METODOLOGA DE LA GESTIN AMBIENTAL METROPOLITANA Mario Robirosa Javier Pascuchi LA GESTIN DEL DESARROLLO SOSTENIBLE SE HACE EFECTIVA EN CORTOS

S PLAZOS Y ESCENARIOS LOCALES

por Mario C. Robirosa (Noviembre 1991) 1

1. INRODUCCIN El informe Nuestra propia agenda sobre desarrollo y medio ambiente 2 , producido por la Comisin correspondiente, trata con desusada lucidez y combatividad la temtica, estableciendo con claridad prioridades y el conjunto de estrategias interrelacionadas que parecieran ms apropiadas para la Regin en el mediano y el largo plazos. Los lineamientos de polticas recomendados tienen el propsito de inducir y enmarcar la implementacin, desde los Estados nacionales, de medidas y mecanismos regulatorios coherentes y, sobre todo, de brindar criterios y objetivos para direccionalizar acciones y programas pertinentes, no slo del Estado, sino tambin de los otros actores sociales involucrados, en el mediano y largo plazos. En este sentido el cometido del Informe ha sido ampliamente satisfecho. Es evidente que se han hecho avances muy importantes desde la Conferencia de Estocolmo de 1972, respecto al desarrollo global de una conciencia ambiental. Ella ha ido penetrando e integrndose en las culturas de amplios sectores de nuestras sociedades, en trminos de imgenes-objetivo del cambio deseado en las relaciones del hombre y la sociedad con el medio ambiente. As, muchas de las polticas recomendadas en aquel Informe pueden contar hoy con un consenso y legitimidad sociales relativamente amplios. Sin embargo, este consenso respecto del largo plazo oculta tambin seguramente divergencias y contradicciones entre actores sociales que tienen diferentes intereses y prioridades en los cortos plazos, respecto de la manera de encaminarse hacia su logro. Aquellas polticas tienden as a constituirse en profundamente conflictivas cuando se las intenta especificar en trminos de estrategias de accin y prcticas, en escenarios concretos y en los cortos plazos. Tambin en otros aspectos, las polticas y estrategias formuladas pueden representar posiciones y expresiones de deseos de slo un conjunto parcial del amplio espectro de actores sociales que constituyen nuestras sociedades y no necesariamente de algunos de los ms poderosos o de aqullos cuyo accionar tiene mayores impactos en trminos de deterioro ambiental y/o de incremento de la pobreza.
1

El presente trabajo fue el producto de una consultora para la oficina del Representante Residente de PNUD en Argentina, en relacin con la Conferencia Mundial ECO 92. 2 Comisin de Desarrollo y Medio Ambiente de Amrica Latina y el Caribe, Nuestra propia agenda sobre desarrollo y medio ambiente, Mxico, BID, PNUD y Fondo de Cultura Econmica, 1991.

METODOLOGA DE LA GESTIN AMBIENTAL METROPOLITANA Mario Robirosa Javier Pascuchi Para la concrecin de tales polticas en acciones, programas y proyectos efectivos no bastan pues ni siquiera las convergencias declaradas en objetivos y polticas de mediano y largo plazos. Su efectivizacin es trabajosa e incierta en la medida que ella depende de la eventual resolucin de aquellos conflictos en complejos procesos polticos de confrontacin y negociacin entre actores sociales desiguales y con distintos intereses. Entre ellos est necesariamente involucrado el Estado en sus funciones como partcipe activo, eventual mediador y rbitro. Las polticas actuales de ajuste y de achicamiento del Estado en los pases de la Regin acentan an ms las debilidades que ste confronta para constituirse en ejecutor nico o en conductor y orientador de dichos procesos. Las polticas a mediano y largo plazos, para dejar de ser discursivas y expresiones de deseos, requieren concretarse en la prctica desde el presente en programas y proyectos apropiados y viables, en procesos de sucesivos cortos plazos, que puedan ajustarse peridicamente y redireccionalizarse en funcin de los avances y de los objetivos y polticas formulados y que puedan agregarse en el tiempo en los procesos deseados de cambio efectivo a ms largos plazos. As como son fundamentales las polticas de mediano y largo plazos para explicitar las direcciones del cambio deseado, son indispensables polticas de corto plazo que establezcan criterios claros para la formulacin, evaluacin y seleccin de vas de accin y de proyectos que, con su ejecucin, puedan concretar avances en las direcciones expresadas en aquellas polticas. Estos criterios no deben limitarse a la identificacin de los campos de actuacin y metas declaradas de los proyectos, sino que deben tambin y sobre todo considerar su deseabilidad y prioridad concretas en los escenarios particulares de aplicacin, su viabilidad efectiva, sus modalidades de gestin, los orgenes y combinacin de los recursos a aplicarse y sus impactos y efectos colaterales. Tales polticas y criterios no debieran estar ausentes de los Programas Nacionales y de Cooperacin Tcnica del PNUD y los dems organismos internacionales, como componentes significativos que en la prctica contribuyan a viabilizar y efectivizar avances concretos en las direcciones estipuladas por las polticas de mediano y largo plazos. El Informe arriba mencionado (Nuestra propia agenda ) explicita con claridad y apropiado detalle las estrategias y metas generales en las cuales debieran converger programas y proyectos de desarrollo y medio ambiente, pero a nuestro juicio no profundiza los aspectos prcticos de gestin de los cuales depende en gran medida su viabilidad, direccionalidad e implementacin efectiva en el corto plazo y en las condiciones restrictivas que en ste se plantean en nuestros contextos nacionales concretos. Lo que sigue pretende ser una contribucin complementaria al respecto.

METODOLOGA DE LA GESTIN AMBIENTAL METROPOLITANA Mario Robirosa Javier Pascuchi Guiados por la experiencia que se ha venido acumulando en este campo en Argentina y otros pases de la Regin, desarrollaremos algunos de los elementos que creemos ms crticos para lograr una gestin eficaz de programas y proyectos particularizados de desarrollo sostenible en escenarios y situaciones concretos. Ello se sintetiza en algunos lineamientos de polticas de corto plazo aplicables a los Programas de Cooperacin Tcnica, en la medida que sealan algunos cuellos de botella y frentes de ataque hasta ahora no suficientemente priorizados y que permiten derivar criterios para una ms apropiada formulacin y seleccin de programas y proyectos, que vayan ms all de la sola evaluacin de los campos de actuacin, de las metas y de la factibilidad tcnica hipottica que en ellos se postula. 2. LAS INTERACCIONES SOCIEDAD ESPECIFICAN EN ESCENARIOS LOCALES MEDIO AMBIENTE SE

La pobreza y el deterioro ambiental se han expandido y profundizado en los pases de la Regin en las ltimas dcadas y han tendido a combinarse y concentrarse en escenarios socio-territoriales concretos. Ello tiende a producir adems efectos y retroalimentaciones acumulativas en escenarios ms globales, que se ven as comprometidos en su propio desarrollo: mecanismos globales que generan pobreza y la produccin de efectos globales que se originan en pobrezas locales 3 . Las estrategias autnomas e individualizadas de supervivencia de los sectores carenciados tienden a someter a fuertes presiones deteriorantes a su medio ambiente inmediato. Cuando este medio ambiente llega a umbrales de deterioro que no admiten ya la supervivencia de su poblacin, la presin deteriorante tiende a expandirse o a trasladarse a otros escenarios, acelerando la degradacin en procesos incontrolables de expansin territorial y de realimentacin de la pobreza. El control de lo que ocurre en los cortos plazos es pues particularmente crtico en aquellos escenarios locales marcados por la pobreza o sometidos a procesos acelerados de empobrecimiento social y ambiental. La velocidad y direccin de estos procesos no admiten tiempos de espera y exigen intervenciones eficaces en los ms cortos plazos posibles, priorizando aquellos escenarios socioterritoriales afectados o en alto riesgo. Tambin es crtico en los cortos plazos el manejo precoz de los impactos de obras de infraestructura, de inversiones pblicas o privadas de cierta significacin, de polticas o medidas sectoriales que pudieren tener incidencia diferencial o generar efectos negativos en territorios o poblaciones particulares. De no implementarse estrategias apropiadas y
3

Op. cit., pg. 15.

METODOLOGA DE LA GESTIN AMBIENTAL METROPOLITANA Mario Robirosa Javier Pascuchi oportunas de acompaamiento, prevencin u optimizacin de los impactos sociales y ambientales en relacin con las reas y sectores diferencialmente afectados, dichas intervenciones podran conllevar efectos negativos irreversibles o de costosa reversin en los escenarios afectados, an cuando ellas respondieran a objetivos ms generales de desarrollo. Los problemas ambientales y de calidad de vida de las poblaciones, as como la satisfaccin o no de sus necesidades bsicas, se evidencian sobre todo en escenarios socio-territoriales concretos y bajo formas y combinaciones particulares en cada escenario. En ltima instancia, las interacciones directas entre sociedad y medio ambiente y las intervenciones directas sobre ste y sobre las condiciones de vida de las poblaciones tambin se realizan o se manifiestan en esos escenarios en trminos de conductas y acciones de actores sociales concretos involucrados en ellos (aunque no todos all residentes) y en modificaciones y respuestas concretas del medio ambiente. Los efectos de estas acciones, interacciones e intervenciones intencionales en relacin con el medio ambiente se van acumulando y sintetizando en procesos modeladores de dichos escenarios socio-territoriales concretos, tanto en lo ambiental como en lo social. Una comunidad local - la sociedad que opera en un territorio particular - est constituida siempre por un conjunto heterogneo de actores sociales, con complejas relaciones mutuas y que tienden individualmente a actuar de maneras diversas y escasamente convergentes en relacin con el medio ambiente. Estos escenarios socioterritoriales particulares pueden compararse a campos de maniobras o de batalla donde los diversos actores sociales involucrados se comportan y actan - en cada momento y en estrategias ms prolongadas en funcin de sus propias percepciones, sus intereses propios y sus capacidades, es decir sus propias racionalidades. En funcin de ello cada actor social aplica los recursos pertinentes de que pueda disponer y sus capacidades especficas de accin. Estos actores convergen ocasionalmente en alianzas provisorias o ms duraderas, esquivan o enfrentan conflictos y orientan en consecuencia sus conductas y sus estrategias propias de accin, tendientes a lograr sus propsitos particulares en ese terreno con caractersticas y dinmica tambin propias, pero no independientes de su accionar. Efectivamente, de la combinacin y sntesis de estas diferentes estrategias de conducta, de intervencin y de interaccin social de los diversos actores involucrados depende la direccionalidad y la dinmica de los procesos que efectivamente van modelando dicho escenario y las condiciones de vida locales. Cada uno de los actores sociales involucrados en este escenario incluyendo a aqullos predominantemente externos que actan en l tiene bajo su control determinados recursos y capacidades de accin especficas. Estos constituyen sus bases de poder para intervenir en ese 4

METODOLOGA DE LA GESTIN AMBIENTAL METROPOLITANA Mario Robirosa Javier Pascuchi escenario local en los procesos que ataen a sus intereses y objetivos. Este poder diferencial de los diversos actores se manifiesta en relaciones de poder que juegan un papel determinante en la direccionalidad de los procesos que modelan los escenarios socioterritoriales concretos. Hay que considerar adems que estos escenarios locales estn insertos en escenarios mayores que condicionan sus caractersticas y su dinmica. Los procesos y eventos que ocurren en niveles macro tambin se combinan y se sintetizan de modos particulares y cambiantes en las fronteras de cada escenario local. En principio cualquier escenario local es un sistema abierto, con fronteras que tienden a ser muy permeables. Ello constituye en general a los sistemas locales en altamente vulnerables ante cambios significativos que pueden suceder en su contexto y en sus condiciones de frontera. Gran parte de los procesos que se desenvuelven en el escenario local y que lo modelan dependen de procesos que se originan en esos escenarios mayores y/o se prolongan o retroalimentan fuera del escenario local. Aquellos escenarios mayores son tambin origen de intervenciones directas en los escenarios socio-territoriales locales y son referencia de muchos de los actores sociales involucrados en stos. Ante tales situaciones, cmo lograr en un escenario local que sus procesos modeladores cambien su direccionalidad hacia los objetivos deseados de desarrollo sostenible expresados en las polticas de mediano y largo plazos? Cmo insertar en ellos proyectos viables y eficaces de mejoramiento y desarrollo ambiental y social en el ms corto plazo posible? Cmo lograr crecientes grados de convergencia de las conductas y acciones de tan diversos actores sociales involucrados en el escenario local y crecientes grados de control explcito y compartido respecto de la direccionalidad de esa convergencia? En los cortos plazos el problema de encaminamiento hacia objetivos de ms largos plazos se convierte sobre todo en un problema de gestin, de estrategias apropiadas de gestin en los escenarios concretos locales, pero tambin en los escenarios mayores en que aqullos estn insertos. La gestin local no puede desentenderse de su contexto macro sino que, al contrario, debe tambin poder ajustar sus estrategias a la dinmica especfica de su contexto significativo, produciendo respuestas apropiadas que le permitan optimizar su desempeo. Y en los macroescenarios deben desenvolverse asimismo estrategias convergentes tendientes a maximizar la capacidad de accin local y a favorecer las condiciones de frontera en que se desenvuelve la gestin de los escenarios locales. La gestin local no depende pues slo de las estrategias que se desarrollan en el escenario local, sino que adems debe eventualmente proyectarse hacia otros escenarios y ser apoyada desde ellos. 3. LA GESTIN LOCAL Y EL PAPEL DEL ESTADO 5

METODOLOGA DE LA GESTIN AMBIENTAL METROPOLITANA Mario Robirosa Javier Pascuchi En la experiencia latinoamericana de las ltimas dcadas es dable apreciar la muy alta prioridad que con frecuencia los sectores ms carenciados tienden a otorgar al mejoramiento de su calidad de vida y de su hbitat inmediato y los esfuerzos solidarios que suelen emprender para lograrlo. Ello es sobre todo cierto cuando comparten ms o menos concentradamente un mismo escenario. La naturaleza de estas necesidades sentidas y su coherencia con los objetivos de desarrollo sostenible legitiman de alguna manera la participacin efectiva y un grado deseable de protagonismo de estos sectores en los procesos decisorios que direccionalicen tales proyectos en sus escenarios. Ms all de las estrategias individuales y familiares de supervivencia, proliferan en esos escenarios las iniciativas solidarias tendientes a proveer servicios bsicos a la comunidad, a mejorar su infraestructura y las condiciones sanitarias, a asegurar mejor nutricin, a generar ingresos, a atender a los sectores ms vulnerables o en situaciones de alto riesgo, etc.. Estas iniciativas son implementadas por pequeos grupos espontneos de interesados u ocasionalmente por organizaciones ms estables y abarcativas de pobladores. Las mujeres, los jvenes, a veces los mayores, son protagonistas ms frecuentes de tales iniciativas, en la medida que los jefes de familia tienden a quedar ms vinculados con la produccin econmica o la bsqueda de empleo o ingresos en el mercado laboral local o extra-local. A aquellos proyectos solidarios aportan sobre todo sus esfuerzos, pero tambin algo de sus escasos recursos. Ello inevitablemente impone un techo a su capacidad de accin. Pero tambin a veces demandan y logran captar aportes puntuales en equipos o recursos, de las municipalidades locales o de otros sectores de la comunidad. Cuando a ello se agregan apoyos especializados de profesionales u organizaciones no gubernamentales y algunos recursos econmicos externos, estos proyectos suelen lograr notables resultados en trminos de desarrollo social y ambiental. Con su ejecucin tienden a fortalecerse en dichos actores sus capacidades autogestionarias, lo cual contribuye a otorgar continuidad a los procesos de desarrollo emprendidos. Todo proyecto local, para ser viable, requiere la convergencia efectiva de una cierta variedad de recursos y capacidades de accin, necesarios a su implementacin. Por lo general esos diferentes recursos y capacidades de accin estn bajo el control de una variedad de actores sociales, incluso de algunos no siempre o necesariamente presentes en el escenario local. Hacer viable y efectivo un proyecto exige pues lograr la articulacin y el compromiso de esos diversos actores. Para ello pues ser necesario generar y desarrollar un espacio de cogestin articulada de los actores sociales pertinentes, en que puedan interactuar las distintas percepciones, los distintos intereses, las distintas propuestas de solucin, y as negociar y elaborar consensos suficientes y

METODOLOGA DE LA GESTIN AMBIENTAL METROPOLITANA Mario Robirosa Javier Pascuchi compromisos mutuos que efectivicen la convergencia de sus aportes respectivos en la implementacin del proyecto. Sin embargo esas negociaciones y consensos estarn necesariamente signados por las relaciones de poder existentes entre dichos actores, segn las bases significativas de poder que controlen. En el marco de la gestin articulada de este proyecto multiactoral tenderan a reproducirse las relaciones diferenciales de poder que se dan en la comunidad y por lo tanto ellas determinaran la direccionalidad del proyecto. Por ello la gestin de tales proyectos debe ser acompaada por un proceso explcito de creciente democratizacin, manifiesto en la metodologa de gestin, que asegure a los diversos actores - y sobre todo a los ms dbiles una participacin efectiva e igualitaria en la elaboracin de consensos y decisiones que procesan el proyecto. Ello es particularmente importante respecto de los pobladores locales y en especial de los ms carenciados que se quiere constituir en beneficiarios privilegiados de los proyectos de desarrollo ambiental y social. La direccionalidad apropiada del proyecto depende de su participacin efectiva como actor(es) co-protagonista(s) en su gestin. La eficiencia de la gestin de tales proyectos exige capacitacin y apoyo metodolgico dirigidos a todos los actores involucrados en la gestin. La eficacia de la gestin en las direcciones consensuadas depender en gran medida de las capacidades tcnicas propias y/o de la asistencia tcnica que reciban. Pero adems debern poder hacer o contar con diagnsticos pertinentes, oportunos y actualizados sobre su propio escenario y, sobre todo, referidos a las condiciones especficas que confronta dicho escenario local en su contexto significativo y a los cambios y riesgos que pudieren surgir en su campo de actuacin. Todo ello no bastara para direccionalizar el proyecto hacia un desarrollo sostenible, si no estuviera presente y explcita la temtica ambiental. Es importante sin embargo que la temtica ambiental sea tratada en toda su integralidad, sin privilegiar al medio fsico-natural por sobre el hombre y la sociedad, sino considerando a aqul como soporte del desarrollo humano presente y futuro. En este contexto lo ambiental debe ser considerado en su manifestacin y significacin local especfica antes que en los trminos globales de la nave Tierra. La temtica ambiental deber pues estar referida fundamentalmente al escenario local concreto y a las perspectivas de corto plazo; aunque tambin deba contemplarse pero en un segundo plano su significacin en la dimensin macro y su direccionalidad en horizontes de largo plazo, en funcin de garantizar un desarrollo global sostenible y los derechos de las generaciones futuras. La percepcin, identificacin y evaluacin de los problemas del desarrollo y del medio ambiente son inevitablemente diferentes en las diversas escalas en que se los aprecie. Lo significativo para los involucrados en un escenario local puede ser de escasa visibilidad y 7

METODOLOGA DE LA GESTIN AMBIENTAL METROPOLITANA Mario Robirosa Javier Pascuchi significacin para actores extra-locales que actan a niveles provincial, regional, nacional e internacional. Sin embargo las polticas e intervenciones que se operen a estos niveles mayores tienden a manifestarse en condicionamientos, restricciones y oportunidades especficos en los escenarios locales componentes. Por ello toda planificacin en esas escalas mayores debiera contemplar asimismo los efectos diferenciales que implica con respecto al desarrollo sostenible de sus unidades locales componentes. Ello requiere metodologas y procedimientos de planificacin que permitan interacciones y sntesis apropiadas entre los diversos niveles, que superen la tradicional concepcin unidireccional que privilegia a la planificacin en escalas mayores por sobre las escalas menores. Esta concepcin naci asociada predominantemente con la planificacin econmica. La concepcin del desarrollo sostenible, que asocia el desarrollo econmico con el social y ambiental, requiere en cambio la consideracin conjunta y equilibrada de las distintas escalas socio-territoriales en la planificacin. Y a su vez requiere nuevas metodologas y la formacin pertinente de sus responsables. Tambin en esta direccin debieran generarse mbitos y mecanismos formales de interconsulta y negociacin entre instancias locales que comparten problemas comunes y entre las instancias locales y extralocales pertinentes, pblicas y privadas, para que puedan concertarse las soluciones que parezcan ms apropiadas tanto en procesos de planificacin como en el manejo de efectos socio-territoriales diferenciales de proyectos e intervenciones de cierta significacin en niveles mayores. Estos mbitos y mecanismos debieran tambin garantizar el seguimiento y control continuados de los procesos de implementacin de aquellos planes y proyectos, de manera de permitir la incorporacin oportuna de los ajustes que fueren necesarios en un tratamiento optimizador de sus efectos a todos los niveles. Cul es el papel y la capacidad del Estado en la gestin del desarrollo local? Las polticas pblicas en nuestros pases vienen postulando desde hace aos una descentralizacin creciente de las acciones del Estado para garantizar su mejor ajuste a las situaciones locales. Esta descentralizacin no se refiere slo a la prestacin de servicios sociales, sino sobre todo a las responsabilidades respecto del desarrollo local. As, los gobiernos y administraciones locales deben hacer frente a muchas nuevas funciones y responsabilidades adems de las que tradicionalmente venan desempeando. Estas polticas de descentralizacin no liberan sin embargo al Estado en sus niveles mayores, de responsabilidades referidas a los escenarios locales. En primer lugar las polticas intencionales de descentralizacin, para efectivizarse, requieren modificaciones en el marco institucional y legal que encuadra las incumbencias gestionarias y los mrgenes de autonoma con que operan los gobiernos municipales. En pases federales como la Argentina ello implica modificar las legislaciones 8

METODOLOGA DE LA GESTIN AMBIENTAL METROPOLITANA Mario Robirosa Javier Pascuchi provinciales que regulan los respectivos regmenes municipales. En algunos casos ello puede incluso requerir reformas puntuales en as constituciones provinciales. La descentralizacin requiere asimismo de los gobiernos municipales que ellos asuman crecientemente su protagonismo respecto del desarrollo local, aprovechando plenamente los mrgenes de autonoma que les brinden los nuevos marcos institucionales. En este contexto de descentralizacin los gobiernos municipales deben ser capaces de interactuar, reclamar y negociar eficazmente y en forma directa con organismos pblicos de niveles superiores, con empresas de servicios pblicos y con otros actores sociales locales, extra-locales y an internacionales, y de establecer con ellos compromisos y convenios formales en funcin de programas proyectos sectoriales e integrales de desarrollo local. En muchos casos ese tipo de acciones son posibles an dentro de los marcos normativos actuales; pero las prcticas tradicionales de los municipios y la percepcin estrecha de sus incumbencias y de su capacidad de accin han contribuido a que aquellos mrgenes de autonoma queden subutilizados. Pero esta delegacin de funciones hacia los gobiernos locales debe sobre todo ser acompaada con una mayor capacidad de generacin de recursos propios y una mayor asignacin relativa de recursos pblicos hacia dichos niveles, lo cual implica que se implementen profundos cambios en las polticas y mecanismos de asignacin de recursos desde los niveles superiores del Estado. De los niveles ms abarcativos del Estado depender pues el modelar las dotaciones y las condiciones de frontera en aquellos microescenarios, de modo que faciliten la gestin local del desarrollo sostenible. Igualmente depender del Estado extra-local el manejo apropiado de los efectos socio-territoriales diferenciales, que pudieren ejercer inversiones y obras de infraestructura de cierta magnitud y polticas y medidas sectoriales significativas. En aos recientes se han venido implantando polticas de ajuste, austeridad y achicamiento del Estado en muchos pases de la Regin. Ello ha generado una mayor preocupacin por la rentabilidad de las inversiones y la reproduccin de los recursos pblicos, con menor asignacin relativa a los sectores sociales. Los gobiernos locales se ven as confrontados hoy por responsabilidades muy ampliadas, pero en general con recursos proporcionalmente muy escasos para atenderlas. Ello pone en primer plano el problema de la eficiencia y eficacia de la gestin local, tanto en lo que hace a la atencin de sus responsabilidades tradicionales rutinarias, como a la atencin de los servicios sociales, pero sobre todo con respecto a la gestin del desarrollo sostenible y mejoramiento ambiental en su escenario socioterritorial.

METODOLOGA DE LA GESTIN AMBIENTAL METROPOLITANA Mario Robirosa Javier Pascuchi La escasez de recursos restringe la capacidad el Estado local de llevar adelante en forma autnoma y por s solo sus proyectos. Una mayor eficiencia administrativa puede contribuir a ahorrar y reasignar algunos recursos para atender las nuevas responsabilidades, pero estos sern de todos modos ciertamente insuficientes. Para salvar esta restriccin la administracin local se ver obligada a captar y hacer converger otros recursos y capacidades de accin que estn bajo el control de otros actores sociales involucrados o involucrables en su escenario local. Ello significa un cambio profundo en las modalidades de accin de las administraciones locales. En lugar de manejar por s solas y autonmamente sus estrategias y acciones, el gobierno municipal se ver involucrado de hecho en proyectos multiactorales, donde la gestin y la direccionalidad sern compartidas y negociadas y donde el aparato pblico tendr menor poder relativo de conduccin. El papel de la administracin local puede ser central sin embargo en la promocin, articulacin y apoyo de la gestin multiactoral de proyectos de desarrollo local, tanto los que hubiese generado como los que se originaran en la comunidad o por iniciativa de agentes externos. El papel del Estado local deber ser desempeado activamente en esos proyectos, tanto para direccionarlos hacia un desarrollo sostenible como para democratizar la gestin y actuar como rbitro entre intereses divergentes. Pero los gobiernos o administraciones tienen escasa experiencia al respecto. Ni sus estructuras, ni sus funcionarios, ni sus recursos humanos estn adaptados an a estas nuevas modalidades de gestin local. Ello plantea la necesidad urgente de que los gobiernos municipales cuenten con los apoyos, la asistencia tcnica y sobre todo la capacitacin pertinentes. Tales apoyos debern provenir de instancias de gobierno de niveles mayores o, alternativamente, de instancias no gubernamentales que tengan experiencia acumulada al respecto (como muchas ONGs de apoyo al desarrollo local) o que puedan hacer contribuciones en estas direcciones (como los centros acadmicos, universidades y ciertas organizaciones tcnicas y profesionales extra-locales). Tambin resulta crtico para la gestin local contar con informacin diagnstica apropiada y sensible referida al propio escenario, a sus condiciones de frontera y a sus dinmicas tendenciales; pero tambin referida a los aspectos del macroescenario de insercin que sean ms significativos para el escenario local, y a los riesgos presentes y previsibles provenientes de aqul, de manera de poder disear por anticipado eventuales estrategias de respuesta que permitan a los proyectos locales sobrevivir, optimizar su desempeo y mantener una direccionalidad apropiada. 4. CONCLUSIONES: RECOMENDACIONES DE POLTICAS DE CORTO PLAZO 10

METODOLOGA DE LA GESTIN AMBIENTAL METROPOLITANA Mario Robirosa Javier Pascuchi En funcin de todo lo dicho, resumiremos a continuacin algunos lineamientos de polticas de corto plazo que sugieren criterios para la formulacin, evaluacin y seleccin de proyectos y programas, y que nos parece esencial priorizar para asegurar la viabilidad y eficacia de procesos de cambio apropiado y desarrollo sostenible que puedan desencadenarse ya. 1. Polticas referidas a los campos de actuacin a priorizar. Necesidad en el corto plazo de priorizar acciones en escenarios locales urbanos y rurales en que se concentran la pobreza y el deterioro ambiental, para comenzar a revertir aquellos procesos hacia un desarrollo socio-ambiental sostenible. Entre tales proyectos no puede dejarse de priorizar en reas urbanas aqullos referidos al acceso a la tierra, a la produccin y mejoramiento del hbitat, a brindar servicios sociales de distinta naturaleza (en particular dirigidos a los grupos ms vulnerables y en riesgo) y a regularizar e incrementar los ingresos de las familias. En las reas rurales tienen particular relieve los problemas que hacen a la tenencia de la tierra (regularizacin fundiaria y acceso a la tierra para los jvenes) y a la regularizacin e incremento de ingresos obtenibles de la produccin; tambin es importante asegurar la disponibilidad y aplicacin de tecnologas apropiadas en relacin con las situaciones culturales concretas y con la preservacin y recuperacin del soporte natural. Tanto en reas urbanas como rurales la generacin de mayores ingresos familiares depende en primera instancia del acceso a canales suficientemente firmes de comercializacin, antes que de la generacin de emprendimientos productivos o del mejoramiento e incremento de la produccin. Pero esta priorizacin referida slo a los campos de actuacin y eventualmente a las metas declaradas de los proyectos no basta para garantizar el desencadenamiento de los procesos apropiados, sobre todo en contextos signados por la escasez de recursos de todo tipo y en particular de aqullos disponibles al Estado. Por lo tanto debe garantizarse que los proyectos priorizados en el corto plazo incluyan en su diseo lo necesario para asegurar su viabilidad y efectivizacin apropiadas. A ello se refieren los puntos siguientes. 2. Proyectos locales que contemplen el desarrollo y el medio ambiente en su intrnseca integralidad. Esto se refiere, por un lado, a la promocin de proyectos integrales propiamente dichos, que identifiquen y ataquen, sucesiva o simultneamente, problemas crticos del medio ambiente y la calidad de vida locales, reconocidos por sus pobladores, y que a la vez se preocupen por desarrollar las capacidades de gestin autnoma de dichas comunidades, de modo de asegurar que los procesos iniciados con el proyecto se prolonguen apropiadamente en el tiempo, ms all el 11

METODOLOGA DE LA GESTIN AMBIENTAL METROPOLITANA Mario Robirosa Javier Pascuchi perodo de ejecucin de aqul. Y, por otro lado, se refiere a la necesidad de asegurar que los proyectos sectoriales que se implanten en el escenario local contemplen y optimicen sus efectos significativos sobre las otras dimensiones ambientales y sociales que hacen al desarrollo sostenible local. 3. Para que los proyectos sean viables. Ser necesario procesar las reformas pertinentes en los marco normativos e institucionales que regulan las incumbencias y autonomas municipales, en correspondencia con las polticas expresas de descentralizacin y sus requerimientos, ajustando a la vez los mecanismos de interaccin y de cogestin entre gobiernos locales y organismos de otros niveles, para hacerlos ms flexibles y expeditivos. Los proyectos locales debern asegurar la convergencia de los recursos, las capacidades de accin y la informacin especficos necesarios. Esto conduce a priorizar en general proyectos de gestin multiactoral, por cuanto slo con tal gestin compartida estarn asegurados los compromisos aportes pertinentes de los diversos actores sociales que pueden proveerlos. 4. Para que los proyectos locales sean eficaces en trminos del desarrollo sostenible. En la gestin de los proyectos deber estar asegurada la presencia y el mayor protagonismo posible de los actores sociales ms significativos para garantizar la direccionalidad del proceso hacia los objetivos de desarrollo social y mejoramiento ambiental. Estos son tpicamente los residentes en el escenario local, afectados o amenazados por la pobreza y el deterioro ambiental. Tambin ser necesario que en la gestin estn involucrados actores sociales comprometidos con la democratizacin de los procesos decisorios y con la potenciacin y fortalecimiento de la autogestin de los actores en posiciones de debilidad relativa. Tpicamente este papel debiera corresponder al gobierno local en su funcin de rbitro, concertador y direccionador del cambio en vista a sus polticas de desarrollo local. Sin embargo, en el corto plazo, la falta de conciencia y experiencia al respecto y las tradicionales relaciones de paternalismo y clientelismo que se evidencian en los aparatos polticos, tienden a ser un obstculo para la deseada democratizacin y desarrollo de la autogestin local. A ello pueden sin embargo contribuir, por lo menos en los cortos plazos, organizaciones no gubernamentales de promocin del desarrollo social, que han desarrollado una conciencia y metodologas apropiadas y que han adquirido experiencia eficaz al respecto.

12

METODOLOGA DE LA GESTIN AMBIENTAL METROPOLITANA Mario Robirosa Javier Pascuchi 5. Para que los proyectos locales sean eficientes en su utilizacin y aplicacin de los recursos y esfuerzos. Para lograrlo habr necesidad de capacitacin y apoyo metodolgicos en formulacin, programacin y gestin social (multiactoral) planificada de proyectos, dirigidos al conjunto y a cada uno de los actores sociales involucrados y, en particular, a las administraciones locales, poco habituadas a participar y desarrollar y ejercer protagonismo en proyectos multiactorales. Aunque esta capacitacin ser ms eficazmente impartida en el mismo proceso de gestin de los proyectos, requiere de programas especiales de apoyo al desarrollo local a ser implementados desde el Estado en niveles superiores (provincial o nacional) y/o desde organizaciones no gubernamentales y universidades con experiencia al respecto. Tambin sern necesarios programas de capacitacin y apoyo a los gobiernos locales dirigidos a hacer ms eficientes a esas administraciones en su manejo de las funciones tradicionales y rutinarias de manera de ahorrar recursos de todo tipo (presupuestarios, humanos, equipos, etc.) y canalizarlos en lo posible hacia proyectos de desarrollo local. 6. Para evitar que los escenarios locales sean sometidos a impactos negativos provenientes del exterior. Todo proyecto sectorial o localizado de inversin, de infraestructura, de polticas o medidas sectoriales significativas del Estado deber ser explcitamente acompaado de estudios apropiados de sus eventuales impactos diferenciales en sectores sociales territorios particulares y de propuestas de manejo de dichos efectos. Dicha informacin debe adems llegar a las instancias locales pertinentes para poder incluirse en los diagnsticos respectivos y permitir que se generen all proyectos y respuestas apropiadas de optimizacin o de prevencin. Para garantizar que se elaboren e implementen medidas y soluciones apropiadas en relacin con tales efectos en los escenarios afectados y desde niveles ms altos del Estado, ser necesario generar o desarrollar e instrumentar desde el Estado los correspondientes mecanismos y mbitos de articulacin y concertacin en que las partes interesadas gobiernos, organismos pblicos y cuerpos polticos representativos de diferentes niveles, organizaciones de las comunidades afectadas y otros actores sociales pertinentes puedan elaborar los consensos y compromisos correspondientes. En muchos casos la problemtica a tratar tendr carcter o expresin de alcance provincial o regional, asociada a cuencas, a ecosistemas particulares, a redes infraestructurales, etc. En tales casos la existencia de instancias de planificacin provincial o de organismos pblicos regionales o subregionales puede proveer una base apta para la construccin de espacios apropiados de articulacin y concertacin pblica-privada donde planificar y procesar concertadamente el manejo integrado de 13

METODOLOGA DE LA GESTIN AMBIENTAL METROPOLITANA Mario Robirosa Javier Pascuchi proyectos en vistas a un desarrollo sostenible en dichas escalas territoriales. 7. Para promover y apoyar apropiadamente estos procesos de desarrollo sostenible, desde el exterior de los campos de actuacin de los proyectos locales. Adems de la implementacin de los cambios pertinentes en los sistemas normativos que enmarcan la actuacin de los gobiernos municipales y en los sistemas de captacin y asignacin de los recursos del Estado, de los cuales depende la descentralizacin efectiva de la accin del Estado respecto del desarrollo local, surge la necesidad de impulsar en el corto plazo otros programas convergente: - Programas de investigacin acadmica que se focalicen sobre diagnsticos sensibles y apropiados de escenarios locales y sobre los efectos que sobre stos tienen o podran tener procesos tendenciales o cambios significativos en los sistemas macro en que estn insertos; - Proyectos de desarrollo de sistemas de informacin apropiados y socio-territorialmente especificados que acumulen, procesen, actualicen y hagan accesible y oportuna la informacin diagnstica pertinente; - Proyectos de investigacin, evaluacin y desarrollo de metodologas referidas a la gestin social planificada de proyectos en escenarios locales y macroescenarios subregionales, provinciales, regionales y nacionales; - Programas de fortalecimiento de las organizaciones no gubernamentales de apoyo a la gestin local y de asistencia tcnica y de sus eventuales instituciones de segundo grado, para que puedan no slo volcar su experiencia acumulada en la capacitacin y el manejo apropiado de proyectos de desarrollo local, sino tambin para que contribuyan orgnica y eficazmente en el modelamiento de polticas y/o programas pertinentes del Estado, de las universidades, de otras organizaciones de la comunidad y de los organismos internacionales de cooperacin para el desarrollo; - Programas de formacin apropiada de los recursos humanos necesarios para prestar asistencia tcnica general y especfica y apoyo a la gestin social planificada en escenarios locales y en escenarios socioterritoriales ms amplios. De todo lo anterior surgen criterios para la formulacin, priorizacin y seleccin de programas y proyectos a ser promovidos desde el sector pblico y por los organismos de cooperacin internacional en los cortos plazos. Estamos convencidos que, adems de los objetivos referidos a desarrollo y medio ambiente que postulan los proyectos, son fundamentales las polticas y criterios expuestos para iniciar y contribuir desde ya y en cada momento futuro a que con aqullos se efectivicen procesos concretos de cambio de las direcciones recomendadas por las polticas y estrategias de mediano y largo plazos explicitadas en los documentos nacionales e internacionales pertinentes. 14