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REGULARIZAO FUNDIRIA URBANA E RURAL Juiz Federal EDILSON PEREIRA NOBRE JNIOR Seo Judiciria do Rio Grande do Norte

COMISSO DE ALTOS ESTUDOS DA JUSTIA FEDERAL TEMA: REGULARIZAO FUNDIRIA (URBANA E RURAL)* COORDENADOR: JUIZ FEDERAL EDILSON PEREIRA NOBRE JNIOR**

1. guisa de breve introduo (notas sobre o perfil hodierno do direito de propriedade). 2. A funo social da propriedade urbana e o direito moradia. 3. Da regularizao fundiria urbana e seus instrumentos. 4. Funo social da propriedade rural e regularizao fundiria. 5. A regularizao fundiria rural e seus principais instrumentos. 6. A funo social da propriedade e a tutela possessria. 7. Palavras finais.

1. guisa de breve introduo (notas sobre o perfil hodierno do direito de propriedade). Desde o primeiro quartel do sculo passado, o regime jurdico da propriedade tem sofrido notvel e radical transformao. O triunfar do liberalismo, ancorado pelas Revolues Americana e Francesa, conferiu ao proprietrio direito tido como absoluto. Basta ver que a Declarao de Direitos do Bom Povo da Virgnia, de 16 de julho de 1776, em sua Seo I, asseverava como intangvel do cidado o atributo de possuir a propriedade, o que fora completado, com foros de universalidade, pela considerao da propriedade como um direito inviolvel e sagrado (inviolable et sacr) pelo art. 17o da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 26 de agosto de 1789. Desenvolvendo essas orientaes, o Cdigo Civil francs, promulgado em 1804, timbrou em enunciar, no seu art. 544, que a propriedade representa o direito de gozar e dispor da coisa da maneira a mais absoluta, contanto que no implique em uso proibido pelas leis ou pelos regulamentos, preceito que teve o seu correspondente no Cdigo Civil brasileiro de 1916, cujo art. 524 prescrevia: A lei assegura ao proprietrio o direito de usar, gozar e dispor de seus bens e de reav-los do poder de quem quer que injustamente os possua.

Trabalho elaborado para apresentao durante o Seminrio: Propostas para um novo Brasil, organizado pelo Conselho da Justia Federal, realizado no perodo de 29 a 30 de maio de 2003, no auditrio do Superior Tribunal de Justia Braslia -DF. ** Juiz Federal da 4 Vara da Seo Judiciria do Rio Grande do Norte. Professor da Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRN e do Programa de Ps-Graduao da Faculdade de Direito do Recife UFPE (Mestrado e Doutorado).

Cnscias do resultado das grandes transformaes econmicas provocadas pelo rpido processo de industrializao europia, que fomentou desumanas condies de vida ao universo cada vez mais crescente da classe operria, as manifestaes constituintes contemporneas primeira conflagrao mundial trilharam direo oposta. Da que, com vistas a sanar o grave problema da m distribuio da terra, disps o art. 27o, n. 3o, da Constituio mexicana, de 31 de janeiro de 1917, possuir a Nao o direito de impor propriedade privada as regras ditadas pelo interesse pblico, com vistas sua distribuio eqitativa e conservao da riqueza da sociedade. Aproximadamente dois anos mais tarde, a Constituio alem, de 11 de agosto de 1919, enfatizou, no seu art. 153o, n. 3o, a seguinte proclamao: A propriedade obriga e seu uso e exerccio devem ao mesmo tempo representar uma funo no interesse social. Deixava, assim, o domnio de constituir um direito, cuja garantia lhe atribua a ordem jurdica independentemente da postura assumida pelo seu titular, passando, ao invs, a ostentar a natureza de um poder-dever, de modo que o seu respeito estaria vinculado ao correspondente exerccio em prol da coletividade. O ideal perpassou os textos constitucionais do segundo ps-guerra. Para tanto, citem-se como exemplos as Constituies da Itlia de 1947 (art. 42, n. 1), da Alemanha de 1949 (art. 14, n. 2), o Prembulo da Constituio francesa de 1946, possuidor de valor constitucional por remisso do Prembulo da Lei Fundamental de 04 de outubro de 1958, e a Lei Maior da Espanha de 1978 (art. 33o, n. 1) 1. Consagrada, portanto, a funo social como o elemento primordial do direito de propriedade, a qual, como bem expe Ramn Vicente Casanova, clarifica-se e se mostra como a determinante, em virtude da qual a propriedade territorial atende interesses individuais e pblicos a um mesmo tempo e com igual medida 2. De idntica forma, resulta acertado o dito do mestre Caio Tcito: Ingressa, por essa forma, no direito pblico, a noo de que propriedade corresponde uma funo social: ao poder do proprietrio se acresce o dever perante a comunidade na qual ele se integra 3. Escrevendo luz do art. 160, III, da Constituio pretrita, j ensinava Eros Roberto Grau que o princpio da funo social da propriedade, desta sorte, passa a integrar o conceito jurdico positivo de propriedade, de modo a determinar repita-se profundas

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Conferir tambm as Constituies chilena (art. 24o ) e da Nicargua (art. 103). se clarifica y se muestra como la determinante en virtud de la cual la propriedad territorial atiende interesses individuales y pblicos a un mismo tiempo y com igual intensidad( La funcion social de la propriedad territorial . Arquivos do Ministrio da Justia, Braslia, a. 39, n. 161, p. 154, jan./mar., 1982). 3 O direito de propriedade e o desenvolvimento urbano. In : Temas de Direito Pblico (Estudos e Pareceres). Rio de Janeiro: Renovar, 1997. v. 1, p. 582.

alteraes estruturais na sua interioridade 4. Significa, diz o autor, que a propriedade se transmuda em dever. O vigente constitucionalismo ptrio no fugiu regra. De logo, observa-se dos fundamentos e objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil a reverncia funo social da propriedade, ao se reportarem dignidade da pessoa humana (art. 1o, III) e construo de uma sociedade livre, justa e solidria (art. 3o, I). E, como se no bastasse, a funo social foi inserida no rol dos direitos e garantias individuais, no art. 5o, XXIII, ao depois da garantia do direito de propriedade, o que repetido quando da indicao dos princpios retores da atividade econmica (art. 170, III). Est ainda o seu modo de concretizao plasmado tanto para os bens imveis urbanos (art. 182, 2o) quanto rurais (art. 186, I a IV). nesse contexto que o objeto que nos foi confiado, qual seja, a regularizao fundiria, haver de ser investigado. Imperioso advertir que a anlise do tema, de cunho poltico-jurdico, ter como foco principal a legalizao de posses e construes, muito embora a regularizao fundiria no prescinda da urbanizao das reas informais e do fornecimento populao de infra-estrutura bsica de servios pblicos essenciais5. Tentaremos ir adiante, envidando igualmente outras proposies de alternativas que busquem, como objetivo primordial, alcanar na cidade e no campo a justa distribuio da terra. A funo social da propriedade urbana e o direito moradia. A centria que se findou provocou, entre ns, fenmeno, j presente com antecedncia no continente europeu, consistente no inchao das cidades frente ao paulatino despovoamento do campo. Para se ter uma precisa idia do afirmado, note-se que, enquanto na dcada de 1940 dois teros da populao brasileira residia na zona agrria, o Censo Demogrfico 2000, levado a cabo pelo IBGE, aporta na concluso de que a populao urbana chegara ao patamar de 81,25%, remanescendo no campo apenas 18,75% dos habitantes de nosso vasto territrio.

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Direito Urbano. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1983, p. 67. Com a preciso que lhe peculiar, expe Carlos Ari Sundfeld (O Estatudo da Cidade e suas Diretrizes Gerais (art. 2o ). In : Estatuto da Cidade. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 58-59. Org.: Adilson Abreu Dallari e Srgio Ferraz), ao analisar a Lei 10.257/01, que esta patrocina a instituio de um direito urbanstico popular, resultante de duas orientaes convergentes, consubstanciadas no acesso da populao carente propriedade formal, com a transferncia dos grupos marginalizados para dentro do mundo jus-urbanstico, e na adequao da ordem urbanstica situao real da populao, mediante normas especiais de urbanizao (ordem urbanstica popular). Isso j podia ser antevisto do art. 2o do Projeto de Lei 775/83 que, a pretexto de dispor sobre os objetivos e a promoo do desenvolvimento urbano, j elencava como diretriz, no seu art. 2o , IV, alnea d , a regularizao fundiria e a urbanizao especfica de reas urbanas ocupadas por populao de baixa renda. No seu art. 17, IV, novamente previa a regularizao fundiria com o instrumento do desenvolvimento urbano.

Por seu turno, a Constituio de 1988 procurou manter-se em sintonia com a realidade que j se projetava, inserindo o Municpio no contexto federativo (arts. 1o e 18), com a outorga de competncia para a elaborao de sua prpria Lei Bsica, denominada de Lei Orgnica (art. 29). Houve tambm a definio de zonas prprias de atuao, tais como a legislao sobre assuntos locais, a suplementao das legislaes federal e estadual, no que couber, a organizao e prestao de servios pblicos de interesse local e a promoo do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30, I, II, V e VIII), concentrando-se na alada concorrente da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, a atribuio de legislar sobre normas gerais de direito urbanstico (art. 24, I). No Ttulo VII, relativo ordem econmica e financeira, projetou-se um Captulo II, destinado poltica urbana. Estabeleceu-se, no art. 182, caput, que as diretrizes gerais do desenvolvimento urbano seriam executadas pelos Municpios, conforme fixado em lei federal, alm da definio do contedo da funo social da propriedade urbana, de medidas sancionatrias ao mau uso desta, bem como do usucapio especial pr-moradia. Nesse sentido, a Lei Mxima ofertara importante sinalizao, atribuindo competncia material comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, promover programas de construo de moradias, juntamente com a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico (art. 23, IX). Complementando essa disciplina, a Emenda Constitucional 26, de 15 de fevereiro de 2000, veio a proclamar como direito social, mediante sua insero no rol do art. 6o, a moradia, o que constitui emanao direta do postulado fundamental da dignidade da pessoa humana6. Essa declarao cuja eficcia o constitucionalismo atual no mais tolera seja meramente programtica torna mais rduo o desafio na implementao da almejada funo social da propriedade, quando se pode constatar que o pas vivencia agudo dficit habitacional, estimado oficialmente, em 1999, em quatro milhes de moradias, afora aproximadamente mais de 13 milhes com inadequada infra-estrutura de servios pblicos 7. Isso sem acrescer que, conforme exemplificao de Edsio Fernandes 8, aproximadamente

Acompanhou-se tendncia constante de recentes constituies, como a de Portugal (art. 65o ) e da Espanha (art. 47). 7 Cf., a esse respeito, texto de Incio Arruda e de Luiz Carlos Antero (Reforma urbana e o Estatuto da Cidade. Princpios, n. 55, p. 37, 1999). Publicado em 1993, trabalho de Athayde Mota (Habitao popular e reforma urbana. Polticas Governamentais, IBASE, v. IX, n. 91, p. 14, maio/jun. 1993) mostra que tal dficit da ordem de 12 milhes de habitaes. Mais recente pesquisa sobre necessidades habitacionais, efetuada em 2000 pelo FJP/CEI, indigita, em termos de Brasil, que o dficit habitacional atinge 83,2% das famlias com renda mensal inferior a trs salrios mnimos (vide www.moradia.org.br). 8 Perspectivas para a regularizao fundiria em favelas luz do Estatuto da Cidade. In : Temas de Direito Urbanstico 3 . So Paulo. Ministrio Pblico/Imprensa Oficial, 2001. p. 190.

metade das populaes urbanas dos municpios do Rio de Janeiro e So Paulo habitam ilegalmente. Diante desse quadro, para a regulamentao do Ttulo VII, Captulo II, fora uma vez esvaziada a tentativa iniciada com o Projeto de Lei 775/83, oriundo do Poder Executivo , editada a Lei 10.257, de 10-07-01, cuja elaborao principiou aproximadamente onze anos antes, com o Projeto 5.788, emanado do Senado Federal. Tal diploma, ao depois de mencionar as diretrizes gerais da poltica de
o desenvolvimento urbano, entre as quais consta a regularizao fundiria (art. 2 , XIV),

disciplina, em suma, os novos instrumentos da poltica urbana (parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, IPTU progressivo, desapropriao sano, usucapio especial, direito de superfcie, direito de preempo, outorga onerosa do direito de construir, operaes urbanas consorciadas, transferncia do direito de construir, estudo de impacto de vizinhana) e as normas que presidem a elaborao do plano diretor e a gesto democrtica da cidade. Foi complementado com a edio da MP 2.220, de 04-09-01, a dispor sobre a concesso de uso especial para fins de moradia, visando obviar as conseqncias de veto presidencial, alm de instituir o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano. Por a se v que o sistema jurdico j possui, tanto a nvel constitucional quanto legal, dispositivos hbeis a viabilizar a consecuo dos novos anelos da poltica urbana. A realizao destes depender, todavia, menos da edio de normas legais do que de medidas prticas, a serem implementadas no mbito administrativo. Nesse ambiente, no fica alheio o Judicirio, no qual a mudana de cultura, em direo soluo dos litgios quanto propriedade e posse, urge que se faa sintonizada com o cnon da funo social da propriedade. 2. Da regularizao fundiria urbana e seus instrumentos. Referido objetivo, cujo contedo fora antes explicitado, embora sem a sua profundidade necessria, tem sua materializao atravs de dois institutos principais, quais sejam o usucapio especial e a concesso de uso especial. Ainda merecem ser destacados a concesso real de uso, a desapropriao por interesse social, a desapropriao-sano, a preempo, a cesso de posse nos parcelamentos populares e institutos consignados no novo Cdigo Civil. Diante de vasto instrumental jurdico disposio do Poder Pblico, especificamente dos Municpios, caber a estes pr em prtica aes que busquem tornar concreto o ideal do urbanismo popular. Para tanto, devero criar rgo ou grupo multidisciplinar, agrupando setores funcionais tcnicos, de assessoramento jurdico e da 6

coletividade. Igualmente, caber a formalizao de convnios para que se possa obter a cooperao de universidades, pblicas ou privadas, rgos estaduais, o que viabilizar a pronta prestao de servios de assistncia judiciria, tal como prev o art. 5o, LXXIV9, bem como de entidades tcnicas, como os Conselhos Regionais de Engenharia e Arquitetura, que podero legar apoio nas dificuldades tcnicas de ordem urbanstica. Nesse sentido, a bem sucedida experincia, levada a cabo no Recife (PE), do PREZEIS Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social10. O ponto de partida para que seja levado adiante programa de regularizao fundiria est na necessidade de delimitao, pela legislao municipal, das reas Especiais de Interesse Social (AEIS), referidas como instrumento da poltica urbana pela Lei 10.257/01 (art. 4o, V, f) e que surgiram como uma designao do legislador urbanstico para zonas desprovidas de oferta bsica de infra-estrutura e servios urbanos, normalmente ocupadas por populao de baixa renda, ameaada pela instabilidade e precariedade da posse da terra11. Essa definio balizar o atuar administrativo, no intuito de legalizar a ocupao de terrenos urbanos, bem como no de fornecer condies mnimas de dignidade de vida s populaes. Feita tal delimitao, tocar ao citado rgo multidisciplinar o atributo de definir aquelas que serviro de experincia piloto. Ultimando as medidas administrativas em questo, no poder ser esquecida a previso das dotaes oramentrias indispensveis execuo dos programas de regularizao. Superado o plano da atuao administrativa, cabem ser tecidas algumas consideraes relativas aos mecanismos jurdicos de que dispem as administraes municipais para levar adiante a difcil empreitada. Quanto ao usucapio especial para fins de morada, o Estatuto da Cidade, bem mais cuidadoso do que o Projeto 5.778/90, gizou disciplina bastante satisfatria. Contudo, algumas mudanas normativas podem ser sugeridas, no fito de facilitar a efetividade do

O fornecimento de servios jurdicos poder, em muitos casos, ser prestado pelos prprios Municpios, sendo at bastante comum nas comarcas sitas no interior do Nordeste a prestao, pelas prefeituras, de tais utilidades em prol dos administrados carentes, experincia testemunhada pelo subscritor deste quando exercera, nos anos de 1988 a 1990, atividade de Promotor de Justia e de Juiz de Direito perante as Comarcas de Monte Alegre (RN) e So Tom (RN), respectivamente. 10 Cf. o noticiado em Uma Poltica Inovadora de Urbanizao no Recife 10 Anos do PREZEIS . Recife: Centro de Estudos e Pesquisas Josu de Castro, 1999, p. 71. 11 O pioneirismo de sua delimitao coube Lei Municipal 14.511/83, conhecida como Lei do Uso e Ocupao do Solo da Cidade do Recife, sancionada pelo ento Prefeito Jorge Cavalcante. No obstante, o Projeto de Lei 775/83, ao cogitar do estabelecimento de reas especiais, aludia, em seu art. 12, IV, s reas de regularizao fundiria, propendendo conceitu-las, mais adiante no seu 3o , como as habitadas por populao de baixa renda e que devam no interesse s ocial ser objeto de aes visando legalizao da ocupao do solo e regulamentao especfica da urbanizao bem como da implantao prioritria dos equipamentos urbanos e comunitrios.

instituto. A primeira delas diz respeito ao seu lastro sobranceiro (art. 183, caput, CF), o qual passaria a ostentar a seguinte redao: Art. 183. Aquele que possuir como sua rea ou edificao urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por trs anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. A insero do vocbulo edificao, demais de servir de ponto de harmonia frente dio do art. 9o da Lei 10.257/01, opera para afastar, de uma vez por todas, eventual dvida relativa ao objeto do limite de 250 metros quadrados, se incidente sobre o terreno, ou sobre a edificao nele existente 12. Doutro lado, a reduo do prazo do usucapio para trs anos proposta que j constava do relatrio do ento Senador Severo Gomes perante a Subcomisso da Questo Urbana e Transporte, no decurso do ltimo processo constituinte , atende melhor s exigncias da evoluo do direito patrial, onde o novo Cdigo Civil, institudo pela Lei 10.406/02, j reduz todos os prazos do usucapio sobre bens imveis previstos no diploma de 1916, inclusive fazendo com que ao usucapio ordinrio, na maioria das vezes destinado ao possuidor de certa condio econmica, seja, nalgumas hipteses, tambm fixado o prazo de cinco anos13. Poderia tambm o legislador haver atuado com maior flexibilidade quanto legitimidade das associaes ao ajuizamento do usucapio especial coletivo. Isso porque o art. 12, III, da Lei 10.257/01, ao legitimar a associao de moradores da comunidade como substituta processual, demandou a autorizao explcita dos filiados, a despeito de mencionar, sem rebuos, que a hiptese de substituio processual e no de representao. Sobre esse ponto, digna de comento a opinio de Ibraim Rocha: Entretanto, cabe destacar que a exigncia legal de que os representados tenham autorizado expressamente a associao a atuar em juzo, de forma a conferir legitimidade ao substituto processual, no pode e no deve ser interpretada de forma tacanha. Assim, a legitimidade da substituio processual no pressupe uma autorizao individual e com firma

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A controvrsia, vivenciada no mbito da doutrina, exposta por Carlos Bastide Horbach (Estatuto da Cidade Comentrios. Coord. Odete Medauar e Fernando Dias Menezes de Almeida. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 93-94). 13 A fixao de prazo qinqenal para o usucapio especial para fins de moradia, decorrente da aprovao do Anteprojeto da Comisso da Ordem Econmica mereceu, poca, censura de Francesca Viceconti Panza e Elane Frossard Barbosa (A reforma urbana e a Constituinte. Caderno CEAC/UNB, a. 1, n. 1, p. 75).

reconhecida de cada um dos membros da comunidade, mas apenas e to-somente uma autorizao deferida nos termos do Estatuto Social, observado o quorum especfico e modo de deciso da organizao, sendo o comum nestes casos a realizao de assemblia geral, com convocao especfica, devidamente registrada em ata. Assim, bastar ao substituto processual juntar aos autos ata da assemblia que deliberou pela propositura da ao e o estatuto, quando do ajuizamento, cumprindo a exigncia legal da autorizao especfica dos representados. Exigir mais do que isso seria inviabilizar o instrumento, e fazer uma leitura incorreta do novel instituto processual interpretando-o pelo prisma tradicional 14. No obstante a impropriedade legislativa possa ser superada pela via interpretativa, como se viu do comentrio acima citado, faz-se oportuno, para evitar prejudiciais extines por ilegitimidade ativa, retificao legislativa do preceito. Ainda h outras crticas a tal dispositivo. Poderia o legislador ter avanado para permitir ao juiz a dispensa do requisito da pr-constituio, como laborou o art. 82, 1o , do Cdigo de Defesa do Consumidor, contanto que haja manifesto interesse social, evidenciado pela dimenso ou caracterstica do dano, ou pela relevncia do bem jurdico a ser protegido. Cuidando-se de litgio a gravitar em torno do direito moradia de pessoas carentes, indiscutvel a presena de manifesto interesse social ou da relevncia do bem jurdico a reclamar tutela. Necessrio, para tanto, alterao legislativa, muito embora no se descarte a possibilidade de exegese judicial que, lanando mo da integrao analgica, facultada pelo art. 4o da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, exonere a associao da comprovao desse requisito. Noutro passo, o legislador restringiu sobremodo a legitimidade ativa da via coletiva do usucapio, quando teria sido mais satisfatrio a sua extenso a entidades da Administrao Pblica (in casu, ao Municpio) e ao Ministrio Pblico15, a exemplo do que procedera com a ao civil pblica. Tecidas essas consideraes, sugere-se a seguinte redao ao art. 12 da Lei 10.257/01: Art. 12. So partes legtimas para a propositura da ao de usucapio especial urbano: I - ...............................................................................................;
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Ao de usucapio especial urbano coletivo L. 10.257, de 10.07.2001 Estatuto da Cidade Enfoque sobre as condies da ao e a tutela coletiva. Revista Sntese de Direito Civil e Processual Civil, n. 15, p. 158, jan./fev. 2002. 15 Considerando-se que o direito moradia prpria tem forte repercusso no interesse pblico, nada impede que, mesmo sem mudana no quadro legislativo, a ao civil pblica seja utilizada como veculo propulsor do usucapio coletivo, invocando, em situao similar, precedente uniformizado do Superior Tribunal de Justia (Corte Especial, EREsp 114.908 SP, rel. Min. Eliana Calmon, DJU de 20-05-02).

II -..............................................................................................; III como substituto processual, a associao de moradores da comunidade, regularmente constituda, dispensada a autorizao expressa dos substitudos, o Ministrio Pblico, os Municpios ou entidades administrativas municipais com competncia para a promoo de regularizao fundiria. 1o .............................................................................................. 2o ............................................................................................... 3o O requisito da pr-constituio, a que se refere o inciso III, pode ser dispensado pelo juiz em face de manifesto interesse social evidenciado pela demanda, ou pela relevncia do bem jurdico tutelado. De enfocar-se tambm que seria de boa ordem se o Estatuto da Cidade, no que concerne ao usucapio especial, tivesse inserido, s expressas, a cautela de excluir tal instituto no que se refere s reas de interesse da preservao ambiental. Sem embargo da regularizao fundiria, da qual o usucapio especial valioso instrumento, constituir finalidade conducente ao pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, no se pode sonegar que tal tambm ocorre com as aes tendentes a evitar a degradao ambiental. O hodierno conceito de funo social da propriedade no est dissociado do respeito ao meio ambiente, conforme, s expressas, d-nos mostra o art. 1.228, 1o, do novo Cdigo Civil. Nessa linha, o Projeto 5.778/90 foi, no seu art. 33, explcito em alijar o usucapio especial urbano das reas de preservao, preocupao que j constava do art. 3o da Lei 6.969, de 10-12-81. Igualmente, a MP 2.220/01 contm dispositivo que obriga o Poder Pblico a assegurar o direito concesso de uso especial noutro local quando a ocupao recair em imvel de preservao ambiental (art. 5o, III). A despeito de parecer despiciendo, poder-se-ia, para tornar indiscutvel a vedao, acrescentar ao art. 9o do Estatuto da Cidade pargrafo com a seguinte redao: 4o O usucapio especial de que trata esta lei no incidir nas reas privadas onde venha a se reconhecer interesse de preservao ambiental.

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No se nega que a Constituio de 1988, comparativamente s suas antecessoras, foi a que maior nfase ofertou funo social da propriedade, tendo inclusive plasmado normas gerais sobre a sua configurao nos mbitos urbano e rural. Todavia, trouxe a lume forte retrocesso, ao vedar o usucapio em imveis pblicos, invalidando tendncia anterior esboada com a Lei 6.969/81, a qual permitia o deferimento do usucapio especial rural em terras pblicas devolutas (art. 2o), excetuadas as hipteses previstas no seu art. 3o. Ao invs de estender tal possibilidade verso urbana do usucapio especial, que estava por instituir, revolveu declarar a imprescritibilidade absoluta dos imveis pblicos, quer urbanos ou no. Lamentavelmente, esqueceu-se o Constituinte de trs constataes, quais sejam : a) a de que o Estado tambm pode descumprir a funo social da propriedade, desrespeitando, assim, o interesse pblico primrio; b) a moderna tendncia de que a garantia da imprescritibilidade do domnio pblico deve restringir-se aos bens afetados a uso pblico, comum ou especial, no abrangendo, da mesma forma, os bens do patrimnio disponvel 16; c) a realidade ftica brasileira, em que 50% dos favelados so ocupantes de terras pblicas nas cidades brasileiras17. Por essa razo, surgiu a necessidade de ser encontrada uma soluo para o problema, a qual, em boa hora, recaiu na concesso de uso especial para fins de moradia. Estatuda inicialmente nos arts. 15 a 20 do Estatuto da Cidade, passou, em virtude de veto presidencial, a ser disciplinada pela MP 2.220, de 04-09-01. Com vistas otimizao da regularizao fundiria urbana mediante a concesso de uso especial, prope-se, quanto a esta, algumas medidas de ordem normativa. Em primeiro lugar, urge a converso em lei da MP 2.220/01. A canhestra (e de constitucionalidade duvidosa, por violar a essncia do princpio da separao de poderes) clusula do art. 2 o da Emenda Constitucional 32/01, que lhe garante perpetuidade, no pode justificar o retardamento s calendas gregas da disciplina permanente de instituto to relevante. O direito moradia demanda que a concesso de uso especial passe a ser regulada por lei e no por espcie normativa que a Constituio, em seu art. 62, oferte natureza precria, tocando ao Poder Executivo promover esforos para que referido diploma tenha seu trmite legislativo ultimado.
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A ttulo ilustrativo, tem-se na Itlia ser pacfico que os bens ditos integrantes do patrimnio disponvel so suscetveis de aquisio, pelos particulares, atravs de usucapio, disciplinado pelos arts. 1.153 e seguintes do Cdigo Civil de 1942, conforme afirmam Pietro Virga (Diritto Amministrativo I principi. 4 ed. Milo: Giuffr editore, 1995. p. 402) e Massimiliano Ars (I beni pubblici. In : Trattato de Diritto Amministrativo . Org. Sabino Cassese. Milo: Giuffr editore, 2000. p. 1.310). 17 Cf. novamente informe de Edsio Fernandes (Perspectivas para a regularizao fundiria em favelas luz do Estatuto da Cidade. In : Temas de Direito Urbanstico 3. So Paulo. Ministrio Pblico/Imprensa Oficial, 2001. p. 190).

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No que concerne ao aperfeioamento do instituto, por ocasio da aludida converso em lei, relevante reparo condiz com a eliminao de prazo final para o reconhecimento do direito, limitado a quem ocupar imvel pblico por um lustro at 30-0601. A ratio essendi de tal restrio temporal estava consubstanciada na seguinte passagem da justificativa do veto presidencial: O projeto no estabelece uma data-limite para a aquisio do direito concesso de uso especial, o que torna permanente um instrumento s justificvel pela necessidade imperiosa de solucionar o imenso passivo de ocupaes irregulares gerado em dcadas de urbanizao desordenada. Com o devido respeito, o instituto em apreo no merece ser visto como soluo transitria, mas, ao invs, como o eqivalente, no particular dos terrenos pblicos, do usucapio especial urbano, que ostenta colorido permanente, conforme se pode vislumbrar do art. 183 da CF. No a fixao de termo ad quem s ocupaes que resolver o problema da ocupao irregular de terras pblicas. Esta, ao contrrio, decorre do cada vez mais avassalador fenmeno da excluso social que atinge estas plagas. A realidade subjacente da favelizao, mostra-nos Srgio Ferraz 18, que implica na necessidade de instrumentos que viabilizem a atribuio, em prol dos ocupantes do solo urbano, de titulao do imvel de que so possuidores. De mais a mais, o processo de apropriao privada da propriedade territorial no Brasil, original e integralmente pblica, teve seu desenvolvimento justamente mediante a concesso de terras pblicas a pequeno grupo de sditos de El Rey de Portugal, integrantes da nobreza, mediante o regime de sesmarias. Nenhum absurdo se manifesta na transferncia, respeitadas determinadas cautelas, de terras pblicas devolutas populao de baixa renda. Tal postura nada mais contribui seno para a concretizao de aspirao fundamental da Repblica Federativa do Brasil, consistente em erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3o, III, CF). A limitao, por isso, deve ser suprimida, restabelecendo-se a redao objeto do veto presidencial. Homenagem funo s ocial da propriedade e ao direito moradia servem de irrespondvel justificativa para o retorno da disciplina contida no art. 15 do projeto de lei que resultou no Estatuto da Cidade. No obstante, poderia o legislador evitar que tal pudesse ser adquirido, mais de uma vez, por uma mesma entidade familiar. interessante que se afaste da concesso de direito de uso especial para fins de moradia instrumento destinado a legar habitao a
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Usucapio especial ( In : Estatuto da Cidade. Org.: Adilson Abreu Dallari e Srgio Ferraz. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 143.)

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quem desta no dispe , no s quem seja proprietrio ou concessionrio, mas quem tenha cnjuge ou companheira nessas condies. No ousamos fazer o mesmo reparo quanto ao usucapio especial urbano, em virtude de que os requisitos e bices esto previstos na prpria Constituio. Outra sugesto reside na reduo do prazo da concesso de uso especial para moradia, a ser tambm diminudo para trs anos. Valem, em suma, as mesmas razes manifestadas para o usucapio especial. Tal preocupao j estava consignada no Projeto 5.788/90 que, em dispositivo similar (art. 47, 1 o), aludia a prazo bienal. Para impedir abusos, seria de bom alvitre que fosse exigido um tempo razovel para que o favorecido pudesse transferir a outrem, por ato inter vivos , os seus direitos sobre o imvel. Tal seria o de cinco anos, contados da aquisio (e no do reconhecimento formal) do direito. Recomendvel que se retire do elenco da causa extintiva da concesso de uso especial, especificada no art. 8o, II, da MP 2.220/01, a posterior aquisio de propriedade pelo concessionrio. Isto eqivale a desestimular o progresso econmico e social deste. Com relao aos favorecidos pela outorga de sesmarias, em nenhum momento se previu a perda destas pelo fato daquele, com o resultado de seu labor, vir a adquirir outras reas de terra. O raciocnio, a fortiori, vale para o concessionrio, integrante de populao de baixa renda que, com o seu esforo laborativo, venha, posteriormente, a adquirir, mediante compra, outro imvel. Sem embargo de haver previsto a concesso de uso especial em sua forma coletiva, a MP 2.220/01, ao contrrio do que sucedeu com o usucapio especial urbano, no previu nem mesmo a legitimao, judicial e extrajudicial, para as associaes comunitrias. Faz-se necessrio, portanto, a enunciao de outros legitimados, via substituio processual, alm dos prprios interessados da MP 2.220/01. Importante tambm seria, como constava do vetado art. 18, 3o, do projeto de lei que resultou no Estatuto da Cidade, a extenso concesso de uso especial de alguns dispositivos da regulamentao do usucapio especial urbano, tais como: a) a previso de que, ajuizada demanda com vistas ao reconhecimento do direito concesso de uso especial, ficaro sobrestadas quaisquer outras aes, petitrias ou possessrias, que venham a ser propostas relativamente ao mesmo imvel; b) o direito ao benefcio da justia e assistncia judiciria gratuita, inclusive quanto ao registro de imveis; c) a possibilidade de reconhecimento, como matria de defesa, da concesso de uso especial, uma vez que, ao contrrio da concesso de uso, prevista no Decreto-lei 271/67, que se acha dependente de

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razes de convenincia e oportunidade do Poder Pblico, trata-se de direito subjetivo do administrado19. No dispensa ateno o instituto da autorizao de uso para fins comerciais. Propende-se aqui regularizao de estabelecimentos comerciais, mantidos por populao de baixa renda em terras devolutas urbanas. No obstante ser louvvel a lembrana de tal previso pela MP 2.220/01, esta padece de omisso quando da especificao dos requisitos, tendentes a evitar o abuso no deferimento da autorizao. Deveria referir-se ao pequeno porte do empreendimento e afastar do seu campo de ao as pessoas jurdicas. Em compasso com o exposto, prope-se as seguintes modificaes quando da converso em lei do texto da MP 2.220/01:
o Art. 1 Aquele que possuir como sua, por trs anos,

ininterruptamente e sem oposio, rea ou edificao urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, situada em imvel pblico, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, tem direito concesso de uso especial para fins de moradia em relao ao bem objeto da posse, desde que no seja proprietrio ou concessionrio, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural, nem qualquer destas condies possua seu cnjuge ou companheira. 1o ..................................................................................... 2o ..................................................................................... 3 ...................................................................................... Art. 6o ............................................................................... 1o ..................................................................................... 2o ..................................................................................... 3o...................................................................................... 4o ..................................................................................... 5o Aplicam-se concesso de uso especial para fins de moradia, no que couber, as disposies estabelecidas nos arts. 11, 12 e 13 da Lei 10.257, de 10-07-01.
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A referncia, no art. 167, I, n. 37, da Lei 6.015/73, ao registro no correspondente ofcio imobilirio dos termos administrativos e sentenas declaratrias de concesso de uso especial, aliado aos termos em que redigido o art. 1o da MP 2.220/01, forja a convico de que se est ante modalidade de direito real.

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Art.7o ................................................................................ Pargrafo nico. Reputa-se invlida de pleno direito a transferncia da concesso de uso especial por ato inter vivos antes de cinco anos, computados da aquisio do direito pelo concessionrio, cabendo ao Poder Pblico tomar as providncias necessrias sua reintegrao na posse do imvel. Art. 8o ............................................................................... I - ................................................................................; ou II o concessionrio, sua esposa ou companheira, adquirir concesso de uso de outro imvel urbano ou rural. Pargrafo nico. ................................................................ Art. 9o facultado ao Poder Pblico competente dar autorizao de uso, por cinco anos, renovvel por igual prazo, quele que possuiu como seu, por cinco anos ininterruptos e sem oposio, rea ou edificao urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, utilizando-a para fins comerciais, desde que se cuide de estabelecimento que possa ser reconhecido como de pequena monta, definido em regulamento. 1...................................................................................... 2...................................................................................... 3o Aplica-se autorizao de uso prevista no caput deste artigo, no que couber, o disposto nos arts. 4o, 5o e 6o desta lei. 4o A autorizao de uso prevista neste artigo no ser deferida a pessoa jurdica. Para o xito da regularizao fundiria pela via da concesso de uso especial para fins de moradia, imperiosa a estruturao das reparties fundirias federal, estadual e municipal, no sentido de processar e decidir, no prazo fixado pela MP 2.220/01, os pedidos que lhe forem submetidos. Nas ocupaes de terrenos particulares, que no se encontrem sendo utilizados pelos respectivos proprietrios, onde no se fizerem presentes os requisitos para o usucapio especial, impende ao Poder Pblico, com nfase aos Municpios, em face da competncia inserta no art. 30, VIII, da CF, a tomada de posturas no sentido de levar a cabo 15

desapropriao ordinria por interesse social, plasmada pela providencial, mas ineficaz pela senda do esquecimento, Lei 4.132, de 10-09-62. Duas das situaes descritas no seu art. 2o como indicativas de interesse social respaldam a providncia, quais sejam: a) o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondncia com as necessidades de habitao, trabalho e consumo dos centros de populao a que deve ou possa suprir por seu destino econmico (art. 2o, I); b) a manuteno de posseiros em t errenos urbanos onde, com a tolerncia expressa ou tcita do proprietrio, tenham construdo sua habitao, formando ncleos residenciais de mais de dez famlias (art. 2o, IV). certo que o art. 4o do referido diploma legal menciona que o traspasse do bem expropriado aos particulares, finalidade que d supedneo desapropriao, dar-se- por venda ou locao. Penso que tal soluo no se afigura a mais apropriada para os propsitos da regularizao. Cuidando-se de pessoas de baixa renda, mais precisamente de habitantes de favelas, melhor seria que a cesso do bem se fizesse por concesso de direito real de uso20, na forma do Decreto-lei 271/67, ou mediante doao. No que tange doao, no h que se falar em bice frente ao art. 4o da Lei 4.132/62. A autonomia federativa, em boa hora realada pela Constituio de 1988 em favor dos Municpios, permite que estes, os Estados e o Distrito Federal, disponham de seu patrimnio atravs da edio de lei prpria. Assim, caber aos Municpios a previso legal de que o exerccio da competncia para desapropriao por interesse social se faa para fins de alienao, a ttulo gratuito, dos bens expropriados habitao da populao carente. O que importa, ao final, a promoo da justa distribuio da propriedade. A propsito, diga-se que, independentemente do fato de serem adquiridas mediante desapropriao ordinria por interesse social, o Estado do Rio Grande do Norte, fazendo uso da competncia legislativa inerente disciplina dos bens do seu domnio, consagrou, atravs da Lei 5.398, de 11-10-85, a possibilidade do particular receber em doao terras devolutas estaduais, sitas em zonas urbanas ou de expanso urbana, desde que: a) sejam reputadas como inadequadas explorao agropastoril, agroindustrial ou extrativa vegetal, e das quais no pretenda o Estado fazer uso, a juzo do Poder Executivo; b) no seja o interessado proprietrio rural ou urbano e nem titular de cargo em comisso ou funo de confiana na Administrao Pblica Estadual; c) achar-se o interessado, data da referida lei, na posse do bem h mais de cinco anos ininterruptos, originariamente ou em virtude de sucesso hereditria; d) no possuir o interessado renda familiar que supere trs
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A concesso de direito real de uso foi a modalidade escolhida, no que concerne s terras pblicas, pela Prefeitura do Recife durante a execuo do PREZEIS (Uma Poltica Inovadora de Urbanizao no Recife 10 Anos do PREZEIS . Recife: Centro de Estudos e Pesquisas Josu de Castro, 1999. p. 71).

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salrios mnimos; e) existir no imvel edificao residencial, ou oficina de trabalho destinada a uso prprio, ou outras ocupaes que caracterizem ocupao til; f) no extravasar o imvel a ser doado a rea de mil metros quadrados por cada beneficirio (arts. 1o, 12 e 13). O exemplo, a meu sentir, de ser seguido por outros entes federativos, no af de contribuir para a regularizao fundiria. Diversamente, na hiptese de ocupao incidente em terrenos urbanos, integrantes do domnio de entidade pblica, remanesce ainda Administrao a via da concesso de uso, a qual, para os fins aqui propostos, dever, de regra, ser gratuita e de durao indeterminada, ou de longa durao, como permite o art. 7o do Decreto-lei 271/67 21. Dessarte, nada impede, antes se recomenda, que, mediante lei especfica, tambm se faa opo pela doao a famlias que j ocupavam os terrenos para fins de moradia, sendo conveniente que venha acompanhada com a clusula resolutiva de no transferncia, em prazo determinado, da posse direta ou domnio do bem a terceiros. No olvidar que o Poder Pblico municipal poder (rectius , dever) valer-se doutros instrumentos, recentemente institudos pelo Estatuto da Cidade, idneos consecuo da funo social da cidade e da propriedade urbana e, por isso, tambm prestimosos regularizao fundiria. O que almejo dizer que a Lei 10.257/01, para atingir a pronta concretizao dos seus objetivos, necessita o mais rpido possvel sair do papel e passar ordem do dia das preocupaes dos administradores municipais. A no observncia da funo social da propriedade urbana reputada, pelo art. 182, 4o, da Norma pice, como ato contrrio ao sistema jurdico, reservando-lhe este possibilidade de reao, cuja modalidade mais drstica a desapropriao-sano, com a quitao da indenizao em ttulos da dvida pblica. Esta, por sua vez, poder se consubstanciar em valioso recurso para a execuo de poltica de regularizao fundiria. que tocar ao Municpio legar aos imveis expropriados seu adequado aproveitamento, o que poder ocorrer diretamente, ou por meio de alienao ou concesso a terceiros.
o Para que esse intento seja alcanado, forosa mudana legislativa no art. 8 ,

5o, da Lei 10.257/01, para que, em tal preceito, fique explcito que a transferncia do imvel a terceiros, para fins de seu adequado aproveitamento, seja realizada, de maneira preferencial, para a regularizao fundiria, sem exigncia de licitao, mxime quando a ocupao em outras reas encontre bices legais, como sucede em hipteses como as mencionadas nos arts. 4o e 5o da MP 2.220/01.

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Volvendo-se novamente ao PREZEIS, tem-se que para os lotes de at 150 metros quadrados a concesso de uso, alm de gratuita, tinha o prazo de 50 anos, com possibilidade de renovao (Ibidem , p. 71).

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De conseguinte, ao 5o do art. 8o do Estatuto da Cidade se prope a redao seguinte: O aproveitamento do imvel poder ser efetivado diretamente pelo Poder Pblico, ou por meio de transferncia a terceiros, hiptese em que se observar, de preferncia, a possibilidade de utilizao do bem em programa de regularizao fundiria. No haver necessidade do legislador federal ocupar-se da meno dos demais meios de transferncia do domnio do bem aos particulares, deixando tal mister ao legislador municipal, cuja atuao se guiar pelas peculiaridades de cada Municpio. Dispensvel a referncia licitao. Optando a lei municipal pela alienao a ttulo oneroso, a obrigao de licitar promana de preceito constitucional (art. 37, XXII, CF). A pronta operatividade da expropriao-sano para fins de reforma urbana, com o propsito de conformar o uso da propriedade citadina ao bem-estar geral, no qual poder estar inserido o seu direcionamento a programa de regularizao fundiria, depende do implemento de vrias medidas, a saber: delimitao, no texto do plano diretor, ou de lei municipal especfica, das reas urbanas onde poder ser infligida a obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, a coincidirem, se possvel, com as reas Especiais de Interesse Social (AEIS); instituio, por legislao municipal especfica, de imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo; instaurao, uma vez no promovido o adequado aproveitamento do imvel ao depois de cinco anos de implantada a tributao progressiva, do devido processo legal expropriatrio; submisso ao Senado Federal, para fins de aprovao, de emisso de ttulos pblicos para o pagamento das indenizaes, o que deve ser diligenciado antes da edio do ato declaratrio de interesse social, devendo, para tanto, ser inserida exceo ao art. 10 da Resoluo 78, de 01-08-99, o qual veda que os Estados, Distrito Federal e Municpios, procedam a tais operaes alm do montante necessrio ao refinanciamento do principal, devidamente atualizado, de suas obrigaes j existentes. Ao lado da desapropriao-sano, o Estatuto da Cidade aparelhou a regularizao fundiria com o instrumento do direito de preempo, consistente em preferncia de que titular o Poder Pblico municipal para aquisio de imvel urbano objeto de alienao onerosa entre particulares. 18

Para tanto, torna-se indispensvel a edio, pelos Municpios, de lei que, fundada no plano diretor, delimite as reas onde incidir o direito de preferncia, as quais, se possvel, tambm devero coincidir com as reas Especiais de Interesse Social (AEIS), bem como fixe o seu prazo de vigncia, que no poder ser superior a cinco anos, renovvel a partir de um ano aps o decurso do prazo inicial de vigncia. A primeira das finalidades, para as quais ter destinao a rea adquirida pelo Municpio, ao manifestar a sua prerrogativa de preferncia, , justamente, a promoo da regularizao fundiria, conforme indica o art. 26, I, da Lei 10.257/01. Por essa razo, urge a m i plantao, mediante medidas legislativas, do novo instituto pelas cidades brasileiras, pena de sua no auto-aplicabilidade conduzir sua ineficcia como mecanismo propulsor da funo social da propriedade urbana. Para a aplicao satisfatria do instituto da preempo, mister a atuao fiscalizadora do Ministrio Pblico, haja vista a aquisio, por tal via, de imveis por preo, comprovadamente, superior ao praticado no mercado, configurar, em tese, improbidade administrativa, segundo o art. 52, VIII, da Lei 10.257/01. Ainda no plano do Estatuto da Cidade, tem-se que a regularizao fundiria se encontra dependente da elaborao, ou reviso decenal, pelas cidades a que se refere o art. 41, I a V, de Plano Diretor, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. No escopo de assegurar o cumprimento dessa obrigao pelos Municpios, tambm aqui se faz importante a fiscalizao do Ministrio Pblico, haja vista a tipificao de improbidade administrativa contida no art. 52, VI e VII, do Estatuto da Cidade 22. A regularizao fundiria no se perfaz somente com a legalizao da posse da terra urbana por integrantes da populao de baixa renda. Imprescindvel, como se nos antolha do art. 2o, XIV, da Lei 10.257/01, o estabelecimento de regras especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e de edificao, em ateno s caractersticas socioeconmicas da populao e s normas de tutela ambiental. Isso faz com que a regularizao fundiria exija uma maior e refletida atuao legislativa dos agentes polticos municipais, flexibilizando os padres de urbanizao exigidos, relativos ao tamanho mnimo dos lotes (que, na maioria das vezes, ter de ser inferior ao patamar fixado pelo art. 4o, II, da Lei 6.766/79), ao recuo mnimo das edificaes, aos ndices de utilizao e ocupao. Essa flexibilizao dos padres urbansticos no afasta limites inerentes s situaes de risco, a que se acha exposta a populao carente, nem, como j dito, de ordem
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Sobre a conexo entre violao do Es tatuto da Cidade e improbidade administrativa, h interessante estudo de Wallace Paiva Martins Jnior (Estatuto da Cidade e improbidade administrativa. Revista de Direito Imobilirio, ano 25, v. 52, p. 36-49, jan./jun. 2002).

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ambiental. da harmonizao entre o direito moradia e, doutro lado, o da segurana das populaes e do respeito ao meio ambiente, que reside um dos maiores desafios dos artfices da execuo das polticas de regularizao, a includos os agentes polticos e administrativos, os magistrados e representantes do Ministrio Pblico, porquanto, como bem nos mostra Ermnia Maricato, justamente nas reas rejeitadas pelo mercado imobilirio privado e nas reas pblicas situadas em regies desvalorizadas que os excludos vo se instalar: beira de crregos, encostas dos morros, terrenos sujeitos a enchentes ou outros tipos de riscos, regies poludas ou at em reas de proteo ambiental (onde a vigncia de legislao de proteo e ausncia de fiscalizao definem a desvalorizao)23. Pode ser bastante comum que, nas multifrias situaes da vida social, anteponha-se no decorrer dos projetos de regularizao fundiria conflitos entre direitos fundamentais, como o direito moradia e ao meio ambiente sadio, tocando ao seu executor o penoso desafio de verificar, no caso concreto, qual deles haver de prevalecer. Exemplificando, o Municpio de Natal (RN) enfrenta, na localidade do Pao da Ptria, o desafio de legalizar a ocupao de vrias famlias que l se encontram h longo espao de tempo, algumas delas h aproximadamente quarenta anos, residindo em rea de risco, provocado pela passagem de linha ferroviria. O art. 4o da MP 2.220/01 configuraria bice intransponvel regularizao pela via da concesso de uso especial? Penso que no. Na hiptese, a consolidao de situao de fato, aliada ao direito constitucional moradia, merece preponderncia. A sensibilidade do intrprete, em situaes tais, ser fundamental. No olvidar ser importante para a regularizao fundiria que, na elaborao do Plano Diretor, reste observada a garantia de gesto democrtica das cidades, tocando aos agentes polticos municipais assegur-la. A participao popular afiana a legitimidade dos programas e polticas de regularizao24. Esse fator foi decisivo para o sucesso do PREZEIS, onde se destacaram as Comisses de Urbanizao e Legalizao, formada por representantes da Administrao Municipal, do Estado (COHAB PE), das associaes de moradores, de entidades no governamentais de assessoria e da OAB 25. Mecanismo, de instituio recente, que, com certeza, poder ser bastante til regularizao da ocupao de terrenos por famlias carentes o parcelamento popular,

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Excluso social e reforma urbana. Proposta, ano 22, n. 62, setembro de 1994, p. 52. Esse ideal j fora previsto no Projeto de Lei 775/83, ao enunciar como diretriz o incentivo participao comunitria no processo de desenvolvimento urbano (art. 2o , XI). 25 Vide Uma Poltica Inovadora de Urbanizao no Recife 10 Anos do PREZEIS . Recife: Centro de Estudos e Pesquisas Josu de Castro, 1999. p.35-41.

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destinado s classes de menor renda, previsto pela Lei 6.766/79, com redao acrescida pela Lei 9.785, 29-01-99. Nos termos do art. 18, 4o, da Lei 6.766/79, tal incidir em imvel declarado de utilidade pblica, para fins de desapropriao pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Concedida a imisso provisria na posse, na ausncia de acordo com o proprietrio, a Administrao diligenciar, de pronto, a expedio de ttulos de cesso de posse aos terceiros beneficiados mediante instrumento particular, ao qual se dar o valor de escrito pblico. Munido de aludido ttulo, poder o beneficirio utiliz-lo como garantia em contrato de financiamento habitacional. Registrada a sentena que, definitivamente, fixar o valor da indenizao, o ttulo de cesso de posse ser automaticamente convertido em compromisso de venda e compra e que, uma vez acompanhado da prova de quitao, valer como ttulo para o registro da propriedade do lote adquirido. Sobre o tema da regularizao fundiria urbana, alerta-se os agentes pblicos municipais acerca da utilidade de institutos que, embora no estejam contidos em diplomas legais urbansticos, mas no novo Cdigo Civil, possam apresentar utilidade nessa matria. So eles a posse-trabalho (art. 1.228, 4o e 5 o) e o abandono (art. 1.276). O art. 1.228, 4o e 5o, prescreve: 4o O proprietrio tambm pode ser privado da coisa se o imvel reivindicado consistir em extensa rea, na posse ininterrupta e de boaf, por mais de cinco anos, de considervel nmero de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e servios considerados pelo juiz de interesse social e econmico relevante. 5 No caso do pargrafo antecedente, o juiz fixar a justa indenizao devida ao proprietrio; pago o preo, valer a sentena como ttulo para o registro do imvel em nome dos possuidores. Reunidos os pressupostos da medida, penso que o depsito no de ser feito pelos possuidores, porquanto, se assim for, estar frustrado o objetivo da norma, voltado ao favorecimento de pessoas carentes de recursos pecunirios 26. Cuidando-se de terrenos urbanos, tal encargo recair no Poder Pblico, mais precisamente no Municpio, titular, nos termos do art. 30, VIII, da Lei Maior, da competncia inerente promoo do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. Deve, para esse fim, ser diligenciada a integrao do ente municipal lide.

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Esse no foi o ponto de vista que prevaleceu na Jornada de Direito Civil, promovida nos dias 11 a 13 de setembro de 2002, pelo Centro de Estudos Judicirios do Conselho da Justia Federal, conforme o enunciado 84: A defesa fundada no direito de aquisio com base no interesse social (art. 1.228, 4o e 5o , do novo Cdigo Civil) deve ser argda pelos rus da ao reivindicatria, eles prprios responsveis pelo pagamento da indenizao.

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Por seu turno, o art. 1.276 contempla, de modo mais simplista, a perda da propriedade de imvel urbano quando o proprietrio abandon-lo, com a inteno de no mais conserv-lo em seu patrimnio, podendo, caso no esteja na posse de outrem, ser arrecadado como bem vago, e passar, aps trs anos, ao domnio do Municpio ou Distrito Federal, que o traspassar aos particulares. Facilitando a incorporao do bem ao patrimnio municipal, inseriu o legislador, no art. 1.276, 2o , uma presuno absoluta de abandono, ocorrente quando, cessados os atos de posse, deixar o proprietrio de satisfazer os nus fiscais incidentes sobre o bem. Desse modo, o Municpio, com base nos dados cadastrais utilizados para a cobrana do IPTU, dever, uma vez verificada a inadimplncia pelo interregno legal, instaurar o devido processo legal, com o propsito de arrecadar o bem vago. Adquirido o bem, este, se for o caso, dever ser destinado, de modo preferencial, aos relevantes propsitos da regularizao fundiria. Saliente-se que esses dois institutos, por institurem modalidade nova de perda da propriedade, tm o termo inicial de sua aplicao na data da entrada em vigor da Lei 10.406, de 10-01-02. Especificamente quanto ao instituto da posse-trabalho, no obstante o escrito linhas atrs, inferimos que o retardo na elaborao do Cdigo Civil transformou-lhe, na prtica, em instituto desnecessrio, tendo em vista o usucapio especial urbano, que agora se prope com prazo reduzido para 03 anos, e a existncia de duas modalidades de desapropriao por interesse social, afora a desapropriao por utilidade pblica por parcelamento popular. O mais sensato seria a revogao dos 4 e 5 do art. 1.228 do novo Cdigo Civil, em virtude da variedade dos instrumentos jurdicos de que dispe o Poder Pblico para a regularizao fundiria poder acarretar complicaes de ordem operacional. Gostaria tambm de aditar uma observao no que toca aos terrenos de marinha, em virtude das inmeras ocupaes que a especulao imobiliria tem acarretado ao longo do nosso imenso litoral, ainda que tal anlise no se situe no foco central deste trabalho. Achei mais adequado, pela sua singeleza, faz-lo ao final deste tpico. Consiste na previso, albergada no art. 9o, I, da Lei 9.636, de 15-05-98, de no mais ser possvel a inscrio de ocupaes posteriores a 15 de fevereiro de 1997. Ora, a vocao estatal no a de acumular imensas reas imobilirias sem afetao pblica especfica, de maneira que a limitao temporal, muitas vezes aleatoriamente estabelecida, no satisfaz o interesse pblico primrio, violando, de contrapartida, o cnon constitucional da igualdade. Sendo assim, no estando a ocupao a comprometer a integridade das reas de uso comum do povo, de segurana nacional e de preservao ambiental, como dispe o 22

art. 9o, II, da Lei 9.636/98, no h porqu vedar a regularizao da ocupao com base na insulada restrio temporal, principalmente quando aquela ensejar Unio a legtima obteno de receita originria. O melhor que tal vedao venha a ser repensada. Das consideraes tecidas, nota-se que o sistema jurdico patrial dispe de mecanismos jurdicos satisfatrios para a consecuo de uma poltica de regularizao fundiria. Os aperfeioamentos legislativos que se fazem necessrios so de pouca monta, no inviabilizando a obteno das finalidades que sua execuo colima. Na realidade, mais importante para a busca do ideal em comento, no demasiado repetir, a atividade que se espera adornada de criatividade - dos operadores jurdicos, tanto dos agentes polticos e administrativos quanto do Judicirio e do Ministrio Pblico. 3. Funo social da propriedade rural e regularizao fundiria.

Como j frisado, as exigncias atuais de erradicao da pobreza no mais toleram que o direito de propriedade seja exercido em descompasso com o bem comum. Acompanhando a tendncia, o Estatuto da Terra, malgrado o regime poltico imperante quando de sua promulgao no lhe fornecesse condies reais de aplicabilidade, incorporava, no seu art. 2o, caput, o princpio de que a todos seria assegurada a oportunidade de acesso propriedade da terra, condicionada apenas pelo cumprimento de sua funo social, de cuja definio cuidou o seu 1 o, erigido a patamar magno pelo art. 186, I a IV, da CF. Entre ns, a preocupao com a justa distribuio da terra passa, inexoravelmente, pela mudana do quadro fundirio existente quando da edio dos preceitos citados, marcado predominantemente pela presena avassaladora do latifndio. Para se ter uma idia do afirmado, informa-nos Ismael Marinho Falco, em trabalho publicado no ano de 2000 27, que a distribuio da terra no meio rural ainda espelha a existncia de 409,5 milhes de hectares de latifndios e de 114,6 milhes de hectares de terras pblicas, dado a representar que 9% dos proprietrios so senhores de 82% das terras agricultveis. Da se v que esse cenrio precisa lograr alterao, a fim de que seja proporcionado significativa parcela da populao brasileira o alcance propriedade da terra. Para tanto, formularemos algumas sugestes, tanto a nvel de uma melhor implementao dos institutos jurdicos vigentes como de propostas de inovaes legislativas. o que passarei a fazer no tpico seguinte.
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O Direito Agrrio no Sculo XVI e o Desenvolvimento Rural Brasileiro dos Nossos Dias. Revista do Instituto dos Advogados Brasileiros, ano XXXIV, n. 93, 3o trimestre de 2000, p. 73.

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4. A regularizao fundiria rural e seus principais instrumentos. Principia-se por ressaltar a enorme importncia que frui o usucapio pro labore, meio de aquisio de pequenas propriedades, muito embora a partir de 05-10-88 restrito quelas incorporadas ao domnio privado. Indispensveis se afiguram medidas de ao administrativa que venham a assegurar populao carente do campo o pronto acesso a tal modalidade aquisitiva, a saber:: a) uma maior divulgao do direito dos possuidores, a cargo dos rgos e entidades fundirias da Unio e dos Estados, acompanhada, se possvel, da identificao das reas particulares objeto de posse ad usucapionem por pequenos agricultores, o que poderia ser feito a partir dos dados cadastrais de que dispe o Poder Pblico; b) prestao, prioritariamente, pelo Estados e Municpios de assistncia judiciria aos interessados, diretamente, ou mediante convnio com prticas jurdicas de universidades, pblicas ou privadas. Em reforo, a otimizao do instituto sugere mudanas de cunho normativo. A primeira delas se dirige diminuio do prazo prescricional para trs anos, a ser obtida mediante alterao do art. 191, caput, da CF. Na sociedade informatizada em que vivemos, tal intervalo de tempo demasiado suficiente para aquele que, tendo imvel de sua propriedade ocupado por terceiro, providencie a correspondente defesa de seus direitos em juzo. Com isso, o usucapio especial rural ganharia maior abrangncia e maior rapidez no seu efeito de propiciar a transferncia da propriedade a quem nela labora. Alm de tal mudana no texto magno, que primeira vista poder parecer irrelevante, louvvel que se implante no campo a inovao germinada no Estatuto da Cidade, concernente ao usucapio coletivo. Assim, as glebas superiores a cinqenta hectares, ocupadas por populao rural para o seu cultivo, tambm podero ser adquiridas pelo prolongamento da posse. Poder-se-ia, para esse fim, dar nova redao ao atualmente intil pargrafo nico do art. 1o da Lei 6.969, de 10-12-81: Art.1o......................................................................................... 1o. As reas rurais com mais de cinqenta hectares, possudas pelo perodo de trs anos, ininterruptamente e sem oposio, por populao de baixa renda, que as tenham 24

tornado produtivas, e nelas estabelecido sua morada, onde no for possvel identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, so suscetveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural. 2o Ao usucapio especial rural coletivo ser, no que couber, aplicado o art. 12 da Lei 10.257/01. A exemplo do que sucedeu no plano urbano, a vedao ao usucapio dos imveis pblicos, na contramo do tempo, instituda pelo art. 191, pargrafo nico, da Constituio Cidad, contribuiu para aguar o problema da distribuio da terra no Brasil. Isso porque, como salientado no tpico anterior, o Poder Pblico ainda titular de uma enormidade do territrio nacional. Com isso, compete ao Poder Pblico, cuja explorao de terras rurais vedada pelo Estatuto da Terra (art. 10), salvo situaes excepcionais, agilizar a transferncia daquelas aos particulares que venham cultiv-las. Vedado o usucapio, remanesce, para essa finalidade, o instituto da legitimao de posses, previsto no art. 29 da Lei 6.383, de 07-12-76, destinado ao possuidor de terra pblica no superior a 100 hectares, que a tenha tornado produtiva com seu trabalho e preencha os seguintes requisitos: a) no ser proprietrio de outro imvel rural; b) comprovao de morada permanente e cultura efetiva pelo prazo mnimo de um ano. Todavia, na prtica a efetivao do instituto, quase sempre dependente da ultimao do processamento, sempre demorado, de aes de discriminao, no vem produzindo o efeito desejado. Necessria a reformulao do instituto, a fim de que seja robustecida a sua feio de ldimo direito subjetivo do ocupante e no mera liberalidade do Poder Pblico, como se d na recente concesso de uso especial para fins de moradia. De boa ordem que fosse explicitado no texto legal o seguinte: a) a possibilidade de requerimento administrativo do possuidor entidade ou rgo pblico da pessoa poltica titular das glebas, na sua maioria os Estados 28; b) edio pelo Poder Executivo Federal de regulamento do art. 29 da Lei 6.383/76, estabelecendo procedimento administrativo, a ser observado na vindicao de tal direito, semelhana do que sucedeu com o Decreto
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sabido que, a contar do art. 64 da Constituio de 1891, as terras devolutas existentes no territrio nacional passaram ao domnio dos Estados, remanescendo com a Unio apenas aquelas de interesse da segurana nacional. No particular destas, o Decreto-lei 2.375, de 24-11-87, revogando o Decreto-lei 1.164, de 01-04-71, deixou de reputar como de interesse da segurana nacional as terras pblicas devolutas situadas nas faixas, de cem quilmetros de largura, em cada lado do eixo das rodovias, retornando as mesmas ao domnio dos Estados. Por sua vez, os Estados transferiram, mediante lei, terras devolutas ao Municpios, com a finalidade de povoamento.

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87.620, de 21-09-82, relativo ao art. 4o, 3o, da Lei 6.969/81; c) previso de lapso de tempo para a soluo do pleito administrativo, hiptese em que sua no concluso no prazo indicado significa recusa, autorizando o interessado a ingressar em juzo; d) presuno legal do conceito de terra devoluta pblica, embora a sua ausncia possa ser suprida com interpretao apoiada nas lies da doutrina existente sobre o assunto; e) extenso ao interessado do benefcio da justia e assistncia judiciria gratuita e de iseno perante o registro de imveis; f) a possibilidade, no que concerne s terras devolutas pertencentes Unio, de decreto, especificando, conforme a regio em que encravada a gleba, dimenso superior prevista no art. 29 da Lei 6.383/76, conjugada com outros requisitos inerentes ocupao, inclusive de prazo, cabendo o mesmo aos Estados e Municpios mediante lei especfica; f) possibilidade de seu reconhecimento como matria de defesa; g) instituio de sua modalidade coletiva 29. O art. 29 da Lei 6.383/76 passaria a ostentar mais nove pargrafos com a seguinte redao: 4o O direito a que se refere este artigo poder, independentemente do ajuizamento de ao discriminatria, ser pleiteado pelo ocupante de terras pblicas perante a repartio competente da entidade titular do domnio, a qual ter o prazo de um ano para proferir deciso sobre o pedido. 5o No decidido o pleito no prazo acima, poder o interessado ingressar, simultaneamente, com ao judicial, onde ser obrigatria a interveno do Ministrio Pblico. 6o Uma vez procedida a quitao do valor da gleba na forma dos 2o e 3o, o termo administrativo de venda ou a sentena judicial servir para efeito de registro no cartrio de registro de imveis. 7o O interessado ter os benefcios da justia e assistncia judiciria gratuita, bem como fruir de iseno perante o cartrio de registro de imveis; 8o Presume-se pblica devoluta, para os fins referidos neste artigo, a poro de terra no registrada em nome de particulares e da qual a Administrao no utilize em uso especfico.
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A Lei 5.815, de 07-10-88, do Estado do Rio Grande do Norte (arts. 23 e 24), foi alm, prevendo a transferncia, a ttulo gratuito, de terra rurais do domnio de referida unidade federativa queles que o ocupem, com explorao efetiva, h mais de um lustro, desde que no extrapole a rea de um mdulo. Ficar o beneficirio impedido de alienar a gleba a terceiros no perodo de dez anos, a contar da celebrao do contrato de doao.

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9o O Poder Executivo Federal, no prazo de cento e vinte dias, editar regulamento, disciplinando o procedimento administrativo de reconhecimento do direito legitimao de posse, bem como especificar, mediante decreto, as hipteses em que, conforme a regio do territrio nacional, a legitimao de posse de terras devolutas federais abranger glebas de dimenso superior do caput deste artigo, aliada a outros requisitos da ocupao, cabendo legislao especfica semelhante previso no mbito das terras devolutas pertencentes aos Estados e Municpios. 10. legitimao de posse ser aplicado o disposto no art. 7o da Lei 6.969/81. 11. Nas reas rurais superiores a 100 hectares, onde no for possvel identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, podero ser objeto de legitimao de posse coletiva, aplicandose, no que couber, o disposto no art. 12 da Lei 10.257/01. Tais proposies acerca da feio da legitimao de posse, sobre no atentarem contra o interesse pblico primrio, mas, ao contrrio, persegui-lo, no representam inovao em nosso direito. Sob a gide da Constituio passada, o art. 171, caput, desta, permitira a concluso de que o instituto era de ser reputado como direito subjetivo do administrado, ao dizer: A lei federal dispor sobre as condies de legitimao da posse e de preferncia para aquisio, at cem hectares, de terras pblicas por aqueles que as tornarem produtivas com o seu trabalho e o de sua famlia. Da o entendimento, no mbito da opinio doctorum , de Paulo Tormin Borges30, ao ressaltar, antes da 05-10-88, que, uma vez cumpridos os requisitos da Lei 6.383/76, faria o ocupante jus licena de ocupao, com o direito aquisio do lote. Outro importantssimo mecanismo se centra na execuo da reforma agrria, definida legalmente como um sistema de relaes entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justia social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econmico do Pas, com a gradual extino do minifndio e do latifndio (art. 16, caput, Estatuto da Terra). O primeiro ponto de relevncia para o sucesso da execuo de programa de reforma agrria passa, sem sombra de dvida, pela escolha da gleba onde recair o assentamento. No basta a indicao, pelas entidades associativas dos trabalhadores rurais, de propriedades que no estariam cumprindo sua funo social, como recomenda o

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Decreto 2.250/97. primordial a fixao, mediante lei, de critrio basilares para a seleo de ditos imveis 31, quer quanto sua possvel produtividade como o valor de sua aquisio. Nesse sentido, aventa-se a aprovao dos arts. 1o e 2o, do Projeto de Lei 2.943, de 03-04-97, de autoria do Deputado Eliseu Moura, em regime de tramitao ordinria, com exceo do pargrafo nico do seu art. 2o. 32 Outra medida importante a ser tomada est em se diversificar o meio de aquisio de imveis para fins de reforma agrria, o qual basicamente se d mediante desapropriao. Ao lado daquela, tambm seria recomendvel uma intensificao do instituto da compra e venda, referenciado no art. 17, alnea c , da Lei 4.504/64. Trs vantagens so, de logo, notveis. A uma, tem-se a possibilidade imediata do Poder Pblico - que, com o mero registro de termo administrativo ou de escritura pblica de compra e venda, alado condio de dono -, transferir aos ocupantes das parcelas, quando da execuo do projeto de assentamento, ttulo de propriedade, o que, na desapropriao contestada, somente poder ocorrer tardiamente. que, em harmonia com interpretao dominante no Supremo Tribunal Federal33, a garantia constitucional de prvia indenizao, ausente na sistemtica da Constituio revogada (art. 161), embora no impea a imisso prvia na posse, assegura ao proprietrio que a privao definitiva do bem (transcrio imobiliria e imisso permanente na posse) somente ocorrer ao depois do pagamento da compensao devida, o que implica em aguardar o trmino da execuo da demanda expropriatria. Isso sem contar que a duplicidade dos modos da execuo de eventual valor devido ao proprietrio alm da oferta (parte em ttulos e parte em dinheiro) responsvel mais ainda pelo retardamento da transferncia da propriedade aos beneficiados com a distribuio dos lotes.
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Institutos Bsicos do Direito Agrrio. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 1987. p. 143. Essa necessidade reforada em reportagem sob o ttulo INCRA avalia novos assentamentos, publicada em o jornal Tribuna do Norte, edio de 13-03-02, onde os agentes do INCRA informam que dos 232 projetos de assentamento desenvolvidos no Rio Grande do Norte, aproximadamente 20% se apresentam inviveis, em virtude de condies climticas. V -se, portanto, que a ausncia de critrios de seleo contribuiu para o fracasso de parcela pondervel do programa de reforma agrria. 32 Eis os termos da mencionada sugesto: Art. 1 A aquisio de glebas para fins de reforma agrria se processar tendo em vista a necessidade do cump rimento da funo social da propriedade rural. Art. 2 Na seleo de reas para fins de reforma agrria, considerar-se-, preliminarmente, os seguintes referenciais bsicos: I capacidade de uso de gleba, tendo em vista a intensificao de sua utilizao; II viabilidade econmica de explorao, de acordo com a infra-estrutura disponvel e a oferta de servios; III preo da gleba, considerandose o estoque regional de reas passveis de aquisio; IV preferncia para aquisio de: a) terra nua, em relao a reas com benfeitorias valiosas; b) terra desbravada, em relao a reas com florestas nativas; c) glebas sob litgio, principalmente em situaes que configurem risco de conflito ou confronto pela posse da rea; d) glebas sob maior presso pela utilizao intensiva, seja pela presena de beneficirios potenciais do programa, seja pelo no aproveitamento de condies propcias ou privilegiadas de explorao. 33 Cf., entre vrios arestos, o RE 141.795 SP (1 T., rel. Min. Ilmar Galvo, v.u., DJU de 29-09-95, p. 31907) e o RE 190.564 SP (1a.. T., rel. Min. Moreira Alves, v.u., DJU de 30.05.97).

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Em segundo lugar, a fixao de critrios para a negociao, com a observncia de procedimento licitatrio e de requisitos para a seleo das propriedades a serem adquiridas, tender obteno de preos inferiores aos atualmente pagos nas desapropriaes. derradeira, a via da compra e venda est liberta das proibies do art. 185, I e II, da Lei Fundamental, permitindo a aquisio de pequenas, mdias e propriedades produtivas. Da se prope o estudo e agilizao da tramitao do Projeto de Lei 1.406, de 09-01-96, da lavra do Deputado Jlio Redecker, onde esboada, em sua maior parte, disciplina satisfatria da maneira de aquisio de terras para reforma agrria mediante o negcio jurdico de compra e venda. No que concerne regularizao fundiria mediante a promoo de programas de reforma agrria, no se pode deixar de considerar que, na prtica, o mecanismo de mais freqente utilizao, a desapropriao-sano, plasmada no art. 184 da CF. Da deflui a necessidade de aperfeioamento de alguns aspectos que envolvem o instituto. Inicialmente, imprescindvel a aposio de limites ao modo como vem sendo praticado o estabelecimento do quantum indenizatrio, quer com vistas de reduzir os gastos suportados pelo Poder Pblico, quer no escopo de encurtar o delongado contencioso expropriatrio, agilizando a transcrio da propriedade em nome do expropriante. O primeiro deles incide na excluso de juros compensatrios da indenizao decorrente da expropriao-sano. Atingindo esta imveis que, demais de no ostentarem os ndices mnimos de produtividade, no cumprem sua funo social, incabvel tal parcela. Considerando-se o fracasso da tentativa de excluir essa rubrica mediante modificao da legislao ordinria, como se pode ver na declarao de inconstitucionalidade, na ADInMC 2.332 - DF 34, dos 1o e 2 o do 15 do Decreto-lei 3.365/41, ser preciso, mais uma vez, intentar alterao no texto constitucional, inserindo-se no art. 184 da CF 6o do seguinte teor: 6o No clculo da indenizao da desapropriao a que se refere este artigo no se incluiro juros compensatrios. A isso se ajunte outras mudanas, a nvel infraconstitucional, tais como: a) a incluso de pargrafo no art. 12 da Lei 8.629/93, excluindo da indenizao as benfeitorias realizadas com recursos pblicos, tramitando, nesse sentido, o Projeto de Lei 3.864, de 1311-97, de autoria do Deputado Incio Arruda; b) o acrscimo de pargrafo ao art. 12 da Lei 8.629/93, estabelecendo critrios especiais para a fixao do valor de propriedade onde se

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constate a presena de posseiros, devendo-se levar em conta a ancianidade das ocupaes e o percentual da rea objeto de ocupao, existindo, no particular, o Projeto de Lei do Senado 41, de 14-03-96, cujo autor o Senador Flaviano Melo; c) a reduo de vinte para dez por cento da alquota mxima dos honorrios advocatcios, em face do valor da respectiva base de clculo ser, quase sempre, de montante elevado, a representar forte nus ao Poder Pblico, no sendo suficiente a mera alterao do Decreto-lei 3.365/41, como consta da MP 2.183-56/01, mas a modificao de dispositivo especfico sobre a desapropriao-sano em anlise, representado pelo art. 19, 1o, como se v do Projeto de Lei do Senado 566, de 06-10-99, apresentado pelo Senador Antnio Carlos Magalhes; d) alterao definitiva do art. 12, caput, da Lei 8.629/93, atravs da converso em lei da MP 2.183-56/01, para restar esclarecido que a justa indenizao deva corresponder ao valor atual de mercado do imvel em sua totalidade, o que se completaria mediante a adio, na forma do Projeto de Lei do Senado 63, de 21-03-00, da lavra do Senador Romeu Tuma, segundo o qual acrescido pargrafo ao art. 14 do Decreto-lei 3.365/41, vedando a avaliao de benfeitorias pelo mtodo de custo de reposio ou reproduo. Para a celeridade do programa de reforma agrria sugerida ainda a unificao das vistorias previstas no art. 2, 2o, da Lei 8.629/93, tendente aferio do cumprimento da funo social pelo imvel, e no art. 2o, 2o, da Lei Complementar, voltada avaliao da terra nua e benfeitorias. A realizao de nova vistoria, ao depois da declarao de interesse social, francamente desnecessria, j tendo o Supremo Tribunal Federal 35, com acerto, entendido pela possibilidade de avaliao do bem quando da primeira inspeo, contanto que a Administrao repute suficientes os dados colhidos. Ideal, assim, que o texto da Lei Complementar 76/93 dispense a Administrao de proceder a nova vistoria quando satisfatria, para fins de avaliao, a primeira delas. Atentando-se especial relevncia que desperta a reforma agrria, no tolervel que fique, indefinidamente, sem merecer qualquer apreciao do Congresso Nacional, para fins de sua converso em lei, a MP 2.183-56/01, originria h sessenta e nove meses atrs da MP 1.577/97, em cujo texto so impostas alteraes a vrios diplomas legais importantes, como o Decreto-lei 3.365/41, a Lei 4.504/64, a Lei 8.177/91 e a Lei 8.629/93. Outro ponto fundamental reside na integrao dos Estados e Municpios no processo de reforma agrria. Tal poder ser provido por vrias formas, entre as quais: a) a
o o promoo, com fundamento no art. 5 , XXIV, da CF, e 2 , I a III, da Lei 4.132/62, de

desapropriaes por interesse social com fins agrrios, com pagamento de indenizao integralmente em dinheiro, sem excluir a possibilidade da aquisio de imveis rurais, para
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Pleno, mv, rel. Min. Moreira Alves, Informativo STF 240. Pleno, ac. un., MS 23.744 9 MS, rel. Min. Maurcio Corra, DJU de 17-08-01, p. 49.

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fins de justa distribuio da propriedade, derivar do instituto da compra e venda; b) a agilizao da transferncia das terras pblicas de sua propriedade a terceiros ocupantes mediante o instituto da legitimao de posses, sem excluir a doao com encargo e outras modalidades, nos termos de lei especfica da correspondente entidade poltica, at porque, consoante o art. 13 da Lei 8.629/93, a reforma agrria h de, prioritariamente, ser feita em terras do domnio pblico devoluto 36; c) o auxlio ao ente federal executor da reforma agrria, nos termos de acordo, convnio, ou contrato (arts. 6o a 8o, do Estatuto da Terra), na prtica de tarefas administrativas indispensveis reforma agrria 37. Passo importante em direo regularizao fundiria pela via d a reforma agrria passa pela poltica de assentamentos, atravs da qual os bens expropriados passaro posse e, posteriormente, ao domnio daqueles que almejam cultivar a terra. De logo, tem-se que o art. 19 da Lei 8.629/93, que enuncia ordem de preferncia outorga dos ttulos de domnio ou de concesso de uso, precisa de algumas modificaes, orientadas para critrio de maior justia na distribuio dos lotes. So elas a: a) incluso, no seu inciso II, de referncia ao tempo mnimo de trabalho no imvel desapropriado; b) meno no inciso III de preferncia aos que trabalhem em propriedades vizinhas, ou sitas no mesmo municpio do imvel expropriado. Com tais retoques que, ao primeiro sbito de olhos poder parecer desnecessrio, ter-se- o seguinte: Art. 19....................................................................................... I - ..............................................................................................; II aos que, poca da imisso na posse do rgo executor da reforma agrria, estejam a trabalhar no imvel

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De ressaltar a Ao Civil Pblica n. 2000.61.11.003142 9, de iniciativa do Ministrio Pblico Federal, cujo pedido merecera acolhida em sentena do Juzo Federal da Subseo de Marlia (SP), determinando que a Unio Federal, atravs do INCRA, desse continuidade ao assentamento de colonos nos imveis rurais remanescentes do Antigo Ncleo Colonial de Mones, regularizando a situao dos novos ocupantes. 37 Por j existir lei nesse sentido, somos pela no aprovao, por desnecessidade, do art. 3o do Projeto de Lei 2.943/97, o qual prope a delegao aos Municpios da tarefa de vistoriar propriedades, para fins de verificao dos requisitos para sua expropriao-sano para reforma agrria. Igualmente despiciendos os novos pargrafos insertos no art. 6o do Estatuto da Terra pela MP 2.183-56/01, ao tornar explcita a possibilidade de delegao aos Estados, Distrito Federal e Municpios, das atividades de cadastramento, vistorias e avaliaes de propriedades rurais, localizadas em seu territrio, porquanto tal j se continha na autorizao constante da redao originria do dispositivo. O que mais importa a real implementao da descentralizao administrativa da reforma agrria, com o efetivo auxlio das unidades administrativas estaduais, distritais e municipais, a ser alcanada com a execuo de convnios e acordos. De acrescentar que o Projeto de Lei 4.684, de 01-07-98, de autoria da Deputada Maria Valado, apresenta especial forma de colaborao dos Municpios com o programa reforma agrria, desenvolvido a nvel federal, consistente na coordenao dos assentamentos em seus territrios. A proposta, que tem de positivo a otimizao de seus resultados mediante a descentralizao administrativa, ostenta como fator negativo a possibilidade de desvirtuamento dos fins colimados pela reforma agrria em face da prevalncia de interesses particulares da poltica local.

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desapropriado

mais

de

um

ano

como

posseiros,

assalariados, parceiros ou arrendatrios; III aos que trabalham como posseiros, assalariados, parceiros ou arrendatrios, em outros imveis, de preferncia vizinhos ou sitos no mesmo municpio do imvel desapropriado; No poder o legislador abstrair a circunstncia de que os destinatrios de lotes da reforma agrria, quer oriundos de desapropriao ou de compra e venda, so pessoas carentes de maiores recursos financeiros. O condicionamento da outorga de ttulo de domnio mediante aquisio onerosa pelo destinatrio, embora tenha o mrito de fazer com que este venha realmente tornar produtivo o imvel, no pode chegar ao ponto de inviabilizar a sua atividade, principalmente em reas, como as do Nordeste, onde as adversidades climticas j se opem ao progresso econmico de quem labora a terra. Por esse motivo, opinamos que o preo de aquisio da parcela, definido por deliberao do Conselho Diretor do INCRA, na conformidade do 3o, acrescido ao art. 18 da Lei 8.629/93, pela MP 2.183-56/01, no inclua o custo de pagamento das benfeitorias pelo expropriante, mas to-s a terra nua, ad instar do que sucede com a legitimao de posse38. Essencial tambm alterao no texto do 4o do art. 18 da Lei 8.629/93, quando da deliberao, para fins de converso em lei, da citada MP 2.183-56/01, de modo a ser reduzido o prazo de quitao do valor da parcela e, doutro lado, ser excluda a incidncia de correo monetria, salvo em caso de inadimplncia, pena do cmputo de tal rubrica, em muitas situaes, propender inviabilizao do projeto de assentamento. Da mesma forma, conveniente que, no contrato de alienao, conste obrigatoriamente a clusula de resoluo de pleno direito do ajuste caso o adquirente se mantenha inadimplente durante trs anos, com o que poder o expropriante reintegrar-se na posse e, em seguida, novamente alienar a parcela. Em conseqncia, proposta alterao no texto do art. 18 da Lei 8.629/93, podendo resultar da converso em lei da MP 2.183-56/01, com a seguinte modificao nos 4o e 5o: Art. 18....................................................................................... 4o O valor do imvel fixado na forma do 3o ser pago em prestaes anuais pelo beneficirio do programa de reforma agrria, amortizadas em at dez anos, com carncia de trs anos e sem a incidncia de atualizao monetria, salvo, quanto a esta, a hiptese de inadimplncia.

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5o O no pagamento consecutivo de trs prestaes anuais implicar na resoluo de pleno direito do contrato de aquisio, podendo o requerente reintegrar-se, com pedido de liminar, na posse do imvel para, em seguida, transferi-lo a outro beneficirio. Favorecer bastante o pequeno trabalhador do campo, contemplado em projeto de assentamento, o art. 26 A da Lei 8.629/93, inserido pela MP 2.183-56/01, ao exoner-lo do pagamento de custas e emolumentos para registro de ttulos translativos de domnio, pelo que bem-vinda a sua converso em lei. De frisar-se que, no desenvolvimento do programa de reforma agrria, de vital importncia a elaborao de um novo cadastramento de todos os imveis rurais existentes em nosso territrio, pblicos ou privados, sem olvidar que essa medida poder, em muito, dinamizar a regularizao de inmeras ocupaes atravs da legitimao de posse. Nesse particular, h, para fins de exame legislativo, o Projeto de Lei 620, de 1304-99, apresentado pelo ento Deputado Miro Teixeira, propondo a criao, mediante dispositivos legais a serem inseridos na Lei 8.629/93, do Cadastro Nacional de Propriedades Rurais, a ser elaborado no interregno de um lustro. Providncia que aqui no poderia passar despercebida recai na urgente modificao do art. 243 da CF, a fim de incluir mais uma hiptese de confisco, consubstanciada na prtica do trabalho escravo em propriedades rurais, com a utilizao do bem confiscado prioritariamente para o assentamento de colonos para fins agrrios. Demais de servir de substancial incremento reforma agrria, porquanto as propriedades onde se verifica to abominvel prtica recaem, na maioria das vezes, em latifndios, sitos em rinces distantes dos grandes centros urbanos, representa a concreo do princpio da dignidade da pessoa humana, vrtice do constitucionalismo ptrio (art. 1o, III, CF), vilipendiada com a submisso de outrem ao jugo escravista, definitivamente proscrito do pas h aproximadamente cento e quinze anos. Como se trata de medida sancionadora, no h gastos do Poder Pblico com o pagamento de indenizao, de modo que a providncia, cotejada com a desapropriao e a compra e venda, reveste-se de maior economia para o errio.

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No mesmo sentido, o art. 25 da Lei 5.815, de 07-10-88, do Estado do Rio Grande do Norte.

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Urge que sejam deliberadas e aprovadas quaisquer das vrias propostas de emenda constitucional que se encontram a tramitar no Congresso Nacional39, todas de redao satisfatria. Sem embargo do confisco das propriedades onde encontrado trabalho escravo cuidar-se, uma vez aprovado na forma constante de qualquer das propostas existentes, de instituto que goza de inegvel auto-aplicabilidade, no se pode desconhecer ser tambm conveniente a aprovao, em carter integrativo, do Projeto de Lei 46, de 23-02-00, de autoria do Senador Antero Paes de Barros, ou do quase idntico Projeto de Lei 4.554, de 25-04-01, os quais trazem indicaes quanto: a) ao conceito de trabalho escravo ou anlogo; b) ratificao da destinao das glebas em prol da reforma agrria; c) sujeio da perda da propriedade instaurao de processo judicial, nos moldes da Lei 8.257/91; d) possibilidade da Unio, dos Estados e dos Municpios firmarem convnio para conferir plena eficcia do disposto no art. 243 da CF em sua nova redao; e) previso de que o Poder Executivo Federal editar regulamento no prazo de 60 dias, especialmente para regular a atuao do rgo responsvel pela fiscalizao do trabalho na localizao das glebas onde exista trabalho escravo ou anlogo. Seria conveniente ainda que, em sede de legislao ordinria, houvesse a previso de que a alienao do bem aos particulares ocorresse mediante doao, clausulada com o encargo de, em certo espao de tempo, o beneficirio cultivar, pessoal e diretamente, a gleba recebida, ao invs de venda, sem olvidar a iseno quanto ao pagamento de despesas perante o registro de imveis e quanto ao imposto de transmisso. A ausncia do pagamento de indenizao ao proprietrio justifica tal opo. No poderiam passar despercebidos os institutos da posse-trabalho e do abandono, regulados no vigente Cdigo Civil, os quais tambm podem ter aplicao no meio rural. Valem aqui as palavras expendidas por ocasio do exposto no tpico 03, com a observao de que a responsabilidade administrativa para a boa aplicao dos institutos recair na Unio, ou no rgo federal executor da reforma agrria, quer em face do art. 184 da CF, quer pela indicao do art. 1.276, 1 o, do Cdigo Civil. 6. A funo social da propriedade e a tutela possessria.

A presente anlise, malgrado evadir-se dos lindes estritos do conceito de regularizao fundiria, com esta guarda sentida conexo, mxime quando se nota, nos dias atuais, um acentuado contraste entre o inadequado aproveitamento de inmeros imveis,
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Ver, a esse respeito, as seguintes proposies: a) PEC 232, de 11-10-95, de autoria do Deputado Paulo Rocha; b) PEC 21, de 14-04-99, de autoria do Deputado Maral Filho; c) PEC 57, de 18-06-99, de autoria do Senador Ademir Andrade; d) PEC 438, de 01-11-01, originria do Senado Federal.

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integrantes dos domnios privado e pblico, ante a cada vez mais crescente necessidade de terra para moradia e cultivo. Ao longo deste trabalho procuramos centrar nossas atenes em torno da idia, consagrada em nosso sistema jurdico, de que o direito de propriedade, bem como os atributos possessrios que o acompanham, configura um direito-dever, voltado realizao de uma misso de interesse coletivo. As faculdades que ao proprietrio so conferidas pelo art. 1.228, caput, do novo Cdigo Civil, somente se legitimam se exercidas em consonncia com a funo social que lhe indica o ordenamento constitucional. De conseqncia, pode-se afirmar, com segurana, que a manuteno do jus proprietatis est condicionada ao cumprimento de tal finalidade. Vale mencionar, por se amoldar como uma luva ao aqui exposto, precedente, tomado sem discrepncia, pela 8 Cmara Civil do Tribunal de Justia de So Paulo na Apelao Cvel 212.726 1/8, oriunda da Comarca de So Paulo 40. Ocupavam-se os autos de ao reivindicatria, proposta em 1985, pelos titulares do domnio de nove lotes de terreno no Loteamento Vila Andrade, subdistrito de Santo Amaro, adquiridos em 1978 e 1979. Votando pelo provimento do apelo dos rus, o em. Des. Jos Osrio argumentou: a) o objeto do litgio se encontrava em favela consolidada faz vinte anos, dotada de servios pblicos de gua, iluminao pblica e luz particular, residindo nos nove lotes cerca de trinta famlias; b) os lotes de terreno reivindicados h muito tempo no passavam de mera abstrao jurdica, tragados que foram por favela consolidada por fora de uma certa eroso social, sendo foroso vislumbrar que o objeto do domnio, como coisa corprea, perecera diante da realidade ftica, ocasionando, na forma dos arts. 77 e 78, I e III, do Cdigo Civil pretrito, a perda do prprio direito; c) o desalojamento forado de trinta famlias, compostas por mais de 100 pessoas, todas inseridas em comunidade urbana de favela j estabilizada, implicaria numa operao-cirrgica de natureza tico-social inconcilivel com a vida e a natureza do Direito, cuja dimenso normativa no inseparvel de sua dimenso valorativa ou axiolgica; d) a funo social que deve satisfazer o direito de propriedade, nos termos das normas vigentes com a Constituio de 1988, limita o alcance da potestade de reivindicar, contida no art. 524 do ento Cdigo Civil, de sorte a que a sua movimentao no possa ser feita, como no caso em exame, de forma anti-social. buscando otimizar o princpio constitucional da funo social da propriedade que se faz importante a regulamentao diferenciada, sob o prisma da legislao ordinria, da tutela possessria quando estejam em confronto a posse do proprietrio e o interesse social de uma coletividade de pessoas. o que se pode chamar de litgio possessrio coletivo.

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A ntegra do julgado, que merece ser lida, acha-se publicada na RT 723/204-208.

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Nesses casos, h de serem estabelecidos limites ao deferimento de medida liminar e a necessidade de chamamento do rgo fundirio competente para, se for a hiptese, declarar o imvel de interesse social. J existe nessa direo o Projeto de Lei 1.958, de 28-10-99, de autoria do Deputado Ado Preto, alterando o Cdigo Civil e o Cdigo de Processo Civil. A iniciativa muito boa. No entanto, penso comportar a proposta algumas modificaes, as quais no desfiguram o seu objetivo principal. Eis bosquejo de disciplina do litgio possessrio coletivo, cada vez mais freqente em nossa realidade urbana e rural: Art. 1o O art. 1.200 da Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002 Cdigo Civil passa a vigorar com a seguinte redao: Art. 1.200. justa a posse que no for violenta, clandestina ou precria, e desde que o seu titular esteja promovendo o adequado aproveitamento do bem, ou demonstre a inteno em faz-lo. Art. 2o Os arts. 927, 928 e 929, da Lei 5.869, de 11 de janeiro de 1973 Cdigo de Processo Civil passam a vigorar com a seguinte redao: Art. 927............................................................................. V que se encontra promovendo o adequado

aproveitamento do imvel, ou a demonstrao da inteno de faz-lo. Art. 928.............................................................................. 1o...................................................................................... 2o Em caso de litgio coletivo pela posse de imvel, a medida liminar, que somente ser deferida aps audincia de justificao prvia, depende da demonstrao pelo autor do requisito do art. 927, V, deste diploma legal. Art. 929..............................................................................

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1o Nos casos de litgio possessrio coletivo, uma vez no demonstrado, pelo autor, o requisito do art. 927, V, o juiz determinar a notificao do rgo ou ente fundirio municipal ou federal, conforme se trate de imvel situado em zona urbana ou rural, respectivamente, para, em 60 dias, prorrogveis por igual prazo, se for o caso, emitir declarao de interesse social. 2o Proferida declarao de interesse social, o processo possessrio ficar suspenso at que se consume o processo de desapropriao, instante em que aquele ser julgado extinto sem julgamento de mrito. 3o Versando o objeto do litgio sobre terreno pblico, cujo requisito do art. 927, V, no tenha sido demonstrado, podero os rus, em sua resposta, solicitar o deferimento de legitimao de posse na forma da Lei 6.383/76, se aquele for rural, ou o direito concesso gratuita do direito real de uso para fins de moradia, prevista no Decreto 271/67, caso aquele possua destinao urbana. 4o Os 1o, 2o e 3o, deste artigo, aplicam-se na hiptese de ao reivindicatria promovida contra uma coletividade de pessoas. 5o Intervir obrigatoriamente na demanda o Ministrio Pblico

Pela proposta acima, v-se que a especulao imobiliria no de preponderar como faculdade principal atribuda ao proprietrio, ocasionando a imensos grupos de cidados a privao de terra para moradia e cultivo. Noutro passo, no s ficam vinculados os particulares, mas igualmente o Poder Pblico, cuja adstrio legalidade configura princpio constitucional intransponvel (art. 37, caput) a lhe impor a reao do ordenamento jurdico pelo uso de seus terrenos em contrariedade ao bem estar geral. A interveno ministerial se justifica pelo elevado interesse social em disputa no litgio.

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7. Palavras finais.

Ao cabo deste escrito, pode-se rematar que o sistema jurdico brasileiro contm inmeros instrumentos capazes de propiciar a justa distribuio da propriedade, inclusive de natureza pblica, com a legalizao dos terrenos que, na cidade ou no campo, venham a ser ocupados pela imensa massa de brasileiros desprovidos de moradia e de terra para uso agrcola. Sem dvida, contribui para a imperfeio do nosso direito positivo, gerando perplexidade e, no raras vezes, confuso nos administradores pblicos, essa pletora de institutos que, visando legar efetividade funo social da propriedade procuram facilitar o acesso do cidado propriedade do solo urbano e da terra. A atuao administrativa dos agentes pblicos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, nas esferas federal, estadual e municipal, cada qual com parcela relevante de competncia deferida constitucionalmente, o fator decisivo para que direitos fundamentais, como o direito moradia e o direito ao cultivo da terra por quem nela trabalha, tornem-se realidade em nosso pas. De concluir-se, portanto, que a ao j pode ser realizada, sem ficar protrada a inovaes legislativas. Iniciativas como a do PREZEIS em Recife (PE), surgida antes mesmo da Constituio de 1988, e daquela vivenciada pela Apelao Cvel 212.726 1/8, demonstram que os princpios constitucionais, como o da funo social da propriedade, e as regras legais que cuidam do seu desenvolvimento, pouco importncia alcanaro se persistirem na frieza de sua generalidade e abstrao. Somente o agir tendente a lhes legar a expansividade e juridicidade de que so portadores satisfaz os anseios do titular do Poder Constituinte. Nesse mister, a criatividade do intrprete imprescindvel, no escopo de extrair do ordenamento o mximo de sua operatividade. Ao finalizar, nosso especial agradecimento pela confiana depositada pelo Min. Csar Asfor Rocha e pelo Juiz Federal Flvio Dino, a fim de que nos fosse entregue a tarefa de realizar este estudo. Tambm o agradecimento s Drs. Neide de Sordi e Jaqueline, da Secretaria de Ensino e Pesquisa do Conselho da Justia Federal, que auxiliaram na coleta do material informativo utilizado. Idem ao Dr. Paulo Csar Medeiros de Oliveira Jnior, Secretrio do Gabinete Civil da Prefeitura de Natal, s Drs. Eleonora Silva e Florsia Pessoa Silva, servidoras da Secretaria Municipal de Urbanismo de Natal, Dr. Viviane Mouro, Procuradora-Chefe do INCRA no RN, e ao Dr. Francisco Sales Matos, Procurador do Estado do RN, pela disposio em dividir conosco o relato das dificuldades de suas experincias funcionais.

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