Cooperacin internacional

Cuadernos de Seguridad

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Introduccin1
esde el pasado 1 de septiembre la Secretara de Seguridad Interior y la Secretara Ejecutiva del Consejo de Seguridad Interior llevan adelante un nuevo proyecto con apoyo de la cooperacin internacional, ms precisamente, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en la Argentina. El objetivo general del proyecto ARG/08/012, Intervencin multiagencial para el abordaje del delito en el mbito local, consiste en promover la implementacin de polticas integrales de seguridad con nfasis en la prevencin que, sin desvalorizar los aportes que pueden realizar las instituciones policiales, incluyan y comprometan a otras agencias gubernamentales y actores no gubernamentales en el abordaje y resolucin del problema. Para ello, se liderar el proceso de diseo e implementacin de una estrategia multiagencial de abordaje de problemas prioritarios de seguridad en tres ciudades medianas que contribuya a la articulacin y potenciacin tanto en el nivel local como en el plano interjurisdiccional de los esfuerzos ms o menos sistemticos realizados por diversas agencias gubernamentales en el tratamiento de delitos o incivilidades que afectan la calidad de vida de sus habitantes. El proyecto, cuyo Director Nacional es el Secretario de Seguridad Interior, Dr. Hctor Masquelet, se desarrollar en las ciudades de Santa Fe, Neuqun y Resistencia y tendr una duracin de 24 meses.

La conguracin del problema de la seguridad ciudadana en la Argentina

Durante la segunda mitad de los aos 90, la cuestin de la seguridad emergi en nuestro pas como un tema poltico central capaz de poner en juego Datos bsicos del Proyecto ARG/08/012
Ttulo: Intervencin multiagencial para el abordaje del delito en el mbito local. Director Nacional: Dr. Hctor Masquelet, Secretario de Seguridad Interior de la Nacin. Coordinador Acadmico: Mag. Enrique Font. Lugar de intervencin: ciudades de Neuqun, Resistencia y Santa Fe. Extensin: 24 meses, a partir del 1 de septiembre de 2008. Presupuesto: USD 272.567,44.Financiamiento: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y Secretara de Seguridad Interior.
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El diseo del proyecto y la redaccin del documento en el cual se plasm (Proyecto PNUD ARG/08/012 - Revisin A, agosto de 2008) estuvieron a cargo de Enrique Font Coordinador Acadmico del proyecto, Carolina Schillagi Consultora del proyecto y Cecilia Ales Coordinadora de Investigaciones de la Secretara de Seguridad Interior y

Coordinadora Administrativa del proyecto, sobre la base de las pautas jadas por el Sr. Secretario de Seguridad Interior. El presente artculo ofrece una versin resumida del documento. Para ms informacin sobre el proyecto dirigirse a: cales@ssi.gov.ar (Cecilia Ales).

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la capacidad del Estado de cumplir con algunas de las funciones que le son propias, tales como la resolucin de conictos, la promocin de la convivencia ciudadana, la prevencin del delito y la reduccin de la violencia, entre otros. Segn las Naciones Unidas [] la gobernabilidad democrtica no es solo un valor per se, es un medio necesario para el desarrollo. Para el PNUD la gobernabilidad democrtica es un elemento central del desarrollo humano, puesto que mediante la poltica es posible generar condiciones ms equitativas e incrementar las opciones de la gente. La democracia es el medio propicio para generar espacios de participacin poltica y social, especialmente para los grupos vulnerables y las minoras [tnicas] y culturales. [] La gobernabilidad puede entenderse como la compatibilizacin [] entre los conictos sociales y la preservacin del rgimen poltico y tambin como la capacidad para gestionar la poltica. La gobernabilidad puede ser afectada por numerosos factores, como conictos sociales que pongan de maniesto necesidades insatisfechas y falencias del gobierno en el diseo e implementacin de polticas pblicas, entre otros [] La seguridad humana se logra con democracia; es decir, con gobernabilidad democrtica. Sin embargo, debe tomarse en cuenta que la gobernabilidad democrtica ser ms compleja en la medida en que no est garantizada la seguridad humana, sobre todo en pases como los latinoamericanos con importantes rezagos en pobreza y desigualdad2. En este contexto, [] la inseguridad ciudadana es un obstculo para el desarrollo humano, ya que restringe las posibilidades de los individuos para concebir y materializar un proyecto de vida y erosiona la cooperacin social y la vida cvica. La retraccin de la libertad individual que provoca la inseguridad percibida o fctica impacta negativamente sobre el potencial de desarrollo humano del individuo, en primer lugar, y de la sociedad, en segundo trmino 3. El fenmeno en s y la emergencia de esta cuestin en la agenda pblica y como tema de preocupacin social no son auto-evidentes sino ms bien un fenmeno multicausal complejo. Sin embargo, y si bien de manera creciente esta multicausalidad ha comenzado a ser reconocida y forma parte ya de los discursos polticos actuales referidos a la seguridad, las polticas pblicas desarrolladas en la materia suelen no dar cuenta ni abordar la diversidad de factores que conuyen en la cuestin en general ni en cada fenmeno delictivo especco en particular. Muy por el contrario, en su gran mayora las polticas existentes limitan su abordaje al momento de comisin del delito (al presente del fenmeno), ignorando que hay un antes en tanto cada delito emerge como resultado de complejos procesos sociales y un despus porque tanto infractores
Bertranou, J. y Caldern, F. Introduccin. En Estado, democracia y seguridad ciudadana. Aportes para el debate, PNUD Argentina, Buenos Aires, 2008. pp. 15-6. 3 Bertranou, J. y Caldern, F.; op. cit. p. 14.
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como vctimas son parte de un sistema que los excede, y que abarca los modos en que una sociedad dene y trata sus conictos y la manera en que estas deniciones y abordajes tienden a integrarla o a segmentarla. Como resultante, la mayora de las polticas existentes relegan el abordaje del fenmeno en el sistema penal, concentrando las respuestas al momento de comisin del delito y a un despus limitado a la aplicacin de sanciones punitivas a los infractores. As, promueven una idea misticante de que la seguridad depende de la voluntad de luchar (con mayor o menor dureza) contra el delito y la multicausalidad y complejidad reconocida a nivel discursivo resulta negada en las polticas concretas, agravando el problema con soluciones simplistas y contraproducentes. En este contexto, [] el PNUD aboga intensamente por el surgimiento de una mirada amplia sobre la seguridad en la que esta no se encuentre desligada de la democracia en su sentido ms profundo. Asimismo, pone de maniesto la necesidad de analizar la seguridad ciudadana y la gobernabilidad democrtica como mutuamente dependientes y de tomar iniciativas en el terreno que logren incorporar esta perspectiva renovada. As, arma que [] las polticas de seguridad ciudadana deben tener carcter holstico, estar dotadas de estrategias sensibles al contexto y a las situaciones particulares, comprender tanto las causas sociales como las instituciones de la inseguridad y de la violencia, y combinar acciones preventivas que apunten a los factores estructurales con acciones de control o de interrupcin que sean capaces de poner n a los ciclos de violencia. Detrs de esta concepcin subyace la necesidad de superar las dicotomas que, frecuentemente, han caracterizado a las polticas pblicas del sector: en un lado se encuentran aquellas estrategias, cuyos nicos focos son las instituciones directamente asociadas al fenmeno es decir, las fuerzas policiales y los sistemas judiciales, y en el otro, las acciones que solo buscan modicar las causas sociales de la inseguridad y que, por ende, en su afn por modicar las condiciones estructurales, carecen de estrategias que contemplen el corto plazo 4.

La multicausalidad del fenmeno de la seguridad ciudadana

Si bien las causas de la actual conguracin del fenmeno de la seguridad en Argentina son complejas y an objeto de un debate ms bien incipiente en los mbitos acadmicos y polticos de nuestro pas, pueden identicarse varias de ellas. Primero, el conjunto de procesos sociales (econmicos, culturales y polticos) por los que se acumulan condiciones de posibilidad para
Bertranou, J. y Caldern, F.; op. cit. pp. 18-9.
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que ciertos sujetos queden situados como potenciales infractores de la ley penal. Segundo, la conformacin de estructuras de oportunidades delictivas que permiten que determinadas ilegalidades y formas de victimizacin (y no otras) sean llevadas a cabo por los potenciales infractores socialmente producidos. Y nalmente el desarrollo de la interaccin existente entre esos dos fenmenos y las respuestas de las agencias supuestamente dedicadas a prevenirlos o controlarlos y las reacciones de otros actores sociales. Entre estas reacciones tienen particular relevancia las representaciones en los medios masivos de comunicacin tanto del fenmeno delictivo en s como del fenmeno de las respuestas y reacciones al mismo. En lo referido a los procesos de produccin social de potenciales infractores y vctimas han tenido inuencia signicativa varias cuestiones. Por una parte los procesos muy intensos de empobrecimiento, desaliacin y aumento de la inequidad econmica y de acceso a bienes sociales (como el empleo, la salud, la educacin, la vivienda, etc.) y de consumo. Por otro, la desarticulacin del tejido social, las crisis en los sistemas de participacin poltica y un creciente individualismo producto de los cambios culturales, todos ellos agudizados en la dcada de los 90.5 As lo entiende tambin el PNUD cuando arma que [] la pobreza, la desigualdad de ingreso, las decientes condiciones de vida o la migracin urbana poco planicada operan, entre otros fenmenos, como factores catalizadores de la proliferacin de la violencia en una sociedad. En Amrica Latina muchas de estas causas sociales de la violencia y la inseguridad se han profundizado durante los aos en que se implementaron las reformas estructurales. En la regin, a los factores catalizadores ya citados se han agregado la creciente dicultad de los jvenes de ingresar al mercado laboral, el hacinamiento en las metrpolis y la ruptura de ciertos lazos sociales y familiares que en pocas anteriores haban servido de contencin de la violencia6. En lo referido a las estructuras de oportunidades delictivas, durante este perodo se evidencia el agravamiento de la criminalidad de los poderosos (delitos complejos, criminalidad econmica, corrupcin, crimen organizado) ante la inercia, impotencia y connivencia de las agencias estatales encargadas de

La pobreza, la desigualdad de ingreso, las decientes condiciones de vida o la migracin urbana poco planicada operan, entre otros fenmenos, como factores catalizadores de la proliferacin de la violencia en una sociedad.

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Estos procesos no impactaron de manera similar en la sociedad en su conjunto sino que fueron experimentados y vivenciados de manera diferente segn los principales ejes sociales de edad, gnero, tnica, nivel de ingresos, clase, lugar de residencia, etc. Tanto el impacto material diferencial como las distintas percepciones de injusticia de la situacin, combinados con el creciente individualismo cultural propiciaron en toda la escala social contextos en los que alternativas no delictivas no eran viables o eran me5

nos atractivas para confrontar las tensiones estructurales y satisfacer aspiraciones culturales obstaculizadas materialmente. Dicho esto, no debe pasarse por alto que tanto las tensiones estructurales as como los obstculos para concretar aspiraciones culturales y la percepcin de injusticia de la situacin resulta particularmente ms intensa en los contextos sociales donde la privacin material y la desarticulacin del tejido social son ms acentuadas. 6 Bertranou, J. y Caldern, F.; op. cit. p. 15.

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su control, dando lugar a una mayor complejidad de las modalidades y organizaciones delictivas que, a su vez, generan estructuras de oportunidades para las modalidades ms simples de las que se nutren (como el delito callejero).7 Por su parte, no debe perderse de vista que la totalidad de los componentes del fenmeno criminal en s no son un dato dado de antemano sino que se engendran en el contexto de interacciones con las respuestas o reacciones de distintos actores supuestamente tendientes a prevenirlo, controlarlo o protegerse del mismo. En este sentido, la sobre-representacin de hombres jvenes pobres residentes en las reas ms degradadas de las ciudades como autores de delitos contra la propiedad (con distintos grados de violencia) es tanto producto del funcionamiento selectivo de las agencias del sistema penal como de tratarse de sujetos que sufren las tensiones materiales y culturales ms intensas y residen en contextos donde han emergido estructuras de oportunidades criminales ms bien precarias o donde existe acceso a los niveles menos calicados y ms vulnerables de economas delictivas complejas. Por su parte, las interacciones entre los infractores socialmente producidos y las agencias del sistema penal y otros actores que reaccionan a las infracciones de los primeros no se resuelven en un momento dado sino que tienen un desarrollo temporal, que ha ido modicando (en general amplicando) las acciones de unos y las reacciones de los otros.

La pluralizacin de actores y racionalidades en el gobierno de la seguridad ciudadana

En este escenario, de manera gradual y superpuesta con el aumento de la criminalidad, comenz a consolidarse en nuestro pas una tendencia, observable tambin en otras sociedades, consistente en la aparicin de nuevos actores, gubernamentales y no gubernamentales, con voluntad de participar en los procesos de produccin de seguridad ciudadana. Esta tendencia, contradictoria y voltil en tanto convive con procesos de inacin de la legislacin penal y de las respuestas punitivas y coercitivas, es conocida como pluralizacin o multiplicacin de actores en el campo de la seguridad. La consolidacin de esta tendencia plantea un conjunto de nuevas oportunidades, especialmente en los contextos locales, en tanto involucra a actores que promueven nuevas nalidades, racionalidades y modos de intervencin. Pero tambin plantea nuevos desafos en trminos de justicia, equidad y derechos humanos tanto a las agencias del sistema penal, especialmente a la polica, como a las polticas pblicas de seguridad en general.
7 No existe criminalidad de los dbiles (por ej., robos cometidos por jvenes en una situacin de extrema vulnerabilidad contra vctimas ms o menos vulnerables) como tampoco criminalidad de los poderosos (por ej. contrabando de armas o drogas o trata de personas) sin el sustento de una estructura

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de oportunidades delictivas que las posibilite y sin la produccin social de potenciales infractores y vctimas. Ms an, hay estrechas vinculaciones entre las estructuras de oportunidades que propician la criminalidad de los poderosos y las que dan lugar a la criminalidad de los dbiles.

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En cierta medida, los procesos de pluralizacin de actores en el campo de la seguridad ciudadana contribuyeron y contribuyen a erosionar la percepcin de que la utilizacin de tecnologas coercitivas y punitivas por parte de las agencias del sistema penal constituye el nico y ms ecaz mecanismo para producir seguridad. Esto, a su vez, propicia el reconocimiento de la necesidad de polticas pblicas que aborden la cuestin de la seguridad con enfoques, racionalidades y prcticas diversas a las del sistema penal y de la necesidad de participacin de otros actores capaces de desarrollarlas, fortaleciendo as la tendencia a la pluralizacin. En este sentido, la pluralizacin genera oportunidades signicativas al crear condiciones para desarrollar intervenciones potencialmente innovadoras respecto de las que caracterizan a las tradicionales desde el sistema penal y que aborden de manera especca la multicausalidad del fenmeno. Sin embargo, tambin engendra nuevos desafos para las polticas pblicas.

El Estado ante el fenmeno de pluralizacin

Tanto la promocin y regulacin por parte del Estado de los procesos de pluralizacin as como la promocin de polticas pblicas integrales y multiagenciales en este sentido implican cierto nivel de (re)asignacin de funciones y responsabilidades tanto entre las propias agencias estatales como en instituciones de la sociedad civil. Conlleva, adems, el dilema de reconocer, en alguna medida, las limitaciones estatales para alcanzar los niveles esperados de seguridad mediante abordajes coercitivos y punitivos, erosionando as el mito del control soberano del delito a travs del sistema penal. Estudios recientes en otros contextos, muestran como los estados buscan despejar este dilema propiciando polticas de seguridad voltiles y contradictorias: por un lado promoviendo los procesos de pluralizacin y, por otro, recurriendo a respuestas punitivas o coercitivas, alineadas con la retrica de la guerra al delito. As, es frecuente que cuando un Estado confronta niveles crecientes de delito o crisis polticas generadas por las percepciones sociales de inseguridad o pnicos morales, recurra a respuestas punitivas o coercitivas, alineadas con la retrica de la guerra al delito. A la fuerza del delito, ese enemigo interno, se le puede y debe oponer una fuerza equivalente para doblegarlo. Puede tratarse de un aumento en el nmero de policas, en una ampliacin de sus poderes legales, en la utilizacin de estrategias militarizadas (como la saturacin territorial o el aumento de detenciones sin orden judicial), el

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debilitamiento de las garantas del debido proceso (como dicultar las excarcelaciones), la compra de armas, etc. Este tipo de respuestas tienen cierta efectividad aparente para disipar coyunturalmente y en el muy corto plazo situaciones de crisis, en tanto apelan a un aspecto profundamente arraigado de nuestra cultura y que forma parte del sentido comn tanto pblico como de la polica y del sistema penal en general, propio de la retrica de guerra contra el delito. Esta resignicacin del mito del control soberano del delito la idea de que el estado puede hacer algo con el delito a travs de sus aparatos coercitivos es contradictoria con, y conspira contra, la promocin de los procesos de pluralizacin y con las polticas pblicas que promueven la prevencin del delito y reeja una negacin histrica de las propias polticas pblicas respecto de sus limitaciones. En palabras del PNUD: Por lo general la seguridad ciudadana ha sido un rea de poltica pblica que los gobiernos han delegado casi por completo en las fuerzas policiales, las cuales, a su vez, han tenido amplias libertades para denir la orientacin de sus intervenciones en los problemas sociales de seguridad. Adems, las polticas de reforma de las organizaciones de polica son ms bien un fenmeno reciente. La ausencia de programas de carcter ms holstico ha redundado en la incapacidad de los estados latinoamericanos para dar respuesta al creciente problema de la inseguridad ciudadana, lo que a su vez ha erosionado la credibilidad de las instituciones democrticas [] Mediante la circunscripcin del problema a [] los lmites de las fuerzas policiales se ha excluido la participacin de la comunidad y de los gobiernos locales 8. Tanto la respuesta punitiva como la negacin histrica son parte de la mentalidad del castigo que subyace en las estrategias y prcticas hegemnicas de las polticas de seguridad que persisten hasta el da de hoy, a pesar de que vis a vis se da un reconocimiento de la necesidad de polticas de prevencin integrales y efectivas. Pero al momento de disear e implementar este tipo de abordajes se hace patente que existe una dbil capacidad de las polticas pblicas del rea de la seguridad para disear y desarrollar intervenciones en la lnea de tiempo del fenmeno, en su trayectoria completa y abordando las mltiples condiciones que los propician, desde intervenir en las causas sociales de fondo hasta en las respuestas institucionales a vctimas y victimarios. Asimismo, son escasas en nuestro contexto las experiencias de polticas de seguridad que, en el desarrollo de un abordaje integral, hayan logrado movilizar y articular de manera efectiva las intervenciones especcas de un conjunto amplio de instituciones estatales (incluyendo a las
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Bertranou, J. y Caldern, F.; op. cit. p. 17.

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del sistema penal) y actores de la sociedad civil. Y esta intervencin multiagencial coordinada es esencial en tanto es la nica capaz de responder de manera integral a la etiologa mltiple que caracteriza al fenmeno del delito. Es que el delito involucra: las causas que promueven conductas que entran en conicto con leyes penales, los factores que hacen a las potenciales vctimas vulnerables, las condiciones sociales que afectan los niveles pblicos de control y tolerancia y las fuerzas sociales que conguran las acciones y deniciones de las agencias formales de control, como la polica. Y la interaccin entre estas cuatro causalidades, si bien tiene cierta generalidad, vara para cada tipo o familia de delitos y en cada lugar geogrco, a punto tal que existen especicidades por tipos de delitos no solo entre ciudades sino dentro de las mismas ciudades. Por ende, cualquier abordaje que no conlleve una intervencin coordinada sobre estas cuatro causalidades interdependientes y que interactan entre s y que no reconozca la especicidad local y territorial del fenmeno ser un abordaje parcial, asimtrico e inespecco. Y, en consecuencia, dilapidador de recursos, contraproducente o con escasas chances de afectar positivamente el fenmeno abordado en el lugar concreto en el que ocurre.

Desafos que plantea la seguridad ciudadana en el mbito local9

Durante los ltimos aos, los gobiernos locales de Amrica Latina han debido asumir funciones de gestin y gobierno sobre cuestiones que tradicionalmente eran abordadas y atendidas por los gobiernos nacionales o provinciales. A las histricas funciones asociadas a la prestacin de los servicios pblicos bsicos y la regulacin de ciertas actividades econmicas locales, se le aadieron aquellas referidas a la intervencin sobre la pobreza extrema, la atencin primaria de la salud y la educacin pblicas, la asistencia a las pequeas y medianas empresas, el cuidado de los recursos naturales y del medio ambiente, la proteccin y promocin de los derechos humanos de sectores vulnerables, la resolucin de conictos locales y, por cierto, la gestin de los asuntos de la seguridad pblica en el mbito local. Ello se produjo en un contexto signado por una profunda crisis econmica y social, el repliegue de los gobiernos nacionales o provinciales en la atencin de este conjunto de problemticas y la consecuente generalizacin de las demandas y reclamos sociales sobre los gobiernos locales a favor de la atencin de tales cuestiones. Sin embargo, en la mayora de los casos, estos no fueron recipiendarios de los medios y recursos necesarios para tales desafos, dando lugar a una suerte de gobernabilidad local.
Esta seccin del PRODOC reproduce gran parte de la descripcin de la situacin realizada por el PNUD en el documento de trabajo Estrategia de descentralizacin y fortalecimiento de la gestin local de la seguridad ciudadana, junio de 2005, pp. 2-7.
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En este marco, durante los ltimos aos, en nuestra regin, el aumento y la creciente complejizacin de la problemtica criminal ha transformado tambin el escenario de la seguridad pblica en el mbito local []. En estos espacios locales, se ha comenzado a manifestar un tipo de conictividad especca que, en su expresin ms lesiva y socialmente gravosa, ha girado en torno del incremento de la actividad delictiva tradicional y violenta [lo que ha] tenido un signicativo impacto sobre la calidad de vida local. Sin embargo, en esas esferas locales tambin ha ido aumentando una serie de conictos sociales menores derivados de ciertas modalidades de delitos leves, hechos de desorden y faltas contravencionales maniestamente cercenatorias del orden pblico y que alteran especcamente el panorama local de la seguridad pblica. Este tipo de incidentes que, por cierto, no se inscriben en la delincuencia comn violenta ni en la criminalidad organizada, se han expandido notablemente en el plano local y han signado la vida cotidiana y la situacin de seguridad pblica local en forma mucho ms signicativa que aquellas. La probabilidad cierta de que las personas sean vctimas de este tipo de incidentes es sensiblemente mayor con relacin a los eventos propios de la alta criminalidad, y la sensacin de vulnerabilidad social frente a ellos es notable []. Pues bien, en este contexto, las crecientes demandas sociales en favor de ms seguridad se han ido canalizando, antes que nada, frente a las autoridades polticas ms prximas de la poblacin, es decir, frente a los gobiernos locales o municipales. En general, los reclamos colectivos, las manifestaciones de protesta y, en ciertos casos, las numerosas puebladas que en los ltimos tiempos se vivieron en los diferentes mbitos locales de la regin constituyeron expresiones de reproche y desaprobacin contra la inaccin policial o poltica ante los recurrentes desrdenes no controlados ni resueltos o ante las modalidades delictivas a veces regenteadas por la propia fuerza policial. En ciertas ocasiones, a las autoridades municipales tambin se les reclam con vehemencia que se encargaran de la cuestin de la seguridad o intercedieran ante los gobiernos nacionales o provinciales o ante la polica local para afrontar el tema. Sin embargo, [] en la mayora de los pases de la regin, los gobiernos locales no cuentan con autonoma institucional y jurdica y, en casi todos

En general, los reclamos colectivos, las manifestaciones de protesta y, en ciertos casos, las numerosas puebladas que en los ltimos tiempos se vivieron en los diferentes mbitos locales de la regin constituyeron expresiones de reproche y desaprobacin contra la inaccin policial o poltica.

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los casos, no poseen facultades ni recursos nancieros para organizar sus propios sistemas de seguridad y su propia polica a los nes de desenvolver tareas de seguridad preventivas dentro de su territorio. Tampoco poseen un funcionariado municipal capacitado o entrenado en la gestin de los asuntos de seguridad ni han conformado dependencias tcnicas especializadas o focalizadas en la identicacin apropiada de las problemticas de seguridad que requieren de algn tipo de intervencin local o en el desarrollo de labores de prevencin social de la violencia y el delito y, menos an, en la coordinacin de tareas preventivas con las dependencias y cuerpos policiales que actan en la esfera local. Por su parte, las policas que intervienen en dichos mbitos dependen orgnica y funcionalmente de los gobiernos nacionales o provinciales y, en general, no han estructurado unidades o grupos abocados al desenvolvimiento de modalidades de policiamiento comunitario o de proximidad tendientes a la implementacin de estrategias focalizadas de prevencin del delito y de conictos locales, sobre la base de una uida interconexin entre la propia polica, el gobierno local y la comunidad. Al contrario, el vnculo entre polica, el gobierno local y la comunidad ha estado signado por la externalidad y la fragmentacin institucional. Asimismo, las policas de Amrica Latina han atendido las demandas comunitarias frente a los desrdenes y eventos delictivos menores desenvueltos en el plano local con los mismos recursos y mtodos con que han venido enfrentando a la alta criminalidad violenta. Las formas imperantes en el accionar policial han girado histricamente en torno de tcticas de intervencin asentadas bsicamente en la reaccin armada ante situaciones o hechos delictivos ya consumados o en desarrollo, descartando o secundarizando de antemano alternativas basadas en modalidades preactivas de labor conjunta con la[s] poblaciones locales. Adems, estas formas de intervencin policial no son generalmente decididas, conducidas, desarrolladas y controladas en forma descentralizada por las unidades y dependencias del lugar sino por los mandos centrales de la fuerza que corrientemente, son nacionales o provinciales, lo que ha impedido llevar a cabo labores preventivas focalizadas y adecuadas al conjunto de problemticas especcas dadas en el mbito local. [] En este contexto, las policas de la regin no han sido propensas a considerar que la interaccin con la ciudadana y la intervencin cooperativa de esta en la labor policial frente al delito puedan constituir una instancia posible para la elaboracin e implementacin de estrategias ecaces de prevencin de delitos y conictos. No solamente se rechaz desde el mbito

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policial la posibilidad de que los ciudadanos pudiesen identicar la naturaleza y la envergadura de los problemas y situaciones de violencia y la criminalidad existente en la esfera de su vecindad sino que, adems, se posicion a la misma polica como la nica institucin capaz de registrar y accionar sobre esos problemas y situaciones. En este sentido, las agencias policiales le adjudicaron a la ciudadana un papel esencialmente pasivo e inerte en materia de seguridad. [] En denitiva, el desgobierno poltico local sobre la seguridad y la falta de participacin comunitaria en esos asuntos ha favorecido y apuntalado el monopolio policial en la gestin de los conictos y de las problemticas delictivas desarrolladas en el mbito local. Sin embargo, el aumento de la conictividad violenta y delincuencial en estos mbitos, la creciente sensacin de inseguridad comunitaria, la progresiva demanda social de seguridad a los gobiernos locales, la inexperiencia e incompetencia de stos en el manejo de este conjunto de problemticas y el fracaso de la gestin policialista de la seguridad han dado cuenta de la crisis local de la seguridad pblica e impone el desarrollo de un proceso de transformacin de la seguridad pblica en el plano local.

La estrategia del Proyecto PNUD ARG/08/012

En contraposicin a las respuestas punitivas o coercitivas, el proyecto se propone promover la implementacin de polticas integrales de seguridad con nfasis en la prevencin que, sin desvalorizar los aportes que pueden realizar las instituciones policiales, incluyan y comprometan a otras agencias gubernamentales y actores no gubernamentales en el abordaje y resolucin del problema. Para ello, se liderar el proceso de diseo e implementacin de una estrategia multiagencial de abordaje de problemas prioritarios de seguridad en tres ciudades intermedias que contribuya a la articulacin y potenciacin tanto en el nivel local como en el plano interjurisdiccional de las esfuerzos ms o menos sistemticos realizados por diversas agencias gubernamentales en el tratamiento de delitos o incivilidades que afectan la calidad de vida de sus habitantes. A travs de esta iniciativa se buscar responsabilizar o co-responsabilizar a otros actores (estatales y de la sociedad civil) en la gestin de la seguridad, promoviendo, auspiciando y regulando el proceso de pluralizacin y de intervencin multiagencial. De este modo, se buscar tomar distancia respecto de las nociones de deteccin, aprehensin y castigo, direccionando las

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polticas hacia la prevencin de los delitos entendida en sentido amplio y la reduccin de las condiciones que los hacen posibles, relativizando as la dependencia en el efecto disuasivo del castigo como principal estrategia de control del delito. En este sentido, no se trata de descartar a los cuerpos policiales y dems agencias del sistema penal (bsicamente, el Poder Judicial, el Patronato de Liberados, el Sistema Penitenciario) como actores relevantes en el tratamiento de los problemas de seguridad, ni de restarle valor a las contribuciones que pueden realizar. Por el contrario, el Proyecto se propone redirigir y focalizar los esfuerzos de estas agencias para potenciar su impacto previo anlisis de sus capacidades y responsabilidades especcas, articulndolos con los de otros actores, tanto gubernamentales como de la sociedad civil. Desde esta perspectiva, la prevencin se piensa como el abordaje de las condiciones sociales (culturales, econmicas y polticas) que generan condiciones por las que algunos sujetos son producidos como potenciales infractores o se encuentran situados en contextos en los que las alternativas no delictivas no estn presentes o son menos atractivas (esto es el antes del delito). Desde este abordaje, adems, se reconoce que las condiciones generales vinculadas al fenmeno se articulan de manera singular en contextos locales especcos, en relacin a los grupos sociales que las vivencian, de manera diferencial por tipos de delitos y reconocen el impacto positivo o contraproducente resultante de las deniciones y reacciones sociales, especialmente las provenientes del sistema penal (el despus del delito). Como se mencion anteriormente, a las condiciones sociales as denidas en su interaccin con las reacciones (formales e informales) que suscitan, situadas territorialmente incluso en reas de una misma ciudad, las designamos como estructura de produccin social de potenciales infractores. Esta estructura solo explica una parte del fenmeno delictivo ya que para tener una visin realmente abarcadora y compleja requiere ser complementada con la manera en que se combina con la estructura de oportunidades delictivas, cuyos elementos lo constituyen las economas delictivas y las subculturas delictivas (qu legitiman, desde el punto de vista del potencial infractor, socialmente producido, a las potenciales vctimas y a las potenciales situaciones de victimizacin. As conceptualizado el fenmeno, y en la medida en que se reconocen las condiciones de posibilidad especcas de cada delito, es que pueden identicarse, a su turno, las diversas posibilidades de intervencin de agencias estatales y de la sociedad civil, en trminos de su capacidad especca de intervenir, de manera coordinada, en el abordaje de cada delito, ya sea antes

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de que ocurra o en el momento de su comisin y una vez que ha ocurrido. Este enfoque, asimismo, reconoce y se refuerza con los procesos de pluralizacin de actores.10 Al momento de disear e implementar abordajes integrales mediante polticas de prevencin integrales y efectivas se hace patente que existe una dbil capacidad de las polticas pblicas del rea de la seguridad para disear y desarrollar intervenciones en la lnea de tiempo del fenmeno, en su trayectoria completa y abordando las mltiples condiciones que los propician, desde intervenir en las causas sociales de fondo hasta en las respuestas institucionales a vctimas y victimarios. Asimismo, son escasas en nuestro contexto las experiencias de polticas de seguridad que, en el desarrollo de un abordaje integral, hayan logrado movilizar y articular de manera efectiva las intervenciones especcas de un conjunto amplio de instituciones estatales (incluyendo a las del sistema penal) y actores de la sociedad civil. Si la ciudad es el resultado de un variado conjunto de procesos econmicos, sociales y polticos producidos por diferentes actores sociales, la ciudad intermedia puede denirse como entidad socio-territorial que tiene un determinado arraigo en el sistema de asentamientos humanos nacional y regional, que posee determinadas peculiaridades culturales que la identican, que est dotada de un tamao demogrco-geogrco-econmico-social de rango intermedio en el pas que se trate, y que posee un conjunto de potencialidades de desarrollo.11 Por otra parte, la literatura consultada seala que las ciudades intermedias las cuales vienen experimentando un gran crecimiento en el contexto latinoamericano poseen caractersticas cualitativas que las hacen atractivas
De aqu en adelante, salvo que se indique lo contrario, utilizaremos la palabra prevencin en este sentido amplio y abarcador. Segn otra interpretacin, la nocin de prevencin puede entenderse, por un lado, como una intervencin sobre los aspectos espacial y temporal del delito, dirigida a dicultar las oportunidades para su comisin por parte de un actor racional idealizado, que mide costos y benecios. En esta lgica, el presente del delito se amplia pero los abordajes evitan el antes y el despus. En la racionalidad propia de estas estrategias todos los componentes estructurales y biogrcos de la causalidad son abandonados. En ocasiones infrecuentes estas estrategias resultan efectivamente combinadas en lo que se denomina la prevencin inte10

Son escasas en nuestro contexto las experiencias de polticas de seguridad que, en el desarrollo de un abordaje integral, hayan logrado movilizar y articular de manera efectiva las intervenciones especcas de un conjunto amplio de instituciones estatales (incluyendo a las del sistema penal) y actores de la sociedad civil.

grada, aunque el costo, complejidad y plazos propios de las segundas hacen que las intervenciones terminen privilegiando las primeras. En cualquier caso, lo que evidencian las racionalidades de ambas polticas de prevencin es un distanciamiento expreso respecto de la mentalidad de prevencin propia del sistema penal que descansa en la amenaza del uso de la coercin y de la deteccin, aprehensin y castigo como elementos de disuasin. 11 Jordan, Ricardo (1997): Las ciudades intermedias. Polticas y lineamientos para la accin, LC/R.1715 CEPAL, Mxico, Citado en Erbiti, C. (s/f) Fortalecimiento de la gestin municipal como oportunidad para el desarrollo local sustentable: el caso de Tandil

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para una experiencia como la propuesta, puesto que poseen economas de escala ms ecientes, una relacin sustentable con su entorno natural y un tipo de gestin con mayores grados de participacin12. Teniendo en cuenta lo anterior, las ciudades seleccionadas para integrar la muestra fueron Santa Fe, Neuqun y Resistencia. Su eleccin se bas fundamentalmente en la existencia de condiciones poltico-institucionales locales que hagan viable el desarrollo de la experiencia, as como tambin de una trama social e institucional sucientemente compleja como para albergar una intervencin del tipo de la pretendida, en la que se vinculan diversas agencias gubernamentales y no gubernamentales capaces de desarrollar y articular acciones especcas. Resultaba necesario, sin embargo, limitar estas complejidades y los desafos que suponen en virtud del carcter piloto de la experiencia y de los recursos disponibles para su implementacin. En este contexto, las ciudades de tamao intermedio en relacin a su poblacin (entre 100.000 y 500.000 habitantes) aparecieron como las ms pertinentes para integrar la muestra. El equipo de consultores que han sido contratados especialmente para llevar adelante el proyecto se fortalecer con recursos humanos aportados por los gobiernos provinciales y municipales, quienes se espera aporten conocimiento sobre la problemtica y los actores relevantes en el mbito local, faciliten los contactos con las distintas dependencias gubernamentales y contribuyan a la sostenibilidad del proyecto. La estrategia a aplicar por el proyecto para el logro de estos objetivos se desarrollar en cinco etapas. En lo que constituye la primera fase del proyecto, que se extender durante cinco meses, se realizar un exhaustivo trabajo de relevamiento de informacin en las tres ciudades intermedias seleccionadas con el propsito de identicar conjuntamente con el gobierno provincial y municipal un problema prioritario de seguridad y elaborar un diagnstico en profundidad sobre la base del cual posteriormente se disearn las intervenciones. Se identicarn las caractersticas y condiciones de posibilidad del problema, las acciones encaradas para su tratamiento, y las principales agencias que intervinieron sobre la trayectoria del fenmeno, la potencialidad de intervencin coordinada de distintas agencias estatales y actores de la sociedad civil, as como tambin otros aspectos relevantes que permitan obtener un panorama del estado de situacin tanto del fenmeno propiamente dicho como de la trama institucional que lo rodea. El mapa de relaciones interinstitucionales que surja como resultado de este proceso ser luego reconstruido al nal de la intervencin a n de identicar variaciones en los actores intervinientes
Vase: http://www.cepal.org.ar/publicaciones/xml/7/4497/parteb.htm
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y en los roles desempeados por cada uno de ellos en el abordaje de los problemas prioritarios de seguridad seleccionados. El desempeo de los cuerpos policiales y dems agencias del sistema penal en relacin con el problema prioritario de seguridad seleccionado formar parte del diagnstico. En este contexto, se relevarn y analizarn tanto las polticas seguidas para su abordaje, como tambin los recursos destinados a ese n. Por otra parte, tomando en cuenta el impacto que los medios de comunicacin tienen sobre la formacin de la opinin pblica, esta primera fase del proyecto incluir tambin: a) la identicacin de los principales medios de comunicacin existentes a nivel local; b) la identicacin de los periodistas dedicados a los temas de seguridad; c) un diagnstico sobre el tratamiento que los medios de comunicacin locales principalmente la prensa le dan al tema de la seguridad pblica y el delito, en general, y al problema prioritario de seguridad seleccionado, en particular. El diagnstico surgir de un trabajo de investigacin basado en: a) anlisis documental de planes, acciones, proyectos o programas locales y provinciales existentes sobre la temtica, estadsticas y estudios cuantitativos sobre el tema; b) entrevistas en profundidad con funcionarios polticos de distintos niveles de gobierno, entrevistas grupales con representantes de organizaciones no gubernamentales, comisiones/consejos de seguridad y/o foros vecinales, entrevistas con referentes de universidades o centros de estudio, entrevistas con funcionarios judiciales (defensores y scales), etc.; y c) grupos focales con funcionarios policiales, miembros de diversas agencias gubernamentales, representantes de organizaciones no gubernamentales, entre otros actores relevantes. Particularmente en esta etapa del proyecto, se prestar especial atencin a recoger las voces de los actores vinculados con problemticas por ejemplo, la violencia domstica o la violencia de gnero que, por distintos motivos, suelen no encontrarse cabalmente reejadas en documentos o registros ociales. Siempre que ello sea posible, y teniendo en cuenta el tiempo limitado que se dedicar a esta fase del proyecto, se recurrir a instituciones municipales, provinciales o representaciones de instituciones nacionales e internacionales (ej. UNIFEM) que conocen estas problemticas en profundidad y pueden dar cuenta de las caractersticas que ellas adoptan en el contexto local. Paralelamente al diagnstico, se realizarn actividades de sensibilizacin con actores considerados clave (ej. cuerpos policiales, funcionarios judiciales y del ministerio pblico, periodistas, funcionarios del poder ejecutivo,

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legisladores, cmaras de comerciantes) a n de familiarizarlos con los objetivos del proyecto y el marco conceptual en el cual este se inscribe. Una vez nalizado el relevamiento de informacin, se proceder a su anlisis y a la elaboracin de un documento diagnstico por cada municipio. Ellos sern presentados y discutidos en tres jornadas provinciales/locales de debate y reexin que contarn con la participacin de funcionarios gubernamentales, actores locales, especialistas y acadmicos, etc. En el marco de estas jornadas se espera arribar a los consensos polticos necesarios para poder avanzar luego con el diseo e implementacin de las estrategias de intervencin multiagencial de carcter poltico, y no meramente tcnico, sobre los problemas prioritarios de seguridad seleccionados. Esto permitir pasar a la siguiente fase de la estrategia con bases de apoyo concretas por parte de los principales involucrados en la problemtica que atiende el proyecto. Sobre la base de los diagnsticos consensuados, durante los siguientes cinco meses se llevar adelante la segunda fase de la estrategia consistente en disear tres programas piloto de intervencin multiagencial tendientes a movilizar y articular de manera efectiva las acciones de un conjunto amplio de instituciones estatales (incluyendo a las del sistema penal) y de actores de la sociedad civil, para el abordaje del problema prioritario de seguridad identicado en cada uno de los tres municipios. Esta intervencin multiagencial coordinada es esencial en tanto es la nica capaz de responder de manera integral tambin a la etiologa mltiple que caracteriza al fenmeno de cada delito. Para ser efectiva, la intervencin deber abordar, cuestiones tales como las causas que promueven conductas que entran en conicto con leyes penales, los factores que hacen a las potenciales vctimas vulnerables, las condiciones sociales que afectan los niveles pblicos de control y tolerancia y las fuerzas sociales que conguran las acciones y deniciones de las agencias formales de control, como la polica. Para ello, se seguirn los siguientes pasos: a) Se convocar a tres especialistas, quienes estarn a cargo de elaborar las propuestas preliminares de los programas piloto de intervencin e incorporar las sugerencias realizadas por otros actores en instancias posteriores de debate y consenso.

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b) Esos documentos se presentarn a una mesa consultiva constituida por especialistas del campo acadmico, organizaciones de la sociedad civil, entre otros, para lograr acuerdos y consensos al respecto y para recibir

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sugerencias, crticas y/o comentarios al respecto que permitan realimentar el proceso de elaboracin del piloto con aportes signicativos. A la vez, esta accin permitir iniciar un proceso de construccin de consensos con vistas una futura modelizacin de la intervencin multiagencial y su posible transferencia o puesta a disposicin en el resto del pas, componentes que quedan fuera de los alcances del presente proyecto, pero que bien pueden constituir un horizonte de mediano y largo plazo en cuanto a poltica pblica se reere. c) Se presentarn las estrategias de intervencin a los responsables polticos locales/provinciales para asegurar la viabilidad de las propuestas. d) Se realizarn talleres con los actores locales identicados en la fase diagnstica con el mismo n que las reuniones realizadas con los actores claves mencionados en el punto b. Adems, en estos talleres se trabajar la conformacin de equipos de monitoreo de la implementacin de los programas piloto, conformados por actores locales de las diversas agencias que intervienen a lo largo de la trayectoria de los fenmenos seleccionados y de acuerdo a las caractersticas especcas de los mismos. e) Se elaborarn las versiones nales de los programas de intervencin multiagencial. Sobre la base del anlisis realizado en la primera fase, se disear tambin una estrategia de comunicacin que acompae la implementacin de los programas piloto. El objetivo de esta estrategia ser contribuir a la difusin de las metas y acciones del programa y del diagnstico sobre el cual ellos se basan, dar a conocer y valorizar los esfuerzos que realice cada una de las instituciones gubernamentales y no gubernamentales involucradas, comprometer a aquellos que pueden realizar aportes y, a su debido momento, difundir los logros de la intervencin. En el diseo de los programas de intervencin multiagencial se tendr en cuenta que diferentes agencias resultan centrales en el abordaje de distintos tipos de delitos, las condiciones que los propician y la trayectoria temporal del potencial infractor y en las respuestas a la vctima. Esta especicidad surge claramente si se comparan, por ejemplo, delitos tales como el hurto de automotores o motos con el abuso infantil. En el primer caso, la polica va a tener un rol central en el esclarecimiento y la detencin de los sospechosos y en la produccin de inteligencia criminal sobre

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las caractersticas de la economa delictiva que sustenta la actividad. El gobierno local por su parte, en el control del parque automotor y en la habilitacin de los comercios dedicados a esta actividad, reas propias del poder de polica municipal. El gobierno local provincial, conjuntamente con instancias nacionales (registro de la propiedad automotor) y cooperacin policial en el control de los establecimientos dedicados al desguace y comercializacin de autopartes o venta de motos usadas. Tambin son de responsabilidad local las intervenciones situacionales que aborden las condiciones urbanas que en determinadas reas favorecen y hacen ms frecuente el hurto de vehculos. Respecto del momento de comisin, el desarrollo de esquemas de patrullaje y el establecimiento de senderos seguros son responsabilidades propiamente policiales. Una vez identicado el infractor, si es un adulto es improbable que intervengan agencias de desarrollo social, pero no as si se trata de un menor de edad. Por el contrario, en caso de abuso infantil, esa centralidad la tienen las agencias sociales, de salud y educativas. Las escuelas y los servicios de salud, por ejemplo, son las agencias principales de deteccin, en tanto los ltimos, adems, juegan un rol importante en la corroboracin de los hechos. En lo referente a las diferentes etapas en el abordaje a los infractores, es claro que la polica va a funcionar como apoyo cuando se necesiten intervenciones coercitivas y para presentar evidencia en los procesos penales. Si se desagregan temporalmente y con especicidad local, tanto los procesos de produccin de cada delito como los procesos de produccin de seguridad y prevencin del delito, puede situarse con mayor exactitud el rol de cada institucin en relacin con otras agencias estatales y de la sociedad civil en el marco de un abordaje integral y coordinado. Asimismo, puede determinarse tanto el momento como la especicidad de las intervenciones de cada una de las agencias del sistema penal. En el nivel del conjunto de procesos sociales (econmicos, culturales y polticos) por los cuales se acumulan condiciones de posibilidad a resultas de las cuales ciertos sujetos quedan situados como potenciales infractores de la ley penal (las llamadas causas estructurales del delito), la centralidad de intervencin corresponde a agencias de los tres niveles de gobierno (nacional, provincial y local) vinculadas con educacin, salud, empleo, vivienda, etc. Reconocer y priorizar las intervenciones socio-estructurales de largo plazo en tanto las causas de fondo y el empuje primario del delito se originan primariamente en la estructura social no implica desconocer la necesidad de intervenciones especcas en todos los niveles y por parte de diversos actores, entre ellos la polica. En este sentido, un uso mnimo de las

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intervenciones del sistema penal, implica reconocerle a este su especicidad como el conjunto de instituciones con capacidad legal de coercin que, en un marco democrtico, debe acompaar coordinadamente a las intervenciones informales y a las de las instituciones ajenas al sistema penal. En lo que hace al contexto cultural ms prximo, en el que las alternativas no delictivas son menos atractivas o dicultosas, el rol central en la prevencin corresponde a la familia, al sistema educativo, a las organizaciones polticas, religiosas y culturales, tanto estatales como de la sociedad civil. En denitiva, a las polticas de desarrollo local, promocin social, cultura, esparcimiento y salud, de escala municipal, entre otras. En este nivel, el rol de las agencias del sistema penal suele ser negativo, pues su intervencin muchas veces de concreta a travs de prcticas discriminatorias, inequitativas, corruptas o violentas, capaces de generar en sus destinatarios experiencias vivenciales de injusticia, opresin y desesperanza y un clima de desmoralizacin que propicia las salidas delictivas. En lo que hace a la transgresin de la ley el rol de la institucin policial es, ahora s, central, en el diseo e implementacin de dispositivos, estrategias y procedimientos (ej. patrullajes, rondas, monitoreo a distancia, etc.) vinculados al uso de la coercin simblica y/o material tendiente a evitar la comisin de distintas transgresiones y a intervenir frente a otras en curso, reduciendo y limitando sus consecuencias dainas en la medida de lo posible. Esta funcin, asignada primordialmente a la institucin policial, si bien resulta excepcional en comparacin con las numerosas funciones que tiene a su cargo, es la que le otorga especicidad y las distingue de otras instituciones, en tanto en toda intervencin policial est latente la posibilidad y potestad de recurrir a distintas formas de coercin material o simblica, de manera excepcional, racional, razonable y mnima y de acuerdo al contexto y la situacin especcos. Sin embargo, dependiendo del tipo de delito de que se trate, esta especicidad puede necesitar de la participacin o asistencia de otras agencias, como sera por ejemplo el poder de polica municipal para el control y regularizacin del parque automotor, y el control de los comercios de autopartes. Respecto de la situacin de transgresin, tambin cobran particular relevancia las intervenciones situacionales-ambientales y de diseo urbano, propias del nivel local de gobiernos, as como tambin diversas intervenciones comunitarias. Una vez ocurrida una supuesta transgresin, dependiendo del delito en cuestin, la polica en cooperacin con otras agencias del sistema penal, tiene como funcin central en su rol de auxiliar del poder judicial su deteccin y el posterior esclarecimiento, ya sea a travs de la preservacin de

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indicios, la identicacin de testigos y/o la produccin de inteligencia criminal en el caso de actividades complejas, especialmente a travs del anlisis e identicacin de las estructuras de oportunidades delictivas y de uno de sus componentes principales: las economas delictivas. En un abordaje de intervencin multiagencial cobra particular importancia la reconguracin de las prcticas del sistema penal en su conjunto, y de la polica en particular, en lo referido a la calidad de la interaccin y al tipo de respuestas brindadas a las personas identicadas como sospechosas de haber cometido un delito o transgresin o sentenciadas por ello. Si bien desde un abordaje de prevencin integral, incluso durante y posteriormente al cumplimiento de sanciones penales, las respuestas medulares giran alrededor de intervenciones sociales especcas tendientes a la rehabilitacin de los distintos tipos de infractores y a minimizar los impactos negativos de la pena, la articulacin con las intervenciones policiales y penitenciaras es capital para minimizar los potenciales efectos contraproducentes de estas ltimas. Ms aun, la participacin de la institucin policial en una estrategia de intervencin multiagencial plantea a la polica una serie de desafos en trminos de la necesaria adecuacin de sus prcticas. Entre estas adecuaciones, es necesario que la institucin policial logre la compleja tarea de combinar el rol de deteccin y aprehensin de sospechosos y la produccin de evidencia (aspecto propiamente policial) con las intervenciones preventivas y de rehabilitacin a travs de intervenciones sociales que desarrollan las dems agencias participantes de una estrategia multiagencial. De igual manera, la institucin policial y el poder judicial, as como los centros de asistencia a las vctimas, tienen un rol central en las respuestas a las vctimas de delitos y transgresiones. Estas intervenciones, sin embargo deben realizarse de manera articulada con las agencias sociales y de salud e instituciones de la sociedad civil, para minimizar los impactos de la victimizacin, muchas veces tanto o ms dainos que los ocasionados por el delito o transgresin en s. Como se mencion, en lo que hace a la reduccin de las posibilidades de victimizacin o al impacto de la victimizacin ocurrida sobre personas que pueden percibirse a s mismas como potenciales nuevas vctimas, las intervenciones situacionales ambientales por parte de los

La institucin policial y el poder judicial, as como los centros de asistencia a las vctimas, tiene un rol central en las respuestas a las vctimas de delitos y transgresiones. Estas intervenciones, sin embargo deben realizarse de manera articulada con las agencias sociales y de salud e instituciones de la sociedad civil.

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municipios en colaboracin con organizaciones de la sociedad civil son tambin centrales. Por ejemplo, garantizando espacios seguros, iluminados y organizados para la utilizacin del transporte pblico, o incluso recongurando aspectos del servicio, en reas en las que se han dado casos de victimizacin. As, los programas piloto de intervencin multiagencial incluirn un plan general pero tambin un detalle de la actuacin esperada por parte de cada institucin o agencia gubernamental o no gubernamental relacionada con el problema de seguridad en cuestin (ej. el centro de salud, la polica, la direccin de seguridad del municipio, una ONG, la asociacin de comerciantes, etc.), actuacin que ser denida en funcin de la expertise y competencia especca de cada una en relacin con el problema de seguridad que se haya decidido abordar y del momento adecuado de intervencin de estas agencias en la trayectoria del fenmeno delictivo en cuestin (ya sea en el antes, el presente o el despus del fenmeno). Como indica Jock Young, esto constituye una divisin de trabajo [entre agencias] basado en el segmento especco del proceso de cada delito en el que la agencia se especializa. Adicionalmente, el diseo tomar especialmente en cuenta los momentos de coordinacin y articulacin entre una agencia y otra en relacin con el abordaje del fenmeno. Por otra parte, para que las intervenciones no se superpongan o resulten contraproducentes es necesario identicar los potenciales conictos de expertise, competencias, prioridades, racionalidades e intereses en juego, para articularlos y coordinarlos u optar entre ellos, de ser necesario, priorizando los que resulten funcionales a la estrategia y los objetivos del proyecto. Para sintetizar, se espera que el plan general detallado por la institucin contenga, por un lado, las caractersticas de la intervencin de cada agencia en un momento especco de la trayectoria del fenmeno seleccionado, y por otro lado, que atienda al modo en que las distintas agencias que participan de la experiencia se vinculan entre s para llevar adelante la intervencin y al momento en que derivan determinadas actividades o actuaciones a otras agencias participantes. Finalmente, adems del plan general y el detalle de la actuacin esperada por cada institucin, los programas piloto denirn los indicadores que se consideren adecuados para, en el marco de un futuro proyecto, evaluar tanto el proceso de implementacin como los resultados alcanzados. Junto con los indicadores, se identicar a la informacin cualitativa y cuantitativa que resultar necesario recabar para poder, en su momento, efectuar el proceso de medicin.

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La tercera fase de la estrategia (una vez diseados y consensuados los programas pilotos de intervencin y conformados los equipos encargados del monitoreo) se dedicar a la implementacin de los programas piloto conforme las acciones previstas en los propios programas, y al relevamiento de informacin necesaria para una posterior evaluacin de sus resultados e impacto. No resulta posible determinar de antemano qu nivel de gobierno tendr a su cargo el liderazgo poltico del proceso de implementacin del programa piloto en cada una de las jurisdicciones seleccionadas. Solo luego de contar con un diagnstico en profundidad (primera fase) que permita establecer qu agencias, de qu nivel de gobierno (nacional, provincial, local), y qu actores de la sociedad civil debern formar parte de la estrategia as como tambin su peso, contribucin y compromiso se determinar si el liderazgo poltico durante el perodo de implementacin del programa queda a cargo del poder ejecutivo municipal o provincial y/o de alguna de sus dependencias en particular. El equipo del proyecto acompaar este proceso poltico fundamentalmente desde un punto de vista tcnico, colaborando en la resolucin de los problemas especcos que puedan ir surgiendo en el transcurso de la implementacin y, en particular, en lo relativo a la articulacin del trabajo de las distintas agencias involucradas en los diferentes niveles de gobierno, mediando entre ellas cuando surjan intereses contrapuestos. A n de agilizar esta tarea, se propondr la creacin de un espacio deliberativo con participacin de todos los actores relevantes en el que se siten y hagan explcitos los potenciales conictos, y en cuyo seno se busquen los consensos necesarios para su resolucin. Como ya se mencion, la implementacin de los programas piloto ser acompaada por acciones especcamente dirigidas a involucrar a los medios de comunicacin en el cambio de paradigma que el proyecto representa en relacin con el abordaje de la seguridad pblica. Las acciones, y sus destinatarios especcos, se planicarn conforme los resultados de la etapa diagnstica, aunque podrn incluir reuniones de sensibilizacin individuales y grupales con periodistas y editores, redaccin y distribucin de gacetillas de prensa, entre otras acciones. La cuarta fase de la estrategia del proyecto consistir en el diseo participativo de un proyecto de evaluacin de impacto y resultados de las intervenciones multiagenciales, cuyo nanciamiento e implementacin estar por fuera de los alcances del presente proyecto. Adems de relevar y evaluar los cambios cuantitativos y cualitativos producidos como consecuencia de la

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implementacin de los programas piloto, el diseo de esta nueva iniciativa buscar fortalecer las redes y alianzas construidas entre actores gubernamentales y no gubernamentales participantes en el diseo e implementacin de los programas y, en particular, promover un acercamiento de las universidades nacionales a la investigacin en el rea de seguridad pblica. El diseo de este nuevo proyecto se nutrir de las autoevaluaciones que se espera que realicen los actores locales participantes en el diseo e implementacin de los programas piloto, tarea para la cual se les brindar una asistencia tcnica especca. Finalmente, en una quinta fase se sistematizar, procesar, analizar e interpretar la informacin relevada a lo largo del proyecto a n de elaborar una sntesis de la experiencia e identicar un conjunto de lecciones aprendidas del proceso, con miras a difundir la experiencia y promover su replicacin en otras jurisdicciones del pas. La difusin de las lecciones aprendidas se realizar a travs de la impresin de una publicacin y del desarrollo de un seminario nacional, as como tambin por medio de otras acciones especcamente dirigidas a los medios de comunicacin.

Los resultados esperados

Como resultado de la ejecucin del proyecto, el Gobierno Nacional en particular la Secretara de Seguridad Interior, y tambin las administraciones provinciales y locales participantes, vern fortalecida su capacidad institucional para conducir y coordinar la planicacin y gestin de la seguridad pblica, mediante la implementacin de estrategias de intervencin multiagencial frente a problemas de seguridad. En primer lugar, contarn con informacin valiosa de la que actualmente no disponen para la adopcin de decisiones y la intervencin a nivel local de manera estratgica e integral sobre problemticas de seguridad, en el marco de un dispositivo que involucre a las diversas agencias (estatales y extra-estatales) con ingerencia sobre distintos aspectos del fenmeno y de acuerdo a sus caractersticas especcas. En segundo lugar, se habrn concretado tres experiencias de intervencin multiagencial que incluirn el diseo e implementacin de programas piloto, basados en diagnsticos locales que permitirn mejorar los niveles de seguridad en tres ciudades intermedias. Ello ser el resultado tanto de la articulacin de las polticas adoptadas por distintas instituciones gubernamentales y

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no gubernamentales de carcter local (nivel horizontal) como de la coordinacin de estas polticas locales con aquellas adoptadas en los niveles provincial y nacional (nivel vertical), lo cual implicar la reorientacin de estas ltimas en pos de las prioridades identicadas localmente. En tercer lugar, el diagnstico, diseo e implementacin de los programas pilotos implicarn la participacin de funcionarios de los niveles de gobierno local, provincial y nacional; organizaciones sociales locales; instituciones del campo acadmico; funcionarios policiales y otros actores sociales e institucionales en espacios de debate, reexin e intercambio en el marco de los cuales comenzarn a construirse consensos y a denirse prioridades de trabajo comunes entre actores que no cuentan con una tradicin de trabajo compartido, mejorando consecuentemente la calidad del proceso de formulacin de polticas pblicas. Todo lo anterior implicar un aprendizaje para los actores involucrados y el desarrollo de sus capacidades tcnicas. Estos resultarn aplicables tanto en el desarrollo e implementacin de una virtual segunda fase de este proyecto en la cual idealmente se realizar la evaluacin de sus resultados e impacto como en otras iniciativas de intervencin multiagencial, en particular en el campo de la seguridad pblica, que lo excedan. No debe perderse de vista, adems, que por ser esta una experiencia replicable, todos los municipios medianos del pas se vern indirectamente beneciados por la posibilidad de implementar estrategias similares y de incorporar las lecciones aprendidas en el marco del proyecto. Finalmente, se espera que el proyecto aumente la transparencia de las polticas pblicas de seguridad poniendo gran cantidad de informacin a disposicin del pblico en general. Dicha informacin permitir identicar actores, comprender procesos, adjudicar roles y asignar responsabilidades dentro de un determinado marco normativo, permitiendo la participacin en los debates de seguridad de una sociedad civil ms informada. De este modo, la sociedad civil no solo podr conocer mejor distintas reas de la seguridad pblica sino que adems estar en mejores condiciones de controlar la gestin.

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