de salud se le adiciona aquella
que slo puede acudir a las instituciones de cobertura abierta, la poblacin sin
acceso expedito a estos servicios asciende, en 1985, a casi 35 millones de
mexicanos. En ese mismo ao, el IMSS y el ISSSTE absorben alrededor del
84% del gasto destinado a la salud y la seguridad social, atienden
aproximadamente a 38 millones de derechohabientes; en el mismo ao al
sistema de salud de cobertura abierta se le asigna el resto del presupuesto, es
decir, el 16%, y debe atender a una poblacin cercana a los 24.5 millones de
habitantes.
168 En el caso de la carne de res, la cada ms abrupta en su consumo se produce en 1986,
cuando el consumo promedio nacional llega apenas 7.9 kg. por persona, que comparado con el
nivel obtenido en 1982 significa una disminucin de casi la mitad. El consumo de carne de
puerco presenta un comportamiento similar, aunque la reduccin es considerablemente menor:
en 1986 el consumo por habitante (16.6 kg.) es menor en casi 2 kg. al realizado en 1981. Por su
parte, el consumo de carne de pollo aumenta en forma sostenida de 1981 a 1985; sin embargo,
debido a un fuerte aumento de su precio durante 1986; sin embargo, debido a un fuerte aumento
de su precio durante 1986, su consumo por persona se reduce hasta 3.5 kg., lo cual representa
el menor nivel de consumo por habitante de los diez ltimos aos. Adems, a lo largo de los
aos de crisis el consumo de leche por persona ha experimentado un continuo descenso, no
pudiendo alcanzarse el nivel de 125 litros anuales por persona registrado en 1980 en ninguno de
los aos siguientes. De nuevo, es en 1986 cuando la reduccin en el consumo de este satisfactor
llega a una cifra rcord: 74 litros por persona, que es el nivel de consumo ms bajo de por lo
menos los ltimos anos. Frente a la crisis, el huevo parece haber funcionado como un proceso
sustituto. Sin embargo, este proceso se revierte en 1986, cuando el consumo de huevo por
habitante -despus de continuos aumentos desde 1981 -registra el nivel ms bajo de la ltima
dcada: 11 kg. por persona. Por otra parte, el consumo de pescado por habitante sufre una
drstica disminucin a partir de 1981, cuando se ubica en alrededor de 20 kg. por persona. Asi,
para 1985 el consumo de este alimento es de 13 kg. por habitante (7 kg. menos que en 1981).
Ibld. p. 453-455.
169 Ibld. p. 453-456.
De 1982 a 1986, aumentan de manera sensible las coberturas del IMSS y del
ISSSTE, pasando de 23.3 millones de derechohabientes en 1982 a 38.6 millones
en 1986, es decir, la cobertura de estas dos instituciones de seguridad social
se ampla en 6.3 millones. Hay que hacer notar que, con anterioridad, en once
aos prcticamente, se triplic el nmero de asegurados (pasando de 11 a 32
millones entre 1970 y 1981). En esta perspectiva, el aumento registrado entre
1981 y 1986 parece mnimo, ms an si se considera que se incorporan a los
registros del IMSS, los derechohabientes de otras instituciones de salud."?
Vivienda. La atencin a las necesidades de vivienda y de los servicios relativos
a sta en Mxico, en comparacin con los servicios de salud, educacin y
alimentacin, presentan un mayor rezago. Desde 1982 la falta de vivienda ya
es considerada un problema grave. Para 1985, el dficit de vivienda slo en la
Ciudad de Mxico, se calcula entre 800 y 900 ml viviendas; mientras el dficit
a nivel nacional, se estima cercano a 3 millones y medio de viviendas.!"
Por otro lado, los ndices de hacinamiento continan siendo elevados.
Efectivamente, a partir de 1981 y hasta 1985 se observa un estancamiento
relativo del nmero de personas por vivienda, situndose en alrededor de 5.5
personas en promedio. Asimismo, es necesario sealar que la construccin de
viviendas de uno a dos cuartos, ha ido en constante aumento desde 1982.
Los datos relacionados sobre la construccin de viviendas de inters social,
refleja que: 1) las viviendas de inters social financiadas por el INFONAVIT y
el FOVISSSTE, representan un porcentaje de creciente significacin, en el
aumento de la oferta total de vivienda de 1982 a 1985; 2) la oferta por institucin
vena dependiendo del ejercicio del presupuesto y de la magnitud de las
contribuciones, y 3) los aos de 1982 y 1983 significaron un parntesis en el
dinamismo del ritmo de crecimiento en la construccin, financiada por esas
dos instituciones.
La crisis iniciada en 1982, es una de las ms graves del Mxico moderno. A
pesar de los deterioros en la infraestructura social y de la poltica que los ha
acompaado, esta infraestructura parece haberse acentuado haciendo menores
170 Si estos datos se relacionan con los relativos a educacin y alimentacin, se empieza a
perfilar un escenario de acumulacin de facturas sociales difciles de superar, en un contexto de
reduccin en la asignacin de recursos y de estrechamiento de oportunidades de empleo e
ingreso, para amplios sectores de la poblacin.
171 Ibid. p. 461. As, aunque en trminos relativos se han registrado aumentos, no deja de ser
preocupante que para el ao de 1985 alrededor del 20% de la poblacin carezca de luz elctrica;
que una proporcin cercana al 25% no tenga acceso al agua potable; que un 45% de la poblacin
no disponga de drenaje en su domicilio; que el 55% no cuente con bao y que alrededor del 25%
de la poblacin no tenga cocina.
los efectos sociales de la crisis. m Un documento oficial, de la siguiente
administracin, sealaba que en Mxico viven 41 millones de personas que no
satisfacen sus necesidades mnimas o esenciales. De ese total, 17 millones se
encuentran en condiciones de pobreza extrema. Los otros 24 millones de pobres
constituyen familias que, si bien no viven en condiciones tan graves, de todas
formas carecen de los satisfactores esenciales.i" Estos son algunos asuntos
pendientes en la Reforma del Estado emprendida por el gobierno de Miguel De la
Madrid.
2.1.4 La reforma administrativa: del gigantismo al adelgazamiento estatal
En su campaa electoral, Miguel de la Madrid propuso revisar la estructura
administrativa, aprovechando adecuadamente los recursos y como anticipo de lo
que sera su administracin, manifest su desconfianza respecto al mtodo que
se haba utilizado en el pasado."?
En la esfera econmica, uno de los cambios ms importantes instrumentados fue
el relativo al redimensionamiento del Estado de manera que, conservando su papel
rector en la economa, el enfoque de su actuacin fuera regulador y complementario
y no sustituto del mercado. Asimismo, se busc revertir el proceso de crecimiento
desbordado del Estado, que se haba dado en aos anteriores y haba implicado
no slo un desequilibrio financiero importante, sino tambin graves problemas de
administracin ineficaz y deficiente de las empresas pblicas."!
Qued desplazada as, la idea de reformar la administracin pblica y con ella la
desaparicin de la Coordinacin General de Estudios Administrativos. En su lugar
se incluy, otra vez, la preocupacin por modernizar la estructura y el funcionamiento
del aparato administrativo. Viejos problemas se plantearon como novedosos; la
necesidad de fortalecer los gobiernos locales, incorporando medidas para
desconcentrar y descentralizar; la sectorizacin y sus repercusiones en la eficiencia
y productividad del sector pblico; y el servicio pblico en su relacin con el Estado
y la sociedad.
172 El crecimiento ininterrumpido, experimentado por la economa mexicana hasta 1982, no logr
abatir la desigualdad ni disminuir, de forma significativa, la pobreza. En los aos de crisis las carencias
masivas en materia de alimentacin, salud, educacin y vivienda de millones de mexicanos se han
visto ampliadas. A las carencias de ayer se agregan los deterioros de hoy, lo que se reflejar en las
condiciones fisicas, intelectuales y tcnicas de los mexicanos del futuro.
173 Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad. El Combate a la pobreza. Mxico, El
Nacional, 1991.
'74 Pardo, Maria del Carmen. Op. cito p. 127. Miguel de la Madrid sei'lalaba que ...ahora, a travs de
expertos en el llenado de formatos, de expertos en organigramas de colores, que tienden a aparentar
una actividad reformista, para preservar el estancamiento o a veces para ocultar intereses creados
e i1egltimos entre intereses legltimos. Todavla en consecuencia, hay inercias que debemos vencer,
improvisacin y desorganizacin -que se pretende justificar con el argumento del pragmatismo- y
falta de planeacin, programacin e indisciplina presupuestal que se pretende justificar con el
argumento de la actividad y por el deseo de realizar las cosas a como d lugar, a cualquier costo."
Modernizacin de la administracin pblica, Consulta Popular, IIEPES, 1982. Citado por Pardo,
Maria del Carmen.
I75 De la Madid Hurtado, Miguel. Op. cito p. 335.
Miguel de la Madrid se propona lograr la transformacin de la administracin, para
convertirla en un medio gil y eficaz, que apoyara los objetivos nacionales. Uno de
los compromisos importantes que contrajo el candidato De la Madrid, en una reunin
celebrada en Len, Guanajuato, fue que el servicio pblico estaria fundamentando
en la equidad y la eficiencia, y proporcionara estabilidad, profeSionalizacin,
honestidad y capacidad de innovacin.!"
EI4 de diciembre de 1982, Miguel de la Madrid present al Congreso una iniciativa
para reformar la Ley Orgnica (aprobada por los legisladores, entr en vigor el29
del mismo mes). Estas reformas, que significaban cambios de fondo en el aparato
administrativo, serviran para retomar el rumbo del desarrollo y recuperar la
credibilidad en la honradez de sus funcionarios, con la creacin de la Secretara de
la Contralora General de la Federacin (SECOGEF).
Con las reformas, a la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial se ledevolvieron
las atribuciones que haba tenido en el gobierno de Lpez Portillo; a la Secretara
de Energa, Minas e Industria Paraestatal se le responsabiliz de regular los recursos
sobre los que el Estado tiene dominio directo, segn estipula la Constitucin (regular
las ramas petroleras, petroqumica, elctrica, minera, nuclear y las del resto del
sector paraestatal); a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, se le aadieron
nuevas funciones como la de calcular los ingresos de las entidades del sector
paraestatal y coordinar el sistema bancario nacional; a la que haba sido la Secretara
de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, llamada Secretara de Desarrollo
Urbano y Ecologa, se le sum la tarea de definir estas polticas y la relacionada
con la poltica inmobiliaria de la administracin pblica federal; a la Secretara de
Salubridad y Asistencia (posteriormente Secretara de Salud) se le facult para
coordinar los servicios del IMSS, ISSSTE, el DIF y los Institutos Nacionales de
Salud.
Mencin aparte merece la tesis de la renovacin moral de la sociedad, como principio
rector de su gobierno. Miguel de la Madrid propuso incorporar, dentro de las
modificaciones a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la Contralora
General de la Federacin con rango de Secretaria. Se le dio adems, carcter de
secretara globalizadora, es decir, con atribuciones normativas que deben cumplir
el resto de las dependencias gubernamentales. m
Asimismo, la Direccin General del Secretario Tcnico de Gabinetes de la
Presidencia de la Repblica, creada el19 de febrero de 1983, intentaba constituirse
en un nuevo elemento de toma de decisiones, que intent establecer la unificacin
de criterios. En el Secretariado se integraron a la Presidencia de la
176 Ibid. p. 128.
m La SECOGEF se responsabiliz de las contraloras internas durante gran parte de 1983, se dedic
a fijar las bases sobre las que actuarian esas oficinas y sus contratares, tarea que concret en el
documento Bases Generales para la formulacin de Auditoras, yestableci mecanismos para que las
secretarias corrigieran las desviaciones y errores sellalados en las auditarlas.
Repblica los gabinetes especializados: econmico, agropecuario, comercio exterior
y salud. Entresusfuncionesseencuentran ladecoordinarasuntosde lasdependencias
que integran losgabinetes; preparar las reunionesy redactar y archivar las actas. Esta
forma de organizacin, ensayada en otros pases como Estados Unidos, demuestra
que la participacin del Presidente es el recurso ms socorrido, aunque no el ms
sano, para lograr consenso en las decisiones.178
Para completar la reestructuracin administrativa de la Presidencia, se aadieron la
Direccin de Comunicacin Social y la de Asuntos Jurdicos, pero algunas funciones
de coordinacin, que dependan directamente del Presidente (Sistema Nacional de
Evaluacin, Proyecto de Desarrollo, Programa para Productos Bsicos, Serviciosde
Salud, entre otras) se transfirieron a las secretartas.!" En 1983, por decreto, las
instituciones bancarias se transformaron en sociedades nacionales de crdito, como
una parte del proceso de revocacindel decreto de nacionalizacin de la banca.'80
Otra innovacin fue la simplificacin de procesos y sistemas que se formaliz en un
programa que dio base al acuerdo presidencial, en agosto de 1984, en el que se
estableci que las dependencias y entidades de la administracin pblica deban
proponer en un plazo no mayor de 60 das los procedimientos susceptibles de
simplificarse. El acuerdo incorpor disposiciones normativas sobre todo aquello que
necesitara modificarse. Sin embargo, los resultados no fueron los esperados, debido
a que simplificar no equivale a modernizar, tarea que es mucho ms compleja que
slo reducir pasos en los trmites administrativos.
Uno de los compromisos de campaa de Miguel de la Madrid fue implementar un
serviciocivil mexicano. Se intent definirlo y, algo que es novedoso, se le proyect a
partirdeciertoniveldelajerarquaadministrativa.t" Se estudiaronmodelosextranjeros,
para saber cul sera la escalajerrquica ms apropiada, cul el rgano responsable
deaplicarlay qucaractersticas definiransuaplicacin. Al respecto, Maradel Carmen
Pardo seala que "Copiar experiencias extranjeras -est ya ms que comprobado-
no es ni ser solucin para el servicio civil. En tanto la movilidad sexenal sea
caracterstica esencial del servicio pblico, un cambio drstico, ajeno a usos, no es la
mejor solucin para resolver la inestabilidaddel servidor pblicoy lacorrupcinque de
esto se deriva.".'82
178 Pardo, Marra del Carmen. "Los Ifmites de la modernizacin administrativa 1982-1988", Bazdresch,
Bucay, Loaeza y Lustig. Op. cit. Tomo 1, p. 447.
179 Otras desaparecieron como el Fondo Nacional para Actividades Sociales (FONAPAS), la Comisin
Intersecretarial para la Planeacin y Financiamiento de la Vivienda, la Unidad de Coordinacin General
del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados y el Sistema Alimentario Mexicano.
180 Se fusionaron 20 entidades bancarias y a 11 ms se les revoc6la concesin; estas funciones fortalecieron
las nuevas sociedades por el incremento de su capital. Se redujeron de 60 a 29 los bancos en operacin;
14 quedaron en el Distrito Federal y 15 en ciudades del interior.
181 Se entendi el servicio civil como ...racionalizacin de todos los procesos de administracin de personal
al servicio del Estado, llevados a rango de ley, a fin de garantizar su vigencia y aplicacin permanente con
el propsito de propiciar y fomentar en los trabajadores la realizacin de una autntica carrera como
servidores pblicos", Secretaria de Programacin y Presupuesto, Memoria Institucional, anexo, 1984,
p.11. Citado por Pardo, Maria del Carmen Op. cil p. 137-138.
\Sllbid.
En la escala jerrquica se llegara hasta las jefaturas de departamento inclusive
' B3
y para el diseo del programa en Mxico, se pens que deba ser la Secretara de
Programacin y Presupuesto (ya desaparecida), un rgano de gobierno que
dependiera del Ejecutivo y que fuera el responsable de la planeacin, ejecucin y
control del presupuesto. Resulta evidente que de esta manera se fortalecera la
estructura sindical, sobre todo la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al
Servicio del Estado. Probablemente esta situacin estanc el programa;
paulatinamente fue perdiendo fuerza y dej de insistirse en la necesidad de
establecerlo. Los responsables de implementarlo no lograron rebasar la etapa de la
planeacin y anteproyecto de ley, pero se encontraba explcito en el segundo informe
de gobierno de De la Madrid que se habla concretado la idea y sometido a la
consideracin de la Comisin lntersecretarial de Servicio Civil.
El proyecto poltico del perodo 1982-1988 comenz con la intencin de superar
inercias, que retrasaban y entorpecan el trabajo eficiente de las oficinas
gubernamentales, pero se fue diluyendo hasta prcticamente desvanecerse. Las
unidades encargadas de los programas de modernizacin administrativa, entre las
que destacaba la del servicio civil como elemento importante para la moralizacin
de la funcin pblica, iniciaron sus trabajos con debida jerarqua y con atribuciones
que reflejaban la voluntad poltica. Sin embargo, las repercusiones de la crisis
econmica, agudizadas por el pago de ladeuda, fueron transformando las prioridades
en el propsito modernizador: el proyecto de instaurar el servicio civil hasta el puesto
dejefe de departamento encontr dificultades en el equilibrio entre la presin sindical
y la eficiencia en su aplicacin, lo que oblig al gobierno a descartar el proqrama.t"
En suma, la intervencin del presidente demostr que en 1985, la modernizacin
administrativa ya no se sostena como propsito autnomo, sino como un elemento
complementario que, junto con otros, procurarla hacer eficiente el aparato productivo
del Estado, para enfrentar los problemas de la crisis econmica. La modernizacin
qued reducida a una simplificacin administrativa superficial, sin cambios
estructurales de fondo y la implementacin del servicio civil qued francamente
aplazada. lBS
'83 Al establecer el nivel de jefe de departamento inclusive, todas aquellas plazas correspondientes a
los puestos que quedaran comprendidas dentro de estos lmites, que eran de confianza, pasaran a
ser de base.
'84 Pardo, Mara del Carmen Pardo. "Los lmites de la modemzacin administrativa..." Op. cit. p. 459.
'85 A partir de 1985 se acrecentaron los recortes de presupuesto, direcciones, coordinadores,
departamentos y plazas, en nombre de la austeridad y la racionalizacin detuvo el crecimiento
administrativo. El Pado de Solidaridad Econmica (PSE) sirvi para los mismos propsitos. La duda
que queda es si las adecuaciones y reformas a los aparatos administrativos, por ms necesarias que
parezcan, slo son posibles cuando hay estabilidad e incluso bonanza econmica (como sucedi
durante los primeros allos de Lpez Portillo) o si, por el contrario, hay que insistir en su vigencia y
viabilidad. para que los gobiernos enfrenten las crisis mejor preparados.
2.1.5 La privatizacin de las empresas pblicas
101
Una situacin especial tanto en la reforma econmica, como en la reforma
administrativa, es el proceso de privatizacin de las empresas pblicas, conocido
en ese perodo como proceso de desincorporacin, por el papel de
desmantelamiento del aparato paraestatal.t" En diciembre de 1982, el sector
pblico paraestatal estaba conformado formalmente por 1,155 entidades, de las
cuales 103 eran organismos descentralizados, 754 empresas de participacin
estatal mayoritaria, 75 de participacin estatal minoritaria y 223 fideicomisos
pblicos.!" En contrapartida, en el gobierno de Miguel De la Madrid fueron creadas
otras 61 entidades paraestatales: 17 organismos descentralizados, 31 empresas
de participacin estatal mayoritaria, 6 de participacin estatal minoritaria y 7
fideicomisos pbcos.!"
De estas 1,216 entidades, al 31 de agosto de 1988, se haban sujetado 722 a
procesos de liquidacin, extincin, fusin, transferencia o venta. El proceso de
privatizacin se dividi en tres etapas: la primera va de diciembre de 1982 a enero
de 1985; la segunda, de febrero de 1985 a noviembre de 1987; y la tercera, de
diciembre de 1987 a agosto de 1988.
189
El proceso de privatizacin arroja que de diciembre de 1982 a agosto de 1988
fueron sometidas a desincorporacin 722 entidades, a travs de diversos procesos,
siendo 260 de liquidacin, 136 de extincin, 80 de fusin, 28 de transferencia y 218
de venta, los que sumados a las 48 desincorporaciones va Ley arrojan un total de
770 entidades paraestatales desincorporadas o en vas de desincorporacin de la
administracin pblica federal, lo que representa un 63% del total de las 1,216
entidades que conformaban la administracin paraestatal, quedando a finales de
1988 un total de 446 entidades paraestatales."?
187 En una perspectiva histrica, el crecimiento numrico de las empresas paraestatales fue muy
elevado. En 1930 se contaba con 12, en 1940 con 57, en 1950 con 158, en 1960 con 259, en 1970 con
491, en 1976 con 845 y en 1982 con 1,155.
188 Secretara de la Contralora General de la Federacin, Reestructuracin del sector paraestatal,
Mxico, F.C.E. , 1988, p. 74. Por su parte, Miguel De la Madrid seala que para finales de 1988,
quedaban 618 entidades de las 1 155 que existan en 1982.
188 Estas 61 entidades creadas tuvieron participacin en actividades sociales (mdicas, educacin,
cultura y esparcimiento), como es el caso del Centro de Enseanza Tcnica Industrial, Innovacin y
Comunicacin, SA, los Institutos Mexicanos de Televisin, Nacional de Pediatra y de Salud Pblica;
en el rea financiera de seguros y bienes inmuebles, como el Fideicomiso para la Cobertura de
Riesgos Cambiarios y el Fondo para la Industria Asociada; y en la de transporte e infraestructura, a
travs del Servicio Postal Mexicano y el Sistema Portuarios y Martimos de Quintana Roo, Baja California
Sur y Tuxpan.
189 Ibid. p. 75.
190 Ibid. p. 80-81. Sin embargo, el entonces Secretario de la Contralora General de la Federacin,
Ignacio Pichardo Pagaza, sealaba que la privatizacin haba alcanzado la cifra de 717 (no 722) a
travs de diversos procesos, siendo 258 de liquidaciones, 135 de extincin, 78 de fusin, 28 de
transferencia y 218 de venta. El avance de la privatizacin sera hasta el 30 de junio de 1988, de 442
entidades (no 446), cantidad que representa el 62% del total. Pichardo Pagaza, Ignacio. El proceso
de desincorporaci6n de entidades paraestatales, Mxico, SECOGEF, discursos del secretario No.
5, 1988, p. 23.
Segn datos de la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico, en valor nominal, el
producto de las ventas, al mes de agostode 1988, ascendi a 706,965.0 millonesde
pesos, el monto a valores presentes, de esas ventas es de 1,178,933.1 millonesde
pesos. Si a esta cifra se le deducen 98,644.1 millones de pesos por concepto de
pasivos asumidos por el gobierno federal, se tiene Ull valor neto actualizado de
1,080,289.0 millonesde peeos.?'
Al respecto, Pichardo Pagaza sealaba que: "Lo relevante de este procesoes que
responde a una necesidad impostergable de adecuarlos escasosrecursos estatales
a losrequerimientos msesenciales quesurgen delacambiante realidad queenfrenta
nuestro pas. Elloimplica, por lo tanto, la retraccin del Estadode ciertasactividades
consideradas noprioritarias, y, adicionalmente, unprofundo cambioal interioraelevar
significativamentesusniveles deeficiencia, loquelespermitir cumplirdemejormanera
con los objetivosque tienenasignados."192
2.2 La Reforma del Estado con Miguel de la Madrid
LaReforma del Estadoimpulsada porel gobiemodeMiguel DelaMadrid, enel perodo
de 1982a 1988, tuvo ms desaciertos que aciertos. Implic la ruptura de un nuevo
paradigma que suplantal bienestarismo y a la intervencin restringida del Estado,
queprivilegi el mercadoa travsdel procesode privatizacin deempresaspblicas,
laaperturacomercial mediante el ingresode Mxicoal GATTy unarestrictiva poltica
social, as como una limitadareformapoltica.
"Mxico cambidemaneradramtica entre1982y 1988. Nologrconsolidar el cambio
ni gestar una recuperacin sostenida y con un nivel de crecimiento elevado, pero s
asegurla permanencia de la reforma. (oo.) Es indudable que los costos polticos del
cambiohansidoelevadosy aun habrn de incrementarse. Peroen la medidaen que
avanzala reformatambin se consolidan las nuevasbasespolticas de la reformay,
por tanto, del cambio polticode Mxico. "193
Lareformaeconmica(el sexeniodecrecimiento cero) no logrsostenermedianteel
PIREydespusel PAC unaeconomlaestableyencrecimiento, al contrario increment
ladeudaextemaparallegara105 millones de dlares; llevla inflacin a un 81 %y un
decrementodel -3.5%del PIS, lo queprovoc unadisminucin significativa del poder
adquisitivodelasmasastrabajadoras en-19.1 %del PISpor habitante.194 Conel Pacto
de Solidaridad Econmica (PSE), como plande choquey como ltimaaltemativa de
concertacin, el pals comenz su lenta recuperacin y se haba iniciado un nuevo
proyecto econmico, que afectarlatodos los rdenesde la nacin.
191 Ibld. p. 81.
192 Pichardo Pagaza, Ignacio. Op. cit p. 38.
193 Rubio, Luis. "Las dificultades de un sexenio". Bazdresch, Bucay, Loaeza y Lustig. Op. cit. Tomo 1, p.
88.
194 Ortiz Wadgymar, Arturo. Op. clt p. 68-69.
Entre 1983 Y1987, el gobierno mexicano realiz diversos intentos infructuosos por
estabilizar laeconoma yrestablecer el crecimiento. Lasobrecarga deladeudaexterna
y la cada de los precios del petrleo hicieron el proceso de ajuste y estabilizacin
sumamentedifcil. En1988, conlainstrumentacin del Pacto deSolidaridad Econmica
(PSE), se pudo por fin controlarla inflacin. No obstante la disciplina fiscal y el gran
nmero de reformas introducidas a lo largo de seis aos, la economa mexicana
continuaba sin crecer. 195
Por su parte, la reformapoltica llevada a caboen el perodo no afectlos cimientos
del poder poltico en Mxico: el presidencialismo y el sistemade partidohegemnico.
Latesisde unademocracia gradual y perfectible, deacuerdocon lasnecesidades del
sistemapoltico, impidieron mayores avances en tornoa lademocracia, sinembargo,
laselecciones presidenciales de 1988confirmaran el descenso enlavotacin electoral
en tomo al PRI y el ascenso de nuevas posiciones, como el Frente Democrtico
Nacional y el Partido Accin Nacional, que comenzaban a ocupar nuevas posturas
polticas. Lademocracia plenadebiesperaranmsparasuconsolidacin definitiva.
Sinembargo, la posicin de Miguel de la Madrid eraotra:
"...enloqueserefiere a laprofundizacin delademocracia encursoennuestro
pas, es que las reformas que se ha venidoinstrumentando han surgidode
losobjetivos mismosquenuestropasse hafijadocomo nacin a lo largode
su historia. La democracia, en ese sentido, ha ocupado un lugar central en
todos los proyectos de gobierno que emanaron de la Reforma y de la
Revolucin mexicana. Poreso, resulta inexacta lavisin dequienes consideran
lasreformas instrumentadas enel terreno poltico comounpasoenlatransicin
a la democracia yde quienes afirmanque, paralograrlo, se requiere llegara
unatransicin pactada noviolenta y reformada, tal comofueron lasverificadas
al final de la dcada de los setenta en Portugal y Espaa, y en los aos
ochenta en los pasesdel ConoSur latinoamericano, casos en loscualesse
transit efectivamente deregmenes dictatoriales yautoritarios ademocracias
restauradas' .196
La reformasocial, que podra denominarse el deterioro social, implic menor gasto
social, disminucin entrminosrealesenlossectoresdeeducacin, salud,vivienda y
bienestar social, as comodescensos enlosnivelesdeconsumodelacanastabsica
y la eliminacin gradual de subsidios generalizados al consumo. La pobrezano slo
nose contrajo, sinoquese increment en formapaulatina comopartede un proceso
generalizadodedeteriorosocial dramtico. Losflujosdeinversin cambiaron dedestino
ystosquetradicionalmente sedestinaban al gastosocial comopartedel compromiso
social del Estado, fueron enviados al pago de la deuda y la reestructuracin de las
finanzas pblicas. La gradual eliminacin de algunos compromisos corporativos del
Estadocambi la gestinpblica. Menosrecursos signific menosconsenso.
195 Bazdresch, Bucay, Loaeza y Lustig. Op. cit. Tomo 11, presentacin, p. 9.
'96 De la MadridHurtado, Miguel. Op. clt. p. 342.
Por lo que se refiere a la reforma administrativa, sta implic algunos cambios en
las funciones de las secretaras pertenecientes a la administracin pblica federal
y la creacin de la Secretara de la Contralora General de la Federacin, un intento
frustrado de servicio civil y el inici del proceso de privatizacinde empresas pblicas,
que disminuy cuantitativamente dichas entidades. La renovacin moral de la
sociedad comenz en el sector pblico y sus funcionarios, a travs de mayores
controles, como la Ley de Responsabilidades de Servidores Pblicos. El Programa
de Simplificacin Administrativa fue, a lo sumo, el mayor esfuerzo que realiz el
gobierno de Miguel de la Madrid en medio de la crisis. La modernizacin
administrativa de los aparatos y funcionarios del sector pblico, qued limitada,
suspendida y nuevamente retrasada.
La modernizacin administrativa, entendida como necesidad de contar con un
aparato administrativo mejor adecuado y que sirviera al gobierno en la intencin de
resolver demandas y proporcionar mejores servicios, fue transformndose hasta
confundirse con procesos de simplificacin que, con todo y su importancia,
corresponden a la idea de un proyecto ms integral y de mayor alcance. Por la otra,
se le identific con recortes, congelamiento. cancelacin de plazas y partidas
presupuestales, que no respondan a lgicas racionalizadoras, sino a urgencias
provocadas por la crisis econmica. Otro ejemplo fue la drstica transformacin del
sector paraestatal, reducido en aproximadamente 60% con respecto a 1982.
' 97
En una apreciacin parcial, la Reforma del Estado con Miguel de la Madrid no
alcanz en lo econmico, politico y social los avances esperados; en loadministrativo
la privatizacin comenz el proceso de desmantelamiento del aparato paraestatal.
Un slo propsito fue realizado: el desmantelamiento del Estado interventor y el
surgimiento de un nuevo proyecto econmico, modelo y paradigma impuesto por el
exterior.198
Esta primera etapa de la Reforma del Estado se caracteriz por mayores fracasos
que xitos: un sexenio de crecimiento cero de la economa, el crack de la Bolsa de
Valores, una inflacin que rebas ms del 100%, un deterioro en las condiciones de
vida de la poblacin y la eleccin de 1988 demostr ser una de las ms competitivas
elecciones presidenciales para el partido en el poder. Se sentaban las bases para
una mayor profundizacin del nuevo paradigma econmico con la nueva
administracin de Carlos Salinas de Gortari.
197 Pardo, Maria del Carmen Pardo. "Los lmites de la modernizacin administrativa..." Op. cito p. 459-
460.
198 El propio Miguel de la Madrid justifica su proyecto de gobierno sealando "...que un ritmo demasiado
lento no permite que se cubran las necesidades con la celeridad necesaria; pero si llega a ser demasiado
rpido, se corre el riesgo de que el Estado pierda capacidad aglutinadora y su propia existencia. Se
pierde gobernabilidad y se propicia el retroceso. Las reformas no son el invento de un partido o persona
en particular, sino que parten de las lecciones de la historia, de un diagnstico de las demandas
internas y externas. Las reformas como reflejo de la pluralidad que existen en nuestra sociedad no han
sido aceptadas por todos. La regla de la democracia es el gobierno de la mayora y no la unanimidad
imposible. Se han recibido criticas, pero inmovilizarlos hubiera sido fatal, lo mismo que volverle la
espalda a los tiempos histricos: Op. eit. p. 345.
Captulo 111
La reforma del Estado en el gobierno
de Carlos Salinas de Gortari
(1988-1994)
CAPTULO 111.
LA REFORMA DEL ESTADO EN El GOBIERNO DE
CARLOS SALINAS DE GORTARI (1988-1994)
107
El cambiosufrido porel Estado mexicano enel presente rgimen sloes comparable
con el puesto en marcha por el Gral. Lzaro Crdenas durante su mandato
constitucional, aunque reflejan dos estrategias de desarrollo opuestas: ya que en el
cardenismo, el actor principal es el gobierno como conductor y rector de todos los
rdenes de la vida nacional. En el salinismo, el mercado se constituye en el lugar
ptimode asignacin de bienes y servicios, por loqueel gobierno adquiere un papel
regulador y conciliador entre las fuerzas del mercado y el proceso de globalizacin
mundial. Ellonosobliga aanalizar losalcances y limitaciones delaReforma del Estado.
El presente captulo propone unametodologa deanlisis necesaria paraconocerlos
elementos que conforman a la Reforma del Estado en el perodo mencionado; el
desarrollo particular de cadaunade las reformas; los avances y posibles retrocesos
quese generaron conlas actuales medidas llevadas a caboen el presente rgimen.
3.1 Una aproximacin al estudio de la Reforma del Estado
El estudio delaReforma del Estado requiere deunapropuesta totalizadora quepermita
conocerunavisin integral a estareforma. Analizar uncomponente dedichaReforma
del Estado en formaaislada, determina losalcances y resultados del anlisis quese
emprenda; porejemplo, si seestudian losaspectos econmicos, lainvestigacin tendr
caractersticas exclusivamente econmicas. Lomismosucedera enlopoltico yen
lo social de lareforma, yaquese determinara previamente losalcances del anlisis.
Como una metodologa para estudiareste proceso histrico, sugerimos analizar la
Reforma del Estado en Mxico a travsde lossietecomponentes que la integran:
a) Reforma econmica
b) Reforma poltica
b.1) Reforma del Partido Revolucionario Institucional (PRI)
b.2) Reforma del Distrito Federal
e) Reforma social
d) Reforma administrativa
e) Reforma ideolgica
f) Reforma internacional
g) Reforma constitucional
En ese sentido, la Reforma del Estado no puede circunscribirse slo a un aspecto
(econmico, poltico, social, administrativo, ideolgico, internacional o constitucional),
aunque el avance de la reforma econmica condiciona el avance, desarrollo,
consolidacin o retroceso de las otras reformas. De tal manera, que existe una
interrelacin de cada una de las reformas, ya que su estancamiento o crecimiento
limitael gradode avancede lapropia Reforma del Estado.
Cabe sealar que dentro de la reforma poltica se emprenden dos procesos
fundamentales para lapropiasupervivencia del rgimenactual: lareformadel Partido
Revolucionario Institucional (PRI) y la reformadel Distrito Federal. La reformapoltica
esdecisiva endossentidos: lograrunareestructuracin orgnica del Partido, fortalecerlo
frentea lacreciente oposicin y, por otraparte, conservarel poderdecaraal sigloXXI.
Asimismo, democratizar lavidadelacapital (D.F.)resultaba esencial enlospropsitos
de generar distintas vas de dilogo institucional. Al respecto, el propio Salinas de
Gortari considera de vital importancia en el contexto de la Reforma del Estado, la
transformacin del partido enel podery lademocratizacin gradual del Distrito Federal.
La importancia de cada una de las reformas nos sugiere que existen reformas
(sustantivas) que constituyen el eje de la Reforma del Estado mexicano, as como
otras, queteniendoel carcterde apoyoo complementarias, sonindispensables para
emprender el cambio histrico iniciado. Partir de esta perspectiva, nos sugiere un
anlisis totalizador quepermita ampliarydiversificar nuestras reflexiones al respecto,
porqueestudiarlaReformadel Estadodesdeunasolavisinlimitalaconcepcin y los
alcances de la propiareforma.
3.1.1 Antecedentes de la Reformadel Estado
Con motivode su Primer Informede Gobierno, Carlos Salinasde Gortari formula la
Reforma del Estadocomo estrategia para intentarampliar nuestravidademocrtica,
recuperar el crecimientosin inflacin, elevar el bienestarde la poblacin y modificar
las relaciones entreel Estado, la sociedad y el cudadano.w Su anuncio provoc un
ambiente dediscusin y criticaentornoal conceptomismo, su naturaleza, alcancesy
condiciones paratransformarel papel del Estadopropietario (benefactor o populista)
en Estadojusto (neoliberal o liberal-social).
En su campaaelectoral, Salinasde Gortari adoptla divisade la modernizacin de
Mxicocomo unade sus tesisprincipales. Enunode susdiscursosms importantes,
pronunciado en SanPedroGarzaGarcla, NuevoLen, el jueves 19demayode 1988,
definisu estrategia econmicageneral. stainclula una reformulacin profundadel
papel que debejugar el sector pblicoen la economla y, correlativamente, el sector
privado. Lametaprincipal a conseguirenel cortoplazoera lareduccin de la inflacin
y la recuperacin del crecimiento econmico(crecimiento conestabilidad de precios).
Para lograr esta meta, el candidatopresidencial del PRI sealque los motores del
crecimiento serian cuatro: 1) la inversin privada; 2) las exportaciones no petroleras;
3) la inversin pblicaen infraestructura y 4) la expansin del mercadointerno.
2OO
11111 Salinasde Gortari, Carlos. Reformando al Estado". Nexos. Mxico, no. 148, abril de 1990,p. 27.
200 Valds Ugalde, Francisco. Conceptoy estrategia de la 'Reforma del Estado' . EnRevista Mexicana
de Sociologla, I/S-UNAM, anoLV, no. 2, abril-junio, 1993,p.323. Paraapoyarestaestrategia buscarla:
a) renegociar la deudaexterna, modernizar el sistemafinanciero, mantener el equilibrio de las finanzas
pblicas, ampliarel papel de la bancay ampliarla basefiscal del gobierno; b) redefinir el sector pblico
y alentar lainversin extranjera; e) modernizar y ampliar lainfraestructuray d) lamodernizacin productiva.
Sin embargo, la frmula retrica Reforma del Estado no aparece en el discurso
presidencial sino hasta el 28 de agosto de 1989. Esta expresin ir sustituyendo
progresivamente la anterior de modernizacin del Estado. No se trata solamente
de modernizar lo ya existente, sino de reformarlo. Coincidentemente, la poltica de
Reforma del Estado ir siendo aparejada con una actualizacin y reinterpretacin de
la fundacin del Estado mexicano contemporneo en el Congreso Constituyente de
1917. Es por tanto, en su sentido e intencin, una polticade refundacin del Estado.
201
As, dos pilares del sistema polltico mexicano estaban cambiando rpida y
profundamente. Por un lado, el econmico, al modificar la relacin entre el Estado y
determinadas ramas de la produccin y el capital; y, por otro, el social, al cambiar la
relacin entre los empresarios, los trabajadores y el Estado, llegando a un profundo
cambio en el pacto corporativo.
202
El Estado ha transferido, va privatizacin, a los empresarios privados, mexicanos y
extranjeros, empresas pblicas saneadas que ocupan posiciones estratgicas en la
economa del pas, tales como: Mexicana de Aviacin, Aeromxico, Cananea, Telmex,
Bancos, entre los casos ms representativos. Este proceso de privatizacin, va
acompaado de una desregulacin o f1exibilizacin generalizada de las normas
laborales, a travs de la abrogacin de aspectos sustantivos en los contratos colectivos
de trabajos, que dan paso a nuevas relaciones laborales que se caracterizan por ser
menos protectoras y ms competitivas, al mismo tiempo que condicionan el salario a
indicadores de carcter productivo.
Cuatro tendencias mundiales han influido significativamente en la Reforma del Estado:
1) La reestructuracin mundial de la economia: una nueva divisin internacional
del trabajo; nuevas relaciones y equilibrios entre las naciones y entre
las clases y sectores sociales del pas; el desarrollo de nuevas ramas
y equilibrios en las economas industrializadas; la introduccin de nuevas
tecnologas y nuevas normas laborales; la flexibilidad en el uso de la fuerza
del trabajo.
2) El desmantelamiento o reestructuracin del Welfare State. El Estado Benefactor
o Estado de Bienestar se repliega, mientras avanza en el mundo la privatizacin
(reestructuracin de la cobertura estatal), en servicios sociales, salud, educacin,
y vivienda.
20' Ibid. p. 324. La estructuraargumental de esta refundacin, se basaen la consideracin de que el
sentidode la Constitucin de 1917fue el de procurar la conquistade la soberana plena y la justicia
social. Actualizarel contenidode estos dos objetivoses lafinalidadde la reforma. Ensu origen, estos
dos objetivos del Estado mexicano no fueron asociados irrestrictamente a determinadas polticas
especificas.
202 Gilly,Adolfo. "El rgimenmexicanoensu dilema". Nexos, Mxico,no. 146, febrerode 1990,p. 33.
Enrealidad, lacrisisenlosanosde1968 (movimiento estudiantil), 1972 (devaluacin), 1976 (devaluacin)
y 1982 (nacionalizacin de la banca), produjeron un cambioen la naturaleza del contradictorio Estado
mexicanoy fueronantecedentes del cambioen el pactocorporativo.
3) La integraci6n regional de las economias nacionales y la interpretaci6n
de culturas y costumbres. Provocado por la mayor internacionalizaci6n
de la fuerza de trabajo del mercado y de la industria de la informaci6n.
4) La crisis de los regimenes politicos posrevolucionarios de partido de
estado o nico. Algunos paises bajo las presiones de la reestructuracin
mundial de la economia y de los mercados, ejerce sobre dichos regmenes, la
modificacin de los pactos sociales, que ponen en crisis de obsolescencia
a los partidos de Estado o partido nico.
Estos factores han influido de manera determinante en la necesidad de llevar a
cabo una Reforma del Estado en Mxico, con caractersticas muy particulares
y que son producto de las nuevas condiciones mundiales. La oleada
neoconservadora ha comenzado a modificar y reformar aspectos fundamentales
en la vida de la nacin, que incide en el nuevo papel del Estado de Interventor
a Regulador.
203
3.1.2 Reforma del Estado
La Reforma del Estado como polltica de gobierno fue impulsada por Carlos
Salinas de Gortari, que la definia como:
"En Mxico, slo un Estado ms representativo de su sociedad, abierto a la
competencia y eficaz en sus obligaciones sociales sustantiva, podria asumir
los formidables desafios que enfrentamos ahora en materia de alimentacin,
salud, empleo, educacin, vivienda, seguridad pblica, medio ambiente y
servicios bsicos. Ese Estado moderno, sobre todo, podria consolidar la unidad
a la escala necesaria para defender ms los intereses nacionales en el contexto
de la globalizacin econmica y la nueva configuracin mundial ". 204
203 Rubio, Luis. "El Estado salinista". En Nexos, No. 145, enero de 1990, p. 40. Rubio seala que
la Reforma del Estado implica un cambio de concepcin originario en el gobierno. Para el
Presidente, el planteamiento es en trminos de contraposiciones absolutas: Estado grande versus
Estado capaz; Estado propietario versus Estado justo. Para Salinas el Estado grande, absorbente
y omnipresente vino acompaado de una disminucin en el bienestar de la poblacin y de la
creacin de feudos de poder que slo acumularon privilegios. La transformacin del Estado que
propone resulta evidente: se trata de un Estado que regule, oriente, atienda insuficiencias y
garantice la soberanfa, pero que no sea monopolista, propietario, gigante y que no sustituye a la
sociedad.
204 Salinas de Gortari, Carlos. Op. cit. p. 30. Se afirma reiteradamente que el problema ha sido
el de un Estado que en su creciente tamao, se hizo dbil. Su crecimiento en forma
desproporcionada y desordenada para buscar medios para sostener su tamao, en detrimento
de la poblacin y de su capacidad de defender a la Nacin, provoc serios problemas en la
misin histrica del Estado. En ese sentido, una estrategia fundamental para liberar recursos
pertenecientes a las empresas pblicas es la privatizacin. Es mediante sta, que no slo se
reduce y disminuye al Estado mexicano, sino que se propicia su retraccin en los mbitos de
bienestar (Welfare State) y empresarial (Estado Empresario).
Esta percepcin de la Reforma del Estado -que no es la nica- significa
concebirla como parte de una globalizacin econmica y poltica mundial, donde
el propsito fundamental es insertar a Mxico dentro de los bloques econmicos
constituidos y llevar al pas a una profunda liberalizacin econmica, que no
fue asociada a una definitiva liberalizacin poltica, que hubiera propiciado una
autntica democracia. La globalizacin, es entendida como la razn esencial
para llevar a cabo la Reforma del Estado.
20s
Por otra parte, un problema
fundamental, que se encuentra detrs de la Reforma del Estado es el relativo a
su tamao, que se asocia directamente a su desempeo y funciones.
La Reforma del Estado es concebida como una estrategia, para redefinir el
papel del Estado frente a los cambios mundiales, pero buscando preservar en
esencia la naturaleza primognita del Estado mexicano, aunque sta sigui
siendo autoritaria basada en el predominio del sistema presidencialista. La
Reforma del Estado es un proceso profundo, que trastoca todos los rdenes
de la nacin y que responde a una concepcin politica definida (neoliberalismo),
que busca redefinir los lmites de lo pblico y lo privado para propiciar una
diferente relacin entre el Estado y la sociedad. Las reformas no son
concluyentes, sino que forman parte de un punto de partida de otras reformas.
3.2 Reforma econmica
La reforma econmica durante la administracin de Carlos Salinas fue
emprendida con diferentes politicas.
206
A continuacin se enumeran los siete
instrumentos utilizados en dicha reforma:
1) El programa de estabilizacin (1983-1991)
2) La reforma financiera
3) La reforma fiscal
4) La renegociacin de la deuda externa
5) El programa de apertura comercial
6) La inversin extranjera
7) La privatizacin de las empresas pblicas
Cada una de estas medidas llevadas a cabo, constituyen el ncleo de la reforma
econmica y por lotanto, delaReformadel Estado. Suestudiopermitecomprenderlos
alcances sustanciales, que han repercutido en el nuevo papel que desempei'\a el
205 El Presidente Salinas afirma que, "El punto crucial es: las razones de la desincorporacin no
son un mero problema financiero aunque esta razn est siempre presente; no se trata de razones
de eficiencia en las empresas o los empresarios pblicos, aunque en ocasiones tambin estas
razones estn presentes. La tesis es de polltica general: que el Estado cumpla con sus
responsabilidades constitucionales y sus compromisos sociales fundamentales'.
208 Aspe Armella, Pedro. El camino mexicano de la transformacin econmica. Mxico, F.C.E.,
1993.
Estado mexicano en el mundo contemporneo en los procesos de globalizacin y
tecnificacin mundial. Paralelamente, Jos Crdoba seala en su declogo neoliberal,
diez medidas necesarias de reforma econmica en Mxico, a partir de una concepcin
restringida del Estado, mayor predominio del mercado y una definitiva globalizacin
mundial.
207
3.2 1. El Programa de Estabilizacin (1983-1991)
En 1982, el pas se encontraba ante la crisis ms profunda desde la Gran Depresin.
Como respuesta a la crisis, el gobierno del Presidente De la Madrid estableci en
1983, el Programa Inmediato de Reordenacin Econmica (PIRE). Las iniciativas del
Programa trajeron una reduccin sin precedentes en el dficit primario y operacional
del sector pblico; sin embargo, el dficit total como parte del PIS permaneci en un
nivel alto debido al aumento de la inflacin. Asimismo, las transferencias netas de
capital, cayeron precipitadamente: de 7.4% del PIS en 1981 pasaron a -5.8% y a -
5.7% en 1988. En esta medida, Mxico, de ser un importador de capital del orden de
12 mil millones de dlares en 1981, se convirti en un exportador de capital, con una
salida de ms de 10 mil millones de dlares en el rgimen de Lpez Portillo.
Los terremotos de septiembre de 1985 y la cada de los precios internacionales del
petrleo en 1986 afectaron el desarrollo nacional. La disminucin en la demanda de
hidrocarburos y la cada de sus precios mermaron el ingreso del sector pblico en casi
9 mil millones de dlares en 1986, cantidad equivalente al valor total de la produccin
agrcola de ese mismo perodo.
208
A finales de 1987, una grave crisis financiera
interrumpi el proceso de recuperacin econmica, con el desplome de la Salsa
Mexicana de Valores. El ambiente de incertidumbre provocado por este desplome y
una inercia inflacionaria termin con una devaluacin en noviembre de 1987, hecho
que coloc al pas en el camino de la hiperinflacin.
As! el15 de diciembre de 1987, el Presidente de la Repblica y los representantes de
los sectores obrero, campesino y empresarial suscribieron el Pacto de Solidaridad
207 Crdoba, Jos. "Diez lecciones de la reforma econmica en Mxico". En Nexos, No. 158, febrero de
1991, pp. 31-48. Crdoba seala diez lecciones para la reforma econmica, que son: 1) la prioridad
fundamental debe ser el saneamiento de las finanzas pblicas; 2) debe evitarse la indizacin de la
economa; 3) deben crearse las condiciones para anclar los precios clave y los salarios nominales; 4)
debe crearse la oportunidad para renegociar la deuda pblica; 5) debe retraerse una total liberalizacin
financiera; 6) la liberalizacin comercial debe instrumentarse rpidamente, pero una vez que se ha
alcanzado ciertas condiciones necesarias; 7) debe distinguirse la simplificacin administrativa de la
desregulacin econmica; 8) el proceso de privatizacin de empresas debe realizarse por etapas para
maximar los ingresos pblicos; 9) deben crearse las condiciones para una promocin efectiva de la
inversin extranjera y 10) debe mantenerse siempre una politica econmica coherente. Sin embargo,
hay autores que afirman que la leccin 11es la relativa a la politica social, la cual es el gran dficit en el
rgimen.
208 Ibid. p. 24. Durante el desarrollo estabilizador, entre 1950 y 1970, Mxico registr un desempeo
econmico notable: el Producto Intemo Bruto creci a una tasa promedio de casi 6.6% anual, mientras
que la inflacin se mantuvo por debajo de 4.5%. Sin embargo, entre 1971 y 1976, el dficit del sector
pblico pas de poco ms de 2% a 9.1% del PIB, financiado por dos vias: impuesto inflacionario y
endeudamiento extemo. En 1976, Mxico hizo frente a su primera crisis financiera grave desde 1940 y a
la primera devaluacin del peso con respecto al dlar en 22 anos
Econmica (PSE).209 Los aspectos ms relevantes en la implantacin del Pacto de
Solidaridad Econmica (PSE) al Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico
(PECE)210 fueron los siguientes:
Agregadosfiscales: entre 1988 y 1991 el supervit primario del sector pblico alcanz
un nivel promedio de 7% del PIB, el ms alto que se haya registrado en la historia de
Mxico. Durante el primer ao del Pacto, el gasto programable sufri una reduccin
de 8.9% en trminos reales como resultado de las medidas aplicadas. En enero de
1988, se publican medidas de ajuste profundas: reduccin de 13 mil puestos
ejecutivos; un programa de retiro voluntario para reducir 50 mil puestos en el sector
pblico, as como la cancelacin selectiva de programas y proyectos. La
Administracin Pblica se redimensionaba y volva a reducirse una vez ms.
Poltica de ingresos: la aplicacin de las iniciativas incluidas en la reforma fiscal de
1989-1991, aunada desde el principio mismo del programa de estabilizacin,
representaron ingresos adicionales del 2.2% del PIB anualmente desde 1988.
Cambioestructural: durante el perodo de 1989-1991, la privatizacin de empresas
pblicas realiz 310 procesos en los sectores pesquero, azucarero, de energa
elctrica, telecomunicaciones, banca y minera. De las 1,155 compaas estatales
que haba en 1982, ms de 80% fueron privatizadas hacia finales de 1991.
Renegociacin dela deuda: durante los primeros meses del sexenio del Presidente
Salinas de Gortari, las negociaciones con los bancos comerciales, el Club de Pars,
el F.M.1. yel Banco Mundial permitieron finalmente a Mxico y a sus acreedores
negociar su deuda. Como resultado de ello, el nivel de transferencias netas disminuy
alrededor de 3% del PIB.
Palftica monetaria: durante el proceso de estabilizacinse contaba con dos elementos:
a) el Banco de Mxico evit movimientos bruscos del tipo de cambio y b) las
autoridades aceleraron el proceso de innovacin y reforma financiera, para facilitar
la repatriacin de capitales.
Poltica de concertacin deprecios: la administracin de precios y salarios, bajo el
Pacto, manej criterios estrictos que contribuyeron a alcanzar los objetivos
macroecnomicos, aunque detuvo la recuperacin salarial del poder adquisitivo de
las clases trabajadoras.
Polfticascomercial y cambiarla: la disciplina presupuestal y la apertura comercial,
junto con el mecanismo de concertacin, son las medidas estructurales ms
importantes del Pacto.
Inflacin, empleoy produccin: el panorama caracterizado por una grave inestabilidad,
ha sido substituido por otro en el que la inflacin ocupa un nivel menor de 10%anual,
que tiende a descender rpidamente y la produccin creci al doble del ritmo de
crecimiento de la poblacin.
209 Los propsitos del PSE eran: corregir de manera permanente las finanzas pblicas; aplicar una politica
monetaria restrictiva; corregir la inercia salarial; definir acuerdos sobre precios en sectores lideres; la
apertura comercial; control de la inflacin mediante la negociacin de precios lideres en lugar de su
congelacin total y adoptar medidas para tener un control de precios negociados.
210 Ortiz Wadgymar, Arturo. Poltica econmica de Mxico 19821994. Dos sexenios neolberales.
Mxico, Nuestro Tiempo, 1994, p. 111. El autor sel'lala que el trnsito del PSE al PECE implicaba retomar
la idea central del ya fallido Plan Baker de solicitar financiamiento extemo para supuestamente crecer y
pagar y, por tanto, constituia proseguir con los ajustes fondistas en detrimento del trabajador y de la
soberanla nacional.
Cabe sealar que cuando el gobiemo mexicano evaluaba la implantacinde medidas
como el Pacto de Solidaridad Econmica (PSE), los programas Austral y Cruzado,
se desplomaron en Argentina y Brasil respectivamente, lo que leda un sesgo positivo
a la experiencia en nuestro pais. Sin embargo, la principal critica a estas
concertaciones -la mexicanaes que la mayor parte del ajuste recay sobre los
niveles salariales, que se considera hablan perdido la capacidad adquisitiva en un
55% con respecto a 1988.
211
3.2.2. Reforma financiera
La reforma financiera implantada de 1983a 1991
212
busc modificar las instituciones
financieras en las siguientes cinco reas:
1) Liberalizacin financiera. En el ltimo trimestre de 1982, se permiti a los
participantes en las subastas de CETES (Certificados de Tesoreria de la
Federacin) presentar sus ofertas en montos y rendimientos; en 1982 se
eliminaron los cajones de crdito a sectores de alta prioridad y se suprimieron
los requisitos de reserva obligatoria; las autoridades notificaron a los bancos la
eliminacin del coeficiente de liquidez obligatorio de 30%; adems establecieron
un pagar gubernamental ad hoc con tasa variable a 10 aos para ser
intercambiado entre bancos y asegurar sus reservas voluntarias.
2) Innovacin financiera. Entre 1983 y 1991, se multiplicaron las operaciones de
ahorro y financiamiento, para ampliar la gama de operaciones que pueden
efectuarse en los mercados de dinero y de capital.2
13
3) Reformas a la legislacin financiera. Entre diciembre de 1989 y mediados
de 1990 el Congreso aprob reformas a la Ley de Instituciones de Crdito,
asi como una serie de cambios en la Ley del Mercado de Valores y las
relacionadas para permitir la creacin de grupos financieros hegemnicos.
211 Ibid. p. 114.
2'2 Durante la dcada de los sesenta, las autoridades realizaron una serie de reformas al sistema
financiero. En 1974, entren vigor una legislacin paraincrementar las operaciones que realizan los
bancos comerciales, surgiendo asl la "banca mltiple". En mayo de 1977 se decididiversificar los
instrumentos de depsitoofrecidos al pblico. A principios de la dcadade los ochentafue evidente
queel sistemafinanciero contribulaa generarunambiente voltil y quelas instituciones financieras se
hablandebilitado, tanto por las excesivas regulaciones como por las condiciones macroeconmicas
2'3 Entreellosdestacan: 1) Instrumentos del sectorbancario: cuenta maestra, preestablecidos (depsitos
retirabies en dlas especlficos), certificados de depsito- no negociable y pagars.; 2) Valores del
sector pblico: Certificados de la Tesorerla, Pagafes(pagars en dlarescon vencimiento de 28, 180
Y364dlas), Bondes(bonosdedesarrollo convencimiento a unoo dosaos),Ceplatas (certificados de
participacin en unfideicomiso quemantienebarrasde plata),Tesobono (pagars de laTesorerla con
vencimiento a unoy tres meses) y Ajustabono (instrumento convencimiento de tres a cincoaos): 3)
Valores del sector privado: aceptaciones bancarias, papel comercial y obligaciones; 4) Instrumentos
parainversin extranjera en el mercadoburstil: accionesde suscripcin libre(acciones de la Serie
B. deempresas inscritasenla BolsaMexicana deValores, quepueden ser adquiridas porinversionistas
extranjeros) y Fondos neutros(fideicomisos cuyos activosson acciones de la SerieAlt exclusivas
paramexicanos decompalllas cotizadas en Bolsa,mientrasquelos inversionistas extranjeros reciben
un certificado de Participacin Ordinaria emitidopor el fideicomiso).
1) Privatizacin de los bancos comerciales. Comopartede la Reformadel Estado, el
gobiernode Salinasde Gortari envial Congreso unainiciativa paramodificarla
Constitucin conel findepermitir laprivatizacin delosbancos, lacual fueaprobada
enmayode 1990. Enseptiembre fueemitidoel decretopresidencial queestableca
un procedimiento de ventaque garantizaba latransparencia y lacongruencia con
losobjetivosdeunaintermediacin mseficiente. Enel perodo de 1991 y 1992, se
concluy el proceso de privatizacin de los 18bancos. Asi, el precio promedio
ponderado de venta, en relacin con el capital contable fue de 3.08, mientrasque
el precio promedio ponderado en relacin con la utilidad conocida fue de 14.3
veces.e-
2) Financiamiento del Banco de Mxico al gobierno. La reforma financiera cambi
tambin laforma en quese financia el dficit pblico, al darleautonoma al Banco
frenteal Estadoy laposibilidad dequestenoutilicelamaquinaria financiera, enla
emisinde circulante inflacionario.
Unapartemedulardelareformafinanciera giraentornoatresdecisiones estratgicas
quese reflejan en la legislacin referente al Sistema Financiero Mexicano, queson: la
tendencia a la banca universal; la separacin patrimonial de la banca y el comercio; y
la apertura gradual a la inversin extrenjerer
En diciembrede 1989, el Congreso aprob- a propuesta del Ejecutivo- una seriede
iniciativas dereformaa lasprincipales leyes del sistemafinanciero. Lasmodificaciones
fueronen la LeyReglamentaria del Servicio Pblico de Bancay Crdito, laGeneralde
Instituciones de Seguros, la Federal de Instituciones de Fianzas, la General de
Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crdito, la del Mercadode Valores y la
General de Sociedades de Inversin.
216
Lareforma financiera de1989elimin lasobreregulacin quehaba limitado el desarrollo
del seguroy lafianza, a lavezqueactualiz el marcojuridicoyfortaleci lacapitalizacin
delasinstituciones. Asimismo, fuecreada laComisin Nacional deSeguros yFinanzas,
con el propsito de contarconunrganoespecializado de inspeccin y vigilancia que
permitiera dar una respuesta gil a las demandas del sector. La antigua Comisin
Nacional Bancaria ydeSeguros seescindi paraformardosentidades especializadas:
laComisin Nacional Bancaria, responsable delabancay lasorganizaciones auxiliares
de crdito; y la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas.ev
214 Ortiz Martlnez, Guillermo. "Los cambios en la polltica financiera". En la Administracin Pblica
contemporlnea en Mxico. Mxico, SECOGEF-F.C.E., 1993, p. 113.
2151bld. p. 100.
216 Lospropsitos del Paquete Financiero fueron: disminuirlaregulacin excesiva; mejorarlasupervisin
del sistemaen su conjunto; regular sinexcesos a los nuevos intermediarios e instrumentos; fomentarla
capitalizacin de los intermediarios y el aprovechamiento de economfas de escala; y promover mejor
cobertura demercado ymayorcompetencia entreintermediarios. Ensuma, fomentar unsistema financiero
eficientey modemo. En materiadebanca, lareforma financiera fortaleci lasfacultades de los consejos
directivos paratomar decisiones, comodesignary remover al directorgeneral; aprobarlos programas
financieros; los presupuestos de gastoe inversin; lasestimaciones de ingresos anuales; la adquisicin
de bienes muebles e inmuebles. Asimismo, se estim conveniente que las instituciones bancarias
alcanzaran uncoeficiente de capitalizacin de cuando menos6%, similaral quereglaen losprincipales
centrosfinancieros.
217 Ibld. p. 105-106.
Otroaspectoimportante fue la iniciativa presidencial enviada el 2 de mayode 1990al
H. Congreso delaUnin parareformarlosArtculos 28Y123delaConstitucin Poltica,
con el propsito de ampliar la participacin de los sectores privado y social en las
propiedades delasinstituciones debanca mltiple. Despus deaprobadas lasreformas
y una vez que fueron publicadas en el DiarioOficial, el Congreso de la Unin recibi
dos nuevas iniciativas de ley que se sustentaron en el dictamen de la reforma
constitucional elaborado porel propio Congreso delaUnin: larelativa alasInstituciones
de Crditoy la de Agrupaciones Financieras, las cuales fueron aprobadas el 18 de
julio del mismoao, junto con las reformasa la Leydel Mercado de Valores.
Finalmente, el 18 de junio de 1992, el H. Congreso de la Uninaprobel decretode
creacin de una nuevaunidadmonetaria (nuevos pesos), con las caractersticas de
las monedas metlicas correspondientes a dicha unidad y las reformas a la Ley
monetaria que se requeran paratalesefectos. Sinembargo, los casosde fraudedel
Banco Unin (antesBCH)yel delaAseguradora Havreenlaadministracin deEmesto
Zedillo, mostraron lafragilidad delasregulaciones bancarias y pusieron enentredicho
la reformafinanciera.
3.2.3. Reforma Fiscal
Enestaprimeraetapade lareformafiscal, se incluy lasustitucin deungrannmero
de impuestos sobre la produccin y las ventas por un impuesto sobre ingresos
mercantiles nico, ademsde lacreacin de un Registro Nacional de Contribuyentes
yel nuevoenfoquedel Impuesto sobrela Renta. 218
Unasegunda etapadereformasfiscales tuvolugarentre1978y1981, comorespuesta
a losadversos efectosdistributivos de la inflacin queprovenan del sistematributario
y, en parte, con la intencin de reducir las distorsiones por el efecto cascada del
impuesto sobreingresos mercantiles.
Algunosresultados de esta reformason:
a) Entre 1989y1991, la tasa del impuesto a las empresas se redujo de 42 a 35%,
mientras que la tasa impositiva mxima pagada por los individuos baj de 50 a
35%.
b) Las bases especiales de tributacin aplicables a sectores como: la agricultura,
pesca, silvicultura, ganadera, transporte decargaydepasajeros, bancos e industria
editorial dejabana estasactividades exentaso concontribuciones muy reducidas.
2'8Ibid. p. 95. Entre1955 y 1972, losPresidentes delaRepblica enviaron al Congreso cincoimportantes
iniciativas de reformafiscal, que pretendian construirun marco impositivo congruente con los objetivos
de la industrializacin de la poca. Los objetivos de la reforma fiscal en la administracin de Carlos
Salinas fueron: 1)Fortalecer larecaudacin tributaria paraapoyarel saneamiento delasfinanzas pblicas.
2) Aligerarlacargafiscaldelasempresas, eliminando obstculos a lainversin, el empleoyel crecimiento
econmico. 3) Promoverladesgravacin fiscal enfavorde losestratosde menoresingresos. 4) Impulsar
la reduccin de tasas y eliminacin de algunosgravmenes, parapropiciarla ampliacin de la basey el
incremento enel nmerodecontribuyentes. 5) Adecuarel esquemafiscal parahacerlocompetitivo enel
mbito internacional. 6) Fortalecerel Federalismo Fiscal. 7) Combatir la evasin fiscal, mejorando el
controly cumplimiento de lasubligaciones de loscontribuyentes. 8) Simplificar lostrmitesy avanzaren
la modernizacin de la administracir. tributaria.
e) Las pequeas empresas tienen un rgimen tributario especial, que fue
reemplazado por un rgimen simplificado. De un enfoque paternalista, procura
introducir los incentivos y condiciones para incorporar gradualmente una
economa competitiva.
d) En la actualidad el 10% de los contribuyentes est sujeto a auditora en forma
aleatoria. De un 5% se encarga el gobierno federal y del otro 5% las autoridades
locales.
e) El nmero de procesos por delitos fiscales ha aumentado considerablemente.
Mientras que entre 1929 y 1988 slo hubo dos procesos penales por evasin
fiscal, entre 1989 y 1991 han existido ms de 200 sentencias, las cuales implican
privacin de la libertad.
f) A partir de noviembre de 1991 la tasa general dellVA baj de 20 y 15% a 10%,
en el marco de las negociaciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento
Econmico (PECE). Adems, el Congreso aprob una reforma que sustituy
las tasas de 6, 15 Y20% dellVA aplicables en las zonas fronterizas del pas, por
un impuesto de 10%.
g) La repatriacin de 10 mil millones de dlares al pas funciona de la siguiente
manera: la persona que desea traer su dinero a Mxico no est obligada a declarar
la operacin, ya que de manera annima debe comprar -incluso un tercero puede
hacerlo- "estampillas fiscales" por 1% de la cantidad repatriada.
h) Entre 1989 y 1991, los ingresos fiscales no petroleros se incrementaron en 29.5%,
o sea, 1.5% del PIB. De ese incremento, 60 % se explica por mayores ingresos
derivados del Impuesto sobre la Renta, a partir de una base que se expandi de
1 milln 920 a 2 millones 904 contribuyentes.
Otro autor seala que en esta reforma fiscal se lograron otros resultados
relevantes.s En suma, la reforma tributaria ha desempeado un papel fundamental
en el proceso de rehabilitacin de las finanzas pblicas, a travs de una combinacin
de medidas impositivas, que son consistentes con el resto de las medidas de poltica
econmica.
2191bid. p. 51-58. Los resultados son los siguientes: 1) los ingresos tributarios no petroleros del gobierno
federal alcanzaron en 1991 el 10.8% del PIB, mientras que en 1988 se ubicaron en 9.3% del producto;
2) en trminos reales, la recaudacin tributaria registr un crecimiento del 30% de 1988 a 1991, mientras
la economa slo creci en el mismo periodo un 11.8%; 3) se redujeron las tasas de impuesto sobre la
renta, tanto para empresas como para personas fsicas; en el primer caso, la tasa pas del 39.2% en
1988 al 35% actual y en el segundo, del 50% al 35%; 4) se ampli el nmero de contribuyentes, se
redujo las tasas impositivas, simplificando los procedimientos, esto permiti que entre 1989 y 1991 se
lograran acumular un incremento en los ingresos tributarios del 31%Yelevar el nmero de contribuyentes
cautivos de un milln 700 mil a 3 millones 900 mil; en 1992 ya son ms de 4 millones 200 mil
contribuyentes; 4) para evitar la doble imposicin intemacional en materia de impuesto sobre la renta,
se lograron acuerdos con Canad, Francia, Estados Unidos, Suecia, Italia, Espana, Ecuador y Blgica
y la rbrica con Holanda, Suiza y Alemania; 5) hubo un aumento de contribuyentes de 13.1 millones de
contribuyentes en 1988, para 1991 se increment a 17.2 millones, un crecimiento de 31.7%.; 6) se han
mejorado los actos de fiscalizacin ya que en 1988 slo el 13% de las 54 000 auditoras realizadas
arrojaron diferencias a favor del fisco, en 1991 de las 156,000 realizadas, el 90% generaron saldo a
favor. Esto signific 2.6 billones de pesos en este ltimo ano, contra una captacin de slo 128,000
millones en 1988.
3.2.4. Renegociacin de la deuda externa
En 1976termin un perodo de 22 aos de paridad fija con el dlary por primera vez,
tantoel nivel dedeudapblica extema pendiente depago(21 milmillonesdedlares contra
6800 millones de dlares en 1972)comoel tamaodedficit presupuestal (10%del PIS
contra 2.5%enpromedioenlos20aosanteriores) plantearon algunas interrogantessobre
lapoltica dedesarrollodeMxico. Sinembargo, el programa deajustede1977, querecibi
elapoyodeunoonveniodelFondoMonetarioInternacional (F.M.I.), alcanz lametainmediata
de estabilizar el uso del financiamiento extemo, pero no consider las cuestiones ms
profundasalargoplazo. As, entre1980y 1982el saldo deladeudaextemapblica pasde
20.9a 29.8%del PIS, entantoqueladeuda privada pasdel 7.9a pocomsde 18%del
PIS.220
La crisis se desencaden el 20 de agosto de 1982, cuando la Secretara de Hacienda
solicit a los acreedores de la banca oomercial de Mxico unamoratoria de tres meses
paralospagos del principal, as cornolaintegracin deunComitAsesordeBancos para
estudiar yanalizar unasolucin negociada. Entreestafecha ydiciembre, el palsacumularfa
unretraso de8milmillones dedlaresenpagos del principal deladeuda delsectorpblioo,
ylaadministracin delPresidente DelaMadridoomenzarfa, conladesalentadoraperspectiva
dequeotros14mil millones seacumularan en lostresaossiguientes.
Larenegociacin deladeuda de1982-1983buscresolver el incumplimiento inmediatode
lospagos, evitando lastransferencias extemas netasnegativasdelorden del6%del PISen
losseisaossiguientes. El paquete financiero tomencuenta treselementos bsicos:
a) Recalendarizacin detodoslospagos vencidos o porvencer, entreel 23de agosto de
1982yel 31 dediciembre de 1984.
b) El financiamiento adicional canalizado mediante unoonvenio del FondoMonetario
Internacional (F.M.I.) Ylaooncertaci6n deunprstamo solicitadoconmsde500bancos,
por unmontode5 mil millones dedlares.
e) Reestructuracin deladeuda extemaprivada, porunmontodecasi 12mil millones de
dlares.
Sinembargo, para1986era necesaria otrarenegociaci6n queen principio oomparti los
mismos principios del convenio anterior: estavezel componente dedinero fresco serfa por
un monto de 14 mil millones de dlares, se reestructur el saldo de
la deuda pendiente de pago con los bancos oomerciales y el Club Pars. Asimismo,
el convenioconlosbanoos acreedores firmado enmarzode1987, recalendarizlos pagos
de amortizacin de 43 700 millones de dlares del principal a un plazo
de 20 aos, con un perodo de gracia de siete aos, Esta cifra inclura la deuda
total, a mediano plazo, conlos bancos oomerciales afinesde1982 ylos8600millones de
dlares adicionales, recibidos en prstamo en los ar'\os de 1983 y 1984.
220 Debido a la carencia de una reforma fiscal significativa, el crecimiento desmedido del gasto pblico
en 1973 aceler el ritmo de financiamiento externo, muy por encima del promedio de las dcadas
anteriores. Por ejemplo, en ese afio el flujo de deuda externa alcanz 1,600 millones de dlares, en
comparacin con el promedio de 200 millones de dlares al ano durante la dcada anterior.
Para el ao de 1988 era evidente que Mxico no poda continuar con la recesin
econmica y que resultaba imperativo recuperar el crecimiento econmico, reducir
la inflacin y aumentar el bienestar de la poblacin. 221 Por ese motivo, en su discurso
de toma de posesin, Carlos Salinas estableci que uno de los objetivos
fundamentales de la estrategia de recuperacin econmica, con estabilidad de
precios, era reducir la transferencia neta de recursos al exterior hasta ubicarla en
aproximadamente 2% del PIB, en promedio, entre 1989 y 1994.
222
As, desde finales de 1988, dieron inicio las plticas con los acreedores del pas.
El saldo de la deuda externa total de Mxico a diciembre de ese ao ascenda a
100,384 millones de dlares; de este monto 81,003 millones correspondan al sector
pblico, poco despus del discurso inaugural del presidente Salinas, en marzo de
1989, el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos, Nicholas Brady pronunci un
discurso en el que propona la reduccin de la deuda de algunos pases en vas de
desarrollo.
Un elemento crucial en la renegociacin de la deuda fue el Acuerdo de Facilidad
Ampliada con el Fondo Monetario Internacional (por tres aos, con una posible
extensin a cuatro, a opcin del gobierno de Mxico), el 26 de mayo de 1989. Por
vez primera, el F.M.1. avalaba un programa econmico cuyo propsito fundamental
era el crecimiento econmico. As, el anuncio del Plan Brady, la firma del convenio
con el F.M.I. y el apoyo de los gobiernos de los principales pases de la OECO, as
como el acuerdo alcanzado con el Banco Mundial, mostraron el reconocimiento
internacional a los ajustes efectuados por el pas.
El 26 de mayo de 1989, el directorio ejecutivo del F.M.1. aprob por unanimidad la
carta de intencin presentada por Mxico. En ella se establece que el pas podr
disponer de 4,135 millones de dlares que se entregaran trimestralmente hasta
febrero de 1992. Asimismo, se acuerda que una parte de esos recursos, sean
utilizados para apoyar las operaciones de reduccin de deuda, que Mxico haba
propuesto a los bancos comerciales.
Con el Banco Mundial se firm un convenio el 13 de junio de 1989, por el que
Mxico recibira crditos por un total de 1,960 millones de dlares durante
dicho ao, mismos que se utilizaran para proyectos de inversin en los sectores
energtico, industrial, financiero, comercial y paraestatal. Una parte de esa
cantidad, 375 millones de dlares, se dispondra para operaciones de reduccin
221 Gurra Trevillo, Jos Angel. "La nueva polftica de deuda externa de Mxico". En La Administracin
Pblica contempornea en Mxico. Mxico, SECOGEF-F.C.E., 1993, p. 60.
222Los lineamientos de polltica de deuda externa establecidos por el Ejecutivo Federal fueron: 1) abatir
la transferencia neta de recursos al exterior; 2) asegurar un arreglo multianual; 3) reducir el valor
histrico de la deuda extema y 4) reducir el valor de la deudacomo proporcin del PIS.
de deuda con la banca comercial. Tambin se estableci, que se otorgaran crditos
adicionales por un promedio de 2,000 millones de dlares anuales, durante el perodo
de 1990-1992.
Con el Club Paris, Mxico logr un acuerdo multianual por 2,600 millones de dlares,
el cual representa la totalidad de los vencimientos de capital entre el 10. de junio y
el 31 de marzo de 1992; as como el 100% de los intereses que vencen el 10. de
junio de 1989 al 31 de marzo de 1990; en 90% de los intereses por vencer entre el
10. de abril de 1990 y el31 de marzo de 1991; el 80% de los intereses por vencer
entre el 10. de abril de 1991 y el 25 de mayo de 1992. Asimismo, el pais tenia
disponibilidad de alrededor de 2,000 millones de dlares anuales entre 1989 y
1994.
223
El 19 de abril de 1989 se inician formalmente las negociaciones con la banca
comercial, con la que el sector pblico tenia contratada la mayor parte de la deuda
pblica, por un monto de 52 600 millones de dlares, monto que constituy el llamado
saldo de la deuda elegible para la reestructuracin. Sin embargo, en el transcurso
de ese ano se realizaron diversas operaciones (cancelacin de deuda pblica, swaps,
amortizaciones netas del sector pblico y variaciones del tipo de cambio de dlar),
que redujeron dicho saldo a aproximadamente 48 000 millones de dlares 224
El 28 de marzo de 1990 en la ciudad de Nueva York, se efectu el canje de deuda
antigua por los nuevos instrumentos. La distribucin que seleccionaron los bancos
sobre los 48 086 millones de dlares de deuda elegible fue:
el 42.80% de dicho saldo se intercambi por bonos de descuento;
el 46.64% por bonos a la par;
el 9.12% sirvi de base para la aportacin de dinero nuevo; y
el 1.44% restante corresponde a las facilidades 2 y 3 comprendidas en el acuerdo
de reestructuracin 1986-1987 y que no sufrieron cambio en esta ltima
negociacin.
El monto total de los recursos que se destinaron a la conformacin de garantias
fue cubierto con recursos del Banco Mundial (2 010 millones de dlares), del
Fondo Monetario Internacional (1 268), del gobierno de Japn (1 380) Yde la
carta de crdito de la banca comercial (1 090) que, junto con la aportacin del
propio gobierno mexicano (1 374), hacen un total de 7 122 millones de dlares.
Una vez realizado el intercambio de la deuda vieja por los nuevos instrumentos, el
223 Ibld. p. 65.
224 Despus de un largo proceso de negociaci6n, el23 de julio se lIeg6 a un acuerdo en principio con la
banca comercial, para que sta eligiera entre las siguientes opciones: a) Intercambio de deuda por
bonos nuevos con un descuento de 35% (bonos de descuento); b) intercambio de deuda por bonos
nuevos eon el mismo valor original, pero con una tasa de inters fija de 6.25% (bonos a la par); y e)
otorgar crditos nuevos (dinero nuevo) por un monto igual al 25% del valor nominal de la deuda no
asignada a ninguna de las dos primeras opciones, a distribuirse en un periodo de cuatro allos de la
siguiente manera: 7% en 1989 y 6% por allo de 1990 a 1992.
saldo de la deuda pblica externa se redujo en 7,203 millones de dlares, producto
del intercambio por bonos de descuento.
Los resultados fueron destacados en esos momentos.
225
El saldo econmico neto
de la deuda total con respecto al PIS disminuy de61% en promedio en 1982-1989,
a 39% en 1990 y se estima que para 1994 alcanz un 29%. Asimismo, la parte de
ingresos en cuenta corriente de la balanza de pagos que se destina al pago del
servicio de la deuda, que fue de 82.2% en promedio durante 1982-1988, disminuy
a 37% en 1990 y la proporcin del pago de intereses con respecto a las exportaciones
se redujo de 46.7% en promedio para el mismo perodo, a 35.8% en 1990 y se
espera en 1994 que sea inferior a 30%.
En conclusin, el proceso de ajuste y renegociacin de la deuda, que inici en 1982
y culmin con la firma del convenio con los bancos comerciales el 4 de febrero de
1990, no slo permiti nuevamente el acceso al financiamiento externo para las
entidades pblicas y privadas, sino que tambin despej, al menos en el corto plazo,
el camino para iniciar otras medidas necesarias, como la desregulacin, la
privatizacin y las polticas sociales.
226
3.2.5. El Programa de apertura comercial
De acuerdo con Pedro Aspe, entonces Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, el
proceso de apertura comercial, eliminacin de barreras arancelarias y la reduccin
de los aranceles ha tenido lugar en tres etapas.w
La primera etapa implic para el gobierno dos decisiones importantes, que fueron
adoptadas en 1985. Mxico suprima unilateralmente los permisos previos de
importacin sobre casi el 80 % de las fracciones arancelarias, para comenzar
gradualmente la eliminacin de las cuotas restantes. En noviembre, el pas inici
negociaciones para ingresar al GATT, lo que se logra enjulio de 1986. Como resultado
de este primer movimiento hacia la apertura comercial, a fines de ese afio, menos
del 28% del valor de las importaciones qued sujeto a permisos, en comparacin
con 83% que se tena a principios de 1985. Asimismo, el nivel arancelario ponderado
descendi de 16.4 a 13.1% y la dispersin se redujo de 16 a 11 niveles arancelarios.
La segunda etapa se relaciona de manera directa con la implantacin del Pacto
de Solidaridad Econmica (PSE), debido a que el gobierno en esta estrategia
decide que la poltica de apertura, ya en proceso, debera acelerarse
significativamente como parte integral del programa de estabilizacin. As, entre
diciembre de 1987 y diciembre de 1988, el arancel ms alto descendi de 100 a
225 Ibld. p. 77
228 Aspe Armella, Pedro. Op. cll p. 129.
227 Ibld. p. 137-139.
20% Yel nmero de artculos sujeto a restricciones cuantitativas pas de 1200
a 325, representando 21.2% de las importaciones totales. Durante 1989, 13
artculos adicionales quedaron excluidos del esquema de restricciones de cuotas
y 106 ms durante 1990. Para finales de 1991, menos de 10% del valor total de
las importaciones est sujeto a permisos de importacin, el nivel ms bajo en
36 aos.
228
La tercera etapa en el proceso de la reforma comercial, se caracteriza por el
fortalecimiento de las relaciones bilaterales con los socios comerciales del pas.
En 1985, Mxico y los Estados Unidos suscribieron un convenio bilateral sobre
subsidios y derechos compensatorios. En 1987, ambos pases firmaron un
convenio, marco para establecer principios y procedimientos aplicables en la
resolucin de controversias en materia de comercio e inversin.
Dentro de este proceso, el11 de junio de 1990 los presidentes Salinas y Bush
dieron instrucciones a sus respectivas Secretaras de Comercio para iniciar
los trabajos relacionados con un Tratado de Libre Comercio. En los meses
siguientes Canad se incorpor al proceso. El Tratado de Libre Comercio entre
Mxico, Estados y Canad fue aprobado por los tres gobiernos y comenz a
funcionar a partir del 1
0
de enero de 1994. Asimismo, se firmaron convenios
con la Comunidad Econmica Europea y con el Consejo Econmico de la
Cuenca del Pacfico. Adems, se firm un Acuerdo de Complementacin
Econmica con Chile y se negociaban acuerdos similares con pases de Centro
y Sudamrica.
229
En 1982 el 100% de las fracciones arancelarias requeran un permiso previo
de importacin, mientras que para 1992 menos del 2% de las fracciones lo
requieren. El arancel mximo pas de 100% a 20% en el mismo perodo y el
arancel promedio ponderado se sita actualmente en un nivel cercano al 10%.230
La apertura comercial trajo consigo algunos efectos negativos. En 1987 el pas
tena un supervit comercial de 7,190 millones de dlares. En 1991 se alcanz
un dficit comercial de 11,320 millones de dlares yun dficit en cuenta corriente
de 13,788 millones de dlares. Para 1992 tenIa un dficit comercial cercano a
los 20,000 millones de dlares.
231
228 Con respecto a los niveles arancelarios, el nmero de categorlas disminuy a 5 hacia finales
de 1987, llevando el arancel mximo hasta 20%. As!, en 1990 ms de 2'% del valor total de las
importaciones ingres al pals sin tener que pagar impuestos, mientras que la porcin restante
qued sujeta a tasas de entre 5 y 20%.
228 Levy A. Santiago. 'La apertura comercial y el Programa de Desregulacin Econmica en
Mxico'. En La Administracin Pblica Contemporllnea en Mxico. Mxico, SECOGEFF.C.E.,
1993, p. 117.
230 Ibld, p. 116-117. Una de las economlas ms cerradas y proteccionistas del mundo habla
reducido sus controles arancelarios, acelerando su liberalizacin y apertura econmica.
231 Calva, Jos Luis. El modelo neollberal mexicano. Mxico, Juan Pablos Editor, 1995, p. 98.
3.2.6. La inversin extranjera
123
Los dos instrumentos ms importantes de la legislacin sobre inversin extranjera
en Mxico han sido el decreto presidencial en 1944 que otorg al gobierno facultades
discrecionales para exigir un 51%de la propiedad mexicana en todas las compaas
mexicanas, y la Ley para Promover la Inversin Mexicana y Regular la Inversin
Extranjera de 1972, que ratific los principios establecidos en el decreto anterior,
pero que contena definiciones muy ambiguas con respecto a qu sectores quedaran
realmente sujetos a esos lmites, permitiendo la aplicacin discrecional de las
norrnas.w
Desde que se emiti el reglamento ley de 1972 (16 de mayo de 1989), y con
posteridad a la culminacin de la renegociacin de la deuda, se registr una evolucin
favorable de los flujos de inversin en el gobierno de Salinas de Gortari,
particularmente con la formalizacin del Tratado de Libre Comercio con Estados
Unidos y Canad. Por ejemplo en 1991, se esperaba que los flujos de inversin
llegarn a cerca de los 10 mil millones de dlares.
En 1989, los inversionistas extranjeros cuentan ya con la posibilidad de establecer
nuevos negocios, con 100% de propiedad en actividades econmicas llamadas 'no
restringidas'. En su conjunto, stas representan aproximadamente 66% del PIB, e
incluyen alimentos, bebidas, tabaco, textiles, vestido, piel, productos de madera y
de papel, restaurantes, hoteles y cornerclo.s
Las reformas de 1989 permiten tambin a los extranjeros efectuar inversiones de
cartera en activos mexicanos, a travs de fondos fiduciarios que tienen una duracin
de 30 aos, Estos fideicomisos tienen facultades para adquirir y mantener acciones
de empresas mexicanas, de series especiales designadas como 'N' o neutras. Estas
acciones otorgan a los inversionistas extranjeros los mismos derechos patrimoniales
de los inversionistas nacionales, pero no los mismos derechos de votos. Se supona
que este esquema permitirla que las compai'lias mexicanas contaran con la
oportunidad de allegarse recursos adicionales de capital.
Sin embargo, uno de los factores ms especulativos y voltiles es la inversin
extranjera, que invierte en instrumentos y acciones de la Bolsa de Valores. sta
se ha convertido en un factor de crecimiento econmico, pero tambin de
232 Aspe Armella, Pedro. Op. cit. p. 144.
233 Adicionalmente, para stos se ha eliminado el requisito de presentar sus proyectos para revisin
formal y aprobacin por la Comisin Nacional de Inversiones Extranjeras (CNIE). La aprobacin es
automtica, al momento de inscribir el proyecto en el Registro Nacional de Inversiones Extranjeras,
siempre y cuando se cumpla con los siguientes criterios: a) Que la inversin en activos fijos al inicio de
las operaciones, no sobrepasen el equivalente en pesos de 100 millones de dlares estadounidense;
b) Que los proyectos industriales se ubiquen fuera de las tres grandes zonas metropolitanas de Mxico:
la Ciudad de Mxico, Guadalajara y Monterrey; e) Que la compaa mantenga un saldo positivo global
en divisas durante los primeros tres aos de operacin; d) Que la inversin propicie la creacin de
empleos y la capacitacin de mano de obra y e) Que el proyecto utilice tecnologla que permita la
proteccin del medio ambiente.
desestabilizacin polftica. Cuando Jos Crdoba se present en la reunin anual
de la Bolsa Mexicana de Valores en 1991, para exponer la situacin de la economa
mexicana, indic que Mxico requerirla de 15,000 millones de dlares anuales de
ahorro externo durante los prximos diez aos, para mantener la estrategia
neoliberal. 234
Al respecto, el dficit viene creciendo estrepitosamente; en 1992 se requerlan
alrededor de 20,000 millones de dlares de ahorro para equilibrar nuestra balanza
de pagos. Aunque fluyera al pals dicha cantidad durante los prximos aos, la
vulnerabilidad externa del modelo neoliberal no desaparece en el mediano y largo
plazo.
3.2.7. La privatizacin de las empresas pblicas
En la reforma econmica destacan dos procesos fundamentales: la privatizacin
de las empresas pblicas y el proceso de desregulacin. Por lo que se refiere a la
privatizacin de entidades pblicas es conveniente recordar que al final del ao
1982, el universo paraestatal contaba con 1 155 entidades, incluidos los bancos; al
concluir 1988 se lleg a 646 y en el mes de diciembre de 1992 el padrn relacionaba
solamente 217 entidades vigentes y 53 en proceso de privatizacin. Es decir, ha
habido una reduccin del 66.5% durante el rgimen salinista. 235 En el cuadro no.
3.1 se establece el proceso de privatizacin en Mxico de 1988 a 1991.
Cuadro No. 3.1
PROCESO DE PRIVATIZACiN DEL SECTOR PARAESTATAL EN MXICO
Tipo de privatizacin Oe110. dic. de 1982 Del 10. dic. de 1988 al TOTAL
al 30 nov. de 1988 10. noviembre de 1991
Concluido 595 310 905
Liquidacin 294 137 431
Fusionado 72 10 82
Transferido 25 7 32
Vendido 204 156 360
En proceso 87
Sector paraestatal en 1982 1155
Sector paraestatal en 1991
239
Fuente: Unidad de Oesincorporacin, SecretarIa de Hacienda y Crdito Pblico y Secretara de Pro-
gramacin y Presupuesto. La cifra del tamallo del sector paraestatal en 1991 incluye el efecto de la
creacin de nuevas entidades paraestatales. Tomado de: Pedro Aspe Armella. El camino mexicano
de la transformacin econmica. Mxico, F.C.E. , 1993. p. 184.
234 Calva, Jos Luis. Op. cll p. 101.
235 Rogozinski, Jacques y Casas Guzmn, Francisco Javier. "El proceso de desincorporacin en Mxico",
En La administracin pblica contempornea en Mxico, Mxico, SECOGEF-FCE, 1993, p. 25.
En cuanto al monto obtenido por la privatizacin, los resultados fueron: durante el
perodo comprendido entre diciembre de 1982 y noviembre de 1988, el gobierno
obtuvo ingresos porel orden de $1.5 billones de pesos, en tanto que para el perodo
que va de diciembre de 1988 a diciembre de 1992, las entidades privatizadas fueron
155 y los ingresos sumaron $64.914 billones de pesos. Incluso, slo por la
privatizacin bancaria comercial, los ingresos ascendieron a $37.856 billones de
pesos y los restantes $27.058 billones de viejos pesos fueron por concepto de 66
operaciones, que corresponden a la venta de activos y unidades industriales, as
como a empresas de participacin estatal minoritaria.
236
Asimismo, el impacto de la privatizacin en el sector pblico muestra los alcances
obtenidos en esa materia, al reducir su importancia en trminos del empleo y
produccin total. En 1989, la participacin de las empresas paraestatales ha
descendido de casi 25% en 1983 a menos de 16%. Es probable que esta cifra sea
mucho menor en la actualidad, dado que los servicios bancarios por s solos
representan casi 2% del PIB. Por lo que respecta al empleo, el nmero de personas
que trabajan en las compaas privatizadas es mayor a 200 mil, lo cual representa
aproximadamente 20% de la ocupacin total, en el sector paraestatal, en 1983 (y
casi 10% de la ocupacin total de la economa). Esta cifra se aproxima a 250 mil,
conforme ha concluido el proceso de privatizacin bancara.a
Otro punto de vista sostiene que el proceso de privatizacin iniciado en el rgimen
de Miguel de la Madrid (1982-1988), se intensifica y ampla en la administracin del
Presidente Salinas de Gortari, propiciando mediante esta va el desmantelamiento
del Estado de Bienestar (Welfare State) y el surgimiento del Estado neoliberal.2
38
El
estudio de la privatizacin mexicana, resulta fundamental para la estrategia
gubernamental de la Reforma del Estado, y para analizar los alcances y limitaciones
logrados en cada reforma.
No obstante el fervor privatizador, su contribucin real al saneamiento de las finanzas
pblicas fue imperceptible: 1) porque se vendieron empresas econmicamente
sanas, que operaban con nmeros negros y que no constituan una carga para el
fisco; 2) porque en su mayora se vendieron a precios bajos para el beneficio de los
empresarios privados, mucho de ellos sacadlares; 3) porque los ingresos generados
de su venta representaron una pequesima parte del dficit fiscal.
239
El problema
primordial de la privatizacin mexicana estriba en que no incide realmente en el
fomento de la inversin privada; al contrario, la transferencia de activos y rentas del
sector pblico al sector privado, se ha realizado para favorecer y colocar a grupos
oligoplicos y magnates mexicanos en la lista de los ms ricos del mundo.
236lbid. p. 47-48.
237 Aspe Armella, Pedro. Op. cit. p. 183.
238 Snchez Gonzlez, Jos Juan. La privatizacin en el proceso de desmantelamiento del Estado
de bienestar al surgimiento del Estado neoliberal. Tesis para obtener el grado de Maestro en
Administracin Pblica. Mxico, Facultad de Ciencias Polfticas y Sociales, UNAM, 1993.
239 Calva, Jos Luis. Op. cll p. 103-104.
Por otra parte, una breve evaluacin del neoliberalismo en Mxico arroja que: se
suscit una revuelta armada en Chiapas (apenas a unas horas de que entrar en
vigor el Tratado de Libre Comercio con Amrica del Norte); inseguridad pblica;
desempleo abierto y subempleo hacia niveles sin precedente; violencia electoral,
marchas y protestas; el asesinato de Luis Donaldo Colosio (candidato a la presidencia
por el PRI) y de Francisco Ruiz Massieu (Secretario General del PRI).240
La reforma econmica con el avance logrado en los trminos ya descritos, permiti
continuar con la reforma politica, hacer viable la reforma social (particularmente
Solidaridad) e impulsar la reforma ideolgica del Estado, los avances en materia
administrativa y los cambios constitucionales en la Carta Magna, lo que demuestra
la importancia de esta reforma sobre las otras. Es decir, la reforma econmica
permite hacer viable y real cualquier Reforma del Estado, por lo que el alcance o
limitacin de la misma, depende de los resultados obtenidos en.materia econmica.
Los siete elementos referidos en la reforma econmica resultan fundamentales
para comprender, en qu medida el rol del Estado ha cambiado no slo en su
concepcin ideolgica, sino en su prctica y en su funcionamiento actual.
3.3 Reforma poltica
Por lo que respecta al plano politico, un sector de la oposicin en Mxico plantea la
tesis de la transicin democrtica, que aunque tiene aspectos comunes con la
Reforma del Estado se opone a sta diametralmente, ya que la transicin
democrtica presupone el fin del partido nico o de Estado y la calda del
presidencialismo como base del sistema politico.
La llegada al poder de Carlos Salinas estuvo marcada por una cerrada lucha electoral
y la ilegitimidad de la eleccin presidencial de 1988 sostenida por los partidos de
oposicin. Hay que recordar que de acuerdo con la polmica de la validez de las
cifras dadas a conocer por los rganos oficiales del gobierno, el PRI, con Salinas
de Gortari, obtuvo el 50.74%; en segundo lugar qued Cuauhtmoc Crdenas
Solrzano, candidato del FDN-Partido Mexicano Socialista, con el 31.06%; y en
tercer lugar, Manuel J. Clouthier, abanderado del PAN, con el 16.81%.241
240 OrtizWadgymar, Arturo. Op. cll pp. 141-148.
241 Pimentel G., Nuri y Rueda Castillo, Francisco J., "Mxico, julio de 1988: hacia una transicin
democrtica?, en Revista Iztapalapa, Mxico, UAM-Iztapalapa, No. 16, juliCKIiciembre 1988, p. 23-
24. Estos autores senalanque Salinasde Gortari obtuvocomo aspirantea la presidencia del PRI el
menorporcentaje enloquevadesuhistoria (37%menosqueLpezMateos, 33%menosqueEcheverria,
37%por abajode los sufragiosalcanzados por LpezPortilloy 185%conrespectoa los obtenidospor
Miguel de la Madrid). Por su parte, CrdenasSolrzano consiguiel puntajems altoque en eleccin
presidencial algunahayalogradounaspirantede la oposicin (14%msquesu contrincante del PAN,
ManuelClouthier, y 23%msde losvotosconseguidos por loscandidatos presidenciales delaizquierda
en 1982).MientrasManuel J. Clouthier, conel 16.81%conquistado, estuvopor arribaen poco msde
6%a lo obtenidopor el PANen 1964,en casi 3%a los resultados de 1970Yen 1% a lo alcanzadoen
1982. En 1976el PANno presentcandidato presidencial por divisionesinternas.
Los resultados de esa eleccin fueron determinantes para las reformas llevadas a
cabo por Carlos Salinas, porque tenan el propsito de lograr legitimidad y credibilidad
ciudadana. 242 En la Cmara de Diputados la conformacin fue plural de acuerdo a
las tendencias electorales. El PRI obtuvo el 51.93% de la votacin para diputados
de mayora, consiguiendo 234 curules uninominales y, por el principio de
representacin proporcional, despus de que tres legisladores del Frente se pasaron
a sus filas, obtuvo el 52.6%, con un total de 263 diputados.
El FDN-PMS consigui (aunque las elecciones para conformar el Poder Legislativo
se present divido en diversas combinaciones) eI29.13% de los votos para diputados
de mayora, obteniendo 28 curules uninominales, 108 por el principio de
representacin proporcional, sumando en total de 136 legisladores de la Cmara
de Diputados (el 27.2% de todos los miembros). Finalmente el PANalcanz el 18.08%
en el cmputo uninominal, consiguiendo 38 curules de mayora -el ms alto nmero
de diputados por el principio de mayora, que haya logrado en la historia electoral
nacional posrevolucionaria- y 63 representacin proporcional (tambin la cifra ms
alta de diputados por este principio obtenida por cualquier partido opositor desde
que se estableci la proporcionalidad con la Reforma Poltica de 1977), sumando
en conjunto 101 diputados (el 20.2% del total).
Por lo que toca a la Cmara de Senadores, por primera vez en ella particip la
oposicin, representada por el Frente Democrtico Nacional, el cual conquist las
senaduras del Distrito Federal y de Michoacn (4 escaos, el 6.25% del total) frente
a las 60, conseguidas por el PRI (93.75%).243
Para el rgimen gobernante, no existe la necesidad de argumentar la tesis de la
transicin democrtica, en virtud de que existen partidos polticos, elecciones,
legalidad (no legitimidad) y los ordenamientos electorales necesarios para consolidar
el sistema poltico. Con la creacin del Instituto Federal Electoral (IFE) yel Registro
Federal de Electores (RFE), se produce laoferta poltica del rgimen. Recientemente,
la apertura del Senado de la Repblica, la abrogacin de la clusula de
gobernabilidad, entre otras medidas, ha impulsado avances graduales en la
democracia. La democracia ha sido un proceso perfectible e inacabado, que
responde a necesidades histrico-poUticas del grupo gobernante.
244
En las elecciones federales intermedias del 18 de agosto de 1991, participaron 10
242 Ibid. p. 25. En conjunto tenemos que el FDN-PMS y el PAN representan el 47.4% del total de votos
y que contarla con una presencia en conjunto de 237 diputados, frente a los 263 (52.6%) del PRI.
243 La oposicin veia a las elecciones de 1988 como un paso a la transicin democrtica, es decir al
trnsito de un rgimen presidencialista a uno presidencial (algunos autores han hablado del paso de un
presidencialismo absoluto, uno democrtico o de un presidencialismo exacerbado a una presidencia
acotada) contrapesado por legislativo fuerte autnomo y propsito; y por el otro, el de superar el sistema
de partido dominante hegemnico, que representa la existencia en nuestro pais de un partido en el
poder, que es al mismo tiempo un partido de Estado.
244 El poder politico del Mxico posrevolucionario se estructur con base en un Estado nacional, que
adopt la modalidad de Estado ampliado o de capitalismo reformado derivado de su configuracin
como un Estado social constitucional y un sistema politico de tipo populista-corporativo.
partidos polticos.
245
Entre el1o dediciembre de 1988 y el7 dejuliode 1991 secelebraron
31 elecciones en 26 entidades de la Repblica, en las cualesel PRI obtuvoel 65.3%
delosvotosy msdel 90%detodoslospuestos endisputa; el PAN, el 14.7%; el PRD,
el 10%Ylos otros partidos. el 10%restante. Deacuerdoa estos datos, encontramos
yalarestauracin electoral del PRI ydel subsistema del Partido dominante hegemnico,
por lavia de la "vueltadel carrocasi completo". Ver cuadros3.2y 3.3.
CUADRO 3.2
VOTACiN ABSOLUTA Y RELATIVA POR PARTIDO POLITICO EN LAS ELECCIONES PARA
DIPUTADOS UNINOMINALES, NMERO DE CURULES y PORCENTAJE EN EL CONGRESO
PARTIDO V.ABSOLUTA V. RELATIVA MAYORIA REP. TOTAL %DELA
(%) RELATIVA PROPORCIONAL CMARA
% (%)
PRI 14117451 61.47 290 30 320 64
PAN 4071 031 17.72 10 79 89 17.8
PRO 1898208 8.26 o 40 40 8.0
PFCRN 1000585 4.35 o 23 23 4.6
PARM 492876 2.14 o 15 15 3.0
PPS 412332 1.79 o 12 12 2.4
PEM 330799 1.44 o o o o
PT 261260 1.13 o o o o
PDM 249070 1.08 o o o o
PRT 136751
0.59 o
o
o o
Fuente: Plmentel G., Nun y Rueda Castillo, Francisco J., "Las elecciones del 18 de agosto: avance
democrtico o estancamiento autoritario?", Op. elt. p. 36.
Por lo que se refiere a los comicios de Senadores los resultados son evidentes, 31
senadurfas para el PRI y 1 parael PAN.
Cuadro No.3.3
ELECCiN DE SENADORES PORCENTAJE YESCAOS POR PARTIDO
PARTIDO PORCENTAJE (%\ ESCAOS
PRI 61.48 31
PAN 17.69 1
PRD 3.79
PPS 0.43
PRD-PPS (COALICION) 4.81
PFCRN 5.19
PARM 2.15
PEM 1.41
PDM 1.21
PT 1.08
PRT 0.68
Fuente: Ibid.
245 Pimentel O., Nuri y Rueda Castillo, Francisco J., "Laselecciones del 18 de agosto: avance democrtico o
estancamiento autoritario?", en Revista Iztapalapa, Mxico, UAM-Iztapalapa, No.44, noviembre-diciembre 1991,
p. 35-36. El PRI (fundado en marzo de 1929;segn susestadlsticas cuenta con9.5millones deafiliados), el PAN
(fundado enseptiembre de1939yquedaciacontar con67 milmiembros), el PRDJfUndadO enmayo de1989yque
seala afiliar a 1.700 mil personas), el PFCRN (fundado corno PST en mayo e 1975 y que cambi a Frente
Cardenista en noviembre de 1987), el PPS(fundado comoPPen juniode 1944YcomoPopular Socialista en
octubre de1960), el PARM (fundado en1954;perdi suregistro en1982y lorecuper en1985), el PDM (fundado
en 1972,cuarta expresin partidaria del sinarquisrno, despusdel Partido Fuerza Popular, el Partido DemCrata
Cristiano y el Partido Nacionalista Mexicano; perdi suregistro en 1988y lo recuper como definitivo enmayode
1990); estos sietepartidoscontaban conregistro condicionado: el PRT (fundado en septiembre de 1976, el cual
perdi suregistro en 1988), el Partido del Trebajo (fundado endiciembre de1990y queobtuvo sureconocimiento
legal enenero de 1991)Yel Partido Ecologista de Mxico (fundado en 1987y quedicecontar con33 mil gentes
repartidas en22estados; registrado enfebi'ero de 1991).
Estas elecciones no muestran tanto una reforma poltica, sino la profundizacin de
una modernizacin autoritaria que es prdiga en la apertura econmica, pero limitada
en lo que a competitividad equitativa, posiblidad en laalternancia del poder y pluralismo
efectivo se refiere.
246
Las condicionantes de lareforma poltica, para que se constituya en un ensanchamiento
democrtico en el pas, son dos factores determinantes en la formacin del poder
poltico de Mxico: el presidencialismoy el partido nico o partido de Estado (PRI).
Sin embargo, la Reforma del Estado no slo ha pretendido modificar estos factores, si
no que los ha incrementado orgnicamente ya que a travs del Programa Nacional de
Solidaridad se ha fortalecido la figura del Presidente de la Repblica y, al mismo tiempo,
ha permitido incrementar el nivel de votantes a favor del PRI. La separacin Gobierno-
PRI pareciera lejana y poco viable de llevarse a cabo, toda vez que constituye una
frmula histrica que permite conservar el poder en Mxico. Considero que una
autntica Reforma del Estado debera transformar y modificar estos factores polticos,
pero por otra parte, resultara su anttesis, ya que sin ellos podra provocar su propio
sepelio.
Enrique Gonzlez Pedrero seala que para llevar a cabo una autntica participacin
democrtica de la reforma poltica, la lista debe incluir cuatro mbitos muy claros: 1) el
sistema de partidos; 2) la divisin efectiva de los poderes; 3) los poderes y las
instituciones que integran la vida de los estados de la federacin, es decir, un autentico
federalismo; y 4) el amplio cuadro de libertades que consagra la ley, entre ellas, la
libertad de asociacin y la libertad de expresin. Una Reforma del Estado, para ser
completa, tiene que ser una reforma democrtica: una reforma que coloque al pas al
ritmo de las grandes transformaciones mundiales, pero que recoja, tambin, lo mejor
de sus luchas pasadas.w
246 El PRI en estas elecciones federales intennedias se sirvi con la cuchara grande: conquist 31 de las
32 senaduras (s610perdi la de Baja California), con lo que para la LV Legislatura cont6 con 61 escalios
senatoriales; obtuvo 290 curules de mayora relativa y entre 30 31 diputados plurinominales, con lo que
alcanza una suma de 320 321 posiciones en la Cmara de Diputados. Triunf en los 40 Distritos de
Mayora del DF para la 11 Asamblea del Distrito Federal. Gan en las 7 gubernaturas, aunque con a
renuncia de Ramn Aguirre Velzquez en Guanajuato, fueron 6 los pristas que alcanzaron una gubernatura.
Obtuvo 206 municipios y 59 diputados locales. Por otra parte, los 4.092,123 sufragios que alcanz el
PAN en los comicios para senadores, representa un incremento del 11.2% con respecto a los que obtuvo
en 1982, y del 24.9% en relacin con los logrados en 1988. De manera semejante, los 4.071 ,031 votos
depositados en su favor en los comicios para diputados federales significaron un avance del 49.2% del
logrado en 1985, y del 25.5% con respecto a 1988. El PAN obtuvo una votacin de 652,385 votos en la
eleccin de la 11 Asamblea del D.E lo que le pennite contar con 10 asambleas plurinominales. Cartos
Medina fue el segundo panista que ocupara una gubernatura, en Guanajuato. El Partido de la Revolucin
Democrtica alcanzen los 25 Estados en que hubo elecciones entre el 1
0
de diciembre de 1988 y el 7
de julio de 1991,840,376 sufragios (9.24% total), en esos mismos estados, el18 de agosto de 1991 logr
1.259,592 de votos (aunque el porcentaje descendiera a 8.64%). Ahora bien si se le toma como el
pretendido Partido que naci el 6 de julio de 1988, como heredero directo del neocardenismo, el PRD
sufri6 una prdida de ms de 4 millones de sufragios con respecto a lo conseguido por el FDN, tres anos
atrs, pero si se le compara con sus antecesores directos (PCM-PSUM-PMS), el Partido del Sol logra un
incremento absoluto de casi un milln de votos sobre la votaci6n ms alta, que se obtuvo en 1982, y ms
que duplic el porcentaje ms alto conseguido en el pasado, que fue en 1979.
247 Gonzlez Pedrero, Enrique. "La Refonna del Estado". En Nexos, No. 146, febrero de 1990, p. 49.
En suma, la propuesta gubernamental no rompe con estos factores, por lo que se
considera a la reforma poltica como limitada y sujeta a los resultados que se
obtengan de la reforma econmica. El fortalecimiento de la economa nacional y el
nivel alcanzado en esta materia sugiere que los alcances de la reforma poltica no
sern sustanciales, ya que el grado de aceptacin del programa econmico no
requiri mayor legitimidad poltica.
3.3.1 Reforma del Partido Revolucionario Institucional
Hemos sealado la importancia que tiene dentro de la Reforma del Estado salinista,
la reestructuracin y reforma dentro del propio partido en el poder (PRI). Incluso,
sta se liga a la reforma poltica iniciada en la presente administracin, por lo que
su avance y desarrollo depende en gran medida de lo que el Partido Revolucionario
Institucional pueda lograr en su proceso de reorganizacin y reestructuracin
interna.
248
La Reforma del Estado que propuso Salinas constituy una verdadera reinterpretacin
-desde la perspectiva neoconservadora- del sentido de la historia mexicana del ltimo
siglo, con respecto a aqulla que haba sido la hegemnica en el discurso oficial. Esta
reforma se produjo fundamentalmente en el mbito poltico-econmico del Estado,
esto es, en la naturaleza de la intervencin estatal, con el paso de un Estado social
constitucional a otro de corte neoliberal
249
La reforma del PRI es un componente bsico de la reforma poltica. La dcada de
los ochenta fue testigo de una crisis de hegemona del partido en el poder, la que
junto a la crisis de credibilidad en la figura presidencial y del sistema de partidos,
articulados a su vez con la crisis fiscal del Estado y la de productividad de la
economa, se tradujeron en un debilitamiento extremo del consenso, en el
agravamiento de los dficits de legitimidad del sistema, todo lo cual amenaz llevar
a una situacin de ingobernabilidad en el rgimen gobernante.
Las directrices de la reestructuracin poltica y organizativa del PRI quedaron
trazadas en el discurso que pronunci Carlos Salinas de Gortari en el61 aniversario
del Revolucionario Institucional (4 de marzo de 1990). La propuesta de recambio se
orient en seis direcciones principales:
250
248 En la XVI Asamblea Nacional del Partido Revolucionario Institucional en Aguascalientes, llevada a
cabo el dia 30 de marzo de 1993, el Presidente Salinas de Gortari afirmaba que: El partido se decidi
por su reforma para construir nuevas bases populares, para incorporar a la nueva sociedad, que ha
nacido de su propia transformacin. En las decisiones que ustedes han tomado est el perfil del
partido del prximo siglo y en el trabajo poltico que siga, su plena realizacin.
249 Pimentel Gonzlez, Nuri y Rueda Castillo, Francisco J. "Reforma del PRI: entre la apertura econmica
y el proteccionismo potco". En El Cotidiano, UAM-Azcapotzalco, No. 39 enero-febrero de 1991, p.
27.
250 Ibid. p. 28.
1) La democratizacin del proceso interno de seleccin de dirigentes partidarios y de
candidatos a puestos de representacin popular;
2) el reconocimiento de las corrientes existentes al interior de la organizacin,
que haga posible tanto su expresin, como su participacin en la accin poltica y
la direccin del partido;
3) clarificar el origen de los recursos de la organizacin y establecer un manejo
transparente en su utilizacin;
4) descentralizar la toma de decisiones y la organizacin del PRI, con libertad para los
miembros de los estados y municipios, frente a las autoridades locales y a ladireccin
centralizada;
5) promover una nueva cultura poltica para la cual se hace necesaria la creacin de
una escuela de cuadros; y
6) la constitucin de un rgano colegiado de deliberacin permanente, que recoja la
diversidad regional y de posiciones para la direccin ideolgica y la conduccin
poltica del partido.
Uno de los primeros intentos fue la creacin de los Comits de Base y Solidaridad
Campesina de la CNC -a partir de su XVII Congreso en agosto de 1989- que buscaba
dotar a esa organizacin de una mayor capacidad poltica. Otro fue el caso de la
FESEBES que constituye el modelo de reorganizacin sindical y de liderazgo obrero
que promovi el salinismo. En el sector popular se llev a cabo el intento ms profundo,
hasta ahora, de recomposicin poltica y organizativa, la cual se produjo en el marco
de la XI Asamblea Nacional de la CNOP -celebrada del 24 al 26 de septiembre de
1990, a escasas tres semanas de concluida la XIV Asamblea del PRI- que adopt /05
cambios de nombre: Unin de Enlace Ciudadano (UNE), as como su recomposicin
organizativa. Por lo que toca a los empresarios en el PRI destaca la creacin -pasajera-
de la Comisin de Financiamiento y Consolidacin Patrimonial del partido en el Distrito
Federal, constituida a finales de 1987 y que cubri parte de los gastos de la campaa
presidencial de Salinas de Gortari; contando entre sus miembros a prominentes
empresarios como Claudio X. Gonzlez, Carlos Slim, Angel Borja Navarrete y
otros. 251
En el plano de la elaboracin ideolgica, de la planeacin estratgica y de la reflexin
intelectual que apuntalaron el proyecto modernizador del salinismo, se form el Grupo
de Prospectiva y Proyecto Nacional, el cual reuni a 100 personas de los mbitos
poltico, de la administracin pblica, de la academia, de la ciencia, del arte y de los
medios masivos de difusin, coordinados por Abraham Talavera -ltimo director del
IEPES- y por Fausto A1zati (como director ejecutivo). Su medio de difusin fue la revista
Examen, que constituye la expresin del nuevo pensamiento modernizador.
251 Los cambios fueron: de lema, "Ciudadanos en Movimiento"; de concepcin orgnica: Frente de
Ciudadanos y Organizaciones; de estructura: cinco movimientos: sindical, gremial, de profesionistas,
tcnicos e intelectuales, urbano yde ciudadanos; de documentos; de definicin estratgica del mbito de
accin: en lo social, el barrio y la colonia; en lo cvico-poltico, el distrito y el municipio; de procedimiento
de eleccin del dirigente del sector a travs del voto directo y secreto de los delegados en el caso de ms
de un postulante, eleccin que result en el triunfo de Silvia Hernndez sobre Jos Aguilar Alcerreca.
Ibdem.
La reformulacin ideolgica del PRI y su proceso de reestructuracin potltico-
organizativa encontraron su carta de naturalizacin y el impulso para la profundizacin
de sus objetivos, trabajos y resoluciones del mximo evento: la Asamblea Nacional
en su XIV edicin. En total asistieron a la XIV Asamblea Nacional, 9 mil 587
delegados, de un total de 8 millones 458 mil 538 afiliados agrupados en 42 mil 270
comits seccionales. 252
Entre los resultados ms relevantes de la XIV Asamblea Nacional se encuentran
las modificaciones estatutarias. En esta materia se acordaron 48 reformas que en
los nuevos documentos incorporaron 27 modificaciones bsicas que cambian 77
artculos, al mismo tiempo que en su nueva presentacin los estatutos se reducen
de 214 a 187 artculos con cuatro transtoros.a
En cuanto a los aspectos ideolgicos ypolticos abordados en la XIVAsamblea, fue
patente la contradiccin de los trabajos realizados en Quertaro con los de Tlaxcala,
es decir, la reivindicacin de la herencia revolucionaria como sustento doctrinario y
el intento de introducir una versin de liberalismo social que no es otra cosa que
neoliberalismo econmico. Este forcejeo ideolgico en el que importantes sectores
pusieron de manifiesto el nacionalismo revolucionario, signific entonces una derrota
tctica de la corriente tecnocrtica de los reformistas y sus cuadros dirigentes del
Comit Ejecutivo Nacional por llevar la reformulacin ideolgica del partido hasta
su cambio de nombre, lema y referentes de identidad.e-
Una vez concluida la XIV Asamblea, el proceso de reforma priista se dio en tres
etapas; la primera, con la reestructuracin del Comit Ejecutivo Nacional; la segunda,
se produjo el 29 de noviembre de 1990, con la presentacin de los nuevos
documentos del PRI; yla tercera, con la constitucin del Consejo Poltico Nacional,
el 3 de enero de 1991. Los alcances esperados en la reforma interna del PRI no
fueron los esperados por el rgimen gobernante, que esperaba un nuevo perfil
ideolgico de su partido.
252 Los temas centrales planteados para discutirse fueron: a) la reorganizacin democrtica, b) la
eleccin democrtica de candidatos, c) la autonoma y descentralizacin de las decisiones al interior
del partido, d) el financiamiento, e) la solidaridad nacional, f) el fortalecimiento de la soberanla, g) la
nueva cultura polltica, h) la polftica electoral, e i) la polftica econmica. Las discusiones se dieron en
las mesas de Declaracin de Principios (coordinada por Socorro Dlaz y cuya sede fue Quertaro), la
de Programa de Accin (encabezada por Jos Carreno Carln en Oaxtepec), la de Estatutos (bajo la
responsabilidad de Jess Salazar Toledano, que trabaj en Puebla) y la de Modernizacin (encargada
a Abraham Talavera en Tlaxcala).
253 Ibid. p. 30.
254 Hay que senalar que el fracaso no fue completo, ya que se introdujeron cambios en la Declaracin
de Principios, como en el Programa de Accin, elementos ideolgicos sustantivos a partir de los
cuales se quiere llevar a cabo la reinterpretacin de nuestra historia, como la inclusin del concepto de
Solidaridad y la sustitucin del principo de nacionalismo revolucionario por una suerte de humanismo
ambiguo.
.'os Juan Snchez Gonzlez
3.3.2 Reforma del Distrito Federal
133
Otra reforma importante dentro de la reforma poltica fue la relativa al Distrito Federal.
Existe una interrelacin entre la reforma del Distrito Federal y la Reforma del Estado.
Debido a que la transformacin estructural del gobierno de la Ciudad de Mxico se
considera como un proyecto indispensable para la conformacin de una nueva
relacin entre centro y periferia, el cual busca descentralizar gradualmente la toma
de decisiones promoviendo una participacin ciudadana con capacidad de
organizarse por sl misma y con mayor presencia de la ciudadana en el manejo de
los recursos con que cuenta el Distrito Federal.
El centro de la discusin en torno a la reforma del Distrito Federal es el relativo al
mandato constitucional que le fue conferido a la capital del pas. Este mandato tuvo
en su momento el papel de unificar la vida poltica de la nacin, mediante una
estructura de gobierno centralizado que garantiz la estabilidad poltico-social del
Mxico posrevolucionario. Sin embargo, los profundos cambios que ha sufrido el
pas en las ltimas dcadas obligaron a sustentar la necesidad de una reforma del
Distrito Federal que modifique la centralizacin poltica yadministrativa prevaleciente.
Un primer elemento previo a la reforma fue la creacin de la Asamblea de
Representantes del Distrito Federal el 10 de agosto de 1987, como instrumento
para responder a demandas especficas, propiciar la participacin ciudadana y en
respuesta al conjunto de problemas que acarrearon los desajustes de la crisis y la
estructura administrativa existente. A partir de los planteamientos de la reforma del
Distrito Federal en 1993, la Asamblea de Representantes del Distrito Federal ha
obtenido el carcter de rgano legislativo, debido a que ha venido integrando objetivos
de gobierno para conformar y aplicar una funcin legislativa en el Distrito Federal en
los trminos que establece el artculo 122 constitucional, que redunda en la ampliacin
de sus atribuciones para su intervencin en los asuntos de la Ciudad de Mxico.
255
Aunque hubo variaciones en los resultados del Plebiscito del21 de marzo de 1992,
lo relevante fue observar que la ciudadana, preocupada y consciente de los
problemas y los cambios que requiere la ciudad de Mxico, expresaron su voto a
favor de un congreso local, la eleccin directa del Jefe del Gobierno del Distrito
Federal yla creacin del estado treinta ydos. El resultado de la inquietud ciudadana
y de los partidos potltlcos en el Distrito Federal fue que a partir de 1993 hubiera un
cambio considerable en la frmula democrtica de sus autoridades. Una reforma
poltica con la cual pudiera contar con el pleno derecho constitucional en la eleccin
de sus representantes.
m Robles Arenas Migoni, Jorge. Un anlisis prospectlvo de la reforma politica del Distrito Federal.
Tesis para obtener el titulo de Licenciado en Ciencias Pollticas y Administracin Pblica, Mxico,
UNAM, Facultad de Ciencias Polfticas y Sociales, 1996, p. 48.
A mediados del mes de abril de 1993, el Jefe del Departamento del Distrito Federal,
Manuel Camacho Sals, present la propuesta del gobierno federal para la
democratizacin de la capital ante la 11 Asamblea de Representantes del Distrito
Federal, la que en sus puntos esenciales sostiene: que la Asamblea se convierta
en un rgano de representacin y de gestin, facultada como rgano legislativo;
que el Congreso de la Unin dicte un estatuto especial que consolide la democracia
representativa; que se establezcan Consejeros Ciudadanos electos; que los
delegados aumenten su autonoma y exista un mayor grado de descentralizacin
de funciones; y que se d paso a la eleccin directa del Jefe de Gobierno del
Distrito Federal.
Esta propuesta prevaleci en la mayora de sus trminos, y aunque hubo avances
en la vida democrtica de la Ciudad de Mxico, los asuntos pendientes de la agenda
fueron con mucho los ms trascendentales y definitivos. La reforma poltica del
Distrito Federal qued mutilada, por lo que se requiere de una profunda reforma
que sustituya las condiciones prevalecientes del actual sistema autoritario de la
capital, que permita la recuperacin plena de los derechos polticos de los capitalinos.
3.4 Reforma social
El Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) fue iniciado el 2 de diciembre
de 1988. Era el segundo da de gobierno de Carlos Salinas de Gortari y en la prctica
represent el primer acto oficial de su administracin. Los avances de la poltica
econmica permitieron la recuperacin del crecimiento del gasto social. ste pas
del 33% del presupuesto federal en 1988 a 51.4% en 1992. An ms significativo
result el incremento de los recursos que se destin a Solidaridad, los que pasaron
de 2.31 billones de pesos en 1989 a 10.86 billones en 1992. El gasto de Solidaridad
represent en ese mismo ao el 7.78% de los recursos que el gobierno mexicano
destina al desarrollo social y el 44.77% del total de la inversin fsica en el sector.
256
"Solidaridad se defini como parte integrante de la reforma poltica para ampliar
los espacios de participacin democrtica en el quehacer pblico. Solidaridad
es, de esta manera, algo ms que recursos; es, cada vez ms, parte integrante
de un forma de gobierno, de una poltica de Estado".257
De esta manera, el efecto compensatorio de la privatizacin y del desmantelamiento
del Estado de Bienestar, resulta ser el Programa Nacional de Solidaridad
(PRONASOL). Con los recursos obtenidos de la privatizacin de las empresas
pblicas, stos se canalizan a servicios bsicos (agua, luz, servicios urbanos),
empresas de solidaridad (cooperativas, etc.) loque permiti un combate a la pobreza
directa.
256 Rojas Gutirrez, Carlos. Op. cit. p. 170.
257 Ibid. p. 174.
Los resultados fueron relevantes 258 segn Solidaridad:
Se integraron 13 millones de habitantes que no contaban con energa elctrica.
Se proporcion agua potable a 11 millones ms de usuarios y el alcantarillado
beneficia a 8.5 millones de personas que carecan de l.
Se pavimentaron 3,200 kilmetros de calles y avenidas.
Se entregaron ms de 1,500,000 escrituras para dar seguridad al patrimonio de
igual nmero de familias.
La cobertura de salud se ampli incorporando a 7.5 millones de mexicanos que
antes no reciban atencin mdica.
Ms de 70,000 escuelas fueron reparadas y equipadas.
Se otorgaron 550,000 becas a jvenes pasantes que realizaron servicio social
en proyectos de desarrollo comunitario.
Nios en Solidaridad canaliz 500,000 becas a escolares para la continuacin
de su instruccin primaria.
Los Fondos Municipales de Solidaridad ampliaron su cobertura en 1992 a 2096
ayuntamientos y llevando a cabo 63,389 obras y proyectos.
Sin embargo, Solidaridad obtuvo algunos otros resultados no formales en su agenda
oculta, como son los siguientes: fortalecimiento de la figura presidencial
(presidencialismo), votos al partido en el poder (PRI), una excesiva centralizacin
poltica y administrativa, legitimidad poltica y estabilidad social, entre otros. En esa
medida, el Programa no solo logr los efectos sociales deseados, sino tambin
potlticos, electorales e ideolgicos. al fortalecer la figura del Presidente y canalizar
los recursos fiscales a los estados y municipios donde se requeran para fortalecer
la imagen del partido en el poder.
En lo relativo a la reforma social destacan, entre otros aspectos, la creacin del
Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), las rnodificacicnes allMSS y al INFONAVIT,
la creacin con rango constitucional de la Comisin Nacional de Derechos Humanos,
la conformacin de los Tribunales Agrarios, de la Procuradura Indgena y el Registro
Agrario Nacional, entre otros.
Los Acuerdos Nacionales para la Modernizacin de la Educacin Bsica y el de
Elevacin de la Productividad y la Calidad han tenido efectos especlficos en el
mbito educativo y laboral. Estos acuerdos han significado cambios radicales que
inciden en la relacin del Estado con la sociedad.
La reforma social contribuye enormemente en la legitimidad del rgimen y sirve
como efecto de compensacin ante las repercusiones del programa econmico de
corte neoliberal. Las experiencias de Venezuela, Brasil y Per demuestran que la
permanencia de un gobierno con tendencias neoliberales requiere necesariamente
de un fuerte y consolidado aparato bienestarista, como el mexicano.
2581bid. p. 177.
3.5 Reforma administrativa
Por lo que respecta a la reforma administrativa pueden destacarse los siguientes
aspectos.e El redimensionamiento estructural se inicia con la desaparicin de la
Secretara de Programacin y Presupuesto (SPP), lo que redujo el aparato
burocrtico y, al mismo tiempo, buscaba dar mayor solidez y continuidad a los
procesos administrativos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
260
En forma paralela, desaparece la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa
(SEDUE) y surge la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), la cual asume las
funciones de proteccin ecolgica, desarrollo urbano, desarrollo regional y el
Programa Nacional de Solidaridad, con lo cual se integra la poltica social del gobierno
federal. La Secretara de Educacin Pblica (SEP) absorbe los centros de
investigacin, as como el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa. Asimismo, la
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos inicia un proceso de reubicacin
funcional y departamentalizacin de sus unidades a nivel regional. La Secretara de
Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) redefini su estructura acorde con la
ampliacin de sus funciones debido a la apertura comercial internacional.
Para apoyar la modernizacin en el agro mexicano, fue necesario llevar a cabo la
reorganizacin de dicho sector; crendose la Procuradura Agraria, el Tribunal Agrario
y el Registro Agrario Nacional, con base en las funciones y recursos transferidos de
la Secretara de la Reforma Agraria. Por su parte, la Secretara de Energa, Minas
e Industria Paraestatal (SEMIP) procedi a redimensionar su estructura funcional
con motivo de la privatizacin de las empresas pblicas bajo su coordinacin y de
los cambios generados en el sector energtico y en Petrleos Mexicanos.
En esta administracin fueron creados el Consejo Nacional para la Cultura y las
Artes, la Comisin Nacional del Deporte y la Comisin Nacional para el Ahorro de
Energa. Cabe destacar en este mbito la creacin de la Comisin Nacional de
Derechos Humanos. Estos cambios de racionalizacin orgnica llevados a cabo en
la Administracin Pblica Federal demuestran la tendencia al redimensionamiento
del aparato gubernamental en rganos, funciones, atribuciones y personal.
El redimensionamiento de recursos humanos en el aparato gubernamental es
evidente: a lo largo del perodo 1988-1992 existe una reduccin de 60 410 plazas,
lo que representa una disminucin del 4.3%, con relacin al total de la estructura
259 Hay que recordar que uno de los indicadores del comportamiento reciente de la economa nacional
es la participacin del Estado en la economia, la cual ha pasado a representar del 27% del producto
interno bruto en 1970 a casi 67% en 1982. Esto quiere decir que en el curso de tan s610 diez aftas, el
Estado mexicano ms que duplic el monto de su injerencia en las actividades econmicas del pas.
2IlOSacristn Ruiz, Carlos. La reestructuracin del sistema burocrtico. En La administracin pblica
contemporinea en Mxico. Mxico, SECOGEF-FCE, 1993, p. 237-238.
ocupacional del gobierno federal.
261
Sin embargo, ello no permite demostrar que
nos encontremos frente a una reforma administrativa deliberada; en todo caso, es
un proceso de adecuacin y adaptacin administrativa a las nuevas condiciones
cambiantes del mundo moderno.
Cabe destacar que para el anterior gobierno, el Programa General de Simplificacin
de la Administracin Pblica Federal, que coordin la Secretara de la Controlara
General de la Federacin, fue el principal instrumento para "...Ia modernizacin de
la administracin pblica (que) busca devolver a la sociedad civil su iniciativa, que
progresivamente haba sido reducida ante un aparato estatal que creca en tamao
y complejidad".262
Al concluir el sueo de la administracin de la abundancia, se agot la idea de que
la modernizacin administrativa era necesaria y urgente. Se busc su simplificacin,
privatizacin y achicamiento, en lugar de pretender su profesionalizacin para lograr
una racionalidad administrativa. Esta aspiracin forma parte de las utopas
administrativas, que difcilmente lograr realizarse dentro del actual funcionamiento
del sistema poltico mextcano.e
Ante el cuestionamiento del tamao deseable del Estado, Gonzlez Pedrero sealaba
que no tena respuesta numrica o tcnica, era cuestin de una "definicin poltica,
que slo se sostiene en el deseo manifiesto de abrir cauces nuevos a la participacin
social e individual (...) Qu tan grande debe ser el Estado (...)? La respuesta ms
subjetiva pero quiz ms controlable con la realidad de todos los das sera la
siguiente: un Estado que propicie una vida crecientemente democrtica y la marcha
cada vez ms veloz hacia la justicia social".264
En relacin al volumen del empleo del sector pblico, Espinoza Valle 265 establece
que parece no haber sufrido modificaciones, ms an, se ha incrementado, pues al
finalizar 1991 el nmero de empleados de la administracin pblica habra aumentado
en un 0.9% -12 mil 430 plazas-, con respecto al ao anterior.
261 Ibid. p. 240. Este proceso ha permitido que pueda llevarse a cabo un crecimiento en los sectores
siguientes: 1) educativo, un incremento de 73 520 plazas, lo que implica un crecimiento del 9.4%
durante el periodo 1988-1992; 2) salud, un incremento de 30 333 plazas, que significa un aumento del
28.3% respecto de su plantilla original de 1988; 3) seguridad nacional e imparticin de justicia, se han
incrementado en 28244 plazas, que representa el 13.9% sobre el nmero existente en 1988.
262 Vzquez Cano, Luis Ignacio. La simplificacin administrativa. En La administracin publica
contempornea en Mxico. Mxico, SECOGEF-FCE, 1993, p. 209. Como resultado del mencionado
Programa de Simplificacin publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 9 de febrero de 1989, al
ano de 1992, se han realizado 1823 acciones que han redundado en la agilizacin de los trmites
gubernamentales, asl como el mejoramiento de los servicios que prestan a la ciudadania las
dependencias y entidades federales.
263 Pardo, Maria del Carmen. Op. cito p. 146.
264 Gonzlez Pedrero, Enrique. Op. cito p. 48-49.
265 Espinoza Valle, Alejandro. Reforma del Estado y empleo pblico. Mxico, INAP, 1993, p. 61-62.
En primer lugar, la Reforma del Estado se concentr bsicamente en el
redimensionamiento del sector paraestatal. Es en ese sector donde ha habido una
drstica reduccin de personal, sobre todo en aquellas empresas que han sido
liquidadas. Un claro ejemplo lo constituye el de Fundidora de Monterrey, S.A.
(FUMOSA), donde se rescindi el contrato de 10 mil trabajadores. En segundo
lugar, la reduccin de personal del gobierno central afect al trabajo de confianza,
observndose como contrapartida un incremento de personal de base; a nivel de
las dependencias algunas Secretaras de Estado redujeron personal con lasupresin
de programas y reas de trabajo, pero un buen nmero de sus empleados fueron
reubicados, las que adems contrataron nuevo personal. Este es el caso de aqullas
que se ubican en los sectores definidos como estratgicos: educacin, salud y
seguridad nacional. Adems, el Programa Nacional de Solidaridad contribuy de
manera importante al aumento del empleo gubernamental.
En el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, la Reforma del Estado ha propiciado
un menor Estado y un mayor presidencialismo.
266
La Reforma del Estado no ha
afectado significativamente las formas de articulacin de la ciudadana con la
institucionalizacin estatal. El Estado no ha abdicado de su posicin central en la
conduccin nacional, pero la ha disminuido en ciertos sectores econmicos.
Omar Guerrero seala que una alternativa para la Reforma del Estado en el mbito
administrativo hubiera sido la implementacin de las polticas pblicas. 267 Adems
de brindar luz sobre los dficit del Estado Benefactor, ste anlisis hubiera detectado
las zonas efectivamente susceptibles de privatizacin, as como aqullas otras cuya
conveniencia reclamara permanecer como parte del Estado. Es decir, hubiera
permitido una Reforma del Estado juiciosa y ponderada, que produjera conocimiento
y consenso. La Reforma del Estado como privatizacin de la administracin pblica
ilustra adecuadamente una opcin ajena al uso del anlisis de implementacin.
268
De hecho, no se han emprendido acciones de gran relevancia para ofrecer un
mejor servicio en la Administracin Pblica Federal, sino que sta se ha visto reducida
por los efectos de la privatizacin. Una Reforma del Estado que no lleve a cabo una
profunda reforma administrativa, limita la posibilidad de una nueva relacin entre el
Estado y la sociedad. No hay Reforma del Estado, sin reforma administrativa.
266 Monsivis, Carlos. "A menor Estado, mayor presidencialismo", en Nexos, Mxico, No. 145, enero
de 1990, p. 58.
1fj7 Guerrero, Ornar. "Los usos del anlisis de implementacin de polticas", Gestin y Politica Pblica,
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) vol. 111, No. 1, primer semestre de 1994.
268 El anlisis de implementacin ofrece consejos sobre las polices actuales y futuras con base en la
experiencia de las policaspasadas, y constituye un procedimiento de aprendizaje que capacita a los
gobiernos para lidiar con los futuros inciertos y complejos. La implementacin no es una panacea, sino
un procedimiento cientfico til para enfrentar los problemas de cambio, por ejemplo, la Reforma del
Estado. Si dicho estudio, que no se aplic -al menos suficientemente- a la Reforma del Estado, se
aplicara ahora mismo, seguramente ofrecerla explicaciones convincentes de su fracaso, y nos ayudarla
a no volver a fracasar.
3.6 Reforma ideolgica
Otra reforma que cobr significado fundamental dentro de la Reforma del Estado
salinista es la ideolgica. Existe un cambio sustancial del nacionalismo revolucionario
por un neonacionalismo basado en el neoliberalismo. As, hay una triloga de
nacionalismo revolucionario, liberalismo social y neoliberalismo que se desprende
del Tercer Informe de Gobierno y del discurso pronunciado con motivo del LXIII
aniversario del Partido Revolucionario Institucional (PRI). No obstante, dos
basamentos del poder se han ido modificando en la perspectiva de la Reforma del
Estado: la Constitucin de 1917 y los principios de la Revolucin Mexicana. La reforma
ideolgica plantea un cuestionamiento todava en anlisis: Es posible una Reforma
de la Revolucin? En qu trminos y qu debe reformarse?
Existen tres momentos esenciales en la divulgacin del liberalismo social como
fundamento ideolgico de la Reforma del Estado.
269
La primera indicacin surge el
1 de noviembre de 1991 en el 111 Informe de Gobierno, donde se convoca a la
"modernizacin" por la va "nacionalista y popular" de la Revolucin Mexicana. El
concepto de liberalismo social tuvo de esta forma un soporte en la que ms tarde
fuera llamada la "Reforma de la Revolucin". Con ello dos mitos fundamentales del
pas se vieron en la prueba de la relectura: uno, la revolucin; otro, el nacionalismo.
La segunda seal fue en el discurso de Carlos Salinas el 5 de febrero de 1992, en la
ciudad de Quertaro, en torno al LXXV Aniversario de la Constitucin. Con ello se
buscaron dos objetivos: el primero, legitimar las reformas constitucionales que se
haban realizado a los artculos 28 (se reinstal el servicio mixto de la banca); el27
(para la reforma campesina); el 3,5,24,27 Y130 (en materia de las relaciones
Estado Iglesias); el apartado B del 102 (para la creacin de un rgano de defensora
de los derechos humanos); y el artculo 4(referente a la composicin pluricultural
del pas y de los pueblos indgenas). El segundo objetivo consisti en la convocatoria
para continuar la reforma de la Revolucin Mexicana. La tercera indicacin se vierte
en el marco del LXIII Aniversario del PRI. El Presidente pronunci un discurso
tendiente a definir la poltica gubernamental y al mismo tiempo situ ideolgicamente
a ese partido. Al liberalismo social se le coloc entre los "neoreaccionarios",
seguidores del estatismo y la regulacin econmica, y a los neoliberales defensores
del Estado mnimo, alejado de las demandas sociales.
270
269 Fuentes, Mario Luis y Lumbreras, Jorge. La Reforma del Estado en los nuevos escenarios
internacionales. Mxico, Diana, 1996, pp. 280-281.
270 La redefinicin politico-ideolgica fue la respuesta a varios problemas que enfrentaba el rgimen.
Uno de ellos fue la acusacin sistemtica a la poltica sexenal como neoliberal. El segundo conflicto
tenia que ver con el agotamiento del discurso intervencionista, ligado a operaciones polticas de extensin
del Estado y el enfrentamiento de la vertiente nacionalista. El tercer problema consista en que la
poltica gubernamental inscrita en la Reforma del Estado precis fundamentos ideolgicos capaces de
incidiren la definicin de nuevos principios de identidad poltica y, asimismo, en el deber ser del Estado.
Ibid. p. 281-282.
Segn Ren Villareal, el liberalismo social representa el marco doctrinario que busca
hacer compatibles las libertades individuales con los derechos sociales, en un marco
de globalizacin e interdependencia mundial. "El liberalismo social mexicano es
una ruta de reforma al programa histrico de la Revolucin mexicana para responder
a las nuevas condiciones internacionales del siglo XXI".271
El nuevo liberalismo rechaza la nocin neoliberal de un individualismo radical sin
controles ni cohesiones sociales, basado en la preeminencia del mercado, y
reinvindica las libertades econmicas y los derechos humanos. Para el liberalismo
social "el exceso individualista del liberalismo econmico debla ser reformado para
adecuarlo a las responsabilidades sociales".272 Ello significara que mientras que el
neoliberalismo es antiestatista, el nuevo liberalismo no est contra el Estado, sino
contra sus excesos. As, mientras el primero plantea desmantelar el Estado, el
segundo propone retomar las nuevas dimensiones de la ciudadanla y los derechos
humanos para reformar, no para destruir al Estado.
En el liberalismo de laisser-faire o neoliberalismo, la libertad individual y el libre
mercado van acompaadas como filosoffa y prctica del darwinismo social. En el
liberalismo social la libertad individual y el libre mercado van acompaadas de un
Estado Social de Derecho, que procura corregir las desigualdades sociales e
imperfecciones del mercado para darle orientacin social al desarrollo.
m
Para Carlos Salinas de Gortari, el liberalismo social es resultado del movimiento
liberal del siglo XIX, as como el que inaugura el siglo XX con la Revolucin Mexicana
de 1910, que impulsa un reclamo democrtico y profundiza en la propuesta liberal:
con una dimensin comprometida socialmente. Ambos movimientos, conforman la
sntesis poltica del liberalismo social mexicano, la cual establece en un mismo
proyecto las grandes aspiraciones nacionales: soberana, libertad, justicia y
dernocracia.v-
El liberalismo social en Mxico contempla un Estado sano financieramente y
comprometido con su tarea de regulador de mercados y promotor de la inversin,
que garantiza la estabilidad econmica y promueve el crecimiento. Un Estado que
se coloca a la vanguardia para abatir la pobreza extrema y moderar la
271 Villarreal, Ren. Liberalismo social y Reforma del Estado: Mxico en la era del capitalismo
posmoderno. Mxico, NAFIN-F.C.E., 1993, p. 31. Segn Villarreal, el liberalismo social es el marco
doctrinario e ideolgico en el proyecto de reforma de la Revolucin mexicana, a partir de la cual se
enfocan los retos del siglo XXI, retomando las ralees del pensamiento liberal mexicano del siglo XIX y
los derechos sociales plasmados en la Constitucin de 1917.
272 Gil Villegas, F. Origenes, definicin y crItica del liberalismo social". La cuestin terica del
liberalismo social, Cambio XXI Fundacin Mexicana, p. 21.
273 Villarreal, Ren. Op. cit. p. 35.
274 Salinas de Gortari, Carlos. Discurso de Inauguracin del Seminario Intemacional "Libertad y Justicia
en las Sociedades Modemas. Mxico, LaJornada, Suplemento Especial, 4 de junio de 1993, p. 1/.
desigualdad entre regiones e individuos. El liberalismo social no es liberalismo estatal,
ya que trata de liberar fuerzas sociales de restricciones estatales, de reconocer que
la libertad no slo se refiere a individuos aislados, sino que tambin requiere de
grupos en la sociedad, de asociaciones y de instituciones de la propia sociedad. 275
En esta perspectiva, la Reforma del Estado es concebida como parte de las libertades
y derechos econmicos de los particulares, de la eficiencia del mercado en la
asignacin de los recursos para la produccin y encamina las actividades estatales
hacia la promocin, mediante la privatizacin, la desregulacin y la apertura
comercial. Pero al reconocer la presencia de imperfecciones en los mercados, regula
la prcticas monoplicas y establece como estrategia de ordenamiento econmico
la administracin de los precios.
276
Jos Luis Calva sostiene que la expresin liberalismo social fue acuada por Jess
Reyes Heroles para caracterizar a la corriente de pensadores y actores sociales
que apareci desde los orgenes del liberalismo mexicano y se distingui por cuatro
rasgos esenciales: 1) su tendencia a separarse del liberalismo econmico clsico
en materia de comercio exterior, rechazando el librecambismo y adaptando el
proteccionismo; 2) su concepto de la propiedad agraria que rechaza el derecho de
la propiedad privada irrestricto del liberalismo de Adam Smith; 3) su orientacin,
que lo separa del liberalismo clsico, a favorecer laorganizacin colectiva yautnoma
de los trabajadores como instrumento para lograr un reparto equitativo del producto
generado, as como su concepcin de un Estado Promotor del bienestar social; 4)
su profunda vocacin y prctica poltica democrticas, rasgo de la corriente
hegemnica del liberalismo mexicano. 277
Por su parte, el sentido del neoliberalismo social del salinismo es diferente; ste es
librecambista, el liberalismo social es proteccionista; el salinismo es fantico
partidario de la propiedad privada irrestricta y de la concentracin de la tierra; el
liberalismo social concibe la funcin social de la propiedad y propugna por su
distribucin equitativa; al contrario del liberalismo social, el salinismo restringe y
reprime la organizacin independiente yla lucha colectiva de los trabajadores por el
reparto equitativo del valor agregado, promueve la distribucin regresiva del ingreso
y achica las funciones del Estado como promotor del bienestar social; el salinismo
se caracteriza por prcticas polticas autocrticas, el liberalismo social, en cambio,
es congruentemente democrtico.
278
275 "El liberalismo social mexicano se ha constituido en programa de gobierno y su institucionalizacin
ha permitido precisar propuestas ms generales. Es as como Mxico ha convertido su propia dinmica
y la del resto del mundo en nuevas posibilidades que, a su vez, se han traducido en nuevos retos y
tambin en resultados concretos. Ah estn la apertura decidida hacia al exterior, la convocatoria a la
pluralidad y a la tolerancia poltica, la defensa de los derechos humanos, la reestructuracin financiera
del estado, la consolidacin de la estabilidad econmica y la reanudacin del crecimiento, el combate
solidario a la pobreza extrema, la proteccin de nuestro patrimonio ecolgico y el respeto y apoyo a las
iniciativas individuales y colectivas ..
276 Villarreal, Ren. Op. cil p. 41.
211 Calva, Jos Luis. Op. cito p. 108-109.
218 Ibldem.
La reforma ideolgica es resultado de los avances logrados en las reformas
econmica, politica, social y administrativa. La reforma ideolgica (liberalismo social)
se constituye entonces en el sustento ideolgico de la Reforma del Estado. Sin
embargo, el sustento real del liberalismo social es una revisin de liberalismo clsico
y neoliberalismo, con una pequea dosis de ideologa nacionalista. El liberalismo
social naci muerto, tiene ms contradicciones que aportaciones y representa los
intereses de justificar las reformas emprendidas bajo el ropaje ideolgico de
neoliberalismo. Aqu, liberalismo social es neoliberalismo revisionista.
3.7 Reforma internacional
Debido a que la economa mundial se ha transformado por la marcada globalizacin
mundial, recrudeciendo la competencia por los mercados y los recursos financieros;
hay un acelerado cambio en los procesos de produccin a partir de nuevas
tecnologas; y por la integracin de tres centros econmicos regionales -Amrica
del Norte, Europa y Japn-, los polos del desarrollo mundial del prximo siglo, la
Reforma del Estado en Mxico ha cambiado en su entorno internacional.
279
En los ltimos seis aos, la poltica exterior mexicana se ha transformado. El
concepto rector ha sido no slo la diversificacin frente a la guerra fra, sino la
diversificacin estratgica: amplitud en la agenda y amplitud en el nmero de
interlocutores dentro del conjunto de naciones y regiones. Esta es una diversificacin
selectiva en la que el gobierno mexicano establece prioridades: preservar la
soberana, abrir nuevas oportunidades de dilogo poltico compatibles con el proyecto
de desarrollo nacional y promover la cooperacin internacional, en el contexto de la
formacin de regiones econmicas y de agudizada competencia mundial.
280
Algunos cambios sustantivos en esta materia comprenden Amrica Latina, los
Estados Unidos, Europa y la Cuenca del Pacfico, as como en organismos
internacionales como la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), la
Organizacin de Estados Americanos (OEA), el Acuerdo General de Aranceles y
Comercio (GATI), el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo econmica (OCDE), el Sistema Econmico
Latinoamericano (SELA) y la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI).
En el cuadro 3.4 puede observarse el conjunto de las negociaciones comerciales
llevadas a cabo por el gobierno mexicano de 1982-1993, para impulsar la reforma
internacional:
279 Rebolledo, Juan. La Reforma del Estado en Mxico. Mxico, F.e.E., 1993, p.62.
280 Ibid. p. 63-64. Ello, a partir de un debate mundial entre tendencias contrarias: la globalizacin y el
proteccionismo, la integracin de entidades supranacionales y el resurgimiento de conflictos intertnicos,
el optimismo desbordado y la confusin por el futuro.
Cuadro No. 3.4
CRONOLOGA DE LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES DE MXICO
143
AO NEGOCACIONES COMERCIALES
1982-86 Acuerdos deAlcance Regional enel marco deALADI conCosta Rica,
Guatemala, Honduras, Nicaraoua y el Salvador.
1984 Mxico y Canad firman unMemorndum deEntendimiento enMateria deComercio.
- Mxico y Estados Unidos firman unEntendimiento Bilateral enMateria deSubsidios
1985 y Derechos Compensatorios, renovado portresaos a partir de 1988.
- Mxico solicita suingreso al Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio IGATI}.
1986 Mxico ingresa al GATI y participa activamente enlasnegociaciones multilaterales de
laRonda Uruguay.
1987 Mxico y Estados Unidos firman unEntendimiento Bilateral sobre Consultas en
Materia deComercio e Inversin.
1988 - Mxico y Estados Unidos firman unnuevo Convenio Bilateral Textil,
existente desde 1975, quepermite laexportacin deproductores textiles y
del vestido a Estados Unidos.
- Mxico ingresa al Consejo Econmico delaCuenca del Pacfico, organismo
compuesto porempresarios delaregin y cuyo objetivo es identificar oportunidades
decomercio e inversin.
1989 - Mxico y Estados Undos suscriben unEntendimiento para Facilitar el Comercio y
la Inversin.
- Mxico y Estados Unidos prorrogan unconvenio siderrgico firmado en1984, enel
marco deunAcuerdo deRestriccin Voluntaria, estableciendo cuotas a lasexportaciones
mexicanas a losEstados Unidos por18meses adicionales.
- Mxico ingresa al esquema deCooperacin Econmica del Pacfico Asitico, foro
para el anlisis delasrelaciones econmicas delaregin al queasisten representantes
gubemamentales.
1990 Mxico, Colombia y Venezuela crean el Grupo delosTres para promover la
cooperacin e integracin entre lostrespases y conel resto deAmrica Latina y el Caribe
1991 - Mxico y Chile firman unAcuerdo deComplementacin Econmica.
- Mxico y laComunidad Econmica Europea firman unAcuerdo Marco deCooperacin,
quesustituye al Acuerdo de1975.
- Mxico, Colombia y Venezuela firman unMemorndum deEntendimiento enel
queformalizan el compromiso delograr unacuerdo delibre comercio.
- Mxico y Bolivia secomprometen a iniciar lasnegociaciones para lograr unacuerdo
delibre comercio.
1992 - Mxico Ylospaises centroamericanos firman el Acuerdo Marco Multilateral para
establecer una zona delibre comercio.
- Mxico, Canad y losEstados Unidos suscriben el Tratado deLibre Comercio de
Amrica del Norte.
1993 - Mxico ingresa al mecanismo deCooperacin Econmica del Pacifico Asitico,
organismo compuesto porrepresentantes delosgobiemos delaregin para fomentar
lacooperacin econmica.
- Mxico, Canad y losEstados Unidos suscriben losacuerdos complementarios
al Tratado deLibre Comercio enmateria demedio ambiente y enmateria laboral.
- Mxico, Canad y losEstados Unidos firman unMemorndum deEntendimiento
enmateria deSalvaguardas, como complementario al captulo respectivo enel Tratado
deLibre Comercio.
- Mxico y Estados Unidos firman unAcuerdo sobre el Establecimiento delaComisin
Ecolgica Fronteriza y el Banco deDesarrollo deAmrica Latina.
Fuente: Blanco Mendoza, Herminio. Las negociaciones comerciales de Mxico con el Mundo.
Mxico, Ee.E., 1994.
En ese sentido, ha existido un cambio radical entre los organismos internacionales,
en los que el gobierno mexicano participaba en forma beligerante. Actualmente, la
poltica exterior mexicana, slo se desarrolla en los foros econmicos internacionales
donde se llevan a cabo las grandes transformaciones econmicas y comerciales
mundiales.
3.8 Reforma constitucional
Dentro de la Reforma del Estado se realizaron algunas adecuaciones profundas a
nuestra Carta Magna, que pueden considerarse como parte de una reforma
constitucional. Las reformas de orden jurdico se realizaron para buscar la
modernidad. Entre las reformas constitucionales ms importantes se encuentran
las relativas al sistema electoral, la reprivatizacin bancaria - y la autonoma del
Banco de Mxico-, los derechos humanos, la propiedad rural, el estatuto de las
iglesias, los derechos de los indgenas, la educacin y la lucha contra el
narcotrco.e
La reforma electoral 1989-1990 buscaba dirigir las exigencias sociales de mayor
credibilidad en el voto y, en general, en las contiendas por la renovacin democrtica
de los mandos pollticos. Se tuvieron grandes avances, aunque resurgieron nuevos
requerimientos: la renuncia del Estado a la organizacin de las elecciones.
Con el fin de propiciar los derechos de las comunidades indgenas fue reformada la
Constitucin, que ahora incluye disposiciones especficas para garantizar el respeto
a sus tradiciones, idiomas y costumbres. Otras leyes tambin fueron modificadas
para buscar la proteccin de los derechos humanos; entre ellas, el Cdigo Penal y
la Ley de Procesos, para garantizar la presencia de un abogado defensor y para
invalidar confesiones que no hayan sido hechas frente al Ministerio Pblico.
282
El 3 de septiembre de 1993, se reformaron los artculos, 16, 19,20, 107 Y119, para
precisar y ampliar los derechos procesales de las personas. Con las reformas
constitucionales al artculo 3en 1992, el gobierno pretendi dar respuesta a una
preocupacin de diversos sectores de la sociedad, establecindose este derecho
y, an ms, hacindose este derecho responsabilidad del Estado: dar educacin
preescolar, primaria y secundaria a quien lo solicite. Esta modificacin tambin
establece la obligatoriedad de la educacin secundara, manteniendo gratuita la
que presta el Estado y precisa el derecho de todo mexicano a recibir educacin.
Una de las reformas ms discutidas fue, en materia religiosa, la que modific los
artculos 130, So, 24, 27 y cuya iniciativa fue presentada por el PRI, y que
28' Lpez Moreno, Javier. Reformas constitucionales para la Modernizacin. Mxico, F.e.E., 1994.
Jos Francisco Ruiz Massieu habla dicho "Las enmiendas en materia eclesistica, rural yde indigenismo
liquidan en este siglo viejos problemas no resueltos que nos hered el siglo XIX; y la electoral, la
bancaria y la de derechos humanos, responden a los nuevos grandes temas del siglo XXI que se
anticiparon, y que se vivirn ms plenamente en este siglo:
282 Rebolledo, Juan. Op. cit. p. 87-90.
buscaba dar transparencia a lasrelaciones del Estado conlas iglesias. Por otraparte,
lareformaal artculo27 constitucional y lasnuevasleyesparael campo, fueronde las
modificaciones constitucionales msdebatidas y polmicas, yaquesignificaban el fin
del repartoagrarioy unanuevavisindelasrelaciones del campoyel capital. Aunque
sesugierequelosresultados sona largoplazo, parecequelosobjetivos delareforma
nose hancumplidopor unadiversidad defactores. El queexistala normanosignifica
que por sloese hechose lograrn los propsitos establecidos.
Estas son algunas de las modificaciones constitucionales ms importantes en este
proceso dereforma. Debido aqueel gobiemo deCarlos Salinas contaba conlamayora
relativa enlaCmara deDiputados yconel apoyo del PAN, lasreformas constitucionales
se llevaron a cabohaciendoposiblela Reformadel Estadoconorientacin neoliberal.
3.9 Balance de la Refonna del Estado con Salinas de Gortari
El debate en torno a la Reforma del Estado en Mxico, en el gobierno de Carlos
Salinas deGortari, provoc unaamplia polmica, desdesusimplicaciones econmicas,
polticas y culturales, haciacuestionamientos entornoal propsito de unatransicin a
la democracia. Aunque esta tesis no fue compartida por el gobierno, la importancia
que revisteel mejoramiento de lavidademocrtica del pases unsignode su avance
y consolidacin.
Dentrode las implicaciones econmicas de la Reformadel Estadoencontramos tres
especficas. En primer lugar, un recortedrsticodel gasto pblico, una disminucin
significativamente del gasto estatal tanto en la inversin como en el gasto corriente.
Unasegundalineaserefiereal procesodeliberalizacin e insercin mundial, atravs
del Tratado de LibreComercio, laapertura comercial y algunos tratados conpasesde
Amrica del SuryCentroamrica. Entercerlugar, tiene quever conel desmantelamiento
progresivo del reaestataldelaeconomla, enconcreto conlasliquidaciones, fusiones
y ventade las empresaspblicas.
283
Del cambio estructural a la modemizacin y de ah a la Reforma del Estado; Jorge
Alcocer partedel principio de que aunqueno existeunacondicionante mecnica, es
imposible disociarla situacin econmica de lasposibilidades de la democracia. Esto
requiere unaexplicacin del rolestatal.
284
Setratara deacotarlasfunciones del Estado,
de reducirsu participacin en laeconomaparapermitirquelas fuerzasdel mercado,
ensu libreoperacin, generen demaneraautomtica, primero, laregulacin necesaria
paraquelaeconoma funcione demaneraadecuada, ya travsdeesefuncionamiento
se produzca el empleoy distribucin del ingresoqueel pals requiere parasuperar su
atrasosocial.
283 Alcocer Villanueva, Jorge. "Economa y poltica en la transicin mexicana". En Barros Horcasitas,
Jos Luis, Hurtado, Javier y Prez Femndez del Castillo, Germn, Transicin a la democracia y
Reforma del Estado en Mxico, Mxico, 1991, UAG-Miguel Angel Porra-FLACSO, p. 19.
284 Se hace referencia a un Estado franciscano que vende sus empresas para darte agua, electricidad,
alimentos a los pobres; lo que ocurre es que tambin estamos frente a una especie ae Robin Hood
invertido, que le quita a los pobres para darle a los ricos, sobre todo, visto en trminos de la venta de
empresas paraestatales, que en algunos casos han constituido un autntico remate, a precios francamente
inexplicables, por lo bajo que se han fijado los precios de las privatizaciones.
A lo que hemos tendido, por el contrario, es a la agudizacin de las desigualdades
sociales y delaconcentracin delariqueza, unapoblacin crecientemente empobrecida
y el desmantelamiento del Estado. El Programa Nacional de Solidaridad es un
reconocimiento explcito dequelapoltica econmica aplicada es inviable pararesolver
losproblemas socialesdel pas: modemizara lanacin noproduce justicia, noproduce
desarrollo de la sociedad, sino que producey acentala marginacin y la miseria.
Estdemostrado consuficiencia enlasexperiencias internacionales yenlaexperiencia
de Mxico, que la democracia por s misma no genera bienestar efectivo para la
poblacin; noes ese suobjetivo, perosindemocracia losobjetivos de lajusticiasocial
son ms difcilesde alcanzar. La democracia ylajusticiasocial demuestranque, as
como los dos ltimos gobiernos mexicanos han venido demoliendo las bases
econmicas creadas por el cardenismo, han conservado sin embargo, las bases
polticas que son sustentodel sistemaantidemocrtico mexicano.
28s
La Reformadel Estadoen Mxicodebepartir de una redefinicin de lo que el Estado
puedey debehaceren materiadecombatea lapobreza yredistribucin del ingreso. Si
bienloscuestionamientos acercade lafuncin redistributiva del Estadosonmltiples,
existeconsensoacercade quesi enalgosejustificasu intervencin, es precisamente
en materiade redistribucin. El principal retode la Reformadel Estadoen Mxicoes
instrumentarunaestrategia redistributiva eficaz.
Carlos Bazdresch sel'lala que, al menos a nivel terico, no aparecela necesidad de
que mercado y democracia vayan juntos. No obstante, en los pases desarrollados
existeunaltogradodecoincidencia entrelaexistencia demercadoylavigencia de un
rgimen democrtico. De tal maneraque noes seguroque en los pasespobresque
iniciansu transicin a la democracia, est se logrefelizmente. Tampoco lo es, que al
avanzar en tal transformacin implique necesariamente que la economia vaya
hacindose del mercado. Peor an, podra ocurrir que al menos temporalmente la
instauracin del mercadoyde lademocracia se obstaculicen unoal otro.
286
En realidad, no existe una nicanocinde La Reforma del Estado. Se trata por lo
menos de dos procesosclaramente definidos: el de la reformaeconmica y el de la
reforma polftica del Estado. Cada uno tiene sus propios motivos, es propuesto por
diferentes grupose intereses ytienenconsecuencias independientes del otro.
287
Enel
caso de la Reforma del Estado en Mxico, parece ocurrir que los pases avanzan
primeropor el camino de la democracia y despus por el de la equidady la justicia
social. Esaes la experiencia del caso mexicano.
285 Ibid, p. 24-25.
286 Bazdresch, Cartos, "Implicaciones econmicas delatransicin alademocracia", EnBarrosHorcasitas,
JosLuis, Hurtado, Javier y PrezFemndezdel Castillo, Germn, Op. cit, p. 32-33.
287 Lareforma econmica tienecomomotivoprincipal labsqueda deunamejoreficiencia en laeconoma,
mediante la promocin de un mayor grado de competencia en el mercado intemo, as como de la
disminucin de la intervencin del sectorpblicoenel manejode los recursos productivos. Mientrasque
la reformapoliticatienecomopropsito hacerqueel gobiemoy su burocracia respondan en formams
cercaa lavoluntadde los votantes.
Otro autor seala que la transicin poltica mexicana habra de incluir varios elementos
como: una recuperacin del individuo como ncleo esencial y suficiente ce la
organizacin social; lograr que las manifestaciones polticas se expresen a travs de
los partidos, lo que a su vez ser posible al modificar la relacin gobiemo-PRI; una
recuperacin del municipio como la base de la estructura poltica nacional, lo que
incluye restituir al D. F. su capacidad democrtica plena; una reforma electoral definitiva;
una renovacin de la legislacin laboral y sobre todo, una cultura de democracia que
permee todo el organismo social.
288
Por su parte, Luis Rubio afirma que en una economa cerrada como lo fue la mexicana,
existe un arreglo poltico particular que haga posible no slo el crecimiento econmico
ininterrumpido, sino que sustituya los factores de control automticos, por mecanismos
menos automticos. Una economa cerrada conlleva por definicin un sistema cerrado
y autoritario, precisamente para evitar la inestabilidad poltica social. Mientras que, en
una economa abierta con mecanismos de control automtico independiente de sus
dimensiones, tiene el efecto de limitar el margen de maniobra de los diversos sectores
de la produccin, pues de otra manera generaran una crisis econmica.
289
La pregunta crtica para el futuro de la Reforma del Estado en Mxico, en trminos de
la relacin entre economa y poltica, y que es directamente relevante al proceso de
apertura y liberalizacin que est experimentando la economa, tiene que ver con las
implicaciones polticas de los cambios econmicos. Es decir, si una economa cerrada
tpica se caracteriza por un sistema poltico ms o menos autoritario y una economa
abierta se caracteriza por sistemas poltcos abiertos y participativos, cules sern
las consecuencias polticas de la apertura econmica?
Para algunos, Mxico est a punto de iniciar un tpico proceso de transicin, mismo
que necesariamente entraara una creciente estabilidad poltica. Para otros, el pas
se enfrenta a una etapa distinta de modernizacin, ya que la inestabilidad se produce
cuando se rompe la sociedad tradicional, pero an no se penetra en la sociedad
moderna.
2OO
La tesis central de Rubio es que la liberalizacin econmica va a
transformar la estructura poltica del pas. La relacin entre liberalizacin econmica y
democracia no es directa, inmediata y automtica, pero s es absoluta. No es posible
una sin la otra, aunque exista un desfase de tiempo. La liberalizacin econmica en el
contexto de la Reforma del Estado en Mxico entraa la mayor transformacin poltica
que alguna vez haya experimentado el pas. La liberalizacin econmica generar
ciudadanos ms conscientes y comprometidos, ms demandantes y responsables,
pero no menos rnexicanos.w'
288 Reyes Heroles, Jess. "Elementos econmicos de la Reforma del Estado en Mxico". En Barros
Horcasitas, Jos Luis, Hurtado, Javier y Prez Fernndez del Castillo, Germn, Op. cit, p. 40.
200 Rubio, Luis. "La democracia y la economa", En Barros Horcasitas, Jos Luis, Hurtado, Javier y Prez
Femndez del Castillo, Germn, Op. cit, p. 55.
290 En esta perspectiva, la idea de que la transici6n necesariamente tiene que llevar a la inestabilidad
resulta ser una mera suposici6n, pues las condiciones histricas son radicalmente distintas hoy de lo que
fueron en el pasado.
291 Ibid. p. 60. Por ello, insiste Luis Rubio que la liberalizacin econmica va a fortalecer la identidad
nacional y, por tanto, la soberana del pas. Pero eso s610se lograr en la medida en que cree un sistema
poltico nuevo que responda a las nuevas realidades econmicas.
Otra posicin es lade Alberto Aziz Nassif, quien seala que la ilusiny laverosimilitud
de los cambios en la Reforma del Estado nos ha llevado a desear una transicin a
la democracia, como la va poltica de una reforma estatal a fondo. Al inicio del
discurso modernizador se plantearon tres giros: del corporativismo a la
democratizacin, del ajuste al crecimiento y de la proteccin a un desarrollo
exportador. Se contempl la redefinicin de las relaciones bsicas entre Estado y
capital, Estado y corporativismo, y Estado y sociedad civi12
92
La principal implicacin poltica de la Reforma del Estado es que no ha realizado
una reforma democrtica. De muchas maneras y en tonos distintos se ha
comprobado que los procesos de modernizacin rara vez logran conjuntar la
dinmica poltica de ampliacin democrtica con el proceso econmico de apertura
o viceversa. Nuestro pas parece entrar hoy de lleno en la rbita de la integracin
internacional, pero el sistema poltico sigue atado al viejo tutelaje del Estado
mexicano. Ninguna modernizacin se puede considerar completa sin un rgimen
en donde las prcticas de gobierno se puedan normar a partir de un Estado de
Derecho.
293
En esa medida, la transicin en su dimensin poltica tiene que asumirse como
necesariamente polmica y compleja, es decir, como accin de elementos diversos
dispuestos a reconocerse y aceptarse; que el debate y el dilogo son capaces de
producir vinculaciones para buscar la democracia como primer bien pblico, como
poner al Estado y al mercado al servicio de la socledad.e-
Mxico, Cuba y Nicaragua son los nicos casos de regmenes polticos
latinoamericanos que tiene origen en un movimiento revolucionario que enarbol o
enarbola un programa poltico orientado al logro de una reivindicacin social y
destinado a derrocar a un dictador -Porfirio Daz, Fulgencio Batista y Anastasia
Somoza- respectivamente.
Otro elemento que junto al de origen del rgimen debe tenerse presente es si la
transicin est orientada a restaurar la democracia, o si sta conducira tan slo a
iniciar la construccin de un rgimen democrtico. En esta perspectiva, el caso
mexicano podra acercarse ms a la segunda alternativa. Mxico emprendi una
transformacin econmica -eliminando barreras arancelarias y auspiciando
la competencia interna- y un proceso de adelgazamiento del Estado de
292 Aziz Nassif, Alberto. "Reformar al Estado. Modernizacin sin modernidad." En Barros Horcasitas,
Jos Luis; Hurtado, Javier y Prez Femndez del Castillo, Germn, Op. clt, p. 80-81.
293 Por ello existen tres dficits en la Reforma del Estado: Estado de Derecho, transicin democrtica
y redistribucin del ingreso.
294 Castillo Peraza, Carlos Enrique. "La Reforma del Estado en Mxico: aspectos polltlcos". En Barros
Horcasitas, Jos Luis, Hurtado, Javier y Prez Fernndez del Castillo, Germn, Op. clt, p. 96.
proporciones considerables, junto con una leve liberalizacin y apertura del rgimen
poltico. A esta accinse le ha llamadoReforma del Estado.
295
Laliberalizacin seconstituye en unaseal tpicadequeseha iniciado unatransicin.
En Mxicoefectivamente ha comenzado a desarrollarse un proceso sui generis de
liberalizacin. Sin embargo, no significa que ello implique de entrada el comienzo
paralelo y sincronizado de un procesode transicin que necesariamente conduzca a
un puntode llegadaparaconformaruna autntica y verdadera democracia. 296
Enel casomexicano, si bienlaliberalizacin estaramarcandoel iniciodelatransicin,
ello no significa necesariamente que sea determinante; como tampoco la hay entre
los procesosdetransicin y democratizacin, quese relacionan deforma meramente
contingente. La transicin mexicanaes un caso tpico desde arriba, guiada por los
elementos reformistas del rgimen autoritario en condiciones de la versin pactada -
caso hngaroy brasileo- de estetipode transiciones. No obstante que la transicin
mexicana es de carcter elitista y pactada, podra tener una duracin ms corta que
otrassimilares. caractersticas enotrosregmenes latinoamericanos -comoladeBrasil.
que dur 15aos-o
Ensuma, el momento actual delatransicin mexicana seubica enunaetapaintermedia
que va de la liberalizacin al iniciode laconstruccin de un rgimen democrtico. Es
decir, se ubicaen el iniciode una primeratransicin democrtica, y no en el pasode
unasituacin deausencia dedemocraciaenunpasquetuvoinstituciones ytradiciones
democrticas a un rgimen dernocrtico.w'
EnAmricaLatina, el comienzo delatransicin democrtica seda por el agotamiento
delasdictaduras militares, porel neoliberalismo, porlainflacin, yfrentealanecesidad
de 105 centros hegemnicos de sustituir una clase desgastada por democracias
hipotecadas a la deuda pblica; por democracias generalmente cautivas del ajuste
econmicoy de patrones de desarrollo dictadosdel exterior.
29B
Mxico vivelosltimos plazos paratenerunatransicin noviolenta hacia lademocracia.
Si Mxicopudiera lograrporlapresin desusociedad, por laconciencia desusactores
polticos, por la conciencia de sus dirigentes y por la contribucin de la sociedad
internacional, latransicin que esperamos, recuperara sitio, misin y destino. 299
295 Ibid. p. 131-132.
296 Para no incurrir en una confusin de trminos, resulta til distinguir democratizacin de liberalizacin
y liberalizacin de transicin. Mientras que la liberalizacines concebida como el proceso de redefincin
y ampliacin de los derechos de individuos y grupos en el seno de un rgimen autoritario, la transicin es
el paso de una situacin a otra distinta. En politica implica el intervalo que se extiende entre un rgimen
politico y otro. En una transicin el punto de partida es preciso. el punto de llegada es del todo
indeterminado.
297 Ibid. p. 139.
298 Munoz Ledo, Porfirio. Soberania y legitimidad, requisitos de la democracia." En Barros Horcasitas,
Jos Luis, Hurtado, Javier y Prez Femndez del Castillo, Germn, Op. cllo p. 148.
299 Ibid. p. 151. Hay que recordar que para Munoz Ledo son cinco las caractersticas de la transicin
democrtica: 1) la vla pacifica y el consenso; 2) el consenso se da bajo presiones pol/licas y sociales
como mtodo para evitar la ruptura de la paz social: 3) se da en un contexto de un marco jurdico
aceptado por todos los participantes; 4) hay una emergencia y una sustitucin de lites politicas y 5) se
produce en un horizonte histrico.
La transicin mexicana hacia la democracia presenta rasgos muy peculiares: la crisis
del modelo autoritario fue consecuencia de una irrupcin electoral de la democracia,
Fue una interrupcin desde abajo, no organizada y sin un programa definido; no exiga
una nueva legalidad constitucional, sino lavigencia de loya existente. Los mecanismos
efectivos del ejercicio del poder no fueron puestos en cuestin. En parte, porque el
PRI no se concibe al margen del Estado y en una alternancia en el poder.
3
O Con
relacin a la ruta que llevan a cabo los pases del bloque ex-socialista, el caso mexicano
tiene su propia dinmica. Mxico est inscrito a medias en la nueva alianza. Lo est,
pues su economa se encamina desde hace casi una dcada, por el mismo sendero
iniciado por Gran Bretaa y Estados Unidos de Amrica.
El rgimen prista ha ido venciendo las resistencias internas para dejar atrs una
economa muy ineficiente, con gran intervencin estatal, y encaminar al pas por una
ruta neoliberal. Todo ello intenta ser efectuado salvaguardando algunos elementos
tradicionales del nacionalismo econmico, que contrastan con los planteamientos de
la globalizacin mundial. Sin embargo, las bondades de la ruta neoliberal todava no
son palpables en Mxico.
301
Un punto de vista adrninistrativow seala que las ganancias de eficiencia y
productividad asociadas a la Reforma del Estado abren una pregunta central: son
las reformas del sector pblico suficientemente decisivas por s solas para elevar la
tasa de crecimiento de la productividad y la competencia externa de tal modo que a
pesar de las bajas tasas de acumulacin, la economa pueda recuperar parcialmente
una parte del crecimiento potencial perdido durante la crisis? Una segunda pregunta
es: el nuevo balance entre los sectores pblico y privado permitir atraer un flujo
permanente y creciente de capitales y ahorro externo ms all de las tasas histricas,
que permitira incrementar la tasa de acumulacin a pesar de la marcada declinacin
de la tasa de ahorro interna?
300 Snchez Susarrey, Jaime. "Mxico: la transicin democrtica aqu y ahora", En Barros
Horcasitas, Jos Luis, Hurtado, Javier y Prez Fernndez del Castillo, Germn, Op. clt, p. 159.
301 Reyes Heroles, Federico, "Mxico entre la transicin y las presiones", En Barros Horcasitas,
Jos Luis, Hurtado, Javier y Prez Fernndez del Castillo, Germn, Op. elt, p. 191. En Mxico
puede ocurrir el fenmeno de que el PRI, dado un relativo control de la inflacin, un crecimiento
magro pero crecimiento al fin, una leve recuperacin del salario, un gasto social creciente, aunados
a una incansable movilizacin del Presidente de la Repblica, recupere electores y sin embargo,
se le siga considerando como una maquinaria de imposicin de regmenes fraudulentos. La
culpa ser de ese PRI, de la propia gestin en turno, por no haber comprendido que la mejor
apuesta, no slo polltica, sino incluso econmica, era empujar al pas a la democracia plena.
302 Ayala Espino, Jos Luis. "La Reforma del Estado: saldos y desafos" en Reflexiones sobre
Administracin Pblica, Revista dellNAP, Mxico, No. 89, 1995, p. 258.
..
No parece viable que un Estado ms pequeo y pasivo sea capaz de enfrentar
los desafos que encierran las anteriores preguntas. Una primera aproximacin,
a juzgar por la persistencia del estancamiento productivo, podra indicar que la
Reforma del Estado y el mercado han tenido un sesgo en contra del cambio
estructural. El Estado se ha reducido, pero esto no es necesariamente sinnimo
de mayor eficiencia. Las implicaciones de esta cuestin son ms relevantes de
lo que pareciera, porque el achicamiento del Estado no ha ocurrido en un vaco
social y poltico, sino en un marco de necesidades sociales acumuladas y de estancamiento
productivo severo.
303
303 Ibid. p. 260. Dos temas relevantes son los ms debatidossobre la Reformadel Estado: la cuestin
social y los aspectosde la polfticacomercial e industrial. En lo que se refiere al aspectosocial, se ha
reconocido laenormemagnitud quealcanza lo largode lacrisisy,ensegundo lugar, quepersisten y se
hanagudizado muchasdisparidades socialesy regionales. Sin embargo, el nuevoEstadono ha tenido
todav(a unapolfticasuficientemente fuerte enlosdosmbitos anteriores. Ciertamente sepuedeargumentar
queel fortalecimiento deunanuevapolftica socialdepende delamarchadeunaevolucin delaeconomfa,
pero, ansi se mantuvieran la estabilidad y el crecimiento moderado, no existensellalesde quevayaa
cambiardrsticamente la prioridad de mantenerla estabilidad.
Captulo IV
La Reforma del Estado Inconclusa:
La vigencia de la Reforma
Administrativa
CAPTULO IV.
lA REFORMA DEL ESTADO INCONCLUSA: LA
VIGENCIA DE lA REFORMA ADMINISTRATIVA
155
En este captulo, pretendemos establecer los aspectos tericos en torno a la reforma
administrativa, concepto y enfoques de aplicacin, as como realizar un recorrido
histrico en relacin con el proceso identificado en Mxico con la reforma
administrativa en Mxico, particularmente en la dcada de los setenta.
La reforma administrativa es punto de partida obligado, debido a varias razones:
primero, es necesario diferenciar a la reforma administrativa, de los cambios
normales y de la llamada revolucin administrativa; segundo, establecer los tipos
.de reforma y los alcances de cada una de ellas; tercero, precisar su contenido y
diferenciarla de aquellos que la identifican como modernizacin, la cual tiene un
contenido diferente; por ltimo, ubicarla dentro del actual contexto de la Reforma
del Estado y como condicin indispensable para la democratizacin del pas.
4.1 En torno a la reforma administrativa
La idea de reforma administrativa tiene por su propia naturaleza un contenido nico
y especfico que la distingue de otros tipos de reformas. No es una simplificacin
administrativa, tampoco una desregulacin econmica en su ms pura esencia. No
necesariamente implica un redimensionamiento de carcter administrativo, aunque
puede significar disminucin en la presencia estatal. La reforma administrativa como
proceso no puede ser un periodo histrico aislado y determinado, debe realizarse
dentro del contexto de otras reformas y dentro de la agenda de la Reforma del
Estado para poder ser viable, efectiva y autntica. Revisemos sus aspectos
esenciales y sustantivos.
"Desde el punto de vista Iingistico, el Diccionario de la Real Academia de la
Lengua Espaola define el vocablo reforma como accin y efecto de reformar
o reformarse; para identificar esta acepcin es indispensable recurrir al vocablo
"reformar". Reformar es volver a formar, rehacer, reparar, restaurar, restablecer,
reponer, arreglar, corregir, enmendar o poner en orden. Si se usase la expresin
"reforma administrativa" en este sentido, al no hacer hincapi en la innovacin,
en la creacin, en la transformacin, su significado sera conservador. Sin
embargo, el Diccionario, en una acepcin secundaria, considera que reformar
es lo que se propone, proyecta o ejecuta como innovacin o mejora de una
cosa, concepto que, aplicado a la administracin, hace que su reforma pueda
concebirse como creacin, mejoramiento, perfeccionamiento, o innovacin,
para que sea una respuesta a los imperativos de un pas en el presente y en lo
futuro. "304
En esta investigacin partimos de la definicin de reforma administrativa en los
trminos siguientes:
304 Chanes Nieto, Jos. "Oonceptuallzacln y alcance de la reforma administrativa". Reforma
administrativa: experiencias latinoamericanas. Mxico, INAP, 1975, p. 350.
156
"Se concibe a la Reforma Administrativa como un proceso permanente,
que persigue incrementar la eficacia y la eficiencia del aparato
administrativo gubernamental en la consecucin de todos los objetivos
del Estado. Tanto de los que coyunturalmente resultan prioritarios como
de los que son consustanciales a su propia existencia; bien sea que
competan a la administracin pblica en su conjunto, o bien algunas de
sus reas principales de accin o de sus instituciones especficas. "305
La reforma administrativa es un proceso que debe ser deliberado por las mximas
autoridades gubernamentales y para tener xito en su esfuerzo por vencer las
resistencias que vaya encontrando en su camino, debe contar adems con pleno
apoyo poltico y con una adecuada estrategia de implementacin que provea las
polticas para superar los obstculos que le opongan los intereses formales e
informales que habrn necesariamente que afectarse. Requiere asimismo de la plena
participacin y del consenso mayoritario de los servidores pblicos, sea cual fuera su
nivel adrninistrativo.P"
"...debido a que la administracin pblica no existe en el vaco, sino que forma
parte del sistema social global y refleja histricamente los valores de dicho
sistema, no debe concebirse la reforma como un fin en st misma, sino que
debe considerrsela como medio para alcanzar los fines que se proponga
una sociedad organizada jurdicamente. Por esta razn, una reforma
administrativa generalmente se encuentra relacionada con otras reformas de
carcter social, econmico y poltico".307
Por ello, todo proceso de reforma exige, a su vez, ser programado y administrado;
esto implica contar con un modelo bsico y unos objetivos bien definidos que le sirvan
de marco de referencia, asl como de mecanismos institucionales de operacin y de
apoyo, que le garanticen la capacidad tcnico-administrativa y poltica necesaria para
poder revisar, evaluar y proponer los sistemas, los procedimientos y las estructuras
que vaya requiriendo la administracin pblica para el adecuado cumplimiento de los
objetivos que tiene encomendados.
La reforma administrativa no puede ser concebida slo por la aplicacin de determinadas
leyes que propician cambios en la estructura gubernamental, sino que implica un
conjunto de medidas administrativas, que al implementarse, van generando una
dinmica de cambio que se constituye en un proceso histrico. Por tanto, la reforma
administrativa no puede ser una poltica de gobierno que concluya con un mandato
constitucional.
305 Carrillo Castro, Alejandro. La reforma administrativa en Mxico. Evolucin de la reforma
administrativa en Mxico. (1971-1979). Mxico, Miguel ngel Porra, 1980, p. 40.
3I>l Carrillo Castro, Alejandro. "La reforma administrativa en Mxico". Leemans, F. Ame. (comp.) Cmo
reformar la Administracin Pblica. Mxico, F.C.E., 1982, p.201-202.
307 Ibld. p. 202.
157
La reforma administrativa es un proceso permanente cuyo objetivo vara en funcin
de los cambios en el medio, como en funcin de los niveles de logro del mismo proceso.
Los xitos en materia de reforma modifican el horizonte de objetivos, tanto como l
mismo se modifica con los fracasos. Por tanto, el nivel de logros en materia de reforma
administrativa aumentar en la medida que se enriquezcan los esquemas conceptuales
a partir de los cuales se derivan las estrategias de accin y que stas respondan a las
complejidades de lo que se entender como reforma.
30B
La reforma administrativa tiene como propsito esencial tratar de adecuar los objetivos
de la administracin, sus recursos humanos y estructuras, a las demandas del desarrollo
econmico y social, as como introducir tecnologas que permitan que esa adecuacin
se haga con eficiencia. En suma, la reforma administrativa es un proceso social de
cambio en la administracin pblica, conducido a conciencia y de manera intencional.
309
4.1.1 Cambio, reforma y revolucin administrativa
Para diferenciar estos trminos, es conveniente distinguir entre el fenmeno del cambio
administrativo normal, lo que puede ser la reforma administrativa y la revolucin
administrativa o reestructuracin."?
El cambio administrativo ocurre como parte de sus procesos propios y sin que se
generen mayores problemas dentro de las organizaciones administrativas. Es un
proceso natural derivado del propio crecimiento organizativo. Conforme las tcnicas
administrativas van avanzado, las funciones y los objetivos del Estado aumentan; la
maquinaria administrativa crece y, consecuentemente, el personal administrativo ylas
instalaciones con que cuenta se desarrollan en forma paralela. La caracterstica principal
del cambio administrativo, es que ste se produce generalmente por un crecimiento
por agregacin, en el que se mezclan estructuras anacrnicas con otras ms modemas
y complejas, las cuales producen grandes diferencias tcnicas y de recursos entre las
dependencias.?"
Los conglomerados sociales tampoco pueden evitar el cambio, debido a que existe
cierto dinamismo, que proviene de diversas causas, entre las que destacan:
1. Las variantes y cambiantes relaciones con el medio ambiente.
2. Las nuevas ideas y las innovaciones de todo tipo.
3. Presiones poderosas en favor del progreso, que buscan erradicar los males sociales.
4. La tendencia natural a comparar y evaluar las actividades sociales y,
5. El alto grado de complejidad de los nuevos procesos productivos ycomerciales.
308 Salinas, Alberto. La reforma administrativa. Un enfoque de desarrollo organizativo y administrativo
para el cambio. Mxico, F.C.E., 1980, p. 7.
309 Campero Crdenas, Gildardo. La reforma administrativa en Amrica Latina. Mxico, INAP, 1982,
Serie Praxis No. 54, p. 11.
310 CarrilloCastro, Alejandro. La refonna administrativa en Mxico. Base metodolgica, antecedentes
e Institucionalizacin del proceso (1821-1971). Mxico, Miguel Angel Porra, 1980, p. 63.
311lbidem.
158
El cambio no es siempre el resultado de una previsin deliberada, en tanto que una
reforma si requiere una previsin y planeacin razonada, que d base a la decisin de
la autoridad responsable. El cambio administrativo se produce, por lo general, sin
grandes fricciones; se ajusta a los intereses existentes, se puede negociar su velocidad,
y se renuncia a hacer modificaciones que pudieran encontrar obstculos de importancia,
mientras que la reforma se caracteriza por ser un proceso que encuentra resistencias,
que hay que vencer y superar en forma gradual.
312
Sin embargo, una caracterstica de las sociedades contemporneas es la tendencia a
innovar y enfrentar las resistencias e inercias de los sistemas sociales. Las razones
que tienden a generar en una sociedad la conciencia de la necesidad de una reforma
administrativa provienen, en lo general, de alguno de los siguientes aspectos
fundamentales:
1. Variacin importante de los objetivos nacionales, los objetivos del Estado, los
objetivos del gobierno, asl como los objetivos de la sociedad.
2. Desarrollo poco comn de las tcnicas, los equipos o los estilos administrativos,
que conllevan una variacin cualitativa y apreciable sobre los sistemas de trabajo
de la administracin.
3. Cambios de personas en la direccin del sector pblico, lo cual implica una
reinterpretacin de los medios de accin y de las estrategias del Estado para el
cumplimiento de sus objetivos.
4. Distorsin de la actividad estatal por obsolescencia o por la inclusin de variables
cuya existencia, por lo menos, no se habla relevado debido a un anlisis incompleto
de la situacin.
Por su parte, una revolucin administrativa o reestructuracin radical, bien puede ser
el resultado de la operacin de mecanismos de reforma, se diferencia completamente
de sta en que no es permanente, sino que constituye una transformacin concreta de
ciertas estructuras, procedimientos o sistemas, pero que resulta discontinua en el
tiempo.
En la dcada de los setenta, las Naciones Unidas sealaban en un documento que
"...en muchos paises en desarrollo loque se requiere es una 'revolucin administrativa'
en apoyo a los cambios revolucionarios que en el campo econmico y social" 313 estn
tratando de realizar los pases en vias de desarrollo.
Este tipo de reorganizaciones se hace necesario, para corregir deficiencias o adaptar
el sistema a las nuevas polticas del Ejecutivo, pero no puede pensarse en que sea
conveniente llevar a cabo reorganizaciones de este gnero con demasiada frecuencia.
El servicio civil de carrera puede propiciar una revolucin administrativa en una
administracin pblica tradicional, como es el caso de Mxico.
3121bid. p. 64. La reforma de una oficina requiere de la decisin del jefe de esa oficina; la de una Secretaria,
la decisin de su ttular; la del Poder Ejecutivo, la decisin del Presidente de la Repblica.
313 Citado por Alberto Salinas, Op. Cit. p. 9. Naciones Unidas. La administracin pblica en el segundo
decenio de las Naciones Unidas para el desarrollo (Nueva York, Naciones Unidas, 1971) Documento
STfTAOIM/57, p.4.
4.2 Tipologia de reformas administrativas
159
Existen diferentes clasificaciones en torno a la reforma administrativa, que dependen
del enfoque empleado y del papel que realizan los agentes administrativos durante
el proceso de cambio. A continuacin se enlistan las tipologas ms representativas.
4.2.1 Macro y microreformas
En esta perspectiva, la reforma administrativa puede ser considerada como micro
o rnacroreforrna.s" Las microreformas son aquellas que se desarrollan en el interior
de las distintas instituciones pblicas, tienen un carcter limitado y especfico para
mejorar determinados procesos administrativos de la organizacin estatal.
Por su parte, las macroreformas son aquellas que son comunes a partes completas
del sector pblico o a ste en su conjunto, de tal manera que influyen
significativamente en los procesos y procedimientos administrativos. Requieren de
un mayor consenso y de una adecuada planeacin de actividades para que stas
puedan implementarse. Por ello, implican cambios sustantivos en la manera de
efectuar las labores administrativas pblicas.
4.2.2 Reformas eficientes y reformas eficaces
"Desde el punto de vista de los resultados que buscan alcanzar, se considera a las
reformas de tipo eficientista o eficacista. Las reformas eficientistas son las que
intentan el mejoramiento de la eficiencia en la relacin costo-beneficio y la economa
del gasto, sin que la preocupacin bsica radique en el logro, adecuado o no, de los
objetivos sustantivos o trascendentes encomendados al aparato administrativo. Una
caracterstica de estas reformas es que sus objetivos se reducen finalmente a la
postulacin de la reforma por la reforma, lo cual la convierte en un fin en s misma
y no se percibe como un instrumento para la consecucin de objetivos ulteriores.
En este enfoque predominan las actividades orientadas a la consecucin de
ganancias o dividendos. Las reformas eficacistas, por su parte, se orientan al logro
eficaz y no slo eficiente de los objetivos que tiene encomendados el Estado como
ejecutor de la voluntad popular. En lo general, tratan de conseguir que todos los
elementos del aparato gubernamental puedan cumplir con mayor eficacia sus
objetivos respectivos, pero coadyuvando al logro de los objetivos de conjunto del
aparato gubernamental, por lo que la relacin costo-beneficio pasa a un segundo
plano. "315
314 Alejandro Carrillo Castro considera que las macroreformas requieren de un mayor grado de
complejidad para implementarse y de una previsin de factores considerables.
315 Ibid. p. 65-66. La administracin pblica, por su propia naturaleza y esencia, se puede ver obligada
en determinadas ocasiones, a sacrificar la eficiencia de uno o ms de sus elementos, en aras de la
eficacia global de un sistema administrativo. Ningn reformador administrativo debe dejar de considerar
esta situacin.
160
Las reformaseficacistas, por su parte, seorientanal logroeficazy no sloeficientede
losobjetivosque tieneencomendadosel Estadocomoejecutorde lavoluntadpopular.
Enlogeneral,tratande conseguirquetodos loselementosdel aparatogubemamental
puedan cumplir con mayor eficacia sus objetivos respectivos, pero coadyuvando al
logro de los objetivos de conjunto del aparato gubernamental, por lo que la relacin
costo-beneficiopasa a un segundo plano.
4.2.3 Refonnas autocrticas y reformas democrticas
Las reformas administrativas pueden llevarse con un mayor o menor grado de
participacin democrtica. Losextremoso tipos puros-queno sedan completamente
en la realidad social- son las reformas autocrticas y por el otro lado, las reformas
anrquicas y sin control. 316
Las reformas autocrticasseran las reformas de gabinete, concebidas por una sola
persona o un pequeo grupo de tcnicos o especialistas, que generalmente se
formalizan en una ley o reglamento en el cual se ordena, obligatoriamente, el
cumplimientodetalladode los proyectos concebido por el grupodetcnicos, sincontar
con laopinin, ni el debidoconsensodel restode los administradores pblicos, o de la
sociedad.?"
Por lo general, este estilode reformase planteacuando un nuevogobiernoasume la
administracin deunpalsy, al tratardeofrecerrecetas ysoluciones prontas al electorado
nacional, caeen laelaboracin precipitada de normasjurldicas, que lleganal extremo
de establecer un grado inconveniente de detalle, intentando regular hasta el ltimo
trmite administrativodel programade reforma.
Los ejemplos histricosde este tipo de medidas demuestranque las ms acabadas
concepciones y los modelos acadmicos ms perfectos, si no son negociados con
quienes habrn de participar en la implementacin de la reforma, no pasan de ser
buenos deseos o ejercicios tericos que no llegan a traducirse en el cambio de
realidadesconcretas. AlejandroCarrilloCastroseala al respectoque:
"Lareforma administrativatieneunritmo yuntiempo demadurezquenopueden ser
violentados; laurgenciayelsubsecuenteapresuramientonojustificael usodemtodos
autocrticos, quegeneralmente producen efectos negativos; msan, enel casode
laAdministracin mexicana (...) si noseprograman lasreformas conlaparticipacin
activa de losempleados y funcionarios pblicos afectados, seestinvitando a que
lasinstrucciones seignoren o bien seobstaculicen enlosniveles operativos".318
316 Ibid. p. 66.
317 Enestelipodereformas, conbaseenesanorma o enreglamento, el pequello grupo deexpertos hacedesde
sutorrede marfiltodoslosplanteamientos de la reforma: publica recetas y ordena queselleven a cabo, desde
arriba, todoslosprocesos queconsidera convenientes. Lasreformas deestelipocasi nunca tienen xito, comolo
demuestran, por ejemplo, los intentos realizados en 1937en Brasil y en 1958, en Venezuela, cuando con la
Comisin deAdministracin Pblica setrataron dellevaracabereformas desde fuera delaspropias dependencias.
311 Ibld. p. 67. Carrillo cita al Presidente Luis Echeverra que sealaba que: "No creemos en las reformas de
gabinete (...) estamos convencidos dequequienes seenfrentan cotidianamente a los problemas sonlos mejores
calificados para contribuir a buscarles solucin. Quienes hacen de la administracin su actividad vital sonlos
mejores asesores parasuReforma".
161
En el otro extremo encontramos a las reformas que, en aras de un total consenso de
opiniones, gustos e intereses, carecen de directrices previas de coordinacin yen las
cuales se pretende sumar toda la gama de ideas y metodologas posibles sobre la
reforma a efectuar, como si de la simple acumulacin de opiniones e intereses pudiese
establecerse un programa coherente.
Aun en el caso de que esto pudiera intentarse en el largo plazo, lo ms probable es
que, al atomizarse los esfuerzos reformadores, a corto plazo se generaran proyectos
contradictorios, ya que cada unidad reformara sus elementos internos sin tomar en
cuenta las necesidades y criterios de las dems, dejando a un lado el funcionamiento
global; porque cada elemento tendera a conseguir metas individuales que no siempre
seran las ms adecuadas para el conjunto del sisterna.?"
Un programa de reforma administrativa adecuado debe intentar un equilibrio dinmico
entre estos extremos descritos. Por ello, debe contar con directrices y pautas de
coordinacin de los esfuerzos reformadores, pero tambin debe ser lo suficientemente
abierto y democrtico como para que puedan tener una participacin adecuada todos
los niveles administrativos, los partidos polticos y la ciudadana. Una reforma
administrativa que no cuente con el respaldo, confianza y convencimiento de los
ciudadanos, est condenada al fracaso.
4.2.4 Otras clasificaciones
Por su parte, Chanes Nieto establece cinco clases de reformas administrativas, tal
como se presenta en el cuadro NO.4.1.
Cuadro No. 4.1
CLASIFICACIONES DE REFORMAS ADMINISTRATIVAS
CLASIFICACiN DEREFORMAS DESCRIPCiN
Reformas estructurales y reformas Lasprimeras recaen enaspectos deorganizacin yfuncionamiento de
conductistas laadministracin pblica; lassegundas buscan mejoras enel
comportamiento deloshombres quelaintegran.
Reformas microadministrativas y Loscriterios para clasificar lareforma segn sualcance, inspirados enla
reformas macroadministrativas economia, nosonuniformes. Engeneral, la microreforma esla quese
refiere exclusivamente al mbito intemo deuna institucin y la
macroreforma adoso ms instituciones.
Reformas integrales y reformas Se han distinguido lasreformas queserefieren al conjunto o a lamayor
parciales parte delaadministracin pblica y lasqueserefieren exclusivamente a
ciertos aspectos seleccionados delaadministracin.
Reformas eficacistas y reformas Lareforma quepretende incrementar laeficacia del sector pblico enla
eficientistas consecucin de susfines difiere delareforma porlareforma misma, que
solamente busca una relacin ventajosa (eficiente) decostos a beneficios,
o bien, laimplantacin deeconomfas enel sistema administrativo.
Reformas Revolucionarias, Lasprimeras pretenden sustltuir violentamente laadministracin existente;
'reformistas' y modemizantes porlogeneral ocurre al advertir al poder una nueva fuerza politica.
Las'reformistas' pretenden quelaadministracin pblica permita la
realizacin depolticas gubemamentales queseproponen
transformaciones sociales. Las modemizaciones buscan el
perfeccionamiento delaadministracin.
Tomadode Jos Chanes Nieto, Op. cit. p. 355-356.
319 Lomscercano aestetipopuroes,conunritmomucho mslento, el merocambioadministrativo descoordinado,
queafecta enforma distinta alasdiversas instituciones, distorsionandoalargo plazo el funcionamiento delsistema
global.
162 Jos Juan Snchez Gonzlez
"Las clasificaciones citadas no agotan las existentes, en virtud de que los autores, en
funcin de los casos a que se refieren, utilizan mltiples criterios para diferenciar los
tipos de reforma de la administracin pblica, entre otros los que parten de su alcance,
origen, organizacin o normatividad.''320
4.3 Propsitos de la reforma administrativa
Con el fin de modificar el comportamiento tradicional de mecanismos institucionales
se propone una reforma administrativa como proceso permanente de cambio dirigido
para coordinar y mejorar la operacin del aparato estatal. Un aspecto esencial para
proponer una reforma administrativa es establecer el contenido de sus propsitos, su
significado y las posibles politicas que se sealan como de reforma administrativa,
pero que con un enfoque equivocado lo alejan de un profundo cambio administrativo.
321
Los propsitos de la reforma administrativa pueden verse en el cuadro NO.4.2, en los
trminos siguientes:
Cuadro No. 4.2
PROPSITOS DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
No. PROPSITOS
1 La reforma administrativa es un proceso de cambios permanentes, no slo un acto de
modificaci6n legal.
2 La reforma admintstrava no es en sentido estricto un proceso para la modemlzacin,
dependiendo del sentido de modernizacin que se pretenda.
3 La reforma adminietrava busca una racionalidad dirigida o focal.
4 La reforma administrativa no busca slo la eficiencia por s misma, sino un cambio
significativo en el aparato gubernamental.
5 La reforma administrativa es un proceso multidisciplinario, donde participan diferentes
especialistas en ciencias sociales.
6 La reforma administrativa pretende incidir en los sectores estratgicos del gobierno.
7 La reforma administrativa es un proceso de cambios graduales y selectivos, en sectores
estratgicos del gobierno.
Elaboraci6n propia, con las ideas de Gonzalo Martner, Op. cit. 57-61.
En primer lugar, la reforma administrativa no es un simple acto de modificacin en
la estructura orgnica que se ejecuta de una vez, sino que es un proceso de cambios
permanentes que se proyectan en el tiempo, en funcin de las distintas etapas
que abarca una estrategia de desarrollo a largo plazo. Para muchos, una
reforma administrativa es una ley o un conjunto de leyes que modifican una
estructura' administrativa, cambian funciones o simplifican procedimientos. En
realidad, un proceso de reforma administrativa podrfa iniciarse en esa forma,
320 Chanes Nieto, Jos. Op. cit. p. 355-356.
321 Martner, Gonzalo. "El papel de la reforma administrativa en la estrategia de desarrollo". Kliksberg,
Bemardo (compilador). La refonna de la administracin pblica en Amrica latina. Madrid, INAP
Espana, 1984, p. 57-61.
Administracin Pblica y Reforma del Estado en Mxico 163
pero su objetivo final no se cumple por decreto, sino a travs de un proceso de
cambios que lleva a una transformacin en el proceso social y econmico, modifica
las relaciones sociales y el comportamiento de organismos, personal y dirigentes. 322
En segundo lugar, la reforma administrativa no es en estricto sentido un proceso
para la modernizacin. En los pases subdesarrollados el objetivo de la reforma
administrativa no es incorporar instituciones procedimientos y mtodos modernos,
es decir, generados en pases industrializados ya modernizados. El objetivo de la
reforma administrativa no es la modernizacin, sino ayudar a la transformacin
estratgica del sector pblico, con tcnicas propias que puedan permitir mejorar el
proceso de desarrollo, en una etapa concreta de la estrategia de desarrollo.
En tercer lugar, la reforma administrativa no slo persigue como objetivo el aumento
de la racionalidad global del Estado, sino una racionalidad dirigida o focal. No toda
la accin gubernamental tiene la misma influencia en un proceso de desarrollo; hay
sectores de actividad que son crticos y por arrastre provocan el crecimiento y
diversificacin de otros sectores; asl, por ejemplo, la industria es reconocida como
un sector lder o estratgico. Lo que interesa en la reforma administrativa es crear
racionalidad en un "foco" estratgico desde donde surjan fuerzas dinmicas de
desarrollo. 323
En cuarto lugar, el fin de la reforma administrativa no slo es la eficiencia, entendiendo
por tal conseguir el mximo rendimiento con el mnimo de recursos, tiempo y costos.
En efecto, en una estrategia de transformacin de estructuras sociales, lo ms
importante puede ser destruir un esquema de poder, traspasando recursos al Estado
o la comunidad, sin importar en una primera instancia que estos recursos se utilicen
con ms eciencia.?"
En quinto lugar, la reforma administrativa no es un proceso tcnico, dirigido slo
por expertos en administracin, sino un proceso social, con la participacin de la
base y orientado con un enfoque interdisciplinario. La planeacin de una reforma
administrativa es tarea de equipos interdisciplinarios en los que participan socilogos,
polticos. economistas, planificadores sectoriales, administradores pblicos y
tecnlogos especializados (segn el tipo de sector que se quiera cubrir).
En sexto lugar, el proceso de reforma administrativa no tiene por finalidad
mejorar los mecanismos proveedores de insumos (sistemas de personal,
322 La propia reforma administrativa genera acumulativamente nuevas metas. de ella emergen propsitos
que, a su vez, debern ser jerarquizados a lo largo del proceso de reforma. Existe una secuencia
histrica en el proceso de cambios que se proyecta indefinidamente hacia el futuro.
323 Si la estrategia es de transformacin de estructuras tradicionales. el "foco" puede encontrarse. por
ejemplo, en la agricultura y el proceso de reforma administrativa puede consistir en dar racionalidad al
proceso de reforma agraria creando capacidad operativa all.
324En el caso de la nacionalizacin de una industria. lo importante puede ser mantener su funcionamiento
original, pero logrando que un excedente quede dentro del pais, como ha sido el caso del petrleo
mexicano y peruano, de las minas de estano en Bolivia o el cobre en Chile.
164
de suministro de materiales, de equipo, etc.), sino principalmente incrementar la
capacidad operativa del conjunto de organizacin, el financiamiento, los materiales,
los equipos y dems aspectos, dentro de los sectores estratgicos, en los programas
sustantivos. Los programas de apoyo han de servir a los sustantivos y la capacidad
administrativa ha de crearse principalmente en estos ltimos.
En sptimo lugar, la reforma administrativa no es un cambio generalizado de
estructuras, un cambio de organigrama, sino que es un proceso de cambios
selectivos y graduales, en los sectores y regiones estratgicos de la sociedad y la
economa. Dentro de estos sectores estratgicos la reforma administrativa crea
"sistemas operativos" encaminados a resolver problemas de la comunidad,
ejecutando programas enfticos, bsicos y de apoyo.325
4.4 Diferentes tipos de reforma administrativa
Existen diferentes tipos de reforma administrativa que se diferencian por el nfasis
que hace en sus aspectos esenciales, cambios en las estructuras administrativas,
de sistemas administrativos, de simplificacin administrativa y de criterio econmico.
Son tipos ideales de reformas que en la realidad pueden mezclarse unas y otras.
Cuadro No. 4.3
TIPOS DE REFORMAS ADMINISTRATIVAS EN AMRICA LATINA
No. TIPODEREFORMA DESCRIPCiN
1 Hayreformas queenfatizan cambios en Consiste encambiar elorganigrama delaAdministracin Pblica
lasestructuras administrativas delsector creando nuevos ministerios, fusionando o suprimiendo otros,
pblico cambiando dependencias. Esteenfoque ha demostrado ser
insuficiente, ya quecarece de continuidad y se transforma en
unamera racionalizacin formal.
2 Reformas queenfatizan la racionalidad Consiste en crear 'sistemas de personal", 'sistemas de
de insumos ministros', 'sistemas de mquinas y equipos', 'sistemas de
servicios administrativos', etc. Estas experiencias tambin han
mostrado insuficiencias, yaquedepocosirve establecer sistemas
deapoyo como losdescritos si porel lado delaaccin sustantiva
o estratgica semantiene unairracionalidad ex1ensiva.
3 Reformas quehacen nfasis enla Supropsito es acortar trmites y aumentar losrendimientos,
racionalidad deprocedimientos en trminos de tiempo y movimientos. Son reformas de
o 'reformas del papeleo' 'fluxogramas' ysuobjetivo esmuchas veces mejorar laatencin
alpblico yeliminar fuentes deimpopularidad odepresin social.
Selesconoce como reformas procesa/islas, y naturalmente no
resuelven losproblemas deunaadministracin Pblica quedebe
promover el desarrollo
4 Reformas administrativas concriterio Consiste en introducir cambios administrativos para reducir el
economicista gasto pblico, eliminando ministerios, direcciones generales o
empresas pblicas. Cuando laeconoma nofunciona sereduce
el personal, el gasto enmateriales, lacompra deequipos y se
disminuyen las inversiones. Estas reformas se inspiran en el
principio deausteridadyconducen porlogeneral alaparalizacin
delaadministracin pblica.
Elaboracin propia con ideas de Gonzalo Martner, Op. cit. p. 61-62.
J2S El programa nfasis es, por lo general, un programa de impacto inmediato y resuelve problemas de
coyuntura; en tanto un programa bsico es esencialmente estratgico, cumple objetivos a largo plazo.
A este respecto, Gonzalo Martner seala que en Amrica Latina se han ensayado
diversos tipos de reforma administrativa con resultados diversos.
326
Cuatro son las
estrategias de las reformas aplicadas, como puede verse en el cuadro No. 4.3.
Todasestas reformas se realizaroncon el criteriotradicional. Se basaron, por logeneral,
en la idea de que la reforma administrativa es un acto, y que realizado ste -luego de
dictadauna leyo implementado unsistema-, ya estaba logradoel objetivo. Se procuraba
modernizar la administracin pblica introduciendo denominaciones, instituciones e
instrumentos a veces importados desde pases desarrollados. Se tena la falsa idea
de que se lograra as la racionalidad de la administracin pblica y la eficiencia se
generalizara en todo el aparato estatal. Los fracasos que resultaron no fueron
reconocidos y no fue aceptado que el enfoque utilizado era incorrecto.s" Frente a
estosenfoquestradicionales,328 se comenz a desarrollar otro enfoque que pone nfasis
en los siguientes aspectos:
1. La reforma administrativa es un proceso de cambios permanentes, cuyos
objetivos se renuevan en cada etapa de desarrollo. Por consiguiente, no es
posible desarrollar la reforma administrativa de manera independiente al sistema
poltico y econmico en el cual se inserta la administracin pblica. El proceso de
reforma administrativa se adapta al modelo de desarrollo que sigue la sociedad, y
en l enriquece sus planteamientos y se formula para ejecutar las tareas
del desarrollo. La reforma genera cambios en el comportamiento de la
2. El objetivo bsco de la reforma administrativa es el coadyuvar a la transformacin
econmica y social del pas, adaptando la estructura y procesos del sector pblico,
a los requerimientos de la transformacin para que pueda cumplir, su papel de
pivote del desarrollo nacional.
3. La reforma administrativa busca la "racionalidad focal", busca la creacin
de focos de eficacia operativa, en especial dentro de sectores movilizadores de
mecanismos socioeconmico y en el aparato de inversiones.
4. La reforma administrativa pretende producir transformaciones estructurales en
la economa y la sociedad, enfatizando primeramente el aesetroo horizontal y
luego el vertical, es decir, aquel que busca mejorar la eficiencia y productividad.
5. La reforma administrativa ha de plantearse con un enfoque interdisciplinario y
ser concebido como un proceso social, con participacin de la base de
la administracin pblica. Ser participativa y democrtica, al mismo tiempo se
sustentar en la voluntad y el apoyo pollticos. La decisin y el respaldo pollticos
y de la alta direccin debern darse en forma abierta y sostenida.
:m Martner, Gonzalo. Op. clt p. 61-63.
ID Ibld. p. 62.
328 Algunos argumentos se han tomado de Gildardo Campero Crdenas y Gonzalo Martner, en obras
citadas en este capitulo.
6. La reforma administrativa organiza "sistemas operativos", en los sectores
estratgicos -agricultura, industria, educacin, etctera- y desarrolla programas
para resolver problemas de coyuntura y de carcter estratgico para el desarrollo
a largo plazo.
7. La reforma administrativa ser global en su concepcin, pero gradual y selectiva
en su implementacin. Esta poltica se sustenta en el principio de la universalidad
de la reforma, involucrando a todas las esferas de la administracin pblica,
dentro de una concepcin global que la abarca en su totalidad. La reforma
administrativa consiste en cambios selectivos graduales, localizados en focos
de irradiacin y movilizacin del sistema econmico y social.
8. La reforma administrativa surge de una estrategia de desarrollo de largo plazo y
de planes a mediano y largo plazo, y ha de ser programada en el contexto de los
planes, para tener sentido y capacidad de promocin.
En suma, la reforma administrativa debe contener estos elementos esenciales para
superar los fracasos que provoc en los pases de Amrica Latina, de otra manera,
los enfoques tradicionales prevalecientes implican un crculo vicioso de perspectivas
parciales y ambiguas, que limitan la introduccin al cambio dirigido de la
4.5 Requisitos mnimos de la reforma administrativa
Existen requisitos mlnimos para llevar a cabo una reforma administrativa, por lo
menos cinco: 1) autoridad, 2) consenso, 3) tcnicas, 4) recursos y 5) tiempo.329 La
mezcla de estos elementos es, en alguna medida, la combinacin que da forma a
una reforma y la hace efectiva y viable.
La autoridad, en una reforma democrtica, proviene no slo de la decisin que se
toma al ms alto nivel para iniciar y conducir la reforma, sino tambin de la
participacin y el consenso logrados en cada etapa de la reforma. Una Comisin de
Administracin Pblica se convierte en una instancia de autoridad colegiada, que
permite establecer las directrices estratgicas en materia administrativa.
El consenso, es el medio democrtico y participativo que permite que la reforma
administrativa sea concebida como un esfuerzo necesario e indispensable, donde
todos los sectores de la poblacin, en alguna medida, presentan alternativas para
contribuir en su contenido y rumbo histrico. En la medida que exista una mayor
participacin y convencimiento de la sociedad en relacin a la reforma administrativa,
sta tender a ser aceptada ytendr un alto grado de implementacin.
329 Carrillo Castro establece cuatro requisitos: autoridad, tcnicas, recursos y tiempo. Yo agregara el
consenso, como elemento esencial de cualquier reforma.
La necesidad de contar con medios tcnicos proviene de que la reforma requiere una
mayor racionalidad, unamenordependencia del empirismo y delaimprovisacin, anlas
queestn basadas en la buena intencin y lavocacin de servicio. Toda reforma, como
esfuerzo extraordinario para producir deliberadamente innovaciones enlastrayectorias de
una organizacin, implica asimismo, un consumo extraordinario de energa, por lo cual
deben asignrsele los recursos necesarios para que se puedan alcanzar, a un nivel
satisfactorio, losobjetivos de lareforma. Las reformas requieren detiempo dedesarrollo,
para poder realizarse en el momento oportuno y adecuado, comolo establece Martnez
Cabaas:
"Reformar cualquier unidad administrativa, oficina, departamento, direccin o
secretara deEstado, representa siempreserios problemas. Mucho mayoresanla
complicacin si setrata demodificar todoel aparato administrativo deungobiemo,
tanto ensusdependencias tradicionales -secretaras odepartamentos- comoenel
complejomundodelosorganismos yempresas descentralizadas, queensuconjunto
integran loquese reconoce comoel sector pblico.
La reforma administrativa de fondo debepartir de unestudio cuidadoso y lo ms
complejoposibledelarealidad existente, quecontenga lainvestigacin delascausas
quehayan originadolaobsoleta odefectuosa organizacin, ocomoaveces sucede,
laausencia total deorganizacin, esdecirel caos.
Lareforma administrativa noes unaserie de acciones y decisiones incongruentes
tomadas alazar; debeserunaconcatenacin depasos programadas queobedezcan
aunplan, noimportaqueelplanensutotalidadsellevemuchosatlosenrealizar. Es
indispensabletenerunaconcepcin deconjunto, queabarque dentrodesuradio de
accin todas las partes que constituyen la organizacin, para saber cul sera el
efectoqueseproduciraencada unadeellas, noimportando sisloalgunaoalgunas
experimentan modificaciones debido a lareforma quesepretende implantar."330
Ensuma, lareforma administrativa esunproceso deliberado decambio enlasestructuras
administrativas yorganizativasdelEstado, yporlomismo, esaltamentecomplejoydiverso,
yaquedeberealizarseenorganizacionescondiversosgradosdedesarrolloadministrativo,
inerciasyvicios ancestrales. Nopuedeserentendidacomounprogramadeduracin sexenal
ocomo unamoda; debesercomprendidacomounaautntica poltica renovadora, al interior
delosaparatos intraburocrticos dentro delaReforma del Estado.
330 Martnez Caballas,Gustavo, "Basesparaunareforma administrativa", Revista deComercio Exterior,
Nov. de 1966, pp. 820 Y 822. Citado por Alejandro Carrillo Castro, Op. cit. Abundando al respecto,
Martnez Caballasafirmaque: "Esporesoquese recomienda quetodareforma autntica seaprecedida
de untrabajode investigacin con mtodoscientficos, qued realmente un diagnstico de la situacin
existente. Paralograresto, las tcnicasadministrativas hanexperimentado avancesmuy considerables.
El diagnstico debedar tambinun anlisisde losobjetivos que se proponealcanzarlafuncinpblica.
Dichosobjetivos se encuentran consignados en la legislacin quecrea o reglamenta la actividad de que
setrata. Unareformaadministrativa pretende, en primer trmino, definir con claridad los objetivos de la
administracin. Unavez hechaesta tarea, examinarconqu medioscuentala organizacin actual para
la realizacin de dichos fines; si los medios no son adecuados, entonces se plantea el problemade
pensaren nuevasformas de organizacin que tomenel lugar de las antiguas. Esta partenormalmente
llevabastantetiempoen su ejecucin, de ah quesea prcticamente imposible sealarplazosfijos para
la sustitucin de inadecuadas estructuras.
168
4.6 La reforma administrativa: brecha entre las necesidades
y las disponibilidades administrativas
La extensa serie de esfuerzos hechos en la regin latinoamericana, en materia de
reforma administrativa del aparato pblico, fue impulsada bsicamente por la
situacin puntualizada. La reforma fue percibida como el instrumento que permitira
aumentar las reservas de capacidad administrativa existentes, y encarar con base
en ellas la complejidad creciente de la gestin organizacional del sector pbco.?"
Estos esfuerzos, que abarcan la mayora de los pases de Amrica Latina, lograron
resultados estimables. Entre ellos, crearon un elevado nivel de conciencia, respecto
de la trascendencia de la variable administrativa tradicionalmente subvalorada,
establecieron una infraestructura institucional dedicada al mejoramiento
administrativo, posibilitaron la formacin de un nutrido grupo de especialistas,
suministraron un fondo de experiencias valiosas. Sin embargo, existe consenso en
que la reforma no logr sus objetivos de fondo. La capacidad organizacional del
aparato pblico en sus reas sustantivas esenciales continu siendo marcadamente
deficitaria con relacin a las demandas derivadas de sus tendencias de desarrollo.
Incluso, la brecha entre necesidades y capacidades administrativas parece tender
a ampliarse.
Seis son los elementos que predominaron en este enfoque de reforma administrativa:
1) enfoque reduccionista de la reforma; 2) la falsa dicotomla poltica vs.
administracin; 3) desconocimiento de la especificidad del sector pblico; 4) el
eficientismo inmediato; 5) concepcin errnea del papel del factor humano y 6)
marginacin de la participacin ciudadana, que al analizarlos permiten establecer
el marco conceptual empleado.
4.6 1 Enfoque reduccionista de la reforma
En la experiencia latinoamericana, la accin de la reforma administrativa se concentr
en la generacin de cambios en un aspecto delimitado: el nivel administrativo formal
con una expresin jurdica. Se adapt la concepcin de que la problemtica
organizacional se centra en la programacin y ordenacin de un conjunto de
funciones, de modo optimizante en relacin con los objetivos fijados. Se han dedicado
esfuerzos al diseo de organigramas ideales, la evaluacin detenida de la distribucin
de las funciones entre las reas del organigrama y su jerarquizacin, la preparacin
detallada de los cargos que ejecutan las funciones, la fijacin de normas y
procedimientos para el ejercicio de las tareas respectivas.
332
331 Kliksberg, Bernardo. "La reforma administrativa en Amrica Latina". Kliksberg, Bernardo (compilador),
La reforma de la administracin pblica en Amrica Latina. Madrid, INAP Espaa, 1984, p. 19-54.
332 Adicionalmente, a la presuncin de que por alli se inicia el cambio administrativo, este enfoque
supone que la organizacin funcionar ajustndose al plan previsto. As, la autoridad slo se origina en
las fuentes fonnales establecidas en el organigrama y sus normas complementarias, y se seguirn
estrictamente las Uneas de jerarquia fijadas en l. La comunicacin circular, tambin, slo a travs de
dichas lneas. Las conductas de los miembros de la organizacin se regirn por las normas y
procedimientos prescriptivos de los manuales administrativos.
169
El movimiento de reforma ha cado con mucha frecuencia en un reduccionismo, al
aferrarse a una ptica unidimensional de la problemtica global. El comportamiento
organizacional, no se modifica mayormente cuando slo se trata de incidir sobre
aspectos limitados. Los factores administrativos formales, forman parte del cuadro de
determinantes de la conducta organizacional y deben ser atentamente considerados.
Pero existen muchos otros, y la investigacin cientifica sobre organizaciones parece
coincidir crecientemente en el papel relativo de los aspectos formales, frente a factores
de mayor incidencia efectiva, como el factor humano en la orqanizacin.P"
El reduccionismo, usual en la reforma administrativa, maneja una concepcin irreal de
la naturaleza del desarrollo y el cambio administrativo. Lo percibe como un proceso de
cambio formal, cuando se trata de un verdadero proceso de cambio social. Como
proceso de cambio social, debera ser orientado por administradores con capacidad
de manejar equipos interdisciplinarios que incluyan perspectivas que den cuenta de
las diferentes dimensiones de la reforma.
4.6.2 La falsa dicotoma: poltica versus administracin
La reforma administrativa se ha basado con frecuencia en la asuncin de la vieja
dicotoma entre poltica y administracin. Bajo esta visin, existira un campo de accin
bien definido: el polltico, donde se fijaran los objetivos y estrategias de accin del
aparato pblico. Habra otro totalmente diferenciado: el administrativo, dedicado slo
a su ejecucin y carente de todo contenido poltico.
El reino de la poltica no finaliza en la esfera de la fijacin de metas, las supuestas
unidades de ejecucin se caracterizan por una activa existencia poltica. En estas
condiciones, en lugar de un rea de lo poltico, seguida de un rea de lo administrativo,
loque parece darse es un continuo poltico, donde los procesos de negociacin poltica
se suceden con intensidad variada a travs de toda la accin organizacional. Una
reforma administrativa basada en estos supuestos de partida, que escinden poltica y
administracin, desconocen la relacin profunda entre ambas, y los aspectos polticos
del proceso organizacional. 334
4.6.3 Desconocimiento de la naturaleza del sector pblico
Con frecuencia, los esfuerzos por el mejoramiento de la productividad estatal han
estado influenciados por una estructura de razonamiento que tiende a asimilar,
mecnicamente, la gestin pblica a la privada; relegando las especificidades de la
primera. En esta perspectiva, la administracin pblica, tendra que seguir en todos
sus aspectos los modelos de gestin caractersticos de la empresa privada, tanto sus
metas, como sus estrategias y tecnologas seran las recomendables.
333 El cambioadministrativo requiere tener en cuentala naturaleza Intimade la conducta organizacional
y procurarincidirsobrelasvariablesdeterminantes delamisma,priorizando laaccinsobrelasdemayor
poder de influencia real.
334 Ibld. p. 30. Enestas condiciones, en lugarde unaarenapollticaseguida de unaarenaadministrativa,
loque parecedarsees uncontinuopolltico,dondelosprocesosde negociacin pollticase sucedencon
intensidad variadaa travsde toda la accinorganizacional.
Sinembargo, las metasdel sector pblicono son equiparables, en gran partede sus
operaciones, a las propias de la empresa lucrativa. Mientras que sta se dirige a la
maximizacin de los beneficios y procura establecer una relacin de optimizacin
entreingresos ycostos, el sectorpblico seorienta haciametasdedesarrollo nacional
y servicio pblico, debiendo recurrir a combinaciones que compatibilizan variados
objetivos, entreotros, el plenoempleo, lamejor distribucin del ingreso, laconstitucin
deunaeconomaintegrada, el desenvolvimiento delaindustria nacional y el desarrollo
tecnolgico.
335
Kliksberg sealaa este respectoque:
"La reforma administrativa se ha dejado orientar con frecuencia, sin mayores
profundizaciones, por los"mitos"circulantes respecto a lanecesidad de replicar
las categoras y modelos aplicados en la gestin privada. Con esta ptica ha
incorporado mecnicamente objetivos, tecnologas y hastalneas educacionales
quepudiendo tener plenavigencia parael sectorprivado, noincluya losobjetivos
y las caractersticas diferenciadas del sector pblico. Al mismotiempo, ha dado
limitado nfasisa lautilizacin afondodelosconocimientos disponibles respecto
al aparatopblico, y a la bsqueda de respuestas a sus principales problemas
de gestin va de la investigacin cientfica de su realidad y tendencias de
desarrollo".336
La productividad de cada sector debera ser medida en trminos de sus objetivos
especficos. Ladel sectorpblico nopuedereferirse sloa larentabilidad, ellosimplifica
totalmente su funcin histrica. Debern emplearse para registrar la productividad
estatal variados indicadores, comodesarrollo social, pazinterna, seguridad, desarrollo
de los recursos humanos, descenso de la dependencia econmica, estabilidad y
conservacin del medioambiente.
4.6.4Eficientismo inmediatista
La percepcin del cambio administrativo, como un proceso acotado a aspectos
concretos denaturalezaexclusivamente administrativa, manejables porlavaformalista,
crea la falsa ilusin de que es posibleobtener resultados fcilescon simplesajustes
de esa ndole. Los esfuerzos de reforma administrativa, tienden a concentrarse en
conseguircambiosrpidos por mediode modificaciones bsicamente formales.
Como la realidad administrativa es mucho ms compleja, que las suposiciones de
partida, los efectos que se obtienen son muy limitados, o no perduran, ya que las
causas profundas de los problemas encarados no se tocano modifican. Incluso, los
retoques administrativos complican enalgunos casosanmslosproblemas originales.
La polticaeficientista no slo no soluciona cuestiones y tiende a complicarlas, sino
que tiene adems un efecto negativo de importantes consecuencias para toda la
orientacin de la reforma. Llevaa un pronunciadodesvo respectoa las verdaderas
335 Compete al sector pblico un conjunto de acciones que por su Indole dificilmente atraigan el inters
privado, como la realizacin de grandes programas de desarrollo, el desenvolvimiento de proyectos
destinados principalmente a la creacin de empleos o al progreso regional, la inversin en programas de
infraestructura, el desarrollo de programas de servicios sociales, la produccin de insumos de usodifundido.
336 Ibld. p. 36.
necesidades de cambio. El esfuerzo se orienta a hacer de modo ms eficiente lo
incorrecto, en lugar de revisar el sentido mismo de las polticas y estrategias
administrativas.
4.6.5 Concepcin errnea del papel del factor humano
El factor humano contina significando un rol decisivo en los sistemas
administrativos. Sin embargo, personal pasa a significar principalmente
reclutamiento, registro y control, liquidaciones de remuneraciones, informes y
controles. La capacitacin y el adiestramiento se reduce a proporcionar los elementos
mnimos requeridos para el desempeo de tareas especficas, y las unidades
respectivas son de carcter secundario en la organizacin y no cuentan con mayor
relevancia. La variable humana juega un rol fundamental. Decide a diario, con base
en sus actitudes, estado motivacional, inters y aspectos centrales del proceso
organizacional real. Requiere de una poltica especfica y sta debe figurar en el
cuadro de las grandes polticas organizacionales.
La reforma administrativa no debe percibir al sistema de personal, como una rea
secundaria, sino que debe considerar a las oficinas respectivas centros de
elaboracin y ejecucin de polticas administrativas de mayor trascendencia. Incluso,
estas oficinas deberan, dado su rol estratgico, actuar como rganos para producir
reformas en todo el sistema de la administracin pblica.?"
4.6.6 Marginacin de la participacin ciudadana
El enfoque tradicional aplicado en la reforma deja de lado otra expresin de gran
relevancia de la variable humana, la actitud y vinculacin que establecen los
ciudadanos. En algunos casos el destinatario final es olvidado y por tanto, no se
cuenta con el adecuado consenso de la reforma administrativa. En cambio, cuando
se percibe la reforma administrativa como un proceso de cambio social, que deber
superar resistencias e inercias de todo tipo, as como enfrentar cuellos de botella,
basados en diversos casos en intereses creados, surge la comprensin de que la
reforma administrativa debe contar con puntos de apoyo concretos en quienes, en
definitiva, sern los beneficiarios.
Por otra parte, los ciudadanos pueden proveer a la reforma de elementos de gran
utilidad tcnica: informacin de campo sobre el funcionamiento efectivo de los
procesos administrativos, retroalimentacin sobre el resultado concreto de los
cambios y sugerencias derivadas de extensas experiencias.
m Ibld. p. 40. Las oficinas de personal deberlan ser unidades claves en la organizacin. Aparte de
cumplir sus funciones administrativas, tendrian que concentrar esfuerzos en el diseno e implementacin
de politicas sustantivas de personal, que encaran los problemas de fondo que afectan la productividad
y se orientan a desarrollar a mediano y largo plazo el potencial humano de la organizacin. Deberlan
tener una elevada jerarquia organizacional, con relacin directa con los ms altos niveles de decisin.
Adems, enmuchoscasosesnecesario paralaaccin eficiente delosnuevos sistemas
administrativos, que los mismos usuarios modifiquen actitudes arraigadas. La
participacin ciudadana enel aparatopblico contribuye por suesenciaa fortalecer en
general el funcionamiento democrtico de la sociedad. Al no consultar, ni buscar la
participacin de la poblacin, en su esfuerzo tender a ser percibida por ellacomoun
movimiento artificial y de una lite, ajenoa sus necesidades y a su voluntad, aunque
en realidad sea lo contrario.
4.7 Estrategias de la reforma administrativa
La reformaadministrativa como estrategia ha sido interpretada por seis enfoques: 1}
como planificacin administrativa, 2} desarrollo administrativo, 3} modernizacin
administrativa, 4} como cambioorganizacional, 5} como desarrollo polticoy 6} como
estrategia; para significar que la accin reformadora ha dejado de ser un fin en s
mismaa convertirse en un valioso elementodel desarrollo nacional.
4.7.1 La reforma administrativa como planificacin administrativa
La experiencia de reformaadministrativa en Amrica Latina, previaa la introduccin
de la planificacin del desarrollo, conducea caracterizarla como esfuerzocuyo foco
deaccinestuvocentrado sloenloselementos formales del sistema, ysuorientacin
estratgica fue procesalista, locual estableca unacondicionamiento delosfinesa los
medios. Esta leccinpermititipificar a la reformacomo procedimental y tcnica, ya
que buscabael mejoramiento del orden de la administracin haciendonfasisen el
razonamiento legal yenlacreacin osimplificacin derutinas y procesos. Administracin
fue sinnimo de orden y el mejoramiento per se de los mtodos, propsito de la
reforma.
338
Encambio, conel impulsotomadopor laplanficacin socioeconmica y losobstculos
administrativos encontrados en ella, se ha tratado de relacionar la planificacin
administrativa con aquella. La planificacin administrativa fue definidapor la CEPAL
como ..... un proceso permanente por medio del cual se establecen objetivos
administrativos a alcanzarenunperlododeterminado por mediode polticas, planes y
empleoeficiente delosrecursos administrativos existentes paraconseguiruncambio,
de un nivel administrativo existente a otrosmejores
u
339
Atravsdelaplanificacin administrativa sepretendi implementar lamxima eficiencia
en el empleo de los recursos administrativos en todas las fases de la planificacin
econmica, con el fin de acelerar el desarrollo, aumentando el rendimiento de los
insumasparaconseguir el aumentodel productoenbienesy servicios. Laplanificacin
adminstrativa, al integrarseel esfuerzo dereforma administrativaconlosplanes globales
de desarrollo, hizoqueen AmricaLatinala reformatuvieraunanuevarazn de ser y
su utilidad fueraclaramente comprendida.
338 Campero Crdenas, Gildardo. Op. cit p. 14.
3311 Unidad de Administracin Pblica de la CEPAL. Capacidad Administrativa para el Desarrollo en
Amrca Latina: Diagnstico General y Medidas para Fortalecerla". Reunin de Expertos sobre
Capacidad Administrativa para el Desarrollo. Santiagode Chile, noviembrede 1970. Naciones Unidas,
Consejo Econ6mico y Social. Documento STIEClA/Conf. 38/l.12.7 7 de octubre de 1970.
173
La relacin de la planificacin global y la planificacin administrativa permite: la
identificacin de las necesidades administrativas que surgen de los planesglobales
de desarrollo; la estructuracin de polticas administrativas ajustadas a stos; la
compatibilizacin deobjetivos administrativos enfuncin delasmetasdelaplanificacin
global; y la estructuracin de procedimientos para el ajustedel planadministrativo a
las modificaciones que la dinmicade aplicacin del planglobal va suscitando en su
aplicacin."?
4.7.2 La reforma administrativa como desarrollo administrativo
Ouienes hanadoptadoel conceptodedesarrollo administrativoenlugardel de"reforma",
afirmanque en la experiencia latinoamericana el comndenominador de esta ltima
fueel desarrollo cclicoconunfuerteimpulsoensusprimerosmomentos, decaimiento
lentoy largos periodosde letargodespus. Sostienen que el enfoquetradicional de
reforma administrativa adoptado dirigi loscambios alasolucin deproblemas parciales
(cambio deleyesy normas, reorganizacin dedependencias oentidades, introduccin
o modernizacin de sistemasde apoyo). Peroestoscambiosnotuvieron continuidad
en el tiempo y no llegaron a remover las causas generadoras de problemas en las
dependencias pblicas, sobretodoenlasdirectamente responsables delaprestacin
de servicios y produccin de bienespara lasociedad.P"
El desarrollo administrativo no slo busca la adaptacin de las estructuras y
procedimientos administrativos del cambio, sinoque buscafundamentalmente hacer
quelaAdministracin Pblica promueva y rijaesecambio. Tratadelograrqueellasea
capazde movilizarun procesodinmicodedesarrollo, en el quese integran todos los
recursos humanos, polticos, econmicos y socialesa diferencia de la administracin
pblica tradicional que buscaba, simplemente asegurar la correcta ejecucin de la
leyes yel mantenimientodeunaestructuracin econmica simple. Estaeslaconcepcin
esencial del desarrollo administrativo.
Laalternativa de desarrollo administrativo suponela inversin del enfoquetradicional
al admitirlaexistencia delimitaciones burocrticas, polticas ysociales queimposibilitan
larealizacin decambiosenformaglobale inmediata. Esteenfoquepretende producir
la reformadentrode un procesopermanente que moviliza a la propiaadministracin
pblica paraque cambie.
En suma, "...el desarrollo administrativo forma partedel proceso total de cambioque
experimenta un pas para la consecucin de sus metas societales. Dentro de este
contexto, el desarrollo administrativo trasciende lasdimensiones estrictamente formales
y tcnicas, para incorporarse a la cultura nacional como un valor y una capacidad
permanente y sostenidapara la autorenovacin organizacional, mediante esfuerzos
340 Campero Crdenas, Gildardo. Op. Cil. p. 16-17.
341 Citado por Gildardo Campero Crdenas. Op. Cil. p. 13. Antonorsi, Nelly M. de "Reflexiones sobre la
Experiencia de la Reforma Administrativa: Venezuela". En Experiencias Nacionales en Reforma
Administrativa. Primer Coloquio. Centro LatinoamericanodeAdministracin parael Desarrollo (CLAD).
Mxico, 1979.
conscientes y deliberados. En este sentido debe considerarse al desarrollo
administrativo como el proceso acumulativo de modemizacin e institucionalizacin".342
4.7.3 La retonna administrativa como modernizacin administrativa
La conveniencia de adoptar el trmino modernizacin administrativa reside en que
permite describir con mayor propiedad la clase de cambio que los pases desean para
sus sistemas administrativos, puesto que por modernizacin administrativa se entiende
el proceso de cambio a travs del cual los organismos pblicos incorporan nuevas
formas de organizacin, tecnologas fsicas y sociales y comportamientos que les
permitan alcanzar nuevos objetivos de una manera ms adecuada. Desde esta
perspectiva, el fenmeno de modernizacin consiste en un proceso de creacin y
transformacin institucional, a travs del cual la administracin pblica eleva su
desempeo para hacer frente a las demandas que sobre ella inciden.?"
La experiencia de Mxico muestra cmo, adems de las reformas incrementales, que
slo pretenden incrementar la eficiencia de las funciones o el volumen de los servicios
que se prestan, se vuelve necesario hacer ajustes mayores, reformas o
reestructuraciones de fondo, para acelerar el cambio de las estructuras administrativas
tradicionales con el fin de ajustarlas a las enormes transformaciones de la poblacin,
as como para adecuarlas a las nuevas necesidades surgidas del papel cada vez ms
relevante del Estado.
4.7.4 La refonna administrativa como cambio organizacional
Este enfoque sostiene que la reforma administrativa se orienta a hacer de la
administracin pblica un organismo social de renovacin constante. Si por reforma
administrativa se entiende el cambio de lo existente por algo que se adecue ms a las
necesidades del presente, la reforma bien puede ser alcanzada. Pero los logros sern
limitados, por ms adecuacin hasta ese momento lograda, si la administracin pblica
al mismo tiempo no institucionaliza un movimiento autosostenido de revisin y
renovacin constante, as como de creciente capacidad para influir y responder
apropiada y oportunamente a las presiones del medio circunoante.>'
Cambiar o reformar es transformar una situacin existente en otra ms deseada. Al
referirse a la administracin pblica, hace falta en primer lugar conceptualizarla en
342 Campero, Gildardoy Loureiro, Ceci. "Ensayosobrela Modernizacin de la Administracin Pblica".
En Colegiode Licenciados en CienciasPoliticasy Administracin Pblica, A. C. Revista de Poltica y
Administracin No. 5, Mxico, mayo-agosto de 1976.
343 Ochs, Smill y LaurerioPinto,Aluzio. "Modemizacin y ReformaAdministrativa del GobiernoFederal
Brasileo". Refonna Administrativa: experiencias Latinoamericanas. Mxico, INAP, 1975, No. 6.
344 Salinas, Alberto. Op. Cit. p. 20. Por todo esto, es esencial a la naturaleza de cualquier reforma
administrativa la institucionalizacin de un proceso que se traduzca en una accin: 1) deliberada y
sostenida; 2) intemaalaadministracin pblica; 3) conducente aanticiparse a loscambiosengestacin
dentrodel entomoy4) aevitarel deterioronaturalde las respuestas o comportamientos endespliegue
dentrode la organizacin.
trminos que pongan en relieve las caractersticas que debera contener para el
desempeo ptimo de sus funciones. En segundo lugar, corresponde apreciar la
situacin vigente en trminos de las variables esenciales que la componen, como
la relacin causal entre las mismas. En tercer lugar, es necesario comparar la
situacin vigente con la situacin que se pretende alcanzar, a los efectos de identificar
las diferencias. Finalmente, hace falta desarrollar instrumentos o acciones capaces
de actuar modificando o alternando relaciones existentes en la direccin de alcanzar
o aproximarse a lo que debiera ser, para llevar o acercar la organizacin a las
caractersticas asociadas con el desempeo ptimo.
345
4.7.5 La reforma administrativa como desarrollo politico
Este enfoque sita a la reforma administrativa en su relacin con el desarrollo poltico,
partiendo de las ideas de Samuel Huntington, quien seala que la existencia de
instituciones polticas capaces de dar fundamento a los intereses pblicos distinguen
a las sociedades desarrolladas polticamente de las subdesarrolladas. Los gobiernos
desarrollados son aquellos que gobiernan con eficacia, los cuales a su vez poseen
fuertes instituciones polticas.
346
Existen cuatro factores de poder que pueden permitir u obstaculizar el desarrollo,
implementacin y realizacin de las reformas administrativas. Revisemos sus
aspectos ms representativos. En primer lugar, el lder poltico dominante se
caracteriza por una centralizacin y concentracin del poder poltico en una sola
persona que parece presentarse con frecuencia en condiciones de transicin y a
menudo, hacen difcil la distincin entre regmenes personalistas, partidistas o
rnilitares.>"
Ante la ausencia de instituciones fuertes y de papeles institucionales, obtienen
fcilmente la dimensin de hombres fuertes y por lo general deciden apoyarse en
un poder personalista y en una lealtad semejante al crear un gobierno estable. Este
tipo de gobiernos son poco receptivos a la reforma administrativa. Es posible que
ste haya sido el caso de los lideres ms intensamente personalistas y carismticos,
pero paradjicamente, el proceso contrario tambin se ha presentado. Es decir, los
regmenes caudillistas han sido entusiastas con la asistencia tcnica y de la
modernizacin administrativa. Si bien se muestran cautos hacia la estructuracin
de la vida poltica que pudiera amenazarlos en sus beneficios, tienen poco inters
en el mejoramiento administrativo.
Un segundo elemento de poder que se ha incorporado en la poltica de las naciones
en desarrollo lo constituyen los militares. El fin de un rgimen militar tiende a
producir una reaccin contra los programas y estructuras del rgimen cado
que disgregar todas las innovaciones institucionales, buenas o malas.
345 Ibid. p. 25.
;.,; T. Groves, Roderick. "Reforma administrativa y desarrollo poltico". Leemans, Ame (comp.) Op. cit. p.
112.
347 Ibid. p. 113.
176
Por este motivo, los militares en Amrica Latina en virtud de su frecuente intervencin
poltica han impedido de hecho, el desarrollo de instituciones estables. Mxico
constituye una excepcin, pero aqul la innovacin de los regmenes militares fue
robustecida grandemente por su identificacin con la Revolucin, fuente vital de
legitimidad por ms de medio siglo.
348
Un tercer elemento de poder en las naciones en desarrollo lo constituyen los partidos
polticos. Las actitudes de los partidos polticos y de los gobiernos dominados por
un partido hacia la reforma administrativa no han sido entusiastas y frecuentemente
parecen ambiguas o inconsistentes. Algunos partidos han apoyado la reforma -e
Partido del Congreso en India- por ejemplo. En realidad, se presenta el caso de
partidos que han ofrecido apoyo externo a la vez que promueven una actitud lenta
para su implementacin, a su vez, apoyan a los administradores que resisten la
implantacin y que buscan la negociacin a travs de las revisiones a los proyectos
de reforma.
El carcter dbil e inconsistente del apoyo del partido politico a la reforma
administrativa puede explicarse en virtud de realidades e intereses polticos. En
primer trmino, los partidos buscan la influencia poltica para mantener su unidad y
ampliar su seguimiento, lo cual los lleva a entrar en conflicto con los esfuerzos de
reforma administrativa que enfatizan la conveniencia de reclutar, seleccionar y
promover al personal con base al mrito. Otra fuente de conflicto entre los partidos
y los abogados de la reforma administrativa puede fincarse en una disputa de
prioridades. Los partidos reformistas tienden a interesarse ms en reformas
sustantivas (reforma agraria, vivienda popular, programas de salud y sanidad), que
impresionarn a sus seguidores de manera ms directa y al pblico en general,
que en las reformas administrativas.
El ltimo elemento de poder es la burocracia en si misma. No en todas las naciones
en desarrollo constituye la burocracia un factor poltico importante. Sin embargo,
una burocracia poderosa es una institucin vital para la obtencin de la integracin
y desarrollo nacionales y como consecuencia, es de valor esencial para el desarrollo
poltico. Las burocracias poderosas no constituyen de manera alguna los promotores
ms intensos de la reforma administrativa, particularmente cuando se realiza por
agentes externos. Las burocracias tienen necesidad de conservar un ambiente de
profesionalismo lo que requiere apoyo a la reforma administrativa. Para resolver
este dilema, dichas burocracias a menudo han apoyado actividades de reforma
administrativa que estn circunscritas de manera precisa y orientadas de forma tal
que signifiquen escasa amenaza al poder y prestigio de la burocracia.
En suma, puede concluirse acerca de la relacin de la reforma administrativa con
el desarrollo politico, que hay evidencia de que los elementos de poder que
308 Ibid. p. 117. Algunos rgimenes militares han apoyado a la institucionalizacin como Nasser en la
Repblica rabe Unida y Ayub Khan en Pakistn.
Administracin Pblica y Refonna del Estado en Mxico
ofrecen las expectativas ms amplias para el desarrollo poltico son aquellos
que otorgan menor apoyo a la reforma administrativa.t"
4.7.6 La reforma administrativa como estrategia
Oror entiende el concepto de "estrategia" como una serie definida de poltica o
"megapoHticas". Las estrategias establecen el marco de referencia de las guas
y de los lmites del espacio de una poltica en el cual se establece las polticas
operativas y detalladas y se toman las decisiones. Las estrategias para la
reforma administrativa son: los lmites de las reformas administrativas; las
preferencias en relacin con el tiempo; la aceptacin del riesgo; la seleccin
entre una reforma incremental o ms innovadora; la preferencia por reformas
equilibradas ante aquellas de mayor impacto; la perspectiva pertinente del futuro;
los conceptos tericos (tcitos o explcitos) en los que se apoya la reforma; los
recursos disponibles para la reforma administrativa y la gama de instrumentos
viables de reforma. 350
En este marco, reforma administrativa es entendida como cambio dirigido de
los aspectos bsicos de un sistema administrativo. A partir de esta definicin,
la recomendacin general de que una estrategia considerada explcita y
cuidadosa mejorar la calidad de las reformas administrativas resulta un caso
especial de una teora general de estructuracin de poltica deseadas (ver
cuadro No. 4.4).
3491bld. 124. Graves afirma que la exageracin en los viejos reclamos de la reforma administrativa
no debiera, sin embargo, llevar a otra exageracin de signo opuesto; esto es, que la reforma
administrativa no tiene valor alguno para el desarrollo politico. Bajo ciertas circunstancias puede
tener valor polltico trascendente en tanto que en la mayoria de las circunstancias juega al menos
un papel til al robustecer las instituciones pollticas.
350 Oror, Yehezkel. "Estrategias para la reforma administrativa". Leemans. Arne. emo refonnar
la admInIstracIn pblica. Mxico, F.e.f., 1982, p. 139. Adicionalmente la refonna administllltiva
requiere de: a) personal de alta calidad; b) incluye una seleccin clara de una gama de alternativas
que son apoyadas por valores, intereses y organizaciones y e) puede conducir a cierta rigidez
excesiva, por lo que debe buscarse elasticidad y flexibilidad en la estrategia.
Cuadro No. 4.4
ESTRATEGIAS DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
ESTRATEGIA RECOMENDACiN
1. Objetivos integrales a) La eficiencia administrativa tradicional; b) la reduccin
de debilidades advertidas; e) el cambio de un componente
especfico del sistema administrativo a fin de ajustarse a
una imagen ideal; d) el ajuste de sistema administrativo a
objetos sociales avanzados; e) el cambio de la divisin de
trabajo entre el sistema administrativo y el sistema poltico;
f) el cambio de las relaciones entre el sistema administrativo
v la poblacin o segmentos de la misma.
L. Limites de la reforma a) La interfase entre los poltlcos y las Instituciones y el
sistema administrativo es tan cercana, que muchos
,
aspectos del sistema administrativo no pueden ser
modificados sin cambiar las instituciones polticas; b) un
factor principal que moldea la caldad del servidor pblico lo
constituyen los requisitos necesarios de los candidatos para
su reclutamiento; e) la clarificacin de la extensin en la cual
una reforma administrativa puede tambin incluir cambios en
las instituciones leaales es imoortante.
3. Preferencias en tiempo El problema del objetivo tiempo es esencial en los puntos de
la estrategia, ya que expresa la necesidad de repeticin y
reconsideracin de las decisiones estratgicas a la luz de
planes detallados de reforma v sus resultados.
4. Aceptacin de los nesgos Actitud para aceptar mayores nesgos que se asocian
naturalmente con la innovacin, o bien si se prefieren los
riesgos mnimos a menudo agregados a cambios incrementales
5. lncrementalismo vs. innovacin Seleccin entre diversos grados de cambio en el sistema
administrativo, que van desde el pequeo cambio incremental
de algunos detalles administrativos en un periodo extenso,
hasta rediseos y aun diseos nuevos de sistemas
administrativos ambiciosos, rpidos e integrales.
6. Universalidad vs. estrechez Implica determinar el grado en que la reforma administrativa
debe orientarse hacia un alcance amplio de componentes
del sistema administrativo o debiera limitar su enfoque a
oocos o a un solo comoonente. __
7 Orientacin al equilibrio vs. Slo una reforma administrativa puede ser orientada al
orientacin-impacto equilibrio y slo una reforma administrativa estrecha puede
ser orientada al imoacto.
8. Afirmaciones prospectivas sobre La dependencia de sistemas administrativos deseados sobre
el futuro un amplio nmero de variables exgenas deviene en la
necesidad de basar la reforma en afirmaciones relacionadas
con el estado esperado de dichas variables.
9. Bases tericas La reforma administrativa debe contar con el apoyo de
conocimiento sistemtico, la racionalidad estructurada y la
creatividad, es una de las principales justificaciones para
proponer dimensiones de estrategia como un marco para la
toma de decisiones de la reforma administrativa.
10. Disponibilidad de recursos Se requiere de una explicacin para manifestar la
consideracin de afirmaciones ocultas a veces poco realistas
relacionadas con los recursos, que estn disponibles para
la reforma, o exponerse a una amplia falta de inters de
muchos elementos de costa en la reforma propuesta.
11. Alcance de los Instrumentos La planificacin de una reforma administrativa racional
de la reforma
significa la adopcin de una mezcla de instrumentos de
reforma que, con las limitaciones naturales, provee de la ms
alta probabilidad para la mejor aproximacin al conjunto de
objetivos de la reforma.
Elaboracin propia con las ideas de Yehezkel Dror, Op. cll pp. 142-155.
179
A continuacin, se realiza una breve semblanza sobre las reformas administrativas
llevadas a cabo en nuestro pas, y los resultados logrados en la dcada de los setenta,
que desafortunadamente no fueron continuados por los gobiemos siguientes.
4.8 Antecedentes histricos de reformas administrativas en Mxico
La historia de la administracin pblica mexicana muestra cmo, desde sus inicios en
1821, se han llevado a cabo diversos intentos para mejorarla y adaptarla a las
cambiantes exigencias de los programas gubernamentales o de los acontecimientos
histricos.
Sin embargo, una revisin de los esfuerzos de reforma realizados a lo largo de ms de
170 aos, revela que stos casi siempre resultaron aislados, sin una relacin de
continuidad entre ellos y que no respondieron a un plan integral, ni alcanzaron a
implementarse de manera definitiva, en parte porque no contaron con el apoyo poltico
y tcnico adecuado o de las decisiones oportunas que se hubieran requerido para
llevarlas a cabo. Puede decirse que es en la dcada de los setenta, cuando se intent
llevar a cabo una reforma administrativa de fondo, de manera sistemtica y
proqrarnada.t"
Los primeros cien aos de la administracin pblica mexicana se caracterizaron por
una profunda turbulencia en los aspectos polticos, econmicos ysociales. Los objetivos
esenciales, en lo extemo, eran consolidar la recin adquirida independencia poltica y,
por loque se refiere a la vida intema, establecer una soberana efectiva a nivel nacional.
Por estas razones, los principales intentos de reforma administrativa de ese periodo
se dirigieron a restablecer los ms elementales instrumentos de gobierno -Hacienda,
Ejrcito y Polica, Tribunales de Justicia- y fueron obligadamente parciales. Muchos
de ellos se agotaron en el anuncio de modificaciones legales, que no siempre se
tradujeron en realidades, bien por la falta de los instrumentos y recursos apropiados o
bien por la falta de tiempo para llevarlas a cabo. En otras ocasiones estas
"reestructuraciones" se reducan a ceses masivos de personal en busca de economas
presupuestarias o de medidas politico-militares.
352
Para algunos estudiosos de esta problemtica tal vez el Primer Reglamento de
Gobierno, elaborado en 1821, haya sido el inicio de la preocupacin que en nuestro
pas ha existido por mantener una adecuacin permanente del aparato administrativo
del gobierno, ya que estableca que "cada Ministro est obligado a proponer reformas
y mejoras en su ministerio, adems de coordinarse con los dems Ministros para
proponer reformas generales".353
El cuadro No. 4.5 presenta los antecedentes histricos de las reorganizaciones
administrativas en Mxico.
351 Carrillo Castro, Alejandro. "La reforma administrativa en Mxico, Leemans, Ame. Op. Cit. p. 201.
352 Ibld. p. 203.
353 Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo Federal, 1971-1976,
Mxico, Secretaria de la Presidencia, Direccin General de Estudios Administrativos, 1973, p. 31.
Cuadro 4.5
ANTECEDENTES DE LAS REORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS EN MXICO
AO DISPOSICiN U RGANO DESCRIPCiN
1821 Primer Reglamento Cada Ministro estaba obligado a proponer reformas y
de Gobierno mejoras en su Ministerio.
El Oficial mayor Primero tena la obligacin de conocer la
eficiencia de cada oficial, a cada uno la ocupacin
apropiada.
19"
ueptos. de Aprovisionamientos IEstudiar la organizacin, procedimientos y gastos de las
Generales y Contralora dependencias para incrementar la economia y eficiencia
de los servicios elevando las recomendaciones al
Presidente de la Repblica.
1928 Depto. del Presupuesto de Estudiar la Organizacin Administrativa, coordinar
la Federacin actividades y sistemas de trabajo para lograr eficiencia
en los servicios pblicos.
1932 Oficina Tcnica Fiscal y del Estudiar la Organizacin Administrativa, coordinar
Presupuesto, S.H.C.P. actividades y sistemas de trabajo para lograr eficiencia
en los servicios pblicos
1943 Comisin Intersecretarial Formular y llevar a cabo un plan coordinado de
mejoramiento de la organizacin pblica, a fin de suprimir
servicios no indispensables, mejorar rendimiento de
personal, hacer ms expeditos los trmites con el mejor
costo para el erario y conseguir un mejor aprovechamiento
de los fondos pblicos.
1947 Secretara de Bienes Nacionales Realizar estudios y sugerir al Jefe del Ejecutivo medidas
e Inspeccin Administrativa. tendientes al mejoramiento de la administracin pblica.
Direccin de Organizacin
Administrativa
1958 Secretaria de la Presidencia Facultada para estudiar las modificaciones que a la
Administracin Pblica deben hacerse, Art. 16 frac. IV de
la Ley de Secretarias.
1965 Comisin de Administracin Secretariado Tcnico 1968, encargada de dar
Pblica -Secretaria de la cumplimiento al Art. 16 frac. IV de la Ley de Secretarias.
Presidencia
1971 Direccin de Estudios Acuerdos presidenciales del 28 de enero y del 11 de
Administrativos- Secretaria marzo de 1971. Corresponde a la Secretara de la
de la Presidencia Presidencia, la promocin y coordinacin de las reformas
administrativas del sector pblico federal relacionndose
con las CIDAS y UOMS.
Propondr normas y sistemas que armonicen los trabajos
respectivos en cada dependencia.
Fuente: Elaboracin propia con base en Carrillo Castro, Alejandro. Op. cit. p.110-111.
Sinembargo, definirconclaridad lasetapasdelasreformas administrativas presenta
una mayor complejidad dado los parmetrosque se utilicen. Convencionalmente
se identifican siete etapas de la reformaadministrativa en Mxico, a saber:
1. La primer reforma administrativa en 1833
2. Lasegunda reforma administrativa, con lacreacin de laSecretaria de Fomento
en 1853.
3. Latercera reforma administrativa de Jurez en 1857.
4. La cuarta, con las reformas introducidas en 1917.
5. La quinta etapa de la reforma administrativa con cambios antes de 1970.
6. La sexta reforma administrativa de 1970 a 1976.
7. La sptima reforma administrativa de 1977 a 1982.
181
La primera reforma del Mxico independiente se llev a cabo en el ao de 1833, y con
ella se intent minar, desde sus bases, a la vieja sociedad colonial.
354
No existe mucha
informacin del transcurrir administrativo de aquellos das, pues los secretarios de
despacho, probablemente por el torbellino revolucionario, notuvieron tiempo de preparar
las memorias de las actividades de sus encargos. La que se conserva fue preparada
por el gobierno precedente a los reformistas de 1833 y en lo relativo a lo interior, es
sumamente escueta, en tanto que la de 1835 fue escrita por el rgimen que derrot y
sucedi a stos.
Por lo que se refiere a la segunda reforma administrativa, tuvo lugar en 1853, no slo
porque implic una reorganizacin general de la administracin pblica, sino por la
fundacin del nuevo Ministerio de Fomento, alrededor del cual funcionaran los grandes
rubros de la administracin interna. Esto era la culminacin de un proceso nacido con
la Secretara de Relaciones Interiores y Exteriores, proseguido con el establecimiento
del Ministerio del Interior y la materia de gobernacin.
355
El Ministerio de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio adquiere esta
denominacin el22 de abril de 1853, fecha en que es fundado como pieza maestra de
la administracin pblica. Los cometidos de la Secretara de Fomento cubren toda la
administracin de la vida econmica, pero tambin dos actividades de la vida social: la
colonizacin y la estadstica, ambas materias bsicas de la poltica poblacional.s"
El centro de la reforma administrativa lo constituy la creacin de la Secretara de
Estado de Fomento, si bien es cierto que se hace una nueva distribucin de
competencias entre las diferentes dependencias de la administracin pblica. Hay
que destacar, al mismo tiempo, que a partir de 1853 la administracin del Interior
estaba siendo compartida por la mayora de las dependencias centralizadas, pues
creca y se diversificaba, toda vez que dos de ellas, Gobernacin y Fomento, estaban
en su centro. Esta creacin fue producto del gran ingenio de Lucas Alamn.
357
354 Guerrero, Omar. El Estado y la Administracin Pblica en Mxico. Mxico, INAP, 1989. p. 109.
355 Ibid. p. 140.
356 Toma despus el ttulo de Secretara de Fomento. Colonizacin, Industria y Comercio, el12 de mayo
de 1853, teniendo a su cargo las siguientes funciones: 1. Formacin de la estadstica general, industrial,
agrcola, minera y mercantil, mantenindola actualizada; 2. colonizacin; 3. medidas conducentes al
fomento industrial y mercantil: 4. establecimiento de la ensel'\anza en estos ramos; 5. expedicin de
patentes y privilegios; 6. exposiciones pblicas de los productos de la industria agrcola, minera y fabril:
7. caminos, canales y todas las vfas de comunicacin de la Repblica; 8. desagOe de Mxico y obras
conexas al mismo; 9. obras de utilidad y omato que se han edificado con fondos pblicos; 10. conserjerla,
muebles, tiles y obras del palacio, incluyendo las que se hagan en las cmaras; 11. Sociedad de
Geografla y Estadistica, y todo tipo de mejoras materiales e industriales.
357 Ibld. p. 141.
'.a tercera etapa de la reforma administrativa, tuvo su antecedente en 1857 con una
nueva revolucin popular llamada de /a Reforma, apoy a una nueva Constitucin
que, al tiempo de consagrar las garantas individuales que caracterizaban al Estado
moderno, fortaleci al rgano Legislativo y redujo las facultades del Ejecutivo con la
idea de evitar los extremos a que llegaron algunos presidentes anteriores, en especial
Santa Anna, cuyos excesos originaron el movimiento de Retorma.?"
Sin embargo, las fuerzas conservadoras no aceptaron la nueva Constitucin,
desatndose una lucha interna que se prolong de 1858 a 1861 y que culmin con la
separacin del Estado y la Iglesia, en ese entonces la principal propietaria de la riqueza
territorial del pas.
El presidente Benito Jurez fue la cabeza de ese importante movimiento poltico.
359
Esta revolucin administrativa, de haberse logrado, hubiera constituido el primer
esfuerzo sistemtico de reforma administrativa que se haca en la nueva nacin con
un carcter integral y permanente. Sin embargo, los hechos inmediatos obligaron a
Jurez a posponer tan necesaria medida, porque en ese mismo ao de 1861, el pas
fue invadido nuevamente por tropas extranjeras que contaban con el apoyo de los
conservadores, quienes haban solicitado a Francia la instauracin de un imperio en
Mxico con un prncipe austraco a la cabeza, Maximiliano de Habsburgo.
Jurez luch por defender el gobierno republicano y despus de tres aos de esfuerzos
-que culminaron con laexpulsinde los franceses y la muerte del pretendido emperador-
fue electo nuevamente Presidente. Con esta investidura muri en 1872, cuando trataba
de fortalecer las facultades del Ejecutivo y as llevar a cabo su anunciado programa de
reforma administrativa, el cual fue seguido por su sucesor Lerdo de Tejada - quien
restableci la Cmara de Diputados- y fue consumado al extremo por Porfirio Daz,
quien ocup la Presidencia por espacio de 33 aos, de 1876 a 1911, despus de
haber derrocado a Lerdo cuando ste pretenda reelegirse.
Durante la dictadura de Porfirio Daz el gobiemo se dedic a promover la construccin
de la infraestructura necesaria (carreteras, ferrocarriles, plantas elctricas y obras
pblicas) para propiciar la penetracin del capital extranjero con la idea de desarrollar
y modernizar el pas. Con estos objetivos, se llevaron a cabo en esa poca importantes
reformas administrativas bsicamente tcnicas, parciales y de carcter incremental,
como la institucin del presupuesto anual, clasificado en ramos y partidas y la creacin
de la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas.
La cuarta reforma administrativa parte de la necesidad de los nuevos objetivos
del Estado, se hizo necesaria la creacin de una nueva y ms compleja
358 Carrillo Castro, Alejandro. Op. clt. p. 42.
359 En un manifiesto al pas Jurez sellalaba que ...el instinto de la Nacin, ilustrado por las
decepciones y las esperanzas frustradas (haba) comprendido que las revoluciones sern estriles
y que los elementos conquistados en el terreno poltico y socal no darn fruto mientras que no
se corone la obra con la revolucin administrativa". Citado por Alejandro Carrillo Castro, Op. clt.
p.42.
183
compleja administracin pblica. 360 Fue as, en 1917 cuando se llev a cabo la primera
transformacin tcnica del Ejecutivo Federal, al crearse constitucionalmente un nuevo
tipo de rgano dependiente del Presidente: los Departamentos Administrativos. Bajo
esta denominacin se establecieron organismos distintos a las Secretaras de Estado,
para encargarse de la provisin de diversos servicios de apoyo, comunes a todo el
sector pblico, tales como las adquisiciones y los abastecimientos del gobierno (1917),
el control administrativo y contable de las actividades gubernamentales (1917), las
estadsticas (1922), el presupuesto (1928), la proteccin de los trabajadores (1932) y
la reforma agraria (1934).361
La quinta etapa de las reformas administrativas puede situarse desde 1917 hasta
antes de 1970. Algunas de estas medidas intentaban introducir polticas de coordinacin
eficaz de las entidades pblicas, as como el establecimiento de sistemas institucionales
de modernizacin administrativa, que buscaban permanentemente el incremento de
la eficacia. Entre estos intentos destacan, los que se establecen en el cuadro No. 4.6.
Cuadro No. 4.6
INTENTOS ADMINISTRATIVOS DE 1917 A 1970
No. ORGANISMOIORDENAMIENTO DESCRIPCiN
1. El Departamento deContraloria Funcion de 1917 a 1934 y tuvo, entreotrasatribuciones,
la derealizar estudios tendientes al mejoramiento dela
administracin Dblica.
2. El Departamento del Presupuesto Funcion de 1928 a 1932, dependi directamente del
dela Federacin Presidente, y estuvo encargado deanalizar laorganizacin
administrativa, coordinar actividades y sistemas detrabajo
paralograr la eficiencia delosservicios pblicos.
3. LasComisiones de Eficiencia Funcionaron durante cierto tiempo enalgunas
dependencias encargadas deracionalizar el
aprovechamiento delosrecursos.
4. Lacomsn Intersecretanal Creada en 1943, sele encargo la elaboracin de unplan
coordinado demejoramiento dela organizacin dela
Administracin Pblica.
5. LaSecretaria de Bienes Nacionales Creada en 1946, quetenia entreotrasfunciones, serel
e Inspeccin Administrativa rgano central deOrganizacin y Mtodos paracoordinar
el mejoramiento administrativo.
6 Laetapa de 1950 a 1964 Sehicieron algunos intentos dereforma individual en
algunas dependencias como el Banco Central y las
Secretarias deComunicaciones, Obras Pblicas y Defensa
Nacional. Estosintentos norepercutieron enel restodel
sector pblico.
7. Lasmodificaciones dela LeyUrgnica Lafacultad deestudiar lasreformas administrativas que
del Poder Ejecutivo queentraron en requiere el sector pblico pasdela Secretaria de Bienes
vigoren 1958 Nacionales -cuyo nombre cambi a Secretaria del
Patrimonio Nacional- a unanueva, ladela Presidencia. Sin
embargo, nofuesinohasta el9 deabrilde 1965, cuando se
estableci endicha Secretaria la Comisin de
Administracin Pblica (CAP), queestaactividad comenz
a tomar impulso.
Elaboracin propia con base en Carillo Castro, Alejandro
360 Posteriormente, se llevarona cabo enel pas unaserie de reformas parciales, de tipo incremental, que
ms bien buscaban incorporar nuevas tcnicas, pero que no produjeron ideas sustanciales relativas al
ejerciciode larefonna administrativa, sin embargo, es convenientesealarlascomo partede los esfuerzos
realizados en la materia.
361 Carrillo Castro, Op. Cil. p. 43.
La sextareformaadministrativa, realizada de 1970a 1976, intentaba obedecera las
siguientes caractersticas: constituirse en unproceso tcnico y programtico, innovador,
comprensivo, permanente y de estrategia flexible, tendiente a conseguir una respuesta
orgnica-adaptativa de la maquinaria administrativa existente, ante las nuevas
condiciones y problemas que plantea el nivel de desarrollo que el pets ha alcanzado
en los SO afias de estabilidad y crecimiento sostenido. 362
Por ltimo, lasptimaetapadelareforma administrativa impulsada porel gobierno de
Lpez Portillo en el perodo 1976-1982 introdujo cambios importantes en las leyes
administrativas y la creacin de la Secretara de Programacin y Presupuesto. Enel
siguiente incisopresentamos unasntesis de estasdos ltimas etapasde la reforma
administrativa, que son las ms relevantes para la administracin pblica
contempornea.
4.8.1 La reforma administrativa de 1970 a 1982 en Mxico
La reforma administrativa llevada a cabo en el rgimen de Luis Echeverra (1970-
1796)constituy el ms importante esfuerzo parareformarla administracin pblica
en nuestropas. Por su parte, lareforma administrativa enel gobierno deJosLpez
Portillo (1976-1972) tambin propici medidas esenciales enel aparatogubernamental.
Muchosavancesse realizaron y posteriormente, stos mismosfueron produciendo
otrotipodenecesidades quefueron detenidos enladcada delosochenta. Al respecto,
revisemos sus elementos ms significativos.
4.8.1.1 La reforma administrativa en el periodo 1970-1976
Hayquerecordar quelaComisin deAdministracin Pblica (CAP) dedicsusprimeros
aos a realizar estudios que condujeron a la formulacin de un diagnstico que se
emiti bajo el ttulo de Informe sobre la Administracin Pblica; constituy un
Secretariado Tcnicoy leencarg mantener uncontacto permanente con losdems
organismos pblicos.
363
Al considerar queresultaba imposible queapartirdeunasolaunidad central todoslos
problemas que implicaba unareforma administrativa a fondopudieran solucionarse,
laCAPrecomend quecadadependencia contara conuna Unidad Interna deasesora
362 Ibld. p. 45. Hay que recordar que el libro del autor fue elaborado al final del desarrollo compartido y
que el Mxico de los setenta no es el de los anos noventa, ya que demasiadas cosas han cambiado. No
tenemos estabilidad econ6mica y polftica, ni un crecimiento sostenido.
363 Carrillo Castro, Alejandro. La reforma administrativa en Mxico. Evolucl6n de la reforma
administrativa en Mxico. (1971-1979). Op. cit. p.45. En 1968, la CAP a fin de contar con un 6rgano
operativo que pudiera profundizar los anlisis realizados hasta ese momento y que pudiesen promover y
coordinar los anlisis de reforma a nivel operativo, constituy6 un Secretario Tcnico y le encarg6 mantener
un contacto permanente con los dems organismos pblicos. De 1968 a 1970, la CAP y su Secretariado
Tcnico realizaron estudios y proyectos de reforma para los sistemas de organizaci6n y mtodos,
adquisiciones, bienes inmuebles del sector pblico, bases jurldicas que rigen la acci6n del gobiemo
federal y otras reas administrativas, cuyas funciones -de apoyo o de asesorla- son comunes atodas las
dependencias pblicas.
tcnica permanente, quehabradellamarse de Organizacin y Mtodos (UOM). Estas
unidades fueron promovidas de 1965a 1970, sinembargo, porlafaltadeuninstrumento
legaly deun apoydecidido, stasfueronrelegadas al estudiode medidasmenores,
yaque buscan Ie eficiencia por la eficiencia misma.
Al tomar posesin como Presidente de Mxicoen diciembre de 1970, LuisEcheverra
mostr inters directo en promover las reformas estudiadas y propuestas por la
Comisin deAdministracin Pblica (CAP). Enenerode1971 seconvoc a unareunin
ministerial sobre reforma administrativa, cuyo resultado fue la promulgacin de los
acuerdos presidenciales del 28 de eneroy del 11 de marzo de 1971, que fijaron las
basesdel Programade ReformaAdministrativa del Ejecutivo Federal.
364
La ideacentral de la reformaadministrativa partide la percepcin de que el Poder
Ejecutivo contabaconvastastareasde las encomendadas al Estado, con unaparato
burocrtico constituido eneseentonces conmsde850entidades gubernamentales,
por lo que era necesario reorganizar su coordinacin. De estos rganos, algunos
funcionaron con prestacin directade servicios o de produccin de bienes, mientras
que otros tenan a su cargo funciones de apoyo, coordinacin y vigilancia para la
accin gubernamental en su conjunto. Por un lado las actividades fin del gobierno,
bien sean de carcter social, econmico, poltico y cultural, agrupndolas
convencionalmente ensectoresdeactividady, porotrolado, las actividadesdeapoyo,
o sea las que estndestinadas a prestarauxiliotcnicoo administrativo a las dems
(programacin, presupuesto, reforma administrativa, estadstica, compras, contabilidad,
etctera).
El esquemade anlisis empleado fue orientado a la revisin de los cambios en: a)
instituciones, b) sistemascomunes de administracin, e) sectores, y d) del conjunto
totaldelaadministracin pblica, conforme a lasestrategias y prioridades del Ejecutivo
Federal. Estopermiti, laformulacin deundiagnstico general-basadoenel Informe
delaCAPde 1967-conel propsito decaracterizar el desarrollo ycomplejidad actuales
de la administracin pblica, en el que sealaron los campos en los que haban
avanzado y aquellosenlosqueanserequeran cambiosfundamentales. Por ello, se
establecieron los objetivosa alcanzar. 365
Porello,fueronelaboradas lasBasesparael Programa de ReformaAdministrativa del
364lbid. p. 46-47.A fin de contar con un rgano adecuado para coordinar las actividades de la reforma
administrativa, la Secretaria de la Presidencia cre la Direccin General de Estudios de la Presidencia y
la Direccin General Coordinadora de la Programacin Econmica y Social. La primera sustituy a la
CAP.
J65 Entre otros encontramos: a) incrementar la eficacia y eficiencia de las entidades gubernamentales
mediante el mejoramiento de sus estructuras y sistemas de trabajo; b) responsabilizar a las instituciones
y a los funcionarios que tienen a su cargo la coordinacin y ejecucin de las acciones pblicas; c)
simplificar, agilizar y desconcentrar los mecanismos operativos de esas entidades, acelerando y
simplificando trmites; d) procurar que el personal pblico contar con las habilidades necesarias para
cumplir adecuadamente sus labores, mediante programas de capacitaciny motivacin, buscandogenerar
una clara conciencia de servicio, asl como una actitud innovadora dinmica y responsable; y e) fortalecer
la coordinacin, la colaboracin y el trabajo en equipo como politica de gobierno. Ibld. p. 49-50.
del GobiernoFederal, 1971-1976, planteando la conveniencia de agrupar once grandes
programas de tipo macroadministrativo: el primero de ellos, referido a la instrumentacin
de la infraestructura del sistema mismo de reforma administrativa. Los siguientes nueve
-que fueron enunciados siguiendo la secuencia de los procesos del ciclo administrativo
(planeacin, organizacin, integracin de recursos, direccin y control)- se relacionaban
con la racionalizacin de los sistemas de apoyo (auxiliares y asesores) para la
administracin (programacin, presupuesto, personal, estadstica, organizacin y
mtodos, contabilidad, etctera). El programa nmero once estaba dedicado a buscar
la sistematizacin y coordinacin de las acciones con criterios sectoriales o regionales,
de acuerdo con los lineamientos y las prioridades que sealaba el programa de
desarrollo de ese tiempo. Ver cuadro No. 4.7
Cuadro No. 4.7
PROGRAMAS DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA 1970-1976
PROGRAMA OBJETIVOS
1. Instrumentacin de Establecer o adecuar losrganos y mecanismos quepermitan promover e implantar las
losmecanismos de reformas administrativas querequieran las entidades del Gobiemo federal, asi como
reforma administrativa establecer lossistemas decomunicacin y coordinacin para compatibilizar elproceso en
suconiunto.
11. Reorganizacin y Establecer lasbases institucionales necesarias para disear, compatiblizar. financiar.
adecuacin administrativa llevar a laprctica, controlar y evaluar losprogramas deactividades delasentidades del
del sistema deprogramacin sector pblico federal.
111. Racionalizacin del gasto Establecer mecanismos permanentes decarcter operativo para la programacin,
pblico coordinacin, financiamiento, control yevaluacin delgasto pblico, tanto ensus
aspectos deinversin como el degasto corriente.
IV. Estructuracin del sistema Lograr laintegracin deunsistema nacional deinformacin y estadistica que asegure el
deinformacin y estadistica acopio y proceso deestadistica, con el grado deconfiabilidad y oportunidad querequiere
laprogramacin deldesarrollo econmico y social.
V. Desarrollo del sistema de Adecuar y simplitlcar laestructura y funcionamiento administrativo delasentidades
organizacin y mtodos pblicas, para elevar sueficiencia y productividad, buscando al mismo tiempo mejorar la
atencin que enellas seviene otorgando.
VI. Revisin delasbases l;ompilar y analizar lasnormas jurdicas que rigen laactividad administrativa delPoder
legales delaactividad federal Ejecutivo, y proponer asutitular lasmedidas que perrntan contar conunsistema
jurdico-administrativo coherente con losrequerimientos delanueva estrategia del
desarrollo econmico del pas.
VII. Reestructuracin del Resolver demanera integral laproblemtica delaadministracin y el desarrollo delos
sistema deadministracin recursos humanos del sector pblico, mediante sistemas dep1aneacin derecursos
derecursos humanos del humanos, empleo, capacitacin y desarrollo delpersonal, administracin desueldos y
sector pblico salarios, prestaciones y servicios, relaciones laborales e informacin para latoma de
decisiones.
VIII. Revisin dela Contribuir a laoptimizacin delgasto pblico a travs delaracionalizacin depoliticas,
administracin de normas, sistemas y procedimientos referentes a laadquisicin,control deexistencias y
recursos materiales aprovechamiento demateriales, equipos y herramientas, asi como delosbienes
inmuebles del sector pblico federal.
IX. Racionalizacin del sistem Optimizar, racionalizar y compatibilizar laadquisicin, instalacin y utilizacin delos
deprocesamiento electrnico recursos conquecuenta el sector pblico enmateria deprocesamiento electrnico de
dedatos datos e informtica, para ayudar adinamizar y modemizar laactividad dela
administracin pblica, logrando al mismo tiempo unamayor productividad delgasto
Ipblico eneste rengln.
X. Reorganizacin del sistema Lograr queel Estado cuente conuneficiente sistema decontroles financieros y
decontabilidad gubemamental administrativos, quepermijan evaluar laeficacia delasactividades realizadas enel
sector pblico, enfuncin delosobjetivos y resultados previstos enlosplanes y
programas decada unadelasentidades queloforman.
1"1. Macroretorma sectonal luotara la aomlnlstrllClOn pUDUca ce mecanismos quepermitan olnglr y concentrar sus
y regional recursos y estructuras, enel cumplimiento deobjetivos gubemamentales sectoriales y
regionales, segn lasprioridades que vayan determinando losprogramas dedesarrollo,
buscando unadecuado crecimiento sectorial del pas y undesarrollo regional equilibrado.
Fuente: Camilo Castro. Alejandro. Op. cit. p.51-52. Elaboraan propia.
Dentro de la reforma administrativa se hicieron algunas consideraciones derivadas
de otras experiencias recogidas en intentos y esfuerzos anteriores.
366
La mayorla
iniciaron sus reformas en el mbito interno, con distintas prioridades y complejidades.
Las macroreformas, por su parte, se desarrollaron en cuatro direcciones: a) reformas
incrementales (creacin de nuevos instrumentos y organismos pblicos) para el
cumplimiento de nuevas funciones y para la coordinacin de los aspectos tcnicos;
b) reformas legales; e) reformas tcnicas a los sistemas de apoyo y d) estmulos
para la reforma de las actitudes de los servicios pblicos en todos los niveles.
Dentro de los obstculos ms significados para implementar la reforma administrativa
en el cuadro 4.8 se enlistan las siguientes:
Cuadro No. 4.8
OBSTCULOS DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
PROBLEMAS DESCRIPCiN
1. Falta de un programa formal de desarrollo nacional.
2. Carencia de un mecanismo efectivo de compatibilizacin
de las reformas individuales.
A) Problemas de carcter estructural 3. Agudizacin de las desigualdades entre las instituciones
pblicas.
<l. , ..n 1" de
..
5. Insuficiencia de los recursos que requieren las tareas
de reforma.
6. Mecanismos de decisin excesivamente centralizados.
1. Falta de informacin.
2. Estilo tradicional de administracin.
B) Principales resistencias humanas 3. Excesivo conuestlcnamlento de los altos niveles.
o motivacionales 4. Actitudes no participativas.
5. Persistencia de expectativas negativas tradicionales.
6. Existencia de intereses creados.
Fuente: Carrillo Castro, Alejandro. Op. cit. p. 59-61. Elaboracin propia.
A pesar de los grandes avances administrativos, tanto micro como macroadministrativos
logrados en ese periodo, algunas inercias y obstculos no fueron superados. El mayor
dficit administrativo de esta gran reforma fue, sin lugar a dudas, la carencia de un
sistema profesional de personal pblico, es decir, un servicio civil de carrera. Ello
hubiera permitido -de realizarse- darle contenido y sustento, asl como viabilidad
administrativa a la propia reforma. Esta responsabilidad histrica de los conductores
de la reforma administrativa, en gran parte, se debe a que el sistema autoritariomexicano
y el manejo del sector pblico estaba basado en el presidencialismo mexicano de
viejo cuno. Administracin pblica y sistema polltico no fueron trastocados y por ello,
el sistema dedespojo continu en el aparato administrativo. La administracin pblica
se encuentra al servicio de la polltica.
366 1) El Plan Global es slo un marco de referencia para dar coherencia a los proyectos especficos;
2) No esperar a tener todo el paquete de reformas acabado para echarlo a andar; 3) Dar a cada
reforma el ritmo y la prioridad que requiera; 4) Procurar que los programas sean viables polticamente;
5) Buscar reacciones en cadena; 6) Evitar reformas meramente formales; 7) Evaluar peridicamente
los avances; 8) Tener la suficiente flexibilidad; 9) Procurar la institucionalizacin de los mecanismos de
reforma.
4.8.1.2 La reforma administrativa en el periodo 1977-1982
Por lo que se refiere a esta etapa de la reforma administrativa en el perodo
considerado de 1977 a 1982, existen tres disposiciones fundamentales que destacan
en la acci6n gubernamental, as como la creaci6n de la Secretara de Programaci6n
y Presupuesto (SPP). La base jurdica fundamental del Programa de Reforma
Administrativa 1977-1982, por lo que se refiere a la implementaci6n del Sistema
Nacional de Planeaci6n, estaba constituida por la nueva Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal; la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico,
y la Ley General de Deuda Pblica, cuyas iniciativas fueron enviadas de manera
simultnea por el Presidente Jos L6pez Portillo al inici6 de su rnandato.P"
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (O.O.F. 29-XII-1976) buscaba
fundamentar y encauzar una de las reformas ms radicales y profundas que se
hayan planteado al aparato administrativo del Estado mexicano, con la idea de
adaptarlo a las exigencias del desarrollo poltico, econ6mico y social. Se parta de
un modelo integral de la estructura de la administraci6n pblica federal, que
finalmente incorporaba a las entidades pararestatales, las que se encontraban
reguladas por una gran diversidad de leyes y de difcil consulta, que obstaculizan su
coordinaci6n y operaci6n de conjunto. Dichas disposiciones establecieron las bases
para la constituci6n de los sectores administrativos e hicieron explcita, por vez
primera, la obligaci6n de programar las actividades de todas las instituciones de la
administraci6n pblica, lo que permita a su vez la evaluaci6n de resultados.
Por su parte, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal (0.0. F.
31-XII-1976) actualizaba la concepci6n y el manejo del gasto pblico federal, cuyas
bases se habian establecido en la dcada de los treinta y vinculaba la planeaci6n y
programaci6n de los grandes objetivos y metas nacionales con la preparaci6n,
ejercicio y control del presupuesto. Contemplaba tambin la modernizaci6n de los
sistemas de informaci6n existentes, a fin de apoyar el proceso de planeaci6n,
programaci6n, presupuestaci6n, ejecuci6n, control y evaluaci6n de las acciones de
la administraci6n pblica federal en su conjunto. Finalmente, la Ley General de
Deuda Pblica (0.0. F. 31-XII-1976) buscaba optimizar el uso de recursos financieros
que capta la administraci6n pblica federal, a travs del crdito, tanto interno como
externo, as como captar la informaci6n necesaria para vigilar la situaci6n crediticia
del pals,
Otro de los aspectos relevantes de ese programa de Reforma Administrativa fue
la creaci6n de la Secretaria de Programaci6n y Presupuesto (SPP), con la cual
se consigui6 finalmente integrar en una sola dependencia del Ejecutivo Federal
(como se intent6 en dos ocasiones anteriores, 1928 y 1958) las facultades
de programaci6n de las actividades de la administraci6n pblica federal en su
387 Carrillo Castro, Alejandro y Garcla Ramirez, Sergio. Las empresas pblicas en Mxico, Mxico,
Miguel Angel Porra, 1980, p. 88-89.
conjunto, con las de determinacin de los recursos presupuestales que dichos
programasrequierenpara su implementacin.s"
LaSecretara de Programacin y Presupuesto seconvirti enrganocentral normativo
del sistemade planeacinintegral. Dichasfuncionescorrespondan antes a diversas
dependencias de la administracin pblica federal. La Secretarade la Presidencia
tenaa sucargolaprogramacin global, sectorial yregionaldelasinversiones pblicas;
laSecretarade IndustriayComercio, por su parte,tenaencomendadaslasfunciones
normativaspara la elaboracinde la estadsticade laAdministracin PblicaFederal;
y la del Patrimonio Nacional las de control normativo y global de las entidades
paraestatales. Perosinduda, el cambioms importantese refiereal ejercicioycontrol
del Presupuestode Egresosde la Federacin, queanteriormenteera competenciade
la Secretarade Hacienday CrditoPblico. 369
Otrointentodentrodeestareformaadministrativa fueel establecimiento del PlanGlobal
de Desarrollo1980-1982, quepretendiquese materializaran losesfuerzosrealizados
en planeacinen el pas, a lo largode ms de cincuentaaos. A pesar de los cuatro
objetivosfundamentalesy de las veintidspolticas, el Planfracas porquepartidel
supuestode que el preciode petrleose mantendraal alzay, cuandoste descendi
estrepitosamente, los clculosfallaronyel gobiernotuvo que recurrir una vez ms al
endeudamientoexterno.
La importancia que adquiri la reforma administrativa -Mara del Carmen Pardo la
llamalamodernizacin administrativa- diolugaraqueseplantearan laprofesionalizacin
delafuncinpblicayla inclusin de unacarreraenel serviciopblico, quepermitieran
el ingreso y la permanencia de los ms aptos, sin consideraciones de otro tipo. Por
razones ajenas a la racionalidad administrativa, esta carrera seguir formando parte
del cdigode aspiraciones, lejosdepoderencontrarunreferente en larealidad poltico-
administrativa mexicana.
37o
En suma, puedeafirmarse que estas dos etapas de la reforma administrativa, 1971-
1976 Y la de 1977 -1982, fueron decisivas para el mejoramiento de la accin
gubernamental, pero los logros alcanzados no fueron coronados por un programa
368 El entonces presidente Lpez Portillo lo reconocla as: "Las decisiones fundamentales en materia
macroadministrativa estn tomadas en cuanto arranque; falta tan slo ya la operacin de un sistema
que hemos significado como el 'eje' de esta Reforma Administrativa, que para mi est constituido por
la formacin de una Secretara de Programacin y Presupuesto, a la que le corresponde el manejo
global del proceso de planeacin econmica y social, desde su concepcin hasta su evaluacin, para
retroalimentar el ciclo. La decisin ms importante que se tom para fundamentar esta reforma fue
haber divido la Secretara de Hacienda entre Ingresos y Egresos, y haber otorgado a un solo centro de
responsabilidad, a partir de la planeacin, lo que antes se otorgaba a otra Secretaria a partir de la
poltica de ingresos. Hemos pues, querido subrayar con este propsito algo que es fundamental,
concebir -como origen y fin de desarrollo- el instrumento de planeacin y no el instrumento de captacin
de recursos; amarrar las decisiones fundamentales al plan y no al ingreso constituye, el secreto de
esta Reforma Administrativa". Citado por: Carrillo Castro, Alejandro y Garca Ramfrez, Sergio. Op. cito
p.89.
369 Carrillo Castro, Alejandro y Garcia Ramfrez, Sergio. Op. cito p. 91.
370 Pardo, Maria del Carmen. Op. cit, p.146.
190
ambicioso de servicio civil de carrera o, por lo menos, un sistema profesional de
funcionarios. A mi parecer, este es el momento ms idneo y conveniente, ya que
despusde ms de unadcadade reformasadministrativas, el servicio civil hubiera
contado con las condiciones necesarias para su implementacin. Sin embargo, los
rasgos del sistema poltico mexicano autoritario hubieran impedido realizar estaprofunda
revolucin administrativa. Su propia razn de ser no lo permiti.
4.9 La reforma administrativa en Mxico: una necesidad impostergable
Despus de realizarun breverepasohistrico por las reformasadministrativas y por
aquellos cambios que se han realizado en la administracin pblica en Mxico, se
sustenta la tesis de que es indispensable una reforma administrativa dentro de la
Reformadel Estado, como una condicionante impostergable para profundizar dicho
proceso.
Enprimerlugar, losgobiernos de Miguelde laMadrid (1982-1988) YdeCarlosSalinas
de Gortari (1988-1994) pretendieron mediante la idea de la modernizacin
administrativa, reducir, privatizar, adelgazar ydesregular el papeldel gobierno yenesa
medida, reducir el aparato gubernamental como panacea para resolver cualquier
problema. Lasupresin derganos, el despido deempleados pblicos y ladisminucin
del gasto pblico implicaron la retraccin estatal en aquellos mbitos que le eran
histricos, paradar pasoa un proceso dondelos particulares comenzaron a incidirde
maneradirecta.
.
Ensegundolugar, queden entredicho la eficaciay eficiencia de las dependencias y
entidades pblicas, bajo el nico argumento del costo-beneficio, dejando a un lado
motivospoliticosy socialesquedabansustentoa la intervencin estatal. Todo aquello
quenocumpliera conlalgica del mercado y laglobalizacin comenzaba aserobsoleto
y, portanto, estatista. Hayquehacernotarquesedesacredit al Estado deunamanera
deliberada, cuando enrealidad noexiste dentro del neoliberalismo unateoradel Estado,
simplemente el argumentodel minimalismo del Estado, es decir, la menor expresin
estatal.
Entercerlugar, conlacreacin delaSecretara de Programacin y Presupuesto (SPP)
en 1977, se esperaban avancessustanciales en materia de reforma administrativa,
situacin que no se consolid de maneradefinitiva, debido en parte a los minimos
avancesen lo relativo a unautntico servicio civil de carreray questefue suprimido
en el gobiernode CarlosSalinas, enel ar'lo de 1993. Suorigenhabasidopresentado
como un eslabn paraterminarcon el llamado tringulo de la eficacia, por lo quecon
su inicio se buscabaque la SPP fuera el eje de la reforma administrativa. Fue una
lstimaqueconcriterios eficientistas sesuprimiera uninstrumento administrativo, que
tenia como antecedentes a la Secretaria de Bienes Nacionales e Inspeccin
Administrativa y la Secretaria de la Presidencia.
El cuartoelementoloconstituye lacreacin de laSecretara de laContralora General
delaFederacin (SECOGEF) enel gobiernodeMiguel delaMadrid, quebuscaplicar
191
las responsabilidades de los servidores pblicos y evitar en lo posible la corrupcin.
Su esfuerzo ha contribuido a disminuir determinadas actitudes de los funcionarios,
pero algunos casos escandalosos de enriquecimiento ilcito demuestran que todava
falta mucho por corregir en la administracin pblica mexicana. Tampoco esta
Secretara contribuy a una profunda reforma administrativa que permitiera la
posibilidad de mejorar los procesos y procedimientos administrativos, as como, la
funcin pblica y la gestin gubernamental.
Por ltimo, el principal problema al que se enfrenta la Reforma del Estado en lo
relativo a la reforma administrativa en Mxico es la simbiosis existente entre sistema
polticoy administracin pblica, basado en un presidencialismo a ultranza. El servicio
pblico es visto por algunos con un sistema de botn o de despojo, donde el
funcionario que llega a un alto nivel, lo percibe como un lugar ptimo para recibir
favores, compromisos, dispendios, ventajas, facilidades, influencias en su beneficio
o para quien lo desee. Obtener el mayor provecho de su designacin es en algunos
casos su meta fundamental. El sentido estricto del servicio pblico se pierde por el
servirse de lo pblico.
Kliksberg ha sealado que la eliminacin de lacorrupcin aparece como un problema
central para enfrentar seriamente los problemas del desarrollo, la situacin social y
avanzar en la democratizacin. La corrupcin ha tendido a crecer y se requieren
anlisis mucho ms profundos que los tradicionales para llegar a respuestas
adecuadas. Teniendo peso significativo en pases subdesarrollados, no es exclusivo
de los mismos como lo indica su incidencia en estados modernos que se han visto
obligados a enfrentar frontalmente o a perder su credibilidad (caso Italia), o bien a
producir reformas polticas que den realmente al ciudadano la impresin de que
estn actuando efectivamente contra ella (caso Japn).":
En el caso mexicano, donde la mxima autoridad la asume el Presidente de la
Repblica, tanto el sistema poltico, como la administracin pblica se encuentran
sujetos a su voluntad personal. Un pas que aspira a colocarse dentro de las primeras
economas del mundo no puede continuar con este sistema de compensaciones
de favores y compromisos; que la designacin est basada en la lealtad y el
amigusmo y no en la capacidad, preparacin, desempeo, mrito y experiencia;
que el sistema de ascenso y promocin se justifique por una sola voluntad -la del
jefe inmediato- y con criterios subjetivos que no permiten imponer criterios objetivos
y de concursos de oposicin; en fin, donde la administracin pblica forma parte de
un sistema autoritario basado en la voluntad presidencial.
La reforma administrativa en Mxico es una necesidad impostergable; ya que la
Reforma del Estado con este dficit, pierde rumbo, orientaciny perspectiva histrica.
Si se reforma lo que produce y consume un pas, as como la manera de gobernarse,
es necesario reformar a fondo la manera de administrar lo pblico, es decir, lo de
todos.
371 Kliksberg, Bernardo. (comp.), op. cit p. 30.
192
4.10 Reforma del Estado: reforma administrativa o revolucin administrativa
Otro asunto fundamental en la discusin de la Reforma del Estado, es la
pertinencia de una reforma o una revolucin administrativa. Ambos procesos
son de distinta naturaleza y tienen implicaciones diferentes. Ya se han sealado
con oportunidad al principio de este capitulo. Cabe sealar por el momento,
que mientras que la reforma administrativa es un proceso ordenado y de mayor
espacio en el tiempo, en la revolucin administrativa hay un cambio brusco que
es ms corto, pero al mismo tiempo ms radical y efectivo.
Chanes Nieto seala que la Reforma del Estado ha sido planteada como de
menor tamao para su administracin. El tema es tan aejo -afirmaque todos
somos hijos de la reforma. Para reformar al Estado habria que transformar las
opciones politicas fundarnentales.s" Consecuentemente, cuando se habla de
la Reforma del Estado se hace referencia primordialmente al gobierno. El
propsito seria democratizarlo y hacerlo capaz de realizar el proyecto nacional
y de garantizar la vigencia de las opciones polticas fundamentales. Sin embargo,
el neoliberalismo no tiene proyecto de nacin definido, ste se encuentra
determinado por los organismos internacionales y por los socios comerciales,
en un contexto cada vez mayor de interdependencia y globalizacin mundial.
Los objetivos nacionales se encuentran inmersos en un contexto internacional.
Tratndose de la reforma del gobierno han existido propuestas desde hace
mucho tiempo. En primer lugar, se exige que dichas opciones polticas
fundamentales sean prctica cotidiana. Por consiguiente, la soberania debe
residir efectivamente en el pueblo y no en los pocos que deciden; el rgimen
federal debe asegurar la autonoma de 105 estados en su rgimen interior y no
su dependencia de 105 poderes federales; el municipio libre debe permitir su
desenvolvimiento y no su subordinacin a las autoridades estatales y federales;
la divisin del poder pblico para su ejercicio debe garantizar las competencias
y equilibrios constitucionales entre 105 rganos judicial, legislativo y ejecutivo y
no el predominio de ste, con apoyo automtico a todos sus actos, sin control
sobre l de 105 otros dos poderes; el sufragio debe ser efectivo y no un mero
acto de ratificacin de las decisiones cupulares; 105 derechos humanos y el
orden juridico deben respetarse por todas las autoridades y 105 habitantes del
pas; 105 intereses personales deben estar supeditados al inters general de la
socedad.?"
3n Chanes Nieto, Jos. "La Reforma del Estado y la dimensin deseable de la administracin pblica
en Mxico". Rodrlguez Arauja, Octavio. (coord.) en Reflexiones al futuro, Mxico, 1994. Colegio
Nacional de Ciencias Pollticas y Administracin Pblica, A.C. p. 88-89.
373 Ibld. p. 91.
LaReforma del Estadodebera plantear unanueva estructuracin del poderenMxico,
nosolamentepblico, sinoprincipalmente poltico, paraotorgarlo realmente al pueblo,
en lugar del individuo o grupo que efectivamente imponen las decisiones al poder
pblico y determinan los comportamientos. Para ello, es necesario una verdadera
revolucin administrativa, noslo unareforma.
Por lo tanto, la Reformadel Estadoest olvidando a quindebe beneficiar la accin
gubernamental. Para asegurar que sta sea favorable al grupo econmicamente
hegemnico, de antiguo, se ha exigido disminuir al aparato estatal y eliminar toda
actividad pblicaen la economaque no sea para su beneficio. Comoconsecuencia
surgela pregunta Cul es ladimensin ptimadel sectorpblico y paraquin?374 La
dimensin ptimade laadministracin es aquella que le permitecumplireficazmente
las atribuciones que le han sido conferidas para alcanzar los fines propuestos. Para
realizarlos requiere rganos, unidades, personal, recursos materiales y financieros,
cuyo nmero o cuanta se determinan en ltima instancia por la disponibilidad de
recursos financieros. De ah que la dimensin deseable es laque puedaalcanzaren
funcin de stos y no la que necesita paracumplir sus fines.
375
Se requiere de un Estado que persiga el desarrollo humano como meta final, que
fortalezca y profundice lademocracia, quetrabaje conjuntamente conlainiciativa privada
y la sociedad civil hacia un proyecto nacional de productividad, competitividad y
crecimiento, que se combine de manera eficaz con el mercado, que erradique la
corrupcin, que se retire de sectores donde no tiene que estar y que promueva y
apoye, por todas las vas, la organizacin y desarrollo de la sociedad civil.
376
Por tanto, es indispensable, quedentrode la Reformadel Estadoen Mxico, se lleve
a cabo una revolucin administrativa que propicie el tamaodeseable de acuerdoa
los fines establecidos por la Constitucin y como mecanismo modernizador en la
administracin pblica, no como obstculo en el caminodel proyecto nacional.
4.11 Lareforma administrativa como elemento esencial delaReforma del Estado
Enel anlisishistrico delasreformasadministrativas hastaantesde 1982, momento
de la ruptura del populismo y surgimiento del neoliberalismo, encontramos un papel
determinante de stas, como ejefundamental paraunamodernizacin del pasyuna
paulatina relacin conlasociedad. Entonces, laReformadel Estadocomienza asurgir
como partedel debate nacional, para democratizar el pas e insertarlo en un nuevo
contexto de interrelacin y globalizacin.
374 Ibid. p. 94.
375 El adelgazamiento, muchas veces por amputacin, de la administracin pblica es tema antiguo
invocado por los modemos. Un adelgazamiento indiscriminado produce en la administracin, como en
los seres humanos, desequilibrios sumamente graves que pueden llevar a perder la vida o el poder.
Reducir todas las partes puede generar incapacidades. Para adelgazar adecuadamente es preciso
determinar precisamente qu sobra y dnde falta. Ibid. p. 95.
376 Kliksberg, Bernardo. Op. ck p. 30.
Sin embargo, en las administraciones de Miguel de la Madrid (1982-1988) y de
Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), la reforma administrativa pierde sentido y
orientacin, debido a los procesos de privatizacin y desregulacin econmica que
sufre la administracin pblica mexicana. La reforma administrativa en este contexto,
es percibida como un obstculo, ms que como un instrumento o fin en s mismo,
incluso se le sataniza indiscriminadamente, con criterios ideolgicos y sin contar
con verdaderos argumentos slidos.
El argumento predilecto es el tamao del Estado y su eficiencia dentro del contexto
social, sin tomar en cuenta que no existe un tamao idneo y que ste se encuentra
determinado por las atribuciones y funciones que le confiere la Carta Magna. Por lo
que se refiere a la eficiencia econmica y financiera, sta no corresponde
exclusivamente a la iniciativa privada. La historia demuestra con hechos que muchos
fracasos del sector privado tuvieron que ser asumidos por el Estado como parte de
su capacidad promotora y responsable del proyecto nacional. Por ello, la
administracin pblica enfrenta uno de sus mayores retos: demostrar que no es la
culpable de la crisis, sino un producto de sta.
La Reforma del Estado tiene un dficit enorme y significativo al considerar a la
administracin como un factor secundario y colateral del proceso de cambio en las
relaciones de lo pblico con lo privado. En ese sentido, una simplificacin
administrativa de procesos y procedimientos administrativos, una desregulacin
econmica y una privatizacin de empresas pblicas, sin una reforma administrativa
profunda y definitiva con rumbo, sentido, orientacin, oportunidad y consenso, est
condenada al fracaso.
Nuestra tesis central es que sin reforma administrativa no hay autntica Reforma
del Estado. Para que esta situacin sea superada es indispensable, un conjunto de
acciones que formen parte de la agenda administrativa en la Reforma del Estado.
La reforma administrativa es un elemento esencial e insustituible de la Reforma del
Estado. Ello, por lo menos, por las siguientes razones:
a) Una Reforma del Estado que no considere una autntica reforma administrativa
slo introduce, en el mejor de 105 casos, cambios administrativos y modificaciones
en las disposiciones jurldlcas, pero no en los procesos estrtegicos de la propia
b) Una Reforma del Estado que en sus ralees no implique necesariamente una
reforma del gobierno, en su ms pura concepcin, es decir, de su aparato pblico,
desdea la oportunidad histrica de transitar de una tradicional administracin
autoritaria, a una moderna administracin democrtica.
e) Si partimos del principio de que uno de los objetivos bsicos de la Reforma del
Estado es modificar los limites de la frontera de lo pblico y lo privado, la pregunta
es: puede quedar la administracin pblica fuera de este proceso? De lo
contrario es el mismo gobierno con menos atribuciones y con un mayor peso
del mercado?
d) Uno de los temas ms discutidos, despus de la Reforma del Estado en
el gobierno de Carlos Salinas de Gortari, es la corrupcin. Cmo aspirar a una
modernizacin econmica, poltica y social, si en lo administrativo continuamos
con un aparato tradicional, autoritario yque, en algunos casos, facilita el abuso
de poderes de ciertos funcionarios?
Se ha discutido que una Reforma del Estado empieza cuando la liberalizacin
econmica es impulsada de manera efectiva y directa. Se dice que sta es una
seal inequvoca de que la transicin se ha iniciado. Aparejada a la liberalizacin
econmica, la liberalizacin poltica tiene que impulsarse para que el proceso de
transicin democrtica pueda consolidarse. De otra manera, como sucedi en el
salinismo, la deseada apertura poltica puede convertirse, en el mejor de los casos,
en un retroceso poltico, que tarde o temprano tendra que afrontar el gobierno en el
poder.
Deberamos aadir, a este proceso de liberalizacin econmica y poltica, una
verdadera revolucin administrativa, que insista en adecuar el aparato pblico-
administrativo a las nuevas condiciones prevalecientes de la aldea global. Es decir,
una autntica carrera administrativa con un sistema de seleccin, promocin y
ascenso, basados en la idoneidad, la capacidad, la experiencia y la preparacin
acadmica. De otra manera. una parte fundamental del rol estatal quedar en
entredicho: la manera de administrar eficientemente los bienes de la nacin.
Identificar los males y disfunciones administrativas, sin considerar las virtudes y
capacidades de la administracin pblica. es ubicar el problema de la reforma
administrativa de una manera unilateral e ideologizante. Por ello, Reforma del Estado
sin reforma administrativa es utilizar al gobierno como causa yno como consecuencia
de la crisis prevaleciente
Captulo V
El nuevo rol de la
Administracin Pblica
en el contexto de la
Reforma del Estado
CAPITULOV. EL NUEVO ROL DE LA ADMINISTRACiN PBLICA EN EL
CONTEXTO DE LA REFORMA DEL ESTADO
En este ltimo captulo se pretende revisar algunas experiencias de modernizacin
administrativa en tres pases desarrollados -Japn, Estados Unidos y Suecia- para
identificar los elementos que se requieren para una nueva estrategia de reforma
administrativa en nuestro pas, frente al nuevo milenio que se acerca. Asimismo,
nos aproximamos a la propuesta de Osborne y Gaebler de "reinventar el gobierno",
para precisar sus alcances y limitaciones conceptuales en el contexto de la teora
de la administracin pblica.
Ms adelante, se sustenta el tipo de administracin pblica que es necesaria para
realizar una profunda Reforma del Estado, que tenga como premisa una reforma
administrativa en Mxico, mediante un conjunto de propuestas mnimas que permita
modificar el rol de la administracin pblica actual, dentro de una nueva agenda
administrativa en la Reforma del Estado.
5.1Tres refonnas administrativas al fin del milenio para refonnar la administracin
pblica
Despus de revisar el marco histrico de las reformas administrativas en la dcada
de los setenta y en particular la mexicana, es necesario establecer la estrategia
administrativa que permita afrontar los desaffos del nuevo siglo y aquellos que
corresponden a la administracin pblica. Las concepciones del pasado ya no son
vigentes, por las experiencias adquiridas durante su diseo, implementacin y
evaluacin de las politicas, as como los resultados alcanzados, por lo que es
indispensable analizar las nuevas estrategias de cambio administrativo
prevalecientes en el contexto mundial. Analicemos tres experiencias.
5.1.1 Suecia
La estrategia sueca en materia de reforma de la administracin pblica desde
principios de la dcada de los ochenta supone algunas propuestas de evolucin y
reforma de la administracin pblica. "La estrategia elaborada durante varios aos
y expuesta por el gobierno de Palme en 1985 es una estrategia de cambio y no una
estrategia de ruptura, cuyo objetivo es evolucionar el funcionamiento de la
administracin pblica sin alterar profundamente la economa". 377
La idea central de los gobiernos suecos es hacer participar a las administraciones
pblicas como agentes del cambio, que permitan mejorar al sector privado de los
servicios, como son: 1) la importancia del "liderazgo"; 11) funcionamiento por objetivos
m Crozier , Michel. Cmo refonnar al Estado. Tres paises, tres estrategias: Suecia, Japn y
Estados Unidos. Mxico, F.C.E., 1992, p. 39-40. "Desde este punto de vista, las ideas de privatizacin
y desregu/acin, llevadas al primer plano por.Ja experiencia britnica, son, si no rechazadas, al menos
dejadas en un segundo plano".
ms que por procedimientos; 111) clarificacinde las "misiones"y de las "profesiones";
yIV) nuevoenfoquede laideadecalidadydeorientacinde servicioal cliente. Algunos
rasgos esenciales de esta estrategiason: 378
1. La nocin de orientacin hacia el cliente o el consumidor y, por ello, la calidaddel
servicio. Este principio concentra la atencinde toda la organizacinen disear y
producir bienes y servicios con base en la satisfaccindel cliente; caractersticas,
costo oportunidad y calidad. La principal medida de calidad del productoser el
gradode satisfaccindel clientey no slocumplir con los estndaresdeterminados
en la organizacin.
2. Lanocin delaadministracin descentralizadadel procesodeproduccin deservicios
en torno de objetivos y de business ideas claras. La descentralizacin permite ms
eficiencia en el trabajo, mayor acercamiento con los clientesy, al mismo tiempo,
resulta una forma muy efectivade motivacin para los trabajadores y dems
empleados en una organizacin.
3. La voluntadde adecuar los sistemas de control y de direccin con el fin de mejorar
la definicin de las "estrategias". Otra labor esencial que desarrollanlos grupos de
trabajoes monitorearconstantemente lossistemasdecontrol ydireccin paramejorar
los procesos, servicios, productos y mtodos de trabajo, lo que permite redefinir
estrategias de cambio constantes.
4. Lainstauracinde mtodosde administracinflexiblesy participativos, asociados a
situaciones motivadorasy evolutivas. Unaorganizacinque aplica los principiosde
atencin al cliente es flexible para responder a los cambios en la demanda y en el
medio ambiente que lo rodea; est preparada para tener xito en un mundo en el
que la nica constante es el cambio.
El programaformuladoen 1985 fueretomado por el MinisteriodeAdministracin Pblica
(o "DepartamentoCivil"), que centra sus estrategiasadministrativasen los siguientes
aspectos (ver cuadro 5.1).
Cuadro No. 5.1
PROGRAMA DE REFORMA SUECO
NO. ESTRATEGIA DESCRIPCiN
1 La descentralizaciny el Intenta aliviar las regulaciones que pesan sobre las
aumento del margen de autonomia administraciones locales, conelfindehacerlas ms innovadoras
de las administraciones locales y con objetivos mejor formulados.
2 La busca de la consolidacin de los Reducci6n desunmero para alcanzar una 'medida crtica' en
gobiemos locales materia financiera y administrativa
(en 20aos seredujeron 2mil municipios a 284).
13 ,El recnazo dela pnvatJZaClOn, pero la uompetencia en cienos sectores estrateglcos, mtroouccron
mejora delossistemas decompetencia sistemtica de 'clientes' en los escalafones locales de las
con el sector privado y labsqueda de administraciones, mejora deservicios y coparticipaci6n con las
situaciones demercado prestaciones privadas.
Llevar la implementacin de sistemas de administracin que
4 Administraciones deescalafn nacional permitan mayor eficiencia, mejor control polftico y mayor
descentralizacin interna.
Fuente: Elaboracin propia con las ideas de Michel Crozier , Op. citop. 41-43..
318 Ibid, p. 41.
Los resultados en materia de renovacin de la administracin pblica en el caso
sueco?" muestran que:
a) una poltica de administracin centrada en el liderazgo ms que en los sistemas
administrativos, permite obtener resultados importantes de innovacin por: 1) el
acento en la reformulacin y clasificacin de las funciones administrativas
en trminos de resultados posibles ms que de procedimientos permite
organizaciones ms flexibles adecuadas a las necesidades y requerimientos
ciudadanos; 11) el desarrollo de nuevas capacidades de comunicacin interna y
externa, que propician la adaptacin al cambio de laorganizacin; y 111) la aparicin
de mecanismos de identificacinextraordinarios, que en los enfoques tradicionales
no son comunes. 380
b) la reflexin acerca de la calidad e innovacin es de particular importancia en la
medida que subraya los lmites de un enfoque industrial ("tipo cero defecto") o
de tipo controles de calidad en el empleo pblico y las administraciones. Esta
orientacin permite reducir los costos mientras la oferta de servicios se adapta a
la exigencia de los "clientes". Implica cambiar la forma tradicional de producir
bienes y servicios, por la de conocer lo que necesita el cliente y cmo espera
que sea el producto o servicio.
e) los nuevos mtodos presupuestarios, con periodos ms amplios (tres aos),
son importantes en este contexto para realizar las evoluciones necesarias en los
objetivos y mtodos, asl como para evitar una concentracin en el procedimiento
burocrtico, lo que flexibiliza el presupuesto a las necesidades de las organizacin
pblicas.
d) los nuevos mtodos de auditora desarrollados por la Riks Revisin Verket (RRV)
parecen esenciales para responder a la complejidad creciente de sistemas
financieros y administrativos de regulacin, permiten evitar la tendencia hacia
los excesos burocrticos.
Hay que considerar que el enfoque de calidad fue creado para responder a la
problemtica de las empresas privadas, y se encuentra permeando en el gobierno,
como una nueva manera de proveer ms y mejores servicios, al mismo tiempo que
ahorra gran cantidad de recursos y satisface ms a la poblacin y a los electores,
sobre todo despus de que las pollticas de "redimensionamiento del Estado"
redujeron el tamao del gobierno.
381
En ese contexto, a pesar de las controversias
que ha suscitado, el modelo sueco es an rico en enseanzas, principalmente en
cuanto a la idea del ejercicio pblico y el papel de las administraciones, as! como a
los mtodos intelectuales y administrativos aplicados por las dependencias y
colectividades locales.
5.1.2 Japn
Michel Crozier seala que el Japn actual vive inmerso en la era de la reforma. La
sociedad japonesa, lenta, pero con persistencia, prepara su cambio, ya que
379 Ibld. p. 53-56.
380 Ibld. p. 54.
381 L6pez Margalli, Patricio y Ugalde, Luis Carlos. "Reinventando al gobierno: el enfoque de Calidad
Total". Federalismo y Desarrollo, Mxico, BANOBRAS, septiembre-octubre de 1995, No. 51, 35.
susdirigentes reconocen queparallegaral sigloXXI debecambiarlaestrategia, mtodo
y filosofa. En ese sentido, la reformaadministrativa todavase encuentraen el centro
del debatecomo tema de la agenda.
382
Entrelosaosde 1981 a 1986 se realizunconsiderableesfuerzode reestructuracin
en el conjuntode las administraciones nacionalesy en menor medida de las locales,
con undobleobjetivo: 1) el saneamientode lasfinanzaspblicassinel aumentode los
impuestosy 11) la revaluacin del papel y lasfuncionesdel Estadoen una sociedaden
extraordinario cambio.
Durante los cinco aos "activos" de la reforma administrativa la Comisin Rincho,
compuesta por nueve personalidades -industriales, acadmicos, administradores,
sindicalistas y periodistas- permiti iniciar, orientar y conducir este proceso. Algunas
desus orientacionesde eleccinpblicafueron: i) remplazarlosserviciospblicospor
losprivadosen sectoresdondefueraposible, sin poner en duda la calidaddel servicio
proporcionado a la poblaciny ii) descentralizaral mximo la administracin pblica
para adaptarlay flexibilizarla a las necesidadesde los ciudadanosa quienes sirve.
El centrode la reforma administrativa japonesa impliccuatroestrategiasa seguir38
3
:
1) desarrollo de la adaptabilidad de las administraciones, siguiendo el ejemplo del
sector privado; 2) voluntad de un enfoque global y no parcial de la reforma; 3)
investigacin del desempeo de las administraciones en beneficio de sus "clientes"
principales: el Estado(economade medios), los consumidoresde servicios(relacin
calidad-precio); y 4) necesidad de acreditar a las administraciones ante la opinin
pblica, en su voluntadde llevar a cabo la reforma.
Los resultadosde la Rinchojaponesa fueron: a) la realizacin de un bloqueo de los
gastos presupuestarios al nivel de 1983, mientras que aumentaban de manera
extraordinaria (ms de 10% anual)antesde 1981, loquehizoposibleun mayorcontrol
del gasto pblico; b) la privatizacin de las tres empresas pblicas ms importantes,
NTT(telecomunicaciones), JNR(ferrocarriles) yel monopoliodelostabacos, actividades
que para el gobiernojapons podranser realizados por el sector privadoy disminuir
los compromisos presupuestales pblicos; e) la liberalizacin del Estado en relacin
con los sectores econmicos en dos campos privilegiados de un profundocambio e
innovacin: las telecomunicaciones y los mercados financieros; d) logros en la
reorganizacin administrativa en materiade reformasprofundasde laorganizacin de
una decena de municipiosy dependenciasnacionales; e) creacin de la Somucho y
de la oficinade personal del gabinetedel Primer Ministro, como instanciasimpulsoras
dela reformaadministrativa; f) as comoel impulsodeplanesdereduccin depersonal
en todos los ministeriosy dependenciasgubemamentales.
Unaspectofundamentalquecontribuy a los resultados obtenidospor la Rinchofue la
382 Ibid. p. 59.
383lbid. p. 67.
creacin de la Somucho(Management and Coordination Agency), queconstituye un
elemento dinmico del sistema administrativo japons. Su mbito de accin se
encuentra establecido enlassiguientes funciones: 1) evaluacin deresultados yservicio
prestado, asegurado por la oficina de la inspeccin administrativa; 11) modernizacin
de estructuras y mtodosque propone la oficina parala reformaadministrativa; y 111)
prcticas de administracin de personal realizadas por la oficina de personal. La
Somucho contribuy con informacin especializada y adecuada para la toma de
decisiones de la Comisin Rincho.
Lareformaadministrativa japonesa fue unprimerpasonodesdeable. Enel principio
se concentraron prcticamente a privatizaciones espectaculares de los monopolios
del sector pblico ms tradicionales: ferrocarriles, tabacosy telfonos; enseguida, se
estableci unfrenoal crecimiento delosgastosdesalud y el reajuste delosdel Estado
(nmerode funcionarios); la ventade las acciones del monopolio telefnico permiti
un saneamiento espectacular de las finanzas pblicas. Por ltimo, se reforzaron,
cercanamente al Primer Ministro, los medios de conocimiento, informacin y
coordinacin capaces de realizar una evaluacin cualitativa de las prcticas
administrativas que equilibraron la administracin tradicional. Dos procesos dondela
reforma administrativajaponesa notuvolosefectos esperados fueron ladesregulacin
y la descentralizacin. La desregulacin no parece haber progresado seriamente,
aunque se instalaron nuevos mtodos de regulacin de las comunicaciones. La
descentralizacin aparececomo un fracaso, contrariamente a los avanceslogrados
por los suecos.
Losresultados obtenidos enlareforma administrativajaponesadestacan cuatro puntos:
1) la prioridad absoluta otorgada a la reforma administrativa por un Primer Ministro
innovador (Nakasone) durante cincoaosdesumandato; 2) unmtodo depreparacin
de las decisiones de reforma, utilizando comisiones restringidas de personalidades
que disponen de renombre y prestigio nacionales; 3) el desarrollo de una institucin
atentaa larealidad del ejercicio administrativo, a travsde inspecciones globales; y4)
el recursosistemtico a losmodosdecoordinacin informales mediante el trabajoen
grupo, ms que aquellos mtodos rigurosos y formalistas.
384
Encontrastecon el casosueco, el enfoquede administracin de calidad total -visin
del cliente, trabajo en equipo, estructura descentralizada y mejora continua- no fue
utilizado porel gobiemojapons, llevando cambiosen laadministracin pblica conel
funcionamiento de laComisin Rincho, quepropuso politicascomolaprivatizacin, el
control del gastopblicoy reduccin de personal pblico. Noobstante quela reforma
japonesatuvosignificativos avances, las limitaciones en la desregulacin econmica
y social, el sistema de subvenciones en las administraciones locales y la
descentralizacin muestran los campos donde la reformadeber continuarse en el
futuro.
3&l Ibld. p. 102-104.
5.1.3 Estados Unidos
A diferencia del ambiente entusiasta que domina en Estocolmo y la efervescencia
intelectual quecaracteriza a Tokio, el que prevalece en Washington parecemarcada
por el escepticismo en la actualidad.
385
Al comienzo de los setenta, la administracin Nixon aport ideas tentativas de
experimentacin en torno al ingreso mfnimo garantizado y nuevos mtodos de
evaluacin de las polticas y los programas pblicos. Enel cursode la presidencia de
Carterunagranreformadelaadministracin federal tuvocomopropsito otorgara los
funcionarios estadounidenses la calidad y el espritu de empresadel sector privado,
en tanto el nuevo mtodo "presupuesto base cero" ofreciesperanzas de solucin
tecnocrtica a la administracin de la complejidad y abatimiento de los costos.
Finalmente, la presidencia de Reagan utiliz ideas matizadas, con cierta ideologfa y
muypocosresultados.s"
Delas lecciones de la administracin de Reagan pueden enumerarse las siguientes:
1. El esfuerzo general de liberacin del Estado, queen unprincipio seorientaba hacia
ladescentralizacin, triunf demanera completa yparadjica enestecampocuando
noseesperaba, loque permitiunaliberalizacin importantede laadministracin
federal en beneficiode losestados, es decir, el "nuevofederalismo", La Omnibus
Reconciliation Act(ORA, 1981)fueunseveroprograma dereduccin degastos(90
mil millones de dlarespor ao), mediante la supresin de 70 programas, y con la
Iniciativadel Federalismo (1982) se suprimieron 45 programas en el campo de
intervencin estatal (educacin, transportes, servicios sociales).
2. El esfuerzo de desregulacin, iniciado en la administracin Carter y conducido
de manerasistemtica, dio resultadosalentadores, peroinferioresa lasgrandes
esperanzas quese habancreado. Los procedimientos dedesregulacin creados
por laadministracin Reagan seinscribieron en lacontinuidad de losmecanismos
de la Regulatory Review- anlisis en el mbito presidencial de las regulaciones
producidaspor las dependenciasfederales- progresivamentereforzadosdesde
la administracin Nixon. Estos mecanismos en su origen tenfan como objetivo
asegurar una buena coordinacinde la accin gubernamental, situacin que no
alcanz los resultados esperados como en el caso japons.
3. Laelecci6n de unapolltica casinegativa, confines enesencia presupuestarios, fueel
fracaso del "gobiemo porlaOfflce of Managment andBudget (OMB)". Lasinsuficiencias
funcionales resultantes de la accin del gobiemo federal fueron muygraves endos
sentidos: a) los procedimientos tecnocrticos eirracionales utilizados crearon sospecha
y resistencia y b) lapolarizacin delaOMBrespecto al control presupuestal seefectu
385 Durante lospasados 20a/los, enlafilosoflaadministrativa yel razonamiento deladecisin, Estados
Unidosera el laboratorio ms creativodel mundooccidental. En los a/los setentael PPBS, as! como
la guerracontrala pobreza, haciancorrer haciaWashington a los especialistas del mundo.
386lbld. p. 111-112.
en detrimento del aspecto administrativo y sin tomar en cuenta las dimensiones
organizativas y humanas de la modernizacin administrativa.
4. Este fracaso en particular se traduce en una grave crisis administrativa para el
gobierno federal. La administracin deplorable de los recursos humanos, cuyos
mejores elementos son proclives a dejar la administracin, se encuentran en el
origen de una grave crisis moral de la funcin pblica. La voluntad de reducir el
peso de la burocracia federal desde un principio condujo a sus responsables a
considerar a los funcionarios ms como obstculo, que como fuente de solucin
al problema de la burocracia federal.
5. En estas condiciones, se afirma una tendencia que recomienda la revitalizacin
de la administracin federal como condicin de su eficiencia, la cual es expresada
por un pequeo nmero de altos responsables polticos y administrativos y
reunifica la esperanza general de un Good Government. En consecuencia
conviene, para restaurar la eficiencia de la administracin, revitalizar los sistemas
administrativos afirmando el lugar del liderazgo y valorando a los responsables
operativos.
Contrario a estos resultados, en los Estados Unidos, a partir de las revueltas contra los
impuestos en 1978, las unidades de gobierno -sobre todo en el nivellocal-, se vieron
obligadas a innovar para poder subsistir con presupuestos cada vez ms reducidos.
En varios poblados y ciudades medias, algunos alcaldes innovadores comenzaron a
experimentar con el enfoque de administracin de calidad y con esquemas de
coparticipacin para el desarrollo y prestacin de servicios pblicos. 387
Entre otras acciones que destacan se realizaron las siguientes: liberalizaron la
asignacin de los estudiantes por distrito escolar, de manera que las escuelas pblicas
tuvieran que competir por los estudiantes ofrecindoles mejores servicios a travs de
innovaciones que mejoraran la calidad de sus egresados; concesionaron parques a
organizaciones sociales a las cuales otorgaron presupuesto para desarrollar la tarea;
dieron autoridad a juntas vecinales para decidir los asuntos ms urgentes y buscar el
mejor proveedor; concesionaron a la iniciativa privada los servicios de recoleccin y
procesamiento de desechos slidos, entre muchas acciones que ahorraron recursos
y mejoraron la calidad de los servicios. A nivel estatal y federal, donde mayor aplicacin
se realiz fue en el estado de Arkansas, en el Departamento de Defensa y en las
unidades de recaudacin de impuestos (IRS).
Como una referencia a otro de los socios de Mxico en el Tratado de Libre Comercio
(TLC), no debe pasarse por alto la experiencia de Canad. La visin de su gobierno
para renovar el servicio pblico con miras al ano 2000 proyecta la creacin
de un servicio pblico orientado al cliente; el establecimiento de estndares
de servicio y el rechazo de desempeos por abajo de stos; asegurar que
quienes habitan en el mbito regional participen en la toma de decisiones;
387 L6pez Margalli, Patricio y Ugalde, Luis Cartos. Op. cit. p. 38.
reducir el nmero de niveles jerrquicos superiores; fomentar mecanismos que
alienten la "excelencia"; enfocar an ms el servicio a el logro de resultados; acentuar
la importancia del rendimiento de cuentas basado en valores compartidos; y enfatizar
la importancia del liderazgo en el servicio pblico. 388
5.1.4 Coincidencias de las estrategias
Crozier identifica cinco puntos principales, donde las tres estrategias tienen puntos
de convergencia, considerando las particularidades de cada pas, el nivel de avance
ylos procesos de cambio en cada administracin pblica, como lo muestra el cuadro
No. 5.2.
Cuadro No. 5.2
COINCIDENCIAS DE ESTRATEGIAS
NO. COINCIDENCIAS
1 Existe unainusitada coincidencia reflexiva delosresponsables acerca delcarcter central delacrisis
del Estado y sunecesaria modernizacin enel contexto delgrado deespecializacin ycomplejidad del
cambio acelerado mundial.
2 Condiciones de xitoy lmites de las experiencias de reforma global, llevadas a cabo por los tres
pases.
3 Lasolucin opcional, pero tambin paralela, queaporta laexistencia o lacreacin deunadependencia
nacional deadministracin, coordinacin oevaluacin del sistema administrativo pblicos con amplios
poderes y facultades.
4 Exitos y fracasos en materia dedescentralizacin, como contrastan loscasos suecos yjapons, que
lograron avances y retrocesos enesta materia.
5
Losxitos y fracasos enmateria deadministracin depersonal, como la National Personnel Autority
(NPA) estadounidense y laJinjiInjaponesa..
Fuente: Elaboracin propia con base en Michel Crozier Op. cit. p. 10.
Al mismo tiempo pueden encontrarse algunos argumentos especficos, que permiten
identificar algunos rasgos esenciales de la administracin pblica del nuevo
milenio.
389
1. La sociedad industrial clsica est en vas de desaparicin. El sistema
administrativo, formas de gobierno, toma de decisiones, de intervencin y control
del Estado deben ser profundamente renovados para adaptarse a la complejidad
del mundo moderno.
2. La proliferacin de reglamentos, regulaciones y normas jurdicas no slo son
ineficaces, sino paralizantes para la economa y la sociedad. Reprime cada vez
ms la capacidad de innovacin indispensable para mantener un adecuado
desarrollo administrativo de las organizaciones del gobierno.
388 Campero Crdenas, Gildardo. En busca de la calidad y la excelencia en el Distrito Federal: la
experiencia de Tlhuac, 14 de marzo de 1997, p. 2. Documento de trabajo interno.
389 Ibid. p. 11-32.
Jos Juan Snchez Gonzlez 2!J7
3. La poblacin espera desde ahora prestaciones cualitativas y una participacin
ms activa en la administracin de las actividades colectivas. El reto no
slo es la prestacin de los bienes y servicios, sino de mejor calidad y
oportunidad, incorporando las opiniones y recomendaciones de los
ciudadanos.
4. Estos cambios ponen en duda el actual modelo administrativo y
gubernamental, en lo sucesivo inadaptado, como es el burocrtico. La
reforma del modelo es uno de los problemas que deber enfrentar la sociedad
al mundo del siglo XXI y la administracin pblica tendr que conformar un
modelo alternativo que vincule la prestacin de los bienes y servicios
con organizaciones flexibles e innovadoras.
5. Todo pensamiento de la reforma de la prctica administrativa se funda en la
necesidad de replantear el papel de la administracin pblica como
proveedora de servicios. En la sociedad posindustrial del bienestar (welfare)
la calidad del servicio se convierte en el elemento decisivo de la
administracin. Su prctica no se contradice con la limitacin de los costos,
si al mismo tiempo se tiene xito en estimular la innovacin dndoles ms
autonomia a los lideres responsables de las diversas misiones y en animar
un consejo de administracin que permita el desarrollo de mtodos
administrativos ms modernos y eficientes.
6. Los fracasos de reformas tecnocrticas traen consigo un gran vaco. Estas
reformas estn condenadas al fracaso, por lo que no existe ms oportunidad
que la prioridad a la innovacin, impulsar la administracin de calidad y a la
orientacin de servicios que permiten que la desregulacin y reduccin de
los gastos sean exitosas.
7. La interdependencia de los problemas y la importancia de los cambios que
se deben realizar permiten sentar las bases para la elaboracin de una
reforma total. Pero los resabios sucesivos, que en todos los paises han
conocido las tentativas de reformas muy ambiciosas, demuestran al mismo
tiempo la dificultad, por no decir, la casi imposibilidad de una reforma total.
Las reformas incrementales pueden contribuir a desatar cambios en otras
reas no prioritarias, lo que permite confiar en reformas parciales y de
carcter estratgico.
8. Las reformas estadounidenses, en comparacin con la experiencia japonesa,
tienen inspiracin tecnocrtica. El anlisis de la preparacin de las medidas
de reforma se refiere esencialmente a las soluciones y no a los problemas.
Por el contrario, la reforma japonesa es de inspiracin consensual, centrada
en los problemas y no en las soluciones. No se trata de descubrir las buenas
soluciones para imponerlas de inmediato, sino de crear un consenso en
torno a la percepcin de los problemas y buscar enseguida, cuando exista
verdadero acuerdo acerca de los problemas, las posibles soluciones.
2DB Administracin Pblica y Reforma del Estado en Mxico
9. Cinco razones de xito impulsadas por los reformistas japoneses mediante la
Comisin Rincho (1981-1983) fueron: a) un enfoque consensual; b) la composicin
de la comisin formada por personalidades independientes; e) la simplificacin
de los trabajos gracias a la formacin de grupos de trabajo con la direccin de la
comisin; d) la existencia de un secretariado muy activo, que dispona de medios
de funcionamiento, recursos, infraestructura y experiencia;e) el compromiso
prioritario de la personalidad ms slida, Yasuhiro Nakasone; y f) la Comisin
Rincho se benefici de un ambiente crtico y plural.
10.En una poca de crisis marcada a la vez por la elevacin vertiginosa de costos,
inflacin de los servicios, intervenciones administrativas y un sentimiento de
ingobernabilidad, surge la idea de la creacin de una institucin especializada
en promover el mejoramiento de la administracin, coordinacin y evaluacin de
resultados, que se mantenga por encima de las querellas entre servicios y
suficientemente centralizado para tener la posibilidad de una influencia prctica
y real. Suecia cre una institucin como el Control del Estado. Japn cre en
1953, por instigacin estadounidense, un rgano de control administrativo y reforz
de manera importante esta institucin en 1984, en atencin a las recomendaciones
de la Rincho. Por su parte, Estados Unidos experiment dos vas: una funcin
de estmulo a la administracin pblica en una direccin del presupuesto muy
importante y el desarrollo de un organismo de evaluacin cercano al Congreso:
la General Accounting Office (GAO).
11.Laimportancia de las colectividades secundarias -estados, regiones, perfecturas,
departamentos, municipios- es absolutamente fundamental para el porvenir, aun
si por razones de oportunidad estratgica el sistema central continua reteniendo
la atencin. En las tres sociedades consideradas, como en la mayor parte de las
desarrolladas, es en las colectividades secundarias donde trabaja la mayor parte
de los empleados pblicos: dos terceras partes de Japn, como en Estados
Unidos, y cerca de tres cuartas partes en Suecia. Esta proporcin est llamada
a crecer todava ms en el futuro.
12.En materia de personal es conveniente recordar que: a) todas las tentativas de
controlo estimulo del personal por medio de una reforma global de los estatutos,
inspirada por una idea modernista tomada del sector privado, igualmente han
fracasado; b) las frmulas de inters y participacin menos formales pero
sistemticas, como los controles de calidad, encuentran poco impacto; y c) se
percibe un nuevo periodo de reflexin muy marcado y esfuerzos considerables
para desarrollar una concepcin nueva del liderazgo e innovacin en materia
administrativa.
5.2 Reinventando el gobierno: propuesta y limitaciones
Una posible estrategia para reformar a la administracin pblica vinculada a las
nuevas transformaciones mundiales es la que presentan David Osborne y Ted
Gaeblercon su obra Reinventing Govemment.3'iJ() A partir de su propuesta, sus alcances,
limitaciones y obstculos, es factible establecerla como una estrategia administrativa
para reformar el gobiemo en el prximo siglo.
Hay que recordar que Osborne se convirti en el principal asesor del vicepresidente Al
Gore en el diseo y elaboracin del Informe paralaRevisin del Rendimiento Nacional
(National Performance Review-NPR). Los cuatro principios bsicos del NPR son: a)
reducir el papeleo innecesario (redtape); b) dar prioridad a las necesidades y exigencias
de los clientes en la prestacin de los servicios pblicos; e) otorgar mayor poder
(empowerment) a los empleados en la toma de decisiones; y d) reducirse a lo bsico,
es decir, lograr un gobierno que produzca ms con menor costo.>'
El momento culminante de este nuevo paradigma para reinventar el gobierno, ocurri
el7 de septiembre de 1994, cuando en una destacada ceremonia de la Casa Blanca
-en la cual se presentaban como trasfondo dos montacargas repletos de reglamentos
federales- Al Gore entreg al presidente estadounidense BiII Clinton la copia final del
NPR. As, las ideas de Osborne y Gaebler se convirtieron oficialmente en el marco
conceptual y filosfico que orientar la reforma gubernamental a todos los niveles del
sector pblico. Ciertamente, no se haba logrado en los Estados Unidos un apoyo tan
generalizado a un conjunto de ideas desde lostiempos de las dos Comisiones Hoover.
392
Para estos autores, el fin del milenio se acerca y el cambio nos rodea. Europa del Este
se ha liberado, el imperio sovitico se disolvi, la guerra fra ha terminado; por su
parte, Europa Occidental se aproxima a la unin econmica; Asia es el nuevo centro
del poder econmico mundial. Desde Polonia hasta Sudfrica, la democracia est en
marcha y se abre paso.
393
La euforia con el proyecto de reinventarel gobierno, es decir, la intencin de transformar
las burocracias pblicas en gobiernos empresariales, productivos y eficientes obedece
al creciente escepticismo de los ciudadanos sobre la capacidad del Estado para
administrar la sociedad y satisfacer las necesidades sociales bsicas. La idea de rehacer
el gobierno puede parecer inadecuada, a quienes consideran al gobierno como un
ente fijo e invariable, pero en realidad los gobiernos se encuentran en constante cambio.
Para ello, se presentan cuatro consideraciones especficas:
1. Hay que creer en el gobierno. No debe contemplarse como un mal necesario, el
gobierno es el mecanismo adecuado para tomar decisiones comunes: dnde
construir una carretera, qu hacer con las personas sin hogar, qu clase de educacin
390 Osborne, David y Gaebler, Ted. Reinventing Government: How the entrepreneurial spirit is
transforming the publlc sector. New York, Plume, Reading Ma, 1992.
391 Santana Rabell, Leonardo y Negrn Portillo, Mario. "Reinventing Government: nueva retrica, viejos
problemas". San Juan, Revista de Administracin Pblica, vol. 27, No. 2, 1995, pp. 49-64.
392 ExecutiveOffice ofthe President. National Performance Review: From Red Tape it Result: Creating
a GovemmentthatWorks 8etterand Costs Less. Washington, D.C., US Government Pronting Office,
1993.
393 Osborne, David y Gaebler, Ted. p. 13-14.
se dar a nuestros hijos y el tipo de salud necesaria para quienes no tienen
acceso a las instituciones de saluda privada.
2. Una sociedad civilizada no puede funcionar adecuadamente si no tiene un
gobierno eficiente. Los gobiernos en la era industrial, con su enormes burocracias
centralizadas y sus servicios estandarizados, no son lo perfectamente adecuados
a los nuevos retos que les presentan las sociedades en la era de la informacin,
rpido cambio y economas basadas en la ciencia.
3. Las personas que trabajan en el gobierno no son el problema; el problema
consiste en los sistemas dentro de los cuales trabajan. Los sistemas burocrticos
pueden cambiarse, de suerte que liberen la enorme energa de creatividad
e innovacin de los servidores pblicos y, as, incrementar la capacidad de stos
para servir a la poblacin.
4. Ni el liberalismo ni el conservadurismo tradicionales resultan muy pertinentes
para las dificultades que nuestros gobiernos afrontan en la actualidad. No se
resuelven los problemas mediante un mayor o menor gasto, ni con la creacin de
nuevas burocracias pblicas, ni con las privatizaciones ya existentes. Para volver a
hacer eficientes a nuestros gobiernos, debemos rehacerfos.
El problema de los gobiernos contemporneos -segn Osborne y Gaebler- no son las
personas (servidores pblicos) que trabajan en sus agencias, el verdadero mal se
encuentra en los sistemas, estructuras, reglas, procedimientos y leyes que los atrapan
e inhiben su capacidad creativa. Estos sistemas (servicio civil, presupuestos, compras
y suministros) deben cambiarse si se quiere aumentar la eficiencia. 394
(Continuacin del cuadro No. 8.3)
211
6. Gobierno
Lareinvencin consiste endirigir laautoridad y responsabilidad del gobierno hacia ganar
empresarial
dinero envezdegastar10 y motivar a losempleados condiversos incentivos para lograr este
objetivo. Sepropone establecer el motivo deganancia como unaspecto importante enla
provisin delosservicios pblicos.
7. Gobierno
Consiste enotorgar mayor grado deautoridad para tomar decisiones alosfuncionarios enlos
descentralizado
niveles ms bajos delaorganizacin; significa delegar autoridad; conferir poder decisional a
lasunidades yempleados. Setrata deacercar lasdecisiones a losniveles ms prximos alos
clientes; reducir lasjerarquias burocrticas y fomentar laparticipacin y el trabajo deequipo.
8 Gobierno dela
su oOJetlvo esfortalecer lascomunidades y lapartlcipadn delosCIudadanos enlas
comunidad
decisiones gubernamentales. Separte del supuesto dequelacomunidad tiene mayor
compromiso y que entienda mejor susproblemas quelosburcratas profesionales.
El gobierno delacomunidad plantea otorgar poder a losciudadanos ydisminuir el control
burocrtico. Significa reducir el poder delosfuncionarios y devolvrselo a losciudadanos.
9. Gobierno
nenecomo funcin principal anticipar losproblemas, consensar antes deactuar; prevenir
previsor
para evitar remediar. Sebasa enlanecesidad delaplaneacin estratgica, locual significa
visualizar el futuro delaorganizacin deacuerdo con losfines deformular sumisin,
identificar losproblemas ms urgentes o prioritarios y adoptar losobjetivos, decisiones y
acciones para alcanzar1a.
10. Gobierno orientado El gobierno debe explorar laiceadeutilizar losmecanismos del mercado para ofrecer
al mercado servicios pblicos. Separte del supuesto dequeel mercado puede serestructurado para
conseguir metas pblicas y evitar quelosprogramas gubernamentales respondan a
decisiones pblicas. Ello implica unarefonnulacin enlaasignacin derecursos alos
programas degobierno quesecrean como respuestas fragmentadas a exigencias degrupos
deintereses particulares, sintomar encuenta la situacin del mercado detrabajo.
Fuente: Elaboracin propia con base en Santana Rabell, Leonardo y Negrn Portillo, Mario. Op. cito
p.54-57.
Elobjetivodelareinvencin noescambiarlosfines(elquypara qu) delgobierno; latarea
urgente es cuestionar y cambiar la formatradicional y burocrtica de cmo funciona el
gobierno. Elproblemaentoncesesdecarcter instrumental; escuestin deafinarlos medios,
mejorarlaoperacin delasinstituciones pblicas yerradicar laburocracia. Enel fondo, ms
queunateora degobemabilidad, proponen unamicrogerencia pblica.
395
Enlaactualidad, es imprescindible aumentar laeficiencia y eficacia de losgobiernos para
alcanzar ventajas competitivas en el mercado global y lograr un desarrollo econmico
sostenido. Debeconsiderarse quela reforma administrativa y la innovacin de la gestin
pblica es un imperativo del mundo globalizado en el que existen restricciones
presupuestarias, aumento de la deuda externa y poco impacto en los programas
gubemamentales paradisminuir lapobreza.
La propuesta de reinventar el gobiemo en realidad trata de los viejos problemas de la
administracin pblica quelanueva retrica gerencial eludeotratademanera superficial.396
Algunas limitaciones al respecto son:
1. Unade lastesis centralesdel libroes quelasociedad civilizada nopuedefuncionar
ecazmentesinungobiernoeficaz. Esteesunaforismocierto, aunque debeconsiderarse
395 El concepto de microgerencia pblica se refiere a la gerencia pblica ms influenciada por la
administracin de negocios. Constituye el nivel micro-organizacional y los aspectos relacionados con
la eficiencia y la eficacia interna. La microgerencia pblica en el sector pblico permite imitar, adoptar
y adaptar mtodos, tcnicas y estrategias de la administracin de negocios. A nivel macro-gerencialla
situacin es ms compleja dadas las variables polticas que determinan el contexto de la administracin
pblica.
396 Ibid. p. 59-62.
que en una sociedad democrtica, la eficacia o eficiencia no constituyen los nicos
valores que orientan las decisiones y acciones administrativas en el sector pblico.
Existen valores como: justicia social, equidad, responsabilidad pblica, proteccin
de las leyes, apego a la ley, representatividad, proteccin de los derechos civiles
y honradez en la gestin pblica. Por otra parte, los conceptos de constitucin o
gobierno constitucional, que deberan formar parte de los principios de cualquier
reinvencin del gobierno no son considerados seriamente. Ms que reinventar
el gobiemo, hace falta redescubrir/o.
2. Los reformadores del gobierno deben conocer los procesos legales, las
interpretaciones judiciales y los aspectos del derecho administrativo aplicables
en su rea de intervencin. Por ejemplo, la misi6n de las agencias y otras
dependencias gubemamentales est definidaen la leyque las crea; es propiamente
una directriz legislativa. Desde esta ptica, los gerentes del sector pblico slo
pueden reinventar las misiones organizacionales dentro de los requerimientos o
exigencias establecidas por los mandatos legales. Los administradores pblicos
tienenque ser eficientes, innovadoresy creativos, pero sus acciones empresariales
siempre deben efectuarse dentro del marco de la discrecin administrativa
permitido por la ley.
3. La metodologa que se utiliza en la obra plantea serias interrogantes sobre la
posibilidad de extrapolar generalizaciones conceptuales empricamente vlidas,
basadas en la descripcin de eventos especficos que fueron exitosos.
La seleccin de estos ejemplos permite probar que sus argumentos no significan
que la estrategia de ofrecer servicios pblicos no pueda fracasar en otros
escenarios y condiciones organizacionales.
4. Otra limitacin metodolgica que radica en la obra es que no abunda sobre los
procesos de implementacin (polticos, procesales, actitudes, cultura,
comportamiento, etc.) de las estrategias empresariales. Adems, se obvian
aspectos de la historia institucional, as como las caractersticas especficas del
entorno politico, social, cultural y econmico, que son tan importantes para tener
una visin totalizadora y cientfica del objeto estudiado. De las buenas intenciones
y declaraciones oficiales, los reformadores gubernamentales tienen que basarse
en un anlisis riguroso de una realidad socio-administrativa que es sumamente
compleja ydinmica en cada pas.
Coincidimos con lo dicho por Leonardo Santana y Mario Negrn en el sentido de que
"...la reinvenci6n del gobierno debe incluir otras variables relacionadas con la
preservacin ylegitimidad del sistema politico-administrativo, particularmente las que
se relacionan con la equidad y la redistribucin de los recursos. A pesar de sus
pretensiones, laaportacinms valiosade Reinventing Govemment resideen el mbito
de la microgerencia pblica, pues integra yaplica las ideas emergentes en el campo
de la gerencia moderna para conseguir eficiencia interna en las organizaciones
(calidad total, planificaci6n estratgica, reingenierfa, gerencia participativa, entreotras),
pero en realidad no constituye o reinventa una teora de gobierno".397
213
En el caso de Mxico, el Titular de la Unidad de Desarrollo Administrativo
responsable del Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica
(PROMAP) seala que este programa hace un paralelo con las grandes
iniciativas que hoy existen en el mundo, donde la "reinvencin del gobierno" es
asumida como una verdadera Reforma del Estado. Nuestro pas se ha insertado
en esta corriente, transformando el gobierno "desde dentro". 398
"En Europa la reforma del estado es la reforma administrativa; es cmo
lograr un gobierno ms eficiente y ms competitivo, y nosotros en Mxico
seguimos distrafdos con otro tipo de temas dentro de la reforma del Estado,
como el proceso electoral, el modelo de desarrollo econmico, la situacin
de los partidos politicos; todo eso nos distrae cuando vemos que en Europa
esos temas hace tiempo ya que los dejaron atrs y estn de tiempo
completo buscando un gobierno mucho ms eficiente."399
El gobierno retom las teorfas de calidad a finales de los aos ochenta,
insertndose en una corriente mundial derivada de la administracin de calidad.
Ante una poblacin cada vez ms exigente y demandante, el sector pblico se
vio en la necesidad de cambiar su administracin tradicional. La administracin
pblica empez aplicando las mismas herramientas de calidad que entonces
eran utilizadas en la iniciativa privada, para despus dedicarse a generar sus
propios mtodos. Experiencias de larga duracin existen en todo el mundo:
Australia, Nueva Zelanda, Reino Unido y prcticamente en todos los miembros
de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). Estos
pases -con ms de diez aos algunos de reforma administrativa- buscan rendir
mejores resultados a la comunidad y para ello requieren mejores sistemas de
trabajo.
5.3 La administracin pblica mexicana hacia el fin del milenio
El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 establece el prototipo de servicio
pblico para el fin de siglo en Mxico. "Una administracin pblica desempea
un papel esencial para el desarrollo del pas. Una administracin pblica
accesible, moderna y eficiente es un reclamo de la poblacin, un imperativo
para coadyuvar al incremento de la productividad global de la economa y una
exigencia del avance democrtico". 400 Para ello, el Plan Nacional de Desarrollo
establece seis propsitos a realizar, como puede verse en el cuadro No. 5.4.
397 Ibld. p. 62-63.
398 Reyes Z. Jorge. -Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica. Para reinventar el
gobierno en Mxico". Gobierno Digital. Mxico, No. 24, abril de 1998, p. 23, entrevista a Santiago
Roel.
399 Ibid, p. 24.
400 Poder Ejecutivo Federal. Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. Mxico, SHCP, 1995.
Cuadro No. 5.4
PROPSITOS DEL PND EN REFORMA DE GOBIERNO
No. PROPSITO DESCRIPCiN
1 Promocin dela Unadelaslneas prioritarias serel anlisis, la revisin, adecuacin y
descentralizacin administrativa congruencia permanentes entre funciones. facultades y estructuras, que
favorezcan la descentralizacin y permitan acercar la administracin a la
ciudadania.
2 Profesionalizacin delos Unagente central dela reforma administrativa es el propio servidor
servidores pblicos pblico. Laprofesionalizacin del servicio pblico permitir dar
continuidad a muchos programas detrabajo. Esnecesario avanzar enla
conformacin deunservicio profesional decarrera quepermita facilitar la
capacitacin indispensable para el mejor desarrollo decadafuncin y la
adaptacin a loscambios estructurales v tecnol60icos
3 Sistemas de control y Esindispensable dara losrganos encargados deevaluar y fiscalizar la
rendicin decuentas gestin pblica y el ejercicio del gasto, laindependencia, la capacidad
tcnica y lacredibilidad necesarias. Estoimplicar unareforma estructural
profunda delasactuales instituciones y mecanismos de control intemo y
externo delagestin pblica.
4 Modemizacin dela El sector pblico requiere unarenovacin querevitalice susesquemas de
gestin pblica trabajo, reoriente susincentivos. simplifique susprocedimientos y
modemice susmtodos degestin.
5 Simplificacin y adecuacin Ser necesario actualizar la normatividad delasfunciones presupuestales
del marco normativo globales y propiciar la revisin y actualizacin delosreglamentos y
disposiciones querigen losprocesos administrativos enlasdependencias
y entidades del sector pblico
6
Responsabilidades de Modernizar lalegislacin enmateria deresponsabilidades delos
servidores pblicos servidores pblicos y fortalecer suobservancia mediante programas de
orientacin, capacitacin y consultorla, ast como laaplicacin de
sanciones encasodeincumplimiento.
Fuente: Elaboracin propia con base en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000.
No obstante que el PND establece como poltica de gobierno avanzar en la carrera
civil, slo lo circunscribe a las reas de la seguridad pblica y de los procesos
judiciales y electorales. "La creacin del servicio profesional de carrera entraa el
reconocimiento de la importancia que tiene el trabajo del servidor pblico y asegura
que su desempeo honesto y eficiente sea condicin esencial para la permanencia
en el empleo. Adems, el servicio de carrera permitir establecer normas claras
para que el ascenso est basado en la capacidad y el rendimiento profesional, y
que el servicio pblico culmine con una jubilacin digna y decorosa."?
Por su parte, para el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-
2000 (PROMAP) establece que la: "...profesionalizacin deber contemplar tanto
los procesos sustantivos especlcos de cada dependencia y entidad como de tipo
administrativo, de regulacin o control, comunes dentro del sistema de servicio civil
que al efecto se instaure, contemplando acciones desde el inicio, durante el desarrollo
y hasta la conclusin de la carrera en el servicio pblico". 402
401 Ibid. p. 64.
402 Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Programa de Modernizacin de la
Administracin Pblica 19952000. Diario Oficial de la Federacin, martes 28 de mayo de 1996.
Cuadro No. 5.5
SUBPROGRAMAS Y LNEAS DE ACCiN DEL PROMAP
215
No. SUBPROGRAMAS LINEAS DE ACCiN
I
I
Participacin ciudadana en las acciones preventivas y de

I
retroalimentacin para la gestin pblica
i
Mecanismos para mejorar la atencin al pblico

!
Transparencia
1 Participacin y Atencin
Revisin y simplificacin del marco normativo actual

Ciudadana
Estndares de calidad
Promocin de una cultura sobre la calidad y el

mejoramiento continuo
Vinculacin de la tecnologia de la informacin con el

mejoramiento de procesos administrativos
Fortalecimiento del federalismo
Simplificacin de trmites para el ejercicio presupuestario
Fortalecimiento de la autonomia de gestin de los

2 Descentralizacin y/o organismos desconcentrados y de las entidades
Desconcentracin Administrativa
coordinadas
Delegacin de funciones operativas al interior de las

dependencias y entidades
Creacin de indicadores de desempeo

3 Medicin y Evaluacin de la
Sistema Integral de Informacin

Gestin Pblica
Fortalecimiento de los rganos internos de control
Actualizacin de conocimientos y habilidades
Sistema Integral de Desarrollo de Recursos Humanos

4 Dignificacin, Profesionalizacin y
Establecimiento de mejores perspectivas de desarrollo

ticadel ServidorPblico
Fortalecimiento de los valores cvicos y ticos en el

servicio pblico
Efectividad de la funcin de investigacin y fincamiento de

responsabilidades
Fuente: Elaboracin propia con base en el PROMAP.
El PROMAP se encuentra integrado por cuatro subprogramas y sus respectivas lneas
de accin, como puede observarse en el cuadro No. 5.5. Las polticas del Programa
de Modernizacin para alcanzar la profesionalizacin del servidor pblico son: una
ms rigurosa seleccin del personal con base en su capacidad y probidad; el
fortalecimiento de la capacitacin como inversin prioritaria para el desarrollo de
aptitudes, habilidades yactitudes de todos los servidores pblicos; el establecimiento
de opciones para el desarrollo de una carrera en el mbito de la administracin pblica,
calidad en el medio ambiente de trabajo y fortalecimiento de los valores ticos del
servicio pblico; el incentivo al desempeo honesto, eficiente y responsable, as como
la seguridad de un retiro seguro.
403
La profesionalizacin del servicio pblico, dentro de los lineamientos del Programa
de Modernizacin de la Administracin Pblica, carece de algunas precisiones
403 Ibid. p. 63. La profesionalizacin pretende llevarse a cabo en tres etapas: la inicial implica, una vez
hecha la seleccin ygarantizada /acapacidad individual, la induccin de conocimientos jurdicos, tericos
y prcticos de la administracin pblica y el reforzamiento de los valores ticos; la etapa de desarrollo
comprende, el establecimiento de mecanismos que garanticen la actualizacin permanente de
conocimientos y habilidades necesarias para el desarrollo de las funciones y la evaluacin del servidor
pblico, a partir de la cual se determine su permanencia, crecimiento y profesionalizacin; por ltimo, la
etapa de conclusin se refiere a la garanta de un retiro digno del servidor pblico.
fundamentales. Para la implementacin de un servicio civil de carrera es
indispensable un estatuto, carrera y cuerpo de funcionarios. Las lagunas
constitucionales referidas requieren de una legislacin acorde para definir y precisar
la naturaleza del servicio pblico en la legislacin en la materia. Asimismo, la
profesionalizacin no se lograr con un Programa o por disposiciones que emitan
las dependencias globalizadoras (SHCP y SECODAM), para ello, es indispensable
un cuerpo administrativo del ms alto nivel que le d sustento, rumbo y orientacin,
de otra manera, el Programa resultar inviable y con pocas posibilidades de llevarse
a cabo.
5.4 Condiciones para el nuevo rol de la administracin pblica en la Reforma
del Estado
A continuacin se presentan algunas caractersticas que requiere la administracin
pblica en nuestro pas, como ser moderna, democrtica, descentralizada, honesta,
eficiente, desregulada y simplificada, abierta, "necesaria" y con un servicio civil de
carrera, para conformarse en un aparato gubernamental acorde a las nuevas
condiciones mundiales y los retos prevalecientes en Mxico. Pretendiendo superar
la administracin pblica tradicional, autocrtica, centralizada, corrupta, burocrtica,
sobreregulada, cerrada, privatizada y como sistema de botn. Ese es el nuevo rol
que la administracin pblica debe reformar para lograr consolidar la Reforma del
Estado.
5.4.1 De una administracin pblica tradicional a una moderna
Uno de los principales retos de la administracin pblica en Mxico es transitar de
una administracin tradicional yjerarquizada, a un aparato gubernamental moderno
y adecuado a los nuevos escenarios mundiales de globalizacin, interdependencia
y rpido avance tecnolgico. Asimismo, en lo interno, afrontar la profunda
desigualdad social en que viven un significativo sector de la poblacin que sobrevive
en condiciones de pobreza y extrema pobreza, debido a que carecen de los mnimos
de bienestar necesarios para una vida digna.
Por ello, frente a la actual composicin de la sociedad mexicana y sus nuevas
exigencias, retos y exigencias que desde el exterior se presentan para la soberanla, la
unidad y las libertades del pas, es preciso contar con una administracin pblica
moderna que busque adaptarse a las cambiantes circunstancias de los principios
fundamentales de convivencia nacional. 404
As, los mbitos de la reforma del Estado en Mxico trascienden a la administracin
pblica y no se cir'len slo a la privatizacin de las empresas pblicas y
la desregulacin econmica. Hay claros indicadores de los espacios de la
Reforma del Estado como modernizacin, que modifican elementos del
404 Zorrilla Martlnez, Pedro. "La Constitucin Polftica y la Reforma del Estado. Ni'lez Jimnez, Arturo.
(Coord.) La Reforma del Estado. Mesa Redonda, Villahermosa, Tabasco, INAP, 19 de julio de 1990,
p.8.
viejo orden y los empujan a la extincin: el rgimen corporativo que sustenta an la
organizacin estatal; la extincin del partido dominante; la hipercentralizacin
gubernamental y administrativa; y el criterio de considerar a la administracin pblica
como "sistema de botn". 405
La Reforma del Estado debe pugnar por la supresin de la parcialidad, el aspirantismo
y la empleonoma, que han llenado a la administracin pblica de improvisacin,
amateurismo y confusin. Sera muy deseable la formacin del servicio civil de
carrera, como un elemento fundamental en el desarrollo administrativo de un
moderno aparato gubernamental. Este cambio permitira suprimir los modos antiguos
de ejercer la administracin pblica, desterrando la improvisacin, el clientelismo y
el nepotismo, dndole su lugar al mrito, la capacidad y el desempeo
adrninistrativo.v"
5.4.2 De una administracin pblica autocrtica a una democrtica
Dentro de la revolucin administrativa que debe prevalecer como parte de la Reforma
del Estado, una orientacin fundamental sera buscar la consolidacin de la
democracia administrativa.
En 1858 Teodoro Parker concibi a la democracia como u . el gobierno directo y
autnomo que sobre todo el pueblo, se ejerce por el pueblo y para todo el pueblo"?"
En ese sentido una administracin pblica ser democrtica cuando provenga de
los habitantes del pas y que, con la participacin de stos, se les beneficie. En
pocas ocasiones se ha propuesto, y menos se ha llevado a la prctica, una
administracin del pueblo, por el pueblo y para el pueblo, debido a que la democracia
es representativa y la administracin queda supeditada a los poderes federal,
estatales y a los ayuntamientos.v"
En consecuencia, la administracin no se ejerce por todo el pueblo, es asunto de
los gobernantes y frente a stos, desde la perspectiva administrativa, los habitantes
del pas son administrados, es decir, son personas sometidas a la jurisdiccin de
las autoridades administrativas.
405 Guerrero, Omar. "La Reforma del Estado como modernizacin". Nez Jimnez, Arturo. (Coord.) La
Reforma del Estado. Op. cito p. 18-19.
406lbid. p. 20.
407 Chanes Nieto, Jos. Op. cito p. 102.
408 Ibid. p. 103. La democracia en nuestro pas est considerada "no solamente como una estructura
jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento
econmico, social y cultural de pueblo". Constitucionalmente, como tambin ya se expres, "lasoberana
nacional reside esencial y originalmente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se
instituye para beneficio de ste", "El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de fa Unin,
en los casos de la competencia de stos, y por los de los Estados en lo que toca a sus regmenes
interiores' .
El servidor pblico, a medida que asciende en lajerarqua administrativa, es menos
ciudadano y est ms alejado de ste, particularmente de sus necesidades y de la
realidad en que se desenvuelve. Los altos funcionarios suelen estar desvinculados
de los problemas cuya solucin est a su cargo, al encontrarse en una situacin
distinta en la que no los padecen. Si no viven como las personas a quienes se
presumen sirven, s deberan convivir con ellas para adentrarse en sus condiciones
de vida y actuar cotidianamente como los dems habitantes del pas, es decir,
para convertirse en verdaderos servidores pblicos.t"
Si se condujeran como ciudadanos seran los primeros en mejorar la administracin
pblica y la calidad de la vida de los habitantes del pas. Chanes Nieto, seala que
en "teora los ciudadanos son titulares del poder, en los hechos estn subordinados
al poder pblico, en lugar de estarles ste subordinado. No resulta extrao, por lo
tanto, que quienes administran les consideran objeto y no titulares, beneficiarios,
de la accin pblica"."?
La nocin de democracia administrativa no tiene carta de naturalizacin. Al
ciudadano se le ha reconocido, en ocasiones tericamente, el derecho a participar
en poltica, pero muy pocas veces ha tenido un derecho semejante en materia
administrativa. Todos los ciudadanos deben participar en la administracin de
conformidad con su ubicacin, circunstancias e intereses legtimos, como
contraprestacin del pago de impuestos pblicos que realizan.
Sin embargo, existe un movimiento encaminado a democratizar a la administracin,
pero se dirige ms hacia la colaboracin de los ciudadanos en la ejecucin, en la
conservacin o en el patrocinio, que en su participacin en la toma de decisiones
yen su evaluacin. An en el mbito del municipio, donde tiene mayor viabilidad,
la autoadministracin no ha triunfado.
"Hasta el presente el estatuto del ciudadano, transformado en administrado, se
asemeja al de un menor no emancipado. La autoridad administrativa ejerce sobre
l la tutela; justificando su accin unilateral en el inters pblico, en el supuesto
inters de aqullos a quienes impide participar... As, en la realidad es sbdito y
slo en el texto constitucional soberano. Los derechos administrativos del ser
humano estn por precisarse. Los derechos polticos resultan insuficientes para
su emancipacin real. " 411
409 Los polticos, pocas veces los administradores, juegan a ser del pueblo. Hace algunos aos se
les pidi se dieran baos de pueblo. No obstante, por su origen y formacin se encuentran alejados
del pueblo, cuando se acercan a ste se percibe su incomodidad e impostura; recurren al disfraz y a
la simulacin; se conducen como extranjeros. Los funcionarios desconocen las dificultades, maltrato,
prdida de tiempo, frustracin e impotencia del ciudadano frente a la administracin, en tanto nunca
recurren personalmente a ella.
410 Ibid. p. 105.
411 Ibid. p. 106. La democracia representativa tiene una presencia cada vez ms terica que real de
los ciudadanos en el gobierno, en la toma de decisiones sobre los asuntos que les conciernen; su
presencia se torna en su ejecucin y fundamentalmente, en sus beneficios.
"Al ciudadano corresponde darle vida y contenido a la democracia. Para que decida
y vigile a la administracin pblica, deber asumir el papel de soberano, mediante
instrumentos innovadores que lo permitan. La administracin omnipotente,
autoritaria, antidemocrtica... debe dejar la iniciativa y dirigir su accin al ciudadano
soberano.v? El ciudadano es el mandante, los rganos representativos y las
administraciones deben ser sus mandatarios.
En un gobierno democrtico, la participacin de laciudadana en los asuntos pblicos
debe ser un elemento esencial del proceder gubernamental. La administracin
pblica es esencialmente aquella que integra en sus decisiones y en su operacin
al pblico, que mediante sus opiniones, propuestas y crticas enriquecen la
deliberacin del gobierno y la puesta en prctica de sus decisiones. Jurdicamente,
la autoridad pblica es el gobierno, pero la autoridad es un gobierno representativo
que da cabida a la participacin ciudadana y que se esmera por que sus actos de
autoridad beneficien al conjunto de la comunidad y no slo a sus aliados y clientes
privileqiados.v"
Chanes Nieto seala que los derechos humanos administrativos, para propiciar la
democracia administrativa, podran considerarse para todos los ciudadanos de la
siguiente manera (cuadro No. 5.6):
412 Ibid. p. 110. "La actitud de los servidores pblicos debe transformarse para servir al ciudadano,
deben ser el medio para resolver los problemas y no un problema ms para todos. Deben aceptar una
administracin originada en el pueblo, con su participacin y para su beneficio."
413 Argelles, Antonio yGmez Mandujano, Jos Antonio et al. Hacia la modernizacin administrativa:
una propuesta de la sociedad. Mxico, Miguel Angel Porra, 1995, p. 39-40. Este es un trabajo
colectivo donde se entrevistan a personalidades del mbito acadmico, empresarial y de organizaciones
no gubernamentales. Esta opinin es de Luis. F. Aguilar.
Cuadro No. 5.6
DERECHOS ADMINISTRATIVOS DE LOS CIUDADANOS
No. Contenido
1 A una administracin cercana. expedita. simple, oportuna, eficaz, considerada, razonable, justa.
honrada, humana, de calidad y bajo costo.
2
A la conservacin de los atributos del servicio pblico. en los casos que estn concesionados o
I
privatizados
3 A la iaualdad en las carcas v en los beneficios de la accin administrativa.
4 Al estricto apego de la administracin al derecho y a disponer de medios expeditos y sencillos para
asegurarlos.
t> Al debido proceso admuustrativo, mediante la regulaclOn del contenido y alcance de las garanllas
procesales y sustanciales en la materia; omitirlo contrasta con lo pormenorizado de las normas en
los procesos penal y civil.
6 A la determinacin de las bases oara el eerciciode las facultades discrecionales.
7 A la orecisin de los principios cara la interoretacin de la leven materia administrativa.
8 A una defensa adecuada frente a la administracin y a un acceso fcil a ella, incluyendo al sector
oaraestatal.
9 A disponer de condiciones minimas de consideracin en las reas de atencin al pblico.
10 A sistemas expeditos y llanos para cumplir obligaciones, ejercer derechos y recibir servicios.
11 A la defensora y asesoria de oficio en materia administrativa. Muchos por su ignorancia o pobreza,
por la complejidad o desconsideracin imperantes en las administraciones, estn imposibilitados
para defenderse o beneficiarse del quehacer politico.
12 A participar en la elaboracin y aprobacin de planes y programas, asi como supervisar su
cumplimiento, particularmente de los de carcter urbano. condicionantes de sus formas de vida en
todos los sentidos.
13 Al referndum y a la iniciativa popular administrativa.
14 A recibir una respuesta razonada y en un trmino realmente breve por parte de las autoridades a las
peticiones, sugerencias y quejas presentadas.
lt> A participar en la evaluacin del quehacer administrativo.
16 A proteger los intereses sociales, no slo cuando se es parte agraviada directamente, generalizando
la accin popular prevista, por ejemplo, tratndose del patrimonio cultural o de la responsabilidad de
los servidores pblicos.
17 A la informacin fundada, clara y sencilla sobre la decisin y actuacin administrativas, desde los
nombramientos o remociones de funcionarios y las dems facultades discrecionales hasta respecto
a quines y por qu se otorgan concesiones o enajenan bienes pblicos.
18 A la veracidad de las estadisticas. documentados e informaciones oficiales.
19 A acceder a los expedientes personales y a su complementacin, asi como a aquellos en que se
tenga inters social.
lU A que el silencio de la administracin les favorezca, mediante la sustitucin de la negativa ticta,
protectora de la inactividad administrativa, por la afirmativa ticta impulsora de la accin pblica y
benfica oara los ciudadanos desatendidos.
21 Al establecimiento de tribunales administrativos de plena jurisdiccin y de la responsabilidad directa
y objetiva de la administracin.
22 A una compensacin por la accin administrativa ilegitima o inoportuna.
23 A que los organismos de proteccin de los derechos humanos, adems de su salvaguarda en el
mbito administrativo, les defiendan de la conducta irregular de las administraciones, remediando
los casos de inactividad, negligencia, inoportunidad o desconsideracin y proponiendo modificaciones
a las normas, a los criterios y a las prcticas administrativas cuando produzcan resultados injustos
o perjudiciales.
Fuente: Chanes Nieto, Jos. Op. cit.
En un gobierno democrtico, la participacin de la ciudadana en los asuntos pblicos
debe ser un elemento esencial del proceder gubernamental. La administracin
pblica es esencialmente aquella que integra en sus decisiones y en su operacin
al pblico, que mediante sus opiniones, propuestas y crticas enriquecen la
deliberacin del gobierno y la puesta en prctica de sus decisiones. Jurdicamente
la autoridad pblica es el gobierno pero la autoridad es un gobierno representativo
que da cabida a la participaci6n ciudadana y que se esmera por que sus actos de
autoridad beneficien al conjunto de la comunidad y no slo a sus aliados y clientes
privileqiados.v"
Una propuesta para ampliar la participaci6n ciudadana en la administraci6n pblica
sera multiplicar los consejos consultivos en los mbitos municipal, estatal y nacional.
Estos consejos daran cabida a los lderes sociales representativos y al pensamiento
de expertos de la sociedad. Tambin es indispensable apoyar a organizaciones de
voluntarios, no lucrativas, que estn en condiciones de hacerse cargo de una gran
variedad de funciones pblicas, especialmente las de bienestar social. De tal manera,
la administraci6n pblica debera regular, seleccionar, contratar, supervisar y evaluar
las actividades de los grupos o comunidades que se hagan cargo de administrar
programas sociales, as como reservarse el derecho de auditar a aquellas que hayan
recibido recursos pbltcos.?"
Ante el vaco dejado por el Estado de Bienestar diezmado -opina Omar Guerrero-
debido al fracaso de sus programas, pases como el nuestro se encaminan a disear
un nuevo proyecto de Estado que, con base en las condiciones estructurales del pas,
demandar la reorganizaci6n cabal de la administraci6n pblica; las fronteras entre el
Estado y la sociedad debern caracterizarse por la desburocratizaci6n del gobierno y
por una participaci6n organizada ms vigorosa de la sociedad civil.
416
La opci6n es buscar la participaci6n de los habitantes del lugar, a los prestadores de
servicio y a las autoridades locales, para atender ciertos servicios que se definan
como estratgicos por su grado de repercusi6n funcional o geogrfica. Existen servicios
pblicos que son insumos de otros servicios pblicos, por lo que deben asumir un
carcter prioritario y ser asumidos por la congregaci6n de esfuerzos organizativos
que, al mismo tiempo, sea pblica, civil y privada.
Otra opini6n sostiene que la administraci6n pblica debe otorgar mayor peso yatenci6n
a las opiniones de los ciudadanos. La ciudadana debe tener la certeza de que sus
quejas y denuncias han sido atendidas y debe conocer el seguimiento que se da a las
mismas. Para ello es indispensable que la administraci6n pblica propicie la instauraci6n
de un marco jurdico para encauzar dicha participaci6n, as como los mecanismos
que permitan incorporar sus resultados en sus polticas, estrategias y acclones.!"
La participaci6n ciudadana requiere de la apertura de foros de contacto con la
administraci6n pblica, que permita el acceso de sugerencias o planteamientos sobre
diversos temas de inters pblico, ya sea que toquen grandes problemas nacionales
o hagan referencia a situaciones particulares. Por ello, la accin de la administraci6n
pblica deber incluir tanto la recepci6n de las sugerencias o planteamientos, as
414 Argelles, Antonio y Gmez Mandujano, Jos Antonio et al. Op. cit, p. 39-40. Este es un trabajo
colectivo donde se entrevistan a personalidades del mbito acadmico, empresarial y de organizaciones
no gubernamentales. Esta opinin es de Luis. F. Aguilar.
415 Ibdem.
416 Ibid. p. 41.
417 Ibid. p. 43. Opinin de Marra Emilia Jeannetti.
como la difusin de la solucin o la medida que derive de la demanda concreta de la
ciudadanla.t"
En suma, la bsqueda de una administracin pblica democrtica implica por lo menos
tres aspectos esenciales: en primer lugar es necesario reconceptualizar a la
administracin pblica como administracin de lo pblico y no de lo gubernamental,
en donde los funcionarios y empleados pblicos estn al servicio de los gobernados y
no al servicio de los gobernantes; en segundo lugar, es preciso llevar a cabo esfuerzos
importantes de capacitacin, para que los servidores pblicos, que no estn
acostumbrados a ello, atiendan los reclamos sociales; y en tercer lugar, deber
emprenderse una revolucin cultural que modifique actitudes y mentalidades en los
niveles gubernamentales de mandos medios y superiores para derramar en cascada
esta nueva concepcin de la administracin y de la importancia de la participacin
ciudadana.t"
La Reforma del Estado en el contexto de una reforma administrativa debe pugnar
cadavez ms, por una mayor participacinde laciudadanaque permitauna democracia
administrativa en los asuntos de gobierno. Es decir, el ciudadano debe ser mandante
y el gobierno, mandatario.
5.4.3 De una administracin pblica centralizada a una descentralizada
Un reto adicional para la administracin pblica es cambiar su excesiva centralizacin,
para propiciar gradualmente su descentralizacin, lo que permitira devolver a los
gobiernos estatales y municipales, facultades, atribuciones y responsabilidades
administrativas que fortalezcan su presencia como interlocutores legtimos de las
demandas de la sociedad.
Por ello, la descentralizacin administrativa se plantea como un tema consustancial a
la Reforma del Estado. La descentralizacin es un factor de legitimacin y frmula
idnea para transformar profundamente las relaciones de los diversos grupos de la
sociedad plural con los gobiemos, aspecto esencial en Mxico frente al deterioro
institucional, rigidez, falta de representatividad, incomunicacin y ausencia de
participacin social, tanto en los partidos polticos como en las estructuras de gobierno,
en particular en la administracin pblica."?
Sin embargo, la descentralizacin se revela como un propsito complejo de realizar y
encuentra fuertes oposiciones en algunos servidores pblicos. Las grandes burocracias
centrales, frecuentemente autoritarias se enfrentan a las medidas descentralizadoras
porque no aceptan ceder atribuciones a la sociedad y a los gobiernos locales, debido
a que temen perder determinado poder y empleos; los intereses creados alrededor de
una administracin centralizada tambin trata de evitar dichas medidas y el temor a la
4'6 Ibid. p. 46. Opinin de Ernesto Milln Escalante.
419 Ibid. p. 50. Opinin de Octavio Rodrguez Araujo.
420 Zorrilla Martnez, Pedro. "Descentralizacin poltica y reforma estatal". La Reforma del Estado. Mxico,
Colegio Nacional de Ciencias Polticas yAdministracin Pblica, A.C., marzo de 1992, Tomo 11, Coleccin
"Poltica y Administracin", p. 131.
asuncin de mayores responsabilidades crea reticencia en los gobiernos y las
administraciones de las entidades federativas o regiones
La descentralizacin es eludida al suponerse que con ella necesariamente habr ruptura
o fragmentacin de la unidad y porque dara lugar a actitudes abusivas de autonoma.
De esta manera, si a la centralizacin poltica se suma una concentracin econmica,
cultural. demogrfica y administrativa, como es el caso mexicano, las oposiciones al
cambio resultan frecuentemente casi insuperables.?"
La administracin pblica descentralizada pretendera ser de calidad, ms
comprometida y comunicada, cercanamente informada a las necesidades sociales,
abierta a la participacin y sensible a los requerimientos ciudadanos, as como solidaria
de la sociedad, lo que permite asegurar el mejoramiento de la funcin pblica de las
entidades federativas y los municipios.
Laadminstracin pblica descentralizada no tendra que multiplicar casi indefinidamente
delegaciones y oficinas en el mbito de cada Estado; sus atribuciones en relacin con
las grandes tareas nacionales hacen inconveniente la dispersin de la administracin
pblica en tareas que bien pueden ser realizadas por los gobiernos locales; por otra
parte, la proliferacin de funcionarios federales resta importancia y responsabilidades
a las autoridades regionales, propiciando prdida de confianza, legitimacin y
credibilidad.
Al mismo tiempo, la descentralizacin administrativa permitira la elevacin de las
condiciones de trabajo de los servidores pblicos locales y la mejor seleccin de personal
posible, aliado de estructuras administrativas que en el mbito regional es ms fcil
aligerar o flexibilizar, produciran prontamente mejores resultados y, por consiguiente,
apoyos a las autoridades locales y para el propio gobierno federal.
La administracin pblica descentralizada debe impulsar al municipio como la base de
la unidad poltica del pas, a partir de una profunda reconceptualizacin. El municipio
debe ser la expresin directa e inmediata de la participacin social en la administracin
pblica. "El fortalecimiento de la administracin municipal puede ser el centro de la
reconcepcin de la administracin pblica (...)."422
En esa medida es impostergable una real descentralizacin de competencias, poderes,
funciones y recursos, en los gobiemos de las entidades federativas; pero no es menos
impostergable desarrollar en estos gobiernos la necesaria capacidad gerencial
que permita un desempeo satisfactorio. En esta tarea debe encontrarse la manera
de igualar la capacidad de gestin entre regiones y localidades, de frente a las
42' Ibdem. La descentralizacin, en su ms pura esencia, activa las reservas de libertad, creatividad,
iniciativa y vitalidad que existen en las comunidades de las diversas regiones del pas y puede constituirse
en un detonante de un nuevo tipo de crecimiento y mejora generalizados.
422 Argelles, Antonio y Gmez Mandujano, Jos Antonio et al. Op. cit. p 101-102. Opinin de Omar
Guerrero.
desigualdades en equipamiento y en calidad profesional, actualizacin gerencial,
habilidades, motivacin del personal pblico, directivo y operativo.
En suma, una respuesta positiva al fortalecimiento estatal y municipal consistira en la
simplificacin de relaciones intergubernamentales, pero que sera resultado de una
adecuada redistribucin de competencias entre los gobiernos federal, estatal y
municipal. A mayor cantidad de competencias retornadas a los estados y municipios,
menores relaciones necesarias entre ellos, entre s, y con el gobierno federal.
423
5.4.4 De una administracin pblica corrupta a una honesta
Otro de los temas ms recurrentes que se hace alusin a la administracin pblica es
el relativoa la transparencia del uso de los recursos pblicos y a su exceso: la corrupcin.
La revolucin administrativa buscara eliminarla para mejorar el uso del gasto pblico
y su adecuado destino, en un contexto de estrechez de recursos pblicos, en el que se
encuentra el proceso de Reforma del Estado.
En principio, la corrupcin no es un problema exclusivo de la administracin pblica, ni
de Mxico. La aplicacin rigurosa e imparcial de las leyes es el instrumento ms
importante para combatir la corrupcin. Por lo tanto, deben tomarse las medidas
adecuadas para propiciar que las autoridades sean responsables de su desempeo
ilegal e indolente frente a los ciudadanos, fomentar que stos ejerzan su derecho a
evaluar y vigilar el comportamiento y la accin de los funcionarios pblicos.v"
Asimismo, deben ampliarse y mejorarse los sistemas de auditora interna y externa
respecto del ejercicio de los funcionarios e instituciones, adems, debe promoverse la
profesionalizacin de los servidores pblicos. Esto implica la revisin y
perfeccionamiento de los mecanismos de seleccin de personal, la capacitacin
permanente de los funcionarios, mayor nfasis en la evaluacin de su desempeo
ms que en el controlo el apego a las reglas y un mejor esquema de estmulos e
incentivos.
En ese sentido, sera fundamental crear un nuevo sistema de incentivos en la
administracin pblica, en la que cada funcionario est preocupado por el desempeo
profesional y la calidad de su trabajo, para que ste sea el nico criterio vlido para el
ascenso. En la actualidad, la mayora de los funcionarios pblicos estn ms
preocupados por contribuir al engrandecimiento de su "camarilla" o grupo poltico, que
por desempear adecuadamente su trabajo. Este fenmeno individualiza la percepcin
de los intereses y es un medio en el que surge fcilmente la corrupcin.?"
En nuestro pas, esto se debe a que el servidor pblico no ingresa por mrito, ni
423 Ibid. p. 102. Opinin de Luis F. Aguilar.
425 Ibid. p. 87. Opinin de Enrique Cabrero.
permanece en el servicio pblico por mrito, debido a que no existen mecanismos que
valoren las cualidades de incorporacin de aspirantes ni su desempeo en el ejercicio
del cargo. Se ingresa y se permanece por confianza y, faltando sta, se egresa con la
misma facilidad. Para ello, sera necesario adems la creacin de la carrera
administrativa, que favorecera la supresin del clientelisrno.v"
Al respecto, existen dos elementos que pueden ser tiles como parte de la eliminacin
de la corrupcin en la administracin pblica: el primero, es que se requiere prestigiar
la carrera pblica, es decir, hay que crear una meritocracia, que el funcionario pblico
tenga seguridad en su empleo y una remuneracin adecuada, una posicin y un
reconocimiento. El segundo se refiere a lacorrupcin, ste es un problema tan complejo
y arraigado que deber penalizarse a ambas partes, tanto al que recibe como al que
da
4 27
5.4.5 De una administracin pblica burocrtica a unaeficiente
Una vez rebasado el debate en torno al tamao del Estado y realizado el proceso de
su redimensionamiento, ahora se concentra su accin en las funciones pblicas
esenciales. Sin embargo, es necesario mejorar el desempeo de las organizaciones
que se hacen cargo de estas funciones. "Hay que pasar de la Reforma del Estado a la
reforma administrativa". 428
Algunas dependencias pblicas an no han logrado superar la centralizacin excesiva
e improductiva, el letargo de las decisiones, la obsolescencia tecnolgica y el
burocratismo que inhiben las energas privadas y sociales y desmotivan al personal
del sector pblico. Algunas propuestas para eliminar el burocratismo e ineficiencia de

las dependencias gubernamentales son: 429
1. El establecimiento de un servicio civil de carrera que promueva cuerpos de
funcionarios profesionales. motivado por un fuerte sentido de misin pblica. El
servicio deber contar con una normatividad clara que regule el ingreso y ascenso
de los funcionarios con base en el mrito.
2. La introduccin de sistemas y estructuras de gestin innovadores y ms productivos
como: a) esquemas de incentivos que pongan nfasis en el sentido del logro y
realizacin, as como en la creatividad e independencia de trabajadores y
funcionarios; b) descentralizacin interna de funciones; e) un esquema de
funcionamiento basado ms en misiones y resultados que en controles, as como
formas de organizaciones menos jerrquicas y rgidas; d) una mayor simplificacin
administrativa que promueva normas claras y sencillas y e) el establecimiento de
sistemas de auditora interna y externa que tengan una conduccin administrativa
flexible y basada en el logro de metas.
426 Ibdem. Opinin de Omar Guerrero.
427 Ibid. p. 92. Opinin de Juan Gallardo Thurlow.
428 Ibid. P 80. Opinin de Luis F. Aguilar.
429lbidem.
Omar Guerrero seala que las deficiencias de la administracin pblica son sabidas,
de antiguo, como fuentes de problemas pblicos. Pero es en el anlisis de
implementacin que ha puesto claro que las organizaciones de la administracin
pblica suelen obstruir el proceso de poltica, en lugar de hacerlofluir, si las relaciones
de autoridad no estn debidamente configuradas. Es la autoridad la que determina
el formalismo, el ritualismo y el control administrativo rgid0
4 30
En la medida en que el tiempo y los recursos se hacen menos abundantes, el
desperdicio, las dilataciones e interrupciones, y las deficiencias en general, se hacen
intolerables para pueblos demandantes de calidad en los servicios y los bienes
pblicos. Existe un desafo de capacidad del desempeo de los servidores pblicos
de la administracin pblica.
En este orden de ideas, con el propsito de erradicar las deficiencias en la
administracin pblica y lograr su modernizacin ser necesario, entre otras cosas:
establecer una mayor interrelacin entre los distintos niveles de gobierno;
sistematizar los procesos administrativos y de informacin; capacitar a los servidores
pblicos; alentar el establecimiento del servicio civil de carrera y llevar a cabo una
profunda desregulacin: a menos trmites menor burocracia.?'
Adems de la creacin de un servicio civil de carrera, se requerira un estudio
sobre los horarios y jornadas laborales; incrementar las posibilidades de educacin
y entrenamiento constante para el trabajo; mejorar salarios y prestaciones; lograr
una dotacin precisa, suficiente y adecuada de insumas de trabajo; evitar la utilizacin
. de los recursos pblicos para fines personales; perfeccionar los procedimientos
escuchando a los interesados y/o afectados; y otorgar premios a la innovacin de
los empleados pblicos para mejorar la gestin qubernarnental.?"
5.4.6 De una administracin pblica sobreregulada a una desregulada y
simplificada
Otro de los retos a los que se enfrenta la administracin pblica dentro del contexto
de la Reforma del Estado es el que se refiere a la excesiva regulacin y
burocratizacinde los asuntos gubernamentales. El buscar una adecuada regulacin
en mbitos que lo requieran y una simplificacin administrativa razonable puede
contribuir a propiciar un nuevo rol de la administracin pblica mexicana.
El efecto ms relevante de la sobreregulacin es la creciente dificultad que los
ciudadanos y los operadores jurdicos enfrentan para conocer, interpretar y cumplir
con el derecho vigente. Esto ocasiona costos de transaccin que inhiben la actividad
econmica; generan altos costos en la produccin de bienes y servicios y pueden
crear beneficios concentrados e injustificados econmicamente.
'29 lbid, P 81. Opinin de Ornar Guerrero.
'30 lbid. p. 82-83. Opinin de Alfredo del Mazo.
31 Ibid. p. 85. Opinin de Octavio Rodrguez Araujo.
m !bid. p. 59-60. Opinin de Ornar Guerrero.
La desregulacin ha iniciado una nueva poltica de gobierno que favorece la fluidez de
las relaciones econmicas, de cuya experiencia se pueden obtener beneficios ms
generales en las relaciones gobierno-sociedad. Los resultados de esta experiencia
surgiran alrededor del fortalecimiento del Estado de Derecho y podra ser la
desburocratizacin, la depuracin legal y la reconcepcin de la evaluacin. La
desregulacin puede transparentar dichas relaciones, haciendo saber a cada cual su
derecho de manera sencilla y clara, facilitar la necesaria instancia de apelacin que
permita conocer el procedimiento de evaluacin aplicado y las reglas acordadas al
efecto.
433
A su vez, la simplificacin administrativa tiene que ver con eliminar trmites y
desperdicios de recursos administrativos (humanos, financieros y fsicos). Un Estado
que pretenda mantener las finanzas sanas debe adoptar medidas de privatizacin de
empresas pblicas, concesin y delegacin de servicios pblicos, descentralizacin
de atribuciones y decisiones a los otros rdenes de gobierno, revitalizacindel mercado
ygasto social focalizado. Todasestas medidas implican la simplificacin administrativa,
que busca reducir la cantidad de recursos que se destinan a atender demasiadas
funciones, as como reducir lacantidad de normas y reglas que los agentes econmicos
deben seguir para interactuar en el mercado.'>'
La administracin pblica requiere de una simplificacin administrativa como tarea
sistemtica y permanente, que debe contener por lo menos tres condiciones: 1) un
diagnstico actualizado de los trmites que debe cumplir un ciudadano o una empresa,
para el logro de sus diferentes objetivos; 2) un programa de metas y alcances de
simplificacin administrativa, debidamente concertado con las organizaciones de la
sociedad civil involucradas y 3) una capacitacin continua de los servidores pblicos
en las tcnicas ms avanzadas de simplificacin administrativa, como son: la
informtica, lastelecomunicaciones, la mercadotecnay el anlisis de tiempos y colas.t"
En la medida que la administracin pblica logre institucionalizar la desregulacin yla
simplificacin administrativa en las administraciones federales, estatales y municipales,
estas polticas se convertirn en una tarea permanente de la gestin pblica, que
permitan hacer ms accesible los bienes y servicios a la ciudadana.
5.4.7 De una administracin pblica cerrada a una abierta
La globalizacin de la economa mexicana expresa y concluye un proceso de apertura
comercial cuyo objetivo es reactivar el crecimiento, generar empleos, mejorar ingresos
yampliar las oportunidades. La firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) y los dems
acuerdos de libre comercio darn nuevas tareas y orientacin al gobierno y a su
433 Ibid. p. 59-60. Opinin de Ornar Guerrero.
435 Ibid. p. 62. Opinin de Alfredo del Mazo.
La administracin pblica deber regular claramente mbitos comerciales,
productivos y de servicios para simplificar los procesos de toma de decisiones y
reducir los costos de transaccin administrativos y financieros. Adems, la
administracin pblica tendr que ser impecablemente legal, rpida, eficaz yeficiente
en la gestin y prestacin de los servicios pblicos, con el fin de hacerlos competitivos
Internacionalmente en calidad y costos de produccin. Por ltimo, surgir un estilo
de administracin pblica internacional que, en determinadas reas (comercio,
ecologa, estndares laborales, etctera), incluir la consulta multinacional y la
operacin conjunta y corresponsable. Se abre as un nuevo estilo administrativo y
una nueva concepcin en la administracin pblica.v"
Uno de los retos de la administracin pblica abierta es la formacin para el servicio
pblico. Entre los imperativos de mayor peso que se deben consignar al respecto
destaca la igualacin de calidades con los servidores pblicos de los pases socios
y, por consiguiente, el necesario establecimiento de un programa de formacin
profesional para el servicio pblico acorde con los nuevos tiernpos.?"
Tanto Canad como los Estados Unidos basan sus servicios pblicos en la carrera
administrativa y cuentan con escuelas de formacin profesional para el servicio
pblico que surtirn un "efecto de demostracin" en Mxico. Marcan un inicio que
implicar que las Secretaras como las de Comercio y Fomento Industrial, Relaciones
Exteriores, Hacienda y Crdito Pblico, yGobernacin entre otras, que se vinculan
con el exterior, directa e indirectamente, deben comenzar a redefinir el objetivo y
papel de sus organizaciones de cara al extranjero. Otro tanto se puede decir de
algunos organismos descentralizados y empresas pblicas que realizan
transacciones con el exterior.
Por tanto, resulta evidente el vaco provocado por la inexistencia de un centro de
investigaciones en administracin pblica, el cual, entre otros deberes, pudiera
comenzar a realizar estudios prospectivos sobre la reforma del gobierno en los
ramos administrativos, poltico y econmico, as como estudios de administracin
comparada para proponer estrategias administrativas a seguir. Adems, dicha
institucin podra contribuir a disear la estructura deseable del empleo pblico, la
currcula requerida por los profesionales en administracin pblica y otros asuntos
de relevancia.
La apertura comercial tambin nos brinda la posibilidad de aprender de las
administraciones de nuestros socios comerciales, en trminos de filosofa, tica,
respeto a la ley, distincin de lo pblico y lo privado, capacitacin, tecnologa
administrativa, posibilidad del pblico de demandar y ser atendido, respeto a las
entidades federativas y la distribucin de recursos a las misrnas.v"
436lbid. p. 114. Opinin de Luis F. Aguilar.
437 Ibid. p. 115. Opinin de Omar Guerrero.
438 Ibid. p. 120. Opinin de Octavio Rodrguez Arauja.
5.4.8 De una administracin pblica privatizada a una necesaria
229
La Reforma del Estado, tal como se ha intentado definirla, implica una polmica en
torno a la privatizacin de la administracin pblica, en lugar de plantear el aparato
gubernamental necesario para afrontar los nuevosretosen un contextocambiantey
dinmicoenel escenario mundial. Asociada al proceso demodernizacin administrativa,
entendidacomo adelgazamiento del gobierno, unaparteesencial es latendenciaa la
privatizacin del serviciopblico.
La bonanzade la privatizacin supone un deteriorode la administracin pblicay en
realidad esto no sucede. No pueden dejar de aceptarsealgunas de las deficiencias
que se le atribuyen, pero de ah a identificrsele como un chivo expiatorio de los
fracasos del modernoEstado capitalista, hayunagrandiferencia. Llamapoderosamente
laatencin lacrticaa laadministracin pblica, lacual hasidosometida a unacampaa
difamatoria de alcances mundiales, pero sin juicios suficientemente razonados que
sustentenlas acusaciones.v" Como lo ha advertidoun especialista, "...en general la
privatizacin se relaciona con reducciones de laexcesivainfluencia gubernamental de
la sociedad. Como justificacinde los esfuerzosde la privatizacin, el gobiernodebe
describirsecomo un Estado'fustico', un verdaderohorror que debe combatirse". 440
Laprivatizacin puedesignificarnoslounaprdidadecomunidadpoltica, sinofungir
como incentivoa una asuncin mayor de los interesesde clase en la sociedad. Es
decir, la privatizacin de servicios pblicos tambin ha mermado las garantas
constitucionales que protegan al ciudadanode los actosde laadministracin pblica,
no de la administracin privada, ante la cual no se presentan como ciudadanos, sino
como usuarios y consumidores, sobre todo, si paralelamente a la privatizacin se
produceun procesode desrequtacn.v'
Unaprivatizacin engranescalapuedesignificar unapblica declaracin deinsolvencia
polticay unavirtual situacin de ingobernabilidad, enel sentidogenuinode prdidade
consenso y comunidad poltica. El Estado moderno gobierna interviniendo, esto lo
distinguede lasorganizaciones polticas queleprecedieron duranteel Medioevo. Entre
los diversos deberes del Estado, los ms antiguos han sido los relativos a la mera
regulacin. Losestadosms modernosdel orbese handistinguido por su intervencin
econmica, racionalmente aquilatada y desenvuelta; por su participacin econmica
en el bienestar social, particularmente la seguridad social; y por su preocupacin
permanenteen laeducacinpblica, lasaludy el mejoramientode las condicionesde
vida de los ms desfavorecidos.v"
439 Guerrero, Omar. Privatizacin de la Administracin Pblica. Revista Internacional de Ciencias
Administrativas, Espai'la, INAP-Espai'la, Volumen 57, No. 1, marzo de 1990, p. 240.
440 A. Walravens, " La privatizacin: formas y alternativas", Empresa Pblica, vol. 2, No. 1, julio, Mxico,
1986, p. 85.
441 Guerrero, Omar. "El Estado majestuoso ante la privatizacin". En la Revista del Colegio, Tamao
del Estado?, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, ao 11, No. 3, julio
de 1990, p. 162-163. "Cuando la privatizacin es selectiva, la magnitud del mercado de capitales puede
tener suficiente amplitud para ingresar a empresas grandes y productivas. Pero cuando obedece a
programas de gran escala la situacin suele ser muy diferente, porque una burguesia local dificilmente
puede contar con suficiente capital para adquirir una docena de empresas mayores".
442 Ibid. p. 165-166.
En realidad, buena dosis de la doctrina privatizante es retrica y mitolgica, y el
secreto de su xito ha consistido en introducirse en los valores socialmente
compartidos de los pases donde se ha implantado. Naturalmente, la visualizacin
del servidor pblico se ha deteriorado y l mismo ha sufrido un resentimiento de
autodenigracin. La fuerza del torbellino privatizador es tal, que la frecuente
acusacin de sobreinfluencia del gobierno en la sociedad, como causa de la
privatizacin, no siempre es aplicable.
En este orden de ideas, la privatizacin, la liberalizacin y la desregulacin puede
traer consigo beneficios, ah donde la administracin pblica ha mostrado un
deficitario irreparable. La identificacin de estos sectores insolventes, sera una
tarea indispensable para validar y legitimar la privatizacin. Sin embargo, el Estado
no debe dejar de ser productor, ah donde su intervencin no slo contribuya a la
vigorizacin econmica de un pas, sino tambin donde el bienestar social as lo
reclame; y mucho menos, que los deberes pblicos, inherentes al gobierno, sean
delegados en instituciones privadas, como en el pasado.'?
Si se tuviera que escoger entre una sobre-estatizacin y una sobre-privatizacin, el
inters pblico estara ms seguro en el primer proceso que en el segundo, pues la
sociedad capitalista moderna es egosta y antisocial, al igual que el mercado que
es injusto por naturaleza. La privatizacin tiende a fortalecer la sociedad mercantil,
no a la sociedad civil, con la cual no debe ni puede ser identificada.v"
Oszlak seala que despus de la Reforma del Estado deber continuar existiendo
un Estado cuyas caractersticas sern, sin duda, cuantitativa y cualitativamente
diferentes a las del pasado. Para que ese Estado sobreviva y est en condiciones
de continuar desempeando un papel socialmente relevante y deseable, ser
necesario que el propio proceso de transformacin est inspiradoen una concepcin
que rechace, simultneamente, las nociones antitticas acerca de la inevitable
supremaca del mercado sobre el Estado, o de ste sobre aquel.?" La opcin sera
no un Estado contra la sociedad civil, sino un Estado con ms sociedad civil.
446
En lugar de un Estado burocrtico, ajeno a los ciudadanos, desalentador de la
participacin, de estilode gestinautoritario, se requierelocontrario. Abrir plenamente
la administracin pblica a la participacin ciudadana, para lo cual es necesario
descentralizar, crear transparencia de los actos pblicos, desburocratizar, favorecer
todas las formas de cogestin de los ciudadanos, activar igualmente institucionesde
participacin permanentes como los referndum, los ombudsman, renovar
constitucionalmente, ir hacia sistemas polticosque hagan madurar crecientemente la
ciudadana y favorezcan la organizacin y expresin de la sociedad civil.
447
443 Guerrero, Ornar. Privatizacin de la Administracin Pblica. Op. cit. p. 241.
444lbidem.
445 Oszlak, Osear. "La Reforma del Estado: el da despus". En Bodemer, Klaus (eomp.) Reforma del
Estado. Ms all de la privatizacin. p. 86.
446 Kliksberg, Bernardo. Op. cit. p. 26.
447 Ibid. p. 27.
La Reforma del Estado no puede, ni debe, llegar a una sobre-privatizacin de la
administracin pblica. Un Estado dbil es un Estado susceptible donde puede
predominar el inters particular de una clase, una lite o una camarilla; debe ante
todo prevalecer el inters general respetando y partiendo del inters particular. Una
verdadera reforma administrativa tiene que considerar este punto, como parte de la
agenda de la Reforma del Estado.
5.4.9 De una administracin pblica de botin a una de Servicio Civil de Carrera
Una de las medidas ms significativas para llevar a cabo una revolucin
administrativa en la Reforma del Estado es la implementacin de un Servicio Civil
de Carrera. Existen, sin embargo, ms argumentos en su favor que en su contra.
En Mxico, la administracin pblica sigue formando parte del sistema poltico
mexicano, de tal manera que lo que ocurra en uno tiene repercusiones en el otro.
Mara del Carmen Pardo sostieneque la administracin se mueve en la contradiccin:
aparece como conjunto integrado que responde al solo juramento de lealtad
constitucional que avala el proyecto poltico impulsado por el gobierno en turno, o
como la suma de distintos componentes, los que no slo deben servir como
intermediarios entre el gobierno y los ciudadanos, sino incluso como representantes
de los distintos medios en los que actan ya los que tambin les deben lealtad.v"
La primera dificultad para circunscribir y analizar el tema de la funcin pblica en
Mxico se presenta en relacin con la multiplicidad de trminos que la identifican
en la legislacin. La Constitucin se refiere a funcionarios y empleados en los
artculos 110Y111, ya servidores pblicos y cargos de confianza en el arto 123. Por
su parte, la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del
apartado B del mismo artculo 123, divide a estos trabajadores como de base y de
confianza. Yes precisamente este elemento el que destaca la legislacin vigente al
disponer, en el artculo 8, que los trabajadores de confianza quedan excluidos de
las disposiciones relativas a los de base, resultando as que el calificativo de
trabajador de confianza coincide con el de funcionario polico.?"
Otro de los elementos que complican el anlisis de la funcin pblica en Mxico es
el hecho de que no exista una clara relacin entre la formacin universitaria y la
carrera profesional en la administracin pblica. Esto se explica, en buena parte,
por la inexistencia de un servicio civil de carrera, pero tambin porque no
hay correspondencia entre el puesto en el servicio pblico y la organizacin de
alguna especialidad o carrera; as, para ser funcionario no se requiere una
448 Pardo, Maria del Carmen. "El servicio civil de carrera en Mxico: un imperativo de la modernizacin".
En Gestin y Politica Pblica, Mxico, CIDE, vol. 4, No. 2, segundo semestre 1995, p. 145. Seala que
su comportamiento por fuerza diverso, rompa la unidad, y la administracin tienda entonces a comportarse
con cierta autonoma. A partir de esta contradiccin se pueden encontrar explicaciones para el crecimiento
de los aparatos administrativos pblicos.
448 Ibid. p. 283.
formacin especfica. Por otra parte, la incorporacin a puestos de mandos medios
y superiores no se sustenta en el hecho de ser funcionario, y el ascenso no est
ligado al mrito o a la antiqedad.t"
Una manera de abordar el necesario problema de la carrera administrativa, en la
revolucin administrativa, es a travs de la formacin profesional del administrador
pblico. Omar Guerrero afirma que hay una clara distincin entre la carrera en
administracin pblica -acreditada por los ttulos y grados acadmicos universitarios-
y la carrera administrativa en el servicio pblico, que en Gran Bretaa se denomina
Servicio Pblico y en Francia Funcin Pblica
4 51
La carrera administrativa significa un curso de profesionalizacin dentro del servicio
pblico, regido por requisitos especiales de ingreso, permanencia, estabilidad y
promocin, con base en el sistema de mritos, que se verifica por medio de
exmenes de idoneidad, tanto para ingreso como para los ascensos. Incluye un
proceso de formacin integral y continua, cuya caracterstica es una capacitacin
permanente, toda vez que la permanencia otorga seguridad de empleo, pero
tambin exige un desempeo de calidad qraual y peridicamente evaluado.
Carrera administrativa significa, en suma, desarrollo profesional proqresivo.v"
En Mxico no hay una asociacin estructural entre el empleo pblico y la enseanza
de la administracin pblica, de modo que el gobierno federal no solicita nada
concreto ni las universidades lo ofrecen. Guerrero contina sealando que a pesar
de la inexistencia de una carrera administrativa, la administracin pblica ofrece el
perfil laboral ms prximo para nutrir profesionalmente las filas gubernamentales
que requieren especialistas; sta forma recursos gerenciales para el sector pblico
con ms apego a lo que el gobierno de la Repblica, de los estados y los municipios
requieren, pues su perfil profesional, y su organizacin acadmica, no tiene ms
finalidad que preparar administradores pblicos.
El hecho de que en Mxico no exista la carrera administrativa no desmerece la
necesidad de que se formen administradores pblicos profesionales, sino que
reclama que se formen bajo un requerimiento explcito del gobierno y que ste se
exprese, como puede y debe ocurrir, como algo altamente deseable para la
modernizacin de la administracin pblica mexicana y el inters del pas.
453
450 Ibid. p. 284. Las tendencias ms recientes a partir de la llegada al poder de los gobiernos en las
llamadas propuestas neoliberales (De la Madrid y Salinas) indican que los funcionarios de alto nivel
ya no necesariamente hicieron sus estudios en derecho ni en universidades pblicas, sino que
cursaron estudios ms orientados hacia la esfera empresarial, en universidades privadas y con
posgrados en el extranjero, principalmente en Estados Unidos, pero cuya incidencia en la poltica
fue tanto o ms intensa de la que habian tenido los funcionarios de gobiernos anteriores que
compartan la idea de un Estado abiertamente interventor.
451 Guerrero, Ornar. La formacin profesional de administradores pblicos en Mxico. Mxico,
IAPEM-INAP, 1995, p. XXI.
452 Ibdem.
453 Ibd. p. XXIII.
Aunque no se conocen las posibilidades de implementar una carrera administrativa,
tan necesaria en Mxico, es satisfactorio que exista el proyecto y una dependencia
dentro de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, denominada Unidad de
Servicio Civil. El prospecto administrativo de esta dependencia ser ms viable, si
se le aade un ingrediente poltico fundamental, que consiste en la viabilidad de un
rgimen multipartidista que tenga como contraparte una carrera administrativa
profesional del servicio civil
4 54
El proyecto de servicio civil se fundamenta en el establecimiento de arterias
comunicantes entre los sistemas escalafonarios, para suscitar el trnsito entre los
diversos puestos contemplados en los Catlogos. En este caso, el patrn de puestos
contina situado dentro del sistema de empleo. Para ascender a la categora de la
carrera administrativa, estrictamente hablando, se requieren tres elementos no
visibles en aquel proyecto: estatuto, carrera y cuerpo de funcionarios, como lo hace
constar Guillermo Haro Blchez. As aunque el personal de base est situado dentro
de la estrategia de una carrera administrativa precaria e incipiente, su fundamento
es el sistema de empleo, que es propio de aquellos otros trabajadores conocidos
como de conanza.v"
Por el contrario, en su lugar se ha desarrollado un amplio criterio de discrecionalidad
para el ingreso de aspirantes, bajo el rgimen de confianza que, partiendo de las
prerrogativas presidenciales de nombramiento y remocin libre, se ha reproducido
en una prerrogativa igual en cada titular de dependencia, desde los secretarios de
Estado hasta los directores generales, para nombrar a sus propios colaboradores.
As, esta facultad presidencial indelegable se ha convertido, en los hechos, en una
potestad compartida.
Por tanto, es conveniente una reestructuracin de fondo que haga viable una carrera
administrativa profesional con elevadas miras, junto con un sistema de empleo
para funcionarios de confianza que exija la experiencia y los conocimientos
indispensables que reclama la compleja gestin pblica de la administracin del
Estado, y que hoy en da la administracin de personal vigente est muy lejos de
satisfacer.
Esta carrera administrativa debe permitir que la seleccin de funcionarios pblicos
se haga considerando la formacin, pero tambin las capacidades y habilidades en
funcin del puesto. Que la permanencia est ligada a la efectividad en el rendimiento
y que, cuando ste sea deficiente, el funcionario pueda ser removido sin que esto
signifique que quede inhabilitado para poder participar en otras tareas. Asimismo,
4,. Ibid. p. 8-9. Hay que agregar que este proyecto de aquella dependencia permanece en el antiguo
patrn conocido como 'sistema de empleo', por estar fundado en la nocin de 'puesto de trabajo', es
decir: una unidad aislada e individual para cuya ocupacin la persona designada debe estar dotada
con una formacin previa en la funcin que entraa el puesto. Se trata del desempeo de un cargo en
concreto, aislado, no de una carrera, pero este mtodo de organizacin de la administracin de personal
ha sido exitoso en pases desarrollados que cuentan con un mercado laboral donde es susceptible el
intercambio de profesionistas entre los seetores pblico y privado.
455 Ibid. p. 9.
que los ascensos se puedan dar, de hecho, a los que probaron su capacidad en el
puesto. Debe buscarse que el sistema de remuneraciones equilibre los ingresos
normalmente bajos de los funcionarios en los puestos medios y operativos, con los
cargos superiores de la lite burocrtica, con base en bonos, compensaciones y
gratificaciones.
La Reforma del Estado requiere consolidarse mediante una revolucin administrativa
que tenga como punta de lanza un servicio civil de carrera con las caractersticas
ya apuntadas. De otra manera, los simples cambios administrativos o las reformas
que pudieran realizarse en el futuro, dentro de la administracin pblica mexicana,
no lograrn consolidarse como un imperativo de mooemizacin.v"
5.5 Agenda de la reforma administrativa en la Reforma del Estado
Como parte del propsito de conformar un nuevo rol de la administracin pblica
en el contexto de la Reforma del Estado, tal como se ha sealado en los puntos
anteriores, es necesario proponer una agenda mnima de reforma administrativa
que permita sugerir algunos cursos de accin a seguir para mejorar sustantivamente
la naturaleza de la administracin pblica en Mxico. Consideramos como
indispensables las polticas que a continuacin se enumeran:
1. Mxico requiere de una revolucin administrativa que propicie en forma
gradual reformas administrativas, permanentes y continuas, que de manera
efectiva y directa aborden los principales elementos que part.cipan en la
accin gubernamental. No es posible que en cada perodo sexenal se
introduzcan cambios y modificaciones administrativas -que son necesarias,
pero inciden secundariamente en los aspectos esenciales de la administracin
pblica- por que ello propicia falta de rumbo y de orientacin del rol estatal.
2. Las experiencias de reformas administrativas en el mundo muestran que se
requiere de una voluntad poltica decidida, permanente y frrea, para impulsarla
como parte de una profunda Reforma del Estado. En nuestro pas, esta voluntad
debe iniciar con el Presidente de la Repblica como promotor del cambio, para
que ste proponga, consense y transmita la reforma como estrategia de gobierno
en los diferentes niveles gubernamentales. En caso contrario, la sociedad y los
grupos interesados deben, por todos los medios a su alcance, propiciar su debate
y sugerir la agenda administrativa para que pueda incoporarse como plataforma
del gobierno. En ese sentido, una reforma administrativa desde arriba no es la
ms correcta, pero es la que puede ser ms factible y viable, con un amplio
consenso y apoyo de la sociedad.
456 En una carrera administrativa cerrada, la distribucin de probabilidades de la presencia de capacidad
administrativa y sensibilidad poltica se inclina hacia el primero. Por el contrario, en una carrera abierta,
la distribucin tendera a ser favorable para la aparicin de la sensibilidad politica. En una carrera
administrativa totalmente abierta, por mucha sensibilidad politica que pueda tener, la posibilidad de
que la misma se traduzca en realizaciones concretas tender necesariamente a ser escasa, por la
falta de manejo adecuado del instrumental de ejecucin. Por esta razn, todo lo que se logre en
carrera administrativa, es esencial y prioritario para el logro de la reforma administrativa.
3. Es indispensable que se realice un Diagnstico Administrativo de la situacin
que guarda la administracin pblica, en sus tres mbitos de gobierno: federal,
estatal y municipal, que incluya el sector paraestatal. Para tener un pormenorizado
anlisis de la situacin de los procesos y procedimientos administrativos; las
condiciones materiales, financieras, tcnicas y de informtica prevalecientes en
los mbitos de gobierno; la preparacin, capacidad, habilidades y antigedad de
los funcionarios pblicos; situacin salarial, escalafonaria y de promocin
los funcionarios y empleados de gobierno; as como las dependencias, entidades,
institutos, centros y toda clase de organismos que todava se encuentran bajo el
control estatal.
4. Parte de este Diagnstico Administrativo tendra, como tarea prioritaria, un Censo
de Empleados de Gobierno, que nos permitiera conocer de cerca las condiciones
salariales, perfiles, preparacin, nmero de funcionarios pblicos, mandos medios
y personal operativo. Cabe sealar que en Mxico slo se han efectuado dos
censos de servidores pblicos: uno en 1930, el otro en 1975. A partir de este
Censo, se debe establecer un mecanismo permanente para conocer anualmente
el nmero de empleados del gobierno y proyectar anlisis administrativos.
5. La formacin del ms alto nivel de una Comisin de Administracin Pblica que
sea la mxima autoridad del pas y que cuente con el apoyo del Presidente de la
Repblica, para establecer tambin Comisiones Estatales y Municipales de
Administracin Pblica, que en sus mbitos especficos de competencia, puedan
proponer, aplicar y ejecutar acciones de reforma administrativa. Esta Comisin
debera estar formada por grandes personalidades, tanto del mbito profesional
como acadmico, que condujeran los trabajos de la agenda administrativa en la
Reforma del Estado.
6. La creacin de una Comisin de Administracin Pblica (CAP) llenara uno de
los vacos ms perceptibles en el seno de la administracin pblica como un
"tanque pensante" que produzca inteligencia para su modernizacin y desarrollo.
Antao la propia CAP, la Direccin General de Estudios Administrativos de la
Presidenciade laRepblicay laUnidaddeModernizacin Administrativa, cumplieron
esa labor con resultados cualitativos diversos.
7. La reforma administrativa podra generar el cambio de la Secretara de
la Contralora y Desarrollo Administrativo a la Secretara de la Funcin Pblica,
que puede cumplir la misin de atender el mejoramiento continuo y permanente
de la administracin pblica. Sin embargo, su diferencia especfica estara
en la responsabilidad de la administracin nacional del servicio pblico y en
particular, de la carrera admnistrativa.t"
457 Argelles, Antonio y Gmez Mandujano, Jos Antonio et al. Op. cito p 160-161. Opinin de Ornar
Guerrero.
8. Debe propiciarse una macroreforma administrativa, que cuente con un amplio y
decidido proceso de consenso del gobierno, los partidos polticos y la ciudadana;
que tenga como punto de lanza, el combate efectivo y permanente de la
corrupcin; la adecuada funcin pblica yla intervencin estatal. Al mismo tiempo,
ello permitira iniciar microreformas administrativas, que hagan posible una
autntica revolucin administrativa, en cada una de las dependencias y entidades
gubernamentales. En esta etapa es necesario conocer la opinin de los partidos
polticos, las organizaciones burocrticas, sindicatos de trabajadores, los grupos
empresariales y las organizaciones no gubernamentales, para conformar los
marcos y contenidos de la agenda administrativa.
9. Con las propuestas, comentarios, sugerencias ypropuestas de los impulsores y
participantes de la reforma, as como de sus beneficiarios, podrian iniciarse los
trabajos para conformar las etapas en que podra llevarse la reforma
administrativa; responsables, recursos, tareas, objetivos, alcances, logstica y
limitaciones. En esta etapa es fundamental, identificar a los que se encuentran
a favor de la reforma y aquellos que se oponen, para buscar puntos de contacto
y acuerdos mutuos que permitan evitar obstculos significativos en el proceso
administrativo.
10.La reforma administrativa seguramente generara cambios jurdicos en la Carta
Magna, as como sera necesaria una revisin integral de la legislacin que
regula la administracin pblica federal, estatal y municipal, para modernizar su
contenido. Otra vertiente sera revisar la Ley Federal del Trabajo, en lo relativo a
la naturaleza del personal de confianza y en lo referente a los trabajadores de
base, como a sus sindicatos.
11.En el nivel de personal de confianza, la reforma administrativa podra propiciar
una reduccin del aparato burocrtico federal en las actividades de fomento,
debido a que stas debern pasar a los estados y municipios. La Federacin
deber conservar slo competencias de carcter normativo, de coordinacin y
evaluacin de las polticas nacionales.
12.Dentro de esta revolucin administrativa, un punto obligado es la creacin y
consolidacin de la carrera administrativa, que cuente con estatuto, carrera y
cuerpo de funcionarios en Mxico. Los reiterados intentos fallidos handemostrado
que se requiere de algo ms que una voluntad poltica, y que adems es necesario
un autntico sentido democrtico, que impulse esta demanda como una de las
de ms alto contenido administrativo, poltico y social. Esta propuesta contempla
lo siguiente: a) creacin de "nichos organizativos" de carrera administrativa en
aquellas actividades altamente especializadas o que exigen la necesaria
imparcialidad poltica (como es el Servicio Exterior, ellFE y se podra incorporar
allNEGl, Archivo General de la Nacin, Banco de Mxico, Nacional Financiera
y centros e institutos de enseanza e investigacin del gobierno); b)
establecimiento de carreras administrativas funcionales, que podran comprender
funciones administrativas que requieran un elevado sentido de tica profesional y,
Jos Juan Snchez Gonzlez ZJ7
por consiguiente, un cdigo de conducta estricto referente al ingreso por cargo,
desempeo, permanencia y rendimiento; e) formacin de cuerpos de servidores
pblicos para el desempeo de funciones de alta gerencia pblica, cuya labor
podra ocuparse de tareas generales de coordinacin, planificacin, direccin,
asesora, elaboracin de polticas estratgicas e implementacin de programas
gubernamentales de gran escala; d) creacin de una Escuela de Formacin
Profesional para el Servicio Pblico, instituida por y para el servicio del gobierno
mexicano, mientras que las instituciones acadmicas de enseanza en
Administracin Pblica, Ciencia Poltica, Polticas Pblicas, y Gobierno y Asuntos
Pblicos, podran nutrir de aspirantes al servicio pblico; pero la formacin se
realizara en la Escuela de Formacin Profesional para el Servicio Pblico.t"
13. La revisin, actualizacin y mejoramiento de las carreras que imparten
especialidades de las Ciencias Sociales, pero particularmente la licenciatura de
Ciencias Polticas y Administracin Pblica, en sus diversas modalidades en la
Repblica, para que a travs de las nuevas corrientes tericas, como las Polticas
Pblicas, Gerencia Pblica, Gerencia Social, Planeaci6n Estratgica y Calidad
Total, puedan contribuir en la nueva formacin de los funcionarios de gobierno.
14.La reforma administrativa tendra que incidir en la formacin de administradores
pblicos en Mxico. Algunas sugerencias al respecto seran: reclutar y retener a
profesores de carrera; replantear una funcin ms directa con los catedrticos
de asignatura; inducir el ingreso de un nmero pertinente de alumnos de calidad;
fortalecer la ctedra magistral; introducir el sistema tutorial en gran escala;
intensificar el uso de la educacin a distancia; actualizacin de los planes y
programas de estudio; diseo curricular con la introduccin opcional de la
formacin profesional progresiva; formacin de un ncleo de asignaturas bsicas
y un ncleo de asignaturas complementarias; distincin del papel del pregrado y
posgrado; incorporacin en los currcula de actividades aplicadas; talleres y
prcticas profesionales; agregacin en los currlcula de seminarios de
investigacin y de tesis; asociar a los planes y programas de estudio estadas
en los campos de desempeo e intensificar el uso del servicio civil.
459
15.La necesidad de contar con una Escuela de Administracin Pblica del ms alto
nivel educativo y profesional, ya sea transformando el actual Instituto Nacional
de Administracin Pblica o la creacin de una institucin autnoma, con
personalidad y con recursos propios, que puedan contribuir a formar a los
funcionarios y empleados gubernamentales del ms alto nivel profesional y
laboral.
458 Ibid. P 158-159. Opinin de Ornar Guerrero.
4S9lbid.
16.Una vertiente de la reforma administrativa deber ser la realizacin de estudios
comparativos sobre reformas totales en otros pases como el caso japons,
-con la Somucho y la Rincho- que fueron organismos administrativos
especializados, que lograron realizar grandes cambios en la administracin
pblica en Japn, contando con el decidido apoyo de su qobierno.v"
17La reforma administrativa dentro del contexto de la Reforma del Estado debe
conceptualizarse como un esfuerzo multidisciplinario, en que converjan una
diversidad de disciplinas cientficas entre ellas las Ciencias Sociales, no slo la
administracin pblica y las ciencias polticas, para contribuir en una visin
pluridimensional del fenmeno administrativo y de los cambios que requiere el
aparato gubernamental.
18.Un enfoque factible de la reforma administrativa sera inspirarla en forma
consensual, centrada en los problemas y no en las soluciones. En esta medida,
no se trata de descubrir buenas soluciones para imponerlas de inmediato, sino
crear unconsenso en la percepcinde los problemas y buscar enseguida, cuando
exista un verdadero acuerdo acerca de los problemas, las posibles sotucrones.s"
En las actuales circunstancias del pas, parece poco probable que se considere
esencial para la Reforma del Estado la necesidad impostergable de iniciar una
profunda reforma administrativa y ms que imposible una revolucin administrativa,
en los trminos aqu descritos. Sin embargo, nuestro deber como estudiosos de la
administracin pblica es impulsar, promover y difundir este debate en torno a
nuestros mbitos de accin, sea el profesional y lo acadmico, para crear la
conciencia necesaria, de que nuestra disciplina cientfica requiere de mayores
aportaciones y elementos para su transformacin.
460 Crozier, MicheL Op. ct.
461 Ibid. p. 15-16.
CONCLUSIONES
239
Derivado de la presente investigacin, en torno a la reforma administrativa en el
contexto de la Reforma del Estado en Mxico, es posible identificar algunos
planteamientos que por sus alcances y repercusiones, pueden ser considerados
como conclusiones. A continuacin una descripcin de los mismos.
1. El concepto ms puro de Reforma del Estado es aquel que la considera como el
proceso histrico que busca una nueva relacin entre el Estado y la sociedad, a
travs del cambio en la delimitacin del espacio pblico y el espacio privado.
Existe un ensanchamiento de las relaciones mercantiles, ms que de lo privado,
en detrimento de lo estatal, como parte del espacio pblico. Hay que reconocer
que este proceso ha generado una mayor participacin de la ciudadana que
an no termina de consolidarse. Vivimos tal vez una transicin de un rgimen
que no termina de transformarse y otro que lucha por aparecer en el nuevo
contexto de la modernidad mundial.
2. La Reforma del Estado tiene diferentes posiciones: la econmica, la poltica, la
social, la administrativa y la jurdica. Cada una de ellas contiene sus muy
particulares cualidades, sin embargo, una sola de ellas, por muy predominante
que sea, no puede considerarse como nica o verdadera. Una apreciacin
totalizadora debe considerarlas, como parte de la agenda de la Reforma del
Estado. La bsqueda de realizar una de ellas, sin considerar o partir de las
otras, genera un sesgo histrico que tarde o temprano empieza por cuestionarla.
La necesaria reforma administrativa es una de las directrices ms importantes
que no debe perderse de vista en la agenda de la Reforma del Estado.
3. Por sus propsitos, la Reforma del Estado puede entenderse como:
modernizacin; insercin en la globalizacin mundial; vigencia del Estado de
Derecho; adelgazamiento del gobierno; cambio en la gestin gubernamental;
transicin democrtica; liberalizacin econmica y poltica simultneamente;
ajuste estructural; y como cambio en los patrones culturales. Existen dos
interpretaciones que han tenido mayor fuerza: la de globalizacin mundial y la
de transicin democrtica. Diferentes en su naturaleza y fines, ambas continan
siendo impulsadas por diversos actores como el gobierno y los partidos polticos,
respectivamente. La sola globalizacin no genera bienestar ni mayor nivel de
democracia por si misma, por lo que se insiste en una Reforma del Estado
desde abajo, que propicie una autntica reforma.
4. Los enfoques de la Reforma del Estado -el neoliberal, neointervencionista y el
democrtico- buscan enfatizar elementos necesarios del proceso. El centro de
estos enfoques inciden en el rol del Estado: regulador, promotor, interventor,
institucional, democrtico y de justicia social. Pero ms que elegir alguno de
stos, debe partirse de la necesidad de la adecuada distribucin de la riqueza y
el bienestar social. No hay por tanto, una sola Reforma del Estado, sino aquella
que cuenta con el consenso generalizado de todos los factores de la produccin
y de los agentes sociales y polticos, es decir, una transicin pactada.
5 Mxico es un caso particular de Reforma del Estado, impulsada desde arriba y
por un presidencialismo extremo y asfixiante. El presidencialismo, como forma
de ejercer el poder y de buscar su permanencia, es sin lugar a dudas, el principal
obstculo para edificar una verdadera Reforma del Estado. Como parte de la
herencia de los principales movimientos histricos del pas, como la
Independencia, la Reforma y la Revolucin, el presidencialismo fue pieza clave
para la transicin pacfica del poder. Sin embargo, en la actualidad se convierte
en un factor determinante para iniciar la transicin a la democracia.
6. Mxico requiere, como parte de la Reforma del Estado, de un autntico sistema
presidencial, donde el Ejecutivo Federal ejerza las atribuciones que le confiere
la Carta Magna y las diversas disposiciones establecidas en la materia, sin que
esto implique el uso de facultades metaconstitucionales que lo conviertan en
soberano omnipresente; una efectiva divisin de los poderes; un verdadero pacto
federal donde los estados, municipios y la Federacin respeten sus mbitos de
competencia y, de manera coordinada, puedan realizar propsitos federales; y
una poltica nacional de descentralizacin y desconcentracin administrativa.
En suma, recuperar el espritu constitucional.
7. En el caso de Mxico, la Reforma del Estado ha sido llevada a cabo en dos
etapas: la primera, en el rgimen de Miguel de la Madrid Hurtado, que abarca el
perodo de 1982 a 1988, y la segunda, la de Carlos Salinas de Gortari, durante
los aos de 1988 a 1994. Aunque diferentes en sus resultados y sus reformas,
no es posible entender a una sin la otra.
8. La Reforma del Estado en el gobierno de Miguel de la Madrid en realidad tuvo
ms desaciertos que aciertos. Implic la ruptura definitiva con el populismo y la
intervencin estatal. As, la privatizacin de las empresas pblicas, la
desregulacin gradual de la economa, la apertura comercial con el ingreso de
Mxico al GATI y una restrictiva poltica social, adems de una limitada reforma
poltica, fueron los resultados de ese rgimen.
9. La reforma econmica no logr un crecimiento econmico con el PIRE yel PAC,
ya que increment la deuda externa, la inflacin, el desempleo y los niveles de
desigualdad social. El primer plan de choque -PSE-, como ltima alternativa de
concertacin, logr gradualmente una lenta y dolorosa recuperacin. El sexenio
de crecimiento cero trajo consigo un nuevo esquema econmico y la
reestructuracin del esquema bienestarista.
10. La reforma poltica con el ideario de la democracia gradualista, comenz a
mostrar la necesidad impostergable de una reforma electoral definitiva,
particularmente despus de los resultados de las elecciones presidenciales de
1988. El ascenso del Frente Democrtico Nacional y del PAN mostr que los
electores mexicanos impusieron el voto de castigo al rgimen. Ni el
presidencialismo como forma de gobierno, ni un sistema autntico de partidos
polticos fueron tocados.
11. La deuda social se increment significativamente, ya que la reforma social no
obtuvo los resultados esperados. Su mayor aportacin fue la creacin de
COPLAMAR, que fue el antecedente del Programa Nacional de Solidaridad de
Carlos Salinas de Gortari, sucesor de Miguel de la Madrid. La reduccin del
gasto social y la reorientacin de los escasos recursos para sanear las finanzas
pblicas propiciaron un retroceso social de elevadas proporciones en la justicia
social.
12.Por lo que se refiere a la reforma administrativa, sta estuvo marcada por la
creacin de la Secretara de la Contralora General de la Federacin (SECOGEF),
un intento frustrado de servicio civil de carrera, el inici de la privatizacin de las
empresas pblicas y un programa de simplificacin administrativa, que no llev
aparejado un programa de desburocratizacin. La reforma administrativa qued
postergada y nuevamente retrasada. El mayor signo de esa poca fue el
surgimiento y consolidacin de las tendencias neoliberales en la vida de la nacin.
La ruptura con el populismo y la nueva insercin en el mercado global haba
comenzado en Mxico.
13.La Reforma del Estado con Carlos Salinas de Gortari, por la rapidez, los resultados
alcanzados y los cambios introducidos, implic una profunda polmica a su
alrededor. La reforma econmica, punta de lanza del proyecto neoliberal, produjo
por lo menos tres grandes transformaciones: 1) un recorte drstico del gasto
pblico; 2) el proceso de liberalizacin e insercin mundial mediante el TLC y 3)
un desmantelamiento progresivo del rea estatal de la economa nacional.
14.La enseanza a este respecto es que no es posible una liberalizacin econmica
si no se lleva a cabo, simultneamente, una liberalizacin poltica. No existe una
correlacin mecnica, pero es imposible disociar la situacin econmica con las
posibilidades reales de la democracia. Aunque la democracia por s misma no
genera bienestar efectivo para la poblacin, sin democracia los objetivos de la
justicia social son ms difciles de alcanzar. Lo que hemos tenido es una
agudizacin de las desigualdades sociales, una creciente concentracin de la
riqueza y un desmantelamiento gradual del Estado. En el caso de la reforma en
Mxico, parece ocurrir que los pases avanzan primero por el camino de la
democracia y despus, por el de la equidad y la justicia social.
15.La Reforma del Estado en Mxico debe partir de una reedificacin de lo que el
Estado puede y debe hacer en materia de combate a la pobreza y redistribucin
de la riqueza. A pesar de la discusin del rediseo del rol estatal, existe consenso
acerca de que en esa materia, su intervencin es definitivamente necesaria. El
mercado por si mismo, no puede constituirse en un adecuado instrumento de
redistribucin eficaz.
16.La Reforma del Estado con Carlos Salinas de Gortari ha demostrado el deseo
de llevar a una transicin a la democracia, como la va poltica de una reforma
estatal a fondo. La principal implicacin poltica, de la Reforma del Estado, es
que no ha realizado una reforma democrtica. Ninguna modernizacin se puede
considerar completa, sin un rgimen en donde las polticas de gobierno se puedan
normar a partir de un Estado de Derecho.
17.La transicin democrtica fue impulsada por el gobierno, guiada por los elementos
reformistas del rgimen autoritario, en condiciones de la versin pactada. No
obstante que la transicin mexicana es de carcter elitista, podra tener una
duracin ms corta que otras de similares caractersticas en otros regmenes
latinoamericanos, como la brasilea que dur 15 aos. Mxico vive los ltimos
plazos para tener una transicin no violenta hacia la democracia. Si Mxico
pudiera lograr por la presin de su sociedad, por la conciencia de sus actores
polticos, por la conciencia de sus dirigentes y por la contribucin de la sociedad
internacional, la transicin que esperamos, recuperara sitio, misin y destino.
18.En este orden de ideas, la reforma administrativa surge como una prioritaria
modernizacin que ha sido postergada por demasiado tiempo. Despus de la
dcada de los setenta, la reforma administrativa no se considera indispensable
y mucho menos relevante. En la investigacin se distinguen los simples cambios
administrativos, las reformas y las revoluciones administrativas.
19.Una Reforma del Estado que no considere una autntica reforma administrativa
slo introduce, en el mejor de los casos, cambios administrativos y modificaciones
en las disposiciones jurdicas, pero no en procesos sustanciales y relevantes en
la propia administracin pblica. Se debe establecer qu se requiere en materia
de administracin pblica, qu falta y qu es necesario para, en esa perspectiva,
iniciar la profunda reforma administrativa.
20 Una Reforma del Estado, que en sus races no implique necesariamente una
reforma de gobierno, en su ms pura concepcin, est desdeando la posibilidad
histrica de transitar de una tradicional administracin autoritaria, a una moderna
administracin democrtica.
21.La Reforma del Estado y la reforma administrativa se diferencian en la medida
que la primera contribuye a modificar los mbitos de lo pblico y lo privado con
el propsito de mejorar las relaciones del Estado con la sociedad y la segunda,
es en realidad un proceso intraburocrtico de las estructuras y procedimientos
del aparato gubernamental. La propia naturaleza, alcances, medios, fines,
estrategias y mtodos de ambas reformas, determinan tambin sus limitaciones.
Lo que sin lugar a dudas es fundamental, es entender que no existe Reforma
del Estado sin reforma administrativa. De otra manera, la Reforma del Estado
quedar inconclusa, limitada y en el mejor de los casos, postergada.
22.En este orden de ideas, la reforma administrativa debe entenderse como un
proceso permanente que trata de adecuar los objetivos de la administracin
pblica, sus estructuras, procesos, procedimientos y recursos (humanos.
materiales, tcnicos y operativos) a las demandas de desarrollo econmico y
social, para introducir nuevas tecnologas que permitan que esa adecuacin se
realice de manera eficiente.
23.La diferencia esencial entre el cambio, la reforma y la revolucin administrativa,
es que el cambio ocurre de manera natural y es producto del crecimiento
administrativo, as como del nivel de especializacin de tareas; mientras que la
reforma es un proceso decidido y constante, que requiere de estrategias
administrativas y encuentra resistencias a vencer y superar en forma gradual;
por su parte, la revolucin administrativa constituye una transformacin concreta
y especfica de ciertas estructuras, procedimientos y sistemas, pero que resulta
discontinua en el tiempo y se realiza de manera excepcional.
24.Las tipologas en torno a la reforma administrativa varan de acuerdo a los
propsitos, la concepcin que se tiene de sta, los motivos internos y externos
que un pas tiene para modernizar su administracin pblica y el papel que
desempeen los agentes administrativos participantes (funcionarios, empleados,
sindicatos, organizaciones, etctera). Se encuentran entre otras: las macro y
microreformas, las reformas eficientes y eficaces, las autocrticas y
democrticas, as como las reformas estructurales y conductistas, integrales y
parciales, las "revolucionarias", "reformistas" y modernizantes. En general,
encontramos cuatro tipos de reformas administrativas: 1) las que enfatizan
cambios en las estructuras del sector pblico; 2) las que buscan la racionalidad
de los insumos; 3) las que pretenden una "reforma de papeleo" y 4) las de
criterios economicistas.
25.Un enfoque tradicional de la reforma administrativa propici que no se lograran
los resultados esperados, entre otras cosas, por: un enfoque reduccionista de la
reforma; la falsa dicotomIa poltica vs. administracin; desconocimiento de la
naturaleza del sector pblico; eficientismo inmediato; concepcin errnea del
factor humano y una profunda marginacin de la participacin humana en la
reforma. En la medida que puedan superarse estos obstculos, la reforma
administrativa puede contribuir a los fines para los que fue concebida.
26. Resulta importante sealar que la reforma administrativa en Amrica Latina tuvo
diferentes enfoques que prevalecieron en su implementacin y que, al igual que
la Reforma del Estado, no hubo una sola reforma. AsI, encontramos a la reforma
administrativa como: 1) planificacin administrativa; 2) desarrollo administrativo;
3) modernizacin administrativa; 4) cambio organizacional, 5) desarrollo poltico
y 6) con un enfoque estratgico. Prevaleci ms la reforma administrativa como
desarrollo y como modernizacin administrativa, aunque hubiera sido deseable
explotar las otras percepciones que se describen en esta investigacin.
27.En el caso de Mxico, la reforma administrativa tuvo sus antecedentes tras la
Independencia, en 1833, despus en 1853, con la creacin de la Secretara de
Fomento, la reforma juarista de 1857, que no logr fructificar, las reformas
introducidas ya terminada la Revolucin, en 1917, con medidas como el control
en las adquisiciones y abastecimientos del gobierno, el control contable y
administrativo de las actividades gubernamentales, las estadsticas, el
presupuesto pblico, la proteccin de los trabajadores y fundamentalmente, la
reforma agraria. Asimismo, las reformas administrativas de mayores alcances
se dieron en los regmenes presidenciales de Luis Echeverra (1970-1976) y de
Jos Lpez Portillo (1976-1982).
28.Ambas reformas administrativas sentaron las bases de la actual administracin
pblica. Destacan por su importancia, en el primer rgimen, la creacin de las
Unidades de Organizacin y Mtodos (UOM) y los 11 programas de la reforma,
que encontraron resistencias y problemas de carcter estructural. La segunda
reforma impulsa la creacin de la Secretara de Programacin y Presupuesto
(SPP), as como la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico y la Ley General de la Deuda Pblica.
Sin embargo, el asunto pendiente de la reforma administrativa fue la instauracin
de un servicio civil de carrera, que hubiera consolidado y modernizado al aparato
as como los resultados logrados por las reformas administrativas
impulsadas en la dcada de los setenta.
29.Por su parte, los gobiernos de Miguel de la Madrid (1982-1988) y de Carlos
Salinas de Gortari (1988-1994) pretendieron, mediante la llamada modernizacin
administrativa, reducir, privatizar, adelgazar y desregular el papel de la
administracin pblica y en esa medida, consagrarla como panacea para resolver
los problemas del sector pblico. Con Miguel de la Madrid destaca la creacin
de la Secretara de la Contralora General de la Federacin (SECOGEF), mientras
que con Carlos Salinas de Gortari la supresin de la Secretara de Programacin
y Presupuesto (SPP) muestra los dos lados de la misma moneda. Aspecto
relevante en ambos gobiernos es el relativo a la privatizacin de las empresas
pblicas, que de una cifra oficial de 1,155 llega al final del rgimen de Salinas en
258 entidades paraestatales.
30.Considerando lo anterior, una Reforma del Estado que no realice una reforma
administrativa profunda slo introduce, en el mejor de los casos, cambios
administrativos y modificaciones en las disposiciones jurdicas, pero no en las
estructuras y procesos esenciales de la administracin pblica. Si la Reforma
del Estado, en su ms pura concepcin, busca modificar los lmites de lo pblico
y lo privado puede la administracin pblica quedar fuera de este proceso?,
Cmo aspirar a una profunda modernizacin econmica, poltica y social, si en
la administracin pblica contamos con un aparato tradicional, autoritario,
centralizado y falto de credibilidad? Estas preguntas debern resolverse en la
nueva agenda de la Reforma del Estado.
Jos Juan Snchez Gonzlez 2A5
31.Nuestra propuesta fundamental es que en el pas, frente a los grandes retos
que le impone la globalizacin y el avance tecnolgico mundial, as como la
inadecuada distribucin de la riqueza nacional, es necesario que la reforma
administrativa permita propiciar un nuevo rol de la administracin pblica en el
contexto de la Reforma del Estado, que implique: transitar de una administracin
pblica tradicional a una moderna; de una autocrtica a una democrtica; de
una centralizada a descentralizada; de una corrupta a una honesta; de una
burocrtica a una eficiente; de una sobreregulada a una desregulada y
simplificada; de una cerrada a abierta; de una privatizada a una necesaria; y de
un "sistema de botn" a un Servicio Civil de Carrera. Ello permitira que la
administracin pblica forme parte de una nueva agenda de la reforma
administrativa en la Reforma del Estado.
32.Dentro de la Reforma del Estado, la estrategia de liberalizacin econmica y la
liberalizacin politica, debe ir aparejada a una revolucin administrativa, que
intente adecuar el aparato burocrtico a las nuevas condiciones prevalecientes
de la globalizacin mundial. Por tanto, Reforma del Estado sin reforma
administrativa es utilizar al gobierno como causa y no como consecuencia de la
crisis prevaleciente en el pas.
33.Se requiere de una revolucin administrativa en Mxico, que permita
gradualmente una va hacia la democracia administrativa, donde el ciudadano
debe ser mandante y el gobierno, mandatario. No hay Reforma del Estado sin
reforma administrativa. As, la reforma administrativa es esencial en la propia
Reforma del Estado.
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Se termin de imprimir en agosto de 1998 en los talleres de
Gminis Editores e Impresores, SA de C.v.
Emma No. 75 Col. Nativitas
El tiraje fue de 1000 ejemplares

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