3.guia. Servicio Civil

Guas temticas REFORMAS CLAVE PARA UN ESTADO EN BUEN ESTADO
GUATRES
u La reforma del empleo pblico. El servicio como profesin
TRANSPARENCIA
Coleccin Agenda Integridad
GUATRES
Reformas clave para un Estado en buen estado
Guas temticas
La reforma del empleo pblico. El servicio como profesin
Coleccin Agenda Integridad
TRANSPARENCIA
ndice
Presentacin Introduccin 1 Situacin actual del empleo pblico. El laberinto de la rigidez y el desempeo sin empeo 1.1. Regmenes laborales. La profusin de la rigidez 1.2. Cantidad, calidad y gasto. Retos de proporcin y resultados 1.3. Dispersin salarial. Restricciones y discrecionalidad versus calidad 2 2 3 3 4 4 Avances normativos. Un sistema por construir y mejorar 2.1. La Ley General del Empleo Pblico. Un paso de primer orden 2.2. La Unidad Remunerativa del Sector Pblico (URSP). Entre la austeridad y la competencia tcnica Modelos de servicio civil. Qu tipo de empleo pblico buscar y para qu? 3.1. Sistemas de empleo y carrera. Flexibilidad y profesionalismo para el servicio pblico 3.2. Objetivos del servicio civil. Qu buscamos de la carrera pblica? El empleo pblico en la legislatura actual. La necesidad de trabajar sobre lo avanzado 5 7
Guas temticas Reformas clave para un Estado en buen estado u Gua tres La reforma del empleo pblico. El servicio como profesin
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Asociacin Civil Transparencia Av. Beln 389 San Isidro, Lima 27, Per Telfonos: (511) 441-3234, 441-3995, 441-3916 Fax: (511) 221-7265 www.transparencia.org.pe E-mail: contactenos@transparencia.org.pe Elaboracin y edicin: Asociacin Civil Transparencia. Equipo responsable: Ennio Fermi, Jaime Mrquez, Ignacio Montero y Elsa Bardlez, con la asistencia de Andrea Alfaro Correccin de estilo y cuidado de edicin: Fortunata Barrios Diseo, diagramacin y cartula: Claudia Sarmiento Impresin: Primera edicin: Lima, junio de 2007 ISBN: Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per No 2007Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproduccin total o parcial de este documento, con propsitos no comerciales, siempre y cuando se otorguen los crditos respectivos a Transparencia. Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo brindado por el Fondo talo Peruano (FIP) en el marco del proyecto Agenda por la integridad institucional: Un Estado para la ciudadana.
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Nota al lector: Transparencia es una institucin dedicada a la construccin de la democracia poltica y de firme adhesin a sus principios de dignidad, autonoma, igualdad y no discriminacin. En sus textos adopta la terminologa clsica del masculino genrico para referirse a hombres y mujeres. Este es nicamente un recurso que busca dar uniformidad, sencillez y fluidez a la composicin y a la lectura del texto. No disminuye en absoluto el compromiso con que Transparencia aborda la igualdad de gnero.
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Presentacin
5 Cmo avanzar y cul es la agenda pendiente para lograr un empleo pblico de calidad que asegure servicios pblicos eficaces y eficientes? Glosario Enlaces de inters 29 31 37
L a democracia tiene ms capacidad que cualquier otro rgimen poltico para generar justicia, bienestar social y legitimidad; pero cristalizar esa capacidad requiere que sus
reglas, los procedimientos y el Estado de Derecho se enracen. Para contribuir a que esto suceda, desde fines de 2005, Transparencia desarrolla el proyecto Agenda por la integridad institucional: Un Estado para la ciudadana, con apoyo del Fondo talo Peruano (FIP). Su finalidad es fomentar que la reforma del Estado sea a la vez un esfuerzo coherente y eficaz para combatir la corrupcin y para lograr una buena gestin pblica. As, Transparencia busca ayudar a que el Estado logre capacidades que le permitan alcanzar una gestin tica y eficiente, con un funcionamiento y control democrticos que son necesarios no solo para servir realmente a la ciudadana y lograr calidad en el gasto pblico, sino para atacar de raz la corrupcin. Por ello, promueve que vinculemos la reforma y modernizacin del Estado a la idea de una estrategia nacional de integridad, que se apoye en el instrumental institucional de la democracia y envuelva un aporte del conjunto de actores estatales, polticos y de la sociedad civil. La nocin bsica es establecer en los procesos de reforma y modernizacin del Estado cauces institucionales que limiten la corrupcin y la discrecionalidad en el ejercicio del poder, as como mecanismos y procedimientos que incentiven y condicionen positivamente rectitud, legalidad y eficiencia en la funcin pblica. Con ello, Transparencia propugna que se superen la fragmentacin y el nfasis en las dimensiones judicial y sancionadora que han caracterizado a la lucha anticorrupcin. Dicho de otro modo, si queremos desarraigar la corrupcin del Estado, su combate tiene que ligarse a la reforma del Estado y enmarcarse en ella. Si queremos que nuestros esfuerzos por cambiar el Estado funcionen, es necesario basarlos en un enfoque coherente e integral, aun cuando se avance por partes y con distintos tiempos. En este sentido, el enfoque que plantea Transparencia se apoya en los cuerpos de saber ms reconocidos hoy en las ciencias polticas (incluyendo la teora democrtica moderna), la economa poltica y el estudio de la administracin y polticas pblicas. Tambin acoge el modelo anticorrupcin de Transparency Internacional, el Sistema Nacional de Integridad como enfoque holstico para la transparencia y responsabilizacin [accountability]. En el Per, la visin comn que an se tiene del Estado podra resumirse as: malos servicios, mala atencin al pblico (que incluso puede ser maltrato), mucha corrupcin y arbitrariedad. Estamos lejos de tener un Estado capaz de llevar desarrollo al ciudadano, que
Cf. Transparency International (TI) - Jeremy Pope (2000): TI Source Book 2000: Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System; p. i (en About the Source Book): www.transparency.org/publications/ sourcebook
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le haga valer sus derechos y libertades, que le responda por sus acciones, donde reine la legalidad en vez de la arbitrariedad, y que sea eficaz y eficiente. Para tenerlo, debe haber en l exigibilidad o responsabilizacin (accountability, la capacidad, disposicin y obligacin de dar cuentas) y transparencia. Estas dos indisociables cualidades condensan un valor democrtico fundamental y tienen adems un enorme alcance instrumental: al demandar claridad en las reglas, funciones, procedimientos y gasto, hacen la gestin ordenada y eficiente y sus resultados, evaluables. Hacen controlable el proceso de administracin pblica. Acaban con la arbitrariedad que deja espacios a la corrupcin y la facilitan. Ni un adoctrinamiento en valores de honestidad ni una postrera identificacin de culpables eliminan las oportunidades para la corrupcin; y, por ello, no podremos conducir el servicio del Estado hacia el ciudadano mientras ella desve recursos y favores hacia particulares. Si queremos un Estado que se oriente y responda a la ciudadana, necesitamos buena calidad en la gestin pblica. Ello requiere que el Estado cumpla con condiciones esenciales de exigibilidad y que su funcionamiento sea eficiente, eficaz y transparente. Con el espritu de contribuir a estas condiciones y a la consolidacin democrtica, Transparencia quiere aportar a un acercamiento serio y tcnico, difusin y reflexin acerca de algunos grandes temas que ha identificado como clave en el proceso de construccin institucional que los peruanos tenemos por delante y, especficamente, en el fortalecimiento de la calidad de la gestin pblica. Estos temas se desarrollan en cada volumen de esta coleccin de Guas temticas, Reformas clave para un Estado en buen estado y son cuatro: Gua uno Sin conflictos de inters. Transparencia y buen uso del poder pblico Gua dos Modernizacin del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadana Gua tres La reforma del empleo pblico. El servicio como profesin Gua cuatro Control desde el Estado. Integridad, responsabilizacin y calidad en la gestin pblica
Introduccin
E l principal recurso con que cuenta el Estado es su personal. Por intermedio de este, su accin se desarrolla y sus servicios resultantes se generan. Adems, todas las reformas y
herramientas de gestin que se expondrn en las guas requieren de ese personal para ser diseadas e implementadas exitosamente. Por ello, es fundamental que el Estado cuente con el personal idneo, correctamente ubicado, capacitado, motivado y remunerado para brindar los servicios del Estado y, especialmente, para implementar las reformas y asegurar que el Estado brinde sus servicios a la ciudadana de la manera ms eficaz y eficiente posible. El instrumento fundamental para contar con un empleo pblico de calidad es la llamada carrera pblica. La carrera pblica regula el ingreso, los derechos y los deberes de aquellos servidores pblicos que con carcter estable prestan servicios de naturaleza permanente en la administracin pblica. Por su fin ltimo, la actividad pblica difiere de la privada, principalmente en que la primera busca el inters pblico mientras que la segunda se basa en la obtencin de ganancias (o utilidades). Debido a esto y a que los cargos en el sector pblico pueden ser afectados por presiones polticas o requerir altos niveles de especializacin lo que conlleva que ciertos puestos sean difciles de cubrir, la naturaleza de las reglas que rige el empleo pblico suele tener mayor rigidez que la de la actividad privada. El empleo pblico es un sistema fundamental en el Estado porque dicta la forma en que este selecciona, asciende, incentiva, evala, capacita, remunera a su personal y prescinde de l. Por tanto, incide directamente en la capacidad que tiene el Estado para atraer, mantener y mejorar los recursos humanos que tiene a su disposicin. De este modo, un sistema que no ofrece las herramientas para seleccionar al personal idneo, capacitarlo, remunerarlo y ascenderlo segn corresponda, o que mantiene a empleados improductivos, redundar en una labor ineficiente e ineficaz en la prestacin de los servicios del Estado a la ciudadana. Ms an, en un contexto de reforma o modernizacin del Estado en el cual se implementan nuevas polticas de Estado, herramientas de gestin o se crean nuevas instituciones, no poder reunir los recursos humanos apropiados para implementar estos cambios se puede convertir en un significativo freno al proceso. Asimismo, un sistema desordenado e ineficiente se puede volver una fuente de corrupcin al permitir espacios para casos de clientelismo y abuso de poder, entre otros problemas. Como lo seala el BID en un estudio reciente, de la manera en que el servicio civil est organizado y realice su trabajo dependern en buena medida el desarrollo econmico de un pas, la legitimidad del Estado y, en ltima instancia,
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Un volumen introductorio a esta coleccin, la Gua cero, Un Estado para la ciudadana. Reformas estatales como construccin de integridad, presenta el enfoque general y un breve panorama de los temas y problemas que tratar cada una de las guas. La presente gua, La reforma del empleo pblico. El servicio como profesin, desarrolla la temtica de la regulacin del empleo pblico, que se vincula al profesionalismo, capacidad y eficacia del personal del Estado constituido como un servicio civil. n
Cada una de ellas incluye un glosario con los trminos relevantes en la problemtica abordada.
Ugarte, Mayn (2006). El empleo pblico. Documento de trabajo indito. Lima: Transparencia, p. 1.
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la consolidacin de la democracia. Por ello, no contar con un servicio civil de calidad es uno de los principales escollos que enfrenta el proceso de modernizacin tanto como el de desarrollo. La situacin actual del empleo pblico en el Estado peruano dista de tener las condiciones de un verdadero servicio civil, ordenado y profesional. Actualmente, en el Estado coexisten diversos regmenes de contratacin, cada uno sujeto a principios, criterios y normas distintos. Esto ha tenido por consecuencia que el empleo pblico se encuentre en situacin catica, en la cual el concepto de carrera pblica es por dems difuso y en la que no existe una poltica coherente y centralizada en materia de capacitacin, calificacin y cuadros profesionales. El resultado de esta falta de orden produce, adems, sistemas en los que no es raro retener a empleados de bajo desempeo o contar con empleados sin ningn tipo de beneficios sociales. Por tanto, no existen la estructura ni los incentivos adecuados para garantizar la captacin (o retencin) de recursos humanos de calidad y asegurar un desempeo ptimo de los empleados pblicos. Este es un factor clave, ya que an cuando se disponga de los instrumentos de gestin apropiados para ejecutar polticas que promuevan la eficiencia en la administracin pblica, tambin es fundamental contar con los recursos humanos para implementarlas. El sistema de carrera actual dificulta que el Estado rena estos recursos. Por ello, es importante emprender la reforma del sistema de empleo pblico con la finalidad de regular mejor el ingreso, ascenso y remuneraciones del sector pblico, instaurando los conceptos de mrito y desempeo como principios rectores del sistema. Por otro lado, es necesario incluir incentivos y penalidades adecuados, ligados a la evaluacin del desempeo de los empleados pblicos. Contar con un sistema de carrera adecuado es tanto un fin (asegurar los recursos humanos ptimos dentro del Estado) como un medio para lograr un Estado ms eficaz y eficiente. Hay que subrayar que, en este contexto, la gravitacin del empleo y carrera magisteriales que tienen un rgimen especial y comprenden casi la tercera parte del empleo pblico es enorme y, por tanto, ser crucial cmo se les aborde y regule. Sin embargo, es preciso tener en consideracin que este es un proceso costoso en trminos fiscales y sociales, por lo que se debe avanzar con firmeza pero con cautela. Este proceso no solo requiere de los criterios tcnicos adecuados sino tambin de apoyo poltico sostenido como cualquier reforma debido a que se trata de un proceso de largo plazo que indudablemente generar resistencias como cualquier proceso de cambio. La presente gua, La reforma del empleo pblico. El servicio como profesin, desarrolla la temtica de la regulacin del empleo pblico, que se vincula al profesionalismo, capacidad y eficacia del personal del Estado constituido como un servicio civil. n
Echebarra, Koldo (2006). Introduccin. En Sntesis del diagnstico institucional de sistemas de servicio civil. Editor: Koldo Echebarra. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, p. vii. Villarn, Fernando (2006). Aportes para el gobierno peruano 2006-2011: Modernizacin del Estado. Lima: Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), p. 40. Ugarte, Mayn y Carlos Oliva (2006). Modernizacin de la administracin pblica: Por un Estado efectivo y eficiente. Documento de trabajo indito. Lima: Transparencia, p. 19.
Situacin actual del empleo pblico. El laberinto de la rigidez y el desempeo sin empeo
Como se seal anteriormente, dentro del empleo pblico coexisten varios regmenes, ninguno de los cuales es adecuado para asegurar y promover un buen desempeo del empleado pblico. Ms an, la coexistencia de diversos regmenes de empleo pblico dificulta el establecimiento de polticas integrales para este mbito. En trminos generales, segn seala Ugarte, la carrera pblica prcticamente no existe. Por lo tanto, un primer paso fundamental para iniciar un proceso de cambio es establecer una lnea de base con datos e indicadores iniciales, conocer en detalle cul es la situacin actual. El censo de empleados pblicos realizado Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) a fines del 2004 es un primer paso importante en esta direccin.
1.1. Regmenes laborales. La profusin de la rigidez

Segn el censo, en el ao 2004 el Estado peruano contaba casi con un milln 373 mil empleados pblicos, de los cuales el 50% (688,366) eran pensionistas. Del resto, es decir, del total de empleados pblicos activos, el 67% correspondera al rgimen de la carrera administrativa (D.L. N 276), el 5% al rgimen privado (D.L. N 728), el 19% a los regmenes especiales de las fuerzas armadas y policiales, y el 9% trabajan bajo la modalidad conocida como servicios no personales (SNP). Excluyendo a los regmenes especiales de las fuerzas armadas y policiales, se puede apreciar que en el Estado se manejan dos regmenes laborales, el del servicio pblico (D.L N 276) y el de la actividad privada (D.L N 728). A estos se suma la categora de SNP, que no corresponde en la actualidad a ninguna categora jurdica especfica ni tiene precedentes claros en la legislacin peruana.
Ministerio de Economa y Finanzas (2004). Resumen Ejecutivo. En: Banco de Datos de Servidores Pblicos del Estado, pp. 6-8. Estos datos no incluyen a quienes trabajan en las entidades de tratamiento empresarial, empresas de FONAFE y gobiernos locales, ni a quienes prestan servicios al sector pblico a travs de sistemas de intermediacin laboral. Iacoviello, Mercedes y Laura Zuvanic (2006). Sntesis del diagnstico: Caso Per. Sntesis del diagnstico institucional de sistemas de servicio civil. Editor: Koldo Echebarra. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, p. 423.
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EMPLEADOS PBLICOS (Distribucin por situacin laboral)
PENSIONISTAS ; 50% DL 276 ; 33% DL 728 ; 3% FFAA y FFPP ; 10% SNP ; 4% 1,372,742
DL 276; 67% SNP; 9% FFAA y FFPP; 19% DL 728; 5%
En el rgimen pblico, el empleo es de naturaleza estatutaria, las prestaciones del trabajador se determinan por normas de carcter imperativo, de alcance general y sin autonoma de la voluntad. Todos los elementos de la relacin laboral estn fijados previamente en la norma (normas de derecho administrativo), que incluye el ingreso por concurso, la categora y cargo, los derechos y deberes, la remuneracin, el cese por causales especficas, etc.. En cambio, el rgimen privado se regula por el derecho laboral, es bastante ms flexible y se inicia como producto de la voluntad de las partes que dan inicio a la relacin y respetando ciertos mnimos no negociables determinan su contenido, incluyendo la remuneracin. Finalmente, estn los denominados SNP, grupo conformado por trabajadores que prestan sus servicios profesionales bajo la modalidad de contratos de servicios. Estos empleados no son incorporados a las planillas del Estado ni son reconocidos jurdicamente como trabajadores a pesar de que las caractersticas de la relacin hacen evidente que se trata de una relacin laboral y no civil salvo en las normas que asignan responsabilidades10. De esta forma se configura en el Estado una contraposicin de regmenes laborales. Uno, el pblico, es ms rgido, por lo que podra contribuir al fortalecimiento institucional y a desarrollar la carrera administrativa. El privado y los SNP ofrecen mayor flexibilidad, lo que le puede permitir al Estado reaccionar a las exigencias del mercado, en el que, como cualquier otro agente, compite por los mejores recursos11. Esto explicara en parte por qu el Estado utilizara en ciertos casos el rgimen laboral privado o contratara a travs de servicios no personales en lugar de utilizar el rgimen del D.L. N 276. Sin embargo, al intentar evadir la rigidez y/o la prohibicin de nombramientos emanada de las reglas de austeridad (debido a la nivelacin, que ellos acarreaban, con los pensionistas de la Ley N 20530 - cdula viva), se perfora la carrera administrativa al contratar empleados pblicos sin derechos laborales reconocidos (SNP) y sin hacerlo a travs de concurso pblico. Ello debilita la institucionalidad y facilita esquemas clientelistas en el Estado. El hecho de que dentro del Estado existan varios regmenes laborales no es un problema en s mismo. Es ms, en algunos casos es una herramienta til para distinguir entre labores dentro del Estado que pueden requerir distintos niveles de proteccin o remuneracin, incluso dentro de una misma entidad. El tema clave en el caso peruano es que los distintos regmenes de contratacin se usan sin un orden reglamentado, ms como un mecanismo que permite evadir la rigidez del D.L. N 276, las reglas de austeridad y los procesos por concurso pblico para el acceso. Este desorden laboral apunta a otros problemas fundamentales dentro del sistema de empleo pblico en el Estado. Estos estn referidos a la calidad, cantidad, gasto estatal y remuneraciones de los empleados pblicos. Todos estos temas son tratados desde distintas perspectivas dentro del debate acerca del empleo pblico y todos ofrecen luces sobre el camino a seguir.
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LOS REGMENES ESPECIALES

u Dentro del rgimen de empleo pblico existen las denominadas carreras especiales que se rigen por sus propias normas. Las carreras especiales son: a) Carrera de magistrados; b) Carrera diplomtica; c) Carrera magisterial; d) Carrera de docentes universitarios; e) Carrera de los profesionales de la salud; f ) Carrera del personal militar; y g) Carrera del personal policial.
u Salvo las carreras del personal militar y policial, las carreras especiales se rigen por el D.L. N 276 y probablemente por una eventual Ley General del Empleo Pblico a menos que este contravenga las normas del rgimen especial. u La carrera magisterial que se encuentra actualmente en discusin en el Congreso es de especial importancia debido a que agrupara a cerca de un tercio de los empleados pblicos, ubicados en los gobiernos regionales y el sector educacin. u A pesar de regirse por normas distintas, es importante que los regmenes especiales se basen en el mrito, fundamentado en el desempeo y la evaluacin peridica y se eviten las distorsiones y rigideces del sistema de empleo pblico actual.
Ugarte. Op. cit., p. 3. Ibd., p. 4. 11 Ibd.

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1.2. Cantidad, calidad y gasto. Retos de proporcin y resultados

Los cuestionamientos tanto a la cantidad como a la calidad de los empleados pblicos son una constante. Por un lado, se argumenta que el aparato estatal est sobredimensionado, por lo que los gastos asignados a remuneraciones son excesivos y esto incide en que el Estado no gaste en necesidades ms urgentes. Revisando las cifras, el gasto pblico en remuneraciones ha crecido, como proporcin del PBI, de 3.9%12 en 1990 a 4.61% en el 2006 (segn el Presupuesto Institucional de Apertura de ese ao). Por otro lado, como porcentaje del presupuesto, ese gasto se ha incrementado de 19% en 199013 a alrededor de 28% en el 200614. Si a esta cifra se le suma el gasto en pensiones, ms del 40% del gasto estatal se dirige a remuneraciones y gasto previsional15. Sin embargo, a pesar de este incremento, segn seala Ugarte, este nivel de gasto es consistente con el promedio regional latinoamericano. De igual manera, si se toma en consideracin la cantidad de empleados pblicos activos, el porcentaje de la fuerza laboral ms de 800 mil si se toma en cuenta la estimacin de la fuerza laboral en los gobiernos locales realizada por Mayn Ugarte16 con respecto al total de la poblacin est alrededor del 3%. Contemplando que en los pases de ingreso medio como el Per este indicador se ubica en promedio en un 4.3%, el problema principal del empleo pblico en el pas no pareciera estar dado por la cantidad de personas que trabajan para el Estado17. En el caso de la calidad del empleo pblico, la figura es bastante distinta y bastante ms preocupante. Un reciente estudio del BID sobre la calidad del servicio civil en 18 pases de Latinoamrica brinda informacin muy relevante (y preocupante) sobre la calidad del servicio civil en nuestro pas. Dicho estudio calific al servicio civil peruano en el segundo nivel ms bajo de la regin debido a una serie de factores18:
} Se carece de estmulos asociados a resultados con la tmida excepcin de los

convenios de gestin (de FONAFE) o los convenios de administracin por resultados (del MEF); el resto de supuestos estmulos son mecanismos de compensacin econmica para el salario y en la prctica se rigen por variables de orden poltico como las demandas de incremento negociadas por los sindicatos;
} La existencia de distintos regmenes laborales especiales dificulta el establecimiento

de polticas de solucin integrales;
} Las normas que rigen el sistema no tienen flexibilidad; y } La utilizacin de los cargos de confianza poltica es una forma de evadir los procesos
de promocin y seleccin. Sin capacidad para atraer y colocar personal tcnicamente calificado, con rigidez normativa y mecanismos paralelos de contratacin que fomentan la discrecionalidad lo que da pie a clientelismo y a procesos poco transparentes y con carencia de incentivos a la productividad, queda claro que el Estado difcilmente podr proveer sus servicios de forma eficaz y eficiente. Por tanto, el problema parece estar no en la cantidad de empleados pblicos sino ms bien en el costo que estos representan (ms de 24 mil millones de soles segn el presupuesto del 2007, incluyendo el gasto previsional) en relacin con los servicios que brindan.
1.3. Dispersin de remuneraciones. Restricciones y discrecionalidad versus calidad

Un asunto que est en relacin directa con la cantidad y calidad del gasto pblico global en remuneraciones es el de los salarios individuales. La discusin suele centrarse en contrastar las bajas remuneraciones del sector (lo que incidira en menor motivacin y productividad) contra los funcionarios de sueldos dorados. Esta discusin pierde de vista aspectos ms importantes y urgentes en relacin con este tema: el desorden y distorsiones del sistema de remuneraciones y la especializacin requerida en ciertas reas del Estado. Por un lado, se tiene el rgimen pblico que comprende a empleados de la carrera administrativa (servidores pblicos) clasificados en tres grupos ocupacionales (Profesional, Tcnico y Auxiliar) en 14 distintos niveles19. Segn el D.L. N 276, la remuneracin se fija segn el escalafn establecido a travs de estos 14 niveles. Por su parte, las remuneraciones de los funcionarios pblicos (cargos polticos o de confianza) constan de 8 niveles, siendo el ms alto el salario del presidente de la Repblica20. En cambio, los salarios de los empleados pblicos sean servidores o funcionarios que no estn dentro del rgimen pblico no se ajustan a estas restricciones. Adicionalmente, debe destacarse el efecto restrictivo que, hasta su modificatoria, tena la Ley N 20530 (cdula viva) en las remuneraciones, a travs de la nivelacin automtica de las pensiones que conllevaba (efecto espejo) y del consecuente
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} No puede asegurar personal con la capacidad tcnica necesaria ni, mucho menos,
asegurar que las capacidades con que cuenta sean coherentes con las funciones de la organizacin;
} Faltan definiciones tcnicas sobre los perfiles de los cargos; los sistemas de
reclutamiento son inadecuados, especialmente para los niveles directivos, lo que permite que prevalezcan formas paralelas de contratacin servicios no personales, lo que facilita que el ingreso de la administracin pblica se maneje discrecionalmente;
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Ugarte, Mayn (2005). Apuntes para apoyar la discusin del proceso de descentralizacin. Lima: Fundacin Konrad Adenauer e Instituto Peruano de Economa Social de Mercado, pp. 90-91. 13 Ugarte (2005). Op. cit., p. 90. 14 Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao 2006. Ley N 28652. Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 22 de diciembre del 2005. 15 Ugarte (2005). Op. cit., p. 91. 16 Ugarte estima alrededor de 155 mil empleados pblicos a nivel local. Ibd. 17 Ugarte (2006). Op. cit., p. 2. 18 Ibd., pp. 2-3.
Ley de bases de la carrera administrativa y de remuneraciones del sector pblico. D.L. N 276. Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 6 de marzo de 1984. 20 D.L. N 276. Ningn funcionario ni servidor pblico podr percibir en total remuneracin superior al presidente de la Repblica, salvo por la incidencia de la bonificacin personal o por Servicio Exterior de la Repblica (Artculo 50).
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desembolso fiscal en ascenso. Esta es una de las causas por la que en muchos casos se opt por usar regmenes alternativos o aumentar remuneraciones a travs de beneficios no pensionables mecanismos dentro de los convenios de gestin, CAFAE21 o bonificaciones especiales). Otro elemento a resaltar es que, en muchos casos, las mejoras salariales se han orientado a los empleados del menor nivel remunerativo debido a su mayor poder de negociacin e impacto social y meditico, y no necesariamente a mejorar las condiciones laborales de los cuadros tcnicos22, sin tener relacin directa con el desempeo. Esto profundiza el desorden y la distorsin de los sueldos dentro del Estado y, como se ha mencionado, genera espacios de corrupcin y clientelismo. En cuanto a los niveles de las remuneraciones, hay dos efectos claros. Por un lado, las diferencias entre los sueldos de los altos funcionarios (el nivel ms alto) y los auxiliares (el nivel ms bajo) es considerable. Segn Bonifacio y Falivene, la remuneracin en el nivel mximo es 89 veces mayor al nivel mnimo23 (de aqu la crtica a los famosos sueldos dorados). Como lo seala un estudio de la OIT, el Sistema nico de Remuneraciones se fue desnaturalizando en la dcada del 90, por ser de muy difcil aplicacin debido a su rigidez. Este forz a la creacin de una poltica remunerativa paralela para los trabajadores contratados del rgimen privado, producindose una gran dispersin salarial24. La dispersin y las grandes diferencias se dan principalmente entre el rgimen pblico en relacin con los empleados del rgimen privado y los SNP. Sin embargo, de acuerdo a la Comisin Zavala Comisin Multisectorial encargada de estudiar la situacin del personal de la administracin pblica central, creada mediante el D.S. N 004-2001TR, la diferencia entre los niveles superiores de la carrera administrativa (Profesionales y Tcnicos) con los auxiliares (el nivel ms bajo de la carrera) no es tanta. Este "achatamiento" de la escala de remuneraciones tambin es perjudicial ya que debilita las jerarquas y no favorece el fortalecimiento institucional. Tampoco permite que el Estado capte a profesionales calificados (Profesionales y Tcnicos) para las labores de diseo y ejecucin de polticas25. Es importante recalcar, adems, que en el Estado existe una serie de labores altamente especializadas (en algunos casos an ms que en el sector privado) y, por tanto, se hace ms difcil encontrar personal adecuadamente capacitado para cubrir estas plazas. Por ello y a pesar de la gran discusin que se suscita alrededor de las diferencias entre las remuneraciones en el sector pblico, es importante reconocer que al menos en ciertas reas es necesario realizar un esfuerzo econmico para atraer personal capacitado: si el empleado tiene un sueldo alto pero realiza una labor compleja y de manera efectiva y eficiente, entonces la inversin en este recurso humano es rentable. De lo contrario, un sistema de remuneraciones que no diferencie mucho entre tcnicos y operativos debilita la capacidad del Estado para proveer sus servicios de forma eficaz y eficiente.
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Como se puede apreciar, hay diversos factores que afectan la calidad del sistema de empleo pblico y que dificultan la labor del Estado. En general, la perforacin de la carrera administrativa a travs de diversos regmenes de contratacin ha tenido una serie de efectos nocivos sobre el empleo pblico, entre los que destacan:
} Amplias diferencias salariales entre la mxima y mnima escala laboral, especialmente

entre los regmenes privado y pblico;
} Achatamiento de la pirmide salarial entre los niveles tcnicos de la carrera

administrativa con respecto al nivel operativo;
} Esquemas de contratacin que fomentan la discrecionalidad y la falta de transparencia

(no hay concurso pblico); y
} El concepto de carrera pblica desvirtuado en tanto que en el pas ella no provee un

plan de vida al servicio pblico26. Esto se traduce en graves consecuencias para el funcionamiento del Estado. La principal es posiblemente la poca capacidad que existe para atraer y retener empleados de calidad. Asimismo, se fomenta el abuso de poder, el clientelismo, el nepotismo y la corrupcin en general al privilegiarse mecanismos de contratacin con altos niveles de discrecionalidad. Esto redunda de manera negativa en el accionar del Estado y en la efectividad y eficiencia con que presta sus servicios a la ciudadana. n
Comits de Administracin de los Fondos de Asistencia y Estmulo. Dentro de las finalidades perseguidas por dichos fondos, estn brindar asistencia familiar, apoyar actividades de recreacin, otorgar premios y prstamos para adquisicin de viviendas, y financiar aguinaldos, asignaciones y gratificaciones. Es una manera de canalizar compensaciones no remunerativas a los servidores pblicos. 22 Ugarte (2006). Op. cit., p. 7. 23 Cf. Ibd., p. 6. 24 Villarroel, Amalia (2005). Situacin actual comparada de las relaciones laborales en el Sector Pblico de nueve pases de Amrica Latina (Argentina, Brasil y Chile; Colombia, Ecuador y Per; Costa Rica, El Salvador y Panam). Lima: Organizacin Internacional del Trabajo, p. 95. 25 Ugarte (2006). Op. cit., p. 6.
26
Oblitas, Mayra (2006). El Acuerdo Nacional y la modernizacin de la administracin pblica en el Per. En: XI Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la administracin pblica. Ciudad de Guatemala, 7 -10 de noviembre, p. 4.
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Avances normativos. Un sistema por construir y mejorar

A partir del ao 2004, en el Per se ha iniciado un nuevo proceso de reforma del empleo pblico, tomando la posta del proceso que se frustr a mediados de la dcada de 1990. El proceso, como la mayora, ha estado marcado por avances y retrocesos. En esta primera etapa an se est dando forma a los aspectos normativos o reglamentarios. Si bien estos son importantes, se debe tomar en cuenta, como seala Ruffini, que en muchos pases las nuevas regulaciones no han sido plenamente aceptadas y puestas en prctica. Para desarrollar una nueva y ms efectiva gestin de las personas, es necesario primero desarrollar las capacidades de los directivos y cambiar el ethos de la gestin, en el interior de la Administracin pblica27. Este apunte es clave porque seala la necesidad (y complejidad) de pasar de la norma a la implementacin y que el hecho de contar con la regulacin adecuada no es suficiente. El primer paso importante en el camino de reforma se da con la promulgacin de la Ley Marco del Empleo Pblico (Ley N 28175) en el mes de enero de 2004. Esta ley tiene por finalidad sealar las directrices para la formulacin de otras leyes y reglamentos sobre la reforma del empleo pblico. Entre otros detalles importantes, la Ley N 28175 define tres categoras de empleados pblicos (funcionario pblico, empleado de confianza y servidor pblico) y crea el Consejo Superior del Empleo Pblico (COSEP) como ente rector del sistema, as como el Tribunal de Empleo Pblico (TEP). En este caso, los servidores pblicos son aquellos que se incluyen dentro del marco de la carrera administrativa. A la Ley Marco del Empleo Pblico le deban seguir cinco proyectos de ley ms especficos, los cuales fueron encargados a la PCM. Estos son:
} El Proyecto de Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades. Proponan responsabilidades

de los empleados pblicos pertinentes a la regulacin de conflictos de inters y tica pblica, tales como, por ejemplo, la obligacin de los empleados pblicos de presentar declaracin jurada al momento de acceder a cargos pblicos; y
} El Proyecto de Ley de Sistema de Remuneraciones del Empleo Pblico. Propona un sistema

de remuneraciones y otros conceptos de pago para los funcionarios y servidores pblicos y empleados de confianza, tomando como referente la carrera pblica administrativa.
2.1. La Ley General del Empleo Pblico. Un paso de primer orden

Los primeros cuatro proyectos fueron presentados y se unificaron como el Proyecto de Ley General de Empleo Pblico (LGEP). Por su parte, el proyecto de ley de Sistema de Remuneraciones del Empleo Pblico no se incorpor a la LGEP, ni se incluyeron en ella especificaciones sobre remuneraciones. Como antes se mencion, cuatro de los proyectos de ley que sealaba la Ley Marco del Empleo Pblico (proyectos de ley de la Carrera del Servidor Pblico, de Funcionarios Pblicos y Empleados de Confianza, de Gestin del Empleo Pblico, y de Incompatibilidades y Responsabilidades) fueron remitidos al Congreso y se unificaron en el Proyecto de Ley General del Empleo Pblico. Sin embargo, este proyecto no fue aprobado por el Pleno del Congreso de la Repblica y su desarrollo e implementacin quedaron en suspenso. Segn representantes de la PCM, el proyecto presentado sera de aplicacin a cerca de 180 mil empleados pblicos, que son los que realizan funciones administrativas28. Esto correspondera a un 26% de la fuerza laboral del Estado (o 37% si se excluyen los regmenes especiales de las Fuerzas Armadas y la Polica). Si bien el proyecto de LGEP no fue aprobado en la legislatura anterior (julio de 2005-julio de 2006) y no ha sido presentado nuevamente, es importante revisar sus fortalezas y debilidades y no perderlo de vista como un importante aporte al debate sobre la reforma del empleo pblico ya que fue un proyecto ampliamente discutido. El proyecto de LGEP introduce algunos aspectos importantes en el mbito del empleo pblico que deben ser tomados en cuenta para futuras propuestas de reforma. El proyecto define la estructura de la carrera administrativa que comprende a los servidores pblicos pero no a los funcionarios pblicos ni empleados de confianza, as como el ingreso, progresin, capacitacin y terminacin de la misma. Vale la pena resaltar que se aaden como causas de cese la ineficiencia comprobada (a travs de evaluaciones) y la supresin de puestos por proceso de desactivacin, reestructuracin, fusin, reorganizacin declarada por razones tcnicas o financieras29. Asimismo, se crea el Rgimen Especial de Alta Gerencia Pblica (tercer nivel jerrquico de la administracin pblica) para dotar de mayor eficacia y competitividad a estos puestos dentro del aparato estatal30. El proyecto crea el Consejo Superior del Empleo Pblico (COSEP) como ente rector del Sistema de Administracin del Empleo
28
} El Proyecto de Ley de la Carrera del Servidor Pblico. Propona organizar un rgimen de

carrera pblica que reposara en el mrito como factor determinante para el ingreso, progresin y mantenimiento de buenos funcionarios;
} El Proyecto de Ley de Funcionarios Pblicos y Empleados de Confianza. Propona sealar

la cuota lmite para el personal en calidad de empleados de confianza (5% del personal total de cada entidad), as como sus derechos y responsabilidades;
} El Proyecto de Ley de Gestin del Empleo Pblico. Propona que el Estado tuviera empleados
de carcter temporal o accidental por un periodo no mayor a doce meses, sin prrroga, de manera que se eliminaran los contratos por SNP;
27
Longo, Francisco (2001). La reforma del servicio civil en las democracias avanzadas: Mrito con flexibilidad. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, p. 44.
Pro Descentralizacin y Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin de la Gestin del Estado (2005). Aportes al debate en temas de descentralizacin - 2004: Desarrollo de la Ley Marco del Empleo Pblico. Lima, p. 11. 29 Proyecto de Ley General del Empleo Pblico - Artculo 46, p. 33. 30 Segn la clasificacin de funcionarios contenida en el artculo 53 del proyecto, el primer nivel jerrquico es el funcionario que se ha incorporado a la funcin pblica por eleccin popular (confianza poltica originaria) o por nombramiento regulado
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Pblico. La Escuela Nacional de Administracin Pblica (ENAP) y el Tribunal del Empleo Pblico (TEP) son rganos desconcentrados del COSEP. La ENAP es la entidad encargada de la capacitacin mientras que el TEP acta como ltima instancia administrativa para los recursos de apelacin interpuestos contra los actos de las entidades de la administracin pblica en materia de acceso, capacitacin, ascenso, calificacin, desplazamiento, rgimen disciplinario y terminacin del empleo pblico31. Asimismo, se establece el rgimen de incompatibilidades, prohibiciones, infracciones y sanciones al personal del Empleo Pblico. Si bien el proyecto de LGEP es un avance importante en la reforma del empleo pblico, existe una serie de observaciones al respecto. Probablemente, uno los principales argumentos en contra de la ley es el referido al costo fiscal, sobre el cual haba grandes discrepancias (segn la PCM era de S/. 200 millones, mientras que el MEF estimaba S/. 2 mil millones)32. Hay, sin embargo, una serie de consideraciones adicionales que se han planteado sobre el proyecto que se present ante el Pleno33:
} Se limita excesivamente la duracin del empleo en el rgimen de Alta Gerencia a

dos aos. Si la labor desempeada es buena, se ha recomendado que ese plazo sea prorrogable. Esta recomendacin resulta razonable, en tanto que una restriccin tan categrica sera infundada e innecesaria;
} El proyecto cifra en 5% la cantidad de empleados de confianza que puede haber en

una institucin y los limita a aquellos trabajadores que desarrollan cargos tcnicos o polticos. Por un lado, se ha objetado poner el tope a los empleados de confianza como un porcentaje, ya que esto puede generar distorsiones dependiendo del tamao de la entidad. Por otro lado, la exigencia de que los empleados de confianza desempeen cargos polticos o tcnicos le resta la posibilidad al funcionario de que nombra a de contratar personas cercanas a su entorno como empleados de confianza pero en labores de apoyo (asistente, secretaria). Ambos cuestionamientos capturan puntos importantes y, en nuestra perspectiva, deben ser atendidos tratando de combinar un tope estricto esencial para controlar posibles abusos de poder y clientelismo con mecanismos que brinden alguna flexibilidad para acomodarse a los contextos y necesidades especficas a cada situacin o entidad. En ese sentido, se trata de afinar los mecanismos que normen el tope, de modo armnico entre los aspectos cualitativos y cuantitativos. Por ltimo, el proyecto le asigna al titular de la entidad la facultad de asignar beneficios adicionales a los empleados de confianza, lo que podra prestarse a abusos;
} La norma tambin se aplicara a los gobiernos locales, que presentan un alto grado
de heterogeneidad en tamao, recursos y capacidad de gestin. Si bien el COSEP tiene facultades para aprobar normas especiales para los gobiernos locales ms pequeos menos de 150 mil habitantes en cuanto a capacitacin, seleccin y evaluacin de personal, sera recomendable incluir todos los aspectos contenidos en el proyecto (como remuneraciones, beneficios, gestin de personal, etc.) y excluir inicialmente a los gobiernos locales de la norma para que el COSEP pueda realizar estudios y formular propuestas pertinentes;
} En cuanto al rgimen de faltas y sanciones, se discute que la lista de infracciones

sea tan especfica debido a que puede generar vacos que la ley en ocasiones no prev. Asimismo, dentro del proceso de sancin no se regulan de forma ordenada las etapas y garantas que se debe observar. Es importante atender todas estas consideraciones pero, a la vez, queremos sealar que es igualmente importante lograr un balance adecuado entre lo especfico y lo que se debe dejar de margen para casos no previstos. Ello incluye algo que es fundamental: dejar en claro el espritu de la norma, de modo que lo demasiado especfico no pueda escaparse y que se tenga criterio y orientacin para abordar lo no previsto; y
} Es desproporcionado el lapso de permanencia concedido a los trabajadores que

reciban la calificacin ms baja en las evaluaciones, denominada personal de rendimiento sujeto a observacin. Para pasar a la evaluacin especial del COSEP deben haber tenido tres evaluaciones consecutivas con la calificacin ms baja o tres alternas en cinco aos, que es el tiempo durante el cual los trabajadores as calificados se podran mantener en el empleo pblico;
} La centralizacin de ciertas funciones dentro del COSEP implica ciertas dificultades.

Por un lado, se cuestiona que haga la evaluacin especial sobre los trabajadores de rendimiento sujeto a observacin ya que esta se realizara sobre la base de criterios diferentes a los aplicados por la entidad. De otro lado, se rebate el hecho de que el encargado de elaborar los perfiles y conducir los procesos de seleccin dentro del rgimen de Alta Gerencia sea el COSEP y no las mismas dependencias que contratan, debido a la diversidad de instituciones, cargos y especialidades que debern ser evaluadas;
por ley. El segundo nivel est constituido por funcionarios pblicos de libre nombramiento y remocin, realizados por un funcionario de primer nivel jerrquico (ministros, viceministros, gerentes de gobiernos regionales y locales, presidentes de organismos pblicos descentralizados y otros). Pollarolo, Pierina (2006). Anlisis tcnico-administrativo de los impactos directos e indirectos del proyecto de ley relacionado con el empleo pblico. Documento de trabajo. Lima: Programa de Modernizacin y Descentralizacin del Estado, p. 10. 31 Proyecto de Ley General del Empleo Pblico - Artculo 88, p. 49. 32 Prodes y Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin y modernizacin de la gestin del Estado. Op. cit., p. 12. 33 Pollarolo. Op. cit., pp. 4-15.
} Como se mencion anteriormente, el proyecto no incluye normas sobre el sistema

de remuneraciones, lo que adems dificulta estimar el costo de la reforma. De ah podemos entender que el asunto del costo sea objeto de las mayores controversias y crticas; pero el tema de fondo es que no se tiene cmo hacer una estimacin del costo ni cmo, por tanto, proyectar un anlisis que enfoque los costos considerando los beneficios que acarree la implementacin de los sistemas propuestos por la ley. A pesar de dichos cuestionamientos, el proyecto de Ley General de Empleo Pblico es un avance en la direccin correcta y se debe resaltar la amplia discusin que se suscit durante su elaboracin. Sin embargo, la ausencia de regulacin en materia de remuneraciones es una falencia importante ya que, como lo seala Pollarolo, las remuneraciones son un componente inseparable de un rgimen de empleo34. Por eso la propuesta es un esquema flexible que permita diferentes escalas segn
34
Ibd., p. 14.
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entidades, retribuyendo el buen desempeo pero que a su vez est ordenado y reglamentado35. Esta recomendacin est en lnea con la crtica que realiza Longo a muchos sistemas de empleo que remuneran de acuerdo a escalafn sin tomar en cuenta las responsabilidades y carga de trabajo que puede tener un puesto especfico.
2.2. La Unidad Remunerativa del Sector Pblico(URSP). Entre la austeridad y la competencia tcnica
Con respecto a las remuneraciones, aunque nicamente en relacin con los niveles ms altos del Estado, en el ao 2004 se aprueba la Ley que Desarrolla el Artculo 39 de la Constitucin Poltica en lo que se refiere a la Jerarqua y Remuneraciones de los Alto Funcionarios y Autoridades del Estado (Ley N 28212). Luego, mediante el D.S. N 046-2006-PCM se fija el monto de la Unidad Remunerativa del Sector Pblico (URSP) para el ao 2007 en S/. 2,600 y, a travs del Decreto de Urgencia N 019-2006, se fijan los montos de los altos funcionarios y autoridades del Estado.
36
estos dispositivos legales intentan dar una medida de orden y promover la austeridad con respecto a las remuneraciones en el sector pblico, no se puede dejar de indicar que tambin se corre el riesgo de achatar los sueldos, lo que podra conducir a la descapitalizacin humana del sector pblico, ya que las remuneraciones insuficientes conducirn a una migracin de profesionales de primera categora37. Como nota Pollarolo, la normativa impide establecer una poltica de remuneraciones adecuada para la administracin pblica pues establece un nico ndice de referencia y un tope mximo, similar a la remuneracin de un congresista. Existen en la administracin pblica cargos clave, que no son ms de 20, que pueden requerir de una remuneracin mayor38. Si bien el tema de la austeridad es muy importante, no se puede enfocar la reforma del empleo pblico simplemente como un problema de salarios altos sino que debe considerarse de modo principal el tema de la eficiencia. De esta forma, la reduccin de salarios puede ser un arma de doble filo ya que, por un lado, reduce gastos en el corto plazo pero, tambin, puede generar prdidas mayores al hacer an ms difcil atraer o retener funcionarios y servidores pblicos de alta calidad ante salarios ms competitivos en el sector privado, como lo muestra el grfico y, por ende, afectar la calidad y eficiencia de los servicios del Estado. n
Remuneracin comparativa mensualizada de altos funcionarios: sector pblico y sector privado (nuevos soles)39
35.000 30.000 25.000
LA UNIDAD REMUNERATIVA DEL SECTOR PBLICO

Cargo Remuneracin Ley N 28212 D.S. N 046-2006-PCM / D.U. N 019-2006
32.500
Presidente de la Repblica Congresistas y Ministros Presidentes regionales y Alcalde de Lima Metropolitana Alcaldes provinciales y distritales36 Consejeros Regionales y Regidores
No mayor a 10 URSP y mayor a las de los Congresistas de la Repblica 6 URSP por todo concepto Mximo 5.5 URSP Mximo 4.25 URSP No ms del 30% de la remuneracin del Presidente o Alcalde respectivo
6.154 URSP (S/. 16,000)

20.000
6 URSP (S/. 15,600) Mximo 5.5 URSP (S/.14,300) Mximo 4.25 URSP (S/. 11,050) No ms del 30% de la remuneracin del Presidente o Alcalde respectivo
17.286
15.600
15.000 10.000 5.000 0
Gerentes corporativos sector privado
Gerentes no corporativos sector privado
Tope establecido por la Ley N 28812 y el DS N 046 2006 PCM
Aparte de fijar la escala de remuneraciones en los niveles ms altos del gobierno, estas normas establecen que el presidente de la Repblica tiene la remuneracin ms alta y que ningn funcionario pblico, empleado de confianza o servidor pblico puede percibir una remuneracin mayor a la de los altos funcionarios consignados en la Ley N 28212 (similar a lo estipulado en el D.L. N 276). Si bien
35 36
Ibd. El Decreto Supremo N 0252007PCM de marzo de 2007 establece una escala de remuneraciones para los alcaldes provinciales y distritales de acuerdo a la poblacin electoral de su circunscripcin. Se establecen 21 topes remunerativos. El primero es para el Alcalde de Lima Metropolitana (5.5 URSP, al igual que en la Ley N 28212) y luego hay 20 niveles para los dems alcaldes provinciales y distritales que van desde 4.25 URSP hasta 0.4 URSP.
37 38
Ver: http://www.justiciaviva.org.pe/justiciamail/jm0259.htm Pollarolo. Op. cit., p. 14. 39 La remuneracin resulta de la divisin del ingreso anual fijo entre 14 (sin incluir el componente variable). BBVA Banco Continental (2007). Situacin Per Primer Trimestre 2007. Lima: Servicio de Estudios Econmicos, BBVA Banco Continental, p. 10.
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Modelos de servicio civil. Qu tipo de empleo pblico buscar y para qu?

Ante todo lo expuesto, la variedad de regmenes laborales parece ser la principal causa de los males que aquejan al empleo pblico en el Per. Esto, as como dificulta la labor del Estado para contar con empleados de calidad adecuadamente remunerados, incentivados y capacitados, tambin complica la bsqueda de una solucin integral al problema. Sin embargo, como se vio anteriormente, el problema no es el hecho de que exista ms de un rgimen de contratacin, sino la manera desordenada en que estos se aplican. Por otro lado, dado que ninguno de los regmenes es el ms adecuado para el funcionamiento del Estado, la solucin no pasa por incorporar a todos bajo el rgimen de carrera y simplemente reconocer todos los derechos a los empleados pblicos (y, menos, no reconocerles ninguno)40. Adems, esto implicara un reconocimiento implcito de que todo aquel que trabaja para el Estado es eficiente y, por lo antes reseado, este claramente no es el caso. Sin duda, la solucin no es simple ni rpida. Fuera de los criterios tcnicos, requerir del importante apoyo poltico debido a que hay un sector que se beneficia del sistema tal como est y se opondr a cualquier cambio sobre el statu quo. Un primer paso para definir qu acciones tomar o qu ruta seguir es preguntarnos qu tipo de empleo pblico queremos? Esta pregunta suena razonable ya que ante la situacin actual, el sistema que tenemos no colma las expectativas.
un puesto especfico42 (no ofrece una lnea de carrera). El sistema de empleo ofrece esquemas ms flexibles y en muchos casos emplea la legislacin laboral privada; es decir, se asemeja a la situacin de los empleados del D.L. N 728. En el caso de los sistemas de carrera, estos se basan en un diseo jerarquizado de los empleos pblicos que implica que los empleados, reclutados en un determinado nivel de empleo, puedan con el tiempo efectuar un recorrido ascendente a travs de una serie de niveles, hasta llegar al nivel mximo que les corresponda. Los sistemas de carrera suponen, por tanto, que existen ciertos puestos que se consideran de acceso, reservados al reclutamiento externo, y que el resto de los puestos correspondientes a niveles superiores son provistos mediante la promocin interna43. En este caso, el sistema se acerca ms a la concepcin de carrera administrativa estipulada en el D.L. N 276. Como seala Longo, en el sistema de empleo las necesidades cuantitativas y cualitativas de personal se resuelven bsicamente mediante el ajuste externo mientras que en el sistema de carrera este solo es el caso para los puestos abiertos a postulantes externos; en los otros casos se hace mediante promocin interna44. Cabe sealar que estos sistemas no son excluyentes necesariamente y en muchos pases se utilizan de manera paralela. Sin embargo, a diferencia del Per, se define en qu casos se utilizan estos mecanismos alternativos de contratacin (i. e., por tipos de funciones o niveles de gobierno). Segn seala Francisco Longo, lo que se busca enfatizar en el empleo pblico es el mrito con flexibilidad (que implica evaluacin y posiblemente diversos regmenes de contratacin). A esto cabe aadir que, aparte de garantizar mecanismos que aseguren la flexibilidad adecuada tanto de ingreso como de movimiento dentro del empleo pblico, para poder responder y adaptarse a un entorno cambiante tambin es crucial garantizar procesos de seleccin que sean transparentes y neutrales (sin necesidad de ser largos y complejos). Asimismo, el nfasis en el mrito y el desempeo deben ir acompaados de la disminucin de la importancia que tiene la antigedad en el puesto como mecanismo de ascenso. En este sentido, el rgimen del empleo pblico no tiene por qu ser totalmente uniforme ya que una vez ms se implantara excesiva rigidez en el sistema. Como lo seala Luiz Bresser Pereira, es posible asociar el tipo de empleo pblico al tipo de funcin que el empleado desempea, estableciendo mecanismos intermedios pero regulados de contratacin que flexibilicen la gestin del Estado. Es decir, el grado de proteccin que se asigne a determinado grupo de cargos, depender de qu tan crticos sean estos para asegurar el buen ejercicio del poder pblico45. Por lo tanto, el que exista una variedad de regmenes laborales en el sector pblico no es necesariamente un problema en s. Lo que representa el problema es el desorden, discrecionalidad y falta de transparencia con que se utilizan estos mecanismos. Si bien se puede proponer ms de un esquema de contratacin, estos deben tener una lgica que los haga idneos para los puestos a los que se aplica y no se usen nicamente como mecanismos que eluden la rigidez de los sistemas de SC (servicio civil), o las constricciones presupuestarias46.
3.1. Sistemas de empleo y carrera. Flexibilidad y profesionalismo para el servicio pblico.

Antes de iniciar una discusin sobre el sistema que se busca es importante hacer una distincin clave. En las discusiones sobre estas reformas, se identifican dos tipos de sistemas (aunque ambos con variantes): el de empleo41 y el de carrera. El sistema de empleo se organiza a partir de las necesidades de personal que tiene la administracin pblica en el corto plazo. Se considera un sistema abierto porque cualquier posicin est disponible para candidatos externos y el reclutamiento se realiza para
40
42
Ugarte (2006). Op. cit., p. 6. 41 En esta gua la referencia al empleo pblico se hace tomando la definicin del Proyecto de Ley General de Empleo Pblico como mbito de aplicacin y no como tipo de sistema: Comprende a los servidores de la carrera administrativa, a los funcionarios, a los empleados de confianza, a los contratados, as como a los trabajadores de los regmenes especiales y de las empresas del Estado de mbito nacional, regional y local en las que este es accionista mayoritario.
Longo. Op. cit., p. 14. Ibd. 44 Ibd., p. 15. 45 Ugarte (2005). Op. cit., pp. 5-6. 46 Longo. Op. cit., p. 32.
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3.2. Objetivos del servicio civil. Qu buscamos de la carrera pblica?

En lo que respecta al servicio civil en trminos generales, se identifican cuatro objetivos principales47:
} } } }
Acceso abierto y transparente; Promocin segn el mrito; Integridad, objetividad e imparcialidad; y No politizacin.
El empleo pblico en la legislatura actual. La necesidad de trabajar sobre lo avanzado

Como se dijo previamente, el proyecto de Ley General de Empleo Pblico no fue aprobado en la legislatura pasada y, en la actual, tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo han presentado nuevas propuestas. No obstante, no se debe perder de vista lo discutido y avanzado en la elaboracin del proyecto antes mencionado y los aportes que este podra tener para nuevos proyectos. Con el cambio de gobierno y el inicio de la nueva legislatura, la Presidencia del Consejo de Ministros ha adoptado un esquema aparentemente ms gradual. En lugar del proyecto de Ley General de Empleo Pblico, se ha presentado un proyecto de ley que modifica el D.L. N 276 (Ley de la Carrera Administrativa). Por su parte, diversas bancadas han presentado proyectos que plantean modificaciones a la Ley Marco del Empleo Pblico as como una versin de la Ley General del Empleo Pblico distinta de la presentada en la legislatura anterior.
PROYECTOS DE LEY REFERIDOS AL EMPLEO PBLICO PRESENTADOS EN LA PRIMERA LEGISLATURA ORDINARIA 2007 (a febrero de 2007)51
Como se puede apreciar, el nfasis est en la igualdad, la neutralidad, el mrito y el dotar al servicio civil de la autonoma necesaria y la transparencia en los procesos de seleccin. Cabe agregar el balance necesario entre la proteccin al empleo y la flexibilidad del mismo, as como la formacin y capacitacin de los empleados pblicos y los incentivos adecuados al desempeo. Como lo seala el propio Longo, el reto de nuestro das es, precisamente, conseguir una base robusta para que esos principios sean trasladados a la prctica, pero sin una rigidez excesiva48. Segn identifica Longo, los sistemas tradicionales de servicio civil son demasiado uniformes, con procesos de seleccin demasiado largos y complejos, lo que limita capacidad de adaptacin y reaccin del Estado as como la movilidad de los empleados (tanto internos como externos). Asimismo, las tareas asignadas tienen un nivel de especificidad que limita el desempeo de los empleados en ms de un puesto y dificulta la gestin de recursos humanos. Por otro lado, se le atribuye un peso excesivo a la antigedad en los sistemas de promocin y hay un divorcio entre el desempeo y los mecanismos de compensacin y evaluacin. Finalmente, seala que por lo general los mecanismos de retribucin estn definidos por grados o escalafones y no por el puesto, lo cual no vincula el salario a la responsabilidad, carga de trabajo ni tarea encomendada49. Una de las reas donde se debera iniciar este proceso, segn Ugarte, son los cuadros directivos donde se concentran gran parte de los denominados cargos de confianza. Este sector presenta un bajo nivel de institucionalizacin y es, a la vez, fundamental porque estos funcionarios son los que disean y guan las reformas. Por otro lado, es una manera de restringir el esquema clientelista de acceso al poder, pero requerira de un importante esfuerzo de reclutamiento y formacin de cuadros50. n
u Proyecto de Ley 00086/2006-CR - Presentado por un grupo multipartidario (Nacionalista

Unin por el Per, Unidad Nacional y Partido Aprista Peruano).
Propone un texto para la Ley General del Empleo Pblico distinto del presentado en la
legislatura anterior (v. g., se elimina la mala calificacin en evaluaciones como causal de terminacin de la carrera). En discusin en las comisiones de Descentralizacin (predictamen negativo) y Trabajo. Se ha acordado una sesin conjunta entre las comisiones y la PCM para evaluar la posicin del Ejecutivo.
u Proyecto de Ley 00100/2006-CR Presentado por el Partido Aprista Peruano. Propone modificar los artculos 9, 15, 22 y 24 de la Ley N 28175, Ley Marco del
47 48
Ibd., p. 8. Longo. Op. cit., pp. 8-9. 49 Ibd. 50 Ugarte. Op. cit., p. 8.
Empleo Pblico, referente al cumplimiento de las obligaciones laborales, estabilidad laboral, los derechos de sindicacin y trmino del empleo pblico, respectivamente. En comisiones de Trabajo y Descentralizacin.
51
Congreso de la Repblica del Per. http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf
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u Proyecto de Ley 00550/2006-CR Presentado por el grupo Nacionalista Unin Por el Per. Propone aadir o modificar artculos de la Ley Marco del Empleo Pblico (Ley N 28175).
Introduce los principios de irrenunciabilidad de derechos, primaca de la realidad, protector y de igualdad de oportunidades (Artculo IV del Ttulo Preliminar). Asimismo, se incluye dentro de la convocatoria a los procesos de seleccin a un miembro del sindicato como veedor. En comisiones de Trabajo y Descentralizacin.
u Proyecto de Ley 00686/2006-PE Presentado por el Poder Ejecutivo. Propone modificaciones a 12 artculos de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa
Cmo avanzar y cul es la agenda pendiente para lograr un empleo pblico de calidad para brindar servicios pblicos eficaces y eficientes?
Esta gua busca enfatizar la importancia crucial que juegan los recursos humanos con los que cuenta el Estado dentro de su funcionamiento. El Estado requiere atraer y retener personal tcnicamente calificado, ofrecer mecanismos transparentes y ordenados de contratacin, remuneraciones e incentivos adecuados, capacitacin a sus empleados y contar con la flexibilidad necesaria para contratar y prescindir de su personal (respetando sus derechos laborales) para poder adaptarse mejor a las exigencias de atender a la ciudadana. El Estado actual del empleo pblico en el Per es desalentador y, en trminos generales, muestra caractersticas diametralmente opuestas a lo recin esbozado. Sin embargo, este tema se est abordando y se han dado los primeros pasos normativos hacia la consecucin de un empleo pblico de mayor calidad. Dada la revisin de la situacin actual y de lo avanzado, hay algunos temas fundamentales en los que se debe centrar cualquier proyecto de reforma dentro del empleo pblico:
(DL N 276). Introduce los conceptos de mrito, desempeo y capacidad como principios rectores del ingreso, ascenso y permanencia en la carrera. Asimismo, define los criterios de ingreso y desarrolla el proceso de evaluacin. En el artculo 35 se incluyen causas justificadas de cese que aluden al bajo rendimiento y eliminacin de plazas o entidades. En comisiones de Trabajo y Descentralizacin.
Estos cuatro proyectos se encuentran an en discusin en sus respectivas comisiones y habra de esperar que se inicie el debate en la segunda legislatura del 2007. Este es un proceso largo y delicado ya que implica importantes cambios dentro de la estructura y funcionamiento del Estado. Por ello, se deben analizar detenidamente los proyectos y los caminos de implementacin as como las consecuencias que acarrean. Sin embargo, tambin es clave dotar de cierta celeridad al proceso ya que es una pieza fundamental dentro de la reforma y modernizacin del Estado y, por tanto, un paso fundamental en el camino hacia un Estado que est realmente al servicio de los ciudadanos. n
} Establecer un plan de transicin de los regmenes actuales al nuevo o nuevos, que sea
econmicamente viable y garantice los derechos de los trabajadores;
} Dotar de orden y flexibilidad al sistema. Pueden coexistir diversos regmenes de contratacin

(con distintos niveles de proteccin) incluso dentro de una misa entidad, pero estos deben estar correctamente delimitados y reglamentados para que no den paso al clientelismo ni al abuso de poder;
} Eliminar los topes arbitrarios a las remuneraciones del sector pblico que le impidan al
Estado atraer o retener funcionarios, empleados o servidores de primer nivel para puestos especializados;
} Ligar mecanismos de remuneraciones y beneficios al desempeo y los resultados; } Dar menor peso a la antigedad en el empleo dentro de los procesos de promocin y favorecer
principalmente el mrito y el buen desempeo; y
} Instalacin del Consejo Superior del Empleo Pblico (COSEP) como ente rector del sistema y
con los recursos humanos suficientes para desempear su funcin adecuadamente. Asimismo, se debe considerar descentralizar alguna de las funciones (evaluacin, ingreso) que puedan requerir de conocimientos tcnicos especializados y que puedan desempear de mejor manera las entidades (sin perder su rol como rgano rector y supervisor).
} Establecer la Escuela Nacional de Administracin Pblica (ENAP, contenida en el proyecto de

Ley de Empleo Pblico) como ente encargado de la capacitacin de los empleados pblicos.
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Esta lista no es exhaustiva pero contiene puntos que se consideran esenciales dentro del proceso de reforma del empleo pblico. Aparte de las distintas visiones y consideraciones que pueda haber al respecto, el tema fundamental sigue siendo el mismo: cmo conseguir que el Estado cuente con empleados pblicos de calidad, que contribuyan a brindar servicios eficaces y eficientes a la ciudadana. n
Glosario
Abuso de poder: se refiere al uso inapropiado, por parte de un funcionario pblico, del poder que le brinda su posicin en el Estado para obtener ganancias o beneficios para s o para terceros. Se produce en circunstancias diversas como por ejemplo en ejercer favoritismo para eludir procedimientos que la norma exige, aplicar un trato indebido o inadecuado a personal de menor jerarqua o a los ciudadanos usuarios, en usufructuar objetos de propiedad estatal en el mbito de la vida privada como si fueran propios, en la contratacin de personal bajo criterios personales, partidarios o de amistad, en el uso de recursos pblicos o informacin privilegiada para fines privados, etc. Ver clientelismo, conflicto de inters, nepotismo, amiguismo, que son formas de abuso de poder; ver tambin patrimonialismo, fenmeno al que el abuso de poder est empricamente vinculado. Accountability: vocablo ingls cuyo equivalente (en espaol) ms preciso en esta coleccin es responsabilizacin; a l corresponde tambin exigibilidad, aunque este trmino es menos difundido y sumamente acadmico. La traduccin ms comn es rendicin de cuentas, con una acepcin algo ms restringida que la de los dos trminos preferidos aqu. El Merriam-Webster Dictionary (versin online) define accountability como la cualidad o estado ligado principalmente a la obligacin o disposicin voluntaria de aceptar responsabilidad o rendir cuentas de las propias acciones. Ver abajo responsabilizacin, exigibilidad y rendicin de cuentas. Clientelismo: se refiere a un tipo de relacin social entre personas de estatus, recursos o poder desiguales (patrn-cliente) que intercambian beneficios o favores funcionales a cada cual; por ejemplo, proteccin o ventajas (del patrn) a cambio de lealtad, apoyo, servicios personales, votos, etc. (del cliente). Se trata de clientelismo poltico cuando en esta relacin el patrn tiene una funcin pblica o posicin poltica en el Estado y el intercambio implica la utilizacin de recursos y poder pblico a favor del cliente por el apoyo poltico o electoral de este al patrn. Un trmino que se usa de modo equivalente es patronazgo, que a veces se le toma ms en el sentido especfico un intercambio que involucra puestos de trabajo en el Estado. Asociado al patrimonialismo (ver abajo). Consejo Superior del Empleo Pblico (COSEP): es un organismo pblico descentralizado, rector del empleo pblico que se encuentra adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros y tiene calidad de pliego presupuestario. Su direccin y administracin est a cargo de una Junta de Consejeros integrada por seis (6) miembros nombrados mediante Resolucin Suprema, quienes ejercen el cargo por cuatro (4) aos, pudiendo ser removidos solo por causa justificada.
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GUA TRES
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Glosario
Los miembros de la Junta de Consejeros son nombrados de acuerdo a lo siguiente: a. Tres (3) representantes del Poder Ejecutivo. Uno de ellos presidir la Junta de Consejeros. Ejerce voto dirimente; b. Un (01) representante directamente elegido por los empleados pblicos en actividad que forman parte de la carrera administrativa; c. Un (1) representante del Consejo Nacional de Descentralizacin - CND elegido a propuesta de los gobiernos regionales y los gobiernos locales; d. Un (1) representante del Centro de Planeamiento Estratgico CEPLAN. El nombramiento se formaliza mediante Resolucin Suprema; e. Son requisitos esenciales para ser Consejero tener ttulo acadmico universitario, no menos de cinco (5) aos de ejercicio profesional en temas de administracin pblica y poseer estudios de especializacin vinculados con administracin pblica; Son rganos desconcentrados del COSEP: a. El Tribunal del Empleo Pblico; y b. La Escuela Nacional de Administracin Pblica. Son funciones del COSEP: a. Vigilar, normar y supervisar el cumplimiento de las normas y procesos tcnicos del empleo pblico, pudiendo adoptar mecanismos ex post de verificacin para ello; b. Proponer las normas y reglamentos necesarios para mejorar el empleo pblico. c. Supervisar y orientar el cumplimiento de las reglas de clasificacin del personal en el empleo pblico, los topes establecidos, as como las normas y directivas establecidas para la gestin del empleo pblico; d. Absolver las consultas planteadas por las entidades pblicas en materia de empleo pblico; e. Llevar el Registro Nacional de Personal del Empleo Pblico y su escalafn; f. Organizar el sistema de informacin sobre la carrera administrativa que permita la formulacin de polticas, la evaluacin y el desarrollo de la misma; g. Crear el sistema de alta direccin pblica con el objeto de constituir un mecanismo que perfeccione la seleccin de equipos directivos profesionales, motivados, eficientes y con capacidad de trabajo en equipo; h. Dictar, a travs de la ENAP, los criterios rectores del sistema de formacin y capacitacin en el empleo pblico a nivel nacional, regional y local, y establecer reglas generales para la articulacin de las entidades pblicas con los servicios de capacitacin ofrecidos por entes privados o pblicos; i. Acreditar las entidades que prestan servicios de capacitacin con valor para los procesos de tcnicos del empleo pblico; j. Establecer, sobre la base de estudios tcnicos, los niveles profesionales de la Carrera Administrativa; k. Disear las polticas de planificacin, informacin, administracin, bienestar social y gestin de empleados pblicos y colaborar en la aplicacin descentralizada de las mismas, en el marco del Proceso de Modernizacin de la Gestin del Estado; l. Constituir y administrar un registro de personas naturales y entidades pblicas o privadas especializadas en servicios de asesora para procesos de seleccin, evaluacin y calificacin de empleados pblicos; asimismo, supervisar y sancionar, de ser el caso, a estas entidades; m. Uniformizar las planillas del Estado y el registro de cesantes;
n. Premiar anualmente las mejores prcticas y aportes en el perfeccionamiento y desarrollo de la gestin del empleo pblico de las entidades del Estado; o. Regular y supervisar el sistema de prcticas preprofesionales de estudiantes para las entidades pblicas, as como cualquier otro programa de capacitacin preprofesional salvo que se tratara de un rgimen especial; p. Asesorar a las entidades en el planeamiento, la ejecucin y evaluacin de los procesos tcnicos vinculados con la carrera administrativa; q. Vigilar, organizar y reglamentar el proceso de transicin para la implementacin gradual de la carrera administrativa; r. Coordinar con los niveles rectores de los dems sistemas administrativos las acciones necesarias para la aplicacin eficiente de la carrera administrativa; s. Proponer su Reglamento de Organizacin y Funciones; y t. Llevar el Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido, creado por el artculo 242 de la Ley de Procedimiento Administrativo General52. Empleo pblico: comprende a los servidores de la carrera administrativa, a los funcionarios, a los empleados de confianza y a los contratados, as como a los trabajadores de los regmenes especiales y de las empresas del Estado de mbito nacional, regional y local en las que este es accionista mayoritario53. Escuela Nacional de Administracin Pblica (ENAP): es responsable de dirigir las actividades de capacitacin del sector pblico, con la misin de apoyar la profesionalizacin del empleado pblico a travs de la formacin y capacitacin en conocimientos, habilidades y actitudes. Aprueba sus propios planes y programas, gozando de autonoma tcnica y operativa, pudiendo para el mejor cumplimiento de sus funciones, relacionarse directamente con cualquier persona natural o jurdica, nacional o extranjera, pblica o privada. La escuela estar dirigida por un directorio conformado por cinco miembros, designados por la Presidencia del Consejo de Ministros, a propuesta del COSEP. El reglamento establecer los requisitos especficos para ser miembro del directorio, tomando en consideracin los estudios realizados en la especialidad, la experiencia en la actividad pblica y en la labor docente. Son funciones esenciales de la Escuela Nacional de Administracin Pblica: a. Aprobar los criterios rectores para la formacin, capacitacin y actualizacin de conocimientos de los empleados pblicos a ser aplicados por las entidades del sector pblico; b. Aprobar el contenido de la capacitacin para el ascenso, con carcter general para todos los niveles de la carrera administrativa; c. Articular la informacin de la demanda de capacitacin de las entidades pblicas, con la oferta brindada por estas y otras entidades especializadas del mercado, con el objeto de maximizar la satisfaccin de la demanda de capacitacin; d. Fomentar la investigacin de los servidores pblicos sobre temas relacionados a la administracin pblica; e. Celebrar convenios de cooperacin para el mejor cumplimiento de sus funciones54.
52
Dictamen de la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin de la Gestin del Estado recado sobre el proyecto de Ley General del Empleo Pblico. Artculos 86-87. 53 Ibd. Artculo 5.3. 54 Ibd. Artculos 90-91.
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Glosario
Nepotismo: es un caso muy recurrente de abuso de poder por parte de los funcionarios pblicos en el que brindan una desmedida preferencia para que sus parientes ocupen cargos en el Estado. Patrimonialismo / Neopatrimonialismo: genricamente, se refieren a un tipo de sistema de gestin gubernamental en que el poder del Estado es considerado como un recurso que es propiedad del gobernante y, consonantemente, en que el aparato estatal es visto y manejado como su patrimonio. El gobernante tiene la potestad discrecional de establecer cmo y con quin administrar el poder y el Estado y es el nico ante quien los trabajadores estatales tienen responsabilidad y cuentas que rendir. Este tratamiento patrimonial del poder pblico se hace extensivo a quienes ocupan una funcin pblica en tanto que lo hacen por encargo y delegacin del gobernante. La funcin pblica y el trabajo en el Estado son considerados, pues, como una propiedad personal utilizable para obtener ingresos. Est muy ligado a relaciones y mecanismos de clientelismo. El Estado existe para servir a los gobernantes, no a los gobernados. As, una orientacin del servicio hacia los ciudadanos no est ausente simplemente, sino que es un concepto que le es totalmente ajeno55. Responsabilizacin: es la frmula que se utiliza preferentemente, en esta publicacin, para traducir el trmino ingls accountability: la cualidad o estado ligado principalmente a la obligacin o disposicin voluntaria de aceptar responsabilidad o rendir cuentas de las propias acciones segn el Merriam-Webster Dictionary (versin online). En el contexto ms especfico de la poltica y de las guas, puede entenderse como el proceso y obligacin de asumir y responder por los actos propios y por los actos que caen bajo el mbito de las funciones propias y de rendir cuentas por ellos, lo que implica el hecho de ser responsable de ellos y de que as se consigne. Se trata as de la capacidad del Estado (y de sus instituciones y servidores) de responder a los ciudadanos. En ella se fusionan los elementos de responsabilidad y de exigibilidad o responsabilizacin, y puede referirse al Estado en su conjunto tanto como a una institucin en particular. Constituye un requerimiento esencial del Estado democrtico porque en este el pueblo es soberano. Responder a los ciudadanos implica ser responsable de la funcin de gobernar y administrar el Estado, y de sus resultados; cumplir esta funcin en servicio de los ciudadanos; y tener la obligacin de dar cuentas ante ellos por el desempeo y resultado de dicha funcin. En el habla hispana se suele referir a este concepto con la frmula rendicin de cuentas, pero esta no llega a capturar todos los sentidos contenidos en la idea de responder a los ciudadanos (y que el trmino ingls, accountability, recoge). Rendicin de cuentas suele apuntar, o dar la idea de limitarse, al aspecto de proporcionar informacin, explicacin o justificacin (de algn acto pblico), y muchas veces queda restringida a la dimensin financiera. En algunos crculos est ya difundido el trmino responsabilizacin para capturar el concepto ntegro. Servicio civil (SC): en el texto se utiliza la descripcin del servicio civil que utiliza Francisco Longo, quien lo describe como el sistema de articulacin del empleo pblico mediante el que determinados pases garantizan, con enfoques, sistemas e instrumentos diversos, ciertos elementos bsicos para la existencia de administraciones pblicas profesionales.
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Las notas bsicas de esta descripcin son las siguientes: } Entendemos por administracin profesional una administracin pblica dirigida y controlada por la poltica, en aplicacin del principio democrtico, pero no patrimonializada por esta, lo que exige preservar una esfera de independencia e imparcialidad en su funcionamiento, por razones de inters pblico. La nocin de SC exige, en este sentido, la existencia de un instrumental de proteccin del empleo pblico frente a prcticas de padrinazgo o clientelismo poltico; } La existencia y preservacin de una administracin profesional exigir determinadas regulaciones especficas del empleo pblico, pero la nocin de SC que proponemos trasciende la dimensin jurdica en un doble sentido: 1) La mera existencia de las normas puede no ser suficiente para garantizar una articulacin efectiva de las garantas que hacen posible una administracin profesional. Es solamente esta articulacin real la que, para nosotros, permite hablar de SC; 2) La intensividad en el uso de las regulaciones puede variar notablemente, dependiendo de los diferentes contextos institucionales. } Los sistemas de SC pueden incluir uno o ms tipos de relacin de empleo. La uniformidad o diversidad de las estructuras y polticas de gestin del empleo pblico expresan solamente la existencia de diferentes modelos nacionales de SC; y } La nocin de SC que manejamos engloba supuestos en los que el grado de singularidad de sus regulaciones propias respecto del derecho del empleo comn puede ser muy diverso: desde un considerable alejamiento hasta la virtual identificacin56. Servicios no personales (SNP): son un tipo de contratacin que no pertenece a ninguna categora jurdica especfica ni tiene precedentes claros en la legislacin peruana. Se ampara, de manera genrica, en el Cdigo Civil y en la Ley de Contrataciones del Estado. Mediante la utilizacin de este tipo de contratos, se puede evadir la rigidez del rgimen de empleo pblico, especialmente en trminos de contratacin y remuneracin57. El SNP est conformado por trabajadores que prestan sus servicios profesionales bajo la modalidad de contratos de servicios pero no forma parte de la planilla del Estado, por lo que no generan beneficios sociales y carecen de estabilidad laboral58. Sistema de carrera: es un mecanismo mediante el cual se organiza el servicio civil. En el sistema de carrera, los empleados que son reclutados en un determinado nivel tienen la opcin de ir ascendiendo a travs de una serie de niveles hasta el nivel mximo que les corresponda; es decir, ofrecen una lnea de carrera. Esto presupone que los puestos de acceso son para postulantes externos mientras que el resto son provistos por candidatos internos. Los sistemas cuentan con una serie de divisiones horizontales (categoras, escalas, grados, clases, grupos u otras denominaciones) que reflejan la jerarquizacin de los empleos59.
56 57
Brinkerhoff, Derick W. y Arthur A. Goldsmith (2002). Clientelism, Patrimonialism and Democratic Governance: An Overview and Framework for Assessment and Programming. Washington DC: Abt Associates para USAID, pp. 6-9 y 40-41. La cita corresponde a la p. 8, nota 4. Traduccin propia.
Longo, Francisco. Op. cit., p. 6 Adaptado de Iacoviello y Zuvanic. Op. cit., p. 423. 58 Adaptado de Ugarte, Mayn. Op. cit., p. 3. 59 Longo, Francisco. Op. cit., p. 14.
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Sistema de empleo: como el sistema de carrera, el sistema de empleo constituye una manera de organizar el ingreso y cobertura de puestos en el empleo pblico. Es por lo general un sistema abierto, es decir que cualquier puesto puede ser cubierto por postulantes que no pertenecen a la administracin, aunque en algunos casos las condiciones pueden ser diferentes para los candidatos internos. La contratacin se realiza para un puesto especfico60. Tribunal del Empleo Pblico (TEP): conoce y resuelve en ltima instancia administrativa los recursos de apelacin interpuestos contra los actos de las entidades de la administracin pblica en materia de acceso, capacitacin, ascenso, calificacin, desplazamiento, rgimen disciplinario y terminacin del empleo pblico. El Tribunal del Empleo Pblico es independiente en el ejercicio de sus funciones. Sus resoluciones agotan la va administrativa. El Tribunal del Empleo Pblico est integrado por tres (3) vocales por un periodo de tres (3) aos no renovables. Los vocales son designados por el Consejo Superior del Empleo Pblico previo concurso pblico, y son removidos por causa justificada contemplada en la ley, debiendo continuar en el ejercicio de sus funciones hasta que hayan tomado posesin quienes deban sucederles. Para ser vocal del Tribunal se requiere ser mayor de 32 aos, haber ejercicio la abogaca durante 7 aos y n o estar incurso en ninguna incompatibilidad establecida en la ley. El Tribunal del Empleo Pblico conforma salas descentralizadas, al menos en la parte sur, central, norte y oriental del pas. Respecto de la carrera administrativa, el Tribunal del Empleo Pblico conoce y resuelve los recursos de apelacin interpuestos contra los actos de las entidades de la Administracin Pblica en materia de los procesos tcnicos de ingreso, desarrollo profesional, capacitacin, y terminacin de la carrera administrativa. Agotada la va administrativa, procede la demanda contencioso administrativa ante el Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en la Ley N 27584. Para demandar, la entidad pblica requiere obtener previamente la declaracin de lesividad por parte del Ministro del sector, el Presidente Regional, o el Alcalde Municipal, respectivamente, segn sea el nivel de gobierno61. n
Enlaces de inters
Programa de Modernizacin y Descentralizacin del Estado - Informes de Consultora http://www.pmde.gob.pe/informesfinales.html Congreso de la Repblica - Proyectos de Ley presentados http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nst Congreso de la Repblica - Archivo digital de la legislacin en el Per http://www.congreso.gob.pe/ntley/LeyNumeP.htm La reforma del servicio civil en la democracias avanzadas: Mrito con flexibilidad http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=632805 PRODES - Adecuacin de Sistemas Administrativos http://www.prodes.org.pe/internas/50.html Situacin actual comparada de las relaciones laborales en el sector pblico de nueve pases de Amrica Latina (Argentina, Brasil y Chile; Colombia, Ecuador y Per; Costa Rica, El Salvador y Panam) http://www.oit.org.pe/spanish/260ameri/oitreg/activid/proyectos/actrav/proyectos/pdf/doc_198/ dt_198.pdf XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica http://www.clad.org.ve/congres.html Resumen Ejecutivo: Banco de Datos de Servidores Pblicos del Estado http://www.mef.gob.pe/PRENSA/Censo_ResEjec_Dic2004.pdf Informe sobre la situacin del servicio civil en Amrica Latina http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=737337 Qu pasa si el Congreso no cierra la Cdula Viva? http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=73733f
60 61
Adaptado de Longo, Francisco. Op. cit., p. 14. Dictamen de la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin de la Gestin del Estado recado sobre el proyecto de Ley General del Empleo Pblico. Artculos 88-89.
Sntesis del diagnstico institucional de sistemas de servicio civil http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=737334
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Apuntes para apoyar la discusin del proceso de descentralizacin http://www.kas.de/db_files/dokumente/7_dokument_dok_pdf_7873_4.pdf Servicio de Estudios Econmicos BBVA Banco Continental - Situacin Per Primer Trimestre 2007 http://serviciodeestudios.bbva.com/TLBB/fbin/STPE_0701_SituacionPeru_09_tcm208-86772.pdf Justicia Viva - Austeridad, Eficiencia en el Gasto y Sueldos de la Judicatura. http://www.justiciaviva.org.pe/justiciamail/jm0259.htm Decreto Supremo N 046-2006-PCM http://www.editoraperu.com.pe/elperuano/edc/2006/07/30/inf_legal.asp Decreto de Urgencia N 019-2006 http://www.minjus.gob.pe/Spij/normas/textos/010806T.pdf
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Coleccin
Agenda Integridad
Gua cero: Gua uno: Gua dos: Gua tres: Gua cuatro:
Un Estado para la ciudadana. Reformas estatales como construccin de integridad Sin conflictos de inters. Transparencia y buen uso del poder pblico Modernizacin del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadana La reforma del empleo pblico. El servicio como profesin Control desde el Estado. Integridad, responsabilizacin y calidad en la gestin pblica
TRANSPARENCIA

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Guas temticas REFORMAS CLAVE PARA UN ESTADO EN BUEN ESTADO

u La reforma del empleo pblico. El servicio como profesin

Coleccin Agenda Integridad

Reformas clave para un Estado en buen estado

La reforma del empleo pblico. El servicio como profesin

Coleccin Agenda Integridad

Guas temticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

Guas temticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

1.1. Regmenes laborales. La profusin de la rigidez

EMPLEADOS PBLICOS (Distribucin por situacin laboral)

DL 276; 67% SNP; 9% FFAA y FFPP; 19% DL 728; 5%

LOS REGMENES ESPECIALES

Ugarte. Op. cit., p. 3. Ibd., p. 4. 11 Ibd.

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1.2. Cantidad, calidad y gasto. Retos de proporcin y resultados

} Se carece de estmulos asociados a resultados con la tmida excepcin de los

} La existencia de distintos regmenes laborales especiales dificulta el establecimiento

1.3. Dispersin de remuneraciones. Restricciones y discrecionalidad versus calidad

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} Amplias diferencias salariales entre la mxima y mnima escala laboral, especialmente

} Achatamiento de la pirmide salarial entre los niveles tcnicos de la carrera

} Esquemas de contratacin que fomentan la discrecionalidad y la falta de transparencia

} El concepto de carrera pblica desvirtuado en tanto que en el pas ella no provee un

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Avances normativos. Un sistema por construir y mejorar

} El Proyecto de Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades. Proponan responsabilidades

} El Proyecto de Ley de Sistema de Remuneraciones del Empleo Pblico. Propona un sistema

2.1. La Ley General del Empleo Pblico. Un paso de primer orden

} El Proyecto de Ley de la Carrera del Servidor Pblico. Propona organizar un rgimen de

} El Proyecto de Ley de Funcionarios Pblicos y Empleados de Confianza. Propona sealar

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Avances normativos. Un sistema por construir y mejorar

} Se limita excesivamente la duracin del empleo en el rgimen de Alta Gerencia a

} El proyecto cifra en 5% la cantidad de empleados de confianza que puede haber en

} En cuanto al rgimen de faltas y sanciones, se discute que la lista de infracciones

} Es desproporcionado el lapso de permanencia concedido a los trabajadores que

} La centralizacin de ciertas funciones dentro del COSEP implica ciertas dificultades.

} Como se mencion anteriormente, el proyecto no incluye normas sobre el sistema

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Avances normativos. Un sistema por construir y mejorar

LA UNIDAD REMUNERATIVA DEL SECTOR PBLICO

6.154 URSP (S/. 16,000)

15.000 10.000 5.000 0

Gerentes corporativos sector privado

Gerentes no corporativos sector privado

Tope establecido por la Ley N 28812 y el DS N 046 2006 PCM

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Modelos de servicio civil. Qu tipo de empleo pblico buscar y para qu?

3.1. Sistemas de empleo y carrera. Flexibilidad y profesionalismo para el servicio pblico.

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3.2. Objetivos del servicio civil. Qu buscamos de la carrera pblica?

El empleo pblico en la legislatura actual. La necesidad de trabajar sobre lo avanzado

u Proyecto de Ley 00086/2006-CR - Presentado por un grupo multipartidario (Nacionalista

Congreso de la Repblica del Per. http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf

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} Dotar de orden y flexibilidad al sistema. Pueden coexistir diversos regmenes de contratacin

} Establecer la Escuela Nacional de Administracin Pblica (ENAP, contenida en el proyecto de

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Sntesis del diagnstico institucional de sistemas de servicio civil http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=737334

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