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es Volumen 2 Nmero 3 Junio 5 de 2009

LOS ESTUDIOS SOBRE REGMENES DE BIENESTAR EN AMRICA LATINA THE STUDIES ABOUT WELFARE REGIMEN IN LATIN AMERICA Alejandro H. Del Valle1 -

Resumen El presente trabajo desarrolla las principales caractersticas que poseen los estudios sobre regmenes de bienestar en Amrica Latina. Para ello, realiza un anlisis de diversos trabajos con el objetivo de analizar las aportaciones y limites que poseen. Por ltimo se plantea la necesidad de profundizar sobre la dimensin productivista que presentan los sistemas latinoamericanos de bienestar.

Palabras clave: bienestar- poltica social Estado social

Abstract The present work develops the main characteristics that the studies about Latin-Americans welfare regimens have. For this, the paper makes an descriptive approach of the studies related with the Latin-Americans welfare system and postulate an alternative way to analyze it. Finally, the paper postulate the importance of the productive dimension of the Latin-American welfare system.

Keywords: welfare social policy Social State -

Dr. en Sociologa (Univ. de Barcelona)- Docente e investigador de la Universidad Nacional de Mar del Plata Email: ajax@speedy.com.ar

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Los estudios comparados de bienestar Los estudios sobre sistemas de bienestar, poseen una larga tradicin. Desde los trabajos de Titmus (1966) y su ampliacin con los estudios de Marshall (1964), Rimlinger (1971), Heclo (1974), Wilenski (1975) y su continuidad durante la dcada de 1980 con Flora (1986); Flora y Heidenheimer, (1986); Alber, (1986); Ferrera, (1984), Ascoli (1984) el enfoque de regmenes de bienestar sirvi para establecer los trminos contemporneos de los estudios comparados Orloff, (2003); Scokpol, (2003). Uno de los principales referentes en este campo es Gosta Esping-Andersen. Su planteo implic un alejamiento respecto a las visiones centradas en las polticas y las prcticas gubernamentales e incorpor un carcter societal que se dirige a investigar cmo las sociedades encuentran diferentes arreglos o acomodos para producir bienestar. De all, el concepto de rgimen de bienestar que se refiere a los modos en que se reparte la produccin de bienestar entre el Estado, el mercado y las familias (Esping-Andersen, 2000: 102). El argumento de Andersen es que, histricamente, las sociedades han ido construyendo el bienestar en una asociacin especfica del Estado, el mercado y la familia por lo que Andersen construye esquemas interpretativos en los que asocia idealmente diversos grados de mercantilizacin-desmercantilizacin, familiarismodesfamiliarismo y estadocentrismo-residualismo (pblico). A partir de estos esquemas estableci tres tipos de regmenes de bienestar para los pases industrializados (Esping-Andersen, 2000: 115; 1990: 26-28): el liberal o residual, que asocia un alto grado de mercantilizacin con residualismo pblico y un papel marginal de las familias porque asigna un papel central en el bienestar a la responsabilidad de los individuos; el conservador o corporativo, que asocia un fuerte grado de familiarismo con un papel marginal del mercado y un rol subsidiario del Estado; el socialdemcrata, que asocia una fuerte creacin de instituciones pblicas con un alto grado de desmercantilizacin y de desfamiliarizacin, es decir con papeles marginales del mercado y las familias. Para enfrentar los riesgos sociales, el modo de solidaridad fundamental en el rgimen liberal es el individual y su lugar de solidaridad central es el mercado; en el rgimen conservador, el modo es sobre todo a travs del parentesco y las corporaciones, y el lugar central es la familia; en el socialdemcrata, universal y Estado respectivamente.

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Los anlisis diferenciados de Esping-Andersen se convirtieron en un instrumento para cuestionar a los supuestos de convergencia, tras la crisis de los Estados de bienestar, en un solo modelo residualizado liberal de bienestar Adelantado (2000). No obstante, tambin provoc una fuerte discusin sobre los modelos de bienestar en los pases industrializados, por un lado se propuso la necesidad de incorporar al modelo nuevos elementos de bienestar. As, Adelantado (2000: 52) seala que es preciso llevar ms all la misma indicacin de Esping-Andersen y que puede incorporarse a las asociaciones formales y grupos informales comunitarios, o sector voluntario, como cuarto generador de bienestar. Aunque su difusin ha sido amplia, al modelo de Esping-Andersen se le ha criticado que el formalismo de su concepcin vuelve poco sensible al modelo frente a los cambios Gough, (1999); Pierson, Ch. (2003). Al respecto, si bien los criterios utilizados para la identificacin de los regmenes han sido tres: la relacin pblico/privada en la previsin social, el grado de mercantilizacin de los bienes y servicios sociales y los efectos de estratificacin social de los mismos; sus elaboraciones posteriores han especificado y ampliado significativamente esos criterios, permitiendo afirmar que un rgimen de bienestar social corresponde a, en primer lugar, un patrn de previsin social, ms precisamente ... al modo combinado e interdependiente como el bienestar es producido y distribuido entre el Estado, el mercado y la familia (EspingAndersen, 1990: 35). Frecuentemente, se adiciona un cuarto componente, genricamente referido como tercer sector (o el sector voluntario, o la comunidad o las organizaciones de la sociedad civil); en segundo trmino, cierto padrn o estructura del sistema pblico de polticas sociales (Gough, 1999), en general compuesto por los programas de seguridad social, servicios educacionales y de salud (ms o menos universales), programas de asistencia social y (eventuales) transferencias monetarias a grupos sociales determinados; por ltimo, un padrn o tipo predominante de familia, segn caractersticas de la estructura familiar de poder y de la divisin sexual de trabajo prevaleciente (Sainsbury, 1999). Con la combinacin de stas variables tendramos ciertos grados de independencia o autonoma del bienestar de las familias y personas en relacin al mercado de trabajo (de-commodification)2 y en relacin a los sistemas domsticos de cuidados y proteccin (de-familiarisation)3. El modelo, asume que existe un padrn dominante de solidaridad (individual, basado en el mrito, o
Otra cara del derecho social de la ciudadana, la desmercatilizacin significa el grado en que el Estado de bienestar debilita el vnculo monetario, garantizando el derecho independientemente de la participacin en el mercado (Esping-Andersen, 1990: 43). 3 Desfamiliarizacin expresa el grado de reduccin de la dependencia del individuo respecto de la familia o, inversamente, el aumento de la capacidad de comando del individuo sobre recursos econmicos, independientemente de las reciprocidades familiares o conyugales (Esping-Andersen, 1990: 45).
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universal) y su efecto se manifiesta en trminos de grados de estratificacin social de tal modo que el sistema de polticas sociales traduce y refuerza las desigualdades, los intereses y el poder en la sociedad, reproduciendo el mismo rgimen de bienestar a lo largo del tiempo (EspingAndersen, 1990; Gough, 1999)4 . Esta reproduccin estara dada por: a- un patrn dado de financiamiento (solidario o no; compulsivo o voluntario; de base contributiva o fiscal, o distintas composiciones de estos rasgos); b- caractersticas y rasgos culturales, sistemas de valores, credos y regulaciones religiosas, en especial en lo que se refiere a la esfera familiar de la reproduccin social (las actividades de cuidados domsticos) y a la situacin de la mujer en la sociedad y respecto al trabajo remunerado y no remunerado (Castles, 1993; Sainsbury, 1999; Walby, 2001); c- ideas, intereses y fuerzas polticas dominantes en la sociedad en las distintas etapas de emergencia, desarrollo y reformas de los sistemas nacionales de proteccin social; d- condicionantes histricos e institucionales peculiares, en el entendido que el rgimen es dependiente del derrotero (path-.dependent); es decir, est condicionado por estructuras pretritas y capacidades estatales (policy feedback) y que refleja asimismo en cada momento del tiempo el poder relativo de diferentes intereses y coaliciones polticas; e- influencias, efectos e impactos del sistema internacional, sea mediante procesos de difusin y aprendizaje institucional, sea mediante impulsos, incentivos o vetos, que favorecen o inhiben, en pases individuales, el desarrollo, las orientaciones y los cambios de sus sistemas de polticas sociales debido a que el sistema internacional opera como ventanas de oportunidad para tales procesos (Esping-Andersen, 1990, 2000; Gough, 2000). Como se observa, tanto por las dimensiones como por las posibles combinaciones que resultan de las mismas, la tipologa primigenia de Esping-Andersen se ampla notablemente por lo que desde la perspectiva del anlisis comparado el excesivo formalismo de estas definiciones dificulta la clasificacin de los casos difciles o mixtos (Thret, 1998; 2002)5. Asimismo las tericas feministas han apuntado la inadecuada o ausente consideracin del rol estructurante de la familia, de la dimensin de gnero y de la divisin sexual del trabajo en la previsin social6
4 Gough (1999) didcticamente registra que en trminos de Andersen, un rgimen de bienestar podra ser ecuacionado como Welfare regime = Welfare mix + welfare outcomes + stratification effects. 5 La dificultad es inherente a una metodologa como la de agrupamiento (clustering), construida mediante algunos grandes tipos de equivalencia que se suponen representativos del conjunto de pases, debiendo cada pas ser clasificado en una y en slo una de las clases establecidas. Razn por la cual emerge de pronto el problema de casos de difcil clasificacin respecto de los regmenes de Esping-Andersen, como el del Reino Unido (Theret, 1998; 2002). 6 Sensible a la crtica, Esping-Andersen ha reformulado parcialmente su matriz analtica, atribuyendo un mayor peso al corte de gnero y a la economa domstica/familiar como esfera de la reproduccin social, junto a las otras instituciones de la poltica social.

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Orloff, (1993), (2003); Skocpol, (1992); OConnor, Orloff y Shaver (1999).

En trminos

generales, se le ha criticado la inaplicabilidad de estos conceptos, y por variadas razones: peculiaridades o excepcionalismo del caso considerado Scokpol, (1992); Orloff, (2003); Miyamoto, (2003) se ha mostrado como insuficiente el desarrollo del mismo7. Sensible a las crticas, Esping-Andersen ha explicado que su modelo no haba sido pensado en trminos de tipo-ideal por lo que el estatuto epistemolgico de los tres regmenes no permite su aplicacin de manera generalizada8. En este sentido, los estudios comparados contemporneos comenzaron a explorar la posibilidad de construccin de nuevas categoras de regmenes y de Estado de bienestar. En los pases mediterrneos, Portugal Espaa, Italia y Grecia, por ejemplo, se ha profundizado la caracterizacin histrica de los tipos de Estado de bienestar, considerando entre otros criterios, los condicionantes histrico-culturales y especialmente las variables relacionadas a valores, tradiciones familiares y religiosas, adems de las polticas e institucionales por lo que han permitido identificar las peculiaridades de aquel grupo de pases mediante los conceptos de familias de pases Castles, (1993), modelo de bienestar social del sur Ferrera, (1996), Estado o rgimen de bienestar mediterrneo (Moreno, 2000a) o va media de desarrollo del bienestar Moreno y Sarasa, (1992); Moreno, (2000b). Incluso, se ha afirmado que los sistemas de proteccin social de los pases sur europeos constituiran configuraciones especficas, legtimamente identificadas por caractersticas histricas y culturales comunes, que fundamentaran un cuarto tipo de rgimen de bienestar Flaquer (2000). Existe un fuerte consenso acerca que los rasgos distintivos de los sistemas sur europeos, estos seran: el alto valor simblico y de autoridad de la familia (correspondiente a un bajo nivel de individuacin de sus miembros) a la cual se delega la responsabilidad de los cuidados domsticos; la fuerza del conservadurismo catlico en la orientacin de las prcticas familiares y
En general, se alega el insuficiente grado de desarrollo econmico, social, poltico, institucional, o todos ellos. Sin embargo, no hay evidencias de fuerte correlacin entre la emergencia y la extensin del Estado de bienestar y los niveles y duracin de la industrializacin, revelndose ms significativa su relacin con la urbanizacin (Pierson, 2003; Kuhnle y Hort, 2003). Anticipacin de demandas y respuestas a dficits de legitimacin son argumentos comnmente utilizados por autores que enfatizan la intervencin de factores polticos en la precoz emergencia de sistemas de proteccin social. 8 Los criterios y el proceso de elaboracin de Esping-Andersen no dan margen a dudas, al insistir en los componentes histricos de los conceptos: valores, determinaciones establecidas por el derrotero (path-dependent). Se trata de conceptos cargados de historicidad y, por lo tanto, no pueden y no deben ser extendidos a otras experiencias, al menos hasta que su estudio y confrontacin con las primeras lo autorizasen. No por casualidad el autor ha sido cauteloso en clasificar el Japn, e incluso a Argentina en cualquiera de aquellas categoras, prefiriendo identificarlos como tipos mixtos.
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sociales; en la previsin social, la peculiar combinacin de beneficios ocupacionales, el programa universal de salud y la ausencia de programas nacionales de ingreso mnimo9; finalmente, en las instituciones de la poltica social, adems de la fuerte fragmentacin institucional, una significativa presencia de mecanismos polticos discrecionales de distribucin de beneficios sociales (el corporativismo, el clientelismo y las mquinas de patronazgo, controladas por partidos polticos), Castles, (1993); Ferrera, (1997); Flaquer, (2000)10. De este modo se fue abriendo una fecunda senda de estudios sobre los modernos sistemas de proteccin social en pases y regiones que se modernizaron ms tardamente, como Japn y otros pases del Este de Asia y, en menor medida, los pases latinoamericanos (Draibe, 1989). Los Estudios sobre regmenes de bienestar en Amrica latina A diferencia de Europa y aunque la poltica social de la segunda mitad del Siglo XX ha sido estudiada en mucho de sus aspectos en casi todos los pases latinoamericanos, poca atencin ha sido dada, en cambio, a su carcter sistmico en relacin a la poltica econmica. De all que no se ha profundizado la investigacin respecto a su decisivo papel en la transformacin de la estructura social al viabilizar el traspaso de grandes masas agrarias de la poblacin hacia la vida urbana y al estimular, a travs de sus instituciones, la transformacin del campesinado en modernas clases urbanas asalariadas dando lugar a los nuevos y modernos actores sociales: la clase empresarial y los sectores medios. Hasta 1990 haban dominado los estudios sobre polticas sociales y creacin de instituciones sociales y, posteriormente, pasaron a tener mayor importancia los estudios de las polticas pblicas frente a la pobreza. As, se puede afirmar que ha prevalecido un reduccionismo tendencial de las polticas pblicas y de su investigacin ya que centran la accin en los programas frente a la pobreza diluyendo una visin ms global de las polticas e instituciones sociales Filgueira (2006). En efecto, tradicionalmente, los anlisis tendieron a enfocarse hacia el estudio del sector salarial por lo que el tema de las transferencias monetarias y de servicios sociales se ha centrado en la
Adems de la ausencia de poltica familiar explcita y programas destinados a la familia. Ferrera (2000) y Rhodes (1997) especifican los siguientes rasgos distintivos del modelo mediterrneo: alta fragmentacin corporativa del sistema de seguridad social, internamente polarizado y bastante generoso con grupos privilegiados (pensiones de funcionarios pblicos, por ejemplo); reducida presencia del Estado y conflictiva accin de actores e instituciones; fuerte influencia de la iglesia catlica; persistencia del clientelismo y de mquinas de clientelismo en la distribucin selectiva de las transferencias; un sistema universalista (y no corporativista) de salud; gestin burocrtica poco eficiente, burocratizada y politizada.
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seguridad social. Entre los primeros estudios comparados de la regin, se destaca, el de Mesa Lago (1989) donde, a partir de los sistemas de seguridad social propuso la existencia de tres tipos de pases en Amrica latina; Mesa Lago tom en consideracin el origen temporal de los primeros programas de pensiones y de seguro de enfermedad/maternidad, as como el grado de desarrollo alcanzado e identific tres tipos de pases en el continente que pertenecan a tres diferentes grupos (Mesa Lago, 2004: 13-14): a- el grupo pionero-alto (Uruguay, Argentina, Chile, Cuba, Brasil y Costa Rica) se caracteriz por ser el primero en establecer los sistemas de seguros sociales en la regin, en los aos veinte y en los aos treinta, alcanz la mayor cobertura y desarrollo de dichos sistemas, su poblacin estaba relativamente ms envejecida y su esperanza de vida era mayor, pero los sistemas adolecan de estratificacin, altos costos, dficit creciente y desequilibrio financiero y actuarial. b- el grupo intermedio (Panam, Mxico, Per, Colombia, Bolivia, Ecuador y Venezuela) implement sus programas principalmente en los aos cuarenta y cincuenta, influenciado por el Informe Beveridge y los convenios de la OIT, logr una cobertura y desarrollo medio de sus sistemas, estos estaban menos estratificados, su costo era menor y su situacin financiera mejor que en el primer grupo, aunque algunos ya enfrentaban desequilibrio. c- el grupo tardo-bajo (Paraguay, Repblica Dominicana, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Honduras y Hait) fue el ltimo que introdujo sus programas, en los aos sesenta y setenta, su poblacin era la ms joven y su esperanza de vida la menor, sus sistemas eran relativamente ms unificados y adolecan de menos problemas financieros, pero tenan la menor cobertura y desarrollo que el de los dems grupos. En la actualidad, los pases pioneros se caracterizaran por una cobertura universal o casi universal en servicios de proteccin social bsicos, una marcada estratificacin en la calidad y condiciones de acceso de los mismos, un rango directamente estratificado de servicios para la poblacin, y situacin de masificacin y dficit estructural en materia de recursos y gastos. En el otro extremo, los pases tardos presentaran una baja cobertura poblacional, un limitado men de opciones en materia de servicios y una desproporcionada calidad y cantidad de beneficios a los sectores efectivamente protegidos. Posteriormente, Filgueira, (1998: 83) interpret que el desarrollo de los sistemas de prestaciones sociales se encuentran profundamente ligados al modelo de industrializacin sustitutiva de importaciones por lo que su extensin se encuentra, en parte, ligada al desarrollo de este modelo.

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A partir de esto, elabor una nueva tipologa de estados sociales en Amrica Latina para el periodo 1930 a 198011. En su trabajo diferenci tres tipos de regmenes. El primero, universalismo estratificado (Uruguay, Argentina y Chile), sera el ms cercano al modelo conservador de Esping-Andersen. stos pases coinciden con un desarrollo temprano de sus sistemas de bienestar y se protege a la mayor parte de la poblacin a travs de mecanismos de seguridad social. La caracterstica que presentan son altos grados de desmercantilizacin y una fuerte estratificacin de beneficios y condiciones de acceso a estos mecanismos. En segundo lugar, los regmenes duales (Brasil y Mxico), en los que la estratificacin del modelo anterior se acenta y donde la heterogeneidad territorial es ms acusada; la desproteccin de amplios sectores es el resultado, con una baja intensidad democrtica que favorece este dualismo. Cabe destacar que Filgueras (2001) ha considerado que dentro de los sistemas duales pueden distinguirse dos tipos diferentes de regmenes de bienestar, aquellos que han avanzado hacia el modelo estratificado maduro desde la lgica excluyente de los modelos tardos, el caso emblemtico es aqu Costa Rica, que ha avanzado en niveles de cobertura y oferta y calidad servicios sin incurrir en los errores de estratificacin de los sistemas pioneros. Por ltimo, los regmenes excluyentes (Repblica Dominicana, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Bolivia, Ecuador), con sistemas elitistas y excluyentes de seguridad social (slo cerca de 20% de la poblacin incorporada) y duales en educacin; el autor destaca que en estos regmenes, elites se apoderan del aparato estatal, extraen rentas de economas primarias y evitan la generacin de bienes colectivos. Un pas que escapa a estas clasificaciones sera Costa Rica ya que cuenta con una prctica universalidad en servicios de salud y educacin, y una alianza entre pequeos y medianos productores rurales con trabajadores urbanos; sin embargo, algunas caractersticas lo alejan del rgimen socialdemcrata como es el caso de la expansin de los sectores informales sin cobertura. En un trabajo posterior, Filgueira (2001) avanz hacia el anlisis del perodo post-reformas (1980/2000). Su conclusin fue que desde la dcada de los 80, incluso aquellos pases con una vocacin ms universalista en sus programas sociales (Argentina, Chile y Uruguay) han reorientado su matriz de bienestar, aunque de forma diferenciada: liberal en el caso Chileno;

Bate (1981) defendi un argumento similar al sostener que el objetivo social primario de los gobiernos era desarrollar un orden industrial moderno. Asimismo, Kurtz (2002) ha mostrado la relacin existente entre la estrategia industrializadora y la poltica social del perodo.

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corporativo a la continental en el caso uruguayo; y con mixturas hbridas en el caso Argentino (Filgueira, 2001: 171). Siguiendo una lnea similar a la planteada por Filgueira, Barba (2004) se refiri a regmenes universalistas (incluye a Chile, Argentina, Uruguay y Costa Rica), duales (Brasil, Mxico, Colombia y Venezuela) y excluyentes (la mayora de los pases de Centroamrica con excepcin de Costa Rica y Panam) y Ecuador, Per, Bolivia y Paraguay. En este caso, los regmenes duales y excluyentes de la regin, se destacan por el aumento de la heterogeneidad tnico-cultural, el carcter regresivo de los sistemas de proteccin social (mayor en los segundos) y el fuerte grado de informalidad de los mercados laborales. Huber y Stephens (2005) acordando con la tipologa presentada por Filgueira coincidieron en que la cobertura del sistema de seguridad social, el sistema de salud y las polticas educativas, junto con la extensin del gasto sobre esas reas, son caractersticas relevantes para establecer una tipologa de regmenes de bienestar. A pesar de ello, Huber y Stephens realizaron una tipologa para el periodo 1970-2001, tomando en cuenta como variables la cobertura de gasto y la asignacin de la inversin social e identificaron cuatro conglomerados con grados descendentes de cobertura y esfuerzo social. El primero estara integrado por Chile, Argentina, Uruguay y Costa Rica. En el segundo encontramos a Brasil y Mxico. En el tercero a Bolivia, Ecuador, Per, Colombia y Venezuela. Finalmente, el cuarto conglomerado rene a Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua. stos autores pretendieron identificar regmenes de bienestar exitosos en Amrica Latina y concluyeron que Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay como los pases que alcanzaron los mejores resultados en sus polticas de bienestar y su xito estara dado por sus bajos niveles relativos de pobreza e inequidad y sus altos niveles de capital humano, gasto social como porcentaje del PBI y la asignacin de beneficios de una manera progresiva12. En una lnea argumental similar, (Gough, 1999) y Gough y Wood (2004) analizaron pases de frica, Asia y Amrica Latina. Su tesis era, sintticamente, que los regmenes identificados por Esping-Andersen son en realidad tres variantes de una misma familia: la de regmenes estatales de bienestar y que slo se encuentran en pases que cuentan con Estados legtimos y mercados laborales, en los cuales la mayora de la poblacin es exitosamente protegida por estas dos instituciones.
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stos autores, indicaron que en Amrica Latina, los Estados no regulan

De acuerdo a ese criterio no hay muchos regmenes de bienestar exitosos en Amrica Latina. Todos los pases han tenido una gran parte de la poblacin viviendo debajo de la lnea de la pobreza en los 90' y casi todos han tenido grandes grupos de poblacin accediendo a una educacin y a un sistema de salud de baja calidad. En general todos los regmenes son dbiles en sus polticas contra la pobreza para la poblacin en edad de trabajar (Huber-Stephens, 2005)

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fuertemente a los mercados y los mercados laborales frecuentemente excluyen a la mayora de la poblacin por lo que gran parte de la produccin del bienestar descansa ms bien en las familias y las redes sociales de apoyo (Gough y Wood, 2004). Siguiendo el modelo propuesto por (Gough, 1999: 15) su anlisis sostiene que cuanto menor el peso relativo de las polticas pblicas, ms relevante es ampliar el anlisis al mercado laboral y los arreglos familiares y comunitarios. Concretamente, Gough y Wood encuentran en Amrica Latina, que la mayora de la poblacin depende de arreglos familiares y comunitarios por lo que consideran que todos los regmenes poseen un elemento de informalidad. En una lnea argumental similar, Barrientos (2004) sostiene que en las ltimas dos dcadas Amrica Latina pas de un rgimen de bienestar conservador-informal, a otro liberal-informal. El primero comparta rasgos importantes con los corporativos conservadores identificados por Esping-Andersen en Europa continental por lo que la principal fuente de proteccin eran sistemas estratificados de seguridad social, asociados al empleo y destinados slo al trabajo formal, mientras que el trabajo informal dependa de sus ingresos y estrategias familiares para hacer frente a riesgos como la enfermedad y la vejez. La diferencia, no obstante, es que en las ltimas dcadas la transformacin del modelo sustitutivo de importaciones por un modelo orientado hacia el crecimiento del sector externo se dio en un contexto de fuerte autoritarismo y debilidad para encarar procesos de oposicin a las reformas, de all que los riesgos afrontados colectivamente se han reducido, las polticas pblicas se han replegado, y las personas quedaron crecientemente librados a su propia suerte por lo que la regin se ha acercado al rgimen liberal que encontramos en el norte pero, a diferencias de aquel, carece de programas focalizados slidos por lo tanto, Barrientos (2004: 168) concluye que estamos ante la transformacin hacia el predominio de un rgimen liberal- informal13 en el continente. Con algunas diferencias en el diagnstico, Juliana Martnez (2005a, 2005b) tambin ha revisado los regmenes de bienestar en Amrica Latina. Martnez (2005a) intent identificar diferentes tipos de regmenes de bienestar en 18 pases para el periodo 1999-2004 e identific cuatro conglomerados de pases en base a cuatro dimensiones principales.

13 ste rgimen se caracterizara por: un incremento de los cuasi-mercados en la provisin pblica, una mayor presencia del sector no lucrativo en el sector de los servicios de bienestar, una desregulacin de la contratacin laboral, una menor presencia de la seguridad social y una mayor individualizacin en la compra del bienestar mediante ahorros personales y capitalizacin, as como una generalizacin de la mercantilizacin de los riesgos sociales (Moreno, 2007: 16).

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En primer lugar, consider el acceso al mercado laboral y a lo ingresos, como una dimensin que refleja la capacidad del mercado laboral para proveer trabajo remunerado, la calidad del trabajo segn la estabilidad del mismo, la proteccin social y otro tipo de garantas laborales. En segundo lugar, utiliz la participacin relativa de las familias, las polticas pblicas y el mercado como dimensin que toma en cuenta la prestacin de los servicios claves (salud y educacin) para la inclusin y la movilidad social. En esta dimensin consider las condiciones generales de acceso al mercado laboral, la participacin del Estado en servicios tales como guarderas o disposiciones de licencia por maternidad, entre otras (Martnez, 2005a: 21). En tercer lugar, evalu el desempeo del rgimen mediante un anlisis de la mortalidad infantil, la esperanza de vida al nacer, la poblacin por debajo de la lnea de la pobreza, la satisfaccin con las instituciones y la seguridad ciudadana. Finalmente, consider las condiciones sociodemogrficas y socioeconmicas de cada pas en cuestin. Con un bajo grado de homogeneidad, el primer conglomerado de pases presentados por Martnez rene a Argentina y Chile (regmenes productivista-informal). El segundo grupo, (el ms heterogneo) se puede dividir en dos subgrupos: por un lado Brasil, Panam y Uruguay, y por otro a Costa Rica y Mxico, en estos casos son regmenes proteccionista-informal. Finalmente, los dos ltimos conglomerados son altamente homogneos. El tercer grupo (informal asistencial) rene siete pases: Ecuador, El Salvador, Guatemala, Colombia, Venezuela, Per y Repblica Dominicana. El cuarto conglomerado (altamente informal) por su parte comprende cuatro pases: Bolivia, Honduras, Nicaragua y Panam. Tomando en cuenta el porcentaje de la PEA asalariada, Martnez sugiere que los pases del primer conglomerado presentan un grado mayor de formalizacin del mercado laboral. Este grupo muestra adems la menor proporcin de poblacin independiente no calificada (Martnez, 2005 a: 27). Sin embargo, la proporcin de la PEA cubierta por la seguridad social es mayor en los pases del segundo conglomerado (Brasil, Costa Rica y Uruguay). En relacin al consumo privado de servicios, especialmente a la matricula privada, Martnez encontr un contraste entre los conglomerados 1 y 2, siendo el nico indicador que ubica a los dos conglomerados de forma opuesta. El primer grupo de pases presenta el porcentaje ms alto de matrcula privada, mientras que el segundo mantiene los valores ms bajos de los cuatro conglomerados. Esto sugiere que los pases del conglomerado 2 cuentan con servicios ms extendidos y universales que el conglomerado 1, en dnde predominan los servicios focalizados de educacin pblica (Martnez, 2005 a: 27). Respecto a la proporcin de la PEA ocupada en el sector pblico, puede decirse que

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los pases del primer conglomerado cuentan con un Estado ms grande que el resto (16,10%), siendo algo menor en los pases del segundo conglomerado (14,10%). En el mismo sentido, el gasto pblico por habitante (tanto en salud y educacin como social en general) es mayor en el primer conglomerado aunque al interior de los conglomerados existen variaciones significativas. Eso mismo sucede cuando se observa la composicin del gasto en inversin social. Mientras los pases del conglomerado 2 invierten ms recursos en seguridad social, los pases del conglomerado 1 lo hacen en programas focalizados. Por lo que, los datos indicaran que los sectores medios del conglomerado 1 han abandonado ms los servicios pblicos que los sectores medios del conglomerado 2. Finalmente, vale destacar las diferencias existentes en trminos socioeconmicos. El mayor ingreso por habitante lo encontramos en el primer conglomerado, descendiendo notoriamente en el resto. A pesar de ello, la concentracin del ingreso es menor en los pases del conglomerado 2. En este caso, mientras Brasil es el pas que presenta una mayor concentracin del ingreso y por tanto la mayor desigualdad de la regin, Uruguay y Costa Rica cuentan con la menor desigualdad y concentracin del ingreso. Martnez concluye (de manera similar a Barrientos) que los regmenes latinoamericanos son en alguna medida informales, dado que la mayora de la poblacin no puede superar la inseguridad econmica y los riesgos sociales que ello implica mediante su participacin en el mercado laboral. Esto hace que la seguridad econmica de las personas dependa en gran medida de la existencia de arreglos familiares y comunitarios (Martnez, 2005 a: 30)14. A diferencia de Martnez, Draibe y Riesco (2007), consideran que el desarrollo de los regmenes de bienestar latinoamericanos posee semejanzas con el caso asitico, fundamentalmente con aquellos rasgos definidos por Kwon (2005). Desde esta perspectiva plantean la existencia del Estado de Bienestar Desarrollista Latinoamericano15 que, a partir de los procesos de reforma se encuentran en un proceso de transicin. En este caso el bienestar se encontrara asociado a la industrializacin tarda de la regin, en un contexto caracterizado por Ottone (2000) como de Estado post-oligrquico.

El exhaustivo trabajo de Martnez, paradjicamente, no ha tomado en consideracin indicadores respecto a los sistemas de pensiones (anteriores o posteriores a los perodos de reforma). 15 Refirindose a Chile, Ottone y Vergara (2005) hablan de un modelo de desarrollo progresista.

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En este caso, el Estado aparece como el gestor del proceso de modernizacin de la segunda mitad del siglo XX, y su crisis se encontrara en cierto modo asociada al xito de algunas de sus polticas, como la rpida urbanizacin y la masificacin de la educacin bsica, que terminaron por hacer inviables las limitaciones del modelo, los lmites sociales del crecimiento (Del Valle, 2009). En sentido contrario Barrientos (2004), sostiene que el bienestar anterior a los aos 80 se encontraba, efectivamente, asociado a la estrategia de sustitucin de importaciones, impulsada por la CEPAL pero que su orientacin era hacia un rgimen de bienestar de tipo conservador con altos niveles de informalidad laboral, que mantena semejanzas con el modelo mediterrneo de Estado de bienestar de la misma etapa. Los procesos de reformas, en este caso, concluye Barrientos han conducido hacia la convergencia de un nico modelo liberal-informal. Al respecto, el peso del sector informal, ha sido una de las dimensiones incorporadas en el anlisis de Marcel y Rivera (2008). stos plantean la necesidad de incluir a la economa informal16 a los suministradores clsicos de bienestar. Siguiendo una lnea argumental similar a Gough y Wood (2004), en su anlisis sobre 17 pases, identifican una variante de Estado de bienestar potencial all donde el Estado comparte el papel de suministrador de bienestar con alguno de los otros suministradores clsicos y concluyen que, en la regin existen cuatro categoras de regmenes informales (estatalizado, dual, desestatalizado e informal puro), en los que se incluyen nueve pases con claro predominio de la informalidad: Colombia, Panam, Bolivia, Per, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay. En los regmenes estatalizado y duales las empresas coadyuvan parcialmente al suministro de bienestar, al igual que lo hace el Estado en Bolivia, por lo que estos tres pases entraran en la categora de regmenes duales informales, mientras que los otros seis se definiran como informales desestatalizados. En el planteo de Marcel y Riviera (2008) Brasil y Uruguay se encontraran cercanos al modelo socialdemcrata de Andersen pero con niveles de equidad muy distantes de los estndares

16 Este estudio no incluye a la Repblica Dominicana. El anlisis toma en consideracin 40 variables: 13 relacionadas con la provisin de servicios por el Estado (incluyendo a la seguridad social, con indicadores como nivel de cobertura, desempleo y pensiones); 4 por el mercado; 7 por la familia; 4 por las empresas, y 12 por la economa informal (esta ltima comprende desde la economa gris, la economa en sombra o la economa negra, hasta la economa criminal).

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europeos, por lo que los autores optan por encuadrarlos en el rgimen de Estado de Bienestar Potencial17. Limitaciones del concepto de rgimen de bienestar para el caso latinoamericano A diferencia del planteo de Draibe y Riesco (2007), los anlisis han tendido a privilegiar el rol protector del Estado frente a su capacidad de intervencin en reas productivas; segundo, salvo los casos de Martnez, Barrientos y Marcel-Riviera, se ha asumido que slo existen tres mbitos capaces de proveer bienestar: el Estado, el mercado y la familia y, tercero, (con la excepcin de Marcel Riviera) no se ha prestado suficiente atencin al lugar que ocupa la economa sumergida en el contexto latinoamericano. En el planteo de Andersen, ste vincul la provisin de bienestar con amplios procesos polticos y econmicos argumentando que un nmero distintivo de regmenes de Estado de bienestar surgieron en los pases capitalistas avanzados en el periodo de la posguerra, a los que denomin liberal, conservador y social demcrata18. stos se distinguen por la manera en que se tiene acceso a los derechos sociales, particularmente en cmo se gana el mantenimiento del ingreso y sostuvo que el aspecto crtico del sistema de beneficios es su capacidad para la desmercantilizacin, o el grado en que los individuos o familias pueden sostener un estndar de vida socialmente aceptable, independientemente de la participacin en el mercado. En contraposicin, a la hora de tipificar los Estados de bienestar existe una tendencia analtica, en la que han insistido buena parte de los investigadores de las polticas sociales, que considera aisladamente la produccin de bienestar de las instituciones estatales. Asimismo, existen tres premisas sobre las que se asienta la propuesta de Andersen que dificultan su adecuacin al estudio de los regmenes de bienestar en Amrica Latina. En primer lugar, y tal como ha tendido a suceder en los estudios sobre las polticas sociales en el sudeste asitico (Del Valle, 2008) se intentan aplicar las tipologas de los regmenes de bienestar de las economas desarrolladas a otras realidades. As, por ejemplo, Esping Andersen plantea la posibilidad de un hbrido de los regmenes conservador y liberal, para el caso de Japn (EspingHistricamente, el primer grupo es el que se ha beneficiado de un proceso de modernizacin ms largo y profundo; los tres pases que forman el segundo grupo se caracterizan por disponer el Estado de abundantes recursos provenientes del petrleo (un 30% de los ingresos totales, en promedio), lo que les ha permitido descuidar el desarrollo de las fuentes fiscales ordinarias y la prctica del clientelismo y el oportunismo poltico; el tercero incluye a tres pases con fracturas y conflictos internos de carcter estructural; finalmente, en el cuarto grupo se dan relaciones precapitalistas y premodernas, con un escaso grado de institucionalizacin poltica. 18 El concepto de rgimen de bienestar se refiere a los modos en que se reparte la produccin de bienestar entre el estado, el mercado y las familias (Esping-Andersen, 1999: 102).
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Andersen, 1997: 122-124) y, no obstante, a pesar de subrayar las especificidades japonesas, concluye que se trata de un tipo de rgimen conservador sobre todo por el corporativismo de la seguridad social y el familiarismo Esping-Andersen (1997: 124)19. En el caso latinoamericano, a diferencia de Europa, no han prevalecido de manera duradera la democracia, ni se han garantizado todos los derechos civiles o polticos o se han desarrollado significativamente los derechos sociales para toda la poblacin. Asimismo, la clase obrera, en la mayora de los pases no ha sido un factor crucial en la evolucin de la poltica social. Los niveles de industrializacin e ingreso que han distinguido a los pases Europeos son muy superiores a los de los pases de Amrica Latina en los que el mercado se ha caracterizado por la segmentacin y la formacin de oligopolios o monopolios y no se han mostrado permeables a una salarizacin universal de la fuerza de trabajo. Si bien, en algunos pases es posible encontrar modelos de contrato social surgidos del acuerdo entre el capital, el trabajo y el Estado que guardan semejanzas con los regmenes conservadores, hay que destacar que, junto a stos han coexistido formas de negociacin, identidad y movilizacin polticas basadas en factores regionales, locales, tnicos, religiosos, raciales, etc., que directamente han influido en la evolucin de bienestar, as como en los beneficios y servicios ofrecidos por las instituciones de los sistemas de prestaciones sociales. Por ltimo, en Amrica latina a diferencia de los regmenes de bienestar clsicos existe un conjunto de medidas que se consideran sociales y escapan a los prototipos occidentales: el subsidio al consumo, las reformas agrarias, el otorgamiento de micro crditos, la dotacin de servicios urbanos, entre otras. Al margen de esto, resulta claro que los niveles de bienestar alcanzados para la mayora de la poblacin, en Amrica latina son muy inferiores a los que caracterizan a las economas Europeas. En segundo lugar, no puede hablarse de esta regin como si fuera una realidad homognea ya que existen grandes diferencias: territoriales, demogrficas, etno-culturales y tambin macroeconmicas como las dimensiones del producto interno bruto, la de los procesos de industrializacin y sociales, como la de los indicadores sociales y la desigualdad entre los pases que la integran.
El argumento que esboza en defensa de esta posicin es la economa de medios analtica, aunque acepta que con otras tipologas se podran obtener logros de una mayor finura de clasificacin, de una mayor capacidad de matizacin y de una mayor precisin.
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En el rea del bienestar, existen enormes disparidades en materia de gasto social entre aquellos pases que como Uruguay, Argentina, Costa Rica, Chile o Brasil hacia 1980-1981 gastaban como promedio el 16% del PIB, mientras que Venezuela, Ecuador, Nicaragua, Mxico y Colombia gastaban el 10,1%, promedio muy cercano al promedio regional, y otros como Per, Paraguay, Bolivia, Guatemala y Honduras gastaban menos de la tercera parte que los primeros y la mitad que los segundos, pues en promedio desembolsaban el 5% del PIB20. Tambin hay que destacar que no todos los sistemas de prestaciones sociales en Amrica Latina fueron creados al mismo tiempo. De all la propuesta de Mesa Lago (1989) de clasificarlos en funcin del momento cuando fueron creados. An en el perodo previo a las reformas estructurales, los pases latinoamericanos mostraban una profunda disparidad y los Coeficientes de Gini a nivel urbano fluctuaban entre 0,43 en el caso de Uruguay y 0,59 en el de Brasil (Altimir, 1995). En un estudio comparado sobre datos de pobreza urbana, rural y total en 10 pases de Amrica Latina durante los aos setenta y ochenta Altimir (1995) ha mostrado disparidades similares. Por ltimo, una tercera premisa asume que la aplicacin de agendas de reforma econmica y social semejantes en distintos pases producir resultados parecidos. Existe, al respecto cierto consenso regional sobre la necesidad de reemplazar el viejo modelo estatista de industrializacin orientada al mercado interno, por otro modelo de mercado orientado a las exportaciones. En el terreno de los regmenes de bienestar, tradicionalmente se ha considerado que Amrica latina comparta aspectos de los regmenes conservadores o corporativos, aunque con caractersticas propias. As, se suele decir que: al igual que en los regmenes conservadores europeos el eje era esencialmente poltico, pues conceba el bienestar de manera corporativa y asuma como problema fundamental preservar las diferencias de estatus. Al mismo tiempo, se sostena que se privilegiaba una lgica laboral gobernada por el breadwinner system, en el que la familia y particularmente las mujeres eran las responsables de transferir servicios de bienestar, mientras los hombres adultos desempeaban el papel de proveedores y portadores de derechos para el resto de la familia a travs del empleo formal.

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Sobre la evolucin del gasto social en Amrica latina ver Cominetti y Ruiz (1998).

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La otra caracterstica similar es que la institucin fundamental del paradigma latinoamericano era el seguro social ligado al empleo formal y que, aunque su cobertura tendi a crecer gradualmente en Latinoamrica se distingui por su carcter excluyente y regresivo, ya que slo incorpor a los miembros de la coalicin social que impuls el proyecto industrializador: las organizaciones obreras y las clases medias, forjadas por los sectores modernos de la economa y el Estado. El resultado fue que, en Amrica Latina, los sistemas de seguro social corporativos, excluyentes y no democrticos no permitieron un proceso expansivo de derechos y ciudadana social sino de relaciones clientelistas; que el paradigma puede caracterizarse como conservador y no democrtico debido a que sigui una lgica de incorporacin controlada de grupos emergentes a los beneficios de la economa poltica regional. Se suele sostener que este sistema gener un gasto social deficitario y polticas sociales regresivas, segmentadas y fragmentadoras que ubicaban en la cima de los sistemas de bienestar a los miembros del sector pblico y los empleados del sector industrial de alta tecnologa, y en los stanos a los trabajadores del sector informal y a quienes laboraban en el sector rural; y favorecan altos niveles de desigualdad en la distribucin del ingreso, la cobertura de la proteccin social y la calidad de los servicios sociales. Al respecto, se asume que la crisis econmica latinoamericana de 1982 redefini el escenario para la intervencin estatal y consolid a nuevos actores globales y locales que pusieron en marcha una agenda econmica y social radicalmente distinta a la de la industrializacin va sustitucin de importaciones impulsada hasta aquel entonces por los Estados desarrollistas aunque no se depara en el hecho que el Estado desarrollista tendi a prevalecer por sobre el Estado social ya que el Estado ha privilegiado polticamente a la cuestin econmica por sobre la social (Del Valle, 2008). Por otra parte, el Welfare State europeo surgi como un efecto del desarrollo del mercado sin inversin directa del Estado por lo que la economa se transform en el mecanismo ms dinmico de la vinculacin entre Estado-sociedad. En Amrica latina, ante la ausencia de dinamismo econmico el Estado afront la responsabilidad de convertirse en agente activo del desarrollo capitalista y estimular la inversin industrial21. En este sentido, una de las diferencias entre la evolucin del fordismo (como modo de organizacin de la produccin) en los pases industrializados y el fordismo dentro de los pases

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Probablemente, se pueda sostener que la nica excepcin de un Estado benefactor y desarrollista fue la Alemania de Bismark.

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perifricos ha sido que en los primeros22, las relaciones salariales se generalizaron cada vez ms y los sectores no capitalistas (campesinos, artesanos, etc.) redujeron su participacin en la produccin y en el empleo23. Esto ocurri principalmente en el contexto de la regulacin fordista (vinculacin entre productividad y salarios) por lo que la mayor productividad incidi en el incremento de la demanda por bienes de consumo, y 'la produccin capitalista se expandi hacia bienes previamente producidos principalmente por los sectores no capitalistas as como hacia nuevos bienes (duraderos)'. En Amrica latina este proceso se dio slo parcialmente, por lo que se profundiz la heterogeneidad estructural y por ello, a pesar de las tasas de crecimiento, las actividades formales no se expandieron al ritmo necesario como para reducir el peso de sector informal y debido a la debilidad del vnculo entre la productividad y la demanda interna en el contexto de una economa segmentada, la transformacin fordista del mercado de trabajo avanz slo parcialmente24. Por ltimo, un tema que ha sido soslayado es la cuestin del mercado informal. Generalmente se asume que el crecimiento de ste mercado significa residualismo. Al respecto, el concepto de rgimen al no profundizar sobre las formas de intervencin del Estado en la economa no considera el rol del Estado en el desarrollo del mercado informal. Por todo esto, tanto el concepto de Estado de Bienestar como el de rgimen se presentan como analticamente insuficientes para la comprensin del contexto latinoamericano y nos obliga plantear una forma alternativa para el anlisis comparado. El sector informal como proveedor de bienestar Draibe y Riesco (2007) han planteado la relacin entre Estado y Economa y, en este sentido se puede sealar que la tesis es que en toda sociedad con economa de mercado, las formas de intervencin estatal en las relaciones sociales se derivan de la relacin sistmica que existe entre el Estado y la economa.

Vase al respecto la discusin sobre estas diferencias en Weller (1998). Razones de espacio dentro de este trabajo me impiden desarrollar el debate sobre el trabajo domstico como principal segmento de trabajo no asalariado en estos pases. Un anlisis sobre los esfuerzos para incluirlo en la medicin del empleo y del producto, vase Benera (1991: 1547-1560). 24 El resultado de la modalidad de desarrollo en el mercado de trabajo entre 1950 y 1980 ha sido resumido como: "incorporacin y exclusin social, simultneamente" (PREALC, 1991: 2). Esto significa que, mientras una proporcin creciente de la PEA logr incorporarse en actividades dinmicas, una proporcin importante de las personas, que en el contexto de procesos entrelazados de atraccin y expulsin, sali del sector agropecuario y en gran parte migraron hacia las grandes urbes, solamente pudieron ocuparse en actividades de baja productividad y bajos ingresos laborales.
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Aunque stos autores no analizan tericamente los modos de intervencin Estatal, para elucidar esta cuestin utilizar la diferenciacin realizada por Offe (1990) sobre las diversas actividades estatales orientadas al bienestar. Offe identifica dos grandes conjuntos de actividades que lleva adelante el Estado: las primeras son distributivas (asignativas), se orientan hacia la distribucin de la renta y se pueden dividir en asistencia social directa (transferencias monetarias o de bienes) y seguridad social (pensiones, seguros, etc.) orientados hacia la poblacin que se considera en situacin de necesidad. Las primeras corresponden a lo generalmente se denomina desarrollo social y las segundas a previsin social. Dentro de ste conjunto, se incluye un rea de transferencias monetarias menos visible pero no, por ello, menos importante a la que Titmuss (1966) defini como bienestar fiscal (exenciones y desgravaciones impositivas, poltica tolerante con la evasin, acceso a crdito subsidiado por el Estado, etc.). En otras palabras, la distribucin se refiere a la intervencin mediante la cual el Estado asigna recursos que ya controla o que consigue mediante el ejercicio coercitivo (mediante leyes, decretos, etc.) a los efectos de garantizar los procesos de acumulacin de capital. As, la gestin de la demanda agregada mediante recursos de propiedad estatal (impuestos o gasto pblico) es un ejemplo de funciones distributivas que puede estar dado por dos factores: primero, como resultado de la lucha poltica directa entre intereses contrapuestos; segundo, como resultado de la cambiante naturaleza de la acumulacin dada su estructura competitiva de relaciones entre unidades de capital y que obliga al Estado a intervenir para resolver los procesos que el mercado no puede resolver. Pero la distribucin slo puede desarrollarse si el Estado produce, efectivamente, intervenciones en los procesos de acumulacin de capital que le garanticen su continuidad. Es decir, con actividades productivas, que implican la necesidad de reorganizar y construir aparatos estatales para los propsitos de intervencin, esta afirmacin se apoya en el supuesto que: dadas las funciones productivas estatales, han de producirse los medios o mecanismos para tal intervencin (Offe, 1974). Las actividades productivas, se relacionan con la produccin de servicios de bienestar social (salud, educacin, vivienda, etc.) e inters pblico general (caminos, comunicaciones, etc.). A su vez, el Estado puede adoptar tres estrategias diferentes respecto al proceso de acumulacin de capital: mantenimiento de una produccin generalizada de bienes, universalizacin de la forma mercanca y reproduccin y reestructuracin del capital.

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Ahora bien, si el Estado optase por una estrategia de no-intervencin esta podra verse limitada por los fallos que presenta el mercado en lo referido a su capacidad en la regeneracin de las formas mercancas y en la acumulacin25. Al respecto, el Estado puede intervenir por medio de medidas que protejan (por medio de subvenciones o aranceles) facilitando la supervivencia de formas no-mercancas en condiciones creadas por el propio Estado hasta que pueda retomarse el proceso de acumulacin. El problema derivado de este modo de intervencin es la posible crisis fiscal o incremento de la presin impositiva. Por ltimo, el Estado puede intervenir produciendo la conversin administrativa en mercanca, por medio de la que el Estado crea las condiciones en las cuales los valores pueden funcionar como bienes (Offe y Ronge, 1976: 143) Estas afirmaciones poseen un inters fundamental para el entendimiento de los modos de intervencin estatal y las formas de vincularse con la sociedad, es decir, con la ciudadana. Ciertamente, toda accin estatal para controlar huelgas, por ejemplo, es una intervencin para evitar que el trabajo renuncie a su estatus de mercanca; la decisin de permitir el avance de los servicios privados en reas de salud o educacin por medio de leyes que reglamentan su funcionamiento, a su vez, implican la intervencin en procesos de apoyo a la mercantilizacin de stos bienes. Visto as, la existencia de actividades sumergidas puede ser interpretada como el resultado de las formas de intervencin estatal. Al respecto, los anlisis sobre los sistemas de bienestar han eludido una cuestin fundamental, a saber: analizar si stas actividades deben ser interpretadas como estructurales o como simples reflejos de transformaciones coyunturales en el camino hacia la modernizacin. ende, se ha interpretado bienestar. Polanyi (1989) ha demostrado que el avance de la industria slo ha logrado sustituir, en parte, a las relaciones pre-industriales pero que no ha negado el desarrollo de una
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En este sentido, se ha tendido a creer que el

desarrollo econmico trae aparejado una mercantilizacin de las relaciones sociales y, por que toda economa deba tender hacia transacciones de tipo monetario y de mercado y, en ese marco se asumi al mercado como proveedor de

En realidad el mercado tiene que ser comprendido como un complejo de tensiones que producen reacciones sociales y no como un regulador social per se tesis de la funcin alocativa de la fuerza de trabajo-. Esto se debe a que el mercado por s mismo no podra nunca ocupar a toda la fuerza de trabajo disponible. Sobre este punto ver Berger y Offe (1984: 101-133).

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economa social. An en pases con capitalismo avanzado26 existen importantes sectores de la poblacin y un amplio nmero de relaciones que quedan fuera de la corriente central del mercado y que se han configurado como un modo de vida que tiene en comn el hecho de encontrarse al margen de los controles estatales. Aunque el trmino informal surgi en estudios sobre las ciudades del tercer mundo el inters sobre este tpico ha ido en aumento. Los procesos de urbanizacin y el crecimiento de la vida urbana han sido acompaados por el incremento de stas actividades27 al punto que se puede afirmar que la extensin de actividades y ocupaciones informales es el resultado del desarrollo del capitalismo tardo; un conjunto de soluciones para la supervivencia material; y que son posibles en la medida que existe un conjunto de relaciones sociales pre-modernas apoyadas sobre un andamiaje normativo moderno. Asimismo, la existencia de un sector informal donde abundan trabajos serviles, con relaciones directas de subordinacin, sin tradiciones laborales consensuadas y con predominio de fuerza de trabajo proveniente de sectores marginales ha sido una constante en la historia moderna. En este sentido, se podra afirmar que no existe un mercado sino dos. En trminos de los procesos de acumulacin de capital resulta evidente que la informalidad no puede funcionar gracias a un proceso de redistribucin de los excedentes sociales a favor de las clases poseedoras. Sin embargo en la medida que los empresarios de estos sectores informales no pagan impuestos, seguros sociales, etc, la reproduccin de esta fuerza de trabajo (en virtud de los bajos salarios) solo pareciera posible gracias a la existencia de salarios indirectos retribuidos por el Estado por medio de: seguros de desempleo, servicios sociales, etc. El problema, no obstante, es ms complejo ya que el mercado laboral se encuentra fraccionado y la fuerza de trabajo presenta una nueva forma cada vez que consume, produce y se transforma en una alternativa para la venta de fuerza de trabajo. Al mismo tiempo, el sector informal produce flujos monetarios haca el mercado formal e incluso suplanta servicios o bienes que el

Desde fines de la dcada de 1970 el debate sobre la informalidad en pases con capitalismo avanzado ha dado lugar a una extensa literatura Bawly (1982); Feige (1989), entre otros. 27 En los aos 80 la Organizacin Internacional del Trabajo y el Banco Mundial (entre otras organizaciones) indicaron el milagro econmico del sector informal de las ciudades del tercer mundo y plantearon la posibilidad de promover el desarrollo industrial sobre la base de este sector.

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mercado provee y interacta en las pautas de estratificacin y en el crecimiento econmico y en los niveles de ingreso y la calidad de vida de amplios sectores de la poblacin. Aunque la proliferacin de actividades informales, se encuentra presente en todos los pases latinoamericanos su peso en la estructura ocupacional no es el mismo aunque la capacidad de generacin de empleos asalariados es un indicador del dinamismo de las economas nacionales, de su estructura y progreso es necesario destacar que frente a la asignacin ineficiente del mercado de trabajo asalariado, las personas desarrollan la actividad independiente y el micro-emprendimiento dando lugar, dependiendo de la poltica estatal, al desarrollo de una estructura de oportunidades para la informalizacin de las relaciones laborales (Del Valle, 2006: 82). En este sentido, la pregunta debera ser si, en realidad nos encontramos frente a diversos sistemas de bienestar o frente a un nico modelo productivista con diferentes desarrollos?. Defino a un sistema de bienestar productivista, como aquel que, en primer lugar privilegia al trabajador ocupado formalmente. Esto se traduce en una canalizacin de la proteccin social principalmente a los trabajadores asalariados de los sectores pblico y privado y en un fuerte estmulo a la independencia familiar e individual frente al Estado. El productivismo, promueve polticas que des-estimulan la dependencia del Estado y, a la vez, promueve fuentes privadas de bienestar canalizando recursos de la seguridad social hacia las inversiones en infraestructura. En este sentido, la relacin poltica social-poltica econmica se caracteriza por una estricta subordinacin de la poltica social a los objetivos de la poltica estatal cuyo resultado es la dependencia de los derechos sociales a la insercin productiva de las personas. el refuerzo deliberado de los factores productivos de la sociedad; y relaciones Estado-mercado-comunidad orientadas hacia el crecimiento econmico. 3 La tesis respecto a los sistemas productivistas implica afirmar que las polticas pblicas han promovido el desarrollo del mercado (regmenes productivistas) otorgando prioridad a la mercantilizacin de la fuerza de trabajo (commodification) con el fin que esta sea funcional a los objetivos de la acumulacin y reproduccin. Esta distincin es til a los fines de comprender el modo en que el Estado asigna recursos pblicos, en la medida que partamos de aceptar que, en

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pases con economa de mercado, las personas viven de su fuerza de trabajo, por lo que esta fuerza se encuentra, efectivamente, mercantilizada28. En este sentido, si el productivismo se define por que el Estado asume una funcin compensatoria del mercado que contina siendo el principal proveedor de bienestar, lo primero que habra que analizar, para el caso Latinoamericano, son las caractersticas que el mercado de trabajo posee y como impacta en los procesos de estratificacin, para luego analizar el rol del Estado sobre dichos procesos. Al respecto, se podra afirmar que, en todos los pases existe una ciudadana restringida antes que una ciudadana asistida Bustelo (1997) debido a que las propias caractersticas del mercado laboral, la estructura ocupacional y el sistema de bienestar restringen el acceso y la capacidad de inversin pblica para extender la cobertura de manera universal. En este sentido, habra que ponderar los efectos de la transicin demogrfica sobre los sistemas latinoamericanos ya que en el marco de cambios demogrficos y culturales, la doble transicin, hacia la democratizacin y la liberalizacin de los mercados transform aspectos importantes de la vida cotidiana: las mujeres ingresaron masivamente al mercado laboral; las familias se diversificaron; los servicios pblicos se privatizaron; y economas relativamente cerradas se abrieron a la competencia internacional, por mencionar slo algunos ejemplos. En este sentido habra que verificar la posible existencia de dos niveles de exclusin, por un lado la que se produce en trminos de estar dentro o fuera de la estructura ocupacional; por otro, el estar incorporado de manera formal o informal y precaria. El bienestar, paradjicamente, se presenta como algo universal y segmentado, esto se debe, entre otras razones a que prevalece el sistema de aportante nico por lo que se produce un elevado grado de segregacin entre incluidos y excluidos en los mercados de trabajo formal. El sistema de seguridad social otorga una cobertura amplia para los que se encuentran incorporados y que al mismo tiempo tambin pueden acceder a un consumo diferenciado por medio de la salud prepaga. El residualismo, en sentido estricto, implica una forma de intervencin estatal. De all que si bien se puede hablar de un sistema de proteccin dual este tiene que ser interpretado no tanto
En Amrica Latina, los estados no regulan fuertemente a los mercados y los mercados laborales formales excluyen a la mayora de la poblacin por lo que gran parte de la produccin del bienestar descansa ms bien en las familias y las redes sociales de apoyo (Gough y Wood, 2004).
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como una consecuencia del carcter residual del sistema de bienestar sino como el resultado de la interaccin entre el modelo ocupacional y las caractersticas especficas del mercado de trabajo, el tipo de acciones estatales y el tipo de instituciones que regulan el bienestar social. En sntesis, con los procesos de reforma se podra conjeturar que se ha afianzado el carcter excluyente de los sistemas de bienestar en todos los pases (tanto de los tradicionalmente duales como de los estratificados) ya que con la construccin de nuevas instituciones se incrustan an ms la estratificacin en el sistema de seguridad y proteccin: sistema de seguridad social estratificado para los cotizantes, sistema de proteccin a los pobres tambin estratificado, es decir, que solo accede un sector de los pobres. Bibliografa: Adelantado, Jos; Rambla, Xavier (2000) El marco de anlisis: Las relaciones complejas entre estructura social y polticas sociales, en Jos Adelantado (coord.), Cambios en el Estado de Bienestar: Polticas sociales y desigualdades en Espaa. Barcelona, Icaria-UAB. Alber, Jens (1986) Dalla carita allo stato sociale. Bologna. Il Mulino Altimir, Oscar (1995), Crecimiento, ajuste, distribucin del ingreso y pobreza en Amrica Latina. En Jos Nez (Ed.) Polticas de ajuste y pobreza. Falsos dilemas, verdaderos problemas. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Ascoli, Ugo.. (1984) Il sistema italiano de Welfare State en Ugo Ascoli (org.). 1984. Welfare State allitaliana. Bari, Laterza. Barba Solano, Carlos (2004) Rgimen de bienestar y reforma social en Mxico, Serie Polticas Sociales 92. Santiago de Chile: CEPAL. Disponible en www.eclac.cl/.../publicaciones/xml/3/15523/P15523.xml&xsl=/dds/tpl/p9f.xsl&base=/tpl/topbottom.xslt Barrientos, Armando (2004) "Latin America: Towards a Liberal-Informal Welfare Regime." Pgs. 121-68 en Insecurity and Welfare Regimes in Asia, Africa and La Tin America: Social Policy in Development Contexts, editado por Ian Gough y Geof Wood. Cambridge: Cambridge University Press Bates, Robert (1981) Markets and States in Tropical Africa, University of California Press, Berkeley. Bawly, Dan (1982) The subterranean economy, Mac-Graw Hill, New York. Benera, Lourdes (1991) Accounting for Women's Work: The Progress of Two Decades, en World Development, Vol.20, Nro 11. Berger, Johannes y Offe, klaus (1984) El futuro del mercado de trabajo. En Offe (et. Al) La Sociedad del Trabajo, Alianza, Madrid. Bustelo, Eduardo (1997) La Produccin del Estado de Malestar. Ajuste y Poltica Social en Amrica Latina. En Cuesta Abajo. Buenos Aires, Losada Castles, Francis (ed.). (1993) Families of Nations: Patterns of Public Policy in Western Democracies. Aldershot: Dartmouth.

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