Desarrollo local y ajuste estructural. Una suma base cero.

Presentado por: Adriana Clemente1

En este artculo nos preguntamos cmo oper el paradigma de desarrollo local (DL) en una sociedad como la Argentina, cuyas polticas macroeconmicas de los ltimos 30 aos quebraron las economas regionales y locales. Tambin nos preguntamos por las derivaciones de los procesos de desconcentracin/descentralizacin y el cambio de rol que se opera en los municipios que pasan de ser los potenciales promotores del desarrollo local a actuar como efectivos agentes de contencin social. Este fenmeno no slo se verifica en Argentina, sino en la mayora de los pases sujetos de reformas tendientes a descentralizar el Estado. En la dcada del 80 el auge municipalista en el marco de la reforma del estado, para los sectores progresistas estar vinculado al fin de las dictaduras y la revalorizacin de los procesos territoriales de protesta y resistencia a la dictadura (como fueron los casos de toma de tierras en Argentina y Brasil, y los cacerolazos en Chile). Para los grupos ms conservadores tambin se revaloriza lo territorial pero como mbito de control social. As como el desarrollismo en los 60 propici el desarrollo comunitario como estrategia de integracin social de los sectores marginados, en la dcada del 80 el neoliberalismo estableci un vnculo necesario entre las polticas de contencin social (derivadas del ajuste estructural) y el desarrollo local. Es posible afirmar que de manera progresiva sustituye la idea de desarrollo por la de atencin a la pobreza (de manera focalizada y residual). Es lcito preguntar por cmo se llega a una perspectiva de desarrollo local que aplica el mismo principio tanto a una gran ciudad como Curitiba en Brasil (1.6 millones de habitantes), como a la ciudad de Malabrigo en la provincia de Santa F, en Argentina (7.026 habitantes). En definitiva, este trabajo problematiza la persistencia del paradigma de DL a pesar de la falta de evidencia emprica sobre la mejora de indicadores de desarrollo (humano y econmico) en el contexto de ajuste en el que oper este enfoque en toda la regin. El artculo se organiza en tres desarrollos principales, uno introductorio destinado a una revisin del paradigma y la evidencia en la que se sustenta su vigencia. En un segundo momento, en base al caso argentino, se reflexiona sobre las rupturas que genera la disociacin entre crecimiento econmico y desarrollo y su correlato en materia de conflicto y protesta social. Finalmente, se retoma la categora de desarrollo local y se identifican algunas dimensiones de carcter poltico que pueden potenciar los programas de desarrollo local. Los Supuestos del Desarrollo Local Definimos como desarrollo local al proceso de crecimiento concertado de una sociedad territorialmente delimitada, dentro de un contexto histrico y poltico regional y nacional, que genera bienestar para el conjunto de sus miembros a partir de potenciar las capacidades instaladas territorialmente (recursos humanos, institucionales y econmicos) de manera sustentable y justa en el plano cultural, social Docente e investigadora de la FCSs/UBA. Coordinadora del rea de Pobreza y Desarrollo del Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo Amrica Latina (IIED-AL).
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y econmico de la vida de las familias de esa sociedad (Clemente, 2005). Esta definicin, si bien acta como marco, comprende los aspectos polmicos del enfoque y su puesta en prctica, especialmente en cuanto a su viabilidad, tratndose de sociedades afectadas por el empobrecimiento y la desconcentracin de funciones del estado central, ambos problemas compartidos por todos los pases de la regin. De manera tradicional, el axioma prevalente del paradigma de DL supone que la trama socio-institucional y organizativa territorial se expande y consolida (de forma acumulada y auto generada) favoreciendo la inclusin y la democratizacin de relaciones entre la sociedad y el estado. Esta perspectiva atribuye al escenario local y en especial a las administraciones municipales, la capacidad de promover iniciativas de desarrollo, cuando en la realidad los resortes del desarrollo (polticas impositivas, convenios de cooperacin externa, etc.) no forman parte de sus competencias jurdicas, polticas e institucionales.2 Para el neoliberalismo, el desarrollo local es un fenmeno motivado principalmente en fuerzas endgenas instaladas en el territorio y sus organizaciones econmicas y sociales. A su vez, la pobreza se combate con fuentes de recursos existentes en el mismo mbito en que se generan los problemas sociales. De ah que la participacin social, especialmente la de los pobres, es parte de la solucin del problema. Observamos que el supuesto es que los eslabones ms dbiles dentro del sistema poltico institucional (los gobiernos municipales) y dentro de la estructura social (las familias pobres) estaran, segn este enfoque, en condiciones de producir los excedentes que necesita el sistema para generar desarrollo (Clemente. 2005). A modo de hiptesis podemos decir que como saldo de los procesos de descentralizacin / desconcentracin de las polticas sociales, a nivel municipal se observan dos regularidades: i. Una refiere al aumento de capacidades de gestin y gobernabilidad por parte de los municipios (especialmente los medianos y grandes) y ii. El bajo o nulo impacto de las polticas descentralizadas (particularmente sociales) en el desarrollo local, aspecto que se puede verificar en el aumento de la pobreza y la desigualdad en casi todos los pases de la regin. 3 En cuanto a capacidad de gestin, mientras existi cierta estabilidad econmica, los gobiernos municipales (especialmente los medianos y grandes), como resultado de las polticas descentralizadas alcanzaron altos niveles de ejecucin del gasto que deriv en un aumento de la capacidad de gestin especialmente en el plano social (no tradicional). La capacidad se deriva de la necesidad de adecuar los programas sociales descentralizados segn las necesidades locales y ejecutar un volumen mayor de recursos especialmente en materia de poltica alimentaria, atencin primaria y cuidado infantil y en menor medida, en mejoramiento de infraestructura y vivienda social.4
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En Argentina las provincias que aun no declaran la autonoma institucional (atribucin para dictar su carta Orgnica) de los municipios son: Buenos Aires, Chaco, Entre Ros, La Pampa, Mendoza, Santa Fe, Santa Cruz y Tucumn. 3 Por ejemplo casos como el de Chile que constituye uno de los nicos ejemplos que dan cuenta de la mejora de los indicadores de pobreza, no pueden decir lo mismo en cuanto a desigualdad, que aument en forma proporcional a esta ltima. 4 En Argentina se pas de menos del 35 % del GPS ejecutado por las provincias y los municipios en 1985 a casi el 60 % en 1999. En este periodo los municipios pasaron del 6 al 7,4, resultando el rubro de asistencia social casi duplicado. En promedio los municipios de AL estn ejecutando entre 12 y 15 % del gasto. Se destacan Bolivia, Brasil y Colombia con ms del 20 % de participacin de los municipios en el gasto pblico total (Clemente, 2004).

A su vez, estas polticas que requeran movilizar contrapartes se combinaron con estrategias de participacin (co-gestin con ONGs y organizaciones de base, concertacin y auditora ciudadana) que terminaron contribuyendo activamente a mantener la gobernabilidad en momentos de crisis. Como se pudo ver en el caso argentino, en el marco de la crisis estructural que culmin con los estallidos de diciembre del 2001, la capacidad de los municipios en cuanto a administrar recursos escasos y mantener el consenso en torno a su asignacin, no se puede hacer extensiva a otros planos de la dinmica social como son los procesos de desarrollo local. El aumento generalizado de la desocupacin y la pobreza en todo el territorio nacional (independientemente de las diferentes realidades regionales) indica que las iniciativas locales destinadas a planificar el desarrollo, no pudieron contrarrestar los efectos negativos (pobreza, desocupacin y exclusin) que derivaron de las polticas de reforma estructural (principalmente econmica) que impuls el estado nacional. En el caso argentino qued demostrado que si bien hay posibilidades de que se destaquen algunos procesos de crecimiento de ciudades intermedias (como es el caso de Gualeguaych, Entre Ros) y grandes (como es el caso de Rosario, Santa F) sobre la base de recursos propios o grados de desarrollo previos, no es posible extenderla al conjunto de un universo tan heterogneo como el municipal.5 Los parmetros ms difundidos del enfoque de DL fueron entre otros: la planificacin a largo plazo (hasta 10 aos) de mejoras en diferentes campos (salud, educacin, hbitat, etc), la participacin social de grupos o vecinos en la orientacin de las prioridades y eventualmente en el gasto, la gestin asociada de las polticas focalizadas y la concertacin con sectores capaces de realizar inversiones en el territorio. La disociacin entre estas premisas y las competencias que tienen los municipios para direccionar esas iniciativas, sumado al impacto de la recesin y desinversin de las economas regionales, da cuenta de las contradicciones que afect la viabilidad de estos planes. La evolucin del enfoque de DL La tensin entre perspectivas endgenas y exgenas del desarrollo tiene antecedentes en los debates de la dcada del 60 en el marco de las discusiones sobre el rol de la cooperacin externa en los procesos de desarrollo de los pases perifricos.6 El debate que inicia el desarrollismo sobre el rol de los agentes externos
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En Argentina hay 2203 municipios de los cuales el 85 % tienen menos de 10.000 habitantes, mientras que el 75 % de poblacin vive en ciudades de ms de 100.000 habitantes. A su vez a las diferencias regionales (geogrficas y econmicas) de un pas tan extenso se le debe sumar las diferencias normativas (financieras e institucionales) derivadas de las constituciones provinciales que terminan de componer un escenario muy heterogneo de capacidades y recursos para el impulso de polticas de desarrollo con algn grado de autonoma.
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Desde la concepcin dominante de ese momento, la pobreza es la causa de marginalidad y ambas constituan el circulo vicioso de la pobreza. Para integrar a los marginales era necesario impulsar polticas especficas destinadas a promover (de manera exgeno) el desarrollo en los individuos, las familias, las comunidades pobres y principalmente los pases subdesarrollados. Estos procesos en AL sern impulsados por la Alianza para el Progreso (1961) que en su declaracin de principios, condiciona la concesin de prstamos y donaciones a la existencia de programas nacionales amplios y debidamente estudiados. Con el financiamiento de organismos internacionales, tales como OEA, UNESCO, AID se impulsa la formulacin de programas destinados a atender los problemas sociales (Pichardo Muz,

(cooperacin y gobiernos centrales) y que luego cuestiona el movimiento revolucionario de los 70, queda inconcluso con la irrupcin de las dictaduras. La posibilidad de retomar el debate sobre las condiciones exgenas y endgenas del desarrollo en democracia ya estar afectado por la instalacin de las precondiciones para la reforma neoliberal (que son entre otras, endeudamiento externo, represin y debilitamiento del Estado como prestador de servicios). El modelo neoliberal como parte de su intervencin en los programas de reforma del estado en toda Amrica Latina, promovi la disociacin entre crecimiento econmico y desarrollo.7 El hecho de que los municipios terminaran siendo los principales destinatarios de la propuesta, siendo que son actores con poca incidencia (poltica e institucional) en los resortes del desarrollo, vinculados al mercado y su regulacin, da cuenta de cmo se impuls la idea de que puede haber crecimiento sin desarrollo, cosa que finalmente ocurrira. Despus de 20 aos de experiencias destinadas a promover el desarrollo local, sobre la base de ejecutar programas sociales, asistimos a una mayor profundizacin del mapa de las desigualdades regionales, que ahora adems se municipalizan. De la revisin bibliogrfica y la lectura documentada de casos, se pueden reconocer en los ltimos 20 aos diferentes momentos en la evolucin del paradigma de desarrollo local, estos enfoques conviven en el tiempo y tienen en comn su instalacin en el campo de la poltica social, ms que en la econmica, como era la tradicin original del desarrollo territorial y regional. Esta lectura es intencional, ya que se trata de indagar por la asociacin que se hizo entre polticas sociales y desarrollo local como parte de las reformas que luego se impulsaran en el Estado (desarticulacin del estado de bienestar) y la economa (transnacionalizacin los mercados).8 De modo introductorio, caracterizamos las hiptesis que pueden haber orientado cada una de estas etapas bajo el supuesto de que dentro de la categora de DL se consignaron derivaciones relacionadas con la contencin social de manera inversamente proporcional a la ponderacin econmico/ productiva del desarrollo. De manera preliminar los postulados que se pueden reconocer como momentos o etapas en la evolucin del enfoque (entre mediados del 80 y la actualidad) seran: i. Desarrollo local para la recuperacin democrtica, ii. Desarrollo Local para la superacin de la pobreza, y iii. Desarrollo Local para la gobernabilidad democrtica. I. Desarrollo local para la recuperacin democrtica. Promediando la dcada del 80 se instala esta idea del gobierno local como promotor del desarrollo nacional y la recuperacin democrtica. Esta etapa se caracteriza por la convivencia de enfoques de diferente ideologa. Los sectores ms progresistas se enrolan en una perspectiva de poder y movimiento social que atribuye al territorio la capacidad de cogestionar y movilizar en torno a intereses comunes y con capacidad de cuestionar el orden
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Mario Helgue (2005) plantea que la concepcin neoliberal asimila crecimiento y desarrollo. Segn este autor este criterio economicista, media el xito a travs del PBI, ignorando lo atinente a la distribucin del ingreso y la lectura de otros indicadores como la educacin, el empleo y la igualdad de oportunidades locales y regionales.
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Desde mediados de los 80 se consignan estudios comparados que toman la escala municipal y los fenmenos del desarrollo como campo de conocimiento y problematizacin con diferentes intenciones.

establecido. Por su parte, la perspectiva liberal encuentra en el desarrollo local sustento para impulsar la reforma del estado como parte de la reforma estructural que es econmica. La primera generacin de estudios, debates y reformas que dan centralidad a los municipios como actor del desarrollo ponderan (desde uno y otro enfoque) al municipio como nexo entre el ciudadano y el estado con efectos en la democratizacin de las relaciones entre ambos. Esta relacin debe comprenderse en el contexto de recuperacin democrtica que atravesaba a las sociedades de AL.9 Esta perspectiva propone un crecimiento desde abajo con repercusin y derivaciones en el desarrollo regional y nacional. Es decir que bajo el paradigma del desarrollo local se asocian beneficios de diferente orden (poltico, econmico y social). Los estudios de ese perodo ponderan el desarrollo de la economa local y el efecto democratizador de este desarrollo. Ya en ese momento, los principales referentes de la cuestin urbana alertan contra la tentacin de pensar en un desarrollo local capaz de sustituir un programa de desarrollo ms amplio (regional y nacional). 10 Otro aspecto clave de este periodo es que se toman como casos de anlisis regiones y ciudades medianas e intermedias de diferentes pases.11 Este debate atraviesa y acompaa las reformas constitucionales que promueven la descentralizacin del Estado y darn lugar a una segunda etapa donde la legislacin ser la que habilita (aunque de modo incompleto y restringido) la participacin de los municipios en el campo del desarrollo.12 II. Desarrollo Local para la superacin de la pobreza. En la misma dcada del 80, vinculado al proceso de instalacin del modelo neoliberal en toda la regin y con activa participacin de la cooperacin multilateral al binomio democracia /desarrollo local, se agrega el principio (casi imperativo) de superacin de la pobreza. En materia de atencin de la pobreza, el modelo neoliberal resignifica el abordaje territorial heredado del desarrollismo y desactivado por las dictaduras de la dcada del 70 por sus efectos movilizadores. Desarrollo de la comunidad, focalizacin y participacin social (particularmente de los pobres) sern los enunciados frecuentes de esta perspectiva que sella una relacin (aun vigente y no demostrada) entre desarrollo local y polticas sociales participativas y reduccin de la pobreza. A diferencia de la teora de la marginalidad, que propona la integracin de los pobres a la dinmica del desarrollo econmico nacional y de este al regional, este enfoque
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La mayor parte de la bibliografa en la regin responde a la Influencia de las corrientes municipalistas europeas, con peso en la profesionalizacin de la gestin en el caso de Espaa y gobernabilidad por parte de la tradicin anglosajona. 10 Los estudios de este periodo son fundamentales y resumen la experiencia de los principales planificadores urbanos de AL convocados por prestigiosos centros de investigacin para el desarrollo. Entre los trabajos consultados se destaca el de Elsa Laureli y Alejandro Rofman (CEUR , 1989), Arcaya Rubn (INIDEM, 1991), y Fernando Carrio y P.Velarde (Sur, 1989) , Pedro Pirez (IIED-AL, 1991) 11 Significativos ya sea por tamao como Brasil, Argentina y Mxico o por su historia poltica y social dentro de la regin, como pueden ser los casos de Bolivia y Per. 12 Se establecen un conjunto de nuevas competencias entre las que se destaca la atencin a la pobreza, la promocin del desarrollo local y la participacin ciudadana a travs de mecanismos de control y representacin en lugares de mediacin: foros, Consejos, cabildos. Las reformas tambin comprendieron nuevas formas de coparticipacin financiera y en algunos casos hasta mecanismos de revocacin de los Intendentes (Por Ej: Per). Las reformas tuvieron diferentes momentos y cuanto ms centralizado el pas, ms significativo fue su impacto poltico. Las reformas se dieron todas en la misma poca y en algunos pases en dos y tres momentos. Las fechas ms significativas en cada pas son Ecuador (con los primeros antecedentes en 1979), Guatemala (1986), Honduras (1991), Bolivia (1988). Brasil (1988) y Nicaragua (1987). Mxico (1994), Chile (1999), Argentina (1996), Uruguay (1997) y Ecuador (1998) (Clemente, 2004).

encapsula el problema de la pobreza y propone su superacin a partir de activar los recursos locales, cosa bastante improbable en un contexto recesivo (aumento progresivo de la desocupacin y concentracin de riqueza). Desde diferentes mbitos (gubernamentales, no gubernamentales y de cooperacin externa) se establece que la planificacin (estratgica) y la participacin social generan desarrollo, independientemente de las variables sociales y econmicas del municipio (tamao, recursos naturales, actividad econmica, etc.) y su contexto provincial y regional. La bibliografa de este periodo, especialmente a travs de los anlisis de casos exitosos (buenas prcticas), tendr algunas regularidades tales como: se pasa de analizar grandes ciudades y conglomerados urbanos para presentar casos de ciudades pequeas (que van de 5.000 y 30 mil habitantes), el eje temtico ms frecuente es la cobertura de servicios (salud, educacin bsica y saneamiento) de grupos vulnerables y/o excluidos (mujeres, nios, indgenas, discapacitados, etc) y lo que se presenta como caso exitoso, pondera el modelo de gestin por sobre los resultados (impacto sobre la pobreza). Este enfoque casi hegemnico instala la idea de un municipio capaz de movilizar recursos locales y reconoce deficiencias tcnicas y administrativas que se pueden superar por medio de planes estratgicos de desarrollo. A su vez, se pondera la capacidad de establecer redes de cooperacin entre las ONGs, las organizaciones comunitarias y los beneficiarios de los programas sociales. Podemos concluir que este enfoque incentiva la visin de un desarrollo autogenerado que ignora las condiciones objetivas que tienen la mayora de los gobiernos municipales (tanto por tamao como por dependencia financiera e institucional) para establecer sus propias estrategias econmicas. Es en este punto que se observan dos agendas divorciadas entre si, una econmica del crecimiento y el desarrollo (ideal) y otra social (real) de la contencin y el ajuste. III. Desarrollo local para la gobernabilidad democrtica. Mucho se ha dicho ya del desplazamiento de responsabilidades que no fueron acompaadas de los recursos necesarios para ejercerlas, pero no tenemos aun una evaluacin que permita conocer los efectos de estos desplazamientos en la reforma estructural que tuvieron los otros niveles del estado, especialmente el nacional. La centralidad que el pensamiento neoliberal le adjudica a los municipios para promover el desarrollo, no slo municipaliz el problema del desarrollo, sino que se favoreci la desvinculacin del estado (nacional y provincial) de su responsabilidad en ese campo. Esto a su vez permiti profundizar las reformas del Estado y la economa, especialmente en su fase de ajuste del gasto social, endeudamiento y privatizacin de empresas y servicios pblicos. El aumento de la conflictividad social producto del crecimiento econmico sin desarrollo, hace del mbito local la caja de resonancia de los efectos negativos del modelo, entre otros, el aumento de la pobreza por falta de ingresos y la profundizacin de las desigualdades, ambos fenmenos con expresin territorial. Los estallidos sociales en el caso de Argentina (2001) y Bolivia (2004/5), la revocacin de mandatos de Intendentes en Per (ms de 100 pedidos entre el 2002/2003) son algunas de las expresiones de la crisis de gobernabilidad que interpela a las democracias por su desvinculacin con la economa real. En este perodo se observa que la protesta social utiliza diferentes canales para expresar el malestar social y que se pone en evidencia la inutilidad de los planes estratgicos en materia de desarrollo, pero no as en materia de contencin y preservacin de la gobernabilidad. Dentro de esta etapa, en mbitos tcnicos y acadmicos preocupados por la persistencia y aumento de la pobreza y el desempleo, se comienza a recuperar la

dimensin econmica del desarrollo y rejerarquizar el rol de las administraciones regionales y nacionales en estos procesos, es decir que se retoma en forma crtica una relacin que nunca debi ser abandonada. Desarrollo local y conflicto social. El caso argentino Siguiendo con los objetivos de este artculo y con la identificacin de los cambios en el enfoque de desarrollo, en este apartado se analiza cmo se experimentaron las prioridades durante la emergencia social (2001/02) y cmo funciono el axioma de desarrollo local para la gobernabilidad en un contexto de alta conflictividad y movilizacin social. La hiptesis en juego es que la posibilidad de operar con altos niveles de conflicto es una atribucin de gestiones municipales cuya voluntad por promover el desarrollo local, si bien no tiene una traduccin directa en los indicadores de desarrollo humano, s produce efectos en las interacciones (relaciones de cooperacin y oposicin) entre la sociedad y el estado. Estos vnculos pueden actuar de manera positiva para que la sociedad local, a travs de su gobierno, pueda mejorar su posicin con otros niveles de gobierno, establecer acuerdos de cooperacin con otros gobiernos municipales, aumentar su participacin en la orientacin y ejecucin del gasto pblico. Todas variables vinculadas a una perspectiva de desarrollo con una definicin poltica e institucional. El relevamiento de 10 Municipios, realizado en el marco de una investigacin sobre territorializacin del conflicto (UBACyT 2003), consigna que la crisis en los municipios urbanos se haba manifestado desde fines del 2000 y ms fuertemente a lo largo del 2001, y que las medidas de emergencia (como el refuerzo de los programas asistenciales) se venan tomando a lo largo de todo el 2001. En tal sentido, lo que se modifica es la forma de la demanda (conflicto y movilizacin) y no su escala. 13 Al estallar la crisis, los Municipios pudieron concentrar sus recursos para la emergencia (alimentos y medicamentos) y de ese modo aliviar otros frentes de demanda ms estructurales como el del trabajo y las obras pblicas que ya venan sin respuesta desde fines del 98. En cuanto al tipo de reaccin de los municipios, es interesante destacar tres regularidades que fueron: la convocatoria a los sectores afectados y el acercamiento y dilogo con el resto, la intensificacin de los vnculos con las administraciones provinciales y el diseo de nuevas intervenciones que van desde establecer procedimientos de administracin, hasta crear programas para la poblacin ms vulnerable.14 En la mayora de los casos consultados se verifica que el Municipio ya haba realizado convocatorias a la comunidad de tipo intersectorial y multiactoral, ya sea por derivacin de las iniciativas de desarrollo local o por necesidades relacionadas con la metodologa de gestin asociada de los programas focalizados y los planes de desarrollo local. En ese sentido, ante la urgencia, estos espacios se resignificaron en clave de emergencia. Finalmente, en este punto se observa que la emergencia promovi (aunque ms no sea coyunturalmente) la apertura y democratizacin de las relaciones con la comunidad.
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Entre los Municipios relevados se encuentran ciudades de gran tamao (Rosario y Matanza) y otras intermedias (de hasta 100.000 habitantes). Entre las adecuaciones generadas para actuar ante el aumento de las demandas se mencionan acciones en tres reas: salud, educacin inicial y alimentacin, que se constituyeron en los rubros ms sensibles de la crisis.
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Por ejemplo el denominado Tren Blanco para transportar a los cartoneros a la capital, el programa de huertas urbanas en Rosario y la prestacin de atencin psicolgica en Morn y las ferias francas, son algunos de los ejemplos que se identifican en esa lnea.

En cuanto a las prioridades que se establecieron en ese periodo se destacan el abastecimiento de alimentos y el diseo de nuevas intervenciones para contener diferentes problemas de la poblacin ms pobre. Tambin se constata que en los primeros meses estas respuestas se producen sin recursos adicionales, lo que da cuenta de la capacidad de los municipios para adecuar y movilizar recursos. En medio de la emergencia, el factor poltico y el administrativo se unifican en lo que podramos conceptualizar como gestin de emergencia (Clemente, 2004) que se caracteriza por la capacidad de promover intervenciones rpidas y efectivas con alto consenso (independientemente de su resultado final), tanto por la gravedad de la situacin sobre la que se acta, como por el carcter coyuntural de la situacin, que puede significar esfuerzos extraordinarios de muchos actores sociales. 15 Del estudio realizado se puede concluir que la emergencia social moviliza nuevas capacidades en los gobiernos municipales y que estas capacidades son verificables a travs de nuevos proyectos, reas de intervencin y espacios de concertacin sociedad /estado. Se puede observar que la hiptesis se verifica en los municipios grandes que pueden salir de la emergencia fortalecidos, especialmente en lo poltico, en tanto hayan tenido un manejo democrtico y comprometido con la situacin. La observacin no se puede hacer extensiva a los municipios medianos y pequeos que salvo en excepciones, con la emergencia vieron diluir sus metas ms estratgicas a mediano plazo en pos de contener en el corto plazo el estallido social. 16 Los indicadores del DL en tiempo de crisis Con el nimo de sincerar algunas apreciaciones sobre la categora de desarrollo local e incorporar evidencia emprica en vistas a nuevas conceptualizaciones sobre el tema, a continuacin se comparten algunas de las observaciones sobre un conjunto de variables que juntas o por separado se manifestaron en algunos procesos que promovieron desarrollo local a pesar de las condiciones adversas para alcanzarlo y mantenerlo. Adems de los aspectos vinculados a la capacidad econmica derivada de la cantidad de habitantes, los recursos institucionales, naturales y productivos, se establecen otras variables que actuaran como catalizador de estos componentes bsicos del desarrollo, tales como: los niveles de integracin de la sociedad local, capacidad de las administraciones municipales para movilizar y ejecutar recursos y la cultura asociativa de la sociedad (civil y poltica). En definitiva, se trata de ponderar las variables que sustentan la legitimidad (por representacin) de los gobiernos para direccionar las agendas del desarrollo local y poder tener alguna influencia en el rea regional. Niveles de consenso. Como se pudo ver durante la emergencia, los gobiernos locales generaron vnculos directos con la comunidad. Obviamente donde existan se
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Si bien la observacin se hace en base al caso de los estallidos sociales del mes de diciembre el concepto es posible de aplicar a otras situaciones lmites, como es el caso de desastres naturales, accidentes, etc. 16 En lo tcnico administrativo en los Municipios de mayor tamao hay nuevas intervenciones relacionadas con las reas de generacin de ingresos y atencin a poblacin en riesgo nutricional que superan la provisin de alimentos y retoman enfoques de prevencin y atencin ms integral de la familia de riesgo.

resignficaron y donde no funcionaban se promovieron. Este reflejo rpido para actuar en consulta con la comunidad parece tener dos motivaciones: la experiencia previa acumulada en los ltimos aos en tanto apertura de la gestin municipal por efecto de los enfoques del desarrollo local y la certeza, en cuanto al carcter poltico, que adquiere la emergencia. Los Comit y/o Consejos de emergencia fueron las figuras ms utilizadas que luego se resignificaron en torno a los programas de transferencia de ingresos y de economa social. Se trata de construir consenso sobre la base del procesamiento del conflicto y no de su negacin. Las interacciones multiactorales vinculadas a iniciativas de inters comn, la participacin poltica y social, sern las prcticas que permiten ejercer modelos organizativos capaces de influir en la marcha del desarrollo local. Capacidad de ejecutar y movilizar en tiempo y forma los recursos Curiosamente, los municipios han estado en la agenda de los programas de cooperacin como ejecutores de polticas sociales (de carcter residual) en lugar de aparecer como beneficiarios de programas de desarrollo econmico y social. De ah que se observen capacidades de gestin y atencin a la pobreza, as como el ejercicio de estrategias para la administracin de recursos descentralizados. Si tomamos como indicador la ejecucin del gasto social y los costos administrativos de la ejecucin en el territorio, es posible hablar de la probada eficiencia del modelo de desconcentracin para implementar programas sociales (concebidos centralmente como de bajo costo y cobertura restringida). Al respecto nos preguntamos cmo esta capacidad de actuar con recursos insuficientes en mltiples aspectos de la vida de las familias y las comunidades se puede llevar al campo del desarrollo. Al respecto se observa que las oportunidades de hacerlo dependen de una oferta adecuada de recursos destinados a tender los problemas centrales de la sociedad local y dinamizar las economas locales con programas ms amplios de desarrollo. Nivel de integracin social. En los casos de reas metropolitanas o ciudades con alguna capacidad recaudatoria, es posible observar indicadores de desarrollo que a pesar de las condiciones adversas podramos identificar como de DL. El nivel de integracin de una sociedad se construye en el tiempo y ser el resultado de la convergencia de mltiples factores sociales, histricos y culturales en torno a los que el Estado acta promoviendo mayor o menor acumulacin de ese atributo. Por ejemplo, esto se puede observar en los casos en que a pesar de la poca capacidad de inversin, se priorizan mejoras en reas de inters para toda la poblacin (sean o no contribuyentes). En este punto se deber observar cmo esa sociedad pudo desarrollar iniciativas tendientes a actuar en las brechas entre ricos y pobres dentro de sus restringidas competencias en materia de transporte, salud, polticas sociales y gestin del territorio y, en menor medida (por falta de competencias), en educacin y trabajo. Del mismo modo, otro indicador del grado de integracin social ser el modo en que los sectores ms favorecidos apoyan e incentivan esas iniciativas.17
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El concepto de integracin se utiliza con frecuencia como sinnimo de cohesin, solidaridad y tambin de adaptacin y equilibrio. En este trabajo, y en relacin con la participacin de las polticas sociales en los procesos de integracin, optamos por una lectura dinmica de estos procesos, en donde se articulan por lo menos dos elementos fundamentales, como es el mantenimiento de la cooperacin y la satisfaccin de necesidades (materiales y sociales) de los miembros (Fichter, 1964). De ah que la integracin social puede alcanzar diferentes niveles y que las desigualdades sociales seran la expresin de procesos de integracin incompletos y/o deliberadamente deficitarios.

Capacidad asociativa. Este punto se vincula con el anterior, pero refiere ms especficamente a la capacidad que pueden ejercer las administraciones municipales para alcanzar escala local y generar ncleos de atencin en torno a problemticas de inters comn que no se podran abordar de manera individual por sus caractersticas, como es el caso de las redes de servicios pblicos, el tratamiento de residuos y los programas de fomento a la produccin. La posibilidad de direccionar el gasto central hacia las necesidades de desarrollo territorial, parece depender de la capacidad de negociacin de las administraciones. Cuando el modelo en la puja distributiva es asociativo en lugar de competitivo parece generar niveles de cooperacin que se pueden llevar a otras reas del desarrollo, como por ejemplo la social y la cultural, y as hacer ms integral el proceso. En materia de desarrollo local, la cooperacin y asociacin intermunicipal es la estrategia que permite el paso de lo municipal (como lmite administrativo) a lo local, as como la posibilidad de ejercer algn tipo de influencia en la direccin de recursos para el desarrollo desde los niveles centrales. En materia de DL este universo de dimensiones se debe combinar con los aspectos tradicionalmente relevados (aspectos sociodemogrficos y recursos disponibles, econmicos y productivos), ya que es de conjunto que pueden actuar de manera sinrgica en un plan de DL. Observaciones finales Como conclusin preliminar de este conjunto de observaciones sobre el fenmeno de generar desarrollo local sin desarrollo nacional, es que se establece que los procesos de desarrollo local son multidimensionales y que derivan de la combinacin positiva de factores econmicos, socioculturales e institucionales y polticos (endgenos y exgenos). Esta combinacin requiere de un marco regional y nacional favorable para el desarrollo. De otro modo, se trata de esfuerzos aislados con bajo impacto redistributivo del crecimiento y por ende, sin consecuencias en el desarrollo. De ah que una perspectiva que recorte a las polticas sociales como estrategia de desarrollo, tiene limitaciones en cuanto no se integre con otras iniciativas de tipo econmico, que permitan cambios en la pobreza y desigualdad que establece el modelo como parte de su reproduccin. Los aspectos endgenos y variables que se pueden potenciar a partir de polticas ms integrales son entre otros: la disponibilidad de recursos naturales, la ubicacin geogrfica, la historia productiva y la integracin (en la historia) de la sociedad local. En cuanto a los factores exgenos, la evidencia indica la importancia de condiciones regionales y nacionales como precondicin para que potencien esos recursos. Bibliografa (citada y consultada) Ardaya, Ensayo sobre Municipalidad y Municipios. Desarrollo Local. Nro. 1. INIDEM. La Paz. Bolivia. 1991. Crdenas, Luis y otros. Municipios; desarrollo local, y participacin. Cuadernos Desco, Lima. Per. 1991. Carrio, F, Chirinos, L. Y otros. Municipio y democracia. Gobiernos Locales en Ciudades Intermedias de AL. Coleccin estudios Urbanos. Ediciones Sur. Santiago de Chile. 1991. Clemente, Adriana. Descentralizacin y Participacin Social en Amrica Latina. En el Desarrollo Local en Amrica Latina. Jos Luis Rhi-Sausi. Nueva Sociedad. Italia. 2004.

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