El camino del cambio en El Salvador

Creando las bases de una sociedad democrtica, incluyente y equitativa

Gobierno de El Salvador, mayo 2012

Introduccin
[1.] Casi tres aos han pasado desde que el primer gobierno de izquierda elegido democrticamente lleg al poder en El Salvador. En ese entonces, una de las principales promesas de campaa que permiti aglutinar a amplios sectores revolucionarios, democrticos y progresistas alrededor de la candidatura de Mauricio Funes1 fue el compromiso de impulsar un proceso de cambio estructural einstitucionalque,porunaparte,contribuyeraasolucionardemaneragraduallos principales problemas que afectan a la poblacin, y por otra, posibilitara la construccin,enelmedianoylargoplazo,deunasociedadmsjusta,democrtica, inclusiva y solidaria, como la que soaron (y por la que muchos murieron y se sacrificaron) cientos de miles de jvenes, hombres y mujeres a lo largo de la historianacional. [2.] El candidato Funes y su equipo de trabajo siempre tuvieron clara la diferencia que existe en trminos de poder entre victoria electoral y triunfo revolucionario y haba plena conciencia de que la nueva administracin gobernara e impulsara el procesodecambioencondicionesinternasyexternasmuyadversasyenmediode la crisis ms profunda del capitalismo mundial en su fase de globalizacin. En consecuencia, se asumi desde el principio que la tarea histrica fundamental del primer gobierno de izquierda no era, como algunos sugieren, hacer la revolucin,sinomsbiendesencadenarunprocesoslidodecambioestructurale institucional que permitiera sentar las bases sobre las cuales futuros gobiernos comprometidosconelcambiopudieranseguirconstruyendo. [3.] Por las razones anteriores, durante la campaa electoral y luego, en el perodo de transicin de mando, se hizo un anlisis constante de los contextos poltico, econmico y social, tanto nacionales como regionales e internacionales, en los que la nueva administracin ejercera el poder a partir de junio de 2009. Este ejercicio tuvo como objetivo definir la naturaleza, el contenido y el alcance del cambio que
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de manera realista se poda aspirar. Al final se concluy que el principal legado que el gobierno del presidente Funes podra dejarle al pas no era la transformacin total de la sociedad, sino otro ms modesto, pero fundamental en trminos histricos: impulsar un proceso de cambios estructurales e institucionales que permitieramodificarporprimeravezenlahistoriadelpaslaformadeejercerelpoder,que profundizara la democracia y quesentara las bases de un nuevo modelo econmico y social. Esto supona, por supuesto, reformar de manera profunda el aparato gubernamentalyponerloenfuncindelprocesodetransformacin. [4.]Ahoraqueestporcumplirseelterceraodeestaadministracinyqueelpas ha entrado en otro ciclo poltico electoral,2 es un momento propicio para realizar un recuento general sobre el cambio iniciado en junio de 2009, destacando la dimensinestructuralytransformativadedichoproceso,ascomosusimpactosde corto, mediano y largo plazo.3 En concreto, se pretende informar a la poblacin salvadorea sobre la labor del gobierno de la repblica, as como contribuir a un mayor entendimiento sobre el proceso poltico indito que ha tenido lugar en el pas. A la vez, se busca llamar la atencin de todas las fuerzas sociales y polticas comprometidas con la democracia y la justicia social sobre la necesidad de reafirmar y fortalecer las alianzas polticas y sociales que permitan impulsar y profundizar los cambios estructurales e institucionales necesarios para construir unmejorpas. [5.] Con tales propsitos, el presente documento se ha dividido en cuatro partes. La primera incluye un breve resumen del diagnstico poltico, econmico y social que sirvi de base para la formulacin de la estrategia de cambio que impulsa el gobierno de la repblica desde junio de 2009. En la segunda, se presenta la estrategia global de cambio, sus objetivos estratgicos y sus fases de implementacin. La tercera aborda, desde una perspectiva estructural y transformativa, los principales cambios que ya han ocurrido o que estn teniendo lugar en las esferas del poder, de la economa y de la sociedad, as como sus implicacionesparaelbienestarsocial,paraeldesarrolloyparalademocracia.Enla cuarta parte se presenta la agenda pendiente de cambios que la presente administracinpretendeimpulsarenloquerestadelmandato.

El diagnstico de la realidad que sustent la estrategia de cambio

[6.] Durante el perodo de campaa electoral, el entonces candidato Mauricio Funes y su equipo de trabajo debatieron de forma constante la estrategia que se seguira para llevar a cabo el proceso de cambio estructural e institucional, en el caso de que se lograra llegar a la Presidencia de la Repblica.4 Se parti de un anlisis que incluy un diagnstico de la situacin socioeconmica as como una valoracin sobre la estructura de poder existente en el pas y sus implicaciones en trminos del tipo y del ritmo del cambio que en realidad se poda inducir. En particular, se analiz con cuidado cuales seran los verdaderos mrgenes de maniobra que tendra el nuevo gobierno para la definicin e implementacin de polticas pblicas y cmo dichos mrgenes podran modificarse en funcin de las actuaciones de los diferentes actores de poder, tanto nacionales como internacionales. Las conclusiones (e implicaciones) ms importantes del anlisis fueronlassiguientes: a) En el plano del poder se parti de un hecho bsico: que el eventual triunfo en las elecciones y el acceso al control del rgano Ejecutivo no significaba que la nueva administracin sera capaz de implementar todos los cambios estructurales e institucionales que el pas requera. Por el contrario, se asumi que la configuracin histrica de poder no solo continuabaintacta,sinoquesehabafortalecidoenlasltimasdcadas,y que por tanto era imprescindible establecer alianzas polticas y sociales (nacionales e internacionales) que modificaran la correlacin de fuerzas a favor del cambio. Se concluy adems que para modificar la estructura de poder sera necesario desarrollar una nueva forma de gobernar o,
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dicho de otro modo, de cambiar la forma de ejercer el poder en el pas. Este punto es fundamental para entender la actuacin del presente gobierno, ya que al contrario de otras visiones de izquierda, siempre se tuvo clara la diferencia que existe en trminos de poder entre victoria electoralyrevolucin. b) Vinculado con lo anterior, se estableci de manera estratgica que las posibilidades de xito del nuevo gobierno dependeran de su capacidad de asegurar la gobernabilidad democrtica. Por esta razn se interioriz desde el inicio que el proceso de transformacin estructural e institucional se efectuara en el marco que define la Constitucin de la repblica; es decir, en el contexto del respeto del estado social de derecho, del rgimen poltico democrtico y de la existencia de una economa de mercado, en donde el sector privado tiene un rol central en el proceso de inversin y de generacin de empleo. Este reconocimiento supona, por una parte, establecer un nuevo tipo de relaciones con el sector empresarial que no implicara la subordinacin del Gobierno a los intereses privados; y por otra parte, impona el reto de generar un clima mnimo de confianza para la inversin privada, tanto nacional como extranjera.5 c) En la dimensin econmica, se parti de la constatacin emprica de que el modelo econmico y social que se heredara estaba totalmente agotado,6 y que por tanto el reto fundamental del nuevo gobierno desde una perspectiva estratgica sera sentar las bases de uno nuevo, que estuviera fundamentado en el dinamismo de la inversin productiva, en la existencia de una fuerza laboral calificada y productiva y que fuera capazdeasegurarunadistribucinequitativadelariqueza.7Adems,era seguro que la nueva administracin gobernara en medio de la crisis econmica y social ms grave desde la poca de guerra, y en el momento en que Estados Unidos y el capitalismo mundial se encontraban en la crisis financiera ms profunda desde la gran crisis de los aos treinta del siglo pasado. Por ello, se concluy que para avanzar en el proceso de cambio prometido se requerira disear una estrategia novedosa y creativa que combinara medidas de corto plazo para lidiar con la crisis y medidas estructurales cuyo impacto pleno solo se concretara en el medianoplazo.

d) Relacionado con lo anterior, se proyect que durante todo el perodo de gobierno, y en particular en el primer ao y medio, los mrgenes para la definicin e implementacin de polticas pblicas seran bastante reducidos. Esto debido a la persistencia de la crisis econmica interna8 e internacional, a la grave situacin fiscal resultante de la cada de los ingresos tributarios9 y a la adopcin de medidas populistas del ltimo gobierno de ARENA10; a los escasos instrumentos de poltica econmica disponibles para lidiar con la crisis11, y a la existencia de un aparato gubernamental obsoleto, ineficiente y centralizado que haba sido restructurado profundamente durante veinte aos por los cuatro gobiernos de la derecha a favor de algunos intereses empresariales y en detrimentodelastareasdeldesarrollo.12 e) Asimismo se previ que el nuevo gobierno enfrentara un entorno potencialmente adverso para la inversin privada: persista la crisis econmica internacional, regional y nacional; existan reservas y temores por parte de los sectores empresariales hacia el FMLN y haba incertidumbre, entre los grupos de poder econmico sobre el futuro manejo econmico, derivada de su prdida de control sobre el gabinete de gobierno especialmente el gabinete econmico.13 Adems, surgieron diferencias durante la campaa electoral entre el candidato presidencial y algunos miembros de la dirigencia del FMLN en lo concerniente a temas sensitivos para los empresarios, como es el caso de la dolarizacin, los tratados de libre comercio, los controles de precios y las relaciones internacionales, en particular con Estados Unidos y Venezuela.14 En fin, se esperaba que el nuevo gobierno enfrentara durante toda la gestin la franca oposicin de una parte del sector privado organizado y de algunos empresarios vinculados histricamente al partido ARENA. Sin embargo, se consider que exista la posibilidad (y la necesidad) de establecer relaciones cordiales y de cooperacin con empresarios nacionales e internacionales y se constat que exista un importante sector empresarial comprometido con los cambios, con el que sepodanestableceracuerdosyalianzas. f) En el mbito social, se anticipaba que la llegada del primer gobierno de izquierda al poder generara enormes expectativas de cambio que se traduciranenunaumentodelasdemandassocialespormuchasdcadas postergadas,sobretododepartedelossectoressocialesorganizados,que ademsreclamaranunamayorparticipacinenlatomadedecisionesde
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polticapblica.Estasituacincoincidiraconunaumentodelapobreza15 y la marginalidad provocada por la disminucin de las remesas familiares16 a causa de la crisis en Estados Unidos; por el aumento del desempleo17 y del subempleo, derivado de la cada de la produccin nacional; por la existencia de un deficiente sistema de servicios sociales bsicos, sobretodo en el mbito de la salud pblica y por la ausencia de una poltica social efectiva que protegiera a la poblacin ms vulnerable delimpactodelacrisiseconmica. g) Respecto a los retos que enfrentara la futura gestin gubernamental se identificaron,entreotros:lafaltadeexperienciademuchosdelosfuturos funcionarios y funcionarias de alto nivel en las labores pblicas; la existenciadeunaburocraciaestatalnonecesariamenteidentificadaconel proceso de cambio y en parte conformada por seguidores y cuadros del partido ARENA y la composicin del Gobierno, que reflejara en buena medida la poltica de alianzas electorales del candidato Funes, lo que poda traducirse en potenciales problemas de coordinacin interinstitucional.Adems,nosedescartabanconflictosentreelGobierno y la dirigencia del partido FMLN debido al disentimiento en temas como la agenda econmica y la agenda internacional, y a la forma en que cada unoentendaelconceptoyelalcancedelcambioylaformadegobernar. h) Ante la nueva composicin de la Asamblea Legislativa, que le otorgaba veto a los dos partidos mayoritarios en las decisiones que requeriran mayoracalificadaelFMLNobtuvo35yARENA32,seconcluyque lanicamaneradeevitarlaingobernabilidadydenoquedaratrapadoen los intereses partidarios era mediante la adopcin de una poltica de alianzas realista y pragmtica con todos los institutos polticos que constituan ese rgano. Se tena la plena conviccin de que solo de esta manera se poda asegurar la gobernabilidad democrtica del pas, avanzar en la agenda de cambios y acceder a los recursos externos requeridosparafinanciarlainversinpblica.18Laexperiencialegislativa de los ltimos tres aos ha mostrado la validez de este planteamiento. Dada la recomposicin de la Asamblea Legislativa luego de la divisin del partido ARENA, el gobierno de la repblica tuvo que desarrollar una poltica de alianzas pragmtica pero responsable, tanto con el partido FMLN como con otros partidos de derecha, para alcanzar las mayoras necesarias que permitieran impulsar la agenda de cambios y asegurar la gobernabilidaddemocrtica.
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i) En el plano internacional se consider que era factible que un eventual gobierno de izquierda tuviera muchas simpatas y virtuales aliados, lo que representaba una oportunidad nica para construir una coalicin internacional que por una parte sirviera de contrapeso a los poderes fcticosinternosque seopondran a los cambios; y por otra, contribuyera a ampliar los mrgenes de maniobra del Gobierno mediante la obtencin de financiamiento externo fresco y el apoyo tcnico y poltico de la comunidad internacional. En cuanto a las relaciones con Estados Unidos, no caba dudadela importancia estratgica de reforzar las relacionescon ese pas,19 pero sin caer en la poltica de sumisin practicada por los gobiernos de ARENA. Igualmente se defini desde el principio que se profundizaran las relaciones con Centroamrica, el resto de Amrica Latina y el Caribe, se reanudaran las relaciones con Cuba y se fortaleceran las relaciones con Venezuela pero que no se formara parte delainiciativaALBA. [7.] Con base en el anlisis anterior se defini una estrategia poltica que comenz aimplementarsedurantelacampaaelectoralyquesetermindeafinarenlafase llamada de transicin, es decir, desde el momento en que se conoci la victoria electoral hasta el momento que se asumi formalmente el control del rgano Ejecutivo,el1dejuniode2009. [8.] El diagnstico realizado fue esencialmente correcto, aunque incompleto. Adems, desde junio de 2009 hasta la fecha han ocurrido varios sucesos imprevisibles que han complicado la labor gubernamental, incidiendo de manera negativa en la actividad econmica y afectando las condiciones de vida de la poblacin. Sin duda alguna el hecho ms notable que nadie en el pas poda haber anticipado ha sido el impacto negativo de los eventos naturales ocurridos durante la presente administracin. En efecto, El Salvador ha sufrido cinco fenmenos climticos de gran magnitud en apenas tres aos: cuatro tormentas tropicales Ida, Agatha, lex y Mathew y la depresin tropical 12E. Juntas ocasionaron 244muertes,afectaronamsdemediomillndepersonasyobligaronaalbergarse a ms de 86 mil. Los daos materiales ocasionados por estos fenmenos han sido enormes: solamente las tormentas Ida y Agatha, y la depresin tropical 12E, ocasionaron daos y prdidas por un monto de 1267.3 millones de dlares, que equivale al 5.9% del producto interno bruto (PIB). Adems, los daos ocasionados en la produccin nacional impidieron alcanzar las metas proyectadas de
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crecimiento. Por ejemplo, el impacto negativo de la depresin tropical 12E sobre la produccin sobre todo agropecuaria fue de alrededor de un punto porcentual del PIB. Esta fue la razn por la que la tasa de crecimiento del PIB del ao 2011 fue de solo 1.5% y no 2.5%, como estaba originalmente programada. CUADRO1 ElSalvador,daoscausadospordesastresnaturalesrecientes

Fallecidos Afectados Albergados Nivelmximo deagua acumulada Promedio nacionalde agua acumulada Daosy prdidas estimadas Agricultura TormentaIda (noviembre,2009) 198 122000 4200 483mm(19in) TormentaAgatha (mayo,2010) 12 120000 14800 672mm(26.4in) Depresintropical12E (octubre,2011) 34 500000 560000 1513mm(59.5in)

248mm(9.7in)

274mm(10.7in)

747mm(29.4in)

314.8millonesdedlares (1.44%delPIB)

Territorios afectados Puentes Viviendas daadasyen riesgo Daosen carreteras Escuelas daadas Unidadesde saluddaadas

112.1millonesde dlares(0.5%del PIB) Daosencosechasde Daosencultivos, granosbsicosyen granosbsicosy cultivodelcafpor27.5 otrospor11.4 millonesdedlares millonesdedlares Buenapartedela Zonacentral,enespecial, zonaorientaly SanVicenteyLaPaz costera 55daados24 25daados colapsados 2350 132carreteras 111 28 8272 61carreteras 378 20

902.4millonesde dlares(4%delPIB) Daosencultivos, granosbsicosyotros por105.3millonesde dlares Daosen181 municipios(70%del pas) 26daados8 colapsados 8118 40%delaredvial 947 19hospitales238 unidadesdesalud

FUENTE:ElaboradoapartirdedatosdelaComisinEconmicaparaAmricaLatinayelCaribey SecretaraTcnicadelaPresidencia,2012

 [9.]Demanerasimultneaaestoseventosnaturales,eneltranscursodelapresente administracin, hubo dos choques econmicos externos: uno de oferta, provocado porlacrisisinternacional,yparticularmentedeEstadosUnidos,enlosaos2008y 2009, que llev al pas a la crisis econmica ms grave desde la poca de guerra y que ocasion aumento notable del desempleo; y uno de precios, entre 2010 y 2011, provocado por el aumento internacional de los precios de los alimentos y del petrleo y sus derivados, que se tradujo en un aumento de la inflacin interna, lo queasuvezafectnegativamenteelcostodelavidayloscostosdeproduccinde lasempresas. [10.]En suma, desdeel ao2009 hastalafecha, los choques internos y externos de naturaleza econmica y extra econmica que han afectado negativamente al pas y las condiciones de vida de la poblacin, han reducido los mrgenes de maniobra de la presente administracin para la definicin e implementacin de polticas pblicas, ya que han puesto presiones adicionales a las finanzas pblicas, y han obligado a reorientar recursos que estaban destinados a otras prioridades nacionales.Demaneraqueseharetrasadoeldiseoyeldesarrollodeprogramasy proyectosestratgicosparaprocurarelcambioestructuraleinstitucional.

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GRFICO1 ElSalvador,evolucindelospreciosinternacionalesdelosalimentosydel barrildepetrleo(dlares/toneladaypreciospromedios)

800 700 600 500 400 300 200 100 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Maz amarillo Trigo Precio promedio barril de petrleo Maz blanco Arroz blanco

FUENTE: Datos de la Confederacin Nacional de Asociaciones de Productores AgropecuariosyelBancoCentraldeReserva,2012.

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La estrategia de cambio y sus fases de implementacin

[11.]Ademsdelobjetivoobviodeganarlaseleccionespresidencialeslaestrategia poltica implementada en la campaa electoral tambin busc generar las condiciones mnimas que posibilitaran la gobernabilidad del pas y la ampliacin de los espacios de maniobra para enfrentar la crisis econmica y fiscal una vez se accediera al gobierno. Con eso en la mira se tomaron acciones para reducir la incertidumbre y la ansiedad de los sectores empresariales y de algunos sectores medios y profesionales, as como para evitar una fuga masiva de capitales. El compromiso del candidato Funes con la democracia, de respetar el orden constitucional y por tanto la propiedad privada en funcin social y el estado de derecho; la definicin precisa y contundente sobre temas sensibles como la dolarizacin, los tratados de libre comercio, las privatizaciones, los controles de precios, las relaciones con Estados Unidos y Venezuela, y la conformacin, en la etapadetransicin,delequipoeconmico20formaronpartedeestaestrategia.21 [12.] La estrategia poltica se resumi en el concepto de cambio seguro, en el sentidodequeelprocesodecambioestructuraleinstitucionalqueseimpulsarase caracterizara por su gradualidad, su predictibilidad y su compatibilidad con el orden constitucional vigente. Por supuesto, este eslogan no solo era un asunto de campaa, sino que reflejaba el pensamiento poltico y democrtico del candidato Funes y su equipo de asesores y tena como fundamento el diagnstico sobre el poder recin expuesto. Ya en el gobierno, la estrategia de cambio seguro sirvi de marcogeneralparalaelaboracindelPlanQuinquenaldeDesarrollo20102014. [13.] Una vez conocido el resultado electoral se comenz a preparar la transicin. Estaetapaeradecisivadebidoalanecesidadimperiosadequeelgobiernosaliente tomara medidas fiscales que ampliaran los mrgenes de maniobra del nuevo para
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lidiar conla crisis fiscal,que en ese momento estaba fuera de control. De hecho, en junio de 2009, cuando el presidente Funes asumi el control del rgano Ejecutivo, el dficit fiscal era de 1393.8 millones de dlares, cantidad equivalente al 6.3% del PIB. Pero lo ms grave era la crisis de liquidez, que se expresaba en una incapacidad del Gobierno de honrar sus compromisos de corto plazo, incluido el pagodelaplanillasalarial,laprovisindebienesyserviciosbsicosyelpagodela deuda. [14.] Por otra parte, el perodo de transicin era fundamental para asegurar una estabilidad social y poltica mnima que favoreciera el inicio de la nueva gestin, y por el hecho de que era la primera vez en la historia del pas que ocurra una alternanciaentreungobiernodederecha(quellevabacasiveinteaosenel poder) y uno de izquierda elegido democrticamente. Desde otra perspectiva, la transicin tambin era esencial para el presidente electo y su equipo de trabajo, quienes tenan la tarea monumental de definir un programa de corto plazo para enfrentarlacrisiseconmicaysocialyelretohistricodecambiar,desdeelmismo inicio,laformadegobernar. [15.] En trminos del proceso de cambio, los hechos ms relevantes de la fase de transicinfueronalmenostres.Elprimerofuesindudahaberlogradounanotable estabilidad poltica,22 que a su vez evit la fuga decapitales y posibilit que el pas continuara funcionando sin sobresaltos. El segundo fue la negociacin e implementacin de medidas fiscales relacionadas con el manejo de la deuda pblica interna y externa, acordadas por los equipos de transicin del gobierno saliente y del entrante, ypromulgadas porla AsambleaLegislativa con el respaldo de todos los partidos polticos all representados.23 Estos acuerdos no solo ampliaron los mrgenes de maniobra del nuevo gobierno en el rea fiscal sino que adems contribuyeron a aumentar la confianza de la comunidad internacional, ya que representaban una prueba concreta del compromiso del presidente Funes con laestabilidadmacroeconmicayfiscal. [16.] De manera complementaria el equipo econmico del presidente Funes estableci contactos y negociaciones con los organismos financieros internacionales, particularmente con el Fondo Monetario Internacional (FMI), con el que el gobierno de Antonio Saca haba firmado un acuerdo Standby que en el momento de la campaa electoral no estaba vigente debido al incumplimiento de
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las metas fiscales. En una reunin crucial realizada en Guatemala, el equipo econmicodelgobiernoelectohizounarenegociacinconlasautoridadesdelFMI. El nuevo acuerdo tendra una duracin de tres aos, lo que le permitira al nuevo gobierno manejar las finanzas pblicas y la deuda desde una perspectiva de mediano plazo. Por el lado del gasto se acordaron medidas poco ortodoxas, como el aumento de la inversin social para proteger a la poblacin ms pobre de los efectos de la crisis econmica nacional e internacional y la utilizacin de la inversin pblica como un instrumento contracclico para generar empleos y coadyuvar a la reactivacin de la economa durante la crisis. Como puede observarse, el acuerdo negociado con el FMI est lejos de ser un programa ortodoxo y neoliberal, como sostienen algunos detractores del Gobierno, ya que los programas tradicionales de ese instituto propugnan por un ajuste fiscal basado en la reduccin del gasto (incluido el gasto social) y de la inversin pblica, lo que sueleacarreargrandescostossociales,sobretodoparalapoblacinmspobre. [17.] El tercer hecho importante de la transicin fue la elaboracin del Plan Global Anti Crisis. Una vez ampliados los espacios fiscales y asegurada la gobernabilidad en el corto plazo, el equipo econmico del nuevo gobierno se concentr en disear laestrategiadecambioestructuralqueseimpulsaraapartirdel1dejuniode2009. Con base en la nueva informacin econmica y fiscal proporcionada por el gobierno saliente y por los organismos financieros internacionales que indicaba quelacrisiseconmicaylasituacinfiscaleramuchomsgravedeloquesecrey enuninicioytomandoenconsideracineldiagnsticoelaboradoenlacampaa electoral,seprocedia disear un programa dedieciocho meses,que se denomin Plan Global Anti Crisis. Lo novedoso de este programa era que combinaba medidasdecortoplazodestinadasalidiarconlacrisiseconmicayaprotegerala poblacin ms vulnerable, con medidas de naturaleza estructural diseadas para iniciar, an en medio de la crisis, el camino del cambio estructural e institucional (ver recuadro 1).24 Debido a la emergencia provocada por los fenmenos naturales adversos (particularmente por las tormentas Ida y Agatha), hubo un retraso en la implementacin de algunas medidas contempladas en el Plan que seran impulsadasduranteelprimeraoymedio. Taleselcaso,porejemplo,delabanca estatal de fomento y la elaboracin de polticas pblicas sectoriales. Adems, algunos programas sociales estratgicos sufrieron recortes importantes porque se hizo una reorientacin de recursos financieros hacia la emergencia y la reconstruccin.
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[18.] Como ya se mencion, de manera simultnea al proceso de elaboracin del Plan Global Anti Crisis en la fase de transicin se defini la estrategia de cambio estructural e institucional que se impulsara durante la administracin del presidenteFunes.Suobjetivocentraleraysiguesiendoconsolidaryprofundizarla democracia y sentar las bases de un nuevo modelo econmico y social. Por esta razn, el Plan Quinquenal de Desarrollo 20102014 est estructurado alrededor de estosdospilaresestratgicos. RECUADRO1 ElSalvador,PlanGlobalAntiCrisis,junio2009diciembre2010
Componentes Apoyoala producciny generacinde empleo Medidas Creacindelabancaestatalparaelfomentoproductivo Creacindelsistemadegarantasestatalesparaelaccesoa crditoproductivo Importacinydistribucinapreciodecostodefertilizantesa pequeosymedianosproductoresagrcolas IntroduccindelProgramadeApoyoTemporalalIngreso Ampliacinymejoramientodeserviciospblicose infraestructurabsicaen32comunidadesdeextremapobreza severa Programadeconstruccinymejoramientodeviviendasde interssocial AmpliacinyfortalecimientodelprogramaComunidades Solidarias(RuralesyUrbanas) Creacindelprogramadeatencinintegraldesaludy nutricin AmpliacindelProgramadeAlimentacinEscolaracentros educativosurbanos Dotacingratuitadeuniformesytilesescolares Garantayextensintemporaldeserviciosdesaluddel InstitutoSalvadoreodelSeguroSocial Eliminacindecuotasenelaccesoaserviciosdesalud pblica Dotacindemedicamentosesenciales

Sistemade ProteccinSocial Universal

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Fortalecimientode lasfinanzas pblicas

Austeridaddelgasto Combatealaelusin,laevasin,elcontrabandoyla corrupcin Racionalizacindelossubsidios ReestructuracindelaparatodelEstado PromocindelaLeydeAccesoalaInformacinPblica

Construccinde polticasdeestado paraeldesarrollo

Convocatoriaadilogonacional CreacindelConsejoEconmicoySocial Creacindeconsejossectoriales Elaboracindepolticasdeestadoentemasestratgicos

FUENTE:SecretaraTcnicadelaPresidencia,2010. [19.] En lo referente a la democracia, el principal cambio que se espera alcanzar al final de la presente administracin es avanzar de forma significativa en la democratizacin del ejercicio del poder mediante la creacin y fortalecimiento de unainstitucionalidadquegaranticelaparticipacinactivadelasociedadcivilenla definicin, implementacin y fiscalizacin de las polticas pblicas; que fortalezca elestadosocialdederechoylaconvivenciademocrticayqueconsolideelsistema depesosycontrapesos,propiodeunsistemaenverdaddemocrtico. [20.] Con respecto al nuevo modelo econmico y social la apuesta principal del gobiernodelarepblicaesdejarsentadassusbasesyavanzarenlasolucindelos principales problemas que afectan a la poblacin, sobre todo la ms pobre y excluidaylossectoresmedios.Estosuponegenerarprocesossostenidosdecambio estructuraleinstitucionalenlassiguientesreas: a) Avanzar de manera gradual, pero sostenida, en la solucin de los principalesproblemasqueafectanalapoblacinsalvadorea,enespecial los relacionados con la falta de empleos e ingresos, la pobreza y la desigualdad,ylainseguridadyelcrimen. b) Lograr progresos sustantivos en las dos apuestas estratgicas de desarrollodefinidasporlapresenteadministracin:convertirElSalvador en un pas productor neto de alimentos y en un centro regional e
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internacional de servicios logsticos, tursticos e industriales, fundamentadoenlacalidaddeltrabajodesugente. c) Generar las condiciones para desencadenar un proceso sostenido de inversin productiva en el mediano y largo plazo, con el fin de terminar con el actual patrn de crecimiento basado en el consumo y la especulacin y con el crculo vicioso de bajo crecimientobaja inversin bajoniveldeempleoasociadoaesemodelo. d) Crearlasbasesinstitucionalesyeconmicasquefavorezcanypromuevan el surgimiento y fortalecimiento de todos aquellos agentes econmicos que sern, en el mediano plazo, junto con los empresarios y empresarias de todos los tamaos, uno de los actores principales sobre los que se sustentar el nuevo modelo econmico y social. Estos actores son las micro, pequeas y medianas empresas, los productores individuales y asociativos,elsectorcooperativoylasmujeresproductoras. e) Instaurar e institucionalizar nuevos mecanismos de distribucin del excedente econmico que permitan una redistribucin ms equitativa de la riqueza. Esto significa devolverle al Estado su funcin redistributiva por medio de la implementacin de una poltica fiscal globalmente progresiva y de una nueva poltica social basada en derechos y en el principio de la universalidad. Implica, a su vez, promover la generacin deempleosbienremuneradosydecalidad. f) Sentar las bases de una nueva reinsercin internacional de la economa salvadorea mediante la reduccin gradual de la excesiva dependencia de pocos productos de exportacin y de pocos mercados de destino de estos. Esto supone avanzar en la diversificacin del sector exportador y en el fortalecimiento de las relaciones econmicas y comerciales con Centroamrica, Amrica Latina y los pases emergentes como Brasil, ChinaeIndia. g) Promover la participacin de la sociedad civil en la planificacin del desarrollo econmico y social, lo que comporta la conformacin de un sistema de planificacin que involucre a la ciudadana en la definicin e implementacin de polticas pblicas y que haga propuestas en las

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discusiones sobre el tipo de desarrollo que se desea impulsar en los diferentesterritorios. [21.] Desde un principio el presidente Funes y su equipo de trabajo identificaron que era necesaria una profunda restructuracin, modernizacin y fortalecimiento del Estado,enparticulardelrganoEjecutivo,queeradondesetendramayorcontrol. Era indudable que con el aparato gubernamental existente era en la prctica imposible impulsar los cambios estructurales e institucionales que el pas requera. Por ello, en el Plan Quinquenal de Desarrollo 20102014 se apuesta por la construccin, en el mediano plazo, de un Estado fuerte, moderno y eficiente que cumplaconlasfuncionesquelaConstitucindelarepblicaleotorga. [22.] Con base en lo anterior, se hizo un anlisis minucioso y realista sobre el tipo de reforma del Estado que poda implementarse dada la estructura de poder existente, sin poner en riesgo la gobernabilidad del pas y sin crear una paralizacin de la nueva gestin gubernamental, que adems tena poca experiencia en el manejo de los asuntos pblicos. Al final se descart una reforma radical y abrupta del Estado, como algunos sugeran, debido a los altos costos financierosypolticosqueimplicara. [23.] En su lugar se apost por una reforma del Estado gradual y progresiva, haciendo nfasis en la estabilidad laboral de los empleados pblicos,25 en el fortalecimiento financiero y la transparencia en el uso de los recursos pblicos, en la restructuracin vinculada con el diseo e implementacin de las polticas pblicas y en la creacin de espacios de dilogo social y de participacin ciudadana. En suma, lo que se persegua era mejorar la capacidad de gestin pblica y democratizar el Estado. De esta manera se rompera con el monopolio que histricamente haban ejercido los grupos de poder en las decisiones de poltica pblica. Se defini adems que en una fase posterior, si las circunstancias lo permitan, se instalara el Sistema Nacional de Planificacin, como el instrumentoarticuladordelarestructuracinymodernizacindelEstado. [24.] Una vez definido el contenido de la agenda del cambio estructural e institucional la estrategia de implementacin se dividi en dos grandes fases, vinculadas a distintos momentos del perodo gubernamental. La primera fase
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comprendera el primer ao y medio de gobierno entre junio de 2009 y diciembre de 2010, que coincida con la duracin del Plan Global Anti Crisis. La segundafase,porsuparte,abarcaraelrestodelagestingubernamental,deenero 2011amayo2014. [25.] Con la consciencia de que, al asumir el control del rgano Ejecutivo, el reto principal de la gestin sera lidiar en el corto plazo con la crisis socioeconmica ms grave de los ltimos treinta aos sin abandonar la visin estratgica de largo plazo,durantelaprimerafaselaestrategiadecambiotenalossiguientesobjetivos: a) Detener y revertir la crisis econmica que se haba agravado desde el ltimo semestre de 2008 y que se tradujo en una cada vertical de la produccin, el empleo y los ingresos; y superar la aguda crisis fiscal con el propsito de preservar la estabilidad macroeconmica y de sentar las bases materiales que asegurara, a partir del ao 2011, el financiamiento y la sostenibilidad del proceso de cambio. La superacin de la crisis fiscal permitira adems usar el gasto y la inversin pblica como una herramienta contracclica para contrarrestar en parte la cada de la inversinprivada. b) Proteger a la poblacin ms vulnerable de los efectos de la crisis socioeconmica.Parasuperarlavisincortoplacistadeadministracinde crisis se decidi poner en marcha de manera inmediata y progresiva el nuevoSistemadeProteccinSocialUniversal,queconstituaasuvezuno de los componentes distributivos fundamentales del nuevo modelo econmicoysocialquesepretendainstaurarenelmedianoplazo. c) Construir las bases sociales y polticas que permitieran cambiar la correlacin de poder a favor de los cambios, mediante una nueva forma de gobernar basada en el dilogo y la negociacin y con el apoyo a sectores sociales y econmicos por siempre marginados, que a su vez eran considerados fundamentales para el nuevo modelo econmico y social que se pretenda construir en el mediano plazo. Esto supona iniciar una reforma institucional que permitiera abrir nuevos espacios de dilogoentornodeladefinicindepolticaspblicasyquecoadyuvaraa mejorar la coordinacin dentro del Gobierno y entre este y el resto de la institucionalidad estatal. As se contribuira a que el Estado tuviera
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mayor autonoma con respecto de las elites econmicas, a la vez que se dabanpasosimportantesenlademocratizacinreal. d) Finalmente, la estrategia en esta fase contemplaba la elaboracin del Plan Quinquenal de Desarrollo20102014, que incluira en detalle las polticas, programas y proyectos estratgicos que se implementaran en el perodo de gobierno para materializar el proceso de cambio, as como el establecimiento de las brechas financieras que sera preciso cubrir con recursos internos provenientes de la aplicacin de una reforma fiscal integral y de una mayor movilizacin de recursos externos. Como parte de este proceso se contemplaba el diseo de los principales instrumentos de poltica que posibilitaran, en la segunda fase, generar las transformaciones estructurales e institucionales. Tal eran los casos, por ejemplo, del nuevo sistema nacional de desarrollo productivo y del diseo de las polticas sectoriales estratgicas, que constitua uno de los principales cambios en trminos del manejo econmico. Se contempl adems el diseo del Sistema Nacional de Planificacin y del Sistema NacionaldeEstadsticaseIndicadores. [26.] En resumen, la estrategia de cambio que se defini para el primer ao y mediodegobiernointentaba,ademsdelidiarconlacrisiseconmicayprotegera la poblacin ms vulnerable, sentar las bases materiales, sociales y polticas que permitiran a partir del ao 2011 impulsar un proceso de cambio sostenible, a la vez que buscaba de forma deliberada cambiar las reglas con que histricamente se haba ejercido el poder en El Salvador, lo que supona sin duda, asegurar una mayor autonoma del Gobierno conrespecto delos grupos de podereconmico en todoloconcernientealadefinicineimplementacindepolticaspblicas. [27.] La segunda etapa de la estrategia de cambio comprenda, como ya se ha apuntado, el perodo comprendido entre enero de 2011 y mayo de 2014. Esta fase fue considerada como el desarrollo pleno y la consolidacin del proceso de cambios,yaquesepartadelsupuestodequeparaeseentonceslaimplementacin delPlanGlobalAntiCrisishabradadosusfrutos,esdecir,quelaeconomaestara estabilizada y en vas de recuperacin y reactivacin, que las cuentas fiscales estaran ordenadas y que las principales polticas, programas y proyectos estaran diseados,debidamentefinanciadosyencompletaejecucin.Enestesentido,para
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los aos 2011 y 2012 se estimaba que comenzaran a desarrollarse (y a dar resultadosconcretos)lasprincipalesiniciativasdecambio. [28.] Debido a la concurrencia de situaciones fuera del control del gobierno de la repblica (y del pas) como son los casos de los fenmenos naturales adversos, de los choques econmicos externos y de la oposicin poltica al proceso de cambio,laestrategiadecambiopresentadaconanterioridadsehaatrasadocerca de un ao. Y si se agrega a esto lo complejo que es llevar a cabo cambios estructurales en una sociedad como la salvadorea, se puede explicar en buena medida que el ritmo haya sido ms lento que lo planificado en un principio. No obstante, como podr verse a continuacin, durante los casi tres aos de la gestin del presidente Funes se ha desencadenado un proceso de cambios sustantivos que sin duda estn contribuyendo a la construccin de una sociedad ms democrtica, msjusta,msincluyenteymsequitativa.

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Valoracin general del proceso de cambio en El Salvador

[29.] En las pginas que siguen se sistematizan los principales procesos de cambio estructural e institucional ocurridos durante la presente administracin. Tambin se hace un anlisis preliminar sobre los resultados concretos en funcin de los objetivos estratgicos que se espera lograr al final de este perodo gubernamental: profundizar la democracia y sentar las bases de un nuevo modelo econmico y social, avanzando de manera simultnea en la creacin de una nueva institucionalidad estatal y en la solucin progresiva de los principales problemas que aquejan a la poblacin, principalmente a la ms vulnerable, pobre y marginada. [30.] Por razones metodolgicas y de presentacin el anlisis de los procesos de cambioestructuraleinstitucionalsehanagrupadoencincograndescategoras: Los cambios en la forma de gobernar y sus efectos en la estructura de poderyenlademocracia. Los cambios en la poltica social y en los mecanismos de distribucin y redistribucin de la riqueza y sus efectos en la pobreza, la inclusin y la equidad. Los cambios en el manejo de emergencias y prevencin de riesgos y en la polticaambientalysusefectosenlavulnerabilidadsocioambiental. Los cambios en los patrones de acumulacin de capital y de produccin y susefectosenlainversin,elempleoyelingreso. Los cambios en el Estado y en el mbito de la seguridad y sus implicacionesparalademocraciayeldesarrollo.

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LOSCAMBIOSENLAFORMADEGOBERNARYSUSEFECTOS ENLAESTRUCTURADEPODERYENLADEMOCRACIA [31.]SindudaunodeloscambiosmsimportantesocurridosenElSalvadordesde junio de 2009 est relacionado con el poder. El triunfo electoral y el posterior accesoalrganoEjecutivodeunacoalicinencabezadaporelpresidenteMauricio Funes significaron una modificacin importante de la matriz tradicional de poder, ya que supuso la emergencia de actores polticos dispuestos a disputarle poder a los sectores histricamente dominantes y a modificar, a partir del control del aparato gubernamental, las reglas de juego que aquellos han utilizado para ejercer suhegemona. [32.]Elprimercambioimportanteenlaesferadelpodereslaconstitucinmisma de la actual administracin gubernamental, que se caracteriza por su amplia participacin y por estar conformada por una coalicin de fuerzas polticas y sociales y de personas provenientes de las ms diversas tendencias y orgenes, incluyendoexfuncionariosyexfuncionariasquetrabajaronengobiernospasados, excomandantes guerrilleros, profesionales e intelectuales. En este sentido, este es un gobierno de unidad nacional, en tanto representa en buena medida la diversidaddelasociedadsalvadorea. [33.] Otro cambio fundamental impulsado por el gobierno de la repblica es la puesta en prctica de una nueva forma de gobernar, en la que las decisiones fundamentalesqueafectanalaeconomayalasociedadsetomanenfuncindelo que se considera mejor para los intereses generales del pas y privilegiando hasta donde es posible a la poblacin ms pobre y vulnerable y a los sectores populares en general, pero sin vulnerar los derechos del resto de sectores de la sociedad. Por lo tanto, y a diferencia del pasado, no se gobierna en funcin de intereses partidarios o de grupos tradicionales de poder. De hecho, y por primera vez en la historia reciente del pas, el Gobierno no le pide permiso a ningn grupo de poder para tomar decisiones estratgicas, y no se permite a ningn sector social, econmico o poltico ejercer ningn tipo de veto sobre las decisiones relacionadas conlaspolticaspblicas.

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[34.] Por supuesto que este proceder ha disgustado a algunos sectores de izquierda, que queran convertir al gobierno nacional en un simple instrumento partidario. Y ha generado malestar y enojo en aquellos sectores de derecha que solan utilizar el aparato gubernamental para beneficio propio. Esta mayor autonoma del gobierno representa un cambio histrico en el pas y deja ver que el sistema de poder construido con base en el control patrimonial del Estado ha sido modificado de manera sustancial. Este cambio en la matriz de poder explica laoposicinsistemtica,radicaly desmesuradade laderechapoltica, dealgunas cmaras empresariales y de algunos medios de comunicacin a la actual gestin. Estos sectores han perdido el control del aparato gubernamental y han visto reducida su influencia en las decisiones que este toma. Por eso otorgan gran importancia a las elecciones presidenciales del 2014, en las que esperan ganar, retomarelcontroldelGobiernoyponerlonuevamenteasuservicio.

[35.] Por otro lado, esta nueva forma de gobernar se ha traducido en una manera diferenteynovedosadeparticipacinciudadanaenladefinicineimplementacin depolticaspblicas.DesdeeliniciodesugestinelpresidenteFunesinstruyque durante su administracin se desarrollara un dilogo social intenso con diferentes sectores de la sociedad civil.26 Como resultado de este proceso, desde el segundo semestre de 2009 se abrieron mesas de dilogo bilaterales, la mayora de la cuales semantienehastahoy;27enellassediscuten,ademsdelaagendareivindicativade cada sector, polticas pblicas, programas y proyectos de trascendencia nacional y se ventilan y se administran las diferencias de visiones y de posiciones que existen entrelosdiferentessectoresyelgobiernonacional. [36.] Si bien estos procesos han enfrentado dificultades y obstculos debido a la poca experiencia de los participantes en este tipo de iniciativas y por las diferentes expectativas que cada uno de los sectores tiene de estos espacios, han mostrado ser un mecanismo eficiente para prevenir y administrar conflictos y para alcanzar acuerdos alrededor de polticas pblicas sectoriales. A la vez han servido para fortalecer la organizacin y la capacidad de interlocucin de los sectores sociales. Los acuerdos alcanzados con la Mesa Agropecuaria28 y con las organizaciones de veteranos y veteranas de guerra del FMLN29 sobre polticas que conciernen a ambos sectores son evidencias claras de las potencialidades que tiene esta nueva forma de gobernar, muy distinta a la practicada por los gobiernos de derecha que descartaron el dilogo y recurrieron de manera frecuente a la imposicin para definireimplementarlaspolticaspblicas.30
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[37.] La conformacin de espacios bilaterales de dilogo ha sido acompaada por procesos participativos de construccin de polticas pblicas con sectores empresariales especficos, que han establecido una nueva forma de relacin con el Gobierno, basada en el dilogo y la negociacin. Bajo esta modalidad se han elaborado un conjunto de polticas sectoriales, como es el caso de la industrial y la de fomento a la produccin. Tambin se ha llegado a acuerdos importantes relacionados con reformas a leyes, por ejemplo, la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercializacin y la Ley de Turismo, entre otras. En esa direccin, el gobierno de la repblica, junto con otros actores sociales, formul la polticanacionaldemedioambiente,loslineamientosparaunapropuestanacional de desarrollo territorial y una propuesta de estrategia nacional de descentralizacinyseanalizaronposiblesregionespiloto. [38.] De manera simultnea, el gobierno de la repblica ha fomentado una poltica deliberada de construccin de espacios institucionales de dilogo. Esta motivacin tiene el doble propsito de promover la participacin organizada de la sociedad en la definicin de polticas pblicas y de generar contrapesos a la participacin empresarial en las instancias gubernamentales.31 Uno de los esfuerzosmsimportantesenestesentidoeslacreacindelConsejoEconmicoy Social (CES), conformado por representantes del sector empresarial organizado, diversas organizaciones sociales, parte del movimiento sindical, el sector acadmicoyelGobierno.32

[39.] Pese al boicot explcito de ciertos sectores de izquierda radical, de la derecha y de algunas cmaras empresariales,33 el CES ha demostrado ser un instrumento muy valioso para administrar conflictos y para alcanzar consensos sobre la visin de pas y sobre polticas estratgicas. Por ejemplo, el primer acuerdo que se logr en el CES fueron las apuestas estratgicas de pas de largo plazo, que fueron incluidas en el Plan Quinquenal de Desarrollo 20102014. Tambin se alcanzaron acuerdos importantes sobre el proyecto de ley de la banca de desarrollo y del proyecto de ley de asocios pblicoprivados, que se encuentra en la Asamblea Legislativa para su discusin y aprobacin. Actualmente el CES est trabajando en propuestasdepolticaspromovidasporlossectoresnogubernamentalesyexisteel compromiso de colaborar con el gobierno en la definicin del contenido y el alcance del proyecto Fomilenio II,34 que comenzar a ejecutarse en la zona costero marinaapartirdelprimertrimestredelprximoao.
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 [40.] Adems del CES, el gobierno de la repblica ha creado nuevos espacios institucionales sectoriales, donde se discuten polticas especficas. Por ejemplo, el Ministerio de Educacin cre el Consejo Nacional de Educacin; el Ministerio de AgriculturayGanadera,elConsejoAgropecuario,yelMinisteriodeEconoma,en cumplimiento con un mandato legislativo, conform el Consejo Nacional de Energa. En todas estas instancias participan representantes de la sociedad civil y del Gobierno. Por su parte, el Ministerio de Relaciones Exteriores desarrolla un dilogo permanente con organizaciones no gubernamentales en el que se discuten temasrelacionadosconlacooperacininternacional.

[41.] Los esfuerzos anteriores han sido acompaados de otro con igual importancia:la creacinde mecanismos institucionales de participacinciudadana en la definicin de las polticas pblicas en los territorios. Es as como surgi la iniciativa Territorios de Progreso, que busca coordinar de mejor manera el trabajo de las instituciones gubernamentales y promover la participacin ciudadana organizada en la planificacin local. El primero de ellos ha comenzado a funcionar en la baha de Jiquilisco,35 donde ya se constituy el Consejo del Territorio.36 En este programa los gobernadores departamentales tienen un rol determinante, ya que de acuerdo a sus nuevas funciones son los encargados de coordinar los comits de gestin departamental y se han convertido en los representantes del gobiernocentralenlosterritorios.Sulaborprincipalescontribuiralacoordinacin entre las entidades pblicas y entre el Gobierno y el resto de la sociedad. De esta manera los gobernadores y gobernadoras han dejado de ser los oficiales polticos delpartidoenelgobiernocomoocurraenelpasado.

[42.] Asimismo se ha instaurado el proceso de planificacin estratgica participativa en los municipios, que se est desarrollando con el proyecto de fortalecimiento de los gobiernos locales. En este caso, la apuesta estratgica es establecer, en ms de cien municipios, mecanismos permanentes de participacin ciudadana, amplios y plurales, con representatividad territorial y sectorial, que garanticen la continuidad y sostenibilidad de los procesos y planes luego del cambio de gobierno local. Tambin se estn acompaando procesos participativos degestindeldesarrolloenlasregionescuencadelroTorola,bahadeJiquiliscoy golfodeFonseca.

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[43.] Otro cambio sustantivo impulsado por el actual gobierno est relacionado con el balance de poder entre los diferentes rganos del Estado. Tradicionalmente ha existido en la prctica una subordinacin de los poderes judicial y legislativo al ejecutivo, de manera que desde la Presidencia de la Repblica el partido en el gobierno impulsaba sus agendas particulares, con lo que se violentaba el precepto constitucionaldeladivisindepoderes.Estaviejaprcticahacesado,yensulugar se ha promovido una poltica de respeto y promocin de la independencia de los tres poderes del Estado, que se ha traducido en una consolidacin de la democracia ya quecadarganotoma decisiones atendiendo a sus propioscriterios y mandatos, fortalecindose de esta manera el sistema de pesos y contrapesos. Es debido a este cambio que en el transcurso de la presente administracin, por ejemplo, la Corte Suprema de Justicia y la Asamblea Legislativa han tomado decisiones importantes que no necesariamente reflejan la posicin del rgano EjecutivoyqueinclusohanafectadodemodonegativolalabordelGobierno.

[44.]Finalmente, sedebe subrayar otra dimensin fundamental de la nueva forma de gobernar impulsada por la presente administracin: el respeto escrupuloso de los derechos humanos y de los compromisos del Estado salvadoreo en este campo, derivados de la Constitucin de la repblica y de tratados internacionales. Ha habido una ruptura con las visiones de los gobiernos anteriores y se ha integrado el enfoque de derechos humanos (y de gnero) en las polticas pblicas. El gobierno de la repblica ha reconocido los derechos de las vctimas de las graves violaciones cometidas durante la guerra y la decisin de implementar medidas adecuadas de reparacin. Esta obligacin est estipulada en los Acuerdos dePazynohabasidoatendida;alcontrario,seadoptunaposicinquenegabala historia y rechazaba la responsabilidad estatal en los crmenes de lesa humanidad perpetrados en aquel perodo. Es as como en enero de 2010 se cre por decreto ejecutivo la Comisin Nacional de Bsqueda de Nios y Nias Desaparecidos durante el Conflicto Armado Interno. Esta entidad goza de autonoma tcnica y apoyo presupuestario por medio del Ministerio de Relaciones Exteriores. La Comisin se encuentra ya en funcionamiento y est rindiendo los primeros resultadosfavorables.

[45.] Por otra parte, el presidente Funes, en su calidad de jefe de Estado, ha reconocido en actos pblicos la responsabilidad estatal y ha pedido perdn a las
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vctimas que sufrieron graves violaciones a los derechos humanos durante la guerra. Destacan los actos de desagravio por las violaciones a los derechos humanosalasvctimasdelaguerraengeneral(18aniversariodelosAcuerdosde Paz); por el asesinato de Monseor scar Arnulfo Romero (30 aniversario de su martirio) y por la masacre del El Mozote (20 aniversario de los Acuerdos de Paz). Actualmente una mesa de dilogo permanente, bajo la coordinacin de la Secretara Tcnica de la Presidencia y el Ministerio de Relaciones Exteriores, promueve la creacin de un registro de vctimas de la masacre y disea en conjunto con las comunidades afectadas, una poltica especfica de reparaciones colectivas, con el fin de procurar la preservacin de la memoriahistrica y generar obrasdedesarrolloeconmicoysocialenlazona.

[46.] Incluso se ha girado una invitacin abierta para que los mecanismos especiales del Consejo de Derechos Humanos visiten el pas, especialmente los relatores especiales; y se ha iniciado un proceso de consultas nacionales para avanzar en la suscripcin y eventual ratificacin de diversos tratados an no suscritos por El Salvador. De igual forma, el gobierno de la repblica ha aceptado la responsabilidad por casos tramitados ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se han abierto espacios de dilogo permanente con las vctimas y se han institucionalizado diversos procesos especficos de reparacin, en cumplimiento con informes de fondo o sentencias impulsadas por esos organismos. Destacan diversos casos de niez desaparecida durante el conflicto armado, como los de las hermanas Serrano, Contreras, Meja y Ramrez. Igualmente el caso de Monseor OscarArnulfoRomeroyelcasodelamasacredeElMozote,antescitada. [47.] Es importante sealar, adems, que en la actual administracin se ha adoptado un enfoque de proteccin consular a los derechos humanos de los salvadoreos y las salvadoreas en el exterior. Esto responde a la alta vulnerabilidad que enfrentan durante su trnsito terrestre hacia el norte del continente. En el marco de la Convencin de Viena sobre Relaciones Consulares, este trabajo se ha dirigido por medio de la red de oficiales consulares en los EstadosUnidosMexicanos.

[48.] En conclusin, y de acuerdo al anlisis que se ha planteado, en la esfera del poderhanocurridocambiosfundamentalesapartirdejuniode2009,sobretodoen

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lo que tiene que ver con el uso patrimonial del Estado, con la formulacin de las polticas pblicas, con la independencia de poderes y con el respeto de los derechos humanos y de las libertades individuales. En trminos prcticos, estos cambios han supuesto una profundizacin de la democracia en la sociedad y en el Estado, ya que han contribuido a contrarrestar la estructura de poder con signos claramente autoritarios y antidemocrticos que se haba ido configurando en los veinte aos previos a esta gestin. El reto que queda por delante es consolidar estosprocesosmediantereformasinstitucionalesqueasegurensucontinuidadysu sostenibilidadmsallde2014.

LOSCAMBIOSENLAPOLTICASOCIALYENLOSMECANISMOS DEREDISTRIBUCINDELARIQUEZA [49.] El gobierno de la repblica ha impulsado, desde el inicio de su gestin, polticas destinadas a combatir la pobreza, a corregir la desigualdad en sus distintas manifestaciones, a procurar procesos de inclusin social y a crear nuevos mecanismos institucionales que permitan una redistribucin ms equitativa de la riqueza y de los beneficios del crecimiento econmico. Para tales propsitos, el primer cambio sustantivo que se hizo fue reivindicar la funcin redistributiva del Estado salvadoreo, que a pesar de estar consignada en la Constitucin de la repblicanofuecumplidaporlosgobiernosanterioresporconsiderarlacontrariaa los intereses de corto plazo de los grupos tradicionales de poder y porque imperaba una ideologa antiestatista y antiintervencionista caracterstica de los gruposdominantesdelpas.

[50.] La funcin redistributiva del Estado se est ejecutando por medio de una nueva poltica social basada en derechos y que devino en la creacin del Sistema de Proteccin Social Universal (SPSU), con el que se espera proporcionar en el medianoplazounconjuntodeserviciossocialesbsicosatodoslossalvadoreosy las salvadoreas, independientemente de su posicin social. Este es el mecanismo institucional que se encarga de redistribuir entre la totalidad de la poblacin en especial la ms pobre y vulnerable el excedente econmico captado por el Estado por medio de los impuestos. Es por eso que se ha convertido en uno de los pilarescentralesdelnuevomodeloeconmicoysocialqueseestconfigurando.
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[51.] El Sistema a de Prote eccin Soci ial Univers sal est ba asado en l la nocin de derech hos y toma en consi ideracin el e ciclo de vida de la as personas s (prenatal l y prime era infancia a, niez, ad dolescencia, , juventud, adultez, ve ejez). Se ca aracteriza p por la int tegralidad y por la diversidad d de instrum mentos que e lo conforman. Com mo puede e observars se en el esqu uema1, secompone p por poltica as sectoriale es destacan las de e educacin n, de salud, de segurid dad alimen ntaria y de a asistencia s social y p por progr ramas espe eciales que e buscan beneficiar b a poblaciones espec ficas que se encue entran en condicin c de d pobreza a y gran vu ulnerabilida ad, como e es el caso de Comu unidades Solidarias (R Rurales y Urbanas), U P Programa de Apoyo Temporal al Ingres so (PATI) y Ciudad Mujer, M entre e otros. Sus s ejes transversales so on la equida ad de g nero, la in nclusin y la segurid dad social, la particip pacin com munitaria y el 37 3 desarrollolocal.
S 1 ESQUEMA

Esq quemagener raldelSistemadeProte eccinSocia alUniversal

TE:Gobiern FUENT nodeElSal lvador,Plan nQuinquena aldeDesarr rollo201020 014,Segund da edici n.,SanSalv vador,2010 0.
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[52.] El Sistema de Proteccin Social Universal comenz a implementarse el segundo semestre del ao 2009 como parte del Plan Global Anti Crisis. Desde entonces ha habido avances significativos en la concrecin de sus distintos componentes y en su despliegue territorial. Debido a las severas restricciones presupuestarias e institucionales que ha padecido la actual administracin, dentro del Sistema se han privilegiado aquellas polticas y programas que produzcan impactos positivos en el bienestar de la poblacin ms pobre y ms vulnerable, especialmente nias y nios, personas adultas mayores, mujeres jefas de hogar y jvenes que no tienen empleo ni reciben ninguna educacin. De ah el nfasis que se ha puesto en los programas especiales como es el caso de Ciudad Mujer que representa por s mismo un reconocimiento a los derechos de las mujeres y cuya novedad y eficacia ha sido reconocida en el mbito internacional, y en ciertas polticassectoriales,comoeselcasodelareformaintegraldesalud. [53.] La implementacin del Sistema de Proteccin Social Universal ya ha comenzado a rendir frutos. Desde el segundo semestre de 2009 a la fecha, se han ampliado o creado programas de atencin a la poblacin pobre y vulnerable. Algunos de estos programas son: las transferencias monetarias condicionadas de educacin y salud, que se entregan a las familias pobres a cambio de que enven a losniosylasniasalaescuelayloscuidendeformaadecuada;laPensinBsica Universal, unaayudade 50dlares mensualesque reciben las personas de 70 aos y ms;38 el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), que brinda capacitacin y una asistencia econmica temporal de 100 dlares por seis meses a mujeresyajvenes;39CiudadMujer,quedaatencinintegralYasesoraamujeres; el Programa de Dotacin de tiles Escolares, Uniformes y Zapatos, que favorece a todoslosestudiantesdeeducacinprimariaysecundariadeloscentroseducativos pblicos; Alimentacin Escolar, que otorga desayuno gratuito a los estudiantes de escuelas pblicas; Vaso de Leche, que se lleva a cabo tambin en las escuelas pblicas; y el Programa de Dotacin de Semillas, que subvenciona a campesinos y campesinaspobres. [54.] Con la puesta en funcionamiento de estos programas solamente en el ao 2011 se benefici a cerca de 4 millones de personas, es decir, a ms de la mitad de lapoblacintotaldelpas.Eltotalderecursosinvertidosesemismoaoascendia 167.7 millones. Hay que resaltar que la mayora de estos programas sociales no exista antes de que iniciara la actual administracin y la inversin en este tipo de
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iniciativas era mnima.40 Esto evidencia en su justa dimensin la trascendencia del cambioregistradoydelosesfuerzosrealizados.

[55.] La mayor inversin en las personas se puede constatar por los cambios registrados en la composicin de la inversin social ejecutada por el Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local. En 2011, el Fondo destin 101.3 millones de dlares a los proyectos que ejecuta, monto que representa el doble de lo que haba colocado en 2008 (50.3 millones de dlares). La inversin en capital humano ha crecido mucho ms rpido que la inversin en capital fsico. El porcentaje de la inversinenlagentedentrodelainversintotalaumentde33%en2008a44%en 2011. GRFICO2 ElSalvador,composicindelainversindelFondodeInversinSocialparael DesarrolloLocal
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (proyectado)

Capital humano

Infraestructura

Fuente:FondodeInversinSocialparaelDesarrolloLocal,2012. [56.] Adems del impacto positivo de los programas anteriores en el bienestar social, la introduccin del Sistema de Proteccin Social Universal es una evidencia rotunda del cambio que ha ocurrido en el pas en trminos del reconocimiento y
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atencin, por parte del gobierno de la repblica, de grupos poblacionales histricamente marginados de la accin gubernamental: nias y nios, jvenes, mujeres y personas de la tercera edad. En este sentido, la constitucin del Sistema representa un paso firme hacia la construccin de una sociedad ms inclusiva y solidaria. Conviene destacar en este punto la creacin de la Secretara de Inclusin Social que, entre otras labores, coordina las polticas de atencin a la niez y la juventud, a las personas con discapacidad, a las personas con orientaciones sexuales diversas, a las personas adultas mayores, a los pueblos indgenas (hoy a cargo de la Secretara de Cultura) y a las mujeres, en coordinacin con el Instituto deDesarrollodelaMujer. [57.]Ademsdelimpactopositivoentrminosdebeneficioseconmicosysociales tangibles para la poblacin, algunos de los programas sociales han contribuido a dinamizar las economas locales y al surgimiento y/o fortalecimiento de nuevos empresarios y empresarias. Por ejemplo, en el Programa de Dotacin de tiles Escolares, Uniformes y Zapatos, durante los aos 2011 y 2012, se contrataron 10395empresaslagranmayoradeellas,micro,pequeasymedianas,porun monto total de 94.6 millones de dlares, y se han creado alrededor de 93 000 empleos directos. Asimismo en los lugares donde opera el programa Vaso de Leche se ha contribuido a la reactivacin de la ganadera; se han contratado 2300 ganaderosparaqueproporcionenlamateriaprima(lechefresca).

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CUADRO2 ElSalvador,montosinvertidos,participantesycoberturadelosprincipales programassociales

Programassociales 2008 ProgramaVasode 1 Leche Programa Alimentacin 2 Escolar Programade dotacindetiles escolares,uniformes 3 yzapatos ProgramadeApoyo 4 TemporalalIngreso 2009 875000 Beneficiados 2010 2011 250000 Inversin,montosendlares Proyeccin2012 2008 2009 499819 1334000 21.0 2010 2011 Proyeccin2012 27.0 2.0 28.0 4.0 30.0

892500 1330000

1377113 1386767

1386767

76.3

71.3

73.5

650

13278

23000

1.0

13.4

22.8

Programa Comunidades 5 Solidarias (incluye 382500 475191 todaslasatenciones RuralesyUrbanas) CiudadMujer PaquetesAgrcolas TOTAL
7 6

468155

425418

516358

11.2 19.2

28.7

30.6

45.9

35614 437990 552415 519256 485000

45000 485000 4289944

25.9

2.6 22.4

3.1 22.4 201.7

24.3 31.3

820490 1902606 3257674 3926077

35.4 71.5 158.9 170.3

1DatosdeMinisteriosdeAgriculturayGanaderaydeEducacinconproyecciones2012. 2DatosdeMinisteriodeEducacinconproyecciones2012. 3DatosdeComisinNacionaldelaMicroyPequeaEmpresaconproyecciones2012. 4DatosdeFondodeInversinSocialparaelDesarrolloLocalconproyecciones2012. 5 Para bono de Educacin y Salud Comunidades Solidarias Urbanas se ha hecho un clculo de acuerdo con promedio segn el VI Censo Nacional de Poblacin 2007 (en el rea urbana hay 3.9 personasporhogaryenelrearural,4.5). 6InformacinproporcionadaporSecretaradeInclusinSocial. 7DatosdeMinisteriodeAgriculturayGanadera.

34

CUADRO3 ElSalvador,participantesenelProgramadedotacindeuniformes,zapatosy tilesescolares,ytotaldeempleos

Segmento empresarial Ao tilesescolares 2011 Calzado (productoresy distribuidores) Uniformes escolares Totalempresas 2010 Totaldeempleos 2011 Proyeccin 2012

Proyeccin Proyeccin Proyeccin Proyeccin 2011 2011 2011 2012 2012 2012 2012 496 32 6 0 534 179 327 74 8 588 508 36 2 0 546 3611 557 28 9 4205 3795 9 0 0 3804 4012 1102 352 45 5511 4799 77 8 0 4884

Microempresa 222 Pequea empresa Mediana empresa Granempresa Total 218 250 28 1167

40000

53000

53000

FUENTE:ComisinNacionaldelaMicroyPequeaEmpresa,2012. [58.]Juntoalosprogramasespeciales,elgobiernodelarepblicahaimpulsadola reformadesaludmssustancialyambiciosadelahistoriadelpas.Suobjetivo estratgicoessentarlasbasesdeunnuevosistemaintegradodesaludquepermita atodosloshabitantesdelpasaccederdemaneraoportunaaserviciosdesalud, equitativos,universalesydealtacalidad.Laimportanciadeestareformaserefleja enlosrecursosfinancierosasignadosalMinisteriodeSalud,cuyopresupuestose incrementen171.8millonesdesde2009,querepresentaunaumentodel43%. [59.] Unos de los cambios sustantivos en el rea de salud desde que inici la implementacin de la reforma es la ampliacin significativa de la cobertura de los servicios, sobre todo en el primer nivel de atencin. Antes de junio de 2009 el primer nivel de atencin del Ministerio de Salud contaba con una capacidad instalada de 377 unidades de salud en todo el pas y con un modelo de atencin basado en la dimensin curativa. Tambin haba algunos equipos mviles rurales que ofertaban un paquete bsico de salud materno infantil con visitas de una vez por mes a las comunidades. Actualmente existen 624 Unidades Comunitarias de Salud Familiar en todo el pas, categorizadas como bsicas, intermedias y especializadas.

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[60.] Tambin se ha hecho un despliegue territorial de los Equipos Comunitarios de Salud (ECOS),41 que pretenden extender la cobertura primaria de salud en todo el territorio nacional para que sea ms accesible a la poblacin ms pobre. En el perodo 20092011 se conformaron 422 ECOS Familiares y 28 ECOS Especializados42 en 153 municipios, entre los que se encuentran los 100 municipios ms pobres del pas. Para el funcionamiento de los ECOS se han contratado 2576 nuevos recursos humanos, que incluyen mdicos generales, pediatras, ginecobstetras, internistas, enfermeras, nutricionistas, odontlogos, psiclogos, educadores para la salud, promotores de salud y otros. Este aumento de personal ha propiciado por primera vez la contratacin de mdicos especialistas con contratode8horasenelprimerniveldeatencin. [61.] Con esta nueva infraestructura de salud se ha aumentado la cobertura de atencin en zonas rurales tradicionalmente abandonadas y marginadas. Solo en el ao2011seatendieron1651796personasdeformadirectaenlosECOSfamiliares. Esemismoao335684familiasestabanadscritasalosECOSfamiliares. [62.] Se ha mejorado, adems, la calidad de la red hospitalaria. Antes de que iniciara esta administracin se encontraba saturada, desmantelada, desorganizada y presentaba serias deficiencias de gestin en la mayora de procesos de atencin, de apoyo y de sistemas de control. Por otro lado, se cobraba una cuota voluntaria que aportaba a la red hospitalaria un monto anual de 12 millones de dlares, pero que en la prctica impeda el acceso a los servicios de salud a la poblacin pobre. El pago de esta cuota fue eliminado en el Plan Global Anti Crisis y el gobierno de la repblica asumi estos costos. El impacto positivo de esta medida fue inmediato. La demanda de servicios de salud aument de forma considerable. En el ao 2011 se alcanz un total de 3.22 millones de consultas externas, que equivalen a 436 798 consultas adicionales a las que se brindaron en 2008.

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 CUADRO4 ElSalvador,comparacindelaimplementacindelosEquiposComunitariosde SaludFamiliar(ECOSFamiliares)yEspecializados(ECOSEspecializados), 20092011

Concepto Municipiosintervenidosconla reformadesalud PoblacinatendidaconECOS Familiares FamiliasatendidasconECOS Familiares ECOSFamiliaresinstalados ECOSEspecializadosinstalados Recursoshumanosenelprimer niveldeatencin UnidadesComunitariasdeSalud Familiar UnidadesdeSalud) 2009 0 0 0 0 0 7724 377 2011 153 1651796 335684 422 28 10300 624

Presupuestoparaelprimernivelde 108929691 140034390 atencin

FUENTE:MinisteriodeSalud,2012.

[63.] Igualmente, se ha invertido en la infraestructura de salud. Se ha mejorado el Hospital Nacional Especializado Rosales y se han construido y equipado cuatro nuevos hospitales (Hospital Nacional General Santa Gertrudis, de San Vicente; Hospital Nacional General Santa Teresa, de Zacatecoluca; Hospital Nacional General San Pedro, de Usulutn y Hospital Nacional Regional San Juan de Dios, de San Miguel). Adems, se est construyendo el Hospital Nacional Especializado de Maternidad Doctor Ral Argello Escoln y est por iniciar la construccin del Hospital Nacional General de La Unin. El monto total destinado a estas nuevas instalaciones asciende a 130.5 millones de dlares. Es importante mencionar adems que se han construido o ampliado 46 unidades de salud y se han invertido alrededor de 13 millones de dlares en la adquisicin de equipo mdico, quirrgico e industrial para 30 hospitales y se ha dotado a 17 hospitales

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con equipo especializado (rayos X, tomografa axial y computarizada, resonancia magntica,entreotros(lainversinhasidode4.8millonesdedlares).

[64.] La eficacia de este nuevo sistema de salud puede verificarse en el hecho de que algunos indicadores de salud han mejorado en los ltimos dos aos. De acuerdo con informacin preliminar de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, el porcentaje de la poblacin que se enferm disminuy de 16% en el ao 2009 a 14% en el ao 2010. Por otra parte, laproporcin de la poblacin quese enferm que tuvo acceso a los servicios de salud aument de 52% en el ao 2009 a 65% en 2010, y se benefici sobre todo a la poblacin ms pobre. Adems, debe destacarse que la tasa de mortalidad materna por cien mil nacidos vivos disminuy de 56% en 2009 a 51% en 2011 y la tasa de mortalidad infantil por mil nacidos vivos disminuy de 7% a 6% en el mismo perodo. Otros logros importantes registrados son el aumento de la cobertura de mujeres embarazadas en control prenatal inscritas antes de 12 semanas que pas del 53% en el ao 2009 al 65% en 2011, y el aumento de partos atendidos por personal calificado que aumentde76672partosen2009a80825partosenelao2011. CUADRO5 ElSalvador,atencionesrealizadasporlosECOSFamiliares yECOSEspecializados,20092011
Indicador Nro.deconsultaspormorbilidad Nro.deatencionespreventivas Coberturadeinscripcindenios menoresde1aoantesdelos8das Coberturademujeresembarazadas encontrolprenatalinscritasantes delas12semanas Atencinpsicolgica Promocindelasalud 2009 1585782 984812 2011 1995902 1604675

N/D

52.30%

53.27% 3462 277944

64.75% 13057 1347696

FUENTE:MinisteriodeSalud,2012.
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[65.] Otro instrumento redistributivo utilizado por la presente administracin ha sido la poltica fiscal. En esta rea se busca avanzar en la construccin de un sistema fiscal globalmente progresivo. Esto significa que tanto por el lado de los ingresoscomoporelladodelosgastoselsistemabeneficieproporcionalmenteala poblacin que percibe menores ingresos. En fin, lo que se persigue es redistribuir de manera equitativa la parte de la riqueza nacional que obtiene el Estado a travs de los tributos. Para ello, se han realizado varias acciones importantes durante la presentegestingubernamental.

[66.] En primer lugar, dentro de la inversin pblica se han priorizado proyectos destinados afavorecer a lasregiones menos desarrolladas y ms aisladas, las reas de mayor riesgo en trminos socioambientales y aquellos proyectos relacionados con el mejoramiento o extensin de la infraestructura bsica econmica y social. A estapolticaselehasumadounmayorapoyoporpartedelEstadoalaproduccin agropecuaria y a las actividades productivas no agrcolas que se desarrollan en el campo. De esta manera se ha coadyuvado a un mejoramiento del clima de inversionesenlasreasrurales.

[67.]Ensegundolugar,sehaimplementadounapolticaderevisinyeliminacin de privilegios, de exenciones y de exoneraciones que se otorgaba a algunos contribuyentes;como resultado, se han eliminado instrumentos que beneficiaban a unas pocas empresas grandes y que significaban erogaciones importantes por parte del fisco.43 Esta poltica ha sido acompaada de un combate frontal a la evasin, la elusin fiscal y el contrabando, que se ha traducido en una mayor recaudacin y en una reduccin de la evasin de los principales impuestos. Por ejemplo, durante los ltimos aos del gobierno anterior la tasa de evasin del impuesto al valor agregado aument considerablemente, pas de 30.4% en el ao 2006 a 36.3% en el ao 2008. En 2009 esta tasa alcanz 39.2%. Pero en 2010 la tasa de evasin se redujo a 33.1%, esto se ha debido a las medidas de fiscalizacin implementadasporelMinisteriodeHacienda.

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GRFICO3 ElSalvador,tasadeevasin,20002010
45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

FUENTE:MinisteriodeHacienda,2012. [68.] En tercer lugar, se ha revisado la poltica generalizada de subsidios, que adems de ser sumamente costosa, constituye una de las que ms genera desigualdad, ya que al no discriminar entre los diferentes beneficiarios, favorece a los que ms tienen en detrimento de los ms pobres. Por esta razn, se ha impulsado una poltica de racionalizacin, para que los beneficios los reciban quienes realmente los necesitan: la poblacin pobre y parte de los sectores medios. El Gobierno es consciente de que esta poltica resulta antipopular debido a que afecta negativamente a las personas que dejan de recibir el subsidio. Sin embargo, es una cuestin de justicia llevarla adelante, de lo contrario se estara renunciando a uno de los distintivos de un gobierno de izquierda responsable: su compromiso con la justicia social y en contra de la desigualdad. Adems, existe una razn econmica para avanzar en la racionalizacin: entre ms generalizados son los subsidios ms costosos resultan,44 lo que obliga a desviar recursos que en otras circunstancias podran ser utilizados en la ejecucin de proyectos de desarrollo econmicoysocialdestinadosparalapoblacinmsnecesitada.
40

[69.] En cuarto lugar, se ha implementado una importante reforma tributaria destinada a aumentar los ingresos tributarios (para poder as contar con mayores recursos y dedicarlos a programas prioritarios) y a disminuir la regresividad que caracteriza al sistema de impuestos de El Salvador. En este campo se han logrado avancesnotables:losingresostributariossehanincrementadodeformasustancial. Estoha posibilitado aumentar la cargatributaria (relacin ingresos tributarios/PIB) anivelesnuncaregistradosenlahistoriarecientedelpas. GRFICO4 ElSalvador,evolucindelacargatributariaeingresostributarios,20002011
16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 4000.0 3500.0 3000.0 2500.0 2000.0 1500.0 1000.0 500.0 0.0

Ingresostributarios(brutos)

Cargatributaria

FUENTE:MinisteriodeHacienda,2012.

[70.] Por otro lado, la nueva poltica social y redistributiva se ha complementado con acciones enfocadas a mejorar y transparentar el uso de los recursos pblicos y a disminuir los niveles de corrupcin. Mientras los gobiernos anteriores se caracterizaron por un manejo poco transparente de los recursos pblicos, lo que favoreci la corrupcin y el despilfarro, esta administracin ha promovido y apoyado la Ley de Acceso a la Informacin Pblica,45 que fue aprobada por la Asamblea Legislativa en el ao 2011 y que entrar en vigor en el presente mes de mayo. Asimismo se ha fomentado una poltica de rendicin de cuentas de las entidadesgubernamentales.
41

[71.] En el primer ao de gestin gubernamental, 37 entidades del rgano Ejecutivo rindieron cuentas a la ciudadana en audiencias pblicas. En el ao 2011 la cantidad de instituciones que participaron en este ejercicio se elev a 72. Tambinsehanhechoejerciciosderendicindecuentasespeciales,comoeselcaso de la relacionada con la atencin de la emergencia ocasionada por la depresin tropical 12E. A partir del ao 2010 el Ministerio de Hacienda estableci un Portal de Transparencia Fiscal, que permite a cualquier ciudadano acceder a la informacin completa relacionada con las finanzas pblicas. Y debe subrayarse la iniciativa desarrollada por el Ministerio de Obras Pblicas que consiste en el establecimiento de un observatorio independiente de la obra pblica, que es desarrollado por el captulo nacional de la organizacin Transparencia Internacional. Ya se publicaron diversos informes sobre la probidad con que se implementan proyectos de infraestructura vial, en especial del emblemtico proyecto de construccin final de la carretera Diego de Holgun, que en el pasado qued inconcluso y fue sujeto de cuestionamientos y demandas por actos de corrupcin.

[72.] Una de las promesas de campaa fue combatir la corrupcin en el sector pblico. Consecuente con ese compromiso, durante la presente administracin se han elaborado y presentado ante la Fiscala General de la Repblica 75 avisos y denuncias relacionados con presuntos casos de corrupcin. Entre estos se encuentran: el del bulevar Diego de Holgun, que caus prdidas por 23 millones de dlares al erario pblico; el vinculado con la reconstruccin de hospitales (proyecto RHESSA) y el relacionado con la entrega irregular de propiedades de la reforma agraria por parte de exfuncionarios del ISTA. De esta manera, el gobierno de la repblica ha cumplido con la promesa de combatir la corrupcin en la parte que le corresponde. La potestad de investigar los casos y llevarlos ante la justicia no es atribucin del rgano Ejecutivo, sino de la Fiscala General de la Repblica. Asimismo, y como parte de la poltica anticorrupcin, en el ao 2011 el presidente Funes sancion una importante reforma a la Ley de tica Gubernamental, que posibilita que su organismo rector investigue de oficio acciones de funcionarios pblicos y de exfuncionarios hasta con cinco aos de retroactividad y establece multasdehasta9000dlaresalosinfractores.

42

[73.] Como puede deducirse del anlisis precedente, los cambios en los mecanismos de distribucin y redistribucin han permitido, por primera vez en la historia del pas, atender y beneficiar a sectores poblacionales histricamente marginados. Adems, la reforma fiscal implementada ha permitido aumentar de manera importante la proporcin del excedente econmico que el Gobierno recibe en concepto de impuestos, lo que a su vez ha contribuido a fortalecer financieramentealEstadoensuconjunto. [74.] En suma, mediante la nueva poltica social y redistributiva desarrollada por la presente administracin, se han comenzado a sentar las bases de una sociedad ms justa, inclusiva y equitativa. Si bien su impacto se ver en toda su plenitud en el mediano plazo, no obstante, aun en el corto plazo los beneficios ya comienzan a manifestarse en trminos de una reduccin de la pobreza y de la desigualdad. El reto en este campo, como en otros, es consolidar lo que se ha logrado hasta hoy y avanzarsobreloscambiospendientesenloquefaltadelaactualadministracin. GRFICO5 ElSalvador,evolucindelapobreza20002010
50.0% 45.0% 40.0% 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

% Poblacin en Pobreza

FUENTE:DireccinGeneraldeEstadsticayCensos,2011.
43

CUADRO6 ELSALVADOR,EVOLUCINDELADESIGUALDAD,19922010
Participacinenelingresoporquintildehogares (%) 1quintil(20%mspobre) 2quintil 3quintil 4quintil 5quintil(20%msrico) 2001 4.0% 9.4% 2002 3.9% 2003 4.3% 2004 4.8% 2005 6.0% 2006 6.4% 2007 5.0% 2008 6.0% 2009 5.9% 2010 6.4%

9.5% 10.2% 11.1% 11.6% 11.8%

9.9% 10.8% 10.8% 11.5%

14.8% 14.6% 15.5% 16.0% 16.8% 15.7% 13.8% 15.3% 15.7% 16.1% 22.2% 21.8% 22.3% 22.0% 24.5% 21.1% 18.6% 21.8% 21.4% 22.6% 49.6% 50.3% 47.7% 46.0% 41.1% 45.0% 52.7% 46.0% 46.3% 43.5%

FUENTE:CLCULOSREALIZADOSCONBASEENDATOSDELAENCUESTADEHOGARESDE PROPSITOSMLTIPLES19922010,DIRECCINGENERALDEESTADSTICAYCENSOS. LOSCAMBIOSENLAGESTINDERIESGOSSOCIOAMBIENTALES YENLAPOLTICAAMBIENTAL [75.] El Salvador es considerado uno de los pases ms vulnerables del mundo en trminos socioambientales, y a lo largo de la historia ha sufrido constantes y recurrentes eventos naturales que han causado destruccin y muerte (terremotos, tormentas y depresiones tropicales, etctera). Sin embargo, ningn Gobierno haba desarrollado polticas integrales para lidiar con ellos. Con la llegada de la presente administracin se comenz a incorporar de manera estratgica en el diseo e implementacin de las polticas pblicas la prevencin integral de riesgos y la dimensin del medio ambiente, y se ha asumido el reto de fortalecer y ampliar la institucionalidadrelacionadaconlasemergencias.Estosecomenzahacerapartir delsegundosemestrede2009. [76.]UnadelasapuestasestratgicasdelPlanQuinquenaldeDesarrollo20102014 es revertir la degradacin ambiental y reducir la vulnerabilidad frente a los fenmenos naturales y a las acciones humanas depredadoras, ya que se han convertido en una amenaza para el desarrollo. Por eso se estn incorporando medidas de adaptacin al cambio climtico en los programas sectoriales. Unos ejemplos son: la creacin de una Direccin de Adaptacin al Cambio Climtico y Gestin Estratgica del Riesgo en el Ministerio de Obras Pblicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano; la formulacin de una Estrategia Ambiental de Adaptacin y Mitigacin al Cambio Climtico en el Ministerio de Agricultura y Ganadera; el establecimiento de un sistema de monitoreo bioclimtico que
44

permita fortalecer la respuesta en salud a la variabilidad climtica por parte del Ministerio de Salud en conjunto con el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la formulacin que hizo este ltimo del Programa Nacional de Restauracin de Ecosistemas y Paisajes. En el transcurso del presente ao, estas iniciativas y otras se integrarn en un Plan Nacional de Cambio Climtico. Hay que destacar que El Salvador actualmente es lder en la regin centroamericana en lo referente al enfoque y perspectiva con que aborda esta situacin, incluso ha contribuido a unificar la posicin internacional de la regin en temas sustantivos de la agenda de negociacin de cambio climtico y ha logrado que se proyecte con unavozunificadaparalograrelreconocimientointernacionaldesuvulnerabilidad frentealcambioclimtico. [77.] Otro cambio relevante es que el pas cuenta por primera vez en su historia con una Poltica Nacional del Medio Ambiente, elaborada en el marco de una amplia consulta ciudadana y que busca articular los esfuerzos del Estado, la ciudadanayelempresariadoparaavanzarencuatroobjetivosespecficos:revertir la insalubridad ambiental mediante acciones integrales de saneamiento; revertir la degradacin de los recursos naturales y ecosistemas; fomentar una cultura de responsabilidadycumplimientoambientalyreducirelriesgoclimtico. [78.] Se debe resaltar adems que se ha creado en el pas la Red de Monitoreo de Amenazas Naturales, que constituye una de las ms importantes y modernas de Amrica Latina. Esto se ha logrado gracias a las siguientes acciones: se duplic el nmero de estaciones de monitoreo de todo tipo de amenazas naturales (lluvia, niveles de ros, sismos, oleaje, etctera); se instalaron ocho radares meteorolgicos yseestableciunCentrodeMonitoreoIntegradodeAmenazasquefuncionalas24 horasdeldaylos365dasdelao.Estecentrocoordina,pormediodesofisticados equipos informticos y el apoyo de unos 600 observadores locales, los Centros de Pronstico Meteorolgico: el Hidrolgico, que alerta deinundaciones; el Centro de Monitoreo para Deslizamientos y la Central Ssmica Nacional, que tambin monitorea el comportamiento de los volcanes y las condiciones del ocano para alertar sobre oleajes fuertes o posibles tsunamis. De esta manera, el Sistema de Proteccin Civil yla poblacincuenta con informacin vital y sobre todo oportuna para responder con rapidez a emergencias relacionadas con fenmenos naturales. En el transcurso del presente ao el Centro se conectar con oficinas ministeriales, con 59 alcaldas en situacin de alto riesgo y con las 14 gobernaciones, para enviarleslainformacinparticularmsrelevantedelaevolucindelasamenazas.
45

 [79.] Por otra parte, y tambin por primera vez en la historia reciente del pas, se ha desarrollado una verdadera estrategia integral de restauracin y conservacin inclusiva de ecosistemas. Con la designacin de nuevas reservas de bisfera y la declaratoria de sitios RAMSAR (humedales de importancia internacional), se ha logrado incrementar del 10% al 25% el porcentaje del territorio sujeto a alguna forma de proteccin, bajo un esquema que incorpora a las comunidades en la proteccin y restauracin. En reconocimiento internacional a estos avances, El Salvador ostenta actualmente la vicepresidencia de la Red Iberoamericana de ReservasdeBisfera,auspiciadaporlaUnesco.Deigualmanera,sehanformulado el Programa Nacional de Humedales y el Programa Nacional de Restauracin de EcosistemasyPaisajes,ambosdegranimportanciaenelapoyoaestosesfuerzos. [80.] En cuanto al manejo de desechos slidos, el gobierno de la repblica ha promovido el cumplimiento del Artculo 52 de la Ley de Medio Ambiente, que le obliga a impulsar un programa de manejointegral de desechos slidos. Cuando se asumi el poder a mediados de 2009, el 85% del negocio de residuos slidos en el pas perteneca a una sola empresa, lo que se haba traducido en costos desmedidos, que sumados a la deficiente distribucin territorial de los rellenos, suponan un gasto insostenible en transporte y en servicios, para muchas municipalidades.Porestarazn,sehainiciadolaimplementacindelProgramade Manejo Integral de Desechos Slidos, que busca fortalecer las capacidades de los gobiernos municipales y su institucionalidad y que se propone construir 5 rellenos sanitarios, 3 ampliaciones y 42 plantas de compostaje. Actualmente ya ha sido construido el primer relleno sanitario, dos estn en construccin y uno est siendo ampliado. Adems ya estn funcionando 11 plantas de compostaje. Con estas obras se han beneficiado 62 alcaldas de todos los partidos polticos y a ms de medio milln de habitantes, y a la vez se han dinamizado las economas locales y sehanpromovidomercadosdeintercambioderesiduos. [81.] Otros avances estn relacionados con la prevencin y el manejo de riesgos, dimensin que nunca haba sido atendida de manera responsable por los gobiernos de turno. Por el contrario, estos desmantelaron la poca institucionalidad estatal vinculada con el manejo y prevencin de riesgos y nunca apoyaron de manera decisiva a la instancia encargada de la proteccin del medio ambiente. ComoresultadodelaemergenciaprovocadaporlatormentaIdaafinesde2009,el gobierno de la repblica tom una decisin fundamental para el futuro del pas y
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de las nuevas generaciones de salvadoreas y salvadoreos: enfrentar de modo integral y responsable, en la medida que lo permitan las capacidades financieras e institucionales, el problema estructural relacionado con la recurrencia de fenmenos naturales adversos. Para ello, el presidente Funes gir instrucciones precisas para que se elaborara una poltica integral de prevencin y manejo de riesgos medioambientales que incluyera el fortalecimiento de la institucionalidad estatal y nacional responsable del manejo de las emergencias y de los temas medioambientales, la modernizacin de los sistemas de alerta temprana y el aumentodelainversinpblicaenzonasdealtoriesgo. [82.] Como resultado de la implementacin de tales acciones en el pas se ha fortalecido y ampliado la institucionalidad estatal vinculada con el manejo de emergencias,loquehaposibilitadosalvarunmayornmerodevidashumanas.En efecto, durante la presente administracin se cre la Secretara para Asuntos de Vulnerabilidad, se conform el Comit de Reconstruccin y se ha fortalecido la Direccin General de Proteccin Civil que ha incrementado su personal de 33 a 233,loquehapermitidoconsolidarelSistemaNacionaldeProteccinCivilentodo el territorio nacional a travs de una eficiente coordinacin interinstitucional, intersectorial y multidisciplinaria antes, durante y despus de las emergencias. Este Sistema cuenta en la actualidad con 14 Comisiones Departamentales, 262 Comisiones Municipales y 2062 Comisiones Comunales de Proteccin Civil, Prevencin y Mitigacin de Desastres. Este cambio institucional en la gestin integral de riesgos ha recibido el reconocimiento de Naciones Unidas en la atencin de las emergencias, ya que nuestro pas ha superado los estndares internacionales en este campo, convirtindose en un ejemplo de buenas prcticas enelmbitomundial.
.

47

LOSCAMBIOSENLOSPATRONESDEACUMULACINDECAPITALY SUSEFECTOSENLAINVERSIN,ELEMPLEOYELINGRESO [83.] A diferencia de los cambios analizados hasta ahora, en donde el Gobierno ha incidido de forma directa para producirlos o profundizarlos mediante la implementacin de polticas pblicas, los cambios en los patrones de acumulacin de capital en una economa de mercado solo pueden ser originados (y sostenidos) por los diferentes agentes econmicos, particularmente por los empresarios con capacidad de invertir. Por supuesto, existen casos en que los Estados por su fortaleza econmica y financiera pueden inducir por s mismos procesos de acumulacin de capital en reas estratgicas que estos Estados controlan. Tal es el caso de los pases que poseen riquezas inmensas controladas por el Estado, como el petrleo u otros recursos naturales. Desafortunadamente este no es el caso de El Salvador, que adems de carecer de recursos naturales estratgicos posee un Estado financieramente dbil que impide convertir a la inversin pblica en un factor determinante de dinamismo econmico de mediano y largo plazo. Desde otra perspectiva, conviene tener en cuenta que los cambios estructurales en la dimensin econmica son los ms complejos y los que enfrentan mayores dificultades. No es casualidad que sea en el mbito econmico donde la mayora de gobiernos de izquierda de Amrica Latina han encontrado ms obstculos para avanzar en los cambios prometidos. En buena medida, esto se debe a la oposicin frrea de aquellos sectores sociales polticos y econmicos que se benefician del orden que se quiere cambiar y que generalmente tienen poder suficiente para ponertrabasenelprocesodecambioyaseaconmediosdirectosoindirectos.46 [84.] Tomando en cuenta lo anterior, el gobierno de la repblica ha diseado una estrategia econmica concentrada en tres reas fundamentales: en crear las condiciones macroeconmicas que favorezcan la inversin privada productiva, en disear e implementar polticas sectoriales de fomento productivo y nuevos instrumentos financieros e institucionales de apoyo a los sectores empresariales y en promover y alentar el surgimiento y fortalecimiento de nuevos actores econmicos con el propsito de ampliar y diversificar la base empresarial del pas. En trminos de objetivos especficos los esfuerzos se han centrado en revertir la crisis econmica que se hered a mediados de 2009 y que se tradujo en una cada pronunciada de la produccin, la inversin, el empleo y el ingreso; en romper el crculoviciosodebajainversinbajocrecimientoquehacaracterizadoalaeconoma salvadorea en el ltimo cuarto de siglo y desde una perspectiva estratgica en sentarlasbasesdeunnuevomodeloeconmicoysocial.
48


[85.] Algunas de las acciones que buscan lograr estos objetivos han sido el diseo

eimplementacindelPlanGlobalAntiCrisis,que,comoyasehasealadoincluy medidas de corto plazo y polticas que tendrn su impacto decisivo en el mediano plazo.En la actualidad el objetivo de detener y revertir la cada de la producciny el empleo registrada en los aos 2008 y 2009 ha sido plenamente alcanzado. De hecho,desdeelao2010laeconomacomenzacrecerpositivamente,losempleos perdidosdurantelacrisishansidorecuperadoseinclusosuperadosylapobrezay ladesigualdad,queaumentaronenlosaosdecrisis,hancomenzadoadisminuir. GRFICO6 ElSalvador,evolucindelcrecimientoanualdelPIBrealy PIBpercpitareal,20002011
10.0%

8.0%

6.0%

4.0%

2.0%

0.0% 2000 -2.0% 2001 2002 2003 2004 2005 p/ 2006 p/ 2007 p/ 2008 p/ 2009 p/ 2010 p/ 2011 p/

-4.0%

-6.0%

-8.0% Producto interno bruto por habitante a precios constantes de 1990 (millones de dlares - miles de habitantes). Evolucin porcentual a precios constantes (%) Producto interno bruto a precios constantes de 1990 (en millones de dlares). Evolucin porcentual a precios constantes (%)

FUENTE:BancoCentraldeReserva,2012
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 CUADRO7 ElSalvador,evolucintrimestraldelnmerodetrabajadoresinscritosenel InstitutoSalvadoreodelSeguroSocial,20082011

2008 Marzo Junio Septiembre Diciembre Marzo Junio Septiembre Diciembre Marzo Junio Septiembre Diciembre Marzo Junio Septiembre Diciembre Sector Sector Pblico Privado Total 576415 124298 700713 582933 127593 710526 583448 126516 709964 563246 126636 689882 558029 129090 687119 549482 129521 679003 549173 132732 681905 541955 130146 672101 553649 135739 689388 559496 136712 696208 565880 138342 704222 567142 139438 706580 566187 143713 709900 573043 151059 724102 573964 151217 725181 578607 149642 728249

2009

2010

2011

FUENTE:SistemadeEstadsticasdelInstitutoSalvadoreodelSeguroSocial,2012. [86.] Para romper el crculo vicioso de baja inversinbajo crecimiento los esfuerzos se han centrado en el diseo e implementacin de un nuevo marco de incentivos econmicos y financieros que promueva la inversin productiva y desaliente la inversin especulativa; en el apoyo resuelto al sector agropecuario, para aumentar la produccin de alimentos; en la formulacin de proyectos de inversin estratgicos y en la asistencia a los actores econmicos histricamente marginados,comoeselcasodelasmicro,pequeasymedianasempresas,elsector cooperativo, los productores individuales y las mujeres productoras. Para ello se haintroducidouncambioenelroldelEstadoyaqueselehadevueltosupapelde promotor del desarrollo econmico y se ha introducido una nueva planificacin econmica, acompaada del diseo e implementacin de polticas sectoriales de apoyo a los diferentes sectores productivos, tareas que los gobiernos de ARENA abandonaron de modo deliberado debido a la adopcin sin ninguna crtica del
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paradigma neoliberal que propugnaba por una reduccin drstica de la participacin del Estado en la economa y a la visin antiestatista que ha prevalecidohistricamenteentrelossectoresdominantes. [87.] De esta manera, ha tenido lugar un cambio sustantivo en la concepcin del manejoeconmicoyenlaformadeintervenirenlaeconomaporpartedelEstado, ya que actualmente el pas cuenta con un nuevo marco de polticas pblicas destinadas a apoyar de manera directa las iniciativas empresariales. En efecto, durante la presente gestin se han introducido las polticas sectoriales de fomento, que constituyeron una importante oferta de campaa del presidente Funes. Destacan la poltica industrial, la poltica de fomento de la produccin, la poltica de ciencia y tecnologa y la poltica agropecuaria. Tambin se han promovido nuevas leyes destinadas a fomentar la inversin privada nacional e internacional en sectores y actividades estratgicas. Las ms relevantes son la Ley de Concesin del Puerto de La Unin y la Ley de Asocios PblicoPrivados, actualmente en discusin en la Asamblea Legislativa. En el aspecto financiero, se ha generado un cambio fundamental al impulsar la creacin del Sistema Nacional Financiero de Fomento, que incluye la creacin del nuevo banco estatal: el Banco de Desarrollo de El Salvador, que ya inici sus operaciones y que cuenta con una oferta de ms de 40 lneas de crdito destinadas a financiar las diferentes actividades productivas,ascomolainversinencapitalhumanoylainnovacin. [88.] Todos estos instrumentos de poltica econmica corresponden a una nueva visin de desarrollo que promueve la inversin productiva y la generacin de empleo de calidad y son parte del uso de la planificacin como un instrumento estratgico para promover el desarrollo econmico y social en el corto, mediano y largo plazo. En el mes de junio comenzar a implementarse formalmente el nuevo Sistema Nacional de Planificacin que depender directamente de la Presidencia de la Repblica y que constituye otra de las promesas de campaa del presidente Funes.47 [89.] De manera complementaria a la creacin de estos nuevos instrumentos de poltica,lapresenteadministracinhatrabajadoenotrasiniciativasparapromover el crecimiento econmico a travs del fomento de la inversin privada nacional e internacional.Unadelasmsimportanteshasidolasuscripcinconelgobiernode Estados Unidos del Asocio para el Crecimiento, que busca remover los principales
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obstculos que en el corto plazo obstaculizan el crecimiento econmico. Mediante esta iniciativa, los gobiernos de El Salvador y de Estados Unidos desarrollarn, en un perodo de cinco aos, una serie de acciones encaminadas a promover la inversin productiva mediante el mejoramiento de las condiciones de seguridad y elaumentodelaproductividaddelaeconoma,deformaparticulardelossectores comercializables internacionalmente. En el marco del asocio para el crecimiento, la Corporacin Reto del Milenio (MCC, por sus siglas en ingls), de Estados Unidos, le otorgar al pas una segunda donacin financiera que ser utilizada para la formacin de capital humano calificado, para mejorar el clima de negocios y para promover la inversin productiva en los activos estratgicos localizados a lo largo delazonacosteromarina.Laapuestaprincipalconestainiciativaesdesencadenar un proceso sostenido de inversin privada, tanto nacional como internacional, que contribuya a mejorar el bienestar de la poblacin, a romper el crculo vicioso de bajo crecimientobaja inversin que registra la economa,48 y a promover nuevos patrones de acumulacin en actividades dinmicas, incluyendo el turismo, los servicioslogsticos,laagroindustriayelsectorpesquero. [90.] Desde otra perspectiva, una apuesta estratgica del gobierno de la repblica ha sido la promocin de nuevos actores econmicos, que estn llamados a ser uno de los principales protagonistas del nuevo modelo econmico y social que se est impulsando. Con este propsito se han dedicado enormes esfuerzos y una cantidad importante de recursos tcnicos y financieros a apoyar la organizacin y el fortalecimiento de actores econmicos tradicionalmente excluidos de la accin estatal, como es el caso de las micro, pequeas y medianas empresas, los productores individuales, el sector cooperativo y las mujeres productoras. Como resultado de esta acciones, en los ltimos aos se ha registrado un aumento considerabledemicro,pequeasymedianasempresasascomounfortalecimiento del sector cooperativo nacional. De acuerdo a datos del Instituto Salvadoreo de Fomento Cooperativo, el nmero de cooperativas inscritas y operando normalmente aument de 513 en junio de 2009 a 692 en el mes de marzo del presente ao, lo que representa un incremento del 35%. El nmero de asociados se increment de 212 814 a 227 866 en el mismo perodo, es decir, un total de 15 052 personas ms (7%). En cuanto a los activos totales del sector cooperativo, estos aumentaron de 656.6 millones de dlares en junio de 2009 a 772.3 millones de dlares en el mes de marzo de 2012, que representa un aumento del 18%. As mismo, durante la presente administracin se han constituido 343 nuevas cooperativasdeproduccinagropecuaria.
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 [91.] Por su importancia en trminos de la promocin de nuevos actores econmicos y desde el punto de vista de la seguridad jurdica, conviene sealar el cambio radical ocurrido en la poltica de titulacin de tierras en manos de campesinos y campesinas pobres. En esta rea ha ocurrido un cambio notable ya que en menos de tres aos se han entregado ms ttulos de propiedad que los que otorgaronlosgobiernosdeARENAenlosveinteaosdesugestin. GRFICO7 ElSalvador,nmerodeescriturasISTA

Personas beneficiadas por Acuerdos de Paz Personas beneficiadas gestin Funes Personas beneficiadas gobiernos de ARENA

48 273

34 089 34 674

22 650 13 594 9362 2667

1990-2008

2009

2010

2011

2012 Total acumulado (proyectado) junio 2009 - 2012

FUENTE:ISTAconProyecciones2012. [92.] Como ya se ha sealado, tambin han surgido nuevas micro, pequeas y medianas empresas y se han reactivado otras como resultado de la implementacin de una poltica deliberada de apoyo gubernamental a travs de programas que dan prioridad a la contratacin de este tipo de empresas, como es el caso del Programa de Dotacin de Uniformes, tiles Escolares y Zapatos, el Programa de Vaso de Leche ya mencionados. Conviene destacar la nueva poltica de contratacin del Ministerio de Obras Pblicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano que adems de dinamizar la industria de la construccin, ha
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coadyuvado a un aumento significativo de la participacin de las pequeas y medianas empresas en la construccin y mantenimiento de obras. Est poltica, adems de alentar el surgimiento de nuevas empresas y de generar nuevos empleos, ha contribuido a promover una sana competencia en el sector de la construccin. Por lo dems, esta apuesta estratgica a la promocin de nuevos agentes econmicos se expresa con claridad en el apoyo decidido que esta administracinlehaproporcionadoalasmicroypequeasempresasatravsdela Comisin Nacional de la Micro y Pequea Empresa, que ha proporcionado 47 045 servicios de capacitacin y asistencia empresarial a 48 250 emprendedores y empresarias. CUADRO8 ElSalvador,nmeroytipodeempresascontratadas porelFondodeConservacinVialdeElSalvador,20082012
GranEmpresa MedianaEmpresa PequeaEmpresa MicroEmpresa Totales 2008 17 15 15 6 53 2009 16 19 18 6 59 2010 27 28 38 31 124 2011 18 18 28 35 99 2012 21 29 35 62 147

Fuente: Ministerio de Obras Pblicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, 2012. [93.] Luego de casi tres aos de implementacin de la nueva poltica econmica, los resultados positivos han comenzado a concretarse. En primer lugar, y como ya ha sido sealado, se logr superar la crisis econmica y fiscal que se hered de la administracin anterior y a partir de 2010 la economa ha crecido a tasas positivas, aunque todava bajas. Es importante subrayar que la recuperacin ha tenido lugar en sectores intensivos en mano de obra, como es el caso del sector construccin, queregistruncrecimientorealde8.5%enelao2011;laindustriamaquiladoray en parte en el sector agropecuario, pese al impacto negativo que ha tenido la ocurrencia peridica de fenmenos naturales adversos. En realidad, la recuperacindelaeconomahubierasidomuchomayordenoserporlasprdidas en la produccin, sobre todo agropecuaria, ocasionadas por la depresin tropical 12E,queprodujounareduccindecercadel1%delPIB.
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 [94.] Otro logro importante que se ha conseguido en trminos de la construccin de un nuevo modelo econmico y social tiene que ver con los avances registrados enlaseguridadalimentariadelpas.Enefecto,comoresultadodelanuevapoltica agropecuaria el pas se ha vuelto menos dependiente de la importacin de semilla certificada de frijol, a tal punto que en los dos ltimos aos agrcolas se ha producido en el pas prcticamente el 100% de dicha semilla, lo que ha significado ahorro de divisas y una menor dependencia de las importaciones. Este logro es mucho ms significativo si se considera que la produccin de semilla la realizaron pequeos productores y el sector cooperativo. Las manzanas cultivadas de semilla certificada de frijol pasaron de 365 en el ao agrcola 20072008 a 1550 en el ao 20102011, un incremento de ms de 400%. En ese mismo perodo, la produccin desemillacertificadadefrijolpasde3000quintalesa27527quintales.Paraelao 20112012 se espera una produccin de 40 000 quintales y un total de rea sembrada de 1536 manzanas. En el caso del maz certificado, las manzanas cultivadas pasaron de 561 en el ao agrcola 20072008 a 635.5 en el ao 20102011, que significa un aumento de 13%. En este mismo perodo la produccin pas de 32 017 a 34 178 quintales. Para el ao 20112012 se espera una produccin de 55 534quintales. [95.] De acuerdo a la estrategia econmica diseada el ao 2012 ha sido definido como un ao estratgico. Esto debido a que es precisamente en este ao donde comenzarn a ejecutarse plenamente las poltica sectoriales de fomento y los grandes proyectos de inversin, como es el caso de la construccin del sistema metropolitano de transporte,49la modernizacin del Aeropuerto Internacional El Salvadior, la negociacin del segundo compacto (Fomilenio II), la creacin del fondo para financiar grandes proyectos de infraestructura y el comienzo de operaciones del Banco de Desarrollo de El Salvador. En conjunto, todas estas iniciativas sin duda contribuirn a propiciar un clima apropiado para el fomento de la inversin productiva, a ampliar la capacidad instalada de la economa y a sentarlasbasesdelnuevomodeloeconmicoysocial. LOSCAMBIOSENELESTADOYENELSECTORDESEGURIDAD [96.] El anlisis realizado en las secciones precedentes evidencia un cambio fundamental impulsado por la presente administracin: la transformacin del
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Estado salvadoreo. Y es que no poda ser de otra manera, ya que los cambios estructurales e institucionales en la sociedad solo pueden impulsarse mediante la transformacin misma del Estado. Desde la campaa presidencial se haba concluido que con el Estado y el tipo de administracin pblica que se heredara no se podra iniciar un proceso de cambio slido y sostenible. Sin embargo, se defini una estrategia de transformacin gradual del Estado y particularmente del aparato gubernamental, que evitara la paralizacin y que a su vez permitira ir construyendounanuevainstitucionalidadestatalmodernayfuncional. [97.] Un recuento breve de lo que se ha realizado en trminos de modernizacin y restructuracin del Estado confirma el gran cambio institucional que est en marchaenElSalvadoryquebuscarestituirlealEstadosufuncinprincipal,quees de servir como elemento cohesionador de la sociedad. Para ello, ha sido preciso liberarlo de las ataduras a las que ha estado histricamente sometido, tanto por parte de los grupos de poder como de los partidos polticos, y as ponerlo al serviciodelosinteresesnacionalesyenfuncindelaconstruccindeunasociedad msdemocrtica,justa,inclusivayequitativa.Consecuenteconestefin,elsegundo cambio ha sido otorgarle nuevas funciones, de tal manera que pueda cumplir con eficiencia las responsabilidades que le asigna la Constitucin de la repblica, particularmentelasrelacionadasconlapromocindeldesarrollosocioeconmicoy conlabsquedadeunadistribucinequitativadelariquezanacional. [98.] Los avances, aunque todava en progreso, son notables, si se considera el poco tiempo transcurrido. En primer lugar, como ya se ha mostrado, el Estado ha ganado autonoma respecto a los grupos dominantes de poder y se ha democratizado en todo lo concerniente a la formulacin y ejecucin de polticas pblicas. En segundo lugar, se ha fortalecido en su capacidad de gestin de esas polticas, sobre todo en su diseo y ejecucin, y en todo lo relacionado con la coordinacin y la planificacin del desarrollo econmico y social. En tercer lugar, se ha acercado ms a la poblacin y a los territorios y se ha comenzado a desconcentrar y descentralizar. En cuarto lugar, se ha fortalecido financieramente como resultado de la reforma fiscal que se ha implementando. En quinto lugar, se havueltomstransparenteysehareducidolacorrupcinyeldespilfarro. [99.]Porlasrazonesanteriores,puedeafirmarsequeelgobiernodelarepblicaha desarrollado un proceso de rescate de la institucionalidad estatal, que constituye
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un requisito esencial para avanzar hacia una democracia plena. Por supuesto, este procesoesttodavalejosdesercompletado.Porello,elpresidenteFuneshadado instrucciones precisas para que en lo que resta de su administracin se profundice y se consolide, hasta donde sea posible, la reforma del Estado, la que a partir del segundo semestre del presente ao se realizar a partir de la implementacin del SistemaNacionaldePlanificacin,queservirdeejearticuladordedichareforma. RECUADRO2 ElSalvador,principalesreformasdelEstadoefectuadas,20092011
A)NUEVASLEYES: LeydeFomentodelaProduccin LeydeReintegrodeDerechosArancelarios LeydeCreacindelCentrodeTrmitesdeImportacionesyExportaciones LeydeCreacindelSistemaSalvadoreoparalaCalidad LeydelSistemaFinancieroparaelFomentoalDesarrollo LeydeSupervisinyRegulacindelSistemaFinanciero LeydeConcesindelaTerminalPortuariaMultipropsitoEspecializadaen Contenedores,FASEI,delPuertodeLaUninCentroamericana LeydelSistemadeTarjetasdeCrdito LeyEspecialIntegralparaunaVidaLibredeViolenciaparalaMujeres LeydeOrdenamientoyDesarrolloTerritorial LeyGeneraldePrevencindeRiesgosenlosLugaresdeTrabajo LeydeAccesoalaInformacinPblica B)REFORMASALEYESYAEXISTENTES: ReformasalaLeydeTurismo ReformasalaLeydeAdquisicionesyContratacionesdelaAdministracinPblica ReformasaLeydeCreacindeFOSALUD ReformasalaLeyOrgnicadelBancoCentraldeReservadeElSalvador ReformasalaLeydeBancos ReformasalaLeydelMercadodeValores ReformasalaLeydeticaGubernamental

C)DECRETOSEJECUTIVOS: DecretosEjecutivosdereformaalReglamentoInternodelrganoEjecutivo DecretoEjecutivodeCreacinPROESA DecretoEjecutivodeCreacindelCES DecretoEjecutivodeCreacindelCONASAN DecretoEjecutivodeCreacindelosGabinetesdeGestin DecretoEjecutivodeCreacindelConsejoparaelCrecimiento DecretoEjecutivodereformaalDecretoEjecutivodeCreacindelCONIP

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DecretoEjecutivoquecontienedisposicionesparaevitartodaformade discriminacinenlaadministracinpblica,porrazonesdeidentidaddegnero y/odeidentidadsexual

FUENTE:SecretaraTcnicadelaPresidencia,2012.
[100.] En el proceso transformador del Estado vale la pena mencionar los cambios

sustanciales que han tenido lugar en el sector de seguridad. En primer lugar, se ha cambiado la concepcin acerca de la poltica estatal de seguridad ciudadana. En efecto, El Salvador, hasta mediados de 2009, contaba con ms efectivos de seguridad de las empresas privadas que de la Polica Nacional Civil. Eso significaba que los sectores de mayores ingresos contaban con proteccin propia, pero el Estado no brindaba seguridad a la gran mayora de la poblacin, en momentos en que las pandillas crecan exponencialmente en nmero y actividad criminal. Adems, exista una visin de corto alcance del fenmeno de seguridad. No se entenda que se estaba ante una amenaza regionaldesde Bolivia hasta la fronteramexicanaestadounidensequecorroaycorrompaalasinstituciones.
[101.] A diferencia de gobiernos anteriores, la presente administracin elabor un

Plande SeguridadPblicafundamentadotanto en el trabajo conjunto en el mbito centroamericano como en el que se tiene con Mxico, Colombia y Estados Unidos para hacer frente a un fenmeno transnacional de gran poder econmico. Y en lo interno se inici un proceso de fortalecimiento del aparato de prevencin y represin del delito y de depuracin de las instituciones, esencialmente la Polica Nacional Civil y la Direccin de Centros Penales, para remover de las mismas a elementos corrompidos por las organizaciones criminales. Adems, se han hecho constantes llamados al Ministerio Pblico y al rgano Judicial para que procedan de igual manera. Un hecho de relevancia ha sido la audaz decisin presidencial de sumar a la Fuerza Armada en colaboracin de la PNC a la lucha contra el crimen organizado. Unos 7 mil efectivos militares y 2852 nuevos agentes policiales engrosaron las fuerzas de seguridad para dar cobertura y proteccin a cada vez ms zonas en todo el territorio nacional. Se aument el nmero de vehculos, de sistemas y aparatos de comunicacin, se mejor el ingreso de los agentes y sus condiciones de trabajo. Todo esto fue posible debido al aumento significativo que
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ha registrado el presupuesto del sector de seguridad. Los resultados, al cabo de tresaosdelabor,comienzanaverseyelPlanadarlosfrutosesperados.

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La agenda pendiente de cambios

[102.] El gobierno de la repblica est a punto de completar su tercer ao de mandato. Por ello, el presidente Funes instruy a la Secretara Tcnica de la Presidencia a coordinar un proceso de revisin y actualizacin de la agenda de cambiosestructuraleseinstitucionalesqueserequiereimplementarenloqueresta de su mandato, teniendo en cuenta varios contextos (econmico, social y poltico) en los que se desarrollar la gestin gubernamental en los prximos dos aos. Lo que se persigue es alcanzar los grandes objetivos estratgicos que el gobierno se propuso al inicio de la gestin: profundizar la democracia y sentar las bases de un nuevomodeloeconmicoysocial,alavezqueseavanzaenlasolucingradualde losprincipalesproblemasqueafectanalapoblacin. [103.]Elejerciciodeactualizacindelaagendapendientedecambiosserealizen el marco del Plan Quinquenal de Desarrollo 20102014, en el que encuentran definidas las apuestas, las prioridades y las metas del quinquenio. Luego de un anlisis riguroso del estado de avance de dicho plan, y tomando en consideracin las restricciones financieras, institucionales y temporales, as como las limitaciones derivadas de los diversos entornos (nacional, regional e internacional), el gobierno de la repblica ha definido la agenda pendiente de cambios que impulsar en los ltimos dos aos de gestin, y para lo cual se espera contar con el apoyo decidido de los sectores democrticos, progresistas y revolucionarios que aspiran a la construccin de una sociedad ms democrtica, justa, inclusiva y solidaria. Se espera adems, el acompaamiento solidario de la comunidad internacional en estatareahistrica. [104.] La agenda de cambios estructurales e institucionales que se desarrollar en loquerestadelapresenteadministracineslasiguiente:
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a) La promocin y bsqueda de un acuerdo nacional sobre el contenido, alcance e implementacin de la poltica de seguridad ciudadana y la lucha contra el crimen y elnarcotrfico.Elgobiernodelarepblicaestplenamenteconscientedeque la persistencia de la inseguridad ciudadana, la violencia y el crimen es el principal obstculo que impide la paz social, la convivencia pacfica y el crecimientoeconmico.Porello,enloquerestadesumandato,hartodolo que sea necesario para construir e implementar una poltica de Estado integralenelreadeseguridadquesecaractericeporgarantizarunbalance adecuado entre las medidas de represin y aquellas de carcter preventivo. Para lograrlo se promover y buscar un amplio acuerdo nacional que posibilite atender las causas econmicas y sociales que estn en la base del problema de la violencia y el crimen, principalmente la falta de oportunidadesdeempleoydeeducacinparalosjvenes,sindescuidarpor ello la dimensin represiva. De manera simultnea, se intensificarn los cambios que ya han comenzado a operarse en el sector de seguridad, sobre todo en lo relacionado con la modernizacin, la profesionalizacin, la despartidizacin y el fortalecimiento de la Polica Nacional Civil, la coordinacin de las distintas agencias de inteligencia, la coordinacin interinstitucional en lo referente a la prevencin de la violencia, la ampliacin y modernizacin del sistema carcelario y la depuracin de las distintas instituciones del sector de seguridad. Las metas concretas en esta rea son reducir de manera permanente los homicidios y las extorsiones, generar oportunidades de trabajo yde educacinpara los jvenes y mejorar las condiciones de vida y de seguridad en las zonas de mayor persistencia delincuencial. b) La promocin del crecimiento econmico y del empleo de calidad mediante el fomento de la inversin productiva y de las exportaciones. Para ello, se profundizarnloscambiosenlassiguientesreas: La implementacin plena del Sistema Nacional Financiero de Fomento, particularmente la consolidacin del Banco Nacional de Desarrollo (BANDESAL).Estaaccinser acompaada por la ejecucin delSistema Nacional de Desarrollo Productivo, que busca apoyar y asesorar a las empresas MICRO, pequeas y medianas, al sector cooperativo, a los propietarios individuales y a las mujeres productoras en el proceso de formulacin de proyectos slidos que puedan ser financiados por la banca estatal y en la implementacindedichosproyectos una vez hayan obtenido el financiamiento de la banca estatal. Para impulsar
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adecuadamente este Sistema se proceder a fortalecer la coordinacin interinstitucional y se procurar una transformacin del Ministerio de Economa,detalmaneraqueseconviertaenunverdaderopromotordel desarrolloproductivodelpas. La consolidacin de la reforma de la institucionalidad vinculada con el sector agropecuario y la implementacin plena del Programa de Agricultura Familiar; se incluir el desarrollo del sistema de abastecimiento de granos bsicos y el fortalecimiento de las instituciones de apoyo tcnico al sector. Adems,seapoyardecididamentelaproduccindealimentosparaque elpassigaavanzandoenelobjetivodelograrlaseguridadalimentaria. La aceleracin de la ejecucin de las polticas sectoriales de fomento y la implementacin de un nuevo sistema de incentivos econmicos a la inversin privadanacionalyextranjera.Conestepropsito,enlosprximosmesesse presentarn ante la Asamblea Legislativa, para su discusin y aprobacin, un conjunto de reformas a la legislacin vinculada con la promocin de las inversiones y las exportaciones. Entre ellas se encuentran las reformas a la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercializacin, a la Ley de Servicios Internacionales, a la Ley de Inversiones y se promovern nuevas leyes como son los casos de la Ley de Estabilidad Jurdica, la Ley de Firma Electrnica, la Ley de Garantas Mobiliarias y la Ley de Insolvencia. Adems, en lo que resta de la presente administracin se fomentar una reforma institucional que permita reducir y simplificar los procesos administrativos relacionados con el proceso de inversin privada. Esta poltica ser acompaada de una revisin de la legislacin antimonoplica, con el propsito de promoverlacompetencialeal. La concrecin de proyectos emblemticos que involucran inversiones importantes, como es el caso de la concesin del Puerto de La Unin, la modernizacindelAeropuertoInternacionalElSalvador,laconstruccin del primer tramo del nuevo Sistema de Transporte Metropolitano y el desarrollo, apartirde 2013, del proyecto Fomilenio II en la zona costero marina. En esta misma direccin, se revisar el marco legal e institucional del sector energtico con el propsito de promover las inversiones en dicho sector y de asegurar un precio competitivo de la energa.
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El apoyo tcnico, financiero e institucional a las micro, pequeas y medianas empresas, al sector cooperativo, a los productores individuales y a las mujeres productoras. En los prximos veinticuatro meses el gobierno de la repblica har todo lo que est a su alcance para fortalecer a estos sectores, incluyendo programas de apoyo especficos que permitan convertirlosen verdaderos agentes del desarrollo econmico y social. En el contexto de estas polticas se promover la Ley de Pequeas y Medianas Empresas, se fortalecer el movimiento cooperativo, incluyendo las organizaciones de mujeres productoras, y se definir, conjuntamente con las organizaciones de veteranos y veteranas del FMLN, el programa de apoyo integral a dicho sector, el que quedar plasmado en un proyecto de ley que ser presentado a la Asamblea Legislativaparasudiscusinyaprobacin. La consolidacin de la reforma fiscal, que permita el fortalecimiento de las finanzas del Estado y la creacin de las bases materiales para la construccin del nuevo modelo econmico y social. En particular, se profundizar la lucha contra la evasin, la elusin y el contrabando, se continuar ampliando la base tributaria y se avanzar en una mayor racionalizacin y eficiencia del gasto pblico, con lo que se evitar afectarlainversinsocial.

c) La consolidacin y la institucionalizacin del Sistema de Proteccin Social Universal (SPSU) y de la reforma de salud. Este proceso incluir la implementacin acelerada y la ampliacin de la cobertura del programa Comunidades Solidarias en las zonas urbanas, con el propsito de combatir la pobreza y la exclusin en los asentamientos urbanos precarios y de ayudar a los jvenes en su insercin laboral y educativa. Adems se ampliar el programa Ciudad Mujer mediante la construccin y funcionamiento de sedes adicionales en lugares estratgicos del territorio nacional y se completar el equipamiento de la red de hospitales y la finalizacin de la reconstruccin y ampliacin de unidades de salud y la construccin del Hospital Nacional Especializado de Maternidad Doctor RalArgelloEscoln. d) La profundizacin de la reforma de la educacin, que har nfasis en la calidad, en la innovacin y en el mejoramiento de la infraestructura educativa. En esta direccin se implementar con fuerza la nueva poltica de innovacin,
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cienciaytecnologay,enelmarcodelproyectoFomilenioIIsefortalecerla educacin primaria y secundaria de la zona costeromarina del pas y se desarrollarn programas de capacitacin y formacin laboral para la poblacin de dicha zona, incluyendo un programa integral de becas para jvenesymujeres. e) La promocin e impulso de nuevas reformas polticas que fortalezcan la gobernabilidad democrtica, el sistema democrtico y consoliden el estado social de derecho. Con este propsito, en lo que resta de la presente gestin se promover la Ley de Partidos Polticos y se elaborarn y se impulsarn propuestas de reforma para asegurar la despartidizacin del Tribunal Supremo Electoral y de otros rganos del Estado. Adems, se contribuir a acelerar el proceso, actualmente en marcha, para volver realidad el voto de los salvadoreos en el exterior y se continuar promoviendo la independencia de poderes del Estado y la participacin activa de la sociedadcivilenladefinicineimplementacindepolticaspblicas. f) La profundizacin de la reforma del Estado mediante la implementacin gradual, a partir del mes de junio del presente ao, del Sistema Nacional de Planificacin. El nuevo Sistema Nacional de Planificacin tiene cinco reas estratgicas, en las que se centrarn los esfuerzos en los prximos veinticuatro meses: la planificacin econmica y social, la inversin pblica, la cooperacin internacional, la modernizacin del Estado y la planificacin territorial. Adems se priorizar la creacin y consolidacin de los espacios institucionales que aseguren la participacin de la sociedad civil en los asuntos pblicos y se impulsar la reforma de la Ley de Servicio Civil que busca modernizar la administracin pblica y asegurar la estabilidad laboral de los servidores pblicos. Como parte de la reforma del Estado se profundizarlaluchacontralacorrupcinylaimpunidad. g) La profundizacin y fortalecimiento de las relaciones polticas, econmicas y comerciales con los pases de Centroamrica, Amrica Latina y los pases emergentes, como es el caso de Brasil, China e India. Adems se profundizarn las relaciones econmicas y comerciales con los pases de Asia y de Europa. El objetivo estratgico en esta rea es diversificar los mercados para nuestrosproductosyserviciosyatraerinversinextranjera.

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h) Completar la construccin de un Sistema de Medios Pblicos consistente en el fortalecimiento y transformacin de los actuales medios de comunicacin propiedad del Estado en medios pblicos, con una programacin inclusiva, de calidad y de servicio. Este sistema, al que ya pertenecen Canal 10 de Televisin y Radio Nacional,incorporaraotrosmediosdecomunicacinqueserncreadosen un futuro prximo. Los medios pblicos de comunicacin del pas adoptarn cdigos de tica y guas prcticas que garanticen la libertad de expresin, sern accesibles y su agenda responder a los temas de genuino inters de la poblacin: democracia y sus valores fundamentales, cultura de paz, derechos humanos, migracin, construccin de ciudadana, medios ambiente e identidad nacional sern los principales ejes transversales de su programacin. Adems adoptarn polticas editoriales que piensen ms en el ciudadano, antes que en el militante y antes que ser portadores de ideologa. Los medios pblicos proporcionarn un adecuado cauce para la discusinylaconvivencia,yprocurarnlacohesinsocialylasolidaridad.

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Durantelacampaaelectoralseconformunaampliaalianzaelectoralqueposibiliteltriunfodel presidenteMauricioFunes.EnestaalianzaparticiparonelFMLN,elMovimientoCiudadano AmigosdeMauricio,elPartidoCambioDemocrtico(CD),elPartidoSocialDemcrata(PSD,en formacin)ydiversasorganizacionessociales. 2Esteciclocomenzconlasrecienteseleccionesdediputadosyalcaldesenmarzode2012y culminarenmarzode2014,conlacelebracindelaseleccionespresidenciales.Adems,para2015 estnprogramadasnuevaseleccionesdediputadosyalcaldes. 3Enestesentido,noesunenfoquetradicionaldecortoplazosobrelaevolucindelosprincipales indicadoreseconmicosysociales,aunquesehacereferenciaaellosenelcontextodelanlisis estructural. 4Estafueunapreocupacinpermanentedurantelacampaaysesustentabaendospremisas bsicas:a)queeltriunfoelectoraleraposible,yqueportantohabaquetrabajarnosoloenganar laseleccionessinotambinencmogobernar,yb)queelprimergobiernodeizquierdaenla historiaenelpasnopodadedicarsesoloaadministrarlacrisis,sinoquetenaelretodeiniciarun procesodetransformacinestructuraleinstitucional. 5Enunaeconomademercadoexisteunadependenciaestructuraldelsectorprivado,yaqueson losempresarioslosquedeterminanalfinalelniveldeinversinydeempleo.Porsupuesto,esta dependenciavaradepasapasenfuncindelacapacidadeconmicadelosEstadospara desarrollarprocesosdecrecimientomediantelainversinpblicay/oelcontroldeactivos estratgicos.EnelcasodeElSalvador,debidoaladebilidaddelasfinanzaspblicasyalaescasez derecursosnaturalesestratgicos,estacapacidadesmuylimitada. 6UnanlisissobreelagotamientodelmodeloeconmicoysocialactualseencuentraenelPlan QuinquenaldeDesarrollo20102014(GobiernodeElSalvador,2a.ed.,SanSalvador,2010). 7Laapuestaestratgicaparaelao2024,consensuadaporelConsejoEconmicoySocialreferidaal nuevomodeloeconmicoysocialeslasiguiente:Tenervigente,enelmarcodelrgimende libertadesquelaConstitucindelarepblicaestablece,unmodelodecrecimientoydesarrollo integral,sostenible,eficiente,equitativoeincluyente,basadoenelordenamientoylaintegracin territorialyproductivainterna,enelaumentodelaproductividadprovenientedelainnovacin,la tecnologayelconocimiento,enelfortalecimientodelmercadointerno,enlaintegracinconel restodeCentroamrica,yenlaprofundizacinydiversificacindelasrelacionescomerciales, fomentandoeldinamismodeunsectorexportadordiversificado,consolidadoycompetitivo.Ver GobiernodeElSalvador,PlanQuinquenaldeDesarrollo20102014,p.48. 8Lacadaverticaldelaproduccinnacionalcomenzenelsegundotrimestrede2008,yllegasu puntomsbajoeneltercertrimestredelao2009.
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Losingresostributariosdisminuyeron253.5millonesdedlaresenelao2009conrespectoalao 2008comoresultadodelareduccindelaactividadeconmicaydelaumentodelaevasin. 10Enlosltimosmesesdegobierno,laadministracindeAntonioSacaaumentalgunossubsidios yredujolatarifadeltransportepblico,todoconelpropsitodeaumentarlasposibilidadesde triunfodeARENAenlaseleccionesde2009. 11Enunaeconomadolarizada,lanicaherramientadisponibleparalidiarconlascrisisesla polticafiscal,yaquelapolticacambiariaymonetariadesaparecen. 12LaadministracindeAlfredoCristiani,porejemplo,eliminlaplanificacincomoherramientade gestinpblicaparaeldesarrollo,yportantodesaparecielMinisteriodePlanificacin.Loscuatro gobiernosdeARENA,porotraparte,abandonaronlaspolticasdeapoyosectoriales,por considerarlasintervencionistasydainasparaelfuncionamientodelmercadoysustituyeronla polticasocialconvisinuniversal,porunaversinreduccionistayasistencialista,basadaenla focalizacin.Comoconsecuenciadetodoestoelaparatoestatalfuedesmantelado(sobretodoenel sectoragropecuario)yreestructuradoafavordelaacumulacindecapitaldealgunasempresasy endetrimentodelaspequeasymedianas,delosproductoresindividuales,delsectorcooperativo einclusodelosempresariostradicionalesquenoformabanpartedelcrculodepoderdeARENAy delosdiferentesgobiernosdeturno. 13Losgruposdepodereconmicosiempreincidierondeformadirectaenlacomposicindel gabineteeconmico.Escoganapersonasdesuconfianzaoinclusoapersonajesquerespondande formadirectaasusinteresesparticularesogremiales. 14EnlacampaaelectoralsalieronalaluzpblicalasdiferenciasentrealgunosvocerosdelFMLNy elcandidatoFunesysuequipoalrededordeestostemas.Esogenerdudaseincertidumbreenel sectorprivadoorganizado.Enesemomento,paramuchos,elcandidatoFuneseraunsimple instrumentoqueestabautilizandoelpartidodeizquierdaparaaccederalpoderyapartirdeah impulsarsuproyectohistrico. 15Enelao2008laproporcindepersonasviviendobajolalneadepobrezaaument6.3%con respecto2007,yaquepasde40.1%a46.4%.Entrminosabsolutos,esteaumentosignificque22 783personasingresaranalapobrezaenelao2008. 16Enelao2009,debidoalacrisisenEstadosUnidos,lasremesasfamiliaresdisminuyeron354.9 millonesdedlares,loquerepresentunareduccinde9.5%conrespectoalao2008. 17DeacuerdoadatosdelInstitutoSalvadoreodelSeguroSocial,entrejuliode2008yagostode 2009seperdieron39208empleosenelsectorprivado. 18Debidoalabajarecaudacintributariadesdehacevariasdcadaslamayoradelainversin pblicasefinanciaconrecursosexternos,enespecialprstamos,losquetienenqueseraprobadosy ratificadospormayoracalificadaenlaAsambleaLegislativa. 19Estadecisinfueelresultadodeunanlisispragmticobasadoenelhechodequevivealrededor deunterciodelapoblacinsalvadoreaenEstadosUnidos,delaimportanciadelosflujosde
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remesasfamiliaresgeneradosenesepasparalaeconomanacionalyfamiliarydelaconstatacin empricadequeelmercadodeEstadosUnidoseselprincipaldestinodenuestrasexportaciones;y queenlacomposicindelainversinextranjera,lanorteamericanatieneunpesofundamental. 20EsteequipolocomponanCarlosAcevedo,futuropresidentedelBancoCentraldeReserva; CarlosCceres,futuroministrodeHacienda;HctorDadaHirezi,futuroministrodeEconoma,y AlexanderSegovia,quiencoordinabaelequipodetransicinyserasecretariotcnicodela Presidencia.TambinformpartedelequipoeleconomistaLuisMembreo. 21Paradjicamente,estasdefinicionescrearonconflictosconalgunosdirigentesdelFMLN,quienes interpretaronestasposturascomocontinuidadycomoneoliberales. 22Lagobernabilidaddemocrticadelpasseasegurlamismanochedeltriunfopordoshechos relevantes:eldiscursomesuradoyconciliadordelpresidenteFuneshorasdespusdehaber terminadoelprocesoelectoralyelrpidoreconocimientodeltriunfodelpresidenteFunesporparte delpresidenteSaca,quienfungaasuvezcomoelpresidentedeARENA.Estosdoshechos incidierondeunmodopositivoenlaconstruccindeunambientedeestabilidadpolticaysocialen laetapadetransicin. 23Losacuerdosincluyeronlaaprobacindedosprstamosinternacionalespor950millonesde dlaresylaemisinycolocacindettulosvaloresdecrditopor1803.5millonesdedlares(350 millonesparalaliquidacindelFideicomisoparaEducacinySeguridad,800millonesparala conversindedeudadecortoplazoamedianoplazoy653.5millonesparalaemisindebonos paraamortizarloseurobonosquevencanen2011,aplazosentre10y30aos). 24ElPlanGlobalAntiCrisissehizopblicoel18dejunio,dieciochodasdespusdeasumirel nuevogobierno. 25Comoresultadodeunavaloracinpolticaestratgicarelacionadaconlagestinpblicayconla gobernabilidad,seoptporgarantizarlaestabilidadlaboraldetodoslosempleadospblicos.Esta posicinnuncafuecomprendidaporaquellosqueabogabanporunaespeciedepurga,que consistaenefectuardespidosmasivosdefuncionariospblicosquefueranmilitanteso simpatizantesdelpartidoARENA. 26Ensuprimerareunindetrabajo,elConsejodeMinistrosaprobreformasalReglamentoInterno delrganoEjecutivoquefacultanalsecretariodeAsuntosEstratgicosyalsecretariotcnicodela Presidenciaparadesarrollarprocesosdedilogocondiferentessectoressociales.Encumplimiento deestemandato,enlaSecretaraTcnicadelaPresidenciasecrelaUnidaddeDilogoSocial. 27Durantelaprimeramitaddelagestingubernamental,desdelaPresidenciaseestablecieron mesasdedilogocondiferentesactores.SecretaraTcnicadelaPresidenciaabrimesasbilaterales conlossiguientessectores:AsociacinNacionaldelaEmpresaPrivada(ANEP);Mesa Agropecuaria;MovimientoSocialporunNuevoPas;ConcertacinPopularporelCambio; MovimientodeUnidadSindicalyGremialdeElSalvador;SectordeVeteranosyVeteranasde GuerradelFMLN;SectordeVeteranosdelaFuerzaArmada;sectordetransportepblicode pasajeros.Enlaactualidad,todoslosdilogosbilateralescontinan,conlaexcepcindeldilogo bilateralconANEP.LaSecretaradeAsuntosEstratgicos,porsuparte,tambinhaabiertomesas

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dedilogocondistintossectores,comoeselcasodelosempleadospblicosorganizados;adems, estasecretaraeslaresponsabledelidiarconlosconflictoslaboralesysindicales. 28ExisteunaalianzaestratgicaentreelGobiernoylossectoresruralesyagrcolasaglutinadosenla MesaAgropecuariaalrededordelapolticaagropecuariadefinidaenelPlanQuinquenalde Desarrollo20102014. 29EntrelosprincipalesacuerdoslogradosporlamesadeveteranosyveteranasdelFMLNse encuentranlaelaboracindelcensodeveteranos,queestsirviendodebaseparadisearel ProgramaIntegraldeApoyoalosVeteranosyVeteranasdeGuerraqueelgobiernoylas organizacionesdeveteranosestntrabajandoyqueprximamentepresentarnalaAsamblea Legislativaparasudiscusinyaprobacin.Porlodems,endichamesasehanacordadomedidas deapoyoalapoblacinmsvulnerabledelsector. 30SolobastarecordarlaformainconsultayprecipitadacomoseaprobladolarizacinyelTratado deLibreComercioconEstadosUnidosparaconstatarestaformaautoritariadeejercerelpoder. 31ANEPformapartedelasjuntasdirectivasurganosdedecisinenmsdecuarentainstituciones gubernamentales,mientrasqueelrestodelasociedadciviltieneunaparticipacinmarginal.Este desbalancereflejalaestructuradepoderquehaprevalecidoenelpasalolargodesuhistoria. 32ElCESfuecreadomediantedecretoejecutivoyestcompuestoporlossiguientessectores:30 miembrosdelaAsociacinNacionaldelaEmpresaPrivada(ANEP);20miembrosdelsectorsocial, representadoporelFrenteSocialporunNuevoPasylaConcertacinPopularporelCambio;10 miembrosdelsectorsindical,representadoporelMovimientodeUnidadSindicalyGremialdeEl Salvadory8miembrosdelsectoracadmicorepresentadoporFUSADES,FUNDAUNGO, FLACSO,FUNDE,UES,UCA,laUniversidadDonBoscoylaUniversidadJosMatasDelgado.El CESlocoordinaelgobiernodelarepblicapormediodelsecretariotcnicodelaPresidencia.El PNUDcontribuyeconlaadministracinyoperatividaddedichainstancia. 33Dichoboicotsehaefectuadodediversasformas:medianteunapolticadedesprestigiodelCES, cuestionandolarepresentatividaddealgunossectoresparticipantes,utilizandotcticasdilatorias paraevitarqueseobtenganresultadosconcretosy,algunasveces,medianteelboicotdirecto. 34Endiciembrede2011,laCorporacindelaCuentaRetodelMilenioanunciqueElSalvador habasidoelegidoparaunsegundocompacto(elprimeroseestdesarrollandoenlazonanortedel paseincluye,entreotrosaspectos,laconstruccindelacarreteralongitudinaldelnorte).Enla actualidadsetrabajaeneldiseodelproyecto,yyahacomenzadolafasedeconsultaquese llevaracaboalolargodelosprximostresmeses. 35ElsegundoTerritoriodeProgresosedesarrollarenlazonanortedelosdepartamentosdeSan Miguel,MoraznyLaUnin. 36ElConsejodelTerritorioestcompuestopor120miembros:60representantesdelasociedadcivil y60representantesdelsectorpblico;seincluyenlosseisalcaldesdelosmunicipiosendondese desarrollalainiciativa.

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UnaexplicacinampliadelSistemadeProteccinSocialUniversalseencuentraenelPlan QuinquenaldeDesarrollo20102014,pp.6372. 38ApartirdelmesdeabrildelpresenteaoseincluycomobeneficiariosdelaPensinBsica UniversalatodoslosveteranosyveteranasdelFMLNinscritosenelcensodeveteranos. 39LosparticipantesdelProgramadeApoyoTemporalalIngreso(PATI)reciben100dlares mensualesycapacitacinlaboral.Acambio,cooperanenproyectoscomunitariosquefavorecenala poblacinlocal. 40Porejemplo,laadministracindeAntonioSacaimplementelprogramaRedSolidaria,que incluaelotorgamientodetransferenciasmonetariascondicionadasafamiliasruralesdelos77 municipiosmspobres,yelprogramadeentregadesemillamejorada,queseotorgabademanera discriminadayenfuncindeinteresespartidarios.Elmontototalinvertidoendichosprogramasel ao2008fuedesolamente35.43millonesdedlares(11.17millonesenRedSolidariay24.25 millonesensemillamejorada). 41LosECOSsondedostipos.LosECOSfamiliaresestnintegradosportresprofesionalesensalud (medicina,enfermerayauxiliardeenfermera),promotoresdesalud(segnlapoblacintotala cargo)yunpolivalente;ylosECOSespecializados,queestnconformadospornueveprofesionales (pediatra,ginecobstetricia,medicinainterna,fisioterapia,educacinparalasalud,nutricin, psicologa,enfermera,auxiliardeenfermera),doslaboratoristasclnicosytresocuatro profesionalesenodontologasegnelrea. 42EnCiudadMujer,deLourdes,Coln,funcionaunECOSespecializadoconnfasisensalud sexualyreproductiva;yenelBajoLempa,Usulutn,existeotroqueseespecializaenenfermedad renalcrnica,yaquehayunaelevadaincidenciaenesazona. 43Esteeselcaso,porejemplo,deldrawback,quefueeliminadoenelao2010yquerepresentabaun costofiscaldealrededorde25millonesdedlaresalao. 44Enelao2008,elcostodelossubsidiosascendiacercade400millonesdedlares. 45LaLeydeAccesoalaInformacinPblicaesconsideradaporelCentreForLawandDemocracy deCanadcomolacuartamejorleydesutipoentre89pasesdelmundo. 46EnalgunoscasoslaoposicinalcambiosehatraducidoengolpesdeEstadooenprocesosde inestabilidadsocialypolticaimpulsadosporactoresinternos,muchasvecesconlacomplicidado elinvolucramientodirectodeactoresinternacionales.Enotroscasos,enprcticassistemticasde oposicinalosgobiernosquepromueveneimpulsandichoscambios,conelpropsitode desprestigiarlosydesgastarlos.Enambassituaciones,algunosmediosdecomunicacintienenun rolcentral. 47EnlasreformasrealizadasalReglamentoInternodelrganoEjecutivo,seleasignalaSecretara TcnicadelaPresidencialaresponsabilidaddeorganizarycoordinarelSistemaNacionalde PlanificacinyelSistemaNacionaldeEstadsticaseIndicadores.Ambossistemasestndiseadosy suimplementacincomenzarenelsegundosemestredelpresenteao.
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ActualmenteseestnegociandoconlaMCCelcontenidoyalcanceglobaldelproyectoFomilenio II,cuyoconvenioseesperafirmarafinalesdelpresenteaoycuyaimplementacinestprevista para2013. 49Enelmesdejunioiniciarlaconstruccindelainfraestructuradelprimertramocon financiamientoprovenientedeunprstamode50millonesdedlaresdelBancoInteramericanode Desarrollo.
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