Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas

Oficina Internacional del Trabajo

VIABILIDAD DE LAS PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS EN EL PER

PROYECCIONES DEMOGRAFICAS Y FINANCIERAS

Gustavo Picado Chacn Walter Mendoza De Souza Fabio Durn Valverde

Viabilidad de las pensiones no contributivas en el Per: Proyecciones demogrficas y financieras

Gustavo Picado Chacn Walter Mendoza De Souza Fabio Durn Valverde

Oficina Subregional de la OIT para los Pases Andinos

Copyright Organizacin Internacional del Trabajo 2008 Primera edicin 2008 Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la proteccin de los derechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convencin Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorizacin, con la condicin de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproduccin o de traduccin, deben formularse las correspondientes solicitudes a Publicaciones de la OIT (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, o por correo electrnico a pubdroit@ilo.org, solicitudes que sern bien acogidas. Las bibliotecas, instituciones y otros usuarios registrados ante una organizacin de derechos de reproduccin pueden hacer copias de acuerdo con las licencias que se les hayan expedido con ese fin. En www.ifrro.org puede encontrar la organizacin de derechos de reproduccin de su pas. PICADO CHACN, Gustavo; MENDOZA DE SOUZA, Walter y DURN VALVERDE, Fabio Viabilidad de las pensiones no contributivas en el Per: proyecciones demogrficas y financieras. Lima: OIT/ Oficina Subregional de la OIT para los Pases Andinos. Fondo de la poblacin de las Naciones Unidas, 2008. Regimen No Contributivo, Proteccin Social, Pobreza, Costo. ISBN : 978-92-2-322264-2 (impreso) 978-92-2-322265-9 (web pdf) Datos de catalogacin de la OIT Las denominaciones empleadas, en concordancia con la prctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artculos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicacin no significa que la OIT las sancione. Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobacin alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o productos comerciales no implica desaprobacin alguna. Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las principales libreras o en oficinas locales de la OIT en muchos pases o pidindolas a: Publicaciones de la OIT, Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza. Tambin pueden solicitarse catlogos o listas de nuevas publicaciones a la direccin antes mencionada o por correo electrnico a: biblioteca@oit.org.pe y pubvente@ilo.org. Vea nuestro sitio en la red: www.oit.org.pe Impreso en Per

ADVERTENCIA El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de las preocupacionees de nuestra Organizacin. Sin embargo, no hay acuerdo entre los lingistas sobre la manera de hacerlo en nuestro idioma. En tal sentido y con el fin de evitar a veces la sobrecarga grfica que supondra utilizar en espaol o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optadopor emplear en ocasiones el masculino genrico clsico, en el entendido de que todas las menciones en tal gnero representan siempre a hombres y mujeres.

PRESENTACIN
Este documento de trabajo es el resultado del esfuerzo conjunto del Fondo de Poblacin de Naciones Unidas (UNFPA) y de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT), dos agencias del Sistema de las Naciones Unidas, que tienen como parte de su mandato la promocin e institucionalizacin de la proteccin social en el mundo. En un contexto latinoamericano caracterizado por bajos ndices de cobertura contributiva de la seguridad social, particularmente crticos en el caso del Per, aunado al proceso de acelerado envejecimiento de la poblacin, es previsible un incremento significativo de las demandas futuras de proteccin social por parte de la poblacin de adultos mayores. Frente a este panorama, constituye una prioridad para los gobiernos la combinacin de los instrumentos de seguridad social contributiva con instrumentos no contributivos. El aumento de la cobertura contributiva de los sistemas de pensiones de la seguridad social es una estrategia indispensable no slo para promover el Trabajo Decente, sino que adems hace parte de una estrategia de maximizacin del financiamiento actual y futuro de los sistemas de pensiones frente a los retos que plantea el envejecimiento. Los actuales dficit de cobertura contributiva en los sistemas previsionales, generarn presiones fiscales acumulativas en el futuro, y demandarn una fuerte intervencin del Estado para paliar con la pobreza a la que se vern sometidos millones de adultos mayores que no lograrn consolidar derechos jubilatorios mediante del aporte de contribuciones sociales. Es aqu donde surge la importancia de los programas no contributivos de pensiones, como instrumento complementario de la proteccin social, orientados a garantizar a todos los individuos el derecho humano a la seguridad social expresado en los instrumentos internacionales de derechos humanos y en la Constitucin Poltica del Per.

El objetivo de este estudio es suministrar a las autoridades pblicas del Per y en general a los actores sociales involucrados en el desarrollo de los sistemas de proteccin social, insumos para el diseo y desarrollo de polticas pblicas en ese campo. Se aborda una caracterizacin de la poblacin adulta mayor del Per, as como un anlisis prospectivo de corto, mediano y largo plazo, para generar estimaciones del esfuerzo econmico que representara para el pas establecer un sistema de pensiones no contributivas. El estudio demuestra que bajo diferentes escenarios, s existe factibilidad econmica para establecer y sustentar a largo plazo un programa de pensiones no contributivas; as tambin, se muestran estimaciones sobre el significativo impacto en la reduccin de los niveles de pobreza entre la poblacin adulta mayor del Per, y por ende con efectos sobre los otros grupos de edad. La instauracin de las pensiones no contributivas en el Per, encausaran al pas en la experiencia de varios pases latinoamericanos que han desarrollado exitosamente sistemas nacionales de pensiones no contributivas.

Representante UNFPA para Per Director para Chile y Uruguay

Esteban Caballero Carrizosa

Director Oficina Subregional de la OIT para los Pases Andinos

Jos Luis Daza Prez

TABLA DE CONTENIDOS
I. Introduccin II. Aspectos generales de las pensiones no contributivas III. Proteccin social y mecanismos alternos de proteccin de los adultos mayores IV. Impacto en la reduccin de la pobreza de una pensin no contributiva V. Costo financiero de corto y mediano plazo de las pensiones no contributivas VI. Conclusiones y recomendaciones. 1

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49 65

I. INTRODUCCIN Un seis por ciento de la poblacin del Per est constituida por personas mayores de 65 aos, proporcin que se incrementar sostenidamente en las siguientes dcadas, hasta representar un 16 por ciento en el ao 2050. Este fenmeno conocido como envejecimiento poblacional, es producto de la transicin demogrfica que experimenta el Per, caracterizada por una reduccin en las tasas de mortalidad, y el consecuente aumento en la expectativa de vida, as como, a una reduccin continua en la tasa de fecundidad, provocando un incremento en el peso relativo de las personas mayores de 65 aos respecto a los grupos de menor edad. La poblacin a nivel mundial tambin se est envejeciendo rpidamente. De acuerdo con datos publicados por la Divisin de Poblacin del Departamento de Economa y Asuntos Sociales de las Naciones Unidas, en la actualidad una de cada 10 personas tienen 60 aos o ms, en el 2050 la proporcin subir a uno de cada cinco y, en el 2150, a uno de cada tres. El fenmeno es particularmente marcado en los pases industrializados; hoy da uno de cada cinco europeos es mayor de 60 aos, y a mitad de siglo, la relacin puede incrementarse en varios pases a uno de cada dos. El ritmo de envejecimiento en los pases en desarrollo es sensiblemente ms rpido que el experimentado dcadas atrs en el mundo desarrollado. El tiempo requerido por muchos de los pases desarrollados para duplicar su porcentaje de ciudadanos mayores de 65 aos, por ejemplo, de 7% a 14%, ha sido extenso:

Francia, 115 aos; Suecia, 85 aos; Estados Unidos, 69 aos; Reino Unido, 45 aos. No obstante, este mismo incremento se espera que tenga una duracin de 25 a 30 aos en muchos pases en desarrollo; reduciendo dramticamente el tiempo de respuesta con que cuentan los respectivos Estados, para disear y poner en prctica polticas pblicas de gran cobertura, cuyo propsito esencial sea reducir o aliviar los posibles impactos negativos de un nmero creciente de personas de la tercera edad. En el tema particular de la proteccin econmica de las personas adultas mayores, desde el punto de vista de las polticas pblicas, se cuenta con una gama limitada de alternativas para corregir los errores de las decisiones voluntarias tomadas individualmente, respecto a la magnitud de los ahorros necesarios para enfrentar las necesidades de la vida durante la vejez. En este sentido, la OIT ha propuesto un diseo pluralstico de los sistemas de pensiones, destacando la utilidad de stos como mecanismos para reducir la pobreza y ofrecer ingresos en la edad de retiro relativamente seguros, siendo necesario, hacer uso de fuentes de financiamiento diversificadas y que cuenten con elementos redistributivos (Gillion et al., 2000). En el marco de lo que se han denominado sistemas de pensiones multipilares, la OIT sugiere como pilar cero, una red de seguridad, constituida por una prestacin de lucha contra la pobreza proporcionada por el Estado, sujeta a comprobacin de medios y de ingresos para las personas de edad avanzada sin cobertura de ningn otro rgimen provisional. Este tipo de pensin, son conocidas como pensiones no contributivas, las que son usadas en algunos pases en desarrollo para fijar un piso de proteccin econmica o nivel de ingreso mnimo de la poblacin adulta mayor. En el modelo conceptual desarrollado por OIT, el primer pilar incorpora los regmenes obligatorios de prestacin definida o regmenes tericos (de reparto) de cotizacin definida proporcionados a travs del sistema pblico de seguridad social; stos son los tradicionales sistemas de reparto que han existido en muchos pases de Amrica Latina. El segundo pilar
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es de capitalizacin individual, administrados comnmente por organizaciones o empresas privadas, el cual tiene la posibilidad de manifestarse a travs de un componente obligatorio de pensiones y otro de carcter voluntario, condicionado a la capacidad de ahorro de los contribuyentes. Por ltimo, el tercer pilar comprende las fuentes de ingresos de jubilacin voluntarias y no voluntarias no provenientes de pensiones, tales como, ahorros privados, rentas del trabajo, apoyo de la familia y organizaciones no gubernamentales de ayuda social. En el Per, la cobertura contributiva del rgimen de pensiones privado, basado en el concepto de capitalizacin individual y gestionado por las Administradoras de Fondo de Pensiones (AFPs), apenas arriba a un 15.1% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) en el ao 2007. El resultado futuro de este nivel de cobertura, ser una proporcin de personas de la tercera edad, que no contarn con una pensin de vejez o jubilacin, siendo indispensable para ellos, continuar activos en el mercado laboral, pese a su avanzada edad. Las pensiones no contributivas, como su nombre lo indica, son aquellas que no requieren la cotizacin previa a la seguridad social. Consisten generalmente en prestaciones monetarias relativamente uniformes otorgadas en forma focalizada o universal ante los riesgos de vejez y discapacidad. Las pensiones no contributivas focalizadas, tambin denominadas pensiones asistenciales, se conceden contra la verificacin de necesidad econmica, para cubrir aquellos segmentos de la poblacin que no tuvieron acceso a la seguridad social o que no cumplieron con las condiciones de cotizacin. Los objetivos bsicos de este estudio son fundamentalmente dos: i) cuantificar el potencial impacto de un rgimen de pensiones no contributivas en el nivel de pobreza de los adultos mayores, e indirectamente, en el nivel de pobreza nacional; y ii) disear un modelo de mediano plazo de proyecciones financieras y demogrficas (2008-2050), que permita visualizar el costo fiscal
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de este rgimen de pensiones. El estudio est estructurado en un total de seis secciones, incluyendo la presente introduccin. En la segunda seccin, se hace una breve resea de los principios bsicos de los regmenes no contributivos de pensiones, incluyendo desde una clasificacin terica de stos (universales, basados en criterios de residencia, sujetas a recuperacin y asistenciales), hasta algunos de los rasgos particulares que han adoptado en numerosos pases donde se encuentran operando, en especial, de pases en desarrollo, con limitaciones en la cobertura de sus sistemas contributivos de pensiones. En la tercera seccin, se incorpora una caracterizacin de la poblacin adulta mayor del Per, elaborada fundamentalmente, con base en los resultados de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2007, y con un nfasis en el tema de las condiciones de aquellos adultos mayores que viven en hogares pobres, en contraposicin, de aquellos que pertenecen a hogares no pobres. No obstante, tambin se profundiza sobre otros aspectos como nivel de educativo, condicin de participacin laboral y la estructura de los ingresos adultos mayores, en especial, los ingresos derivados de actividades laborales y aquellos percibidos en calidad de transferencias, incluyendo el pago peridico de pensiones contributivas de vejez o sobrevivencia. En la cuarta seccin, se abordan los mecanismos alternos de proteccin social, principalmente, aquellos ligados con las redes de apoyo familiar, haciendo un anlisis desde la ptica de la corresidencia, la contribucin en materia de ingresos de los adultos mayores al presupuesto familiar y los roles que stos cumplen en el hogar. En la quinta seccin, se trata el tema del impacto en la reduccin de la pobreza que tendra el otorgamiento de una pensin no contributiva a las personas mayores de 65 aos. Para tales fines, se usan diversos escenarios, considerando caractersticas como nivel de pobreza, zona de residencia y el goce o no de una pensin contributiva, y la totalidad de las simulaciones, se llevan a cabo con los datos proporcionados por ENAHO 2007.

La sexta seccin, cumple con uno de los fines bsicos del estudio, la definicin de un modelo que estima el costo en trminos del PBI del otorgamiento de las pensiones no contributivas. El modelo rene un conjunto de supuestos o hiptesis, y aporta evidencia de la carga fiscal que este rgimen significara en el perodo 2008-2050. La stima y ltima seccin, es dedicada a las conclusiones ms relevantes del estudio, combinadas con un conjunto seleccionado de recomendaciones pensadas ante la eventual decisin de constituir un rgimen de pensiones no contributiva en Per.

II. ASPECTOS GENERALES DE LAS PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS

En el contexto del proceso de envejecimiento demogrfico que se desarrolla en la mayora de pases del mundo, uno de los retos fundamentales de los actuales sistemas de proteccin social, es proveer la proteccin necesaria y suficiente a todas las personas que han cumplido su ciclo de vida laboral y se encuentran en edad de retiro, los cuales crecern de manera sostenida en las prximas dcadas. En un sentido terico, este objetivo puede lograrse a travs de tres instituciones que brindan prestaciones de proteccin social: el Estado; el mercado; y, las redes de apoyo familiar. En este campo especfico, el Estado provee proteccin social a travs de los modelos de provisin de seguridad social que adopte y el alcance que ellos tengan. El mercado por medio de la disponibilidad de trabajo decente, que constituye una fuente fundamental de seguridad, y su disponibilidad es uno de los canales vinculantes con la seguridad social formal, por lo que tambin se relaciona con la proteccin ofrecida por el Estado; de igual manera, coadyuva con la operacin de regmenes de pensiones basados en los principios de capitalizacin de cuenta individual y planes voluntarios de pensiones, as como, con aquellas actividades que permitan a las personas acumular activos financieros para hacer frente a adversidades eventuales. Por ltimo, la familia provee proteccin social, principalmente mediante, la corresidencia o cohabitacin, y las transferencias de recursos, bienes y servicios, intra y extrahogar. En Amrica Latina, y en el caso concreto del Per, el sistema de seguridad social contina sustentando en los regmenes de naturaleza contributiva que siguen los modelos tradicionales
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de seguro social, los cuales, estn enfocados en proteger a los trabajadores que participan en el mercado laboral formal. Por el contrario, en la mayora de pases, una significativa proporcin de trabajadores llevan a cabo sus actividades en el sector informal o fuera de la cobertura de la seguridad social tradicional, quedando sin la proteccin social correspondiente. Bertranou et al (2002) seala que el fenmeno de la exclusin social de los seguros sociales contributivos est estrechamente relacionada con los problemas de pobreza e indigencia, que se asocian con un bajo nivel de calificacin para el empleo, implicando una marginacin del mercado formal de trabajo y, por lo tanto, de los canales de acceso a la cobertura de los seguros sociales. Una de las opciones para contrarrestar la baja cobertura de la seguridad social, y simultneamente, fijar un piso en la proteccin econmica de los grupos vulnerables1, entre ellos, los adultos mayores, es la creacin de regmenes de pensiones no contributivos. En trminos generales, las pensiones no contributivas son aquellas que no requieren cotizacin previa a la seguridad social, y comnmente, constituyen prestaciones monetarias relativamente uniformes, universales o focalizadas a ciertos grupos o riesgos (vejez, discapacidad e invalidez). Las pensiones no contributivas, son tambin consideradas, como parte de los mecanismos de ingresos mnimos de la seguridad social, cuyo objetivo bsico es proveer una cantidad de recursos suficientes para evitar que las personas al momento de su retiro o jubilacin, queden expuestas al riesgo de la pobreza. El otro mecanismo de uso extendido, las pensiones mnimas garantizadas, que se otorgan a aquellas personas cuyos recursos acumulados

1 El concepto de piso en la proteccin econmica, est incluido en un concepto ms amplio denominado piso de proteccin social. Este tema fue tratado y promovido en la Reunin Regional Tripartita de Proteccin Social de la OIT, celebrada a finales de 2007, en Chile., cuya viabilidad est condicionada a una evaluacin a nivel de pas de los dficit de cobertura, las brechas generadas por estos dficit y la viabilidad de integrar un conjunto de programas que formen el citado piso (OIT, 2007).

en los esquemas contributivos estn por debajo de un mnimo considerado como necesario para evitar la pobreza en la vejez. No obstante, en pases con baja cobertura contributiva, las pensiones mnimas garantizadas son insuficientes para impedir la pobreza entre los adultos mayores. En un sentido conceptual ms amplio, Willmore (2006), propone una clasificacin de las pensiones no contributivas en cuatro tipos bsicos: i) Pensin universal: Es la versin ms simple de pensin no contributiva, los beneficiarios son todas aquellas personas que cumplen con ciertos criterios de residencia o ciudadana en el pas o regin que otorga la pensin, y han alcanzado una edad previamente establecida; el monto monetario otorgado es uniforme para todos los beneficiarios. La concesin no est sujeta a comprobacin de ingresos, condicin que convierte su administracin en sencilla y de costos reducidos. Puede cubrirse el 100% de la poblacin objetivo de manera automtica, sin generar la estigmatizacin de los receptores. El apoyo poltico a la pensin universal es amplio, y stas evitan el desincentivo de ahorrar para la vejez y contribuir con la seguridad social o los sistemas contributivos de pensiones. El pago de impuestos concede el derecho a este beneficio, en consecuencia, para evitar la evasin y los desincentivos al empleo y al ahorro, se privilegian los impuestos al consumo. En contraposicin a sus mltiples ventajas, se tiene que representa una opcin altamente onerosa, y dependiendo de su nivel de pobreza y concentracin geogrfica o por grupos poblacionales, podra tener un limitado impacto en la reduccin de la pobreza nacional y los hogares e individuos beneficiados con la pensin.

ii) Pensin basada en criterios de residencia: Estas son pensiones cuasi-contributivas, dado que cada ao de residencia de los adultos cuentan como una contribucin para una pensin
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de jubilacin. Siete pases desarrollados cuentan con este tipo de pensin: cinco pases nrdicos (Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia), Canad y Holanda. Ninguno de ellos exige menos de 40 aos de residencia, incluso, Holanda ha fijado un total de 50 aos. Una persona con menos aos de residencia que los requeridos para una pensin plena, puede calificar para una pensin parcial. No existen ejemplos de estas pensiones en pases en desarrollo. iii) Pensin sujeta a recuperacin: Con la excepcin de Holanda, en todos los restantes pases donde se otorga una pensin basada en aos de residencia, se tienen previstos mecanismos para la recuperacin del total o una fraccin de otros ingresos percibidos por el pensionado. En el Reino Unido, pese a que se cuenta con una pensin universal, tambin opera este tipo de dispositivo, en concreto, se recupera el 100% del ingreso de cualquier otra pensin bsica del Estado, similar situacin, sucede en Suecia, y en Finlandia la correspondiente tasa es de un 50% sobre los ingresos por otras pensiones. iv) Pensin de asistencia social: Estas son las pensiones no contributivas para adultos mayores ms comunes en el mundo. Las pensiones de asistencia social estn dirigidas a los pobres, siendo preferibles a las pensiones mnimas garantizadas, las cuales excluyen a los miembros ms pobres y vulnerables de la sociedad, pues la prestacin est sujeta siempre a la participacin de stos en los regmenes contributivos de pensiones. Las pensiones de asistencia social se otorgan contra verificacin de necesidad, caracterstica que la evidencia internacional ha demostrado constituye una de las principales desventajas de este tipo de pensin, pues los costos administrativos se incrementan y la seleccin de los beneficiarios induce a errores de inclusin y de exclusin, as como, a un aumento de la corrupcin y la discrecionalidad de los funcionarios pblicos encargados de su aprobacin. En principio, las pensiones no contributivas o asistenciales, estn dirigidas a tres grupos sociales bsicos: los pobres crnicos, los trabajadores del sector informal que estn en riesgo
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de volverse pobres sin abandonan el mercado laboral, pese a su edad avanzada, y los trabajadores del sector formal que estn cubiertos por la seguridad social, pero que no cumplen con el tiempo de cotizacin requerido. Con base en la clasificacin antes descrita, es factible sealar, que las pensiones no contributivas se encuentran ampliamente difundidas a nivel mundial, tanto en pases desarrollados como en pases en desarrollo. No obstante, la tipologa de las pensiones y fines perseguidos, difieren ampliamente entre ambos grupos de pases, cuestin asociada a las grandes diferencias de cobertura que existen entre los sistemas de seguridad social de unos y otros. En los pases desarrollados se tiende al uso de pensiones no contributivas universales, con criterios de residencia o condicionadas a mecanismos de recuperacin, mientras en los pases en desarrollo, el modelo adoptado son las denominadas pensiones asistenciales, focalizadas en personas y familias en extrema pobreza, principalmente, adultos mayores o personas con severas discapacidades. Palacios y Sluchynsky (2006), llevan a cabo un anlisis de los principales indicadores de cobertura y nivel de beneficios de los regmenes de pensiones no contributivas que funcionan en 21 pases en desarrollo. Una de las conclusiones ms destacada, es la enorme diversidad que existe entre ellos, desde los regmenes no contributivos que cumplen un rol central en la seguridad econmica de los adultos mayores (por ejemplo, Brasil y Mauricio), hasta los ms tradicionales con un papel complementario a los sistemas contributivos y focalizados a las personas de edad ms pobres. El Cuadro 1 contiene la informacin presentada por estos autores, destacando que en 14 de estos pases, las pensiones no contributivas tienen un rol suplementario, con coberturas de la poblacin adulta mayor inferior al 20%; en los otros 7 pases la cobertura supera el 40%, y en 5 de ellos la prestacin es universal . En cuanto a los beneficios, la prestacin econmica que se otorga, stos varan desde un 3% hasta un 45% del ingreso per cpita, y no parece
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existir correlacin con los indicadores de cobertura: Brasil, Kosovo y Sudfrica tienen alta cobertura y adems beneficios elevados, en tanto, Bostwana, Mauricio y Namibia tienen beneficios reducidos con alta cobertura. En Amrica Latina, pese a que predomina un diseo contributivo de la seguridad social, la cobertura de este esquema en la mayora de pases, registra tasas inferiores al 50% de la fuerza de trabajo. As por ejemplo, mientras en Uruguay se cubre el 80% de la poblacin econmicamente activa, en Bolivia, Ecuador, Per y El Salvador, el nivel de participacin se sita entre un 15% y 20%. Por otro lado, pese a las reformas impulsadas en las ltimas dcadas en muchos de los pases de la Regin, se estima que los ahorros en los sistemas de cuentas individuales sern insuficientes, siendo necesario recurrir a las pensiones mnimas garantizadas. El contexto no parece ms apropiado para el diseo y puesta en marcha de mecanismos que eviten la pobreza en la vejez de las personas que estn o estarn en edad de jubilacin, y que no han aportado a los mecanismos contributivos de la seguridad social o el nmero de aportaciones son menores a las requeridas para consolidar el derecho a una pensin. En Amrica Latina, Brasil, Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay tienen los sistemas ms avanzados de pensiones no contributivas y asistenciales, situacin explicada en parte por el desarrollo temprano de sus sistemas de seguridad social2 . En Costa Rica, estas pensiones cubren el 31.2% de los beneficiarios totales de jubilaciones y pensiones; en Brasil las pensiones asistenciales representan el 11.1% de esta poblacin, y un 33% por medio de las pensiones rurales, y en Chile el indicador equivale a un 22.6% (Bertranou, 2002).

2 Los riesgos que cubren estos regmenes de pensiones no contributivas y asistenciales son diversos. En Argentina, por ejemplo, la poblacin beneficiaria comprende siete riesgos: vejez, invalidez, madres de siete o ms hijos, familiares desaparecidos, ex combatientes de la guerra de Malvinas, beneficios otorgados por leyes especial y beneficios graciables. En Costa Rica se incluye a los adultos mayores, invlidos, hurfanos, indigentes y viudas con hijos menores de 18 aos o viudas entre los 55 y 64 aos de edad.

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Cuadro 1 Indicadores clave de regmenes de pensiones no contributivas que operan en un conjunto seleccionado de pases en desarrollo.
Beneficiarios como % de la poblacin de 65 aos y ms Beneficiarios como % del ingreso per cpita ndice de impacto Edad de elegibilidad, M/F Grado de focalizacin

Pas

Aos de los datos

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(1) (2) (3) (4) (5) (6) Argelia 1998 6% 3% 0,20% NA NA Argenitna 2000 1% 22% 0,30% 70 98% Bangladesh 2003/2004 22% 7% 1,60% 57 89% Bolivia* 2004 110% 23% 25,30% 65 0% Bostwana* 1999/2000 86% 9% 7,70% 65 14% Brasil 2003 40% y 7% 33% 15,50% 60/55 y 67 0% Y 91% Chile 2001 15% 12% 1,90% 65 85% Colombia 1998 5% 40% 1,90% 65 95% Costa Rica 2000 22% 10% 2,10% 65 78% Rep. Dominicana 2000 2% 8% 0,10% NA NA Egipto 2004 18% 13% 2,30% 65 82% Estonia 2003 2% 12% 0,20% 63 99% India 1999 14% 10% 1,40% 65 86% Kosovo* 2004 100% 45% 45,00% 65 0% Mauricio* 1999/2000 153% 18% 27,10% 60 0% Namibia* 1999/2000 115% 17% 19,80% 60 24% Nepal* 2001/2002 21% y 25% 10% 4,70% 75 y 60 27% y 84% Federacin Rusa 2004 9% 7% 0,60% 65/60 93% Sudfrica 2003 86% 32% 27,30% 65/60 32% Turqua 2005 21% 10% 2,10% 65 79% Uruguay 2001 4% 24% 1,10% 70 94% * Pases que operan esquemas universales uniformes. (3) En aquellos pases en los que aplican pruebas de medio (por ejemplo, Sudfrica) o se pagan diferentes cantidades a las parejas (por ejemplo, Turqua), el valor de la dotacin mxima a un individuo est indicada; se excluyen a los beneficiarios que no sean adultos mayores; Ingresos per cpita en precios corrientes; (4) El ndice es igual al valor en (2) multiplicado por el valor en (3); (6) La medida de focalizacin es igual a 1 menos el porcentaje de cobertura de la poblacin elegible por edad. Cuando la cobertura estimada excede en cien por ciento, se indica como focalizacin cero.

Fuente: Robert Palacios y Olesksiy Sluchynsky, Social Pensiones Part I: Their Role in the Overall Pension System, The World Bank, mayo 2006, p.10

Caracterizacin de la poblacin adulta mayor del Per De acuerdo con los resultados del XI Censo de Poblacin del 2007, el 6.0% de la poblacin total del Per est compuesta por personas mayores de 65 aos, cifra que evidencia un incremento significado respecto al 4.7% registrado en el Censo de 1993; sta proporcin continuar incrementndose sostenidamente en las siguientes dcada, hasta representar un 16% en el ao 20503. De la poblacin de personas de tercera edad, el 52.1% son mujeres, un patrn asociado con la mayor longevidad de ellas, acentuada en los ltimos aos por un aumento en las muertes violentas de hombres en edades productivas. Esta proporcin de las mujeres aumenta en funcin de la edad, siendo de 54.0% y 57.5%, respectivamente, en las categoras de 75-79 aos y 80 aos y ms. Las cifras contenidas en el Cuadro 2, apoyan las tesis de que el trnsito demogrfico ha impulsado tambin el envejecimiento secundario: las personas de 80 aos y ms, constituyen el 22.4% de los adultos mayores, con una participacin an ms acentuada en la distribucin de las mujeres. Por otro lado, tambin es visible que la estructura por edades de la poblacin adulta mayor, no vara de manera importante cuando se clasifican en pobres y no pobres, con la nica excepcin interesante, de que las mujeres pobres de 80 aos y ms, tienen un peso relativo ms alto (24.6%) que aquellas no pobres (23.6%). Los indicadores de pobreza calculados con base en ENAHO 2007, sugieren que las personas adultas mayores registran niveles sensiblemente inferiores (30.3%) a los correspondientes a la poblacin total (39.3%) o al grupo de menores de 65 aos (40.0%). Cuando se considera el total de adultos mayores, la pobreza tiene
3 No obstante, tal como lo seala Mendoza (2008), la transformacin ms importante de la poblacin peruana en las prximas dcadas, ser el aumento de las personas en edad de trabajar (15 a 64 aos) en relacin con los grupos de edad dependientes (menores de 15 y mayores de 64). El autor reporta que la razn de dependencia ha disminuido del Censo 1981 al Censo 2007 de 82% a 71.4%, tendencia que continuar en las siguientes dos o tres dcadas.

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una distribucin bastante uniforme entre hombres y mujeres, aunque con una tasa ligeramente superior a favor de estas ltimas. Dos aspectos destacan en este patrn de la pobreza de las personas de la tercera edad: i) los hombres son ms pobres que las mujeres, nicamente en el grupo de edad de 70 a 74 aos; y, ii) contrario a la evidencia reportada en otros pases, los indicadores de pobreza no aumentan a edades muy avanzadas, ms bien, las personas de 85 y ms aos tienen la menor tasa de pobreza de todos los adultos mayores. Cuadro 2 Per: Distribucin porcentual de la poblacin adulta mayor por grupo de edad, segn sexo y nivel de pobreza, 2007
Grupo de edad Adultos mayores 65-69 70-74 75-79 80-84 85 y ms Pobres 65-69 70-74 75-79 80-84 85 y ms No Pobres 65-69 70-74 75-79 80-84 85 y ms Total 100,0 31,5 27,3 18,8 12,7 9,7 100,0 31,3 27,8 18,9 12,9 9,1 100,0 31,6 27,1 18,8 12,6 9,9 Hombres 100,0 32,1 28,1 18,8 12,5 8,5 100,0 31,7 29,8 18,4 12,4 7,8 100,0 32,3 27,5 18,9 12,5 8,8 Mujeres 100,0 30,9 26,6 18,9 12,9 10,6 100,0 30,9 26,2 19,3 13,4 10,2 100,0 30,9 26,8 18,7 12,7 10,9

Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2007.

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Cuadro 3 Per: Nivel de pobreza de la poblacin adulta mayor y de la poblacin total, segn sexo y grupo de edad, 2007
Grupo de edad Total Hombres Mujeres

Nivel de pobreza, poblacin adulta mayor 65-69 70-74 75-79 80-84 85 y ms 80 y ms Nivel de pobreza, poblacin nacional Nivel de pobreza, poblacin menor de 65 aos

30,3 30,1 30,9 30,4 30,8 28,6 29,9 39,3 40,0

29,9 29,5 31,6 29,3 29,7 27,5 28,8 39,0 39,7

30,7 30,6 30,2 31,3 31,8 29,3 30,7 39,5 40,3

Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2007.

Aunque parece un fenmeno atpico, lo cierto, es que las tasas de pobreza ms bajas de los adultos mayores que se experimentan en el Per, es un hecho consistente con los hallazgos de diversos estudios efectuados con datos de pases de Amrica Latina, los cuales indican que la incidencia de la pobreza es menos frecuente en hogares con personas mayores que en aquellos hogares sin ellos. En particular, del Popolo (2001) reporta que en 11 de 15 pases que contaban con estadsticas sobre el rea urbana, la incidencia de la pobreza en los adultos mayores era ms baja que en la poblacin de 10 a 59 aos, siendo esta discrepancia de hasta 10 puntos en algunos pases (Bolivia, Brasil, Chile), con Uruguay como caso extremo, donde la tasa de pobreza de las personas entre 10 y 59 aos es casi cuatro veces mayor que la correspondiente a las personas mayores de 65 aos. El anlisis de las desigualdades por sexo, ratific el patrn establecido con las cifras generales: la incidencia de la pobreza entre los hombres y mujeres adultos mayores es inferior a la que presentan sus homlogos de entre 10 y 59 aos.
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Guzmn (2002) sugiere que una de las posibles explicaciones a este fenmeno es que los adultos mayores en estado de necesidad econmica, sean acogidos en la familia del hijo o hija con mejores condiciones econmicas, y dado que el estado de pobreza se mide desde el mbito de los hogares, ellos asumen las caractersticas del hogar, independientemente de que sus recursos propios sean escasos. Este autor tambin argumenta la alternativa de un efecto selectividad, en el sentido, de que las personas ms pobres estn expuestas a una mayor mortalidad, teniendo menos probabilidades de superar ciertas edades avanzadas. Huenchuan y Guzmn (2006), sealan que los menores indicadores de pobreza en los adultos mayores estn directamente relacionados con las transferencias sociales que reciben stos, incluyendo en este concepto, las prestaciones econmicas otorgadas por esquemas no contributivos de pensiones. En el anlisis de la poblacin de los adultos mayores desde el mbito geogrfico, destaca que un 63% de stos residen en las zonas urbanas del Per, un porcentaje similar al que exhibe la distribucin de la poblacin total (65.1%). No obstante, la pobreza de este grupo poblacional se concentra en la zona rural, pues dos de cada tres adultos mayores pobres habitan en esta zona, con un aporte mayor de las mujeres (53.7%). En materia de capital humano en educacin, se estima que ms de una cuarta parte de los adultos mayores en el Per, no tienen ningn grado de instruccin formal, siendo esta condicin ms acentuada en las mujeres, pues dos de cada cinco de ellas muestran tal condicin. La primaria completa o incompleta representa un 49.0% del nivel de instruccin de los adultos mayores, la secundaria un 14.4% y la educacin superior un 8.2%, con una tasa para hombres (11.2%) que duplica la correspondiente a las mujeres (5.6%).

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Cuadro 4 Per: Distribucin porcentual urbano/rural de la poblacin adulto mayor, por sexo y nivel de pobreza, 2007.
Zona Total Hombres Mujeres

Adultos Mayores Urbano Rural Pobres Urbano Rural No Pobres Urbano Rural

100,0 63,0 37,0 100,0 34,2 65,8 100,0 75,6 24,4

100,0 61,8 38,2 100,0 35,0 65,0 100,0 73,3 26,7

100,0 64,1 35,9 100,0 33,5 66,5 100,0 77,6 22,4

Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2007.

Los logros educativos son an ms precarios en la poblacin adulta mayor pobre: casi la mitad carece de nivel de formacin, con poco ms de un 70% de las mujeres pobres en tal condicin, y stos ms aquellos con primaria completa o menos, representan un 96.4% del total; la personas con secundaria o educacin superior nicamente 3.6%. Los indicadores correspondientes a las personas no pobres, exhiben algunos elementos ms positivos en relacin a la categora de pobres: tan slo un 19.2% reporta no tener ningn nivel de instruccin, y 11.5% han cursado estudios universitarios, con una tasa de 15.5% en los hombres, que se reduce a la mitad en el caso de las mujeres. Este perfil de escasos logros educativos de la poblacin adulta mayor en general, es un aspecto que representa por s solo un factor asociado con una carrera laboral de bajos ingresos y con
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escasa probabilidad de haber estado protegidos por sistemas contributivos de pensiones. Esta desventaja de capital humano acumulada que se detecta en el conjunto de adultos mayores podra calificarse en trminos de transitoriedad, en la medida que a futuro es esperable que otros segmentos poblacionales alcancen esta etapa de vida con un nivel de instruccin y formacin mucho ms elevado, producto del desarrollo de la cobertura del sistema educativo y de ms amplias opciones de educacin que hayan podido acceder durante su vida activa. Cuadro 5 Per: Nivel de instruccin de los adultos mayores por sexo, 2007.
Nivel de instruccin Pobres Ninguna Primaria Secundaria Superior No Pobres Ninguna Primaria Secundaria Superior Total 100,0 49,5 46,9 3,0 0,6 100,0 19,2 49,9 19,4 11,5 Hombres 100,0 24,1 70,5 4,2 1,2 100,0 8,5 54,1 22,0 15,5 Mujeres 100,0 70,8 27,1 2,0 0,1 100,0 28,5 46,2 17,2 8,0

Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2007.

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Uno de los hallazgos ms sobresalientes en el perfil de la poblacin adulta mayor del Per, lo constituye su alto grado de participacin en el mercado laboral. La informacin disponible en el Cuadro 6, indica que un 42.1% del total de adultos mayores se encuentra integrando la Poblacin Econmicamente Activa (PEA), proporcin que aumenta hasta un 53.0% en el caso de los hombres; la participacin de las mujeres es acentuadamente inferior, reflejando las mayores dificultades que ellas tienen en materia de insercin laboral a edades avanzadas, y en cierta medida, otros factores, como la dependencia econmica de su cnyuge o compaero, la percepcin de transferencias econmicas por concepto de pensin por viudez o las ayudas de otros parientes u hogares. Cuadro 6 Per: Condicin de actividad e ingreso per cpita promedio anual de los adultos mayores, segn nivel de pobreza y sexo, 2007.
Nivel de pobreza Todos los adultos mayores PEA (%) PEI (%) Ingreso per cpita promedio anual (S/.) Pobres PEA (%) PEI (%) Ingreso per cpita promedio anual (S/.) No Pobres PEA (%) PEI (%) Ingreso per cpita promedio anual (S/.) Total 100,0 42,1 57,9 7.010 100,0 45,7 54,3 2.551 100,0 40,5 59,5 8.728 Hombres Mujeres 100,0 53,0 47,0 9.097 100,0 53,1 46,9 3.438 100,0 53,0 47,0 11.402 100,0 30,1 69,9 4.599 100,0 31,7 68,3 1.432 100,0 29,6 70,4 5.741

1/ Este indicador representa los ingresos per cpita promedio anual percibidos por los adultos mayores, e incluye tres tipos de ingresos: laborales, transferencias y otros ingresos. Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2007.

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El patrn de participacin en la fuerza laboral es muy similar entre los hombres, pobres y no pobres; entre las mujeres, existe una tendencia a una menor participacin de las mujeres no pobres, sin que sta resulte significativa. Esta caracterstica tan particular, es totalmente comprensible, teniendo en consideracin la escasa cobertura contributiva del sistema de pensiones en el Per, y por otro lado, sugiere que las personas no pobres, mantienen tal condicin, en funcin de los ingresos que perciben de sus ocupaciones remuneradas, quedando expuestos a convertirse en pobres en el momento que suspendan sus actividades laborales, o bien, que los recursos provenientes de las pensiones son insuficientes, para que ellos abandonen el mercado laboral. En un estudio reciente de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), se expone esta problemtica, desarrollando un indicador que mide el porcentaje de personas en edad de jubilarse cuya actividad principal o exclusiva es estar jubilados. La medicin involucr un total de 12 pases de la Regin, y su principal conclusin fue que con la excepcin de un par de pases, la mayor parte de las personas en edad de jubilarse no tiene la posibilidad, la capacidad o el inters de ser jubilado exclusivo. Un caso excepcional es Brasil, que ha alcanzado altos niveles de cobertura previsional, los cuales superan el 80%. Los restantes pases se clasificaron en dos grupos. Uno de ellos integrado por Chile, Costa Rica y Panam, con un indicador de jubilados exclusivos varones entre un 40% y 66%; pases con desarrollo socioeconmico e institucional relativamente elevado en trminos comparativos regionales. El segundo grupo estuvo integrado por pases con una jubilacin exclusiva poco extendida entre los hombres (menos de 25%) y muy marginal entre los habitantes de zonas rurales (menos del 7% en los hombres y menos del 3% en mujeres). En general, el citado grupo estaba integrado por pases pobres, con mercados de trabajo con altos niveles de informalidad y con una institucionalidad social dbil (Bolivia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Paraguay y Venezuela).
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El Grfico 1, ilustra la distribucin del ingreso total de los adultos mayores en el Per. Consistente con las altas tasas de participacin de stos en el mercado de empleo, los ingresos derivados de actividades laborales, constituye un 41.9% del ingreso total, un cifra relativamente similar a la correspondiente a los ingresos por transferencias (47.0%), situacin que refleja la ausencia de condiciones necesarias y suficientes para que las personas mayores de 65 aos, puedan dedicarse a la jubilacin exclusiva. La dependencia de los ingresos laborales es an ms fuerte en el segmento de adultos mayores pobres, casi dos terceras partes del ingreso total provienen de esta fuente, un retiro del empleo remunerado es una opcin inviable para estas personas. Grfico 1 Distribucin del ingreso total de los adultos mayores segn nivel de pobreza, 2007.

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III. PROTECCIN SOCIAL Y MECANISMOS ALTERNOS DE PROTECCIN DE LOS ADULTOS MAYORES Los sistemas de proteccin social formal, tales como regmenes pblicos contributivos o no contributivos de pensiones o los sistemas pblicos de salud, estn diseados para brindar proteccin a aquellos grupos de personas que por diversas circunstancias enfrentan algn riesgo, vinculado fundamentalmente, con el ciclo de vida, ciclo econmico, eventos catastrficos y la postergacin o exclusin socioeconmica permanente. El Estado tambin ejecuta otras acciones con el propsito de proveer la proteccin social necesaria, algunas de ellas, con un carcter ms focalizados, como seguros especficos subsidiados total o parcialmente por ste, o programas de transferencias a ciertos grupos de la poblacin (pobres, madres, discapacitados, desempleados, etc.). En Per, el sistema de seguridad social est integrado por tres componentes o regmenes principales. Por un lado, un sistema de pensiones, fundamentalmente de gestin privada, a cargo de Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones y regulado por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP; el subcomponente de gestin pblica en la prctica es residual con respecto a la afiliacin y es administrado por la Oficina de Normalizacin Provisional, ONP. En segundo trmino, un sistema de seguridad social en salud, con un componente contributivo denominado El Seguro Social de Salud, administrado por EsSalud y por Entidades Prestadoras de Salud, EPS, stas ltimas de carcter privado y concentradas en la cobertura de la capa simple de las prestaciones en salud; entidades estn reguladas por una Superintendencia de EPS. Y finalmente, un rgimen de riesgos del trabajo, de cobertura legal limitada a lo que la ley peruana define como trabajadores en
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actividades de riesgo, denominado Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR); este rgimen no cuenta con una entidad de regulacin y supervisin sistmica y su gestin operativa est a cargo de EsSalud, las EPS, el sector de aseguradoras privadas comerciales y por el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo en lo atinente a la promocin y prevencin. Cuadro 7 Evolucin de la cobertura contributiva en seguridad social: 1999-2007. -Tasa (%) de cobertura con respecto a la PEA ocupadaTasa de cobertura (%) PEA ocupada Pensiones Salud Riesgos del Trabajo

Ao Ao

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

11.262.440 11.271.718 11.811.539 12.377.214 13.013.298 13.361.458 13.728.585 14.403.932 14.560.657

11,7 13,3 12,3 12,5 12,8 12,8 13,0 13,4 15,1

19,4 20,5 20,7 17,9 17,2 17,2 18,7 19,3 20,2 2,9 3,0 3,3 3,7 4,4

Fuente: Elaborado con base en series de PEA del Ministerio de Trabajo y Promocin de Empleo para 1999, 2001, 2003, 2005, 2006 y 2007(p) con interpolacin de ajustes exponencial, yseries de cotizantes basadas en las publicaciones Web de ONP, SBS, SEPS y EsSalud.

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El Cuadro 7 expone las tasas de cobertura respecto a la PEA ocupada de los tres principales regmenes de la seguridad social peruana. Si bien es cierto, en los ltimos aos, las tasas de cobertura de los tres regmenes han experimentado ciertos aumentos, el porcentaje de los trabajadores no protegidos contina siendo crtica en trminos de su magnitud. En lo que respecta al sistema de pensiones, el indicador de cobertura se ubica entre las ms bajas de Amrica Latina y el Caribe, situacin que est originando la acumulacin de un pasivo actuarial de largo plazo. Este pasivo actuarial, trata del costo econmico que el Estado deber afrontar tarde o temprano, con el propsito de financiar la proteccin social de quienes no generen derechos de jubilacin contributivos, con el consecuente, efecto negativo en las finanzas pblicas; en caso de no darse la accin apropiada del Estado, los adultos mayores no dispondrn de una fuente de ingresos permanentes que les permita abandonar el mercado laboral y gozar de un cierto grado de independencia econmica. El anlisis de la cobertura contributiva de los adultos mayores que an integran la Poblacin Econmicamente Activa (PEA), muestra que la tasa de cobertura global en el sistema de pensiones (AFPs y ONP) asciende a un 22.0%, cifra que se reduce hasta un 11.2% cuando se trata de las mujeres. Este indicador desciende todava ms, en la categora de los adultos mayores pobres, en la cual apenas alcanza un 7.8% del total, 11.9% en hombres y tan slo 3.3% en mujeres. Las consecuencias de la baja cobertura contributiva del sistema de pensiones del Per, se evidencia en el Cuadro 8: tan slo un 16.8% de las personas mayores de 65 aos que residen en la zona urbana y son pobres, gozan de una pensin por vejez o sobrevivencia; la situacin es an ms crtica en el mbito rural, nicamente un 1.9% tiene esta condicin.

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Cuadro 8 Per: Poblacin adulta mayor con o sin pensin contributiva, segn nivel de pobreza y zona de residencia, 2007 (%).
Condicin de pobreza y de pensionados contributivos Adultos mayores Con pensin contributiva Sin pensin contributiva Pobres Con pensin contributiva Sin pensin contributiva No Pobres Con pensin contributiva Sin pensin contributiva

Total

Urbano

Rural

100,0 26,8 73,2 100,0 7,0 93,0 100,0 35,5 64,5

100,0 38,5 61,5 100,0 16,8 83,2 100,0 42,8 57,2

100,0 6,9 93,1 100,0 1,9 98,1 100,0 12,7 87,3

Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2007.

Los aspectos antes descritos, revelan la limitada capacidad protectora que tiene el sistema de seguridad social del Per, en materia de pensiones contributivas, y el altsimo porcentaje de personas que no cuentan con el sostn econmico mnimo que otorga una pensin durante la fase de retiro laboral. Como se ha podido observar, las personas pobres, ms fuertemente las mujeres y los residentes en zonas rurales, resienten con mayor mpetu las falencias de un sistema diseado para empleos del sector estructurado, en un pas donde los trabajos independientes e informales constituyen la forma de insercin laboral ms representativa. En este contexto, las carencias de los sistemas de seguridad social son parcialmente compensadas por dos vas: el mercado laboral y los mecanismos de tipo no formal, en especial, las redes de apoyo familiar.
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No cabe ninguna duda, la importancia que tiene en el Per, los ingresos que los adultos mayores perciben de sus actividades remunerativas desarrolladas en el mercado laboral: el 40.5% contina formando parte de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) y el 41.9% de sus ingresos totales son producto del trabajo. En relacin con los mecanismos de tipo no formal, destacan las derivadas de las redes de apoyo familiar, las cuales se concretan a travs de transferencias familiares, intrahogar y extrahogar. Esas transferencias asumen diversas formas, que van desde la ayuda monetaria directa hasta el cuidado personal de un pariente enfermo o parcialmente, o mediante apoyo emocional (visitas, llamadas, etc.). Histricamente la familia ha desempeado un papel importante en el cuidado de los adultos mayores, incluso, argumentndose en su momento, que la alta fecundidad en algunos pases, responda al inters de los padres de contar con el apoyo de sus hijos durante la vejez. En pases pobres y con escaso desarrollo en materia de proteccin durante la vejez, esta bsqueda de proteccin de los padres tiene una racionalidad, tanto, que el fenmeno de una menor incidencia de la pobreza en el grupo de los adultos mayores, ha sido explicada en funcin de la tendencia de los padres de vivir en el hogar del hijo que en mejores condiciones materiales se encuentra. Una de las expresiones ms habituales del funcionamiento de las redes de apoyo familiar, de la solidaridad intergeneracional, es la denominada corresidencia o cohabitacin, es decir, el compartir la vivienda con hijos y sus familias, lo que entre otras cosas, reduce el gasto de vivienda por persona, resulta en economas de escala en la compra y preparacin de alimentos y facilita el apoyo directo a parientes con necesidades especiales. Sin embargo, la corresidencia no siempre implica una socializacin de los recursos y los adultos mayores pueden recibir transferencias de familiares que residen fuera del hogar. Un aspecto crtico, y no visible a las encuestas de hogares y estadsticas generales, se relaciona con la manera en que las
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familias se organizan para atender a las personas mayores con las que comparten el hogar, como los arreglos de convivencia, que incluyen el apoyo para realizar actividades instrumentales diarias como vestirse, comer, baarse, movilizarse, entre otras muchas actividades. La responsabilidad de acoger y atender a los adultos mayores, principalmente a sus padres, en cuanto a la asistencia econmica y los cuidados asociados, producen con frecuencia conflictos al interior de las familias, dada esta obligacin, y el impacto que tiene en sus niveles de bienestar. En contraposicin a algunas teoras que han sealado que el papel de las familias decaera con el tiempo, estructuradas a partir de condiciones propias de pases desarrollados, las perspectivas y escenarios, en los pases en desarrollo, en particular en Amrica Latina, distan bastante, tanto por sus diferencias socioeconmicas, institucionales, culturales como demogrficas (CEPAL, 2008). De esta forma, indicadores como el tamao del hogar, la participacin de los ingresos del adulto mayor en el ingreso del hogar, el estado civil y la relacin con el jefe de familia, pueden constituirse en guas generales para establecer el potencial impacto de las redes de apoyo familiar en el la proteccin de los adultos mayores. As las cosas, el tamao de los hogares representa un factor importante de considerar en una descripcin general de los mecanismos alternos de proteccin de los adultos mayores en el Per. Las cifras derivadas de la ENAHO 2007, revelan que 13 de cada 100 personas del grupo de adultos mayores viven solos, con una proporcin superior de mujeres en tal condicin, respecto al porcentaje registrado en los hombres. En trminos comparativos, son ms frecuentes los hogares unipersonales en la categoras de adultos mayores no pobres (14.6%) respecto a los pobres (9.2%), brecha que se mantiene desde la desagregacin por sexo, aunque ms amplia entre los hombres de una y otra categora. Este resultado es consistente con la hiptesis de que aquellos adultos mayores con mejores condiciones econmicas y materiales, tienen una menor tendencia a la corresidencia y una mayor propensin a la vida independiente.
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Cuadro 9 Per: Relacin con el jefe de hogar de los adultos mayores, segn nivel de pobreza y sexo, 2007. -porcentajesRelacin con jefe de hogar Adultos mayores 1 miembro 2 miembros 3 miembros 4 miembros 5 miembros 6 miembros y ms Pobres 1 miembro 2 miembros 3 miembros 4 miembros 5 miembros 6 miembros y ms No Pobres 1 miembro 2 miembros 3 miembros 4 miembros 5 miembros 6 miembros y ms Total 100,0 13,0 25,4 15,8 13,5 10,5 21,8 100,0 9,2 25,8 14,4 10,9 10,4 29,2 100,0 14,6 25,3 16,4 14,6 10,6 18,5 Hombres 100,0 11,5 24,2 17,3 13,6 11,1 22,4 100,0 6,6 25,9 15,9 11,0 10,5 30,1 100,0 13,6 23,5 17,9 14,6 11,3 19,1 Mujeres 100,0 14,2 26,5 14,6 13,4 10,0 21,2 100,0 11,4 25,7 13,2 10,8 10,4 28,5 100,0 15,5 26,8 15,2 14,6 9,9 18,0

Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2007.

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Los hogares constituidos por dos personas representan en el total un 25.4%, y en consecuencia, tres de cada cinco adultos mayores conviven en hogares de tres o ms miembros, y uno de cada cinco en hogares con seis o ms miembros. En este ltimo tipo de hogar, la discrepancia de porcentajes entre adultos mayores pobres y no pobres, es significativa, 29.2% contra 18.5%, respectivamente; tal condicin, est asociada en cierta medida, al hecho de que los hogares pobres tienen un nmero promedio de miembros mayor que aquellos hogares no pobres, consecuencia de ms hijos por pareja, y las limitaciones que tienen los miembros de estos hogares para contar con una vivienda propia y llevar una vida independiente (hijos mayores de edad, hijos casados, entre otros). En complemento al tamao del hogar, la estructura de los hogares segn la relacin con el jefe de hogar, entre la poblacin pobre adulta mayor, muestra que un 60.8% de ellos, ostentan la jefatura del hogar, con una distribucin por sexo mayormente masculina. En la categora de adultos mayores no pobres, la jefatura del hogar es ejercida en un 86.7% de los casos por hombres, en tanto, en los hogares pobres destaca que la jefatura del hogar es desempeada en 33% de los casos por las mujeres, frente a 41.7% de las mujeres no pobres que cumplen este papel. Cuando se suman las condiciones de jefe de hogar y esposo(a)/compaero(a), se encuentra que cuatro de cada cinco adultos mayores, est en alguna de ellas, indicador muy favorable, en el sentido, de que el concepto de jefe de hogar recogido en las encuestas de hogares, es aquel a quien los dems miembros del hogar sealan como tal y no necesariamente una caracterstica desde el punto de vista de sostn econmico. El Cuadro 10 tambin aporta evidencia interesante sobre la corresidencia de las mujeres, en calidad de madres o suegras, en hogares constituidos por hijos casados, cuya proporcin supera el 20% en el total y una concentracin un poco ms alta en los hogares pobres (22.7%). La frecuencia de la viudez en mujeres de edad avanzada, y ante la ausencia de recursos econmicos suficientes para establecer una vida independiente, o la necesidad de recibir atenciones y cuidados de sus hijos o hijas, genera que
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ellas convivan en el hogar de stos, una manifestacin ms de la redes de apoyo familiar interactuando en la proteccin no formal de los adultos mayores. Cuadro 10 Per: Relacin con el jefe de hogar de los adultos mayores, segn nivel de pobreza y sexo, 2007. -porcentajesRelacin con jefe de hogar Adultos mayores Jefe/Jefa de Hogar Esposo(a)/compaero(a) Padres/suegros Otros parientes Otros no parientes Pobres Jefe/Jefa de Hogar Esposo(a)/compaero(a) Padres/suegros Otros parientes Otros no parientes No Pobres Jefe/Jefa de Hogar Esposo(a)/compaero(a) Padres/suegros Otros parientes Otros no parientes Total 100,0 60,8 20,3 15,1 2,5 1,2 100,0 56,6 22,7 17,1 1,9 1,7 100,0 62,7 19,3 14,2 2,8 1,1 Hombres 100,0 86,1 1,8 8,9 2,0 1,2 100,0 84,8 1,9 10,4 1,4 1,5 100,0 86,7 1,8 8,3 2,2 1,0 Mujeres 100,0 39,1 36,3 20,4 3,0 1,3 100,0 33,0 40,2 22,7 2,3 1,8 100,0 41,7 34,6 19,3 3,3 1,1

Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2007.

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Si bien, mltiples estudios muestran que los adultos mayores reciben apoyo de redes familiares informales, a travs de la corresidencia, la cual involucra no solamente albergue y comida, sino tambin tiempo y atenciones para ellos, tambin existe evidencia suficiente, de que esta transferencia no es unidireccional de jvenes a adultos mayores. Casi sin excepcin, los adultos mayores efectan aportes, sea mediante la propiedad de la vivienda, ingresos provenientes de rentas o de la jubilacin, o la participacin en las actividades domsticas, incluyendo la crianza de los nios (nietos) que puede facilitar la insercin laboral de las mujeres. En este sentido, resulta de inters precisar en qu medida los ingresos de los adultos mayores contribuyen al ingreso total del hogar, y en consecuencia. Cuadro 11 Per: Contribucin relativa de los adultos mayores pensionados en el ingreso del hogar, segn nmero de miembros del hogar, 2007.
Participacin relativa (%) Miembros del Hogar Pensin en el ingreso total del adulto mayor Pensin del adulto Ingreso total del mayor en el adulto mayor en ingreso total del el ingreso total del hogar hogar 33,4 15,7 13,5 9,2 8,3 5,2 4,5 5,5 97,7 41,6 35,0 21,7 21,1 14,8 11,5 14,0

1 miembro 2 miembros 3 miembros 4 miembros 5 miembros 6 miembros 7 miembros 8 miembros y ms

34,2 37,7 38,6 42,5 39,4 35,4 38,8 39,5

Fuente: Elaboracin propia con base en ENAHO 2007, INEI.

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En el Cuadro 11, se observa que conforme el tamao del hogar aumenta, crece tambin el nmero de miembros que integran la fuerza productiva, de manera que la contribucin de los ingresos provenientes de los adultos mayores pierde peso relativo, debido precisamente a la existencia de otros componentes del hogar que estn aportando a su sostenimiento. Cabe esperar que un mayor tamao de hogar genere algunas economas de escala, de las cuales todo el grupo familiar se beneficia, pero en mayor medida los ancianos, quienes estn expuestos a mayores carencias de ingresos a nivel individual. La importancia relativa del monto de la pensin contributiva como parte del ingreso total del adulto mayor se mantiene relativamente constante conforme el nmero de miembros del hogar aumenta, sugiriendo que la estructura de los ingresos de estas personas no est asociada con el tamao del hogar. Este hallazgo, pone en evidencia algunas cuestiones e hiptesis interesantes: i) las transferencias recibidas de otros hogares o personas, fuera del grupo familiar en que convive el adulto mayor, tiene un peso poco significativo en el concepto de transferencias corrientes, fenmeno que se asocia con la probablemente alta tasa de pobreza de los otros hijos y familiares y su reducida capacidad para contribuir con sus padres; ii) la corresidencia, no reduce la alta participacin en el mercado laboral que tienen los adultos mayores en el Per, lo contrario hubiera sido cierto, si la proporcin de la pensin en el ingreso total aumenta en funcin de hogares ms grandes, pues implicara que la persona tendra una condicin ms prxima a jubilado exclusivo; iii) cuando el adulto mayor vive solo, o en hogares ms pequeos, tiene mayores probabilidades de recibir ingresos por otras fuentes distintas a la pensin (v.g., ayudas familiares externas al hogar) o, alternativamente, que el hecho de vivir solos o en hogares ms pequeos los fuerce a acudir a mecanismos alternos de generacin de ingresos, por ejemplo, la bsqueda de una actividad laboral remunerada marginal.

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Otra perspectiva del anlisis se obtiene desde el punto de vista de la participacin del ingreso del adulto mayor en el ingreso total del hogar. Cuando se mide la participacin que representa el ingreso de los adultos mayores en el ingreso total del hogar, se observa que a mayor nmero de personas en el hogar, menor es la proporcin aportada por los ancianos: las cifras oscilan en un rango que va entre 95% de aporte cuando el hogar es unipersonal, hasta casi 14% cuando el nmero de miembros del hogar es de ocho o superior. Un ltimo aspecto asociado con el funcionamiento de redes de apoyo familiar, es el estado civil del adulto mayor, particularmente aquellos que cuentan con cnyuge o compaero (compaera), circunstancia que constituye tambin un mecanismo alterno de soporte durante la vejez. De acuerdo con los datos disponibles en el Cuadro 12, el 56.5% de la poblacin adulta mayor es casada o mantiene una relacin en unin libre, mientras que el restante 43.5% del grupo est integrado por personas viudas, divorciadas y solteras. En el grado de vulnerabilidad asociado a la vejez influye el riesgo personal de tener que enfrentar solos esta etapa de la vida, riesgo intensamente concentrado en las mujeres, como consecuencia principal de la mayor mortalidad masculina, adems de que los hombres de diferentes edades prefieren parejas ms jvenes. En todo caso, hay que advertir que de acuerdo con las cifras anteriores, la existencia de pareja incrementa la probabilidad de diversificacin de los ingresos familiares y amortigua el riesgo econmico, se disponga o no de una pensin.

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Cuadro 12 Per: Estado Civil de los adultos mayores, 2007. -porcentajesEstado Civil Adultos Mayores Casado/conviviente Divorciado/separado Viudo Soltero Pobres Casado/conviviente Divorciado/separado Viudo Soltero No Pobres Casado/conviviente Divorciado/separado Viudo Soltero Total 100,0 56,5 7,2 32,0 4,3 100,0 59,7 4,5 32,9 2,8 100,0 55,1 8,4 31,6 4,9 Hombres 100,0 74,2 5,9 17,0 2,9 100,0 77,1 4,2 16,3 2,5 100,0 73,0 6,7 17,3 3,0 Mujeres 100,0 41,3 8,3 44,9 5,5 100,0 45,2 4,8 46,9 3,1 100,0 39,6 9,9 44,0 6,5

Fuente: Elaboracin propia con base en ENAHO 2007, INEI.

En el conjunto de los adultos mayores existen tendencias que resultan altamente diferenciales en razn del gnero, y precisamente el estado conyugal es una de las ms destacadas. En su estado de viudez, el hombre tiene mayores probabilidades de volver a casarse o buscar compaera, lo que est aunado a que las mujeres son menos proclives al divorcio. Las cifras contenidas en el cuadro 10 evidencian tales desigualdades; se observa que la proporcin de hombres adultos mayores en condicin de casados o con pareja casi duplica la medida similar en el grupo de las mujeres. Se presenta tambin un predominio de mujeres viudas mayores frente a una proporcin mucho menor de hombres en esta situacin; as, mientras que 44.9% de las mujeres en edades mayores estn viudas, en los hombres este valor alcanza el 17.0%.
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IV. IMPACTO EN LA REDUCCIN DE LA POBREZA DE UNA PENSIN NO CONTRIBUTIVA 4 Las pensiones no contributivas estn diseadas para fijar un piso o nivel mnimo de ingresos, y en consecuencia, reducir los niveles de pobreza entre las personas adultas mayores, e indirectamente en el resto de la poblacin. No obstante, la eficacia en la consecucin de tal objetivo, depende de las tasas relativas de pobreza de este grupo poblacional, siendo el impacto de las pensiones no contributivas mayor en aquellos pases en los que los hogares con miembros adultos mayores registran tasas ms altas de pobreza respecto a los otros hogares. En situaciones con niveles de pobreza relativamente bajos en los hogares con personas de ms de 65 aos, los programas de pensiones no contributivas pueden tener un efecto marginal en la disminucin de la pobreza, y por el contrario, se puede mejorar el impacto de los recursos cuando se destinan a financiar programas universales de asistencia social o dirigiendo las pensiones a otros grupos poblacionales u otros riesgos. Con el propsito de cuantificar el efecto positivo que tendra el otorgamiento de una pensin no contributiva, en la reduccin de los niveles de pobreza de los adultos mayores y la poblacin en general del Per, y usando la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2007, se ha procedido a reestimar el gasto total de los hogares y el gasto per cpita de los individuos, incluyendo una transferencia mensual por concepto de pensin no contributiva de S/. 100. Cabe sealar que el Instituto Nacional de Estadstica
4 Las cifras y ejercicios de simulacin que se presentan en esta seccin, se han efectuado con base en la Encuesta Nacional de Hogares 2007, cuyos datos del nmero total de adultos mayores no coincide con los reportados en el Censo de Poblacin 2007.

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e Informtica (INEI), mide la incidencia de la pobreza con el denominado enfoque monetario absoluto y objetivo, nocin que considera pobre a todas las personas residentes en hogares particulares, cuyo gasto per cpita valorizado monetariamente, no supera el umbral de la lnea de pobreza o monto mnimo necesarios para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias (INEI, 2008)5 . Los elementos que conforman el gasto per cpita no son exclusivamente monetarios, pues tambin se incluyen, otras formas de satisfacer las necesidades alimentarias y no alimentarias, tales como, el autosuministro y autoconsumo, los pagos percibidos en especie y las transferencias de instituciones pblicas o privadas. Este criterio es ms amplio que el desarrollado en muchos otros pases, los cuales se enfocan principalmente en el concepto de ingreso per cpita monetario, omitiendo, estas otras alternativas de satisfaccin de necesidades, que en ciertos contextos (por ejemplo, zonas rurales o agrcolas), resultan sumamente relevantes. Para los fines de este estudio, el impacto de las pensiones no contributivas en materia de pobreza, se mide en dos sentidos: i) el efecto en la reduccin de la incidencia de la pobreza, es decir, el grado en que personas y hogares que de acuerdo con el gasto per cpita inicial, se clasificaban como pobres extremos o pobres bsicos, pero adicionando los recursos monetarios de la pensin no contributiva logran superar esta condicin y ubicarse en la categora No Pobres ; ii) el efecto en la reduccin de la brecha de la pobreza, es decir, la reduccin en la distancia promedio del gasto per cpita de la personas pobres respecto a la Lnea de Pobreza (LP).

5 En este mtodo de medicin de la pobreza, se utilizan dos lneas de pobreza: Pobreza Extrema y Pobreza Total. La Lnea de Pobreza Extrema, es el valor monetario necesario para la adquisicin de una canasta de alimentos capaz de satisfacer un mnimo de necesidades nutricionales de las personas. La Lnea de Pobreza Total, incluye el valor anterior ms el valor monetario necesario para satisfacer un conjunto de necesidades no alimentarias consideradas esenciales.

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Uno de los supuestos bsicos, como se indic anteriormente, es que la pensin no contributiva es de S/.100 mensuales, aproximadamente USD 30, y que sta incrementar el gasto de los hogares de los adultos mayores en igual magnitud. Una pensin no contributiva equivalente a S/. 100 mensuales, significa aproximadamente un 10%. del PBI per cpita del Per. De acuerdo con la experiencia internacional, tal como puede apreciarse en el Cuadro 3 del presente estudio, este porcentaje se mantiene en los niveles tpicos de los pases en desarrollo que han implementado este tipo de prestacin. Es indispensable que el monto propuesto de la pensin no contributiva, sea suficientemente modesto para no generar incentivos perversos de mayor informalidad o evasin de las contribuciones al rgimen contributivo, pues, los trabajadores deben procurarse durante su vida laboral activa la consecucin de una pensin contributiva, y no auto-excluirse del sistema, esperando gozar de una pensin no contributiva, pues sta ser insuficiente para disfrutar de una vida econmicamente digna e independiente. Con el propsito de profundizar en este aspecto, el Cuadro 13 presenta la relacin que existe entre el monto sugerido de la pensin no contributiva, S/. 100, con respecto a un conjunto de indicadores de ingreso monetario de la economa peruana. As por ejemplo, una pensin no contributiva de S/. 100, sera inferior a un 15% de los ingresos laborales promedio de casi todas las actividades econmicas, con la nica excepcin, de la rama denominada Agricultura, pesca y minera, cuya relacin es de un 23.3%. Por otro lado, equivale a un 20% de la Remuneracin Mnima Vital (RMV), es decir, el salario mnimo legal en Per, y tan slo un 11.8% de la pensin promedio del Sistema Privado de Pensiones, administrado por las AFPs.

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Cuadro 13 Relacin de la pensin no contributiva propuesta de S/. 100 respecto a un conjunto de indicadores de ingreso de la economa peruana. Cifras de 2007.
Indicador Monto S/. % pensin no contributiva respecto a indicadores

Ingreso laboral promedio mensual Agricultura, pesca y minera Manufactura Construccin Comercio Transporte y Comunicaciones Otros Servicios Otros indicadores Remuneracin Mnima Vital (RMV) Pensin promedio Sistema Privado de Pensiones(SPP) 500,0 848,0 20,0 11,8 428,9 843,3 840,0 711,0 847,8 1.008,1 23,3 11,9 11,9 14,1 11,8 9,9

Fuente: Elaborado con base en datos del Ministerio de Trabajo y Promocin de Empleo y la Superintendencia de Banco, Seguros y AFP.

En trminos grficos, la Figura 1 ilustra la metodologa adoptada para medir el impacto en la pobreza de las pensiones no contributivas. La lnea GPCi representa el gasto per cpita de los individuos (beneficiarios directos y/o miembros del hogar del receptor del beneficio) sin incluir el monto de la pensin no contributiva, es decir, la situacin actual; la lnea GPCPeni supone la concesin de la pensin no contributiva a todos aquellos que cumplan con los criterios establecidos para la seleccin de beneficiarios, en trminos concretos, es el gasto per cpita de los individuos incorporando el monto de la prestacin en cuestin. El grado en que las lneas paralelas se distancian una de otra, depender no slo del monto de la pensin, sino que tambin, del nmero de miembros que
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integran los hogares, dado que la medicin de la pobreza atiende el criterio de gasto per cpita. Figura 1 Variacin en la situacin de pobreza de una poblacin objetivo como resultado de las prestaciones de un rgimen no contributivo de pensiones
Gasto per cpita (GPC)

GP

e CP

ni

D C1 A B Co

GP

Ci

Lnea de pobreza absoluta (LP)

Pobres para los que el gasto per cpita mensual despus de beneficio se mantiene igual o debajo de la lnea de pobreza.)

Pobres para los cuales el gasto per cpita mensual despus de beneficio se encuentra por sobre la lnea de pobreza.

Individuos (beneficiario directos y/o miembros del hogar del receptor del beneficio)

B: Reduccin efectiva de la brecha de pobreza para aquellos pobres (antes del beneficio) que tienen ingresos que despus de beneficio se mantiene igual o debajo de la lnea de pobreza. Co:Reduccin efectiva de la brecha de pobreza para aquellos pobres (antes de beneficio) que tienen ingresos que luego de beneficio se

A: Brecha de pobreza despus de beneficio.

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encuentran por sobre la lnea de pobreza. Esta rea corresponde nicamente al porcentaje de la pensin que les permite alcanzar la lnea de pobreza. C1: Cantidad de transferencias que permiten elevar el ingreso despus de beneficio de los pobres (antes de beneficio) por sobre la lnea de pobreza. Estos beneficios son injustificados en la medida que se mantenga la brecha de pobreza. D: Cantidad de transferencias que se destinan a los no pobres (antes de beneficio); su existencia es obviamente injustificada ya que su reasignacin para aquellos individuos en necesidad disminuira la brecha de pobreza residual.

La Figura 1 tambin contiene la Lnea de Pobreza Total (LP), que indica el valor monetario necesario para la adquisicin de una canasta de alimentos capaz de satisfacer un mnimo de necesidades nutricionales de las personas y de un conjunto de necesidades no alimentarias esenciales (vestido y calzado, alquiler de vivienda, combustible, cuidados de salud., transporte y otros gastos). Cuando nicamente se usa el costo de la canasta bsica alimentaria, lo que se tiene es la Lnea de Pobreza Extrema o Indigencia; no obstante, con el objetivo de simplificar la ilustracin, sta ha sido omitida. En este contexto, las prestaciones que reducen la incidencia de la pobreza corresponden a la suma de las reas identificadas como B y Co. Para la determinacin de la Figura 1 es importante recordar que (asumiendo una distribucin uniforme del ingreso del hogar) el monto total de la pensin otorgado a un beneficiario directo (excepto para aquellos que viven solos) contribuye en una proporcin menor a reducir su brecha de pobreza, debido a que debe distribuirlo con el resto de los miembros del hogar. Por lo tanto, es posible calcular el cierre de la brecha de pobreza tomando en consideracin slo la mejora de la situacin del beneficiario directo, o incluyendo la mejora para todos los miembros de la familia. Cuando se considera slo el beneficiario directo, la medida del impacto tiene una naturaleza limitada debido a que excluye el efecto positivo sobre el resto de los miembros del hogar. Como resultado, los diversos conceptos desarrollados anteriormente (A, B, Co, C1 y D) pueden aplicarse a los beneficiarios directos de
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la pensin no contributiva, como as tambin al total de miembros del hogar que se benefician indirectamente de tal prestacin. Considerando la distribucin de la pensin no contributiva proporcionalmente entre todos los miembros del hogar, se tiene que el rea B incluye todas las personas que, con o sin pensin, mantienen la condicin de pobres, aunque es factible, que hayan pasado de la indigencia a la pobreza bsica. Co incluye slo a aquellos beneficiarios que con la ayuda de la pensin pudieron pasar a la categora de No Pobres; C1 es el rea donde el gasto per cpita familiar supera la Lnea de Pobreza Total, y en cierta forma, es la proporcin de la pensin que se otorga en exceso, pues sta es tericamente innecesaria. Por ltimo, el rea D, es la cantidad de transferencias que se destinan a los no pobres (antes de beneficio); su existencia es obviamente injustificada ya que su reasignacin para aquellos individuos en necesidad (los que todava permanecen en el rea B) disminuira la brecha de pobreza residual. Con base en el marco conceptual y metodolgico antes descrito, se disearon un total de seis escenarios para cuantificar la reduccin terica en la incidencia de la pobreza, producto de la concesin u otorgamiento de una pensin no contributiva a las personas mayores de 65 aos. La construccin de estos escenarios se sustenta en variaciones a tres variables crticas: i) condicin de pobreza; ii) zona de residencia; y, iii) disfrute o no de una pensin contributiva. El escenario ms extenso o amplio (escenario universal), incluye a todos los adultos mayores, independientemente de su situacin respecto a las tres variables sealadas; el ms restrictivo, considera nicamente como beneficiarios a los adultos mayores en condicin de pobreza, residentes en zonas rurales y que no gozan de una pensin contributiva (vejez, sobrevivencia o invalidez). El Cuadro 14 contiene un resumen de los resultados obtenidos con cada uno de los seis escenarios propuestos, as como, los indicadores de pobreza de un escenario base, que corresponde a las cifras oficiales de pobreza del ao 2007, medidas a travs de la ENAHO. La pensin no contributiva en los seis escenarios
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es uniforme de un monto equivalente a S/. 100 mensuales, y existen tres columnas que permiten caracterizar el escenario segn los supuestos adoptados con respecto a las variables de nivel de pobreza, zona de residencia y pensin contributiva. De igual manera, se presenta el impacto en la reduccin de la incidencia de la pobreza, tanto desde la ptica de la poblacin nacional como desde la perspectiva de la poblacin mayor de 65 aos. La ltima columna, indica el costo de cada uno de los escenarios en trminos del Producto Interno Bruto (PBI), un referente del costo fiscal que debera asumir el Estado en caso de optar por la implementacin de un esquema de este tipo. Los escenarios E1 y E2, representan opciones para un programa o rgimen de pensiones no contributivas de corte universal, uno incluye a la totalidad de los adultos mayores y el otro nicamente aquellos que habitan en zonas rurales del Per. Los siguientes escenarios, E3 y E4, constituyen alternativas selectivas, dirigidas a tan slo personas en estado de pobreza (totales y rurales, respectivamente), y los escenarios E5 y E6, introducen un criterio adicional de seleccin: no gozar de una pensin contributiva. El nmero de potenciales beneficiarios de E3 y E5, y E4 y E6, difieren poco entre s, precisamente, por el nmero tan reducido de personas mayores de 65 aos que tienen derecho a una pensin contributiva, aspecto sealado en la seccin correspondiente a la caracterizacin de este grupo poblacional. Considerando la lnea base de pobreza de los adultos mayores, 30.3% en el 2007, los escenarios E1 y E3, producen una reduccin de este indicador equivalente a 12.2 puntos porcentuales, en tanto, E6 se aproxima con una disminucin de 11.8 puntos porcentuales. Los escenarios E2 y E4, logran una disminucin de 9 puntos porcentuales, y E6 una levemente menor (8.8 pp), con la salvedad de que stos, se limitan a una poblacin objetivo integrada slo por residentes de zonas rurales. Desde la perspectiva de impacto en la pobreza, E1 y E3, as como, E2 y E4, reportan resultados similares, pues si bien, unos simulan la proteccin de todos los adultos mayores, finalmente, ambos pares cubren los mismos segmentos de pobres (pobres totales y pobres rurales).
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Cuadro 14 Impacto en la reduccin de la pobreza y costo como % del PBI 2007, de los escenarios propuestos para la implementacin de un rgimen de pensiones no contributivas en el Per.
Impacto en la pobreza nacional Pobres (%) No Pobres (%) Pobres (%) No Pobres (%) 60,7 30,3 69,7 Reduccin incidencia (pp) Impacto en la pobreza de los adultos mayores Reduccin incidencia (pp)

Escenario

Nivel de pobreza

Zona de residencia

Pensin contributiva

Costo como % de PIB 2007

Base (sin pensin no contributiva) 39,3 Con/sin pensin 37,5 38,1 37,5 38,1 37,6 38,2 61,9 62,4 61,8 62,5 1,7 1,2 1,7 1,1 61,9 1,2 62,5 1,7 Con/sin pensin Con/sin pensin Con/sin pensin Sin pensin Sin pensin 18,1 21,3 18,1 21,3 18,5 21,5

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E1

Pobres/ No Pobres

Urbana/ Rural

81,9 78,7 81,9 78,7 81,5 78,5

12,2 9,0 12,2 9,0 11,8 8,8

0,89% 0,33% 0,27% 0,18% 0,25% 0,17%

E2

Pobres/ No Pobres

Rural

E3

Pobres

Urbana/ Rural

E4

Pobres

Rural

E5

Pobres

Urbana/ Rural

E6

Pobres

Rural

Fuente: Elaboracin propia con base en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2007.

Para fines analticos, es indispensable dimensionar el efecto en la reduccin de la pobreza con el costo fiscal que tiene asociado la concesin de las pensiones no contributivas en cada uno de los escenarios sugeridos. Este requerimiento se cumple calculando el cociente entre las variables costo como % del PBI 2007 entre Reduccin incidencia (pp), el cual se expresa de dos formas distintas: i) costo como % del PBI 2007 de reducir 1 pp la tasa de pobreza general; y, ii) costo como % del PBI 2007 de reducir en 10 pp la tasa de pobreza de los adultos mayores. El Grfico 2, muestra los indicadores relativos a los seis escenarios propuestos; la conclusin bsica es que el escenario 6 (adultos mayores pobres rurales sin pensin contributiva), logra el mayor impacto en la pobreza de los adultos mayores a un menor costo fiscal, en tanto, el escenario 5 (adultos mayores pobres sin pensin contributiva), hace lo correspondiente en la pobreza nacional. Desde una ptica estrictamente terica, los resultados anteriores, ratifican que el efecto de las pensiones no contributivas puede incrementarse focalizando los recursos hacia poblaciones metas ms reducidas con altos grados de pobreza, tales como, los grupos que residen en las zonas rurales. No obstante, entre mayor sea el grado de focalizacin, tambin mayores son los costos de seleccin de los potenciales beneficiarios y mayor la probabilidad de filtracin al rgimen de individuos que no satisfacen el perfil de necesidad establecido. Una definicin ms amplia del impacto de un rgimen o programa de pensiones no contributivas en los niveles de pobreza, debe considerar adicionalmente, la reduccin que se logra en la brecha de pobreza no slo de los beneficiarios directos, sino tambin de los otros miembros del grupo familiar, asumiendo una distribucin equitativa en el hogar del ingreso percibido por concepto de estas prestaciones. Es decir, todos aquellos individuos que pese al otorgamiento de una pensin no contributiva se mantienen en el rea B de la Figura 1, si bien, no superan la Lnea de Pobreza Total, la distancia promedio entre el gasto de ellos y tal lmite, es mucho menor.
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Grfico 2 Costo estimado en trminos del PBI de una reduccin de 1 pp de la pobreza nacional y 10 pp de la pobreza de los adultos mayores, producto de la concesin de una pensin no contributiva de S/. 100 mensuales.

El Cuadro 15 contiene informacin til sobre el potencial efecto de un rgimen de pensiones no contributivas sobre la brecha de pobreza, tanto en el mbito nacional como en el grupo de los adultos mayores. De una situacin base, consistente con las cifras oficiales de pobreza del ao 2007, que indica una brecha en la pobreza de los adultos mayores de 9.9%, es factible, disminuir hasta una brecha equivalente a 4.2%, en aquellos escenarios donde se otorga la pensin no contributiva a todos los adultos mayores pobres, independientemente de la zona de residencia o si estn gozando o no de una pensin contributiva. En el escenario E5, la reduccin a nivel de la pobreza nacional, arriba hasta 1.1 puntos porcentuales, el mximo efecto posible con una pensin de S/. 100 mensuales.
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Cuadro 15 Reduccin potencial de la brecha en la pobreza nacional y la pobreza de los adultos mayores, segn escenarios propuestos para el otorgamiento de una pensin no contributiva en el Per.

Brecha en la pobreza nacional Escenario Brecha (%) Base (sin pensin no contributiva) E1 E2 E3 E4 E5 E6 Reduccin brecha(pp)

Brecha en la pobreza de los adultos mayores Brecha(%) Reduccin brecha (pp)

12,8 0,9 0,7 0,9 0,7 1,1 0,7

9,9 5,7 4,5 5,7 4,5 5,5 4,5

11,8 12,1 11,8 12,1 11,7 12,1

4,2 5,4 4,2 5,4 4,4 5,5

Fuente: Elaboracin propia con base en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO)

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V. COSTO FINANCIERO DE CORTO Y MEDIANO PLAZO DE LAS PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS En la seccin anterior, se desarrollaron un conjunto de simulaciones sobre el potencial impacto en la pobreza de los adultos mayores, e indirectamente en la pobreza nacional, de la implementacin de un rgimen de pensiones no contributivas en el Per. El monto monetario propuesto inicialmente para esta pensin es de S/. 100 mensuales, una cuanta uniforme para todos aquellos beneficiarios del rgimen, quienes responden fundamentalmente a adultos mayores en estado de pobreza. Las simulaciones efectuadas en seis distintos escenarios, evidenciaron el efecto positivo de la pensin no contributiva, logrando en algunos de ellos, una reduccin de hasta 10 puntos porcentuales en la pobreza de las personas de la tercera edad (adicionalmente una disminucin de la brecha de la pobreza), con un costo no superior al 0.25% del Producto Interno Bruto. No obstante, la incorporacin e integracin de un rgimen de pensiones no contributivas al sistema de proteccin social en el Per, como decisin de poltica pblica, indispensablemente debe sustentarse en una visin de su desarrollo en el mediano y largo plazo. Uno de los elementos bsicos en esta perspectiva, es conocer con un alto grado de precisin, el nmero futuro de beneficiarios y el costo monetario y fiscal del rgimen; otros elementos, en lo operativo, administrativo, legal y estratgico, tambin ameritan una atencin similar. Precisamente, en esta seccin, se expone un modelo que incluye proyecciones demogrficas y financieras para el perodo 2008-2050, que brinda respuesta sobre la potencial demanda de recursos fiscales que tendra el rgimen de pensiones no contributivo hasta la mitad del presente siglo.

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En concreto, el modelo est compuesto por tres mdulos. Uno de estos mdulos, comprende las proyecciones del nmero de beneficiarios del programa, siendo necesario, el uso de la siguiente informacin: Proyecciones de poblacin mayor de 65 aos, desagregada por zona urbana y rural. Hiptesis sobre la incidencia de la pobreza a nivel de zona urbana y rural. Hiptesis sobre la cobertura de las pensiones contributivas en la poblacin adulta mayor. Porcentaje de cobertura de la poblacin objetivo Porcentaje de filtracin al rgimen. El segundo mdulo trata lo concerniente a los costos financieros del programa de pensiones no contributivas, incluyendo para tales fines, las siguientes variables: Monto mensual de la pensin Tasa de variacin anual del monto de la pensin Costo total anual producto del pago de las pensiones no contributivas. Porcentaje imputable por concepto de gastos administrativos Costo total anual de operacin del rgimen. Por ltimo, el tercer mdulo dimensiona el costo total del rgimen en funcin del Producto Interno Bruto (PBI), con base en una proyeccin de ste en funcin de la tasa de crecimiento de los ltimos aos.
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Con el propsito de que se cuente con una visin ms amplia sobre las variables que integran el modelo, y principalmente, respecto a los supuestos o hiptesis adoptadas para efectuar las proyecciones en el citado perodo de tiempo, a continuacin se hace una breve descripcin de stas. Proyecciones de poblacin mayor de 65 aos: Per se encuentra en plena transicin demogrfica. Las tasas de natalidad y mortalidad son moderadas con tendencia a la baja, el crecimiento de la poblacin se aproxima a los niveles de sustitucin, y si bien es cierto, la poblacin muestra un incipiente grado de envejecimiento, los mayores aumentos se experimentarn en las prximas dcadas. En la actualidad, el grupo de 65 aos y ms, representa el 6.0% de la poblacin total, no obstante, en el 2040 este porcentaje se duplicar, y en el 2050, el total de adultos mayores en trminos absolutos ser de 6.2 millones de personas, ms de cuatro veces el nmero actual. El cambio demogrfico tambin producir durante las siguientes dcadas, un aumento en la proporcin relativa de personas en edad de trabajar (15-64 aos), un fenmeno denominado con frecuencia como el bono demogrfico. Esta ventajosa relacin de dependencia puede ofrecer condiciones para el aumento del ahorro y la inversin, pero para aprovecharlas es indispensable contar con polticas pblicas que propicien no slo la generacin de empleos calificados, sino tambin una menor exclusin de los programas de proteccin social en salud y educacin. Mendoza (2008) afirma que de no efectuarse estas inversiones, el bono se convertir en un pagar, con costos directos en materia de subempleo y desempleo en una sociedad en pleno envejecimiento.

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Cuadro 16 Per: Indicadores demogrficos bsicos, 2010-2050.

INDICADOR Poblacin total (millones) Zona Urbana Zona Rural Estructura etaria poblacin (%) Menos de 14 aos 15 a 64 aos 65 y ms aos Razn de dependencia 2010 28,8 21,2 7,6 100,0 29,1 65,0 6,0 53,9% 2020 32,2 24,0 8,2 100,0 26,0 66,5 7,5 50,4% 2030 35,2 26,5 8,7 100,0 23,1 67,1 9,9 49,1% 2040 37,6 28,5 9,1 100,0 20,4 66,9 12,7 49,4% 2050 39,0 29,8 9,3 100,0 18,5 65,5 16,0 52,7%

Fuente: Elaboracin propia con base en Estimaciones y Proyecciones de Poblacin total por sexo y grupos edad, 2000-2050. CELADE

El modelo recoge estas tendencias futuras de la estructura demogrfica, usando como insumo principal, las cifras contenidas en el documento Estimaciones y Proyecciones de Poblacin total por sexo y grupos edad, 2000-2050, preparadas para Per por el Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE). Estas proyecciones suponen una tasa de crecimiento de la poblacin total de 1.15% anual para el ao 2008, con 1.34% y 0.62%, en el rea urbana y el rea rural, respectivamente; en el ao 2050, estos indicadores sern 0.34% en la poblacin total, 0.39% y 0.19%, en la zona urbana y zona rural. En consecuencia, la concentracin de la poblacin urbana continuar, representando a mitad del presente siglo el 76.3% del total, con las implicaciones econmicas y sociales, la presin sobre los servicios de salud y educativos, la vivienda, los servicios pblicos, entre otros, que conlleva un proceso de urbanizacin de esta magnitud.

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 Niveles de pobreza: En el ao 2007, un 39.3% de la poblacin total del Per present algn grado de pobreza, es decir, tuvieron un nivel gasto insuficiente para adquirir una canasta bsica de consumo, compuesto por alimentos y no alimentos. Esta proporcin de pobres est integrada, por 13.7% de pobres extremos-personas que tienen un gasto per cpita inferior al costo de la canasta bsica de alimentos- y 25.6% de pobres no extremos -personas que tienen un gasto per cpita superior al costo de la canasta de alimentos, pero inferior al valor de la canasta bsica de consumo-. Un anlisis comparativo de las cifras entre el 2006 y 2007, permite apreciar una disminucin de la tasa de pobreza de 5.2 puntos porcentuales, pasando de una incidencia de 44.5% al 39.3%; la reduccin de la pobreza an es mayor, respecto a las tasa de incidencia de 48.6% registrada en el ao 2004. Por otro lado, los resultados de la ENAHO 2007, evidencian que la pobreza de la poblacin adulta mayor es menor a la tasa de la poblacin nacional. El 30.3% de pobreza de este grupo etario en el ao 2007, corresponde a un 16.4% en la zona urbana y un 54.0% en la zona rural, apoyando el concepto de que la pobreza en el Per est asociada a aspectos de ruralidad, aunque poco menos de un tercio de la poblacin total reside en esta zona. Mendoza (2008), seala el potencial efecto positivo del cambio en la estructura de edades de la poblacin del Per. El aumento de las personas en edad de trabajar, durante un intervalo de tiempo previo a la fase de envejecimiento ms fuerte, y las oportunidades econmicas que se derivan de la disminucin de la razn de dependencia, lo que se ha denominado el bono demogrfico, puede impulsar disminuciones adicionales de la pobreza. Hakkert (2007), reporta para los casos de Brasil y Venezuela, que los cambios en la estructura de edades proyectadas hasta el 2015, podran aportar reducciones de la pobreza de un 14% y 10%, respectivamente. Este resultado no es automtico, en realidad, depende en gran medida de la capacidad del Estado de ofrecer las condiciones y oportunidades
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laborales necesarias para emplear este creciente grupo de personas, siendo indispensable, un conjunto de inversiones anticipadas, particularmente, en el mbito educativo y de la salud poblacional. En esta variable clave, el modelo en su escenario base, supone una reduccin gradual de los niveles de pobreza de los adultos mayores, los cuales se ubicaran en el ao 2050 a la mitad de los registrados en el ao 2007. En consecuencia, la pobreza en zona urbana pasa de 16.4% a 8.2% y la pobreza en la zona rural desciende desde 54.0% hasta 27.0%, ambos movimientos en conjunto, implican un porcentaje general de adultos mayores pobres de 11.60%.

Tasa de cobertura de la poblacin objetivo: En los aos iniciales del rgimen, no sera factible cubrir el 100% de los potenciales beneficiarios, dado el proceso tcnico y administrativo de seleccin que debe llevarse a cabo. En los programas de pensiones no contributivas, en aquellos selectivos y focalizados, es habitual el uso de estudios, formularios o encuestas de carcter socio-econmico, con el propsito de establecer la situacin de pobreza o necesidad de amparo que tienen los solicitantes de la pensin y su grupo familiar. Cuando por alguna razn existiera de previo una clasificacin de esta condicin de pobreza, por ejemplo, elaborada para el otorgamiento de otro tipo de prestacin o para efectos de la institucin u organizacin encargada del combate de la pobreza a nivel de pas, la cobertura de la poblacin objetivo pudiera incrementarse de una manera ms acelerada. En realidad, an cuando se cuente con las circunstancias ms favorables, lograr una proteccin del 100% de la poblacin objetivo es sumamente difcil, pues algn porcentaje de sta, por diversos motivos (accesibilidad geogrfica, aspectos culturales, poblaciones en permanente movilizacin) no podr registrase como beneficiaria. Dados los elementos antes sealados, como supuesto se opt por una cobertura inicial del 50% de los adultos mayores pobres y un incremento gradual en los siguientes aos hasta un valor mximo del 90%.
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 Monto mensual de la pensin y tasa de crecimiento anual: Palacios y Sluchynsky (2006), con base en un conjunto de datos pertenecientes a un total de 21 pases en desarrollo que cuentan con algn tipo de esquema de pensiones no contributivas, sealan que en 14 de ellos, la pensin otorgada equivale a menos de un 20% del PBI per cpita. En el caso del modelo propuesto, y tal como se asumi en los ejercicios de simulacin para medir el impacto en la reduccin de la pobreza, la pensin no contributiva de referencia es de S/. 100 mensuales, cifra que equivale a un 10% del PBI per cpita del ao 2007. En un sentido estratgico, es sumamente conveniente que un rgimen de pensiones no contributivas inicie su operacin con una prestacin moderada, y segn la disponibilidad de recursos fiscales lo vaya permitiendo, fije incrementos peridicos que superen la prdida de poder adquisitivo, es decir, aumentos reales en el monto de la prestacin. Precisamente en este aspecto, el modelo adopta la hiptesis de que estas pensiones crecern en trminos reales a un ritmo similar a la variacin anual del PBI, evidenciando una poltica de mejoramiento continuo en la suficiencia econmica de la prestacin. Otros supuestos alternativos sera usar la tasa de crecimiento del PBI per cpita, la tasa de inflacin ms dos o tres puntos porcentuales, o variaciones condicionadas a las fluctuaciones de ciertos indicadores de las pensiones otorgadas por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs).

Porcentaje de filtraciones al rgimen: Dadas las caractersticas asistenciales del rgimen de pensiones no contributivas, y los criterios de seleccin que deben establecerse a fin de focalizar su efecto en los individuos y hogares de ms escasos recursos, es inevitable, que cierto nmero de personas que no renen o no califican para el beneficio se logren filtrar en el sistema. As por ejemplo, en un pas como Costa Rica, con un programa de pensiones no contributiva que opera desde el ao 1975, Durn (2002) evidenci que contrario a los objetivos bsicos del rgimen, un 34.6% del total de beneficiarios no evidenciaba, al menos en trminos de los ingresos, condicin de pobreza alguna, con o sin pensin.
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El porcentaje de filtraciones puede variar significativamente de un pas a otro, dependiendo de mltiples factores, en particular, el tipo de instrumento o medicin usado para definir el nivel de pobreza de los interesados, y el margen de maniobra de stos para falsear o alterar informacin bsica en este proceso. No obstante, dada la experiencia internacional en este tipo y otros programas sociales, se ha considerado til para los fines del modelo adoptar un porcentaje de filtraciones de un 15% uniforme para todo el perodo de estimacin.

Gastos de administracin: Bertranou et al (2002), en un estudio que recopila las experiencias de cinco pases de Amrica Latina en la gestin de pensiones no contributivas y asistenciales, seala que la necesidad de integrar estos programas con otros cuyo objetivo es reducir la vulnerabilidad de los hogares ms pobres, conlleva a que stos sean administrados por ministerios o instituciones pblicas vinculadas a la asistencia social. No obstante, citan los autores del estudio, que en algunos pases la administracin est en manos de instituciones de seguridad social, dado que poseen la estructura y experiencia en la administracin de programas de transferencias de ingresos de gran alcance. Este tipo de decisin, respecto a cul es el organismo o entidad pblica administradora del rgimen, tendr un efecto importante en la estructura y nivel de los gastos en que se incurra para la administracin de este programa. Las economas de escala y las ganancias de inversiones previas en infraestructura y equipamiento, pueden convertirse en un elemento decisivo para operar con un reducido porcentaje de gastos administrativos, ante la ausencia de muchas de las erogaciones de los tradicionales sistemas de pensiones contributivas, tales como, afiliacin, recaudacin y servicios de inspeccin. Por supuesto, el peso relativo de los gastos administrativos depender de los montos girados por pensiones, que cuando son altos, permiten diluir el componente fijo de los costos y reducir el costo promedio total. En Costa Rica, un reciente
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aumento de las pensiones no contributivas distribuido en un lapso de 24 meses, de US$32 a US$104, provoc que los gastos administrativos pasaran de representar un 8.6% del gasto total a un 2.6%. En este sentido, en la construccin del presente modelo, se asume una tasa de 5% por concepto de gastos administrativos, que constituye un indicador aceptable en un horizonte de tiempo de largo plazo. Porcentaje de adultos mayores con pensin contributiva: En el modelo se usa una hiptesis optimista, programando un incremento gradual del porcentaje de personas adultas mayores que gozarn en las prximas dcadas una pensin contributiva. En el ao 2050, un 55% de los habitantes de la tercera edad de zonas urbanas tendrn una pensin contributiva, y en la zona rural, este porcentaje ser de 45%, conjetura que sugiere un aumento muy importante en la cobertura contributiva de los actuales trabajadores. En contraposicin a este supuesto, el nmero de beneficiarios y el costo financiero de las pensiones no contributivas, tambin se calculan en otro escenario alternativo manteniendo las tasas observadas en el Cuadro 9. Producto Interno Bruto: El promedio de crecimiento real del Producto Interno Bruto en el perodo de 1994-2007 fue de un 4.48%, entonces, es consistente asumir para las proyecciones financieras de las pensiones no contributivas una tasa de variacin uniforme de 4.0%. A manera de sntesis, el Cuadro 17 contiene las proyecciones de poblacin y los supuestos seleccionados para la estimacin del costo financiero y la carga fiscal que representara la creacin de un rgimen de pensiones no contributivas en el Per, dirigido a personas adultas mayores en estado de pobreza.

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Cuadro 17 Proyecciones e hiptesis usadas en el modelo de estimacin del costo fiscal de un potencial rgimen de pensiones no contributivas en el Per.
2008 2010 2020 2030 2040 2050

Proyecciones y supuestos del modelo

Nmero de Beneficiarios 1.630.848 1.246.686 384.162 16,2% 53,1% 17,3% 2,1% 50% 15% 15% 15% 70% 90% 2,4% 5,0% 18,3% 24,1% 31,7% 10,4% 90% 15% 51,4% 43,8% 37,3% 15,7% 13,3% 11,3% 393.428 468.496 629.005 1.325.154 1.938.976 2.847.122 3.907.612 864.446 9,7% 31,7% 41,8% 21,6% 90% 15% 1.718.582 2.407.472 3.476.127 4.772.058 6.238.139 5.107.546 1.130.593 8,2% 27,0% 55,0% 45,0% 90% 15%

Poblacin de 65 aos y ms

Urbana

Rural

Tasa de pobreza (%)

Urbana

Rural

Cobertura pensiones contributivas (%) 1/

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4% 100 5% 5% 108 4% 4% 160 5% 4% 349.159 4% 377.650 4% 559.014

Urbana

Rural

Cobertura poblacin objetivo (%)

Filtraciones (%)

Costos financieros 4% 237 5% 4% 351 5% 4% 519 5%

Tasa de crecimiento anual pensin (%)

Monto mensual de pensin (nuevos soles)

Gastos administrativos (%)

Dimensionamiento 4% 827.478 4% 1.224.869 4% 1.813.106

Tasa de crecimiento anual del PIB (%)

PIB (millones de nuevos soles)

1/ Este indicador mide el porcentaje de personas pobres adultas mayores que gozan de una pensin contributiva.

Fuente: Elaboracin propia con base en el modelo de estimacin.

Ciertamente, el diseo y estructura del modelo, permiten configurar una diversidad de eventuales escenarios, caracterizados cada uno de ellos, por un conjunto particular de supuestos (con la excepcin de las proyecciones de poblacin que son nicas). No obstante, nicamente se presentan los resultados del escenario base, construido con las proyecciones y supuestos indicados en el Cuadro 17. Los resultados finales del modelo en este escenario base, son expuestos en el Cuadro 18, los cuales se encuentran separados entre zona urbana y rural, as como, en estimaciones de beneficiarios, costo financiero total y costo total como % del PBI. En tanto, durante el perodo 2010-2019, la poblacin total del Per crecer a una tasa promedio anual de 1.1% y la poblacin mayor de 65 aos a un 3.4%, los beneficiarios de las pensiones no contributivas lo harn a un 3.5%, producto de la extensin de la cobertura del rgimen de un 50% en el 2008 a un 90% en el ao 2012. En las siguientes dos dcadas (2020-2039), el nmero de beneficiarios aumentarn a un ritmo mucho menor (1.0% y 0.2%, respectivamente), y en la ltima dcada (2040-2049) la tasa ser negativa y equivalente a -1.8%. Este comportamiento responde fundamentalmente, a los supuestos seleccionados de reduccin en la incidencia de la pobreza de las personas de la tercera edad y un aumento significativo en la proporcin de stos que gozarn de una pensin contributiva en el futuro.

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Cuadro 18 Estimaciones del costo fiscal del rgimen de pensiones no contributivas, en el escenario e hiptesis base, desagregado segn zona de residencia.
2008 2010 2020 2030 2040 2050

Estimaciones del modelo segn zona urbana o rural

ZONA URBANA 95.882 83.376 12.506 130,9 124,6 6,2 0,037% 0,053% 0,079% 0,089% 9,6 21,1 35,2 51,9 0,089% 192,0 422,7 703,4 1.037,2 201,6 443,8 738,5 1.089,1 17.807 26.491 29.779 29.665 118.714 176.604 198.524 197.769 136.521 203.095 228.303 227.434 195.498 169.998 25.500 1.385,7 1.319,7 66,0 0,076%

Beneficiarios

Pobres

Filtrados

Costo total (millones S/.)

Costo pago de pensin

Gastos administrativos

Costo total como % PIB

ZONA RURAL 114.892 99.906 14.986 156,8 149,4 7,5 0,045% 210.774 183.282 27.492 287,7 274,0 13,7 0,082% 436,3 415,5 20,8 0,116% 38.542 256.948 295.490 0,062% 0,079% 404.742 351.949 52.792 884,5 842,4 42,1 0,158% 11,2 21,0 223,5 419,7 234,7 440,7 20.735 26.302 138.234 175.346 188.987 28.348 703,1 669,6 33,5 0,085% 445.638 387.511 58.127 1.441,6 1.373,0 68,6 0,174% 158.969 201.648 217.335 222.351 193.349 29.002 1.064,7 1.014,0 50,7 0,087% 449.785 391.118 58.668 2.153,8 2.051,2 102,6 0,176% 173.693 151.037 22.656 1.231,2 1.172,5 58,6 0,068% 369.191 321.035 48.155 2.616,9 2.492,3 124,6 0,144%

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Beneficiarios

Pobres

Filtrados

Costo total (millones S/.)

Costo pago de pensin

Gastos administrativos

Costo total como % PIB

TOTAL

Beneficiarios

Pobres

Filtrados

Costo total (millones S/.)

Costo pago de pensin

Gastos administrativos

Costo total como % PIB

Fuente: Elaboracin propia con base en el modelo de proyecciones demogrficas y financieras.

La tendencia del costo de las pensiones no contributivas respecto al PBI es similar a la seguida por el nmero de beneficiarios; el porcentaje ms alto se alcanza durante la dcada 2030-2039, e inmediatamente, inicia un descenso hasta ubicarse en 0.144%. Pese a las diferencias tan amplias que tiene entre la poblaciones urbanas y rurales, los costos se distribuyen de forma bastante equitativa, situacin que refleja las brechas de la incidencia de la pobreza entre una y otra zona. Con el propsito de medir la sensibilidad del modelo de estimacin del costo fiscal de las pensiones no contributivas, se simularon algunas variantes al escenario base, y adems, otros escenarios considerados alternativos, conforme se ilustra en el Cuadro19. En el escenario Pobreza sin variaciones, se supone que la tasa de pobreza de los adultos mayores se mantiene sin modificacin alguna respecto a la registrada en la ENAHO 2007, en contraposicin, al escenario base que asumi en el 2050 unas tasas equivalentes a la mitad de las sealadas; el resultado ha sido que la carga fiscal del rgimen se duplique al final del perodo de estimacin. El escenario Cobertura pensiones sin variaciones, asume que las actuales tasas de cobertura del rgimen de pensiones contributivas para los adultos mayores, permaneceran en un 17.3% en zona urbana y un 2.1% en zona rural, y no se incrementaran a un 55% y 45%, respectivamente, tal como se supone en el escenario base; en esta situacin, los costos tambin tienden a duplicarse como en el caso anterior. Cuando se combinan ambas alteraciones a los supuestos (escenario Pobreza y cobertura pensiones sin variaciones), el costo fiscal en relacin al PBI se multiplica hasta por cuatro veces respecto al inicial, ubicndose en el 2050 en poco ms de medio punto del valor de la produccin nacional.

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Cuadro 19 Costo financiero del rgimen de pensiones no contributivas en trminos del PBI, segn diversos escenarios e hiptesis propuestas.

Escenarios

2008

2010

2020

2030

2040

2050

Escenario base 0,084% 0,083% 0,084% 0,123% 0,208% 0,117% 0,168% 0,121% 0,195%

0,082%

0,116%

0,158%

0,174% 0,252% 0,202% 0,292%

0,176% 0,299% 0,236% 0,401%

0,144% 0,289% 0,262% 0,525%

Pobreza sin variaciones

Cobertura pensiones sin variaciones

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0,638% 0,150% 0,091% 0,046% 0,672% 0,154% 0,129% 0,064%

Pobreza y cobertura pensiones sin variaciones

Escenarios alternativos 0,941% 0,183% 0,188% 0,083% 1,359% 0,246% 0,226% 0,095% 1,866% 0,338% 0,264% 0,111% 2,439% 0,442% 0,293% 0,123%

Universal adultos mayores

Universal adultos mayores rurales

Adultos mayores pobres

Adultos mayores pobres rurales

Fuente: Elaboracin propia con base en el modelo de proyecciones demogrficas y financieras del rgimen de pensiones no contributivas.

En los denominados escenarios alternativos, se encuentra un potencial rgimen universal, que otorgara una pensin no contributiva a todas las personas mayores de 65 aos, independientemente de su condicin de pobreza o de pensionado contributivo, cuyo costo es sumamente onerosa en el largo plazo. Un rgimen universal dirigido a tan slo habitantes de zonas rurales, tiene un costo financiero que en ningn momento supera el medio punto porcentual del PBI, haciendo factible la opcin. Los restantes dos escenarios alternativos, se focalizan en la poblacin adulta mayor pobre, pero excluyendo el criterio de gozar o no una pensin contributiva, los costos de largo plazo aumentan sensiblemente respecto al escenario base, en particular, cuando se incorpora a la totalidad de pobres de la tercera edad.

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VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. El estudio de la transicin demogrfica, y el consecuente proceso de envejecimiento poblacional, que experimenta la casi totalidad de pases del mundo, an cuando se haga con intensidades distintas, han abierto una amplia discusin sobre los objetivos y capacidad de los sistemas de proteccin social de responder de forma apropiada a las demandas y presiones que el cambio en la estructura de edades conlleva. Uno de los componentes de la proteccin social formal que ms atencin ha tenido en los ltimos aos, son los sistemas de pensiones, fundamentalmente por dos consideraciones: i) cuando las poblaciones se envejecen y se incrementa la longevidad, los costos de las prestaciones que stos otorgan, tienden a incrementarse, independientemente del modelo de financiamiento usado (reparto, capitalizacin colectiva o capitalizacin individual); y, ii) el nmero de adultos mayores crecer sostenidamente en las siguientes dcadas, siendo vital asegurarles un nivel mnimo de ingresos monetarios y otras prestaciones (por ejemplo, acceso a los servicios de salud), no slo por un aspecto de subsistencia y dignidad humana, sino que tambin, porque se convertirn en un importante segmento de la economa en trminos de consumo, ahorro e inversin. Esta reflexin con visin de mediano y largo plazo, ha implicado, un anlisis crtico del diseo y resultados logrados con los actuales sistemas de pensiones, particularmente los que funcionan en pases en desarrollo. En Amrica Latina, el modelo de seguridad social est sustentado en los principios de seguros sociales contributivos, y ms recientemente, en sistemas de ahorro obligatorios basados en cuentas de capitalizacin individual. No obstante, en el tema particular de los sistemas de pensiones, las extremadamente bajas tasas de cobertura contributiva de muchos de los pases de la Regin,
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han evidenciado las limitaciones que tienen estos esquemas, en economas con mercados laborales altamente informales y con indicadores de pobreza superior al 40% de la poblacin total. En el Per, la cobertura contributiva del rgimen de pensiones privado, basado en el concepto de capitalizacin individual y gestionado por las Administradoras de Fondo de Pensiones (AFPs), junto con el rgimen residual a cargo de la Oficina de Normalizacin Provisional (ONP), apenas arriba a un 15.1% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) en el ao 2007. En trminos concretos, la limitada capacidad protectora del sistema de pensiones, ha provocado que una proporcin significativa de los adultos mayores del Per, no gocen de una pensin contributiva, y que por el contrario, dos de cada cinco de ellos se mantenga activos en el mercado laboral, normalmente, en actividades independientes de precarias condiciones. Dada la necesidad de otorgar proteccin econmica a los adultos mayores y la escasa cobertura proporcionada por los actuales sistemas contributivos, las denominadas pensiones no contributivas o pensiones asistenciales, se han convertido en una alternativa acogida por un nmero importante de pases en desarrollo, a fin de proporcionar un nivel mnimo de ingresos y evitar la pobreza de las personas que integran este contingente poblacional. En los pases donde se cuenta con este tipo de rgimen de pensiones, la gama de diseos y elementos especficos que han adoptado cada uno de ellos, sugiere la versatilidad y la necesidad de adaptacin de stos a las condiciones de pas. El presente estudio ha aportado elementos esenciales para avanzar hacia una discusin profunda y reflexiva, sobre la opcin de constituir un rgimen de pensiones no contributivas en el Per, que conceda un nivel mnimo de proteccin econmica a los adultos mayores en estado de pobreza y que no gozan de una pensin contributiva. Si bien, los datos reportados en la Encuesta Nacional de Hogares 2007, revelan que las personas de la tercera edad, tienen tasas de pobreza 10 puntos porcentuales inferiores a
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las correspondientes al resto de la poblacin, tambin es cierto, que poco ms de un 40% de los ingresos totales de los adultos mayores, provienen de las remuneraciones que perciben de actividades laborales, fenmeno an ms acentuado en aquellos en condicin de pobreza. De manera adicional, se logr constatar que la participacin en el mercado laboral de los adultos mayores no pobres se asemeja a la exhibida por los similares de la categora de pobres, cuestin que sugiere la dependencia que ellos tienen de los ingresos laborales para mantener su situacin econmica, y lo poco factible que pudiera representar un retiro o jubilacin total en sentido estricto. Los ejercicios de simulacin del potencial impacto de las pensiones no contributivas en la reduccin de los niveles pobreza, efectuados con informacin del Per, mostraron que bajo ciertos supuestos, una prestacin mensual de S/.100, puede generar una cada de hasta 12 puntos porcentuales en la tasa de incidencia de la pobreza de la poblacin adulta mayor y 1.7 puntos porcentuales cuando se trata de la poblacin total. Colateralmente, la brecha del gasto per cpita promedio de aquellos adultos mayores que continuaran siendo pobres, pese al otorgamiento de la pensin no contributiva, con respecto a la lnea de pobreza, descendera a tan slo un 4.2%. El costo de los diversos escenarios diseados en el estudio, ha sido dimensionados con respecto al PBI, observndose que la relacin ms satisfactoria entre reduccin de la pobreza versus costo fiscal, es proporcionada por el esquema que dirige la pensin a los adultos mayores pobres que residen en zonas rurales. De forma complementaria, el modelo de proyecciones financieras y demogrficas de mediano y largo plazo, que abarca el perodo 2008-2050, permite contar con una gua sobre la carga fiscal que implicara el rgimen de pensiones no contributivas en las siguientes cuatro dcadas, cuyo costo en el escenario base sera de 0.144% a mitad del siglo actual, aunque podra incrementarse a un valor mximo de 0.525%, en tanto, no se cumplan los supuestos respecto a la pobreza y cobertura del sistema contributivo de
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pensiones. Otros escenarios, tales como una pensin universal para los adultos mayores, con total independencia de su condicin de pobreza, tiene un costo fiscal sumamente elevado (2.439% para el ao 2050). En trminos generales, existe un amplio consenso sobre la utilidad de un rgimen de pensiones no contributivas como poltica pblica dirigida a mitigar la baja cobertura de los regmenes contributivos, as como, evitar o atenuar las situaciones de pobreza entre los adultos mayores. No obstante, la decisin concreta de implementar un rgimen de este tipo, debe ponderar de previo al menos los siguientes aspectos: i) el costo fiscal del paquete de prestaciones a ofrecer, costo asociado fundamentalmente a la definicin que se haga de la poblacin objetivo y sus criterios de seleccin (universal, pobres, pobres extremos, etc.) y el monto monetario de la pensin no contributiva; ii) la disponibilidad o creacin de fuentes de financiamiento que aseguren la suficiencia de recursos y la sostenibilidad financiera de mediano y largo plazo del rgimen no contributivo; iii) los incentivos o efectos negativos que pueda tener como programa redistributivo, o bien, en las decisiones de los trabajadores asalariados o independientes, de contribuir a los regmenes contributivos de pensiones; y, iv) la infraestructura y capacidad administrativa con que cuente una regin o pas, para gestionar un rgimen no contributivo, de una forma costo-efectiva y con los controles administrativos y financieros apropiados. Desde una perspectiva ms pragmtica, y con el propsito de aportar elementos adicionales a las autoridades gubernamentales y sociedad peruana, ante una eventual incorporacin de un rgimen de pensiones no contributivas, al actual sistema de proteccin social, a continuacin se comentan brevemente algunos aspectos bsicos del diseo y funcionamiento de estos esquemas y la forma que han adoptado segn la experiencia de otros pases. i) Poblacin objetivo y cobertura: En los pases en desarrollo, los regmenes no contributivos han sido dirigidos no slo a la poblacin adulta mayor en estado de necesidad econmica o
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condicin de pobreza, sino que tambin, han incorporado otros segmentos poblacionales, especialmente, personas invlidas o discapacitadas, hurfanos, viudas y madres solas con cierta cantidad de hijos. De esta forma, el impacto en trminos de proteccin social y reduccin de la pobreza, tericamente, es mayor, haciendo uso de las economas de escala que permite el rgimen. Cuando no es universal la prestacin, y en consecuencia, es necesario llevar a cabo un proceso de seleccin de los beneficiarios, debe establecerse un programa estratgico de extensin gradual de la cobertura, a fin de lograr indicadores de cobertura de un 80% o ms, en un lapso no mayor a cinco aos. Por otro lado, cuando se tienen disparidades geogrficas de relevancia, puede resultar conveniente, el diseo y gestin de programas o esquemas de pensiones no contributivas separadas, tal como, sucede en Brasil, con las Pensiones Rurales.

ii) Nivel de prestaciones monetarias y mecanismos de ajustes peridicos: En general, dado el carcter complementario que tienen los regmenes de pensiones no contributivas en los pases en desarrollo, estos otorgan prestaciones modestas y relativamente uniformes. Esta caracterstica tiene sentido, no slo considerando las limitaciones de recursos fiscales que existen en estos pases, sino adems, la necesidad de coexistir de manera consistente con las prestaciones de otros regmenes contributivos de la seguridad social. As por ejemplo, prestaciones generosas y similares a las ofrecidas por estos ltimos esquemas, atentaran contra el cumplimiento del pago de las cotizaciones y generaran una conducta oportunista de los trabajadores obligados a cotizar en los sistemas contributivos; ellos dejaran de contribuir, cuando las expectativas de lograr una pensin asociada con un nmero especfico de cuotas son relativamente bajas. En este particular, se recomienda vincular el monto de la prestacin no contributiva con algn indicador representativo de las prestaciones contributivas, tal como, un porcentaje de
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la pensin mnima garantizada. Un condicionamiento de este tipo, no slo asegura la consistencia entre las prestaciones monetarias de ambos regmenes, sino que adems, permite contar con un mecanismo de ajuste automtico de las pensiones no contributivas, normalmente, respondiendo al principio de salvaguardar en el tiempo el poder de adquisitivo de stas. iii) Costo fiscal, fuentes de financiamiento y sostenibilidad: La viabilidad fiscal del rgimen no contributivo es una tarea o responsabilidad inicial de las autoridades gubernamentales, en especial, el Ministerio de Hacienda Pblica, en coordinacin, con el ministerio o institucin a quien se encargue la gestin de ste. Estos programas comnmente se financian a travs de impuestos generales (es menos frecuente, pero existen, en algunos pases impuestos especficos para el financiamiento de las pensiones no contributivas) o de subsidios cruzados de otros programas contributivos de la seguridad social (por ejemplo, un porcentaje sobre la nmina salarial). En la medida de lo posible, es aconsejable disponer de recursos asegurados por ley o a travs de un fondo especial de inversin social o similar. No conviene, depender de transferencias directas del Gobierno, pues podran quedar expuestas a decisiones coyunturales o recortes generales en materia de gasto pblico social. La sostenibilidad financiera del rgimen, implica que partiendo de una situacin de equilibrio entre disponibilidad de financiamiento y costo de las prestaciones otorgadas, una ampliacin de los potenciales beneficiarios de las pensiones no contributivas o un aumento en el monto monetario de stas, cuenten con los recursos financieros suficientes para asumir el costo incremental.

iv) Criterios e instrumentos para focalizacin del beneficio: En el tipo ms sencillo de pensin no contributiva, la pensin universal, es indispensable verificar al menos la edad de los potenciales beneficiarios. Este nico requisito que no debera causar mayores inconvenientes a las autoridades administrativas del rgimen, produjo un sinnmero de fraudes en la entrega del
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Bono Solidario (BONOSOL) en Bolivia, pues ante un sistema dbil de cedulacin, muchas personas que no cumplan los 65 aos exigidos para la concesin del beneficio anual, usaban los documentos de otras personas para concretar el cobro. Con el tiempo, se instaur un mecanismo de reconocimiento biomtrico, y la situacin tendi a corregirse casi en su totalidad. Por lo tanto, en los regmenes de pensiones no contributivas selectivas, de carcter asistencial, el instrumento usado para establecer la situacin econmica de necesidad, es un elemento central en la administracin eficiente de estas prestaciones. En Costa Rica, por ejemplo, se usa en la mayora de casos, un informe socioeconmico preparado por un profesional en trabajo social, que contiene un ingreso per cpita familiar del interesado, cuyo valor se compara contra un umbral de pobreza, equivalente a 1.8 veces el costo de una Canasta Bsica Alimentaria (CBA). En otros pases, se emplea para el trmite de las pensiones no contributivas, la base de datos de pobres, que constituye una base nica, con una clasificacin basada en la aplicacin de un instrumento estandarizado para toda la poblacin.

v) Definicin de la entidad u organismo pblico administrador el programa y su relacin con otros entes que participen en instancias de gestin: En las experiencias ms importantes en Amrica Latina, se ha determinado, que la necesidad de integrar estos programas con otros con objetivos similares, ha provocado que los regmenes de pensiones no contributivas queden administrados por ministerios o instituciones pblicas vinculadas a la asistencia social. No obstante, en algunos pases la administracin recae en instituciones de seguridad social, que poseen la estructura y experiencia en la gestin de programas de transferencias de ingresos de gran alcance.

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En el caso concreto del Per, la ausencia de un sistema de seguridad social de amplia cobertura, puede limitar el rol de estas instituciones en la administracin de un rgimen no contributivo, pero la decisin final, deber tomarse valorando sistemticamente un conjunto de requisitos mnimos para el desempeo eficaz de estas funciones.

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ANEXO: COSTO FISCAL DEL REGIMEN DE PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS EN ESCENARIOS ALTERNATIVOS (% PBI)

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Cuadro Anexo 1 Estimaciones del costo fiscal del rgimen de pensiones no contributivas, Escenario Pobreza sin variaciones, desagregado segn zona de residencia.

Estimaciones del modelo segn zona urbana o rural ZONA URBANA Beneficiarios Pobres Filtrados Costo total (millones S/.) Costo pago de pensin Gastos administrativos Costo total como % PIB ZONA RURAL Beneficiarios Pobres Filtrados Costo total (millones S/.) Costo pago de pensin Gastos administrativos Costo total como % PIB TOTAL Beneficiarios Pobres Filtrados Costo total (millones S/.) Costo pago de pensin Gastos administrativos Costo total como % PIB

2008

2010

2020

2030

2040

2050

97,440 84,731 12,71 133.0 126.7 6.3 0.038% 116,759 101,529 15,229 159.4 151.8 7.6 0.046% 214,199 186,260 27,939 292.4 278.5 13.9 0.084%

143,285 124,596 18,689 211.5 201.5 10.1 0.056% 166,846 145,083 21,763 246.3 234.6 11.7 0.065% 310,131 269,679 40,452 457.9 436.1 21.8 0.121%

250,442 217,775 32,666 547.3 521.3 26.1 0.098% 248,658 216,224 32,434 543.4 517.5 25.9 0.097% 499,099 433,999 65,1 1,090.7 1,038.8 51.9 0.195%

330,77 287,626 43,144 1,070.0 1,019.1 51.0 0.129% 314,881 273,81 41,071 1,018.6 970.1 48.5 0.123% 645,652 561,436 84,215 2,088.6 1,989.2 99.5 0.252%

387,15 336,652 50,498 1,853.9 1,765.6 88.3 0.151% 378,496 329,127 49,369 1,812.4 1,726.1 86.3 0.148% 765,646 665,779 99,867 3,666.3 3,491.7 174.6 0.299%

390,996 339,997 50,999 2,771.4 2,639.5 132.0 0.153% 347,385 302,074 45,311 2,462.3 2,345.1 117.3 0.136% 738,382 642,071 96,311 5,233.8 4,984.5 249.2 0.289%

Fuente: Elaboracin propia con base en el modelo de proyecciones demogrficas y financieras.

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Cuadro Anexo 2 Estimaciones del costo fiscal del rgimen de pensiones no contributivas, Escenario Cobertura pensiones sin variaciones, desagregado segn zona de residencia.
Estimaciones del modelo segn zona urbana o rural ZONA URBANA Beneficiarios Pobres Filtrados Costo total (millones S/.) Costo pago de pensin Gastos administrativos Costo total como % PIB ZONA RURAL Beneficiarios Pobres Filtrados Costo total (millones S/.) Costo pago de pensin Gastos administrativos Costo total como % PIB TOTAL Beneficiarios Pobres Filtrados Costo total (millones S/.) Costo pago de pensin Gastos administrativos Costo total como % PIB 211,491 183,905 27,586 288.7 274.9 13.7 0.083% 298,683 259,724 38,959 441.0 420.0 21.0 0.117% 430,632 374,462 56,169 941.1 896.3 44.8 0.168% 515,906 448,614 67,292 1,668.9 1,589.5 79.5 0.202% 603,025 524,37 78,655 2,887.6 2,750.1 137.5 0.236% 671,047 583,519 87,528 4,756.5 4,530.0 226.5 0.262% 115,064 100,055 15,008 157.1 149.6 7.5 0.045% 159,741 138,905 20,836 235.8 224.6 11.2 0.062% 208,158 181,007 27,151 454.9 433.2 21.7 0.081% 237,867 206,841 31,026 769.5 732.8 36.6 0.093% 278,235 241,943 36,291 1,332.3 1,268.9 63.4 0.109% 309,723 269,324 40,399 2,195.4 2,090.8 104.5 0.121% 96,427 83,85 12,577 131.6 125.4 6.3 0.038% 138,942 120,819 18,123 205.1 195.4 9.8 0.054% 222,473 193,455 29,018 486.2 463.0 23.2 0.087% 278,039 241,773 36,266 899.4 856.6 42.8 0.109% 324,791 282,427 42,364 1,555.3 1,481.2 74.1 0.127% 361,324 314,195 47,129 2,561.1 2,439.2 122.0 0.141%

2008

2010

2020

2030

2040

2050

Fuente: Elaboracin propia con base en el modelo de proyecciones demogrficas y financieras.

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Cuadro Anexo 3 Estimaciones del costo fiscal del rgimen de pensiones no contributivas, Escenario Pobreza y cobertura pensiones sin variaciones, desagregado segn zona de residencia.
Estimaciones del modelo segn zona urbana o rural ZONA URBANA Beneficiarios Costo total (millones S/.) Costo pago de pensin Gastos administrativos Costo total como % PIB ZONA RURAL Beneficiarios Costo total (millones S/.) Costo pago de pensin Gastos administrativos Costo total como % PIB TOTAL Beneficiarios Costo total (millones S/.) Costo pago de pensin Gastos administrativos Costo total como % PIB

2008

2010

2020

2030

2040

2050

1,246,686 1,325,154 1,938,976 2,847,122 3,907,612 5,107,546 1,701.7 1,956.4 4,237.5 9,210.3 18,711.6 36,203.1 1,620.7 1,863.3 4,035.7 8,771.7 17,820.6 34,479.1 81.0 93.2 201.8 438.6 891.0 1,724.0 0.487% 0.518% 0.758% 1.113% 1.528% 1.997% 384,162 524.4 499.4 25.0 0.150% 393,428 580.9 553.2 27.7 0.154% 468,496 1,023.9 975.1 48.8 0.183% 629,005 2,034.8 1,937.9 96.9 0.246% 864,446 4,139.4 3,942.3 197.1 0.338% 1,130,593 8,013.8 7,632.2 381.6 0.442%

1,630,848 1,718,582 2,407,472 3,476,127 4,772,058 6,238,139 2,226.1 2,537.3 5,261.3 11,245.1 22,851.0 44,216.9 2,120.1 2,416.5 5,010.8 10,709.6 21,762.9 42,111.3 106.0 120.8 250.5 535.5 1,088.1 2,105.6 0.638% 0.672% 0.941% 1.359% 1.866% 2.439%

Fuente: Elaboracin propia con base en el modelo de proyecciones demogrficas y financieras.

80

Cuadro Anexo 4 Estimaciones del costo fiscal del rgimen de pensiones no contributivas, Escenario Universal adultos mayores total y rurales, desagregado segn zona de residencia.
Estimaciones del modelo segn zona urbana o rural ZONA URBANA Beneficiarios Pobres Filtrados Costo total (millones S/.) Costo pago de pensin Gastos administrativos Costo total como % PIB ZONA RURAL Beneficiarios Pobres Filtrados Costo total (millones S/.) Costo pago de pensin Gastos administrativos Costo total como % PIB TOTAL Beneficiarios Pobres Filtrados Costo total (millones S/.) Costo pago de pensin Gastos administrativos Costo total como % PIB 233,263 202,837 30,426 318.4 303.2 15.2 0.091% 329,936 286,901 43,035 487.1 463.9 23.2 0.129% 479,738 417,164 62,575 1,048.4 998.5 49.9 0.188% 576,839 501,6 75,24 1,866.0 1,777.2 88.9 0.226% 674,212 750,245 586,272 652,387 87,941 3,228.5 3,074.7 153.7 97,858 5,317.8 5,064.6 253.2 117,323 102,02 15,303 160.1 152.5 7.6 0.046% 162,878 141,633 21,245 240.5 229.0 11.5 0.064% 212,246 184,562 27,684 463.8 441.8 22.1 0.083% 242,539 210,903 31,635 784.6 747.2 37.4 0.095% 283,699 315,805 246,695 274,613 37,004 1,358.5 1,293.8 64.7 41,192 2,238.5 2,131.9 106.6 115,939 100,817 15,123 158.3 150.7 7.5 0.045% 167,058 145,268 21,79 246.6 234.9 11.7 0.065% 267,492 232,602 34,89 584.6 556.7 27.8 0.105% 334,301 290,697 43,604 1,081.4 1,029.9 51.5 0.131% 390,514 50,937 1,870.0 1,780.9 89.0 434,44 56,666 3,079.4 2,932.7 146.6 339,577 377,774

2008

2010

2020

2030

2040

2050

0.153% 0.170%

0.111% 0.123%

0.264% 0.293%

Fuente: Elaboracin propia con base en el modelo de proyecciones demogrficas y financieras.

81

82