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Captulo I - 22

CAPTULO I CONHECENDO A VIGILNCIA SANITRIA


A Vigilncia Sanitria a forma mais complexa de existncia da Sade Pblica Costa e Rozenfeld

1. HISTRICO DA VIGILNCIA SANITRIA

Antiga e visavam o controle sobre as prticas de cura, sobre o meio ambiente e sobre produtos relacionados sade e a doena (REVISTA RACINE, 2002). Segundo Costa (1999, p.327) as organizaes sociais sempre estiveram envolvidas com o desenvolvimento de atividades ligadas sade e tambm ao estabelecimento de normas e regras capazes de modelar comportamentos que pudessem resultar em riscos sade da coletividade. O campo da sade tem sido alvo de normatizaes, que incluem sanes para o caso de descumprimentos, em cdigos como, por exemplo, o de Hamurabi, o Antigo Testamento e o Manu. Esses Cdigos so to ant igos que na ndia em 300 a.C. uma lei proibiu a adulterao de alimentos, medicamentos e perfumes. Em meados do sculo XVI o mundo vivia uma transformao econmica de bases mercantis que visava o acmulo de capital e o desenvolvimento econmico que fez ascender uma nova classe social, burguesa e que resultou tambm na formao do Estado moderno e na efetivao de conceitos de Estado, Governo, Nao e Povo. Neste perodo a preocupao com a sade se estabeleceu com o intuito principal de garantir que a populao, grande e bem cuidada, aumentasse o poder e a riqueza nacional (COSTA E ROZENFELD, 2000). Mas a efetivao das prticas de Vigilncia Sanitria s se fizeram presentes no cotidiano social a partir do Sculo XXVII na Europa. No sculo XVIII surgiram o conceito de polcia mdica e as estatsticas populacionais. Rosen (1994) em sua obra Uma histria da sade pblica, atribui ao trabalho de Peter Frank a responsabilidade da disseminao na

Vigilncia Sanitria uma das mais antigas faces da Sade Pb lica e desde sua origem expressa a preocupao que as sociedades tm com o nocivo e o seu controle. Os primeiros registros de aes datam da Idade

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Europa da terminologia polcia mdica e seus conceitos e bases. Peter elaborou uma publicao que serviu como guia para funcionrios pblicos encarregados de regular a atividade humana. A obra continha propostas para intervenes nos problemas de sade e saneamento, os problemas eram organizados em um sistema de higiene pblica e privada e atribua a responsabilidade do Estado elaborar e aplicar um cdigo de leis que garantissem a promoo e a manuteno da sade. A responsabilidade das solues de problemas relacionados cidade e a garantia da proteo da sade coletividade sempre pertenceram ao poder pblico. No sculo XVIII com a queda do absolutismo e a ascenso do liberalismo o poder pblico passa a pertencer a nova classe social e o Estado liberal se firma. O novo cenrio resulta na queda do conceito de polcia mdica como estrutura ideolgica e uma nova viso pautada na noo da necessidade de sistematizao de atividades administrativas e fiscalizao de normas sanitrias surge. Costa e Rozenfeld (2000) destacam como conceito marcante da histria da Vigilncia Sanitria a noo de salubridade que surge no final do sculo XVIII na Frana. O que salubre favorece a sade. Essa noo deu origem as aes de higiene pblica e de controle do meio atravs de polticas-cientficas que se estabeleceram no sculo XX atravs da criao de institutos de pesquisas e laboratrios de sade pblica. O reconhecimento da sade como um direito humano conquistado com a criao da Organizao Mundial da Sade, logo aps a Segunda Guerra Mundial, tambm estimulou o aperfeioamento e a intensificao das prticas de controle sanitrio no campo da vigilncia. Hoje pensar a sade pblica sem aes eficazes de controle de salubridade impossvel. Cada vez mais h a valorizao de regulamentaes que visam a garantia dos produtos e servios consumidos diariamente pela populao de todo o mundo.

2. A VIGILNCIA SANITRIA NO BRASIL


As primeiras aes de fiscalizao e punio no Brasil, embora de eficcia reduzida, datam do sculo XVI (COSTA E ROZENFELD, 2000). Com a chegada da famlia real no Brasil em 1808 o pas passa a fazer parte da rota comercial inglesa e sofre mudanas de ordem econmica aumentando assim a necessidade de um controle sanitrio que permitisse a aceitao dos produtos brasileiros no mercado e que evitassem a disseminao de doenas no pas.

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Em 1810, atravs de um Regimento da Provedoria, surge no Brasil a Polcia Sanitria baseada no conceito desenvolvido por Peter Frank de polcia mdica. As atividades sanitrias tinham carter fiscalizador, julgador e punitivo e as autoridades possuam o poder de tributar e arrecadar taxas sobre os servios executados. Normas de controle sanitrio passaram a vigorar como a quarentena e o Lazareto para isolamento de doentes, controle de alimentos, inspees de aougues e boticas, medicamentos e alimentos bem como a concesso de licena para o exerccio da medicina e da farmcia. Pouco a pouco a legislao foi sendo completada e aperfeioada, mas durante o imprio houve pouca evoluo do sistema, que apesar de desenvolver essas aes de controle tinha pouco alcance do territrio e atuava principalmente ao redor da sede do governo. Somente aps a independncia os servios sanitrios foram municipalizados e passaram a serem exercidos pelas Cmaras Municipais que estabeleceram tambm seus regimentos. Em 1829 foi criada a Sociedade de Medicina e Cirurgia que passou a atuar como aliada do Estado na elaborao de normas sanitrias e no combate de doenas. Em 1832, foi elaborado pela Cmara Municipal do Rio de Janeiro um Cdigo de Posturas que estabelecia normas para enterros e cemitrios, doenas contagiosas, guas infectadas, matadouros, currais, aougues e gnero alimentcios e para o exerccio da medicina e da farmcia, controle de medicamentos, hospitais, casas de sade e introduzindo inclusive a prtica de licenciamento e controle nas fbricas (COSTA E ROZENFELD, 2000). Em 1851 uma portaria do Ministro dos negcios probe a criao de novas casas de sade sem a consulta prvia Junta de Higiene Pblica. Mas mesmo com as tentativas de controle sanitrios desenvolvidas o pas sofria com epidemias e com o descontrole sanitrio que atingia principalmente a camada mais pobre da populao. Os sistemas de sade, segundo Costa e Rozenfeld (2000) vo se estruturando voltados para a doena e com imenso descaso para o cunho preventivo e coletivo e de promoo da sade. Somente com a instalao da repblica que se iniciou a organizao das administraes sanitrias estaduais e a constituio de rgo de Vigilncia Sanitria na Unidades da Federao, e passaram a ser de responsabilidade da Unio o estudo das doenas e medidas de profilaxia, fiscalizao e anlise das substncias importadas. As aes de combate doena passaram a ser fundamentadas nas pesquisas bateriolgicas. No final do Sc XIX e incio do Sculo XX houve o predomnio das campanhas de controle do agente etiolgico dos vetores e este perodo foi marcado pelo sanitarismo Campanhista adotado por Oswaldo Cruz, mdico respeitado nos meios acadmicos, especialista em microbiologia. Cruz enfrentou as crticas da opinio pblica e da imprensa

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que desabonavam seus mtodos de desinfeco. O maior conflito enfrentado nesta poca foi a Revolta da Vacina que aconteceu no Rio de Janeiro em 1904. No dia 31 de outubro uma lei obrigava todos os cidados a tomar vacina, os governos no intuito de sanear a cidade agiam como se estivessem em guerra, os agentes de sade invadiam as residncias de forma pouco corts. No dia 10 de novembro a populao se revoltou e enfrentou a polcia, o resultado foi desastroso: 30 mortos centenas de feridos e quase mil pessoas presas por se recusarem a tomar a vacina. Apesar dos conflitos Oswaldo Cruz no admitia interferncias polticas em seu trabalho, aspecto que, sem dvida, deve ser observado rigorosamente para o sucesso das aes de Vigilncia Sanitria (RACINE, 2002). Ainda neste ano foi implantado um novo regulamento dos Servios Sanitrios da Unio, que previu a elaborao de um Cdigo Sanitrio e a instituio do Juzo dos Feitos de Sade Pblica que tinha a incumbncia de julgar as causas de interesse da sade pblica. Durante as primeiras duas dcadas deste sculo as aes de Vigilncia Sanitria adquiriram uma certa consistncia de Estado. Na dcada de 1920 foi criado, com a Reforma Carlos Chagas, atravs do Decreto- Lei n 3.987, o Departamento Nacional de Sade Pblica (DNSP) que veio a substituir a antiga Diretoria Geral de Sade Pblica que vigia desde 1897, e que, apesar dos esforos, tinha aes de pouco alcance no pas. Em 1923, um novo Decreto de n 16.300 incluiu a totalidade da vida social na ordem sanitria e se fixaram dispositivos e normas minuciosas, mas muitas vezes inaplicveis. O Decreto estabeleceu as competncias do DNSP e normatizou o controle do exerccio profissional, o licenciamento prvio e a fiscalizao de estabelecimentos e produtos e fixou multas e penas de priso inafianveis para falsificadores de produtos sob controle do DNSP. Foi incorporada ainda a expresso Vigilncia Sanitria que passou a ser empregada para o controle sanitrio de doentes e de estabelecimentos (COSTA E ROZENFELD, 2000). A era Vargas, em 1930, foi marcada pela emergncia de um Estado forte, autoritrio, centralizador que agia independentemente das oligarquias regionais e as estruturas da sade pblica passaram por reformas que resultaram na criao de rgos especializados com funes ampliadas, foram eles: Servio Nacional de Fiscalizao de Medicina (SNFM), o Instituto Oswaldo Cruz, a Comisso de reviso da Farmacopia e a comisso de biofarmcia; e muitos decretos foram sancionados nas reas de alimentos, entorpecentes e guas e minerais. Em 1941 acontece no Rio de Janeiro a Primeira Conferncia Nacional de Sade mas a participao social nos debates sobre polticas pblicas para a sade ainda no existia e a

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conferncia se aproximava mais de um encontro tcnico de administradores do Ministrio da Sade e dos Estados. Nesta poca, a educao e a sade integravam um nico Ministrio. Aps a queda de Vargas em 1945 o pas viveu uma fase de investimento estrangeiro principalmente nas indstrias farmacuticas e de alimentos. Em 1946 o decreto n 20.397 regulou a indstria farmacutica com normas para controle de produtos, disposies sobre psicotrpicos e entorpecentes e regras que incluam a licena prvia e a responsabilidade tcnica neste tipo de estabelecimento. A rea de alimento teve sua regulamentao decretada em 1950 pela Lei n 1283 que tornou obrigatrio a prvia fiscalizao de produtos de origem animal. A Segunda Conferncia Nacional foi realizada em novembro deste mesmo ano, mas assim como a primeira no teve grande fora poltica. As discusses se concentraram nas condies de higiene e de segurana no trabalho e na prestao de assistncia mdica sanitria e preventiva para trabalhadores e gestantes. Em 1953 a Lei n 1944 obriga a iodao no sal de cozinha, este foi um marco na preveno de doenas na rea de alimentos uma vez que a ausncia do consumo de iodo est relacionada com o bcio endmico. Ainda neste mesmo ano, o Departamento Nacional de Sade foi transformado em Ministrio da Sade que amplia e centraliza as aes de Sade Pblica, sem deixar autonomia aos Estados e municpios. Em 1961 regulamenta-se o Cdigo Nacional de Sade. Os anos de 1962 e 1963, que precederam a ditadura, foram marcados pelas discusses sobre as propostas de descentralizaes e municipalizaes dos servios de sade. A primeira grande discusso se deu na Terceira Conferncia de Sade realizada em dezembro de 1963. Com o golpe de 1964 o Brasil passa a ser conduzido pelo binmio desenvolvimento e segurana. O Campo de ao da Vigilncia Sanitria se expande e h a incorporao de novas prticas e objetivos como, por exemplo, o controle dos produtos e servios de interesse sanitrio. O termo Vigilncia Sanitria passa a denominar o conjunto de aes nas reas de portos e fronteiras. Uma reforma Administrativa aconteceu em 1967 e resultou na redefinio das reas e competncias dos ministrios. O Ministrio da Sade passou a ser responsvel pela poltica nacional de sade e houve um incremento nas aes de preveno vigilncia de portos e fronteiras e controles de medicamentos, alimentos e drogas. Em 1970 surge a Secretaria de Sade Pblica. A Organizao Mundial de Sade (OMS) editou resolues sobre as condies higinicas na produo e manipulao de alimentos, sobre os efeitos das tcnicas modernas de

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industrializao de alimentos e sobre resduos e aditivos. Essas regulamentaes influenciaram diretamente as medidas de regulamentao no Brasil. Em 1971 foi criada a Central de Medicamentos (CEME) responsvel pela regulao, produo e distribuio de medicamentos em todo pas. O ano de 1973 foi marcado pela reviso de legislaes sanitrias, edio de leis e sano de decretos; alguns deles vigoram at os dias atuais (COSTA E ROZENFELD, 2000). A consagrao da Vigilncia como atividade permanente com base no controle de qualidade se deu com a criao da Lei n 6.360/76 a chamada Lei de Vigilncia Sanitria. O Ministrio da Sade atravs do decreto n 79.056 teve uma nova estrutura formalizada e o campo de controle sanitrio passou a condio de secretaria ministerial surgindo ento a Secretaria Nacional de Vigilncia Sanitria. Em 1977 a Lei n 6.437 atualizou as disposies penais e administrativas e promulgou instrumentos que at hoje so utilizados pela Vigilncia Sanitria no exerccio de suas funes que so a aplicao de autos de infrao, notificao, defesa, impugnao, apreenso de amostras, inutilizao de produtos e cancelamento de registros. Toda dcada de 1970 foi marcada pela intensa produo de leis, decretos e resolues normativas destinadas ao controle sanitrio do pas. Dessa estrutura nascem as primeiras aes de Vigilncia Sanitria baseada no Poder de Polcia, basicamente cartorial, mas sem aes que repercutissem de forma eficaz na sade da populao. A dcada de 1980 foi fundamental para as mudanas ocorridas na sade pblica brasileira. A poca foi marcada por um intenso movimento de exerccio da cidadania e pela redemocratizao da sociedade. No setor de Vigilncia Sanitria aparecem as dissonncias das aes do Estado que durante algum tempo oscilou entre o papel de defensor da sade da populao e dos interesses comerciais dos produtos produzidos no pas. Por presso de rgos como os Conselhos de Defesa do Consumidor e o Instituto de Defesa do Consumidor o governo passa a se preocupar mais com o cidado (COSTA E ROZENFELD, 2000). No final da dcada de 1980 o Brasil passou por um processo de democratizao da sade, denominado Reforma Sanitria, que resultou em mudanas significativas para o setor. A 8 Conferncia Nacional de Sade, realizada em 1986, foi o marco da Reforma e muitas das sugestes ali propostas se concretizaram na Constituio Federal do Brasil de 1988, que reconheceu a sade como um direito de todos e um dever do Estado. Pela primeira vez uma equipe de sanitaristas assume o rgo nacional de Vigilncia Sanitria em 1985. O objetivo era submeter o sistema de sade a uma reforma que visasse a ruptura do modelo autoritrio e centralizador e propor a construo de um novo modelo, mas

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a equipe foi destituda em 1987; este ano foi marcado pela divulgao na mdia de eventos de calamidade sanitria que resultou em uma produo intensa de normas que regulamentassem servios e produtos em todo pas. Em 1989 o Presidente Fernando Collor de Mello assume a presidncia e com sua poltica neo-liberal traz custos incalculveis para o setor de sade. A criao do Projeto Inovar, que tinha como objetivo dar respostas rpidas peties dos produtores, resultou em inmeras liberaes de registros de produtos que no vinham de encontro as normas da Vigilncia Sanitria. Mas se avaliarmos o perodo todo desta dcada, principalmente seu final, destacamos mudanas no enfoque dado a Vigilncia Sanitria visando uma atuao em cima do risco e da epidemiologia e a viso de cidadania que passou a ser implicada ao rgo. Dentre as muitas conquistas da Reforma Sanitria est a Lei Orgnica da Sade, n 8.080 de 19 de setembro de 1990, que organizou o Sistema nico de Sade (SUS) e redefiniu a atuao da Vigilncia Sanitria no Pas. Antes da Reforma, a Vigilncia Sanitria era definida pelo Ministrio da Sade como um conjunto de medidas que visem elaborar, controlar a aplicao e fiscalizar o cumprimento de normas e padres de interesse sanitrio relativos a portos, aeroportos e fronteiras, medicamentos, cosmticos, alimentos, saneantes e bens, respeitada a legislao pertinente, bem como o exerccio profissional relacionado com a sade(COSTA, 2000, p. 15). Com a Lei Orgnica, a Vigilncia Sanitria passa a ser vista como um conjunto de aes capazes de eliminar, diminuir, ou prevenir riscos sade e de intervir nos problemas sanitrios decorrentes do meio ambiente, da produo e circulao de bens e da prestao de servios de interesse a sade (LEI 8080/90). Outros destaques devem ser dados a Lei 8.078 de 1990, tambm chamada de Cdigo de Defesa do Consumidor, que estabelece norma de proteo e defesa do consumidor, a Portaria 1.565 de 1994 que define o Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria estabelecendo a descentralizao dos servios e aes de sade e o Decreto n 793 que firmou a obrigatoriedade de se dar destaque ao nome genrico na rotulagem dos medicamentos. As conquistas da reforma foram um leque de regulamentaes que introduziram normas que levavam em considerao o enfoque de risco epidemiolgico, de planejamento de inspees e de prioridades sanitrias. Apesar de todo esforo, com o aumento da demanda e do reconhecimento da importncia da Vigilncia Sanitria, no foi possvel a criao de polticas pblicas que garantissem a capacitao institucional para atender toda demanda e as crticas sobre a

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atuao da Vigilncia Sanitria aumentaram e propostas de reformulao do modelo foram discutidas. Novas normas foram institudas e foi criada a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), uma autarquia com modelo administrativo mais gil, independncia financeira e estabilidade dos dirigentes com finalidade institucional de promover a proteo a sade da populao, por intermdio do controle sanitrio da produo e da comercializao de produtos e servios submetidos Vigilncia Sanitria, inclusive ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados, bem como controle de portos, aeroportos e fronteiras(ANVISA, 2005). A nova definio exclua as temticas do meio-ambiente, ecologia, sade do trabalhador e informao e educao sanitria da populao e dos consumidores. . Atualmente h trs esferas interagindo para garantir a atuao da Vigilncia Sanitria no Brasil, o que chamamos de tripatite: a esfera federal, a estadual e a municipal. Todos os rgos fazem parte do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria. A ANVISA e as Vigilncias Sanitrias estaduais e municipais agem (ou ao menos deveriam agir) em sintonia apesar de terem suas prprias competncias que foram definidas pelo Sistema nico de Sade. A ANVISA hoje a instituio Federal responsvel Vigilncia Sanitria no Brasil, fazendo a gesto dos servios que competem ao nvel federal. Seu papel de coordenar as aes de fiscalizao realizadas pelas esferas estaduais e municipais, regulamentar e dar apoio tcnico a estas esferas. Cada esfera de governo deve agir dentro de sua rea de atuao, sendo assim o municpio no pode regular fora de sua rea e o mesmo serve para o Estado. No que tange as regulamentaes as duas esferas esto impedidas de aprovar quaisquer tipos de legislaes ou atividades que contrariem as normas federais, devido a hierarquia de poder. Aos Estados e municpios so atribudas as responsabilidades operacionais do trabalho de campo da Vigilncia Sanitria, com o processo de municipalizao da sade as aes executadas passam a ser cada vez mais de responsabilidade municipal cabendo ao Estado aes complementares e suplementares para o bom desenvolvimentos das atividades das vigilncias municipais. Segundo a Lei Orgnica da Sade so competncias da Unio a expedio de normas gerais sobre o sistema nacional de Vigilncia Sanitria, definindo e coordenando o servio em todo territrio nacional. Os Estados tem o dever de coordenar, executar aes e servios de Vigilncia Sanitria e de sade do trabalhador, suplementando a legislao sobre normas

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gerais expedidas pela Unio. Aos municpios cabem suplementar as legislaes federais e estaduais no tocante a aplicao e excusso de aes e servios de Vigilncia Sanitria.

3. A VIGILNCIA SANITRIA E A COMUNICAO

A definio de alguns conceitos relacionados ao funcionamento, objetivos e misso principal da Vigilncia Sanitria, assim como a relao que a comunicao estabelece com eles ser primordial para o entendimento da escolha do objeto de estudo e exatamente isto que faremos a seguir. O que a Vigilncia Sanitria? Como dissemos anteriormente, at 1988 o Ministrio da Sade (2005) entendia da Vigilncia Sanitria:

Como um conjunto de medidas que visam elaborar controlar a aplicao e fiscalizar o cumprimento de normas e padres de interesse sanitrio relativo a portos, aeroporto e fronteiras, medicamentos, cosmticos, alimentos, saneantes e bens, respeitada a legislao pertinente, bem como o exerccio profissional relacionado com a sade.

Na Lei Orgnica da Sade, 8.080 de 1990, artigo 6 pargrafo 1 (MINISTRIO DA


SADE, 2005), aparece a nova definio proposta aps a reforma sanitria que introduz o

conceito de risco e minimiza o carter burocrtico e normativo anterior, a Vigilncia Sanitria passa ento, perante a lei, a atuar sobre fatores de risco assumindo o papel de promover, proteger, recuperar e reabilitar a sade da populao sendo definida como:

Um conjunto de aes capazes de eliminar, diminuir, ou prevenir riscos sade e de intervir nos problemas sanitrios decorrentes do meio ambiente, da produo e circulao de bens e da prestao de servios de interesse a sade, abrangendo: I o controle de bens de consumo que, direta ou indiretamente, se relacionem com a sade compreendidas todas as etapas e processos, da produo ao consumo; e II - o controle da prestao de servios que se relacionam direta ou indiretamente com a sade.

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Para Edin Costa (1999) ,


A Vigilncia Sanitria a forma mais complexa de existncia da Sade Pblica, pois suas aes, de natureza eminentemente preventiva, perpassam todas as prticas mdico-sanitrias: promoo, proteo, recuperao e reabilitao da sade (...) (...) Conforma um campo transdisciplinar, compondo-se de um conjunto de saberes de natureza multidisciplinar e prticas de interferncia nas relaes sociais produo-consumo para prevenir, diminuir ou eliminar riscos e danos sade relacionados com objetivos historicamente definidos como de interesse da sade. Tendo por objeto a proteo e defesa da sade individual e coletiva.

Luchhessi (1992) quando define a Vigilncia Sanitria destaca a interdisciplinaridade e a necessidade do exerccio da cidadania para sua efetivao,

A vigilncia sanitria aqui abordada como uma rea da sade pblica que trata das ameaas sade resultantes do modo de vida contemporneo, do uso e consumo de novos materiais, novos produtos, novas tecnologias, novas necessidades, em suma, de hbitos e de formas complexas da vida coletiva, que so a conseqncia necessria do desenvolvimento industrial e do que lhe imanente: o consumo (...) (...) Por sua natureza, a vigilncia sanitria pode ser concebida igualmente como espao de exerccio da cidadania e do controle social, que, por sua capacidade transformadora da qualidade dos produtos, dos processos e das relaes sociais, exige ao interdisciplinar e interinstitucional. Requer ainda a mediao de diferentes instncias, de modo a envolver o Executivo, o Legislativo, o Judicirio e outros setores do Estado e da Sociedade, que devem ter seus canais de participao constitudos .

Pilati (1995), em sua definio expe a face repreensiva da Vigilncia Sanitria,


A Vigilncia Sanitria um conjunto de saberes e prticas atinentes ao poder de polcia na rea da Sade Pblica. Como poder de polcia, representa especificamente as aes restritivas da liberdade e da propriedade em favor da sade coletiva.

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Valdman (1991, apud Mathias 2002) salienta que embora existam prticas correspondentes em outros pases, s no Brasil usado o termo Vigilncia Sanitria. Apesar dos variados aspectos abordados nas definies fica claro que o objetivo principal das aes de Vigilncia Sanitria a garantia da sade coletiva. Recentemente o Banco Ita, o Instituto para o Desenvolvimento da Sade (IDS) e o Ncleo de Assistncia Mdico-Hospitalar da Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo (NAMH/FSP - USP) em um trabalho de parceria idealizou a realizao do projeto Sade & Cidadania que dentre outras iniciativas confeccionou manuais em que os gestores de sade podem encontrar fundamentos sobre pla nejamentos em sade, qualidade na gesto em sade, Vigilncia Sanitria entre outros assuntos. A inteno do projeto divulgar informaes sobre a viabilizao da otimizao dos recursos disponveis com o objetivo de melhorar a qualidade do atendimento prestado populao e aumentar a eficcia da ao dos gestores municipais da sade quanto s melhores maneiras de aproveitar ao mximo todos os recursos que estiverem efetivamente ao seu alcance, por mais limitados que possam parecer. Apoiado pelo Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (CONASEMS), pelo Ministrio da Sade e pela Organizao Pan-Americana da Sade (OPAS) o projeto disponibiliza esse conjunto de manuais dedicados gesto local de servios de sade, tanto em forma de livros como em meio magntico e ainda por intermdio da Internet. Destacamos especialmente o manual de nmero 8 do projeto Sade & Cidadania que traz noes bsicas de Vigilncia Sanitria informando sobre conceitos e abrangncias, os programas de Vigilncia Sanitria do pas, a operacionalizao das aes e os resultados e benefcios que estas aes trazem para a sade da populao. O manual (2005) salienta quatro dimenses inerentes prtica de vigilncia sanitria:

A dimenso poltica: como uma prtica de sade coletiva, de vigilncia da sade, instrumento de defesa do cidado, no bojo do Estado e voltada para responder por problemas, situa-se em campo de conflito de interesses, pois prevenir ou eliminar riscos significa interferir no modo de produo econmico-social. Essa sua dimenso poltica, relacionada ao propsito de transformao ou mudana desses processos em benefcio, a priori, da populao. Contudo, os entraves sero maiores ou menores dependendo, de um lado, do grau de desenvolvimento tecnolgico dos setores produtores e

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prestadores, de suas conscincias sanitrias ou mercantilistas, e, de outro, da concreta atuao e conscincia dos consumidores. A dimenso ideolgica, que significa que a vigilncia dever responder s necessidades determinadas pela populao, mas enfrenta os atores sociais com diferentes projetos e interesses. A dimenso tecnolgica, referente necessidade de suporte de vrias reas do conhecimento cientfico, mtodos, tcnicas, que requerem uma clara fundamentao epidemiolgic a para seu exerccio. Nessa dimenso est includa sua funo de avaliadora de processos, de situaes, de eventos ou agravos, expressa atravs de julgamentos a partir da observao ou cumprimento de normas e padres tcnicos e de uma conseqente tomada de deciso. A dimenso jurdica, que a distingue das demais prticas coletivas de sade, conferindo-lhe importantes prerrogativas expressas pelo seu papel de polcia e pela sua funo normatizadora. A atuao da Vigilncia Sanitria tem implicaes legais na proteo sade da populao, desde sua ao educativa e normativa, estabelecendo obrigatoriedades ou recomendaes, at seu papel de polcia, na aplicao de medidas que podem representar algum tipo de punio. Assentada no Direito Sanitrio, sua atuao se faz no plano do jurdico, o que significa que qualquer tomada de deciso afeta esse plano. Para isso suas aes devem estar corretamente embasadas em leis. Torna-se imprescindvel para aquele que exerce a ao o conhecimento dos instrumentos processuais, das atribuies legais e responsabilidades.

Levando em considerao as definies expostas at aqui relevante a amplitude do campo de ao da Vigilncia Sanitria e destacamos sua complexidade e importncia. Em relao dimenso poltica salutar destacar que vivemos em uma sociedade de modo de produo capitalista, baseada no lucro, incentivadora do consumo indiscriminado de produtos, mercadoria e bens de servio muitas vezes desnecessrios. O sistema incentiva atravs de propagandas um comportamento consumista que, ao contrrio do que se pensa, no se baseia na livre escolha, mas na induo da compra desenfreada e inconsciente que expe a populao a produtos que podem causar danos sade e riscos ao meio ambiente. O objetivo capitalista de produzir, vender e lucrar torna o consumidor vulnervel. So as aes de Vigilncia Sanitria que interferindo nas relaes de produo, orientam a populao quanto aos riscos destes produtos, garantindo assim, a qualidade deles, alm de

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proteger a coletividade. Aes bem executadas de fiscalizao so importantes, mas, ainda mais importante, o uso da comunicao para a disseminao da informao adequada e para o despertar da conscientizao sanitria dos consumidores. Todas as quatro dimenses esto interligadas e ao nosso ver so interdependentes, mas queremos fazer um destaque sobre a necessidade que a dimenso tecnolgica tem de interagir com reas de conhecimento cientfico para se efetivar e desenvolver. Edin Costa (2000, p.15) fala dessa necessidade de convergncia,
Os saberes e as prticas da Vigilncia Sanitria se situam num campo de convergncia de vrias disciplinas e reas de conhecimento humano, tais como qumica, farmacologia, epidemiologia, engenharia civil, sociologia poltica, direito, economia poltica, administrao pblica, planejamento e gerncia, biossegurana, biotica e outras. De todas essas disciplinas e reas a Vigilncia Sanitria se alimenta e se beneficia, no sentido de ganhar eficcia.

A essas disciplinas inclumos a Comunicao e salientamos: no h como colocar em prtica aes eficientes de Vigilncia Sanitria sem a comunicao adequada. As mudanas necessrias para o setor de sade e para a efetiva implantao da reforma sanitria no so simplesmente de ordem econmica, como muitos pensam, necessrio que se adote efetivamente o novo paradigma proposto pela reforma, calcado na promoo, proteo e preveno e para isso a comunicao essencial. Nos ltimos anos a comunicao tem adquirido um papel fundamental no campo da sade. Wilson Bueno (2000, p.190) menciona essa importncia: estudiosos da comunicao e da sade tm comprovado ao longo do tempo, a importncia da educao/comunicao para a sade e acumulando argumentos irrefutveis em favor da implementao de canais que propiciem aos cidados informaes precisas, ticas e socialmente responsveis e Isaac Epstein (2000, p.27) a situa como um verdadeiro insumo nos sistemas de sade e ressalta a comunicao apropriada, no s pela mdia, mas tambm pelos agentes de sade pode exercer um papel especificamente relevante na preveno de doenas. Edin Costa (2000, p.18) completa a comunicao e a educao em sade so de fundamental importncia para as aes de Vigilncia Sanitria, tanto pela democratizao do conhecimento, quanto pelo carter pedaggico dos atos administrativos, e neste sentido que nos propomos a estudar a comunicao utilizada pela Vigilncia Sanitria no desenvolvimento de suas aes e no cumprimento de sua misso.

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O trabalho da Vigilncia Sanitria baseado em comunicao e depende da transmisso da informao, que qualificada como um instrumento modificador da conscincia do homem e de seu grupo, (BARRETO,1994) para sua eficcia. No mais possvel acreditar que os modelos propostos na primeira dcada de 1900, por Oswaldo Cruz 1 , fincados nos alicerces da coero sanitria, caracterizados pela autoridade e obrigatoriedade de adeso, serviro para os dias atuais. As pessoas precisam ser persuadidas, mobilizadas, motivadas para a aderncia de prticas sanitrias adequadas que minimizem os riscos sade, incitem mudanas de comportamento e despertem a conscincia sanitria. Neste sentido a disseminao de informaes atravs de uma comunicao eficiente pode ser o melhor recurso. Em 1997, Teixeira (1997, p.18) destacava que a temtica do acesso informao vinha ganhando progressiva importncia uma tica predominante tem sido a de que a disseminao das informaes sanitrias possa servir como instrumento de transparncia e garantia da participao popular nos processos de gesto dos servios e programas de sade. Teixeira menciona um documento produzido pelo Grupo de Trabalho Informao em sade e populao (ABRASCO/ABEP, 1993) que afirma:

Na definio dos processos de disseminao de informao fundamental a participao dos profissionais das reas de comunicao e educao, apontando e implementando alternativas de meios e linguagem mais adequados aos diferentes pblicos, previamente definidos no planejamento das aes dessas reas.

H anos j se destaca a necessidade de aes de comunicao integradas s da sade. E a Vigilncia Sanitria est inserida nesta necessidade. Reconhecida como um componente essencial da reforma sanitria, por Edin Costa em 1993 (1993, p. 443), qua ndo constata sua abrangncia e salienta que no basta o acesso igualitrio aos servios de sade, aos produtos e aos insumos, estes precisam ser de qualidade, garantida pelo rgo regulador e critica a Vigilncia Sanitria, em particular, tem uma atuao ainda dbil, isolada e marcadamente cartorial. Hoje, com os avanos da reforma, falamos em integrao e intersetorialidade, em vigilncia a sade, em comunicao e sade e em educao sanitria, muita coisa mudou.

Referenciando aes coercitivas como a Revolta da Vacina que aconteceu no Rio de Janeiro, anteriormente citada.

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E a Vigilncia Sanitria? Ser que alguma coisa mudou nestes ltimos 10 anos? Ou suas aes continuam sendo cartoriais e sua atuao continua dbil e isolada? A Vigilncia Sanitria j reconhece a comunicao como insumo e lhe d a devida importncia? Apesar da mudana de enfoque conceitual e da ampliao de seu campo de atuao a Vigilncia Sanitria ainda reconhecida pelo seu poder de polcia de fiscalizar, multar, punir, advertir, apreender e inutilizar. Essas so atribuies importantes, que visam a garantia da excusso das leis e que garantem e asseguram a sade da populao, mas poucos reconhecem as caractersticas normativas, educativas e instrutivas da Vigilncia Sanitria e essas, que na verdade, so (ou ao menos deveriam ser) as atividades bsicas para a formao de uma conscincia sanitria, e para a garantia das condies saudveis de vida da populao. necessrio que haja um reconhecimento do papel conscientizador da Vigilncia Sanitria e que esta utilize corretamente a comunicao a seu favor para despir-se dos aspectos burocrticos e cartoriais e assumir definitivamente sua tarefa de promover e proteger a sade da populao, sem perder de vista seus valores que so o conhecimento como fonte de ao, a transparncia, a cooperao e a responsabilizao e atuando sempre como um forte instrumento para a melhoria da qualidade de vida da populao.

4. A VIGILNCIA SANITRIA EM VITRIA


Assim como fizemos um histrico da Vigilncia Sanitria no mundo e no Brasil gostaramos de iniciar a exposio sobre o funcionamento da Vigilnc ia Sanitria em Vitria (VISA) com um histrico que destacasse desde seu incio at os dias atuais, mas na busca de material documental para essa elaborao nos deparamos com uma realidade: a ausncia de registro de quaisquer eventos relacionados com o passado e o presente do setor. Apesar da Secretaria Municipal de Sade possuir um Centro de Documentao (CEDOC), a existncia de material histrico sobre a vigilncia sanitria praticamente nula. Em nossa busca procuramos vestgios do passado da VISA tambm na Prefeitura Municipal de Vitria e nas principais bibliotecas da cidade, no encontrando material de valor significativo. Procuramos ento outras fontes de pesquisa e nos deparamos com duas dissertaes de mestrado auxiliaram na busca de dados sobre a fundao do setor2 . Cientes de que para a

Oliosa, Durvalina Maria Sesari. Municipalizao da sade em Vitria -ES: uma experincia participativa. Fundao Oswaldo Cruz, Es cola Nacional de Sade Pblica 1999 e Mathias, Hlia Mrcia Silva. Vigilncia

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realizao do histrico completo teramos que recorrer a entrevistas com atores integrantes do passado da VISA, optamos por realizar esse levantamento em um outro momento, em um trabalho que tenha como finalidade nica a reconstruo e o registro histrico da VISA em Vitria. Acreditamos que essa memria merece ser resgatada e registrada, e almejamos executar este resgate, mas para o trabalho atual estaremos expondo somente as atividades desenvolvidas e algumas informaes bsicas sobre o setor. Salientamos que para a descrio dessas atividades fizemos uma pesquisa documental acreditando ser possvel encontrar em documentos normas e padronizaes das aes de Vigilncia Sanitria, mas h pouco registro relacionado tambm com este aspecto. Optamos ento por fazer observao direta das atividades no intuito de descrev-las3 .

4.1 COMO FUNCIONA A VIGILNCIA SANITRIA DE VITRIA


Vitria, capital do Esprito Santo um municpio com cerca de 291.889 habitantes 4 e aproximadamente 89 km sendo que destes, apenas uma pequena rea continental e o restante composto por 34 ilhas e divididos em 83 bairros agrupados pela prefeitura em sete regies administrativas, (ANEXO 2) que visam facilitar a descentralizao das obras e os servios de manuteno da cidade. 5 Levantamentos realizados por Oliosa (1999) em sua tese de mestrado, do conta de que as aes e servios de vigilncia sanitria no municpio tiveram incio em 1989:
Iniciada em 1989, a transferncia de aes e servios de sade em Vitria vem-se dando de maneira gradual e progressiva. Em 22 de agosto de 1989, o municpio assina convnio com a Secretaria de Estado da Sade (SESA) assumindo, de forma parcial, as primeiras aes de vigilncia sanitria. O objetivo deste convnio foi apenas de delimitar atribuies de controle sanitrio da venda de gneros alimentcios ao consumidor.

Sanitria no Esprito Santo: saberes e prticas. Dissertao de mestrado em ateno sade Coletiva centro Biomdico Universidade Federal do Esprito Santo 3 Vale ressaltar que as descries das atividades executadas tambm so fruto do conhecimento adquirido nos 08 anos de trabalho da pesquisadora na Vigilncia Sanitria de Vitria. 4 Dados do IBGE 2000. http://www.ceturb.gov.br/site/menu_grande-vitoria.php em 28.02.2005 5 Diviso homologada na Lei 6.077 que regulamenta a organizao do municpio em bairros. No anexo 2 tabela das referidas regies administrativas e os bairros pertencentes a cada uma delas.

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Em uma cartilha sobre Vigilncia Sanitria produzida pela Secretaria Municipal de Sade de Vitria em 1997 (FRANCO, 1997, p.8) podemos encontrar a funo da Vigilncia que :

proteger a sade da populao atravs de aes educativas e fiscalizadoras assegurando a qualidade dos produtos e servios, ambientes de trabalho, prevenindo, controlando ou eliminando os fatores adversos, visando a melhoria da qualidade de vida da populao. O controle sanitrio realizado atravs de aes orientadoras e fiscalizadoras dos produtos, servios e estabelecimentos, intervindo em casos de risco sade, buscando a integrao do homem com o meio em que vive.

E exerce sua funo realizando inspees diariamente atravs da demanda que pode ser: cartorial, denncias e projetos. Demanda Cartorial - A demanda cartorial se d atravs da solicitao da abertura de processo para emisso do Alvar de Licena Sanitria (ALS) obrigatrio para estabelecimentos de interesse sade. A ausncia do documento que habilita o estabelecimento ao funcionamento infringe o artigo 52 do Cdigo Sanitrio Municipal: A autoridade sanitria competente poder determinar a interdio parcial ou total do estabelecimento cujas atividades so regulamentadas por esta Lei e suas tcnicas especiais, quando: o mesmo funcionar sem alvar sanitrio (LEI 4424 de 15/04/97). O Cdigo Sanitrio Municipal foi homologado pela lei 4424 de 15 de Abril de 1997 e estabelece normas de ordem pblicas e de interesse social para a proteo, defesa, promoo, preveno e recuperao da sade. A solicitao do ALS pode acontecer em duas ocasies: primeira Licena Sanitria e Renovao da Licena Sanitria. Primeira Licena O contribuinte se dirige a Secretaria Municipal de Administrao e Planejamento - SEMAD, para dar entrada no processo de solicitao de alvar de localizao. Um fiscal6 faz a vistoria e se o estabelecimento for de interesse sade o processo encaminhado para o setor de Vigilncia Sanitria da Secretaria Municipal de Sade (VISA) para vistoria. Renovao de licena - O contribuinte solicita junto ao protocolo geral da Prefeitura Municipal de Vitria a renovao da licena sanitria e o processo encaminhado para a
6

Funcionrio da Vigilncia Sanitria que exerce a funo de agente de sade pblica e cedido ao rgo para fazer as inspees e identificar quais estabelecimentos so de interesse sade.

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Vigilncia Sanitria. Inicia-se o trmite interno na VISA. A licena deve ser renovada anualmente. O processo recebido no apoio administrativo e identificado atravs de uma etiqueta, com um nmero localizador interno, que contm a rea a que se destina o processo 7 , (por exemplo: A 136/03 um processo da rea de alimento, normas para uso do localizador interno ANEXO 3) e depois cadastrado no Sistema de Informao de Protocolo Administrativo (SIPAD), no Sistema de Informao da Vigilncia Sanitria (SIVISA) e desde o incio do ano de 2005 foi introduzido um novo sistema o SISLICENCA.EXE, que serve de base de consulta e gerao de relatrios sobre licenas e alvars, guias e relatrios, onde o processo tambm cadastrado. Depois entregue a Referncia Tcnica 8 da rea a que o processo se destina, que fica responsvel por encaminh-lo para vistoria geralmente efetuada por uma dupla de agentes de sade 9 . A dupla visita o estabelecimento com o processo e uma ficha de inspeo, tambm chamada de roteiro de inspeo, especfica para anlise dos possveis riscos, atravs de pontuao (ANEXO 4), preenche a ficha respondendo a uma srie de perguntas com sim e no que identificam o grau de risco que o estabelecimento oferece. Posteriormente orienta o contribuinte verbalmente e atravs da notificao, que s pode ser lavrada pela autoridade sanitria (agente de sade), que possui poder constitudo para tal e deve conter a descrio de todas as orientaes dadas verbalmente, o prazo para o cumprimento das orientaes e o artigo do cdigo que est sendo infringido. Aps a inspeo a dupla devolve o processo ao setor com um despacho informando a referncia tcnica o prazo para o retorno ao estabelecimento e para a cobrana da notificao. Espirado o prazo uma dupla de agentes (que pode ou no ser a mesma que lavrou a notificao) retorna ao estabelecimento para cobrar a notificao, em caso do no cumprimento da mesma o responsvel legal pelo estabelecimento recebe um auto de infrao e tem um prazo para dar entrada em um recurso, justificando as infraes ou o auto se transforma em multa. Em caso de autuao aberto um outro processo que possui tramitao diferente da notificao (ANEXO 5) .

A letra na frente do nmero indica a rea a que se destina o processo. A- alimento, CM consultrio mdico, CO consultrio odontolgico, M medicamento, P - projeto, V - veterinrio, os nmero localizados aps a barra indicam o ano em que o processo entrou na VISA. 8 Funcionrio de nvel superior responsvel por uma rea especfica que analisa e julga os processos dando parecer, sua formao acadmica diz respeito a rea que atua: nutricionista na rea de alimentos. 9 Dizemos geralmente porque em alguns casos a prpria referncia tcnica realiza a vistoria com uma dupla de agentes.

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Em caso de ausncia de irregularidades a dupla de agentes efetua um despacho no processo opinando pela liberao do alvar e o encaminha para o aval final da referncia tcnica, que checa os dados do processo, avalia a ficha de inspeo preenchida pela dupla, confere os documentos exigidos pela lei n 4424 e defere, ou no o processo. A avaliao da referncia tcnica geralmente se d sob as informaes fornecidas pelos agentes descritas no processo. uma avaliao que depende da confiana nos dados fornecidos pelos profissionais que efetuaram a vistoria. Em caso de dvidas a referncia tcnica pode solicitar uma vistoria em conjunto, para ir at o local, avaliar as condies sanitrias, mas na maioria das vezes a validao da liberao se d baseada nas informaes contidas no processo. A avaliao do agente se d sob forma de inspeo presencial, ou seja, ele constata que no momento da inspeo o estabelecimento se encontrava em condies sanitrias que atendem as normas vigentes, mas a emisso do ALS no garante que o local sempre estar em condies adequadas, o que chamamos de avaliao de risco presencial. Em caso de deferimento, o processo encaminhado para o gerente da Vigilncia Sanitria que defere o despacho da referncia tcnica e solicita a emisso do Alvar Sanitrio. Em caso de indeferimento do processo o requerente informado sobre a negativa e o processo arquivado, como estabelecimentos de interesse sade no podem funcionar sem alvar sanitrio, o requerente autuado para encerrar suas atividades. Vale ressaltar que todas as visitas seguem o mesmo processo supra descrito. Demanda de Denncias - As denncias podem ser realizadas por qualquer muncipe e a identificao denunciante no obrigatria. As denncias podem ser efetuadas pelo telefone, pessoalmente ou via Internet. Por telefone - O contribuinte pode entrar em contato atravs do telefone da Vigilncia Sanitria e informar sobre a inteno de fazer uma denncia. Um funcionrio habilitado recebe e formaliza o pedido. O documento formalizado protocolado (como acontece com os processos, nos sistemas de informao e com nmero localizador) entregue referncia tcnica responsvel pela rea a que se destina o processo que designa uma dupla de agentes de sade para apurao. A partir da visita a denncia pode ser confirmada ou no. Em caso de confirmao, lavrada a notificao, com prazo para retorno e em caso da no confirmao, h o arquivamento. A revelao da identidade do denunciante facultativa e essa informao pertence exclusivamente ao setor que deve entrar em contato com o denunciante quando a denncia for concluda, para informaes sobre os procedimentos adotados pelo setor. Por e-mail - A Prefeitura Municipal de Vitria possui um site oficial com links para as secretarias. Na pgina da Secretaria de Sade possvel fazer denncias no endereo

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eletrnico http://www.vitoria.es.gov.br/secretarias/saude/spublica.htm, que so encaminhadas para o setor formalizadas, protocoladas e apuradas. Pessoalmente O denunciante pode ser dirigir ao balco de atendimento da Vigilncia Sanitria e informar sobre a inteno de efetuar uma denncia. Ele ser recebido por um profissional habilitado que formalizar a denncia que seguir o mesmo trmite descrito anteriormente. Demanda de Projetos - Os Projetos foram criados com o intuito de intensificar a rotina de inspees sanitrias nos estabelecimentos mais freqentados do municpio. Desta forma o controle de qualidade dos servios e produtos oferecidos nestes estabelecimentos esto sob avaliao pelo menos uma vez por ano. Geralmente os projetos so iniciados com uma grande reunio, onde todos os responsveis pelos estabelecimentos do ramo de atividade do projeto so convidados, para ouvir orientaes e esclarecer dvidas. Na reunio informado o cronograma do projeto que sempre se efetua em duas fases. Na primeira o estabelecimento visitado pela dupla de agentes de sade que preenche a ficha de risco relativa ao ramo de atividade, orienta e estabelece um prazo mximo de 15 dias para retorno e cobrana das orientaes. A ficha preenchida somada e entregue para a coordenao do projeto que classifica o estabelecimento em bom quando a ficha atinge de 80 a 100 pontos, regular quando o somatrio atinge de 60 a 79 pontos e deficiente quando o estabelecimento no obtm mais de 60 pontos. No caso do estabelecimento ser classificado como deficiente caracteriza um alto risco sanitrio, o estabelecimento interditado para que sejam realizadas as adequaes. A segunda etapa realizada aps o esgotamento do prazo fornecido. preenchida uma nova ficha de inspeo e avaliado o risco, da mesma forma que feita na primeira fase, ficando desta vez, o responsvel sujeito a punies legais, como auto de infrao, caso as irregularidades no tenham sido sanadas. Geralmente a grande md ia acompanha o desenvolvimento destes projetos divulgando as notas fornecidas aos estabelecimentos, a divulgao feita nos jornais de grande circulao da cidade e a populao pode ter acesso s notas. A Secretaria Municipal de Sade tambm costuma divulgar as notas no site. Os projetos so executados anualmente. Projetos existentes na Vigilncia Sanitria de Vitria so: Projeto Vero : Intensificao da rotina de inspeo sanitria nas barracas e quiosques na orla das praias de Camburi e Curva da Jurema. Projeto executado nos primeiros meses do ano, no vero.

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Projeto Self-Service : Intensificao da rotina de inspeo sanitria nesse tipo de restaurante. Geralmente acontece no segundo semestre do ano. Projeto Aougues: Intensificao da rotina de inspeo sanitria em estabelecimentos que comercializam carne in natura. Projeto Semana Santa : Intensificao da rotina de inspeo sanitria em estabelecimentos que comercializam peixes e frutos do mar. Geralmente acontece s vsperas da semana santa. Projeto Feiras Livres: Intensificao da rotina de inspeo sanitria em feiras livres. Projeto Padarias : Intensificao da rotina de inspeo sanitria em padarias e panificadoras da capital.