LECCIN 6.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (I): CONCEPTO, RGIMEN JURDICO Y ELEMENTOS1

Jos Vida Fernndez Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad Carlos III de Madrid Sumario: 6.1. Concepto y rgimen jurdico del procedimiento administrativo. 6.2. Los principios del procedimiento administrativo 6.3. Los sujetos de la relacin procedimental 6.4. Los derechos y deberes de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Pblicas 6.5. Los elementos temporales: Trminos y plazos

6.1.

CONCEPTO

RGIMEN

JURDICO

DEL

PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

Identificacin del procedimiento administrativo

87. Las Administraciones pblicas, al igual que cualquier otra organizacin, actan conforme a unas pautas racionalizadas que les permiten alcanzar decisiones ptimas para el cumplimiento de sus objetivos. Sin embargo, en este caso, el cauce de actuacin adquiere una relevancia especial ya que permite alcanzar un objetivo superior encomendado a las Administraciones Pblicas como es la realizacin del inters general en un Estado social y democrtico de Derecho, y garantiza que se haga con pleno respeto a los principios que condicionan su actuacin en un Estado social y democrtico de Derecho. Esto se consigue a travs del procedimiento administrativo, esto es, a

ltima actualizacin en octubre de 2012.

travs de la actividad unilateral y formalizada de la Administracin para la produccin de actos administrativos. Se trata de actividad administrativa y, en concreto, actividad jurdica, en tanto contiene manifestaciones de conocimiento, juicio o voluntad con relevancia para el Derecho por las que las Administraciones pblicas declaran, confirman, alteran o constituyen situaciones jurdicas. En este sentido se diferencia de la actividad administrativa material, real o tcnica en la que o bien el objetivo directo no es producir efectos en el plano jurdico o bien se lleva a puro efecto una actividad jurdica previa. Es actividad unilateral, en cuanto conduce a declaraciones finales con relevancia jurdica suficiente. No es necesaria la concurrencia de la voluntad de tercera o terceras personas para alcanzar la validez y la eficacia que le son propias, a diferencia de otras relaciones administrativas sinalagmticas como los convenios, acuerdos, y, en particular, los contratos de las Administraciones pblicas, que requieren la voluntad de todas las partes para producir efectos jurdicos. Es actividad formalizada, ya que es preceptivo su desarrollo conforme a una lgica y por unos cauces constituidos por trmites normativamente predeterminados. Dicha formalizacin es una exigencia constitucional derivada del artculo 105 CE que establece una reserva relativa de Ley para el procedimiento a travs del cual han de elaborarse los reglamentos (apartado a) y conforme al cual han producirse los actos administrativos (apartado c). Es actividad administrativa en sentido subjetivo, en tanto emana de las Administraciones pblicas, tanto de las de carcter primario correspondientes a todas las instancias territoriales como de las diferenciadas. Pero debe tenerse en cuenta que este tipo de actividad unilateral y formalizada dirigida a la produccin de actos es tambin desarrollada por otros poderes pblicos distintos de las Administraciones pblicas: el Congreso de los Diputados y el Senado, el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo y el Tribunal de

Cuentas, el Consejo General del Poder Judicial, y la Administracin electoral, sin perjuicio de sus funciones constitucionales tpicas, desarrollan actividades materialmente administrativas con carcter instrumental para la administracin y gestin de su personal, as como de su patrimonio. En estos casos se produce una asimilacin en su tratamiento adaptndose en su desarrollo y sometimiento a control a la normativa propia y especfica de las Administraciones pblicas. Es actividad administrativa en sentido objetivo, pues de actividad de las Administraciones pblicas en rgimen de Derecho administrativo se trata. No obstante dentro de ella destaca la dirigida a la produccin precisamente de actos administrativos, pues la actuacin administrativa formalizada puede tener por objeto, en funcin de la potestad administrativa que se ejercite, la aludida produccin de actos administrativos, la elaboracin de disposiciones administrativas (reglamentos) o la celebracin de contratos. Dentro de estas tres manifestaciones jurdicas tpicas de la referida actuacin de las

Administraciones pblicas las dos ltimas se diferencian ntidamente de la primera, bien por no tratarse de una actividad unilateral (como sucede en el caso de los contratos), bien por estar dirigida a la produccin de disposiciones de carcter general (los reglamentos, siguiendo un cauce procedimental especfico). Por lo tanto, el procedimiento administrativo se refiere, en sentido tcnico-jurdico, a supuestos en los que la actividad administrativa se centra en la aplicacin del Derecho objetivo mediante una declaracin cuya lgica y eficacia se circunscribe a un supuesto concreto, esto es, se trata de la realizacin concreta del Derecho de forma tpica a travs de los actos administrativos.

Caractersticas y fines del procedimiento administrativo

88. Los procedimientos administrativos consisten en un conjunto de actuaciones efectuadas en orden legalmente predeterminado y reflejadas documentalmente en los correspondientes expedientes administrativos, y que se dirigen a preparar y prefigurar la declaracin final resolutoria con relevancia jurdica que resuelven el procedimiento.

En tanto el procedimiento administrativo est compuesto por un conjunto de actos, cada uno de ellos conserva su propia individualidad, lo que implica que su rgimen y su naturaleza sean diferentes. Dentro de stos se pueden distinguir los actos preparatorios o de trmite de los actos resolutorios o definitivos del correspondiente procedimiento. Los primeros, es decir, los de trmite, son actos interconectados y anudados causalmente con la finalidad comn de preparar la resolucin final del procedimiento, lo que explica la improcedencia de los recursos contra ellos excepto en determinados supuestos (que son los llamados actos de trmite cualificados): cuando decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, o cuando produzcan indefensin o un perjuicio irreparable (art. 107 LRJPAC). Conforme a esta arquitectura, el acto resolutorio o final subsume los efectos jurdicos de todos los anteriores. Los procedimientos administrativos responde a una serie de fines especficos entre los que destacan los siguientes: 1. Garantizar, gracias a su formalizacin, el sometimiento pleno a la Ley y al Derecho de las actuaciones administrativa con relevancia jurdica directa sobre la esfera jurdica de los ciudadanos, tal y como se deriva del artculo 103 CE y lo exige especficamente el artculo 105 CE, lo que responde a la clusula de Estado de Derecho; 2. Permitir mediante la uniformizacin y racionalizacin de la actividad administrativa, la satisfaccin de las necesidades colectivas de forma rpida, gil y flexible, conforme al principio de eficacia (art. 103 CE) al que debe responder la Administracin propia de un Estado social; 3. Posibilitar la participacin de los particulares en la toma de decisiones del poder pblico administrativo, en tanto que derecho fundamental proclamado por el artculo 23 CE y requisito derivado del contenido del artculo 105 CE, el cual impone la audiencia de los ciudadanos afectados en el procedimiento de

elaboracin de las disposiciones administrativas, y la de los interesados en el procedimiento de produccin de los actos administrativos, como corresponde a un Estado democrtico de Derecho.

Marco jurdico del procedimiento administrativo

89. La regulacin del procedimiento administrativo se ha caracterizado por la tensin entre la generalidad y la especialidad, ya que si bien, desde su codificacin por la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, se ha establecido una regulacin general y abstracta, comn para toda la actividad administrativa, sta se manifiesta necesariamente en procedimientos concretos organizados en funcin de las potestades ejercidas y del mbito sectorial-material en el que se exterioricen. La dialctica entre la generalidad y la especialidad inherente al procedimiento administrativo se proyecta en la actualidad conforme a la organizacin territorial del Estado. A este respecto, el artculo 149.1.18 CE busca el equilibrio entre ambos trminos reservando a las instituciones generalesestatales la competencia plena para definir el procedimiento comn a todas las Administraciones pblicas, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia de las Comunidades Autnomas. Este procedimiento comn no consiste en el establecimiento de uno o varios procedimientos generales, sino en la determinacin de las instituciones comunes a la totalidad de las actuaciones derivadas del desarrollo de la actividad formalizada de cualesquiera Administraciones. Esta ordenacin comn es compatible con la existencia de una pluralidad procedimientos especficos. Y ello, dentro de cualesquiera de los ordenamientos territoriales del Estado general-estatal, autonmico y locales, en el seno de los cuales pueden establecerse procedimientos generales o especiales, que sern todos ellos especficos o concretos desde la perspectiva de la ordenacin procedimental comn.

Por lo tanto, el rgimen jurdico de todos los procedimientos administrativos parte de este procedimiento comn contenido en la LRJPAC, conforme al cual se articulan (sea a nivel estatal, autonmico o local), tanto procedimientos generales como especiales (por lo general, en funcin de las materias de que se trate). No obstante, debe matizarse que las normas del procedimiento comn no son aplicables en los siguientes mbitos: tributario, sancionador de infracciones del orden social, liquidacin de cuotas de la Seguridad social, rgimen disciplinario de los empleados pblicos y actuaciones ante misiones diplomticas o consulares (Disposiciones adicionales 5, 7, 8 y 11 LRJPAC).
Clasificacin de los procedimientos administrativos

90.

Los procedimientos existentes como resultado del desarrollo a nivel

territorial en los distintos mbitos sectoriales, se pueden clasificar conforme a los siguientes criterios: 1. Segn su regulacin y mbito de aplicacin. 1.1. Procedimientos generales o tipo. Son aquellos que, conforme al procedimiento administrativo comn, se establecen en cada uno de los ordenamientos territoriales, para disciplinar ampliamente el desarrollo de la actividad administrativa formalizada, ms all y con independencia de las materias en que sta se concrete2. 1.2. Procedimientos especiales, que se dirigen a la ordenacin de la actuacin administrativa en supuestos concretos sobre la base de los procedimientos generales (siempre que les resulte aplicable), y, en todo caso, conforme al procedimiento administrativo comn3. De la

multiplicacin de procedimientos especiales la exigencia a todas las

Es el caso del procedimiento dispuesto para la concesin y gestin de las subvenciones dispuesto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones 3 Por ejemplo, el procedimiento para la obtencin de ayudas estatales dispuesto en el Real Decreto 2062/2008, de 12 de diciembre, por el que se desarrolla la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine. Este se enmarcar en el procedimiento general relativo a las subvenciones previsto en la Ley 38/2003.
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Administraciones pblicas la obligacin de publicar y mantener actualizadas la relacin de los procedimientos existentes (art. 42.4 LRJPAC). 2. Segn el grado de ordenacin de las actuaciones. 2.1. Procedimientos formalizados, en los que la tramitacin est predeterminada por la normativa en cada caso de aplicacin, sin que la Administracin actuante pueda hacer ms que cumplir los trmites preestablecidos. 2.2. Procedimientos no formalizados, que son aquellos en los que la escasa regulacin de los mismos permite a la Administracin actuante organizar la tramitacin segn las circunstancias del caso. 3. Segn su relacin con otras actuaciones administrativas. 3.1. Procedimientos independientes, que son autosuficientes por no presentar vinculacin con ningn otro procedimiento. 3.2. Procedimientos conexos, que estn relacionados o vinculados en mayor o menor medida con otros procedimientos, de suerte que la consecucin del fin perseguido depende de la adecuada interaccin de los mismos. Estos pueden ser, a su vez, procedimientos complejos, cuando varios procedimientos se integran para formar uno solo, o procedimientos interdependientes, cuando varios procedimientos, an conservando su autonoma, estn unos en funcin de los otro4. 4. Segn los sujetos que intervienen o son parte.

Los procedimientos conexos de carcter complejo son difciles de identificar ya que se confunden con meros trmites de un mismo procedimiento (por ejemplo, la recusacin o las medidas cautelares dan lugar a la tramitacin de un verdadero subprocedimiento con su correspondiente resolucin). Los procedimientos interdependientes son muy variados, por ejemplo, todos los procedimientos ejecutivos dependen de un procedimiento declarativo previo (es decir, una va de apremio de una determinada multa de trfico requiere la previa imposicin de la sancin) y eso mismo ocurre con todos los procedimientos motivados por un recurso administrativo con respecto a los que dieron lugar al acto recurrido, y, asimismo, con todos los procedimientos autorizatorios especficos de actividades desarrollados en locales que requieren de una autorizacin o licencia municipal urbanstica previa.

4.1. Procedimientos intradministrativos, son aquellos que se sustancian ntegramente en el seno de una Administracin dando lugar a relaciones entre diversos rganos o unidades de la misma. 4.2. Procedimientos interadministrativos en los que slo intervienen como partes distintas Administraciones o personas de Derecho pblico. 4.3. Procedimientos en los que intervienen uno o varios particulares, sean personas naturales o jurdicas, que son los ms comunes. 5. Segn su forma de iniciacin 5.1. Procedimientos iniciados a instancia de parte a travs de una solicitud mediante la que se interesa una actuacin administrativa de la que se deriva una resolucin beneficiosa o ventajosa, por lo general actos declarativos de derechos5. 5.2. Procedimientos iniciado de oficio a travs de un acuerdo de la propia Administracin que procede, en general, en los casos de actuaciones administrativas que pueden resultar ablatorias o de gravamen para los ciudadanos, aunque tambin caben otros que concluyen con el reconocimiento de derechos6. 6. Segn su finalidad. 6.1. Procedimientos declarativos, que tienen por objeto la produccin de una decisin administrativa7. 6.2. Procedimientos ejecutivos, mediante los que se lleva a puro y debido efecto una previa decisin adoptada en procedimiento declarativo8.
Es el caso de un procedimiento de autorizacin para la tenencia de un animal potencialmente peligroso o una licencia de edificacin. 6 Entre los procedimientos iniciados de oficio que son de gravamen se encuentran cualquier en que se ejerza la potestad sancionadora o expropiatoria. Entre los procedimientos de oficio que reconocen derechos se encuentra la convocatoria de un premio, de una beca o de una subvencin. 7 Un procedimiento sancionador que concluye con la imposicin de una multa, o la tramitacin de la solicitud de una beca que concluye con la adjudicacin de la misma. 8 Los procedimientos ejecutivos suelen identificarse con aquellos iniciados por la Administracin para la ejecucin forzosa de actos que obligan a terceros (por ejemplo, el procedimiento de apremio para la ejecucin de una multa en el caso de que no se pague
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6.3. Procedimientos de gestin, que se limitan a facilitar, en el mbito del funcionamiento administrativo interno, la adecuada resolucin de los otros procedimientos. 7. Segn su forma, complejidad del objeto y los plazos. 7.1. Procedimientos ordinarios, que sera el tipo comn tramitado en condiciones de normalidad frente a las propias de los procedimientos abreviados y de urgencia. 7.2. Procedimientos abreviados, en los que se simplifican los trmites y se reducen los tiempos en que stos han de ser realizados como consecuencia de la menor complejidad del objeto del procedimiento9. 7.3. Procedimientos de urgencia, en los que la simplificacin de trmites y la reduccin de plazos se debe a la premura en la realizacin del inters pblico perseguido por la actividad administrativa10. 8. En funcin de la tecnologa empleada en su tramitacin. 8.1. Procedimientos ordinarios o analgicos, que se tramitan por medios tradicionales distintos de los electrnicos, lo que supone esencialmente la utilizacin del soporte papel y de medios de comunicacin de naturaleza fsica-tangibles (registros, correo). Son todos los procedimientos en los que los ciudadanos o interesados no han ejercitado el derecho a relacionarse con la Administracin por medios electrnicos que les reconoce la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblico (LAE). 8.2. Procedimientos electrnicos, que se caracterizan por tramitarse a travs de medios electrnicos en los trminos establecidos en la LAE.

voluntariamente). Sin embargo, se incluyen tambin los procedimientos de ejecucin que obligan a la Administracin (por ejemplo, el pago de una beca previamente adjudicada). 9 Es el caso del procedimiento abreviado de responsabilidad patrimonial previsto en el artculo 143 LRJPAC. 10 De este modo se prev la posibilidad de una tramitacin de urgencia con carcter general en el artculo 50 LRJPAC para todos los procedimientos, lo que no impide que existan procedimientos urgencia de carcter especial, como ocurre en la contratacin pblica o en la expropiacin forzosa.

Debe tenerse en cuenta que no se trata de procedimientos especiales sino que la LAE dispone una modalidad especfica del procedimiento comn adaptada al emplearse medios electrnicos en su desarrollo.

6.2. LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Principios estructurales del procedimiento administrativo

91.

En primer lugar se pueden distinguir los principios relativos a la

estructura del procedimiento administrativo. El procedimiento es, ante todo, el cauce formal de desarrollo de la actividad administrativa, mediante el cual las Administraciones pblicas cumplen las funciones constitucionales que les son propias, sirviendo al inters general con objetividad y eficacia. Por lo tanto, la posicin de la Administracin en el procedimiento es acorde con su condicin de poder pblico constituido y con las funciones que constitucionalmente tiene encomendadas. En este sentido se distingue el procedimiento administrativo del proceso judicial, ya que sus respectivos principios, fines y su estructura son radicalmente distintos, aunque quepan paralelismos. Las caractersticas propias de la estructura del procedimiento

administrativo pueden apreciarse en los principios que lo informan: 1. Principio inquisitivo. La Administracin actuante tiene reconocidas en la LRJPAC amplias facultades con respecto a la iniciacin, el impulso y la direccin de las actuaciones procedimentales en una posicin similar a la del Juez en la fase instructora o sumarial del proceso penal: apreciacin de la conveniencia de la apertura del procedimiento e incoacin de oficio (art. 69.2); despacho ordenado de asuntos, impulsando y dando celeridad a los procedimientos (arts. 74 y 75); instruccin de oficio, acordando los actos necesarios para la determinacin, el conocimiento y la comprobacin de los datos necesarios para la resolucin (art. 78); acuerdo, por iniciativa propia, de la apertura de un perodo de prueba (art.

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80); y resolucin, decidiendo todas las cuestiones derivadas del procedimiento y no slo las planteadas por los interesados (art. 89). 2. Principio de contradiccin. Este principio que posibilita la defensa de los derechos e intereses de los particulares se reconoce con carcter general en el art. 85.3 LRJPC, as como, de forma especfica, en previsiones concretas: los interesados puedan provocar la actuacin administrativa y, en todo caso, participar en el procedimiento (arts. 31, 35, 70 y 85.2); asimismo tienen derecho a conocer el estado de tramitacin del procedimiento, a formular alegaciones, a aportar documentos en cualquier momento, a proponer las actuaciones instructoras que requieran su intervencin, que debern realizarse, en todo caso, en la forma que les resulte ms cmoda y compatible con sus obligaciones laborales o profesionales (arts. 35, 78.1, 79.1 y 85); asimismo, estn facultados para alegar defectos de tramitacin en cualquier momento (art. 79.2); pueden proponer la prctica de prueba y asistir a su verificacin (art. 81); debe drseles trmite especfico de vista y audiencia (art. 84), con independencia del trmite de informacin pblica, y de otras formas, medios y cauces de participacin (art. 85); asimismo, tienen derecho a una resolucin expresa en tiempo y congruente con sus peticiones, de suerte que las no debatidas deben someterse a contradiccin para su inclusin vlida en dicha resolucin (art. 42, 44 y 89). 3. Principio de participacin en el ejercicio de las potestades administrativas, en tanto se prev la posibilidad de la resolucin del procedimiento por pactos, acuerdos, convenios o contratos entre la Administracin actuante y responsable del procedimiento y los interesados en ste, conforme al artculo 88 LRJPAC. 4. Principio de igualdad, que se refiere a los interesados en el procedimiento no a la relacin entre la Administracin y los ciudadanos o interesados, conforme dispone el artculo 85.3 LRJPAC, que exige del rgano instructor que adopte las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradiccin y de igualdad de los interesados en el procedimiento.

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5. Principios de publicidad y secreto. Los principios de contradiccin, participacin e igualdad necesitan, para su realizacin efectiva, de la transparencia en la actividad administrativa y de la publicidad de sus actuaciones. La publicidad y transparencia priman sobre el secreto y la reserva, que actan como meros lmites a aqullas en las dos perspectivas en las que se resuelve: por una parte, el derecho de acceso y de conocimiento de las actuaciones, establecido en el artculo 35 a) LRJPAC; y, por otra, el derecho de acceso y conocimiento de los registros y documentos archivados, dispuesto en el artculo 35 b) LRJPAC. 6. Principio de gratuidad. A diferencia de lo que sucede con la tramitacin de los procesos contencioso-administrativos, en los que procede el pago de una tasa (la tasa judicial), en el caso de los procedimientos administrativos la tramitacin es, con carcter general, gratuita para los interesados. Esto no quita que puedan repercutirse sobre stos los gastos especficos derivados de diligencias o actuaciones solicitadas por el propio interesado (copias de documentos, prctica de pruebas). Adems, la gratuidad se refiere asimismo a la tramitacin del procedimiento, lo que no impide que determinados procedimientos den lugar al pago de tasas o precios pblicos por razn de los servicios o prestaciones que se derivan de los mismos (por ejemplo, las tasas acadmicas).

Principios relativos a la instruccin del procedimiento administrativo

92. Por otra parte se pueden distinguir los principios relativos a la instruccin del procedimiento. En efecto, la instruccin de los procedimientos administrativos presenta unas caractersticas singulares por razn de la finalidad propia de esta fase del procedimiento mediante la que se procura la determinacin, el conocimiento y la comprobacin de los datos en virtud de los cuales ha de pronunciarse la Administracin, lo que exige la bsqueda del equilibrio entre la eficacia y los derechos e intereses de los interesados: 1. Principio de celeridad, que afecta a la impulsin del procedimiento y, por tanto, a la actividad de la Administracin y se traduce, entre otros, en la preceptividad del acuerdo en un solo acto de todos los trmites que, por su

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naturaleza, admitan una impulsin simultnea y no sea obligado su desarrollo sucesivo (arts. 74 y 75 LRJPAC). 2. Orden riguroso (segn fecha de la incoacin) de despacho de los expedientes y, por tanto, de los procedimientos en asuntos de homognea naturaleza, salvo orden motivada en contrario, de la que quede constancia (art. 74.2 LRJPAC) 3. Cumplimiento de las actuaciones y actos de los particulares en los plazos legales y concedidos al efecto, con posibilidad de subsanacin o regularizacin de deficiencias y la consecuencia, en otro caso, del decaimiento en el derecho al trmite correspondiente (art. 76 LRJPAC). 4. No suspensin de la tramitacin del procedimiento por cuestiones incidentales, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, excepto la recusacin (art. 77 LRJPAC).

6.3. LOS SUJETOS DE LA RELACIN PROCEDIMIENTAL

La Administracin actuante

93. El procedimiento administrativo, en tanto que cauce tpico de la actuacin de las Administraciones pblicas, exige necesariamente la presencia de una Administracin competente y titular de la potestad que se ejercita a travs de dicho procedimiento. Esta Administracin acta a travs de sus rganos, que tramitan los procedimientos y los resuelven en la medida que sean competentes para hacerlo. La actuacin de estos rganos debe ser imparcial y objetiva, por lo que para garantizar estas circunstancias se prevn unas causas de abstencin y recusacin que hacen improcedente la intervencin de las autoridades o el personal responsables de la resolucin y tramitacin de los procedimientos, en los que concurran las siguientes circunstancias (art. 28.2 LRJPAC) como son tener inters personal o ser administrador de sociedad o entidad interesada o tener cuestin litigiosa pendiente con algn interesado; tener parentesco de

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consanguinidad o compartir despacho profesional o estar asociado con stos; tener amistad ntima o enemistad manifiesta; haber tenido intervencin como perito o como testigo; o tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto o haberle prestado en los dos ltimos aos servicios profesionales. Cuando concurra en ellos alguna de las circunstancias sealadas, las autoridades y, en general, el personal al servicio de la Administracin afectados por las mismas debern abstenerse de intervenir en el procedimiento y comunicarlo as a su superior jerrquico inmediato para que resuelva lo procedente (art. 28.1 LRJPAC). Por su parte, dicho superior puede ordenarles, de oficio, que se abstengan de dicha intervencin (art. 28.4 LRJPAC). La no abstencin, cuando proceda, no determina por si sola la invalidez de los actos en que se haya concretado la intervencin indebida, ya que debe vincularse a la produccin de algn vicio de nulidad o anulabilidad, pero s la responsabilidad de la autoridad o del personal correspondiente (art. 28.3 y 5 LRJPAC). La concurrencia de estas causas autoriza asimismo a los interesados para promover la recusacin de la autoridad o el personal afectado en cualquier momento de la tramitacin del procedimiento. La recusacin se plantear por escrito, con indicacin de la causa o causas en que se funda (art. 29.1 y 2 LRJPAC). El planteamiento de la recusacin da lugar a un procedimiento rpido y breve que resuelve el superior jerrquico, sin que sea posible su impugnacin independiente, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusacin al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento (art. 29.5 LRJPAC).
Los interesados

94. Los procedimientos administrativos dan lugar a declaraciones con relevancia jurdica para los sujetos destinatarios de la actividad de la Administracin pblica actuante y cuya esfera jurdica se encuentre relacionada con el objeto del correspondiente procedimiento. Estos sujetos pueden ser tanto

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otras Administraciones o entes pblicos, como personas jurdico-privadas (fsicas o jurdicas). En el caso de las personas jurdico-pblicas y, en concreto, las Administraciones, el fundamento para su intervencin se deriva de la afeccin de su esfera competencial. En el caso de estas personas jurdicoprivadas es necesario que cuenten con capacidad jurdica y de obrar as como la existencia de un derecho subjetivo o inters legtimo afectado que los convierte en interesados. En cuanto a la capacidad jurdica y de obrar, debe tenerse en cuenta lo dispuesto con carcter general en las normas civiles, a lo que se aade el artculo 30 LRJPAC que reconoce asimismo la capacidad de obrar ante la Administracin a los menores de edad para el ejercicio y la defensa de aqullos de sus derechos e intereses cuya actuacin est permitida por el ordenamiento jurdico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Adems, los derechos e intereses propios de los particulares deben tener una especfica conexin con el objeto del procedimiento para as poder ser considerados interesados y llegar a ser parte en el mismo. Por lo tanto, la condicin de interesado encuentra su fundamento en el plano de las relaciones jurdicas sustantivas, es decir, de los derechos subjetivos o intereses legtimos: por derecho subjetivo debe entenderse toda posicin jurdica individualizada y activa traducible en pretensiones frente a la Administracin de realizacin de prestaciones a las que est obligada, de reconocimiento o proteccin de situaciones jurdicas reconocidas normativamente o por la propia

Administracin, o de respeto de mbitos de libertad establecidos por el ordenamiento jurdico; por inters legtimo se considera toda situacin jurdica individualizada, caracterizada por singularizar a una o ms personas concretas (o, ms bien, sus respectivas esferas jurdicas) respecto de la generalidad de los sujetos. Es el efecto negativo o positivo incidental de la actividad administrativa sobre la esfera jurdica de los particulares (que no tiene que ser necesariamente

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de carcter patrimonial) el elemento clave para su identificacin como titulares de intereses legtimos, tal y como lo ha interpretado desde una perspectiva sustantiva la jurisprudencia a partir de 1999. As, se exige que la resolucin administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipottico, potencial y futuro, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocacin abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento. Aunque en determinados mbitos (medio ambiente, urbanismo, costas), el ordenamiento jurdico reconoce excepcionalmente la presencia de un inters social o pblico que puede ser invocado por cualquiera a travs de la llamada accin pblica o popular. A tenor de lo sealado, puede decirse que existen bsicamente dos clases de interesados (art. 31 LRJPAC): 1. Los interesados necesarios, sin los cuales no es posible la tramitacin, desarrollo y conclusin vlidos del procedimiento, que son los siguientes: 1.1. Quienes promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos. 1.2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte. A ellos deben sumarse, por consecuencia de lo dispuesto en el art. 34 LRJPAC, los que tengan intereses directos, categora ms especfica que la de inters legtima y que segn la jurisprudencia abarca situaciones en las que, de prosperar la pretensin de su titular, bien se obtendra un beneficio, bien se dejara de sufrir un perjuicio efectivo, de carcter material o jurdico, derivado directamente del acto de la Administracin de que se trate. Con respecto a todos estos interesados se impone la obligacin de la identificacin sea por la propia Administracin o mediante la colaboracin de otros interesados de posibles interesados necesarios, y,

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por extensin, de aqullos que lo sean por tener un inters adems de legtimo directo, durante la instruccin de los procedimientos y para su llamada a stos (art. 34 LRJPAC). Esta obligacin se satisface mediante el otorgamiento de la posibilidad de intervenir en el procedimiento, por lo que la comparecencia efectiva y participacin activa dependen exclusivamente de su propia voluntad. 2. Los interesados posibles o eventuales, con los que slo ha de contarse en la tramitacin del procedimiento en la medida y a partir del momento en que se personen ellos, de propia iniciativa, en el mismo. Son aqullos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, sin estar directamente expuestos al resultado de la actuacin administrativa (inters directo), pueden resultar afectados por dicha resolucin, por lo que pueden personarse en el procedimiento en tanto no haya recado resolucin definitiva (art. 31.1 c) LRJPAC).

La representacin

95. Una vez que intervienen en el procedimientos los interesados pasan a ser parte del mismo. La actuacin de los interesados en el procedimiento puede producirse directamente de forma personal o

indirectamente a travs de un representante (art. 32 LRJPAC). La representacin en el procedimiento se encuentra articulada bajo los principio de flexibilidad y antiformalismo, ya que se puede otorgar a cualquier persona con capacidad (sea natural o jurdica) sin que se exija cualificacin profesional alguna, puesto que a diferencia del proceso judicial en el procedimiento administrativo no es precisa legalmente la intermediacin de profesional experto. Esto no impide que los interesados puedan asesorarse por un abogado o, incluso, nombrarlo como representante al igual que podran hacerlo con cualquier otro sujeto con capacidad de obrar. Asimismo, no se exige la acreditacin de la representacin como regla general, ya que se presume y se tiene como vlida cuando as sea invocada

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salvo manifestacin expresa en contra. Por excepcin, rige la regla de la acreditacin de la representacin por cualquier medio vlido en Derecho que deje constancia fidedigna o mediante declaracin en comparecencia personal del interesado, en los siguientes supuestos: formulacin de solicitudes, formalizacin de recursos, desistimiento de acciones y renuncia a derechos. En todo caso la falta de acreditacin de la representacin puede subsanarse. La representacin tambin se aplica en los casos de intervencin directa de varios interesados en los que, por razn del principio de celeridad y agilidad, se debe designar a un representante de entre ellos y, en caso de que no se haya designado, las actuaciones se entendern con aqul que figure en primer trmino en el escrito de iniciacin (art. 33). La representacin es tambin posible a travs de medios electrnicos (art. 23 LAE), pero en este caso se rige por un normas especficas que han desarrollado un sistema de apoderamiento electrnico que queda inscrita en un registro 11.

6.4. LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS CIUDADANOS EN SUS RELACIONES CON LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Los derechos y deberes de los ciudadanos

96. Al margen de los derechos materiales relacionados con el objeto de cada uno de los procedimientos administrativo en particular, el hecho de que en su seno se desarrolle una verdadera relacin jurdico-procedimental

El apoderamiento electrnico consiste en una habilitacin que los ciudadanos pueden otorgar a terceros para actuar en su nombre en determinados trmites o actuaciones por medios electrnicos ante la Administracin General del Estado y/o sus organismos pblicos vinculados o dependientes. El Registro Electrnico de Apoderamientos. creado por el articulo 15 del Real Decreto 1671/2009, por el que se desarrolla parcialmente la LAE, permite hacer constar las representaciones que los ciudadanos otorguen a terceros para actuar en su nombre.
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entre la Administracin actuante y los interesados presupone la existencia de unos derechos y obligaciones formales vinculados al propio procedimiento. Con respecto a estas ltimas, las obligaciones y deberes de los ciudadanos vinculados al procedimiento administrativo se formulan de forma muy genrica en tanto se dispone, por una parte, la obligacin de facilitar a la Administracin informes, inspecciones y otros actos de investigacin slo en los casos previstos en la Ley (art. 39 LRJPAC). En el mismo sentido se establece la obligacin de comparecencia en las oficinas pblicas previa citacin y nicamente cuando as est previsto en una Ley (art. 40 LRJPAC). Por lo que respecta a los derechos de los interesados y de los ciudadanos se encuentran ms desarrollados, tal y como se puede apreciar en la enumeracin contenida en el artculo 35 LRJPAC. Este artculo da inicio al Ttulo V sobre la actividad de las Administraciones pblicas, lo que pone de manifiesto el cambio de actitud en el tratamiento de los particulares, que han pasado de ser simples administrados a ser considerados ciudadanos o interesados titulares de derechos.
El derecho de acceso a la informacin en poder de la Administraci

97. El principio de transparencia de la actividad administrativa y la necesaria publicidad de determinadas actuaciones se articulan, en primer lugar, a travs del derecho de acceso a las actuaciones en curso que reconoce el artculo 35 a) LRJPAC. Se configura formalmente como un derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los procedimientos en los que tengan la condicin de interesados, y obtener copias de documentos contenidos. Se limita as exclusivamente a los interesados en procedimientos en curso. Este derecho se encuentra sometido a las mismas limitaciones y condiciones propias del derecho de acceso a archivos y registros, especificadas en el artculo 37 LRJPAC y que se analizan a continuacin. En este mismo sentido el artculo 6.2 d) y e) LAE reconoce un derecho anlogo a conocer por

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medios electrnicos el estado de tramitacin de los procedimientos y a obtener copias electrnicas de los documentos electrnicos. En segundo lugar, el derecho de acceso a los registros y archivos de las Administraciones pblicas se reconoce en los artculos 35 h) y 37 LRJPAC en desarrollo de la reserva de Ley dispuesta en el artculo 105 b) CE. Se trata de un derecho reconocido a todos los ciudadanos y se refiere a registros y documentos que, formando parte de un expediente, obren en archivos administrativos, siempre que correspondan a procedimientos terminados en la fecha de su solicitud (art. 37.1 LRJPAC). Este derecho de acceso tiene un alcance comn con respecto a todos los archivos y registros administrativos, si bien se encuentra especficamente regulado en determinados mbitos: materias clasificadas, datos sanitarios, rgimen electoral, datos estadsticos, Registro Civil, Registro Central de Penados y Rebeldes, y archivos histricos. Si bien se trata de un derecho reconocido a todos los ciudadanos, deben tenerse en cuenta las restricciones existentes en su mbito subjetivo, en primer lugar, por lo que respecta al acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas, que se encuentra reservado a stas, y a los que se aplica lo dispuesto en la normativa de proteccin de datos. Asimismo, otra limitacin se deriva de la presencia de documentos de carcter nominativo que restringe el derecho de acceso a sus titulares y a terceros que acrediten un inters legtimo y directo en la medida que sea necesario para el ejercicio de derechos de los ciudadanos, adems de excluirlo en todo caso, cuando se trate de procedimientos de carcter sancionador o disciplinario. A ello se aade la posibilidad de denegar motivadamente el ejercicio del derecho, en cualquier caso, cuando prevalezcan razones de inters pblico o intereses de tercero ms dignos de proteccin. Tambin se establecen limitaciones por lo que respecta a la dimensin objetiva del derecho de acceso a archivos y registros, ya que se establece que no podr ser ejercido con respecto a los expedientes que contengan informacin

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relativa a: i) las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autnomas en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas al Derecho Administrativo; ii) a la defensa nacional o la seguridad del Estado; iii) los tramitados para la investigacin de los delitos, cuando pudiera ponerse en peligro la proteccin de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estn realizando; iv) los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial; y v) los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la poltica monetaria. Por otra parte, el derecho de acceso a archivos y registros se encuentra igualmente limitado por las exigencias relativas a las condiciones para su ejercicio, que se pueden concretar en tres: el acceso indirecto a los archivos y documentos, salvo por razones de investigacin histrica, etc.; la necesidad de una solicitud individualizada en la que se especifiquen los documentos que se desean consultar; y la posibilidad de articular el acceso de forma indirecta a travs de la obtencin de copias o certificados de los documentos previo pago. En todo caso este derecho debe ser ejercido por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos.
La informacin relativa a las condiciones del procedimiento

98. La transparencia y apertura de las Administraciones pblicas implica tambin el acceso a la informacin administrativa general que debe ofrecerse a todos los ciudadanos para que conozcan a las Administraciones pblicas que estn a su servicio y los derechos y obligaciones que tienen ante ellas. Como manifestacin concreta de la transparencia, se reconoce el derecho de todos los ciudadanos a identificar a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones pblicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos (art. 35 b) LRJPAC). Esta identificacin resulta determinante no slo para el adecuado ejercicio de sus derechos por parte de los ciudadanos (por ejemplo, para poder actuar la recusacin), sino para articular el principio de

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responsabilidad de los titulares de los rganos y de las personas al servicio de la Administracin en la tramitacin de los procedimientos (art. 41 LRJPAC). En tanto que dichos titulares y personal son responsables de los procedimientos y, por lo tanto, de la relacin con los ciudadanos y los interesados, se les exige un trato respetuoso y deferente mediante el que deben facilitar el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones (art. 35 i) LRJPAC), respondiendo, adems, de las exigencias de responsabilidad que, de las Administraciones pblicas y del personal a su servicio, puedan reclamar los ciudadanos cuando as corresponda legalmente (art. 35 j) LRJPAC). Con carcter ms general se reconoce igualmente el derecho de todos los ciudadanos a obtener informacin y orientacin de los requisitos jurdicos o tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar (art. 35 g) LRJPAC). Este derecho fue desarrollado, en el caso de la Administracin General del Estado, mediante el Real Decreto 208/1996, sobre servicios de informacin administrativa y atencin al ciudadano, los cuales han sido revisados por el Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administracin General del Estado, por la que vela la Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios Estatal 12. Esta regulacin dispone una organizacin especfica para recabar, organizar y ofrecer la informacin administrativa a los ciudadanos a travs de la oficinas del 060 y de las oficinas equivalentes. Toda la informacin relevante para los ciudadanos se sistematiza a travs de las cartas de servicios (en formato papel o electrnico) en las que los rganos u organismos correspondientes reflejan sus funciones y otros datos pertinentes. Asimismo se dispone un protocolo de atencin al ciudadano para su adecuado tratamiento, que incluye la obligacin de contar con libros de quejas y sugerencias a su disposicin.
12

La Agencia fue creada por la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios pblicos y su Estatuto se contiene en el Real Decreto 1418/2006.

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Derechos relativos a las condiciones de la relacin procedimental

99. Al margen de los derechos sealados, el artculo 35 LRJPAC hace referencia a otros relativos a las condiciones en que tienen lugar las relaciones con las Administraciones pblicas. En primer lugar, por lo que se refiere a la lengua en cuanto instrumento vehicular de dicha relacin, debe tenerse en cuenta el reconocimiento del derecho al uso de las lenguas espaolas en las relaciones con las Administraciones pblicas (art. 35 d) LRJPAC). El castellano es la lengua espaola oficial del Estado, si bien existen otras lenguas espaolas oficiales en las Comunidades Autnomas que as lo tengan reconocido en sus respectivos Estatutos de Autonoma (tal y como ocurre con Catalua, Galicia, Islas Baleares, Navarra, Pas Vasco y Valencia). El rgimen del uso de la lengua en los procedimientos tramitados por las Administraciones autonmicas y por entidades locales inscritas en Comunidades Autnomas en las que exista reconocida una lengua cooficial se dispone en los respectivos Estatutos de Autonoma y en la legislacin autonmica pertinente, en las que se permite el empleo indistinto tanto del castellano como de la lengua cooficial en las relaciones con la Administracin autonmica y las entidades locales. En el caso de la Administracin General del Estado la solucin es diversa, ya que la lengua de los procedimientos tramitados por sta ser necesariamente el castellano (art. 36 LRJPAC). No obstante, se prev que los interesados que se dirijan a los rganos de sta con sede en el territorio de una Comunidad autnoma puedan utilizar tambin la lengua que sea cooficial en ella. En este caso, el procedimiento se tramitar en la lengua elegida por el interesado, excepto que existiera discrepancia al respecto entre los interesados, en cuyo caso se tramitara en castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los interesados se expedirn en la lengua elegida por los mismos. En segundo lugar, se reconoce un derecho amplo desde la perspectiva temporal en cuanto al momento al que se pueden desarrollar estas relaciones. Al margen de las solicitudes de iniciacin, que pueden efectuarse en cualquier

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momento siempre que se no se disponga un plazo concreto a tal efecto, y una vez iniciado los procedimientos, se reconoce el derecho a formular alegaciones y a aportar documentos (art. 35 e). La posibilidad de formular alegaciones se reconoce al margen otros trmites especficos y permite interactuar con las Administraciones Pblicas conforme al principio de contradiccin. Las alegaciones se pueden formular en cualquier fase del procedimiento anterior al trmite de audiencia, por lo que puede efectuar tantas veces como se estime oportuno y se puede hacer aportando los documentos que se consideren convenientes, y debern ser tenidas en cuenta por el rgano competente al redactar la propuesta de resolucin. Por ltimo, dentro de las condiciones en que se desarrollan las relaciones con las Administraciones pblicas, destaca el derecho a no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administracin actuante (art. 35 f). Por lo que respecta a la primera cuestin, el derecho que asiste a los ciudadanos a no tener que aportar documentos que no se exijan en la regulacin de los procedimientos se encuentra directamente relacionado con la simplificacin de los mismos. En cuanto al derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder la Administracin actuante, se encuentra limitado en tanto nicamente se refiere a documentos aportados ante la misma Administracin ante la que se acta, a lo que se aade que nicamente puede ejercerse cuando se haga constar la fecha y el rgano o dependencia en que fueron presentados o, en su caso, emitidos, y cuando no hayan transcurrido ms de cinco aos desde la finalizacin del procedimiento (Real Decreto 1778/1994). Este derecho se reconoce igualmente cuando el acceso de los ciudadanos se produce por medios electrnicos, en cuyo caso se garantiza la proteccin de datos personales (art. 6.2 b LAE).

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El derecho de acceso por medios electrnicos a la AAPP

100. La

incorporacin

de

nuevas

tecnologas

la

actuacin

administrativa ha sido una constante que se introdujo como principio de modernizacin administrativa bajo el artculo 45 LRJPAC. Sin embargo, la ausencia de una obligacin de incorporacin de estas tecnologas en su configuracin a lo largo de los artculos 38, 45 y 59 LRJPAC dejaron en manos de las Administraciones la posibilidad de que los ciudadanos pudieran relacionarse por medios electrnicos con ellas en tanto stas (y, en concreto, cada uno sus respectivos departamentos) eran las responsables de disponer los instrumentos necesarios para dicha comunicacin. Se gener as una gran asimetra dando lugar a un modelo de islas en el que determinados procedimientos se encontraban muy avanzados en algunas Administraciones (como es el caso de la recaudacin de tributos por parte de la Agencia Estatal Tributaria o la gestin de la Seguridad Social) mientras que la mayora permaneca anclada en el uso de instrumentos tradicionales. La LAE vino a dar un impulso definitivo al desarrollo de la llamada administracin electrnica mediante la consagracin del derecho a que los ciudadanos puedan comunicarse con las Administraciones Pblicas por medios electrnicos. El reconocimiento de este derecho implica, por de pronto, la obligacin de stas de dotarse de los medios electrnicos para que pueda ejercerse. Asimismo dicho reconocimiento suscita la necesaria adaptacin de los derechos reconocidos con respecto al procedimiento tradicional (por ejemplo el derecho de acceso al mismo y a sus documentos), as como la aparicin de o vinculacin por nuevos derechos (como los correspondientes a la privacidad de los datos que se facilitan en relacin con un expediente concreto). En general, la progresiva utilizacin de comunicaciones electrnicas, derivada del

reconocimiento este derecho obliga a las Administraciones, no slo a adaptarse a una nueva forma de relacionarse con los ciudadanos, sino tambin a adecuar sus formas de actuacin y tramitacin de los expedientes y, en general, de los procedimientos a la nueva realidad que imponen las nuevas tecnologas.

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La LAE dispone as unos nuevos fundamentos radicales de la actividad de las todas Administraciones Pblicas que se suman a los dispuestos en el procedimiento administrativo comn por la LRJPAC. De este modo surge un modelo de actuacin administrativa electrnica que, a pesar de estar regulada en una norma diferenciada como es la LAE, no es distinta ni alternativa a la dispuesta por la LRJPAC sino que es una modalidad de sta que resulta normativamente adaptada por razn de los medios electrnicos que se emplean. Conforme a este diseo se explica que la mayor parte de la LAE tenga carcter bsico ya que pretende garantizar los derechos de los ciudadanos que relacionan con las Administraciones mediante tecnologas de informacin, por lo que se procura un tratamiento comn ante ellas, as como garantizar la validez y eficacia de la actividad administrativa ejercida a travs de estos medios en condiciones de seguridad jurdica. Por ello se entiende que el contenido de la LAE vaya ms all de la exclusiva regulacin del procedimiento ya que, a partir del reconocimiento del derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones pblicas por medios electrnicos (Ttulo I) y de la consiguiente obligacin de incorporar tecnologas de la informacin a su actividad, las Administraciones Pblicas se someten a una normativa especfica que dispone, con la misma sistemtica que la LRJPAC, un rgimen jurdico de la administracin electrnica (Ttulo II) y una regulacin de los procedimientos gestionados electrnicamente (Ttulo III), a lo que se aaden medidas de cooperacin entre Administraciones para el impulso de la administracin electrnica (Ttulo IV). El contenido bsico de la LAE ha sido desarrollado tanto para la Administracin General del Estado y los organismos pblicos vinculados o dependientes de ste 13, como, por otra, por parte de las CCAA que lo han

13

Para la Administracin General del Estado rige el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre.

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ajustado a las particularidades de sus propias Administraciones, tanto dentro de sus normas comunes administrativas como a travs de normas especficas 14. Dentro del rgimen de la administracin electrnica se ordenan todos los elementos tpicos de la incorporacin de medios electrnicos a la actividad de la Administraciones Pblicas, empezando por la sede electrnica que es la direccin electrnica disponible para los ciudadanos cuya titularidad, gestin y administracin corresponde a una Administracin Pblica. Dentro de la configuracin de la administracin electrnica se le dedica una especial atencin a la identificacin y autenticacin, precisamente para garantizar que los interlocutores en las relaciones administrativas desarrolladas a travs de medios electrnicos tengan la certeza de que, por una parte, la Administracin es efectivamente la que se aparece a travs de estos medios y que los ciudadanos son igualmente los que dicen ser, evitando en uno y otro caso suplantaciones fraudulentas. La garanta en la identificacin se consigue a travs de la firma electrnica que son una serie de datos que sirven para la identificacin del firmante y que son objeto de una regulacin especfica, tanto para su utilizacin pblica como privada 15. En el desarrollo del rgimen de la administracin electrnica se le dedica especial atencin a la regulacin de las comunicaciones electrnicas con las Administraciones Pblicas y, en particular, de aquellas que tienen unos determinados efectos jurdicos como son las desarrolladas a travs de los registros electrnicos y las notificaciones electrnicas. Asimismo se regulan los documentos y archivos electrnicos que son el nuevo soporte de la informacin administrativa y que requieren un tratamiento especfico en sus

Por ejemplo, en Andaluca se opt por regularlo de manera conjunta en la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administracin de la Junta de Andaluca, mientras que en la Comunidad Valenciana se dict una norma especfica como es la Ley 3/2010, de 21 de abril, de la administracin electrnica de la Comunidad Valenciana. 15 La firma electrnica se encuentra regulada con carcter general en la Ley 59/2003. La generalizacin del uso de la firma electrnica entre los ciudadanos espaoles se est consiguiendo gracias a su utilizacin a travs del DNI electrnico (DNIe).
14

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condiciones de validez, efectos, etc., as como la gestin electrnica de los procedimientos especificando las particularidades con respecto a la iniciacin, instruccin y terminacin de los procedimientos electrnicos. Por lo que respecta a los derechos relativos al acceso electrnico de los ciudadanos a las Administraciones Pblicas se parte del derecho de los ciudadanos a relacionarse por medios electrnicos con las Administraciones Pblicas (art. 6 LAE) el cual no es exigible de forma inmediata ni absoluta. Por lo tanto, no cabe pensar que sea posible utilizar desde su aprobacin cualquier medio electrnico y pretende que tenga plena validez (por ejemplo, un mensaje de correo electrnico). En primer lugar, la LAE previ una adaptacin progresiva de las Administraciones Pblicas para el ejercicio de los derechos reconocidos en la misma (disposicin adicional tercera). En el mbito de la Administracin General del Estado y los organismos pblicos vinculados o dependientes, estos derechos pueden ser ejercidos en relacin con la totalidad de los procedimientos y actuaciones de su competencia a partir del 31 de diciembre de 2009. En cambio en el mbito de las Comunidades Autnomas y de las Entidades Locales, dichos derechos podrn ser ejercidos desde dicha fecha siempre que lo permitan sus disponibilidades presupuestarias, excepto para los procedimientos relacionados con la prestacin o el establecimiento para la prestacin de actividades de servicios 16. Todas estas previsiones conducen a que pueda afirmarse que actualmente existe un derecho a la administracin electrnica que ha obligado a
Par todas las Administraciones publicas, con respecto a los procedimientos y trmites que supeditan el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio (que constituyen una gran mayora), existe el derecho frente a todas las Administraciones y con independencia de la situacin presupuestaria a obtener determinada informacin sobre los requisitos de los prestadores, medios de acceso a la registros y bases de datos de los prestadores, vas de impugnacin y las asociaciones existentes por medios electrnicos a travs de una ventanilla nica, y, asimismo, dichos procedimientos y trmites podrn realizarse electrnicamente y a distancia salvo que se trate de la inspeccin del lugar o del equipo que se utiliza en la prestacin del servicio (art. 6.3 LAE y arts. 18.4 y 19 Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio).
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adoptar las normas y disposiciones necesarias para permitir el ejercicio de estos derechos en los trminos previstos en la propia LAE. Por otra parte, el ejercicio del derecho al acceso electrnico a las Administraciones Pblicas se encuentra sometido a las propias condiciones y lmites previstos en la LAE. Por lo tanto, no cabe pensar que sea posible utilizar desde su aprobacin cualquier medio electrnico y pretender que tenga plena validez (por ejemplo, un mensaje de correo electrnico enviado a una direccin de una Administracin pblica). As, los medios electrnicos que se pueden emplear para las comunicaciones electrnicas con las Administraciones Pblicas son aquellos reconocidos y aprobados por stas. Adems su utilizacin deber llevarse a cabo respetando en las condiciones establecidas para garantizar la autenticidad e identidad de los interlocutores y a travs de las propias. En este sentido, para un adecuado funcionamiento de la administracin electrnica a lo largo de la LAE, se disponen de las medidas necesarias para el empleo de los medios electrnicos sea seguro, para que no sean ms vulnerables que las comunicaciones ordinarias y aprovechen todo el potencial que en este sentido ofrecen los avances tecnolgicos, e interoperable, de modo que puedan ser empleados por los ciudadanos ante las distintas

Administraciones y que stas se puedan comunicarse entre si. Las condiciones de seguridad e interoperabilidad son comunes para todas las

Administraciones pblicas conforme a lo dispuesto en el Esquena Nacional de Seguridad y en el Esquema Nacional de Interoperabilidad aprobados por los Reales Decretos 3/2010 y 4/2010, de 8 de enero. Sin perjuicio de las referencias que se hagan en otras lecciones, interesa ahora destacar los derechos de acceso electrnico que se reconocen a los ciudadanos y los criterios que vinculan a las Administraciones pblicas para la gestin electrnica de los procedimientos.

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El artculo 6 LAE reconoce a los ciudadanos el derecho a relacionarse con las Administraciones Pblicas utilizando medios electrnicos para el ejercicio de los derechos previstos en el artculo 35 LRJPAC, as como para obtener informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse a las resoluciones y actos administrativos 17. Debe tenerse en cuenta que la opcin de comunicarse por medios electrnicos tiene carcter alternativo y obliga a la Administracin a emplearlos en sus comunicaciones con ste, si bien el ciudadano no se encuentra vinculado por lo que podr, en cualquier momento, optar por un medio distinto del inicialmente elegido (art. 27 LAE). Por otra parte, este derecho a usar los medios electrnicos puede convertirse en obligacin ya que se prev que reglamentaria se pueda establecer la comunicacin utilizando slo medios electrnicos, cuando los interesados se correspondan con personas jurdicas o colectivos de personas fsicas que por razn de su capacidad econmica o tcnica, dedicacin profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnolgicos precisos (art. 27.6 LAE). Por lo que respecta a la aplicacin por parte de las Administraciones de medios electrnicos a la gestin de los procedimientos, stas debern llevar a cabo un anlisis del rediseo funcional y la simplificacin del procedimiento atendiendo a determinados aspectos menor documentacin requerida, ms participacin, menores plazos, mayor racionalizacin de la distribucin del
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Adems, se reconoce a los ciudadanos los siguientes derechos en relacin con la utilizacin de los medios electrnicos en la actividad administrativa, adems de los sealados con anterioridad: a elegir, entre aquellos que en cada momento se encuentren disponibles, el canal a travs del cual relacionarse por medios electrnicos con las Administraciones Pblicas (art. 6.2 a); a la igualdad en el acceso electrnico a los servicios de las Administraciones Pblicas (art. 6.2 c LAE); a la conservacin en formato electrnico por las Administraciones Pblicas de los documentos electrnicos que formen parte de un expediente (art. 6.2 f LAE); a la garanta de la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Pblicas (art. 6.2 i LAE); a la calidad de los servicios pblicos prestados por medios electrnicos (art. 6.2 j LAE); a elegir las aplicaciones o sistemas para relacionarse con las Administraciones Pblicas siempre y cuando utilicen estndares abiertos o, en su caso, aquellos otros que sean de uso generalizado por los ciudadanos (art. 6.2 k LAE).

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trabajo interno en los que se pone de manifiesto el impacto que tienen estos medios sobre las actuaciones procedimentales (artculo 34 LAE).

6.5. LOS ELEMENTOS TEMPORALES: TRMINOS Y PLAZOS

La obligatoriedad de los plazos

101. La ordenacin del procedimiento se desarrolla necesariamente en una dimensin temporal, por lo que debe tenerse en cuenta lo dispuesto con respecto a los trminos y plazos y su cmputo que se contienen en el Captulo II del Ttulo IV LRJPAC. Los trminos y plazos obligan por igual a las autoridades y personal de las Administraciones pblicas y a los interesados en los correspondientes procedimientos (art. 47 LRJPAC). Estos se refieren a los trmites que integran los diversos procedimientos, que varan en funcin de la regulacin del procedimiento especfico de que se trate y de las circunstancias del caso concreto, las cuales determinan los trmites pertinentes y la duracin de los mismos.

El cmputo de los trminos y plazos

102. El cmputo de los trminos y plazos depende de la forma en que stos hayan sido fijados en la normativa o en el acto correspondiente (art. 48.1 LRJPAC). El cmputo de los sealados por das se entiende, con carcter general y siempre que no medie manifestacin expresa en contrario, que lo son por das hbiles, excluyndose del cmputo los domingos y los declarados festivos. En caso contrario, los plazos por das naturales deben ser expresamente as fijados y, adems, debe hacerse constar en las

correspondientes notificaciones, en cuyo caso cuentan todos los das, hbiles e inhbiles. El cmputo de los sealados por meses o aos se verifica de fecha a fecha, expirando el ltimo da del mes cuando en ste no haya da equivalente al de comienzo del cmputo.

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Unos y otros plazos comienzan a computarse a partir del da siguiente a aqul en que tenga lugar la notificacin o publicacin del acto de que se trate, o desde el da siguiente a aqul en que se produzca la estimacin o desestimacin por silencio administrativo. Estos plazos expiran siempre en da hbil, de manera que si el ltimo da del cmputo es inhbil el plazo se entiende prorrogado al da siguiente hbil. Cuando un da sea hbil en el Municipio o la Comunidad Autnoma de residencia del interesado e inhbil en la sede del rgano administrativo competente, o a la inversa, se considera inhbil siempre y en todo caso. Los das inhbiles son distintos a los das laborables, ya que no coinciden con el rgimen de funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones pblicas registros, etc.; y tampoco coinciden con los plazos procesales que no incluyen ni el mes de agosto ni los sbados. La identificacin de los das inhbiles presenta una dificultad aadida derivada de los das declarados festivos, por lo que las Administraciones General del Estado y de las Comunidades Autnomas deben establecer y publicar un calendario de das inhbiles a efectos de cmputo de plazos, conforme al calendario laboral oficial y comprendiendo el de las Comunidades Autnomas los das inhbiles a nivel municipal. Por ltimo, debe tenerse en cuenta que cuando los trmites se realizan a travs de medios electrnicos ante los registros electrnicos, el cmputo de los trminos y plazos se modula en el artculo 26 LAE atendiendo a sus caractersticas (naturaleza virtual, funcionamiento veinticuatro horas al da todos los das del ao). Por ello se dispone que los registros electrnicos se rijan a efectos de cmputo de los plazos imputables tanto a los interesados como a las Administraciones Pblicas por la fecha y hora oficial de la sede electrnica de acceso, que es precisamente la que determina los das que se consideran inhbiles, que son, adems, los nicos que rigen ya que no se tienen en cuenta si se trata de das hbil o inhbil en el lugar de residencia de los interesado. A los

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efectos del cmputo de plazo fijado en das hbiles o naturales, y en lo que se refiere a cumplimiento de plazos por los interesados, la presentacin en un da inhbil se entender realizada en la primera hora del primer da hbil siguiente, salvo que una norma permita expresamente la recepcin en da inhbil. El inicio del cmputo de los plazos que hayan de cumplir los rganos administrativos y entidades de derecho pblico vendr determinado por la fecha y hora de presentacin en el propio registro, que debe ser comunicada a quien present el escrito, solicitud o comunicacin.

103. Los plazos son ampliables (excepto plazo mximo para resolver
Ampliacin y reduccin de plazos

las solicitudes) de oficio o a peticin de los interesados, por decisin de la Administracin actuante (art. 49 LRJPAC). Tanto la peticin como la decisin sobre la ampliacin debern producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. La ampliacin se acordar si las circunstancias lo aconsejan y no se perjudican derechos de tercero, y siempre y cuando no exista disposicin expresa en contrario (en todo caso cuando se trate de procedimientos tramitados por las misiones diplomticas y oficinas consulares y la verificacin de trmites en el extranjero). El acuerdo sobre ampliacin de plazos que deber ser notificado a los interesados, o sobre su denegacin, no son susceptibles de recurso, sin perjuicio de que pueda constituir parte del fundamento del recurso que proceda contra el acto que resuelva el procedimiento. En el caso de que no se reciba respuesta se entender desestimada la solicitud de ampliacin. Los plazos son tambin reducibles, de oficio o a peticin de los interesados, lo que da lugar a la tramitacin de urgencia (art. 50 LRJPAC). La aplicacin al procedimiento de la tramitacin de urgencia se produce por decisin de la Administracin actuante, cuando razones de inters pblico lo aconsejen, y da lugar a la reduccin de los plazos establecidos para el procedimiento ordinario a la mitad de su duracin, salvo los plazos

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correspondientes a la presentacin de solicitudes y recursos pertinentes contra el acto resolutorio que ponga fin al procedimiento. El acuerdo que declare la aplicacin de la tramitacin de urgencia al procedimiento no es susceptible de recurso alguno, sin perjuicio de las alegaciones que puedan realizarse al respecto en el recurso contra acto resolutorio que ponga fin al procedimiento. Todo esto al margen de las regulaciones sectoriales que prevn procedimientos abreviados o simplificados.

LECTURAS COMPLEMENTARIAS: SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Derecho Administrativo, 2 ed. Iustel, Madrid, 2009, pp. 23 a 45. PAREJO ALFONSO, Luciano: Lecciones de Derecho Administrativas, Tirant lo Blanch, Valencia, 2012, (Lecciones 10 y 11).

NORMATIVA DE REFERENCIA: Constitucin Espaola. Estatutos de Autonoma. Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn. Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos.

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