Participao Social no Brasil Hoje Maria do Carmo A. A.

Carvalho
Integra a equipe tcnica do Instituto Plis

participao@polis.org.br www.polis.org.br

I.Os movimentos sociais e a constituio de um espao pblico no Brasil: reivindicao e construo da participao popular Estamos assistindo, nestes anos 90, a uma generalizao do discurso da participao. Os mais diversos atores sociais, tanto na sociedade como no Estado, reivindicam e apoiam a participao social, a democracia participativa, o controle social sobre o Estado, a realizao de parcerias entre o Estado e a sociedade civil. Participao, democracia, controle social, parceria, no so, porm, conceitos com igual significado para os diversos atores e tm, para cada um deles, uma construo histrica diferente. Esta generalizao e essa disputa de significados nos colocam, inicialmente, a necessidade de refazer alguns percursos que construram conceitos e prticas de participao social no Brasil. Pode-se dizer, de incio, no entanto, que a participao democrtica nas decises e aes que definem os destinos da sociedade brasileira tem sido duramente conquistada por esta mesma sociedade, de um Estado tradicionalmente privatista, que mantm relaes simbiticas e corporativas com grupos privilegiados. Nosso pas constituiu-se dentro de uma tradio autoritria e excludente, a partir da colnia portuguesa, da escravido, do Imprio, de modo que seu povo foi mantido sempre estrangeiro em sua prpria terra, margem da poltica, considerada pelos ditos populares como coisa de branco: vocs so brancos, que se entendam, um frequente comentrio popular. Um dos autores que estudou a formao dessa cultura autoritria e excludente comenta, de modo crtico, a opinio generalizada de que o povo assistiu bestializado a proclamao da Repblica 1 . Esta atitude aptica ou bestializada, no corresponde porm realidade mas a um discurso que desqualifica a cultura, as formas de agir, de pensar e de participar do povo brasileiro, que incorporam as contribuies negras e indgenas. Mesmo reprimida como caso de polcia, ocupando apenas as pginas policiais, a participao popular sempre existiu, desde que existem grupos sociais excludos que se manifestam e demandam aes ou polticas governamentais. Nesta perspectiva, todas as mobilizaes e movimentos sociais so formas de participao popular, que se diferenciam segundo as questes reivindicadas, segundo as formas possveis, definidas tanto pelos usos e costumes de cada poca, pela experincia histrica e poltica dos atores protagonistas, assim como pela maior ou menor abertura dos governantes ao dilogo e negociao. Deste ponto de vista podemos analisar a participao conquistada e possvel nas diversas fases e tipos de movimentos sociais que percorrem a histria do Brasil, desde as primeiras resistncias indgenas e negras como a Confederao dos Tamoios e os Quilombos, passando pelos chamados movimentos camponeses messinicos, como Canudos, pelas lutas abolicionistas, pela Independncia, pelas revoltas urbanas contra a carestia, as mobilizaes de inquilinos, e tantas outras. O movimento operrio, de inspirao anarquista e socialista, juntamente com o movimento campons e os movimentos urbanos, vm caracterizar, mais propriamente, o que neste sculo chamamos movimentos sociais. Estes movimentos sofrem, principalmente nos anos 30 a 60, fortes presses cooptadoras por parte de partidos polticos, de parlamentares e governos que buscam instrumentaliz-los e submet-los a seus interesses e diretrizes. Esse perodo, conhecido na histria do Brasil como populismo, caracteriza-se pelas relaes clientelistas, de tutela, de concesso de favores, como a forma principal de relao entre Estado e sociedade. As relaes autoritrias, clientelistas, paternalistas, de compadrio e de favor j eram, no entanto, fortemente enraizadas na tradio poltica brasileira do coronelismo e em toda uma gama de relaes promscuas entre o pblico e o privado. Por isso, pode-se talvez dizer que, no Brasil, nunca se constituiu um Estado pblico, claramente dissociado do privado.

Apesar das relaes de tutela e do atrelamento dos movimentos sociais promovidos tanto pelos polticos tradicionais e populistas como pelo centralismo democrtico do partido comunista, os anos 50 e 60 so marcados por intensa mobilizao social que se expressa no movimento sindical, nas Ligas Camponesas e numa ampla reivindicao por Reformas de Base de cunho democrtico, popular e nacionalista. A implantao da ditadura se faz s custas de uma pesada represso, com o fechamento de sindicatos, a cassao, tortura e banimento de lideranas sociais e polticas, a censura da imprensa, o fechamento do Congresso e dos partidos, o engessamento das eleies e da poltica, a destruio dos espaos pblicos e da cidadania to custosamente construdos. Essa destruio da cidadania e da democracia no se d, no entanto, sem a resistncia e o enfrentamento de movimentos sociais, especialmente do movimento estudantil e dos grupos que optam pela luta armada, pelas guerrilhas urbanas e camponesas, inspirados pelas Revolues Cubana e Chinesa. Os anos 70 foram, no Brasil, tempos de profundas mudanas econmicas e polticas, que provocaram a emergncia vigorosa de novas demandas sociais. O Estado burocrtico-autoritrio, que se estabeleceu com a ditadura militar, fechou, no entanto, at mesmo os precrios canais de expresso e de negociao de interesses e conflitos mantidos pelo populismo2 . Neste contexto de ausncia de canais de interlocuo, emergem novos movimentos sociais como captadores destas novas e candentes demandas sociais. Sua ao abre novos espaos ou lugares para a ao poltica. Na ausncia de espaos legtimos de negociao de conflitos, o cotidiano, o local de moradia, a periferia, o gnero, a raa tornam-se espaos e questes pblicas, lugares de ao poltica, constituindo sujeitos com identidades e formas de organizao diferentes daquelas do sindicato e do partido3 . Eder Sader destaca o papel especial desempenhado, na constituio desses novos sujeitos, por algumas matrizes discursivas comprometidas com projetos de ruptura, provenientes do sindicalismo, da Igreja e da esquerda marxista. Estas matrizes renovam-se, nos anos 70, em decorrncia de crises geradas por grandes derrotas - como a derrota da luta armada - ou pela perda da capacidade de apelo - da Igreja - ao seu pblico tradicional. Fragilizadas, elas relativizam suas verdades, fragmenta-se sua racionalidade totalizadora e abrem-se ao reconhecimento de outros sujeitos e outros significados. Ao invs de fechar-se em conceitos abstratos e impostos sobre o fazer histrico-social do proletariado, deixam-se educar por ele4 , abrem-se aos silncios e ao fazer at ento interpretado de modo totalizante por vanguardas polticas, eclesiais ou intelectuais. Deixar-se educar mutuamente emerge como nova referncia, a partir da educao popular, fundamentada nos trabalhos de Paulo Freire5 , gerando uma relao mais permevel entre estas matrizes discursivas e os sujeitos populares. Afirmando a reciprocidade entre educador e educando, a educao popular abre lugar para a elaborao coletiva e crtica da vida individual e social das classes populares, constituindo espaos onde se dessacralizam hierarquias e autoridades, onde se constrem conhecimentos coletivamente, onde se elaboram coletivamente projetos de transformao social, processos que levam esses setores, excludos da agenda pblica, a ocup-la, provocando a constituio de uma esfera pblica6 . As CEBs, os clubes de mes, as pastorais populares das igrejas, os movimentos populares por creches, por sade e Contra a Carestia, que se alastram por todo o pas, o novo sindicalismo que emerge do cotidiano dos grupos de oposio sindical, a partir da Oposio Sindical Metalrgica de So Paulo e do Sindicato dos Metalrgicos de So Bernardo, so fortes exemplos de espaos de recusa das hierarquias que encapsularam amplos setores populares na condio de cidados de segunda classe, no cidados, prias polticos e sociais. O rompimento de subordinaes, a dessacralizao de hierarquias e autoridades, a recusa de um lugar e de uma cidadania regulados7 e restritos, a construo de uma equivalncia8 cidad, o movimento que faz desses movimentos sociais construtores de uma nova esfera pblica no Brasil, nova porque praticamente inexistente at a emergncia desses novos sujeitos. Ao lado da educao popular, e profundamente imbricado com ela, destaca-se o papel das igrejas na constituio dos novos movimentos que emergem na cena pblica brasileira. Este novo papel decorre de uma mudana na viso eclesial sobre o modo como se d o desenvolvimento. Ana Doimo9 , assinala essa mudana, na Igreja Catlica, a partir da Encclica Mater et Magistra, passando pelo Conclio Vaticano II e pelas Conferncias Episcopais latino-americanas (Medellin e Puebla), deixando uma viso de desenvolvimento assentado na ao do Estado para pens-lo

centrado na participao do povo como sujeito das conquistas. Esta mudana fundamentada pela Teologia da Libertao e redimensiona fortemente a ao pastoral de parte da Igreja Catlica e de outras Igrejas crists, gerando uma cultura que valoriza a insero de padres, freiras e outros agentes de pastoral no meio do povo. Estas pessoas, inconformadas com as injustias e contaminadas pelo fervor da Teologia da Libertao, dedicam-se a movimentar o povo, acompanhando e apoiando o dia-a-dia de greves e ocupaes, motivando e dinamizando processos organizativos de defesa e conquista de direitos. Temos assim, nos anos 70 e 80, uma fase de emergncia muito vigorosa do que temos chamado os novos movimentos sociais3, movimentos que se organizam como espaos de ao reivindicativa, que recusam relaes subordinadas, de tutela ou de cooptao por parte do Estado, dos partidos ou de outras instituies. Esses novos sujeitos constrem uma vigorosa cultura participativa e autnoma, multiplicando-se por todo o pas e constituindo uma vasta teia de organizaes populares que se mobilizam em torno da conquista, da garantia e da ampliao de direitos, tanto os relativos ao trabalho como melhoria das condies de vida no meio urbano e rural, ampliando sua agenda para a luta contra as mais diversas discriminaes como as de gnero e de raa. Essa nova cultura participativa, construda pelos movimentos sociais, coloca novos temas na agenda pblica, conquista novos direitos e o reconhecimento de novos sujeitos de direitos, mas mantm, ainda, uma posio exterior e antagnica ao Estado, pois as experincias de dilogo e as tentativas de negociao realizadas at ento levavam, sistematicamente, cooptao ou represso. Se os anos 70 podem ser caracterizados pela disseminao de uma multiplicidade de organizaes populares de base, nos anos 80 temos a sua articulao em federaes municipais, estaduais e nacionais, entidades representativas desses movimentos, cujas expresses mais fortes so a construo da CUT (Central nica dos Trabalhadores) e do Partido dos Trabalhadores, um partido que, no dizer de Lula, seu fundador, nasce da percepo de que os trabalhadores precisam tambm fazer poltica partidria, para garantir na lei as conquistas obtidas nas lutas reivindicativas. Um partido que se pensa como expresso, na poltica maior, de toda a mobilizao social desse perodo, do espao pblico construdo pelas lutas dos trabalhadores. O processo constituinte, o amplo movimento de Participao Popular na Constituinte, que elaborou emendas populares Constituio e coletou subscries em todo o pas, marca este momento de inflexo e uma nova fase dos movimentos sociais. Momento em que as experincias da fase anterior, predominantemente reivindicativa, de ao direta ou de rua, so sistematizadas e traduzidas em propostas polticas mais elaboradas e levadas aos canais institucionais conquistados, como a prpria iniciativa popular de lei que permitiu as emendas constituintes. Na luta fazemos a lei era o slogan de muitos candidatos do campo democrticopopular ao Congresso constituinte, revelando seu carter de espao de afirmao das mobilizaes sociais no plano dos direitos institudos. A emergncia dos chamados novos movimentos sociais, que se caracterizou pela conquista do direito a ter direitos, do direito a participar da redefinio dos direitos e da gesto da sociedade, culminou com o reconhecimento, na Constituio de 1988, em seu artigo 1, de que Todo poder emana do povo, que o exerce indiretamente, atravs de seus representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Esta Constituio cidad10 prev a participao direta dos cidados atravs dos chamados institutos de democracia direta ou semi-direta como o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular de lei, as tribunas populares, os conselhos e outros canais institucionais de participao popular11 . 1. A democracia participativa O processo Constituinte um momento de inflexo, em que emerge claramente, nas reivindicaes dos movimentos sociais, a idia de participao tal como a estamos entendendo neste texto, num patamar diferente da participao entendida de uma forma mais ampla e genrica. A partir da Constituinte, e ao longo da dcada dos 90, torna-se cada vez mais clara para os movimentos sociais a reivindicao de participar da redefinio dos direitos e da gesto da sociedade. No reivindicam apenas obter ou garantir direitos j definidos mas ampli-los e participar da definio e da gesto desses direitos, no apenas ser includos na sociedade mas

participar da definio do tipo de sociedade em que se querem includos, de participar da inveno de uma nova sociedade12 . Culminam na Constituinte e no reordenamento institucional que a ela se seguiu, diversas lutas que tm razes na dcada de 60, quando diversos atores sociais pleiteavam as Reformas de Base. Assim, a luta pela Reforma Sanitria, aliando a ao dos profissionais da Sade - os Sanitaristas aos emergentes movimentos populares e sindicais na rea de sade, consegue aprovar o SUS Sistema nico de Sade, que institui um sistema de co-gesto e controle social tripartite (Estado, profissionais e usurios) das polticas de sade, que se articula desde os conselhos gestores de equipamentos bsicos de sade at o Conselho Nacional, regido pela Conferncia Nacional de Sade. A luta pela Reforma Urbana consagra a funo social da propriedade e da cidade, num captulo indito sobre a questo urbana que prev o planejamento e a gesto participativa das polticas urbanas e que, embora no tenha consolidado um sistema articulado de Conselhos, tem institudo diversos espaos de co-gesto das polticas urbanas nas esferas estaduais e municipais. Merecem tambm destaque, pela participao da sociedade organizada, pressionando e construindo espaos de co-gesto, as reas que envolvem polticas de defesa da criana e do adolescente e de assistncia social. Atravs das novas leis como o ECA - Estatuto da Criana e do Adolescente - e a LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social - estas polticas, marcadas tradicionalmente pelo paternalismo e pelo clientelismo, so redefinidas de modo mais universal e democrtico e submetidas ao controle social exercido por movimentos sociais e entidades profissionais. Alm dos Conselhos setoriais, preciso salientar os Oramentos Participativos, experincias que resgatam processos de debate do oramento municipal provocados por movimentos sociais nos municpios de Vitria e Vila Velha, no Esprito Santo, j na primeira metade dos anos 80, e que passaram a ser implementados por governos municipais comprometidos com programas democrticos e populares. O Oramento Participativo constitui-se em um processo de consultas e debates sobre o Oramento pblico municipal, que tem se ampliado a cada ano, medida em que, na relao entre a populao participante e o governo, vo-se gerando aprendizados, vai-se redefinindo a metodologia e o alcance dessa participao. Atravs deste processo a populao de algumas cidades brasileiras - especialmente os seus setores mais pobres passam a discutir os problemas urbanos que afetam suas vidas, as prioridades de investimento do governo municipal e a decidir o que deve ser feito, onde e quando. Depois se organizam grupos de acompanhamento da execuo oramentria e das obras realizadas com esses recursos. Esse procedimento se repete a cada ano: realizam-se assemblias nos bairros, nas regies e no municpio, elegem-se as prioridades e os delegados que representaro cada regio. Um Conselho Municipal de Oramento discute ento a que prioridades devero ser destinados os recursos disponveis para o investimento e os delegados de cada bairro ou regio acompanham e fiscalizam a realizao das obras aprovadas13 . Estas experincias tm encontrado grande repercusso, como forma inovadora de gesto pblica, pelo seu carter modernizador e democratizador, com grande capacidade de aumentar a eficcia e a legitimidade do governo. Tm sido premiadas por escolas de gesto pblica e aplaudidas por organismos internacionais como a Conferncia da ONU, sobre o Habitat, o que tem gerado uma certa generalizao dessas iniciativas. Entre as vrias experincias implementadas, pode-se notar uma grande diversidade na sua amplitude e alcance. So distintos, entre os diversos processos de Oramento Participativo, o grau de compromisso do conjunto do governo com as deliberaes do Conselho de Oramento, seu papel deliberativo ou consultivo, a porcentagem dos recursos oramentrios que submetida sua avaliao. Em funo destes fatores temos experincias de maior ou menor alcance como poltica participativa e democratizadora. Estas prticas tm, apesar destes limites, um grande potencial para contribuir na superao do particularismo que caracteriza as organizaes populares. Ao propiciar o conhecimento e a disputa entre as demandas das diversas regies da cidade, contribuem para que as lideranas sociais desenvolvam uma compreenso mais geral dos problemas da cidade, um sentido de solidariedade, a capacidade de construir parmetros pblicos, procedimentos de transparncia e regras de funcionamento que tensionam prticas corporativas, construindo uma racionalidade mais universal que evita e pode superar critrios particulares, comunitrios, ideolgicos, ou partidrios14 .

Os Oramentos Participativos podem contribuir tambm para a articulao das polticas setoriais do municpio, para a superao da segmentao e setorizao tecnocrtica e clientelista a que tendem as diversas secretarias de governo. Tocam ainda num ponto nevrlgico do neoliberalismo que a reduo da destinao de recursos pblicos para as polticas sociais. Na medida em que se tornam prticas mais eficazes, ampliando seu carter democrtico e possibilitando uma ampla e efetiva disputa da renda da cidade15 , os Oramentos Participativos possibilitam uma inverso de prioridades, contribuindo para a melhoria das condies de vida da populao tradicionalmente excluda dos servios pblicos. Queremos ainda destacar, como importante experincia participativa conquistada pelos movimentos sociais, embora j extinta, a experincia das Cmaras Setoriais. Elas foram espaos tripartites de negociao de polticas industriais e de desenvolvimento, constitudas principalmente nos governos dos presidentes Sarney e Itamar Franco, a partir da crise da indstria automobilstica. Envolveram sindicatos, centrais sindicais, governo, empresrios e, no caso da Cmara Setorial da Construo Civil, envolveram tambm movimentos sociais e ONGs que atuam na luta pela moradia popular16 . Foram tambm experincias que se destacaram pela construo de uma noo de interesse pblico e pelo tensionamento das prticas corporativas, tradicionais nos setores sociais, empresariais e tambm governamentais, envolvidos. Foram, sintomaticamente, desativadas e deslegitimadas pelo governo mais consistentemente neoliberal que se seguiu. To importante quanto a construo destes e de inmeros outros espaos de gesto participativa foi a construo, que marca este perodo de forte mobilizao social, de uma cultura participativa, que admite, reivindica e valoriza a participao direta e o controle social por parte dos usurios e outros segmentos interessados nas polticas pblicas. Por outro lado, os espaos institucionais de governo ou gesto no so tradicionalmente reconhecidos como lugares do movimento social e sua presena a causa novamente estranheza e perplexidade. Conhecidos como espontneos e autnomos, definidos por uma suposta recusa do Estado e da institucionalidade, gera-se uma decepo, por parte de analistas acadmicos e polticos, quando os movimentos passam a participar do jogo democrtico, que progressivamente restabelecido, atravs dos partidos polticos e da interao com o sistema poltico administrativo17 . Tidos como paroquiais, fragmentados, efmeros, os movimentos sociais teriam dificuldade em efetivamente articular suas reivindicaes nas arenas polticas formais que se constituem num regime democrtico, seriam inbeis para transcender o local e engajar-se na poltica real requerida pelo retorno da democracia representativa18 . Ao invs de desempenharem um papel imitado ao processo de reconstituio de canais de representao poltica, perdendo seu significado e desmobilizando-se com a estabilizao da democracia, pensamos que os movimentos sociais tm sido capazes de se transformar, transformando a democracia brasileira. Ao invs de uma total desmobilizao e atomizao da esfera civil, a estabilizao, o desenvolvimento e o aprofundamento da democracia dependem de uma relao complexa e bilateral entre as esferas civil e poltica19 , dependem de uma sociedade ativamente participante. O aprofundamento da democracia que temos visto no Brasil no pode ser explicado somente como obra de engenharia institucional mas afirma o importante significado da expanso da mobilizao como fator de transformao das instituies a partir dos espaos de organizao da sociedade. Sem a forte presena dos movimentos sociais no se pode explicar uma crescente mudana cultural que se ope aos velhos padres da poltica, clientelistas, elitistas e corruptos, uma sociedade que, em diversas de suas atitudes recentes, embora de uma forma descontnua, enfatiza a representatividade, exige maior transparncia e respeitabilidade nas aes governamentais20 . A articulao da democracia representativa parlamentar com canais institucionais de gesto participativa tem contribudo para desprivatizar a gesto pblica, alterando os arranjos institucionais formadores de polticas, contribuindo para desestabilizar tradicionais relaes simbiticas entre o Estado e grupos de interesse, para publicizar e democratizar as polticas sociais. Essa articulao entre democracia representativa parlamentar com novos canais de participao direta tem gestado uma nova concepo de democracia, alargando-a, aprofundandoa. Tem construdo uma concepo de democracia participativa capaz de ampliar a democracia atravs de uma efetiva partilha do poder de gesto da sociedade.

Tornar real essa nova concepo de democracia, possibilitar uma efetiva partilha do poder de gesto com a sociedade, um processo lento, complexo e descontnuo. Exige transformaes dos movimentos sociais, provocadas pela sua relao com o mundo da poltica real, provoca mudanas culturais, que geram transformaes das instituies. Estes processos de aprofundamento da democracia e de alargamento da cidadania, devem ser olhados ainda luz de outros aspectos. 2. O papel das ONGs - as redes movimentistas Os movimentos sociais, desafiados pela complexa construo de possibilidades de participar na proposio, negociao e gesto de polticas pblicas, vivem uma nova fase, que enfatiza sobremaneira a necessidade de capacitao tcnica e poltica das suas lideranas, para que possam ocupar de modo qualificado os espaos de co-gesto conquistados. Isso tem contribudo fortemente para a emergncia, com maior visibilidade na cena pblica, das ONGs que, nas dcadas anteriores mantiveram-se no discreto papel de apoio aos movimentos ou de agentes de educao popular. Essa visibilidade e sua nova postura de no mais definir-se como subsidirias dos movimentos sociais, mas atores com papel especfico e independente na construo democrtica, tm gerado a opinio de que os anos 90 so a dcada das ONGs ou de que os movimentos esto sendo substitudos por elas. Seu papel, mais adequado ao perodo de reconstruo de canais democrticos de representao, seria minimizado no momento atual, em que a estabilizao, o desenvolvimento e o aprofundamento da democracia, favorecem a interlocuo com atores providos de maior institucionalidade e saber tcnico. Ao invs de entender as ONGs como os atores privilegiados neste momento da construo da democracia, pode-se perceber um conjunto de atores e formas de participao, que se interligam e integram redes. Um tecido movimentista, heterogneo e mltiplo, que tm uma certa permanncia e articulao, com perodos de maior ou menor mobilizao21 , talvez seja uma descrio mais adequada do que se observa nos conselhos, fruns e plenrias, bem como em inmeras outras articulaes em que, ao lado dos movimentos sociais, encontramos ONGs e diversas outras entidades e instituies como universidades, centros de pesquisa, entidades profissionais, rgos da mdia e at mesmo empresas, bem como militantes e profissionais que atuam individualmente. Estas redes incorporam sujeitos mais ou menos coletivos e podem ser organizadas de modo mais ou menos formal, incorporando hoje novas formas de participao ou manifestao cidad, que enfatizam a expresso cultural e artstica e as tecnologias da comunicao como o telefone, a televiso e a Internet. Elas estendem-se crescentemente no apenas sobre o terreno da sociedade civil mas incorporam tambm setores de partidos e do Estado22 . A crescente necessidade de qualificao tcnica e poltica e a convivncia entre atores distintos, muitos dos quais organizados com maior institucionalidade, exercem uma grande influncia nos movimentos sociais. Tambm as ONGs do norte, agncias de cooperao internacional, que contribuem significativamente com o financiamento de ONGs e movimentos sociais do sul, tm contribudo para esta institucionalizao e, quem sabe, para uma mudana de paradigmas e de estratgia, valorizando sobremaneira a construo democrtica e seus espaos de negociao de polticas pblicas. A exigncia de eficcia e eficincia, que caracteriza mais amplamente a atualidade como o tempo da qualidade total, coloca-se tambm para as ONGs e movimentos sociais. Estas exigncias so entendidas, muitas vezes, como burocratizao desnecessria, abandono dos ideais transformadores, do estilo informal, da rebeldia e da valorizao das organizaes autnomas da sociedade como centro das estratgias de mudana social. Estas mudanas tm sido vistas como provocadas de fora, pela mentalidade das ONGs do norte, que estariam sendo cada vez mais influenciadas pelo controle neoliberal proveniente dos governos de seus pases. As exigncias de eficcia e a valorizao dos espaos de gesto participativa podem ser vistas tambm, no entanto, a partir dos novos desafios das lutas sociais. J no bastam hoje a vontade, a mstica e o empenho que caracterizaram os movimentos nas dcadas passadas. Na ao defensiva e unnime contra um inimigo comum, valia tudo, o que importava era jogar a bola pr frente. Hoje, quando se trata de armar estratgias e construir a alternativa que se quer, preciso armar as jogadas e acertar o alvo. J no bastam princpios gerais de anlise da sociedade,

preciso concretizar esses princpios em estratgias e polticas viveis em nosso pas ou municpio, numa dada correlao de foras. Desse ponto de vista, qualificar-se tcnica e politicamente e buscar eficcia com base numa certa institucionalizao, so exigncias colocadas de dentro, a partir de um novo patamar na luta pela ampliao da cidadania, um novo patamar na responsabilidade de participar da construo de uma nova sociedade. verdade, no entanto, que vrias ONGs, em alguns pases latino-americanos, passaram a privilegiar de modo extremado aes de assessoria ou parceria com governos, entendendo que no mais tempo do protagonismo dos movimentos sociais e assumindo, inclusive, a avaliao, corrente entre muitos ex-intelectuais de esquerda, de que acabaram-se as utopias solidrias e igualitrias e que as estratgias adotadas pelos nossos governos neoliberais so as nicas viveis dentro de uma utopia possvel. H, no entanto outra forma de entender a construo de uma utopia possvel, enraizada no cho cotidiano do vivel sem abrir mo da crena na vocao do homem para a solidariedade e teimosamente buscando um futuro livre da degradao da misria23 atravs da construo de vnculos de responsabilidade cidad. 3. A participao como oferta estatal: a generalizao do discurso da participao, da democracia e da cidadania. At agora analisamos a participao como reivindicao e conquista da sociedade, mas pode-se dizer tambm que sempre houve alguma participao como oferta estatal. Mesmo as ditaduras necessitam de alguma legitimao e interlocuo com alguns setores sociais que as sustentem. Num sentido mais amplo, a participao da sociedade no governo dos interesses pblicos, se confunde com a histria da democracia, especialmente da democracia parlamentar ou representativa. Esta tem sua histria peculiar, marcada pela construo de institutos reguladores do exerccio do poder, de mecanismos de participao dos cidados e pela cultura de cidadania que caracteriza cada sociedade. A oferta de participao social por parte do Estado brasileiro, , no entanto, historicamente, muito restrita, geralmente vinculada a grupos privilegiados. No Brasil, a democracia parlamentar nunca conseguiu fazer da poltica uma coisa pblica. O autoritarismo hierrquico e vertical, as relaes de compadrio e tutela, o populismo, o clientelismo, as relaes fisiolgicas entre o pblico e o privado, marcaram nossa histria colonial, escravocrata, imperial e republicana - Repblica que, a rigor, nunca se constituiu plenamente, visto que o Estado nunca foi efetivamente uma coisa pblica. Tambm outros Estados, no mundo todo, cuja democracia foi melhor constituda, passaram, nos ltimos anos por crises de legitimidade que tm gerado inmeros estudos e propostas de Reforma do Estado, que buscam adequar a mquina estatal s demandas e cultura moderna. A participao cidad ou comunitria um discurso que acompanha estas reformas, criando espaos de participao, com maior ou menor amplitude e efetividade, como os conselhos e a realizao aes governamentais em parceria com a sociedade. Conselhos que incorporam personalidades ou entidades notveis ou convenientes aos grandes interesses so uma prtica j antiga no Brasil. Como exemplos podemos citar o Conselho Nacional e os Conselhos estaduais de educao, o Conselho Nacional de Sade, que data de 1937, bem como os diversos conselhos na rea econmica24 . Mesmo a ditadura de 64 foi conhecida como conselhista, constituindo conselhos que expressavam vnculos entre o Estado e uma tecnocracia representante do grande capital que esse modelo desenvolvimentista privilegiou25 . A progressiva abertura democrtica imposta ditadura militar construiu uma cultura mais democrtica que alastrou-se por toda a sociedade, inclusive aos partidos mais sensveis a essa nova demanda. Vrios Conselhos foram abertos a uma participao mais democrtica, como o Conselho do FGTS (Fundo de garantia por tempo de servio), passando a contar com a participao das Centrais sindicais que se organizaram nesta poca. Tambm so parte dessa abertura os Conselhos Nacional e estaduais da Condio Feminina e uma srie de experincias participativas promovidas por governos municipais como o de Lages, em Santa Catarina, e estaduais como o de Franco Montoro, em So Paulo, conduzidas por partidos de centro como o PMDB. Esta cultura democrtica e participativa se enraza nas dcadas de 70 e 80, quando a ditadura militar lenta e gradualmente deslegitimada pelos mais diversos atores sociais. As denncias

internacionais de violao dos direitos humanos, a incapacidade de equilibrar as dvidas pblicas, os novos rumos do capital internacional, o fantasma da convulso social e do comunismo internacional so elementos que articularam diversos atores na crtica ditadura, recusando especialmente sua centralizao, sua impermeabilidade ao dilogo com os mais diversos segmentos sociais, seu isolamento poltico. Um anseio generalizado pela democratizao do regime emerge dessa crtica, unindo sob a bandeira das oposies os mais diversos segmentos e atores sociais. Essa articulao de distintos atores, discursos e expectativas, essa mobilizao, nova na histria do Brasil, de uma sociedade civil ativa, se expressa especialmente numa grande campanha social e poltica pelas eleies diretas, o movimento das Diretas J, em 1985. Uma vez alcanada a abertura lenta e gradual quebra-se essa momentnea unio, explicitandose os diversos significados e projetos democrticos constitudos enquanto oposio ditadura e ao centralismo caracterstico dos governos militares. No projeto dos setores sociais transitoriamente alijados do poder, bastava a restaurao da democracia representativa tradicional. Na expectativa de grupos polticos locais, bastava uma descentralizao que permitisse seu acesso s polticas regionais. J os setores populares, articulados pelos movimentos sociais, destacam-se, nessa ampla e diversa sociedade civil mobilizada em oposio ditadura militar, como aqueles que esperam da participao e da descentralizao o rompimento dos vnculos centenrios do Estado brasileiro com interesses oligrquicos, a permeabilidade do Estado participao dos segmentos tradicionalmente excludos de seus projetos e de sua interlocuo. A unio de distintos setores sociais, com projetos polticos diferenciados, na oposio a um inimigo comum, ditatorial, centralizador, que a todos alijava do poder de participar da definio dos rumos de um projeto nacional, dissemina um discurso aparentemente unnime que valoriza a cidadania e a democracia, a descentralizao, a participao da sociedade na gesto de seus interesses comuns, o controle social sobre o Estado e que teme e condena o monoplio do Estado sobre a gesto da coisa pblica. A definio da abrangncia dessa participao, de quem deve participar e em que amplitude essa participao desejvel, so o divisor de guas que passa a explicitar projetos, mantidos sempre um tanto obscuros, numa permanente disputa de significados. A permeabilidade da sociedade como um todo, assim como de amplos setores partidrios e do Estado, a este novo iderio democrtico e participativo, torna mais permeveis as relaes entre Estado e sociedade. A atitude dos setores democrtico-populares, predominantemente reativa, antagnica e contestadora da legitimidade do Estado na gesto da sociedade, d lugar a uma postura mais propositiva, que passa a entend-lo como espao de disputa, que busca disputar espaos no seu interior, alargando o leque de interlocutores e ampliando sua legitimidade. A participao entendida e realizada como confronto d lugar participao entendida como disputa e negociao. A reivindicao de participao popular, formulada pelos movimentos sociais, tornase a reivindicao de participar da gesto da sociedade. A essa mudana de postura e de expectativas dos setores democrtico-populares em relao ao Estado correspondem tambm mudanas no Estado, embora expressando projetos polticos diversos, de acordo com o perfil poltico dos partidos no governo. Apesar dessas diferenas nota-se, aps a Constituio de 88, uma apropriao e generalizao, por parte do Estado e dos partidos no poder, das propostas de gesto participativa e de controle social formuladas pela sociedade e pelos parlamentares, no processo constituinte e no reordenamento jurdico que o seguiu. Em consequncia, temos uma grande oferta de canais institucionais de participao, principalmente conselhos vinculados ao repasse de verbas federais aos municpios. Esta oferta estatal , em muitos casos, maior que a demanda de participao da sociedade, em dois sentidos diferentes. Por um lado, os movimentos sociais, forjados num tempo de ditadura, onde as possibilidades de dilogo eram quase inexistentes ou cooptadoras, desenvolveram um forte perfil reativo, reivindicativo, habituado a uma relao de confronto com o Estado. A histria deste perodo, bem como toda a tradio autoritria brasileira, produzem uma sociedade civil frgil, com pouca capacitao tcnica e poltica para a proposio e a negociao de polticas pblicas, que ocupa de forma precria os canais participativos conquistados. Por outro lado, especialmente nos lugares (municpios ou bairros) com menor tradio organizativa e capacidade propositiva, a sociedade no d conta de ocupar com qualidade os espaos criados por iniciativa legal e governamental.

Criam-se ento, muitos canais participativos burocratizados, esvaziados de contedo democrtico, alm de muito segmentados. Nota-se tambm, em todo o leque dos partidos no governo, mesmo na esquerda, um despreparo dos governos e do Estado para a transparncia, isto , para tornar acessveis sociedade as informaes, os procedimentos, as decises de governo, e tambm para estabelecer relaes de parceria com a sociedade. As regras estabelecidas para relaes de convnio ou parceria mostram-se excessivamente burocratizadas, geralmente mais adequadas a relaes com grandes grupos econmicos do que com as pequenas e informais organizaes populares. preciso ainda apontar, tanto em governos de direita como de esquerda, uma falta de vontade e de cultura poltica que favorea a partilha do poder, uma co-gesto das polticas pblicas em que participem o Estado e a sociedade. A resistncia ou a dificuldade de efetivamente repartir o poder com a sociedade devem-se, em alguns casos, a compromissos fisiolgicos que beneficiam elites econmicas e/ou polticas ou ao clientelismo, corporativismo e centralizao que tradicionalmente regem as relaes entre Estado e sociedade. Em outros casos, devem-se ao tecnicismo, que privilegia uma otimizao de resultados, baseada em avaliaes tcnicas, sobre o risco de partilhar decises, submetendo-as a critrios sociais e polticos. Os governos, principalmente municipais, tm generalizadamente usado a crise financeira do Estado, a falta de recursos para atender a demanda crescentemente explcita (causada por uma populao mais ativamente cidad e por uma cultura mais exigente de publicidade) de servios pblicos mais universais (sade, educao, moradia, transporte) para justificar a importncia e a necessidade de implementar prticas participativas, que viabilizam, de forma mais barata polticas e servios pblicos sociais. Esta suposta crise financeira esconde, no entanto questes distintas. Esconde, por um lado, opes polticas que no priorizam a funo social e redistributiva do Estado e, por outro lado, a dificuldade dos municpios em conseguir que os processos que se dizem descentralizadores no se restrinjam prefeiturizao de responsabilidades sociais mas sejam acompanhados de uma efetiva descentralizao de recursos. 4. Experincias parlamentares e governos de esquerda A abertura democrtica d lugar, a partir de 78 e de 82, participao de candidatos de esquerda, mais vinculados aos interesses populares, nas disputas para o legislativo e para os executivos. Estas experincias parlamentares e, principalmente, as administraes municipais governadas por coalizes partidrias de esquerda, marcam fortemente a trajetria de construo da democracia participativa no Brasil pois a participao popular, alm de reivindicao e conquista dos novos movimentos sociais tambm uma antiga bandeira da esquerda. A concepo de democracia pensada pela tradio socialista tem persistentemente colocado o desafio de buscar novas formas de participao social que afirmam o controle da sociedade sobre o Estado. Os soviets, os conselhos operrios foram experincias que afirmaram a importncia deste controle atravs da democracia direta. A supervalorizao desta forma de democracia foi, porm, no Brasil, origem de polmicas desgastantes sobre o carter classista e autnomo e o poder deliberativo que deveriam ter os conselhos populares. A superao de uma oposio rgida entre democracia direta e democracia representativa parlamentar, foi, aos poucos possibilitando a construo de uma concepo de democracia participativa, que articula a democracia representativa e a democracia direta26 . Na esteira dos conselhos operrios, os governos municipais de esquerda na Itlia, na Espanha, a experincia chilena e algumas outras experincias latino-americanas foram precursoras, verdadeiros laboratrios de participao popular, contribuindo para o repensar e o refazer, de forma concreta, os mecanismos e institutos que possam articular democracia representativa e democracia direta. Esse laboratrio intensificou-se, no Brasil, nas gestes municipais do Partido dos Trabalhadores ou de frentes em que ele tem participado. Desde as gestes municipais de Fortaleza, no Cear, e Diadema, So Paulo, no incio dos anos 80, mas principalmente na gesto de Luza Erundina, na Prefeitura de So Paulo e na administrao de Campinas, So Paulo, concepes distintas estiveram colocadas muito claramente. A partir da, foradas pela prtica das gestes que tm-se sucedido desde ento, foram evoluindo concepes que partiram da proposta dos Conselhos Populares como espaos populares, classistas, como um poder popular, paralelo ao poder do

Estado, at a formulao da proposta de canais institucionais de participao, como espaos de poder compartilhado, de interface entre Estado e sociedade. Alm da grande contribuio que vem das experincias de governo marcadas pelo que tem sido chamado o modo petista de governar, tem grande importncia a presena no parlamento, de lideranas formadas pelos movimentos sociais e comprometidas com o campo democrtico e popular constitudo fortemente nos anos 70 e 80. A experincia de mandatos legislativos populares, quer exercidos por lideranas de movimentos, quer incorporando lideranas no seu quadro de assessores ou pautando o apoio aos movimentos na sua agenda, tambm faz parte das experincias de participao popular. Apesar das dificuldades especficas da relao entre parlamentares e organizaes sociais, marcada fortemente no Brasil pela cultura clientelista, as experincias parlamentares tm propiciado um crescimento da experincia de participao popular na chamada poltica real, o aumento do acesso s informaes e ao conhecimento da lgica estatal e, ainda, a construo ou a ampliao de mecanismos democratizadores e publicizadores da ao estatal como as audincias pblicas, as tribunas livres, as iniciativas populares legislativas e as comisses parlamentares de inqurito (CPIs). A representao de setores populares democrticos nos espaos legislativos e nas administraes municipais traz experincias fundamentais para o incio do conhecimento dessa caixa preta que at ento tinha sido o Estado para os setores populares e para o incio de uma mudana radical na concepo de que o Estado vinculado exclusivamente s classes dominantes, passando a experiment-lo como espao de disputa. Esta participao transforma a postura da oposio, da reivindicao e da presso, adquirida nas lutas dos movimentos sociais, incorporando o aprendizado da interlocuo, da formulao de propostas, da negociao e da disputa de espaos. Quando as lideranas sociais se fazem presentes em partidos, nas primeiras bancadas legislativas e governos municipais, comeam a entender que o Estado mais complexo do que um simples muro exterior e antagnico sociedade e como funcionam os mecanismos de tomada de decises. Amplia-se o espao de disputa do campo democrtico e popular para alm do lado de fora do muro: disputam-se instncias de deciso poltica e de gesto da sociedade como governos, Assemblias Legislativas, Cmaras Municipais e o Congresso Nacional. Desenvolve-se, a partir dessas experincias, uma dinmica de retroalimentao que transforma partidos, Estado e sociedade. A presena de militantes dos movimentos em alguns partidos tornaos mais permeveis a uma nova cultura participativa e a uma ampliao de sua agenda e, atravs destes partidos, esta permeabilidade atinge o Estado. A participao na gesto da sociedade altera o tom do debate poltico, tornando-o mais pblico e transforma tambm os movimentos sociais, trazendo-os de seu papel tradicional de captadores de novas demandas e reivindicaes em estado bruto para uma participao mais complexa e qualificada no processamento dessas demandas em instncias polticas decisrias. Ao identificarmos os movimentos sociais no vrtice destas transformaes no queremos ignorar os inmeros fluxos de retroalimentao que se estabelecem entre estes trs atores, mas queremos destacar os movimentos como a incubadora desta nova cultura participativa e de uma ampliao da agenda pblica. inegvel, no entanto, a importncia da permeabilidade a essa cultura, presente em setores de partidos e do Estado, na prpria constituio e consolidao de uma nova concepo de gesto participativa da sociedade. 5. A participao como poltica neoliberal Ao lado de todos os componentes acima analisados, na constituio e na generalizao de um discurso participativo e de uma multiplicidade de experincias e espaos participativos, preciso ainda apontar um outro uso deste discurso, que tem sido feito pelos governos neoliberais, em todo o mundo, e que vem acentuar as diversidades e as disputas de significado j apontadas. O movimento dos governos neoliberais de desobrigar-se de encargos sociais gera uma transferncia de responsabilidades s instncias locais, ao mercado e sociedade. Este um tipo de Reforma do Estado fundado em concepes e aes que no privilegiam o fortalecimento da cidadania, que ao invs de direitos retorna aos favores e caridade, que no produz polticas universais mas polticas compensatrias, verdadeiras cestas bsicas de sade, educao, previdncia, etc., para os mais pobres, privatizando tudo o mais.

A Reforma do Estado neoliberal tem provocado uma zona cinzenta, uma disputa velada de significados que provoca perplexidade mesmo nos movimentos sociais e em outros setores da sociedade organizada comprometidos com a ampliao da cidadania e da incluso social. Exemplo disso so as polticas de descentralizao. Embora seja um princpio sempre defendido pelos setores democrtico-populares, pois favorece o controle social nos espaos locais, temos assistido a processos de descentralizao que representam esforos de economia de recursos, pela transferncia de responsabilidades federais aos estados e municpios e que produzem o encolhimento das polticas sociais, reduzindo-as a polticas compensatrias voltadas apenas queles que no tm acesso aos servios privados. Este tipo de descentralizao, que no acompanhado de descentralizao de recursos, tem sido chamado, no Brasil, de prefeiturizao, ao invs de uma verdadeira descentralizao de poder, acompanhada de controle social. Os conselhos tm sido largamente usados para respaldar esses processos, ratificando polticas municipais supostamente democrticas e possibilitando repasses de recursos supostamente submetidos a um controle social. Uma certa moralizao da poltica, a eliminao de mecanismos fisiolgicos e corruptos, tm sido mesmo exigncias dos bancos multilaterais de desenvolvimento, como garantia de eficcia e da eliminao de mecanismos de fuga de recursos ligados a critrios da velha poltica clientelista, substituindo-os por uma racionalidade capitalista moderna. Essa nova racionalidade, se por um lado, recusa razes clientelistas, no incorpora como critrio a participao cidad, no inclui a participao dos setores excludos. Origina-se assim uma subverso nos significados de conceitos como participao, controle social e cidadania, reduzidos s finalidades dessa modernizao. Emerge, dessa forma, um significado neoliberal de cidadania, que a entende como a incluso das pessoas ao conjunto dos consumidores, esvaziando-a do seu significado instituinte, que garante e alarga continuamente o escopo dos direitos, que afirma, acima de tudo, o direito a participar da definio e da gesto de novos direitos. Ao contrrio, assistimos a uma progressiva destituio de direitos, principalmente dos direitos trabalhistas, do direito ao trabalho e dos direitos sociais, a uma deslegitimao das formas de organizao e participao social, acusadas de corporativas, de representantes do atraso e promotoras de baderna, ao esvaziamento dos conselhos, cmaras setoriais e outros canais de gesto participativa construdos com a forte participao democrtica da sociedade. Assistimos ao alastrar, como se fosse uma unanimidade avassaladora, de uma outra concepo de modernidade que pretende reduzir o Estado, desqualificando-o enquanto promotor de polticas sociais redistribuidoras de renda, reduzindo drasticamente os oramentos dessas polticas e eximindo-o destas responsabilidades. O significado neoliberal de cidadania, democracia, descentralizao, participao ou parceria conferido a inmeros projetos governamentais no define, no entanto, de forma mecnica e absoluta o seu alcance. A disputa de significado e de espao permanente e consegue, em muitos casos, uma reapropriao desses espaos na perspectiva de uma participao mais substantiva, inclusiva, instituinte. 6. De que participao estamos falando? Participar da gesto das questes que dizem respeito ao seu destino comum uma aspirao de todos os grupos sociais. A excluso de alguns grupos dos espaos em que essa responsabilidade exercida, uma caracterstica, no entanto, que se estende ao longo de quase toda a histria da poltica, especialmente na histria dos Estados. Os grupos excludos do poder sempre se organizaram, no entanto, para recuperar sua capacidade de intervir no seu destino, nas decises que lhes afetam. O Estado brasileiro tem, como vimos, uma histria privatista, de mistura promscua entre o pblico e o privado, uma histria autoritria que excluiu sistematicamente largas parcelas das conquistas sociais e democrticas construdas pela humanidade. Os setores excludos foram, no entanto, persistentemente construindo seu lugar como atores nesta histria e suas possibilidades de participar da definio de seus rumos. Participar da gesto dos destinos da sociedade, em perodos fortemente autoritrios, significou a contestao e a oposio ao Estado autoritrio e centralizador. Foi uma participao centrada na construo social de novos valores democrticos, da relevncia, da legitimidade, da justia, da pertinncia das demandas e dos atores sociais excludos, do seu direito a ter direitos. Significou a redefinio do que a sociedade considera e assume como direitos, a quem os atribui e a quem os

nega27 . Significou a construo de uma real sociedade civil em um pas que sempre evitou constru-la28 . medida em que, a partir dos anos 70, se amplia uma cultura democrtica, em que os movimentos sociais, junto com outros setores democrticos, vo arrombando as portas da ditadura, o Estado torna-se lentamente permevel participao de novos atores sociais. O Estado brasileiro, tradicionalmente privatizado pelos seus vnculos com grupos oligrquicos, vai lentamente cedendo espao, tornando-se mais permevel a uma sociedade civil que se organiza, que se articula, que constitui espaos pblicos nos quais reivindica opinar e interferir sobre a poltica, sobre a gesto do destino comum da sociedade. Participar da gesto dos interesses coletivos passa ento a significar tambm participar do governo da sociedade, disputar espao no Estado, nos espaos de definio das polticas pblicas. Significa questionar o monoplio do Estado como gestor da coisa pblica. Significa construir espaos pblicos no estatais29 , afirmando a importncia do controle social sobre o Estado, da gesto participativa, da co-gesto, dos espaos de interface entre Estado e sociedade. Esse o significado de participao social que se consolida no Brasil dos anos 90. O alargamento da cidadania para alm do exerccio dos direitos institudos, o exerccio da cidadania ativa, para alm do exerccio do voto e da delegao de poder que ele significa, a radicalizao da democracia, abrindo a possibilidade de participao toda a sociedade, atravs de novos canais institucionais de participao, so significados colocados pela vigorosa experincia dos movimentos sociais que analisamos neste captulo. Um projeto radical de democracia, que quebra uma cultura excludente, que abre caminhos para o aprendizado da negociao democrtica e da construo partilhada da lei s possvel quando, entre sujeitos diferentes e opostos, atribuda uma equivalncia em suas habilidades e competncias e capacidades de agir, decidir e julgar30 . A ampliao dos espaos de gesto democrtica e participativa conquista dessa histria, na qual, lenta e dolorosamente, os setores excludos foram deixando as senzalas e as pginas policiais e conquistando seu lugar; alargando as portas - que se pretendiam seguras, graduais e sob controle - dos espaos que lhes eram permitidos. Foram conquistando, no apenas a incluso nesses espaos, mas o direito de participar da definio do tipo de sociedade na qual se queriam includos. A democracia participativa, os espaos de controle social conquistados e construdos, com todas as suas fragilidades e limites, expressam essa lenta mas consistente emergncia dos setores excludos na cena pblica brasileira. A ampliao das possibilidades de gesto participativa das polticas pblicas no esgota, porm, o sentido da participao, embora talvez seja sua dimenso principal nesta dcada. Participar da gesto dos interesses da sociedade ainda significa explicitar diferenas e conflitos, disputar na sociedade os critrios de validade e legitimidade dos interesses em disputa, definir e assumir o que se considera como direitos, os parmetros sobre o que justo e injusto, certo e errado, permitido e proibido, o razovel e o no razovel, significa superar posturas privatistas e corporativas e construir uma viso plural de bem pblico31 . Participar da gesto dos interesses da sociedade participar da construo e do alargamento da esfera pblica, construir novos espaos de poder esse acordo frgil e temporrio de muitas vontades e intenes32 Espaos plurais na sociedade, onde so elaborados acordos, mesmo que frgeis e temporrios, sobre valores, relevncias e direitos, so tambm espaos de participao, mesmo sem a interlocuo instituda com o Estado. Fruns, relaes de parceria entre diferentes atores sociais so tambm espaos nos quais a explicitao de diferenas d validade aos conflitos, em que se constrem relaes de reciprocidade e equivalncia, em que interesses e razes privadas podem ser desprivatizadas e reconhecidas publicamente na sua legitimidade33 . So espaos onde so construdos os parmetros pblicos que definem o que a sociedade reconhece como direitos. Uma pesquisa realizada em Campinas, em 1993, mostra que o autoritarismo social e a hierarquizao das relaes sociais, revelado pelo tratamento desigual que a sociedade dispensa a brancos e negros, homens e mulheres, ricos e pobres percebido como um srio obstculo construo democrtica. A eliminao das formas de sociabilidade e da cultura autoritria de excluso constitui um desafio fundamental para a democratizao da sociedade34 , pois o reconhecimento de direitos no depende da simples sano do Estado, depende do acordo, s vezes tcito, s vezes explcito, de uma importante frao da opinio pblica. Depende de que uma reivindicao se inscreva no espao pblico35 .

Disputar espao na opinio pblica, inscrever novos temas na agenda pblica, democratizar a cultura da sociedade, tambm continuam a ser agenda dos movimentos sociais. Ampliar a tolerncia, o respeito democrtico pelo diferente, reduzir as segregaes raciais, de gnero, de opo sexual, s crianas, aos velhos, aos portadores de deficincia, o resultado da incidncia de prticas participativas, nem sempre normatizadas pelo Estado, mas que constrem e modificam os valores sociais. A gesto dos interesses da sociedade, o direito a ter direitos, no se expressam unicamente no controle social sobre o Estado mas tambm na democratizao da cultura da sociedade. A radicalizao da democracia no significa apenas a construo de um regime poltico democrtico mas tambm a democratizao da sociedade, a construo de uma cultura democrtica36 . Este primeiro captulo pretendeu mostrar que, a despeito de uma tradio privatista do Estado brasileiro, simbitica com elites polticas e econmicas atrasadas ou modernas, excludente dos trabalhadores e das classes populares, os excludos vm conquistando e forjando espaos pblicos, vm constituindo um vasto e denso tecido social, vm conquistando consistentemente a capacidade de mover-se no espao da poltica, reivindicando e construindo espaos de controle social do Estado e de gesto participativa da sociedade. Quis mostrar que a participao social, seus espaos e instrumentos, so conquista e construo da sociedade. Quis mostrar que as ofertas de participao provenientes do Estado decorrem fundamentalmente das presses da sociedade. So as demandas de participao da sociedade organizada a causa de uma crescente mudana cultural que se ope aos velhos padres da poltica, clientelistas, elitistas, autoritrios e corruptos, gerando uma opinio pblica que enfatiza a representatividade, que exige transparncia e respeitabilidade nas aes governamentais. Essa mudana cultural, embora frgil e descontnua, se expressa, por exemplo, nas mobilizaes que provocaram as CPIs (Comisses Parlamentares de Inqurito) que investigaram a corrupo no oramento federal e no processo de Impeachment do Presidente Collor. Expressa-se tambm no episdio, doloroso e contraditrio, que foi a grande indignao da opinio pblica contra o vandalismo praticado, por jovens da classe mdia de Braslia, quando queimaram o ndio Galdino. O amplo reconhecimento que existe hoje, da dignidade das populaes indgenas, conquista, sem dvida, da luta organizada dos povos indgenas. O reconhecimento dessa dignidade no foi, no entanto, amplo o suficiente para obrigar a justia a cumprir seu papel neste episdio. Assim como em relao aos povos indgenas, os movimentos sociais tm, apesar das limitaes e precariedades, construdo equivalncias que colocam num outro patamar de dignidade e respeito, que rompem as fronteiras autoritrias e excludentes dos lugares sociais aos quais tm sido confinados, os operrios, os trabalhadores rurais, os moradores de rua, os favelados, e tantos outros e outras brasileiras. esta ampliao de uma cultura democrtica que gera a disseminao de padres mais modernos de administrao pblica, que marcam pases que se destacam pela participao democrtica da sociedade, como o Canad, e que provocam a repercusso nacional e internacional de experincias modernas e democrticas de gesto como o Oramento Participativo, premiada na Conferncia do Habitat II, em 1997. Participar da construo democrtica uma tarefa que se coloca tanto nos espaos de gesto compartilhada entre Estado e sociedade como no interior da prpria sociedade. II. Principais formas de participao social no Brasil hoje: limites e potencialidades Vamos, nesta segunda parte, analisar diferentes prticas do que se entende hoje no Brasil por participao, identificando seus limites e potencialidades frente a alguns critrios: at que ponto a participao social melhora efetivamente as condies de vida da populao, em que medida efetivamente democratiza a poltica, at que ponto fortalece o tecido social. Deve-se inicialmente lembrar que h hoje, no Brasil, uma tendncia de entender como prticas participativas aquelas nas quais h uma co-gesto entre Estado e sociedade, o que se revela inclusive pelos exemplos at agora analisados. Dentre estas vamos destacar trs grupos: os Oramentos Participativos, os Conselhos Gestores e as Parcerias entre Estado e sociedade. Alm dessas preciso apontar outras formas de participao, que no se voltam para a co-gesto e cuja incidncia sobre as polticas pblicas, embora muito relevante, no se d atravs de canais institucionalizados. Dentre estas vale a pena destacar o MST Movimento dos Sem Terra, a Pastoral da Criana, os fruns de iniciativa civil, como, por exemplo, o Frum em Defesa da Vida e

Contra a Violncia, de Campo Limpo, na zona Sul de So Paulo, campanhas como a Ao da Cidadania. So aes que provocam mudanas na agenda pblica, incluindo nelas novas questes pertinentes e relevantes como a Reforma Agrria, o combate mortalidade infantil, a segurana pblica e a segurana alimentar. Entre estas formas de participao, mais centradas na sociedade que no Estado, preciso ainda saber ver novas formas de manifestao cidad, muito mais informais, como as redes de militncia virtual, as consultas e pesquisas realizadas por telefone, questionrios ou Internet, os movimentos de consumidores e usurios. A participao meramente formal propiciada pelas tecnologias da comunicao pode integrar-se a uma participao mais substantiva, desde que articulada a outras formas de participao, e os Oramentos Participativos j comeam a incorpor-las. Por outro lado, preciso destacar hoje, em So Paulo, a participao de grupos culturais como os anarcopunks na defesa e divulgao do movimento mexicano dos Zapatistas e do movimento Hip-Hop, que agrega jovens ligados msica Rap e ao grafitti no debate sobre a violncia e o racismo. A ao desses grupos influencia a opinio pblica e a cultura da sociedade e eles podem ou no relacionar-se mais diretamente com polticas pblicas. Destacam-se, neste sentido, tambm os movimentos feministas, negros, de gays, lsbicas e travestis, dos povos indgenas, dos portadores de deficincia, ecologistas, como movimentos explicitamente voltados a mudanas culturais na sociedade, que constrem uma cultura de tolerncia e de respeito ao diferente, um pensamento multicultural, que d visibilidade a padres culturais minoritrios e, por isso mesmo, muito importantes ao contnuo reconstruir da cultura que predomina numa sociedade. Estas so formas de participao que incorporam opinio pblica novos critrios de justia, de relevncia e de pertinncia e trazem novos temas agenda pblica. Uma terceira e importante forma de participao social, que entretanto no vamos analisar mais detalhadamente neste trabalho, a presena, nos parlamentos e governos municipais, de lideranas formadas fora da tradio poltico-partidria brasileira, a partir dos movimentos sociais democrticos. Esta forma de participao referencia-se no Estado, mais que as anteriores: a participao no exerccio direto do poder estatal. Vamos, a seguir, analisar com mais detalhes, os limites e potencialidades que tm revelado algumas dessas formas com que se pode entender a participao social. 1. Experincias de co-gesto a. Conselhos Gestores Como vimos pelo seu histrico, pode-se dizer, talvez, que esta , de todas, a forma de participao e controle social mais enraizada na reivindicao dos movimentos sociais, especialmente os Conselhos Gestores das polticas de sade, criana e adolescente e de assistncia social. Alm desses, tambm relevante a participao social na conquista e na constituio de conselhos gestores de polticas de habitao, dos direitos da mulher, das pessoas portadoras de deficincia (PPD) e idosos, alm de outras temticas que ganham relevncia nas diferentes regies. O enraizamento dos conselhos nas lutas populares e democrticas lhes d uma qualidade especial enquanto uma das formas de participao mais permanente, que resistem s mudanas e aos diferentes graus de abertura dos governos participao social. Existem conselhos slidos e democrticos construdos a partir de iniciativas sociais; eles persistem na sua atividade, mesmo sem apoio significativo de governos, conseguindo inclusive pressionar governos contra atitudes privatistas, obter subsdios financeiros, a disponibilidade de funcionrios pblicos, de imveis e equipamentos pblicos. Estas conquistas no passam de direitos legais mas, especialmente quando se relacionam com governos conservadores, somente so obtidas pela ao de conselheiros muito fortes, articulados e competentes. claro que os conselhos dependem de uma mnima resposta governamental. Sem a participao dos representantes governamentais e um acesso mnimo s informaes do governo, eles deixam de ser espaos de negociao e cogesto, reduzindo-se a espaos de luta social reivindicativa como os demais movimentos sociais. Atualmente podemos destacar o municpio de So Paulo, como a nica - e maior - capital brasileira que no tem um Conselho Municipal de Assistncia Social e, consequentemente, no tem um Fundo e um Plano de Assistncia Social que receba as verbas federais e estaduais e as destine de forma planejada s entidades e programas sociais; da mesma forma o Conselho Municipal de

Sade, eleito na 7 Conferncia Municipal de Sade nunca foi sancionado pelo prefeito municipal, mas continua, a duras penas, a tentar exercer, mesmo que precariamente, o seu papel. No caso dos Conselhos de Defesa da Criana e Adolescente, da Sade, da Assistncia Social, na medida em que se esto construindo sistemas articulados de conselhos que se estruturam desde a esfera local at a federal, a inter-relao com esferas e estruturas de governo diversificadas contribui para uma maior independncia dos conselhos frente a cada uma delas. J existem hoje no Brasil, nos 5 mil municpios, mais conselheiros que vereadores, o que nos d a dimenso desta forma de participao popular, muito mais acessvel aos participantes dos movimentos sociais do que a tradicional representao parlamentar. Os conselhos so instncias de formao de polticas que gozam de um alto conceito de respeitabilidade enquanto espaos transparentes e comprometidos com o interesse pblico, espaos que tornam a poltica mais pblica, pelo menos aqueles em que h participao de grupos sociais organizados e democrticos. Estudo recente, envolvendo 1422 secretrios municipais de sade, revela mudanas importantes na cultura democrtica, que se expressam na expectativa de responsabilizao dos governos frente sociedade. 62,7% destes secretrios consideram o Conselho de Sade a fora municipal mais influente na definio das prioridades em sade, bem acima do Legislativo, de polticos isolados e de outros rgos municipais37 . Quando se quer tomar decises corporativas, clientelistas, baseadas em acordos polticos privados e escusos, trata-se de burlar, esvaziar ou desqualificar os conselhos. So pesados os embates travados em conselhos contra esse tipo de relaes, principalmente quando se trata de enfrentar grupos de medicina privada, da construo civil, do transporte coletivo ou as grandes entidades assistenciais. O sucesso desses embates exige, como primeira condio, a transparncia, o acesso s informaes dos trmites estatais e do que se passa no governo. Mesmo que no acumule poder para enfrentar as distores da poltica, j esta relativa transparncia, este conhecimento da mquina e dos caminhos da poltica, uma importante conquista democrtica da sociedade. A publicizao da poltica, a construo de um sentido de interesse pblico, tanto nos movimentos - em geral particularistas e corporativos, como nos governantes - com seus vnculos privados elitistas e clientelistas, uma das mais importantes potencialidades dos Conselhos como democratizadores da poltica. A segunda condio para a eficcia dos conselhos a capacitao tcnica das lideranas sociais para a formulao e anlise das polticas pblicas, e sua capacitao poltica para melhor avaliar os interesses envolvidos e para realizar as alianas eventuais ou estratgicas necessrias para a negociao de prioridades e decises. Esta dupla necessidade de capacitar-se, provoca um salto de qualidade nos movimentos sociais, muito difcil, porquanto majoritariamente constitudos de segmentos sistematicamente excludos da escola e de todo tipo de acesso a informaes, alm de tradicionalmente avessos a relaes institucionalizadas. O exerccio da argumentao, a fundamentao de suas demandas em critrios de racionalidade pblica, a explicitao de conflitos, geram uma nova forma de lidar com conflitos, diferenas e antagonismos, que o professor Francisco de Oliveira tem chamado de confronto propositivo ou de antagonismo convergente38 . Nestes espaos, regulados por normas pactuadas pelas partes em conflito, preciso buscar denominadores comuns: apesar da existncia de interesses antagnicos preciso buscar acordos que interessem a ambas as partes, mesmo que limitados ou provisrios. Outra potencialidade caracterstica dos conselhos a capacidade de incorporar os movimentos organizados, fortalecendo, mais que outras formas de participao, o tecido social organizado de forma autnoma. Nascidos da reivindicao dos movimentos, os conselhos tm sido assumidos como espao prioritrio de sua atuao, nos locais onde os movimentos tm maior consistncia. Entretanto, apesar de nascidos da reivindicao ou mesmo da iniciativa dos movimentos, muito ntida a falta de preparo dos mesmos movimentos para ocupar qualificadamente estes espaos, onde necessria uma maior capacidade tcnica e poltica para a elaborao e a negociao de propostas frente a interlocutores distintos quanto a seus interesses, grau de capacitao tcnica e acesso ao poder. A capacitao tcnica e poltica de lideranas sociais para ocupar espaos de proposio e negociao de polticas tem sido assumida pelos prprios conselhos e movimentos, em parceria com ONGs e universidades, e o grande desafio do momento atual, provocando a realizao de inmeros cursos, oficinas e seminrios de capacitao para conselheiros. As assimetrias de saber, de acesso ao poder e s informaes colocam os conselheiros que representam a sociedade civil, particularmente os representantes populares, numa grande

dependncia das informaes, dos recursos materiais e da boa vontade do governo. grande, portanto, a capacidade dos governos de esvazi-los, seja tomando decises por fora dos conselhos, seja desmobilizando-os, retirando-se deste espao ou indicando para os conselhos funcionrios pouco representativos, com grande rotatividade, com pouca capacidade de tomar decises. Decorre dessa dependncia o perigo de v-los limitados a assuntos perifricos, principalmente face tendncia atual dos governos neoliberais, que recusam terminantemente a vinculao de recursos financeiros a polticas especficas, tendo reduzido drasticamente os recursos oramentrios e os gastos pblicos com polticas sociais. Esta poltica de desobrigar-se do social assenta-se numa postura sistemtica de deslegitimao dos espaos de controle social, como o Conselho de Segurana Alimentar e as Conferncias, de Sade, de Defesa da Criana, da Assistncia Social, impedindo a participao social na definio dos oramentos dessas reas. Os conselhos no conseguem, ento, apesar de constiturem redes com uma boa densidade em todo o pas, deter processos como a privatizao da sade, da educao, da previdncia. Esta descontinuidade gera a necessidade de uma melhor avaliao do alcance desses espaos participativos, que possa averiguar at que ponto eles mantm a participao popular restrita a debates perifricos e entravados pela burocracia estatal enquanto assuntos fundamentais, como o oramento e as polticas econmica e industrial, no so debatidas democraticamente. Tambm apontada como limites eficcia dos conselhos a grande absoro das lideranas de movimentos sociais no aprendizado tcnico e poltico das polticas pblicas e dos trmites burocrticos e polticos de negociao, aprovao e encaminhamento de decises. Absorvidas pela chamada luta institucional, falta tempo s lideranas para informar e mobilizar as bases sociais de seus movimentos, fragilizando-se a capacidade de presso social que garantiria sua fora e sua representatividade nas negociaes. Apesar da importncia da argumentao e dos critrios de racionalidade pblica nos espaos de negociao, indispensvel aos atores que delas participam contar com uma retaguarda de mobilizao que respalde sua legitimidade social. A fragilidade da mobilizao social apontada frequentemente como fator que limita a fora dos conselhos. Aponta-se ainda uma grande proliferao de conselhos, uma chamada febre conselhista, que absorve um grande nmero de lideranas, alm de segmentar a participao social, setorizando o encaminhamento de polticas, reduzindo a capacidade da sociedade de ocup-los todos com qualidade, democratizando-os e tornando-os mais eficazes39 Escolher e priorizar os espaos que permitem uma participao mais efetiva pode garantir maior qualidade nessa participao. O aperfeioamento dos Conselhos como espao de gesto participativa deve levar tambm superao dessa multiplicao de espaos estanques, criando-se espaos de interrelao entre eles. b. Oramentos participativos Os Conselhos de Oramento compartilham com os Conselhos Gestores de polticas setoriais muitas das potencialidades acima descritas, particularmente a capacidade de publicizao da poltica e especialmente a construo de um sentido de interesse pblico, tanto nos governantes (executivo e legislativo), quando submetidos ao controle social, como na populao e nos movimentos sociais, desafiados a superar sua viso imediatista, particularista e corporativa. Os Conselhos de Oramento, mais que os conselhos setoriais, propiciam a interlocuo e a negociao entre atores com grande diversidade de interesses, o que desafia a capacidade de ouvir e de pautar-se por argumentaes que fundamentam racionalmente esses interesses conflitantes. Esta viso mais geral das demandas e interesses em disputa tem sido favorecida pelas chamadas caravanas do oramento, visitas coletivas a toda a cidade, realizadas com a presena dos conselheiros representantes dos diversos bairros e reas de governo, que geram uma viso mais ampla dos problemas da cidade e um sentido de solidariedade que permite, inclusive, que se abra mo de algumas reivindicaes corporativas em funo de prioridades mais importantes. Os Oramentos Participativos, desde que realmente submetam parte substancial do oramento deliberao pblica, so instrumentos com grande potencial de democratizao do poder e de inverso de prioridades, garantindo que a agenda e os recursos pblicos se voltem para os interesses realmente pblicos, ao invs de vincular-se de modo privatista a interesses de elites

privilegiadas. Estes espaos de co-gesto so mais eficazes do que os Conselhos setoriais na garantia da inverso de prioridades visto que estes tm maior dificuldade de acesso aos oramentos. Os Oramentos Participativos, como em sua maioria tm sido promovidos pelos executivos municipais, so processos que tendem a provocar nestes governos um processo de modernizao e democratizao da mquina administrativa, quebrando uma tradicional rigidez na setorizao das secretarias. Esta setorizao se assenta geralmente no problema da especializao tcnica e gera a constituio de verdadeiros feudos de poder. A possibilidade de garantir o atendimento de suas reivindicaes tem gerado grande afluncia de pessoas dos setores populares s Assemblias de Oramento, de modo que eles tm se tornado conhecidos como espao dos mais pobres, com maior dificuldade de atrair a participao das camadas mdias e empresariais. Estes, talvez, em parte, por seu maior acesso mdia ou aos polticos tradicionais, no precisam participar do Conselho do Oramento para pleitear seus interesses. medida, porm, que alguns governos democratizam os processos de tomada de decises, eliminando-se espaos fisiolgicos de negociaes polticas, estes setores passam a participar de outros fruns e espaos de negociao, como, por exemplo, Fruns de Reurbanizao do Centro da Cidade ou o Frum da Cidadania, na regio do ABC paulista. Os Conselhos de Oramento tm-se caracterizado ento, pela presena da populao mais pobre, abrindo espao tambm para os no organizados aqueles cidados comuns, que no so mobilizados pelos movimentos sociais. Os processos de Oramento Participativo tm sido muito criticados pelas Cmaras Municipais legislativas, que tradicionalmente negociam emendas proposta de oramento apresentada pelo executivo, com base em vnculos e compromissos clientelistas estabelecidos pelos vereadores com seus currais eleitorais. Este questionamento tem se apresentado com base numa suposta maior legitimidade dos vereadores, decorrente do maior nmero de votos com que estes foram eleitos nos municpios maiores. Os Oramentos Participativos tendem a corrigir esses desvios clientelistas do legislativo. Tensionam a compreenso tradicional do papel do vereador, que o v como intermedirio nas barganhas entre a populao e o executivo, ao invs de exercer seu poder legislador e fiscalizador. Tambm para os Oramentos Participativos um limite, e coloca um forte desafio, a falta de qualificao tcnica e poltica das lideranas sociais para uma ao propositiva, para a negociao e a superao de particularismos corporativos e ideolgicos, bem como, do lado governamental, a capacitao e fortalecimento da vontade poltica do executivo e do legislativo para a transparncia, a superao da tradio tecnocrtica e setorizada, a disposio de dilogo com os critrios e prioridades definidos com base num saber popular, a disposio de partilha do poder entre Estado e sociedade. Mais que limites, a superao das assimetrias de poder e de saber podem ser considerados desafios de aprendizado para ambas as partes. Outra questo relevante a avaliar a capacidade dessas prticas participativas de efetivamente melhorar as condies de vida da populao, provocando uma real inverso de prioridades, sua capacidade de efetivamente democratizar a poltica, desprivatizando os processos de formulao e gesto de polticas pblicas. Esta efetividade depende do grau de comprometimento do conjunto do governo com essa poltica participativa e tambm da qualidade com que a populao ocupa esses espaos e da presso social que podem exercer na defesa de suas propostas e na garantia da continuidade do processo. H diferentes graus de comprometimento dos governos com o Oramento Participativo e, para certos governos, ele se reduz a marketing e fachada democrtica, a cargo de alguma secretaria de relaes com a comunidade, enquanto as demais secretarias continuam imersas nos seus feudos e setorizaes tecnocrticas. Em alguns casos se submete apenas uma pequena porcentagem de recursos deliberao do Conselho do Oramento, subtraindo do controle social a principal fatia dos recursos disponveis. A crise fiscal dos municpios brasileiros, decorrente de uma prefeiturizao das responsabilidades sociais, desacompanhada de uma descentralizao tributria, bem como o aprendizado que acompanha o avano das experincias de Oramento Participativo, comeam a provocar um maior debate sobre o montante de recursos oramentrios submetidos ao controle social, bem como sobre sua natureza: se o processo participativo deve restringir-se apenas aos investimentos, ou parte deles, se deve estender-se tambm folha de pagamentos e outras despesas fixas ou de custeio dos servios j implantados e ao parcelamento das dvidas do municpio.

Alm dos fatores acima, o grau de autonomia e de capacidade de deliberao do Conselho, bem como o desenho institucional, ou a metodologia dos processos de Oramento Participativo, que inclui a composio e os critrios de eleio dos conselheiros, os critrios de escolha de prioridades, os critrios de funcionamento do Conselho, o grau de participao da sociedade na definio de todos esses critrios, todos estes fatores, contribuem para fazer dessas experincias mais ou menos democrticas e democratizadoras, e lhes emprestam maior ou menor efetividade. Diversos dos fatores acima citados, dependem, por sua vez, da correlao de foras entre os interlocutores sociais e governamentais envolvidos no processo, bem como do enraizamento de uma cultura e de uma experincia democrtica em cada um deles. Existem avaliaes sobre o maior carter democrtico desse ou daquele arranjo institucional e, embora estas diferenas formais tenham realmente seu peso, queremos acentuar a importncia da experincia continuamente avaliada e do fortalecimento de interlocutores democrticos como garantia do aperfeioamento destes processos. A cabe perguntar at que ponto os Oramentos Participativos fortalecem o tecido social, at que ponto contribuem para constituir ou fortalecer organizaes sociais autnomas, que permaneam atuantes mesmo quando no mais puderem contar com o apoio e a iniciativa de governos comprometidos com o interesse pblico, com os interesses populares e democrticos. Algumas avaliaes negativas comeam a surgir nesse aspecto, apontando a dificuldade dos movimentos organizados em participar desses espaos, visto que so geralmente organizados de forma setorial (articulam-se na luta pela sade, moradia, direitos da criana, da mulher, do negro). A articulao territorial tpica dos processos de Oramento Participativo, o zoneamento da cidade proposto pela prefeitura, conflitariam com os formatos e formas de organizao tpicos dos movimentos. Segundo esse ponto de vista, o Oramento Participativo reformata a participao segundo zoneamentos e critrios da prefeitura, sob sua iniciativa e coordenao, o que fragmenta, desorganiza, imobiliza os movimentos. Os Oramentos Participativos so prticas que recebem forte investimento financeiro e tcnico do governo, enquanto as organizaes populares quase no podem contar com recursos para articular e fortalecer sua prpria identidade, trajetria e capacitao. Aponta-se, nesse sentido, que os processos de Oramento Participativo tm promovido mais a participao individual do que o fortalecimento do tecido social. Em Porto Alegre, avalia-se que algumas regies j apresentam sinais de desconstituio de espaos prprios que, em outras pocas, foram bastante atuantes e fundamentais para a concretizao do prprio Oramento Participativo40 . Cabe ponderar, neste aspecto, a dificuldade das lideranas dos movimentos tradicionais em superar seus critrios corporativos e ideologizados, face necessidade de pensar a cidade como um todo, de governar para todos, sem privilegiar a minha rua, o meu movimento, ou mesmo privilegiar os movimentos mais conscientes, lutadores ou combativos, frequente reivindicao das lideranas populares41 . No obstante, fica o desafio de construir uma interlocuo que fortalea sujeitos autnomos, capazes de enfrentar e contrapor-se a um governo quer de esquerda, quer de direita, garantindo a continuidade do processo. Nesse sentido so muito importantes as iniciativas que partem da sociedade, propondo e negociando com o executivo e o legislativo a criao de um processo de democratizao de oramentos. Entre elas destacam-se o Frum do Oramento do Rio de Janeiro, e o Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal, que acompanha um processo semelhante em So Joo de Meriti, na Baixada Fluminense, espaos fortemente protagonizados por atores da sociedade civil, como sindicatos e federaes de Associaes de Moradores. c. Parcerias Parceria um dos conceitos cujo significado est em disputa, assumindo contedos extremamente diversos nos discursos e prticas de diferentes atores. Os movimentos sociais atribuem-lhe um sentido que se define a partir de experincias em que papis complementares so claramente propostos e assumidos por organizaes comunitrias, agncias do Estado e at mesmo da iniciativa privada. Dentre as experincias de co-gesto ou de parceria, destacam-se os programas de alfabetizao de adultos (chamados projeto MOVA, inicialmente em So Paulo e hoje em diversos outros municpios), as cooperativas e mutires habitacionais e outras obras ou servios realizados em mutiro. Estes programas so desenvolvidos conjuntamente por governos municipais e

organizaes comunitrias, as quais, administrando recursos pblicos, realizam cursos de alfabetizao, constrem casas populares, urbanizam praas ou vielas. Quando as relaes entre os parceiros so mais democrticas, o planejamento dos programas e a definio de regras e critrios para a administrao e a prestao de contas dos recursos utilizados so tambm realizados em conjunto. O cooperativismo, os mutires e outras atividades autogestionrias favorecem um processo de construo de identidade e aprendizado de gesto da vida coletiva, que se inicia com a convivncia e a tomada de decises cotidianas, desde as questes mais simples at os processos complexos de construo e administrao das obras, de gesto dos recursos pblicos e as outras atividades cotidianas de operacionalizao desses programas. A qualificao profissional, a formao de cooperativas profissionais - de pedreiros, eletricistas, marceneiros, a elaborao de currculos escolares mais adequados a uma dada comunidade, a valorizao da esttica e da cultura popular, a construo de vnculos afetivos e identitrios e at mesmo a recuperao de indivduos marginalizados, so potencialidades dessas experincias de gesto comunitria, assim como a captao de recursos pblicos para o investimento na formao profissional, na educao para a cidadania e na capacidade organizativa da comunidade. O aprendizado da auto-organizao, a capacidade de autogesto mais ampla da vida comunitria vai emergindo dessa prtica continuada. Algumas dessas experincias, como as coordenadas pela ONG CEARAH Periferia, no estado do Cear, levam esse processo at a formao de um conselho gestor do bairro, no qual participam as organizaes comunitrias e Ongs envolvidas e o poder pblico municipal, potencializando ainda mais a capacidade de iniciativa cidad dos moradores. Os projetos habitacionais coordenados por essa ONG caracterizam-se tambm pela incorporao de escolas tcnicas, universidades e diversas instncias do poder pblico nas parcerias. As ONGs tm assumido cada vez mais as relaes de parceria em programas governamentais, bem como com empresas privadas como escolas, escritrios imobilirios e outras empresas que se interessam em investir em aes de cunho social. Temos como exemplos as empresas que promovem a alfabetizao de seus funcionrios atravs de parcerias com universidades ou prefeituras municipais e ainda a parceria, discutida recentemente, entre o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST), o INCRA (Instituto Nacional de Reforma Agrria) e a Coca-Cola, envolvendo o plantio da cana e a produo de acar para uma fbrica dessa empresa, em Manaus, estado do Amazonas42 . Os movimentos e as ONGs sabem que, ao participar de parcerias esto fazendo apostas de risco, cujos resultados so ambguos. So acusados de virar reformistas, de incorporar a terminologia neoliberal, o conceito de Estado mnimo, a idia de que o Estado est falido e de que movimentos, Igrejas, ONGs, devem substitu-lo, realizando tarefas que no so sua obrigao. Estas experincias de risco, a avaliao de resultados em que se sentiram usados como mo-deobra barata ou como um prestador de servios tem levado movimentos e ONGs a elaborar melhor seu conceito de parceria, seus critrios para entrar numa relao deste tipo, suas exigncias quanto s responsabilidades do parceiro, especialmente quando este o poder pblico. Ao contrrio do pensamento neoliberal, que v nas parcerias uma forma de desobrigar o Estado dos servios que deve oferecer como pblicos, muitos movimentos e ONGs as entendem como corresponsabilidade entre atores diversos na gesto e implementao de polticas ou servios de interesse pblico43 . Repartir o poder de intervir e de decidir uma meta e um resultado que se pode esperar das experincias de parceria. Ana Paula Paes de Paula, estudando em sua pesquisa de mestrado as relaes entre o Estado e as ONGs, chega a uma definio mais precisa do conceito de parceria, presente nessas relaes: a parceria como responsabilidade e poder compartilhado, como um engajamento das partes envolvidas e no somente como uma transferncia de funes, tpica dos processos de terceirizao44 . Para diferenciar-se do pensamento neoliberal, evitando participar de parcerias que so simples transferncia de funes, ou processos de terceirizao, movimentos e ONGs tm afirmado que as polticas bsicas tm que ser feitas pelo Estado embora possam ser feitas com participao da sociedade e que, ao lado dessa participao, o movimento deve continuamente brigar por polticas pblicas do Estado, e pela vinculao de recursos pblicos a essas polticas, em lei. Este

tem sido o objetivo da luta dos movimentos por moradia na busca de criar um Fundo Nacional vinculado a polticas de moradia popular (FNMP)45 . A realizao de parcerias que atendam aos critrios acima, depende porm, da disposio dos governos parceiros ao dilogo democrtico e, com a sua retirada, rompem-se os convnios, como tem acontecido no municpio de So Paulo e em outros que voltaram a ter um governo autoritrio ou conservador. Isto expe a fragilidade da sociedade nessa forma de participao. A manuteno dos convnios pode gerar tambm uma postura muito pragmtica e subserviente nos movimentos e ONGs, reduzindo sua independncia e autonomia, sua capacidade de crtica e enfrentamento de atitudes governamentais anti-populares ou anti-democrticas. Outra importante crtica s parcerias que elas geralmente utilizam o trabalho da populao mais pobre, j excessivamente sobrecarregada, enquanto os mais ricos obtm mais facilmente os servios necessrios. Mantm-se assim o desfavorecimento dos pobres no acesso aos recursos e polticas pblicas. Se as parcerias no so apenas formas de desincumbir-se de obrigaes pblicas de forma mais barata, se so importantes como partilha de poder e de responsabilidades sobre o bem comum, importante provocar mutires que responsabilizam classes mdias e profissionais liberais no trabalho voluntrio pelo bem comum. Com o objetivo de fazer dos mutires, espaos de construo de uma noo de bem pblico, algumas experincias priorizam a construo de equipamentos pblicos ao invs de casas particulares. No entanto, mesmo os mutires de construo de moradias, quando buscam reduzir o tempo de trabalho dos mutirantes diretamente na obra, visam ampliar o tempo de trabalho a ser gasto com a gesto e com a capacitao de lideranas, qualificando estas experincias. Construir o controle pblico da sociedade sobre o Estado, sem desconstruir o Estado, um objetivo permeado de dificuldades e tenses tanto para o poder pblico como para a sociedade organizada que participa destas relaes. A construo desses espaos de gesto e implementao de polticas, que podem ser pblicos sem ser estatais, a relao com ONGs e movimentos, com sua lgica menos burocratizada, um desafio que, apesar das dificuldades, contribui, no dizer de Ana Paula, para oxigenar o aparato estatal e para uma reinveno do Estado. O aprendizado da gesto pblica por parte de grupos comunitrios vem sendo realizado em meio a fortes tenses e contradies. H falhas na definio de regras de prestao de contas, falta de adequao da burocracia estatal para a relao com grupos comunitrios46 , falta de capacitao gerencial e administrativa por parte dos movimentos, fragilidade de uma cultura de gesto da coisa pblica, que se traduz no tratamento privado dado coisa pblica, de ambas as partes. Apesar destas e muitas outras dificuldades e contradies, estas experincias tm levado os movimentos que delas participam construo de parmetros pblicos, procedimentos de transparncia e regras de funcionamento que tensionam prticas corporativas. Tm provocado nos movimentos o aprendizado de uma lgica mais universal e racional que pode superar critrios particulares, comunitrios, ideolgicos ou partidrios. 2. Participao no institucionali-zada na gesto da sociedade Embora com menor detalhamento do que as anteriores, importante analisar algumas experincias que mostram claramente como a participao social no ocorre hoje unicamente em espaos institucionais de relao com o Estado, embora esta relao esteja necessariamente mais presente, uma vez obtida uma maior permeabilidade deste aos valores e prticas democrticas de dilogo e negociao com os diversos atores sociais. Nem todas as questes ou aspectos da gesto da sociedade podem ou devem ser normatizadas ou assumidas pelo Estado. A tolerncia e o respeito ao diferente, a diviso do trabalho domstico entre o homem e a mulher, o cuidado com doentes mentais, so exemplos de questes ou problemas coletivos, ou pblicos, que podem e devem ser objeto de aes participativas da sociedade e para a sociedade. Quando o Estado ditatorial, muito pouco permevel s demandas da sociedade, a tendncia dos movimentos e da participao social centrar-se neste tipo de ao auto-referida, s vezes at mesmo substitutiva da ao estatal. Mas em tempos mais democrticos, em que o Estado, os partidos, os espaos polticos institudos, se tornam mais permeveis sociedade, a participao social concentra-se na busca de democratizar o Estado e as polticas pblicas. Esta democratizao tem retirado do Estado o monoplio da gesto da sociedade, que assumida e partilhada cada vez mais por ela mesma. No se pode esquecer,

ento, que participar da gesto da coisa pblica no se restringe a democratizar o Estado mas tambm a prpria sociedade. Aqui reside a importncia das formas de participao que se caracterizam como espaos menos referidos ao Estado, menos voltados a influenciar polticas pblicas do que voltadas a um impacto sobre a sociedade. Entre eles destacam-se movimentos cuja dimenso cultural mais explcita, como os movimentos feministas, raciais, tnicos, de juventude, que tm contribudo para alterar a cultura da sociedade, tornando pblicas novas demandas e novos valores. Tambm outros movimentos e aes participativas menos novos podem destacar-se nesta dimenso. a. O Movimento dos Sem Terra (MST) O Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) apontado por muitos como o nico movimento social que mantm a mesma fora social, capacidade de mobilizao e de organizao dos melhores momentos da dcada dos 80. Sua importncia reconhecida internacionalmente e a opinio pblica oscila entre o apoio que eles tm sabido conquistar e cultivar e o rechao vigorosamente plantado pelo governo e pela mdia. O MST, apesar da contnua desqualificao de que vem sendo alvo, tem conquistado o reconhecimento da dignidade do homem do campo e da validade da luta pela Reforma Agrria, apesar das frias avaliaes econmicas de que anacrnica e tem contribudo significativamente para construir uma cultura democrtica que reconhece o conflito como legtimo, necessrio e irredutvel47 . Mesmo esse movimento, que agora j pode ser chamado do velho tipo, pois mantm fortemente as principais caractersticas dos novos movimentos que caracterizaram as dcadas de 70 e 80, como o enraizamento na sociedade, a mstica participativa, a rebeldia, a disciplina organizativa, as formas de luta social que priorizam os espaos da sociedade, e no se restringem legalidade instituda - como as ocupaes de terras - mesmo esse movimento tem participado de uma maior interlocuo com o Estado, quando desenvolve lutas junto ao poder judicirio, quando participa de negociaes com governos e com parlamentares. Ao lado do velho jeito de viver confrontos, conflitos e antagonismos, que permanece nas formas de luta direta, o MST tem estabelecido uma relao sistemtica com a bancada parlamentar ligada luta pela Reforma Agrria, tem desenvolvido largamente o aprendizado da negociao e das alianas, algumas pontuais, algumas estratgicas, com parceiros sociais, prefeituras e outros rgos pblicos federais e estaduais, bem como com o mundo empresarial, como citamos anteriormente. O aprendizado de uma postura propositiva e de parceria tambm se expressa de modo muito visvel nas suas escolas regulares de primeiro e segundo graus, que elaboram rotinas e currculos alternativos adequados ao produtor rural e nas cooperativas produtivas que tm contribudo significativamente para a elaborao de alternativas de desenvolvimento econmico, de produo cooperativada, de modernas formas de produo ao mesmo tempo mecanizadas e sustentveis, viabilizando assentamentos rurais com grande sucesso econmico e social. um movimento que alarga sua abrangncia, sai da perspectiva corporativa, vai alm da luta pela Reforma Agrria, participando das lutas sindicais, contra o desemprego, contra as privatizaes. Alarga sua lgica, convivendo com atores diferentes e com o mundo institucional sem perder sua lgica solidria, seu enraizamento comunitrio. Mesmo sem participar das formas institudas de participao e de co-gesto, participa da definio da agenda pblica nacional e mesmo internacional, e tem uma clara incidncia nas polticas de Reforma Agrria, de desenvolvimento rural e at mesmo de educao. b. Pastoral da Criana e Ao da Cidadania A Pastoral da Criana uma ao coordenada principalmente pela Igreja Catlica, contando com a participao de algumas outras Igrejas e tem-se destacado pelo grande impacto na reduo da mortalidade infantil no Brasil. Destaca-se ainda pelo nmero enorme de voluntrios mobilizados e articulados em todo o pas e pela simplicidade dos mtodos que usa e que consistem no acompanhamento regular dos bebs em regies de pobreza acentuada, sua pesagem referida a uma curva de desenvolvimento desejvel, acompanhados do ensino s mes de procedimentos e receitas do soro caseiro, que combate a diarria, e de alimentos preparados com produtos baratos e nutritivos, que combatem a desnutrio.

Embora a Pastoral no participe formalmente de programas de governo, nem se coloque explicitamente como proposta de poltica pblica, muito evidente o impacto que tem causado como paradigma de uma poltica de combate mortalidade infantil e desnutrio, impacto que pode ser observado nos discursos governamentais e em suas propostas de programas que tentam absorver as referncias postas pela Pastoral. Esta uma forma de participao que apresenta muitas caractersticas novas, correspondendo a uma nova forma de exerccio da cidadania que desponta neste final de sculo e que evita as muitas reunies e discusses ideolgicas, cansativas e de pouca eficcia que caracterizaram, segundo avaliaes correntes, a militncia social das ltimas dcadas. Ao contrrio, hoje h uma procura por formas de participao mais prticas e eficazes, com estrutura leve e descentralizada. A Pastoral da Criana parece adequar-se a esse novo modelo, propicia uma ao voluntria, que envolve vrias classes sociais e constri vnculos de solidariedade e responsabilidade cidads que podem ir alm da filantropia assistencialista. claro que pode tambm limitar-se em muitas regies a aes assistencialistas, muito dependentes da Igreja e de sua hierarquia. Neste caso mostra-se uma ao com pouca capacidade de enfrentamento de conflitos com o poder pblico e com a prpria Igreja. Pode-se dizer que, de uma forma geral, uma ao que prefere ter poucas relaes de enfrentamento com o mundo mais explicitamente poltico. No entanto observa-se que o engajamento nesta Pastoral tem levado frequentemente seus participantes e coordenadores aos Conselhos de Defesa da Criana e do Adolescente, aos conselhos Tutelares, aos Conselhos de Assistncia Social, prticas que, j mais explicitamente, enfrentam o desafio de participar da gesto da sociedade e da elaborao de polticas pblicas. Muitas dessas novidades so tambm encontradas na Ao da Cidadania contra a Fome e pela Vida, a Campanha contra a fome, desencadeada pelo pioneirismo de Herbert de Souza, o Betinho. Esta tem sido, embora j no to mobilizada quanto no incio, uma nova forma de ao participativa que chegou a mobilizar cerca de 3 milhes de pessoas, organizadas em comits que assumiram aes voluntrias de recolhimento e distribuio de alimentos, cozinhas e restaurantes comunitrios, cadastramento e encaminhamento de desempregados, capacitao profissional, constituio de micro-empresas, entre tantas formas de ao, que enfatizam fortemente o voluntariado e a construo de vnculos cidados interclassistas. Apesar de acusada de assistencialista e pouco questionadora das estruturas polticas de excluso social, inegvel, tambm neste caso, o alto impacto desta Ao sobre as polticas pblicas de combate fome e pobreza. A Ao da Cidadania teve grande impacto na ampliao de uma cultura democrtica, na medida em que colocou a fome na agenda pblica, na medida em que a sociedade comeou a deixar de v-la como questo restrita ao mundo privado da caridade e da filantropia, construindo tambm vnculos de responsabilidade cidad; fazendo da fome objeto de poltica pblica e construindo o conceito de segurana alimentar como direito de todos e dever do Estado. c. Fruns Um outro tipo de prtica participativa que tem-se multiplicado no Brasil, especialmente nos ltimos anos, so os Fruns, onde tm assento uma multiplicidade de sujeitos, frequentemente sindicatos, movimentos sociais, organizaes populares, ONGs, entidades profissionais, incluindo muitas vezes universidades, tcnicos ou militantes avulsos e tendo como convidados parlamentares e rgos pblicos. So iniciativas da sociedade civil que se caracterizam pela diversidade dos sujeitos envolvidos, por sua estrutura leve, descentralizada e pouco formal. Ao contrrio dos conselhos, no tm interlocuo instituda com o Estado mas convidam seus representantes para receber e encaminhar reivindicaes sociais, o que lhes d maior independncia, embora por outro lado, esta distncia diminua seu poder frente aos governos. Podemos analisar brevemente duas experincias significativas: o Frum Nacional de Reforma Urbana e o Frum em Defesa da Vida e contra a Violncia, da regio de Campo Limpo, municpio de So Paulo. O primeiro articula centrais de movimentos populares, movimentos sociais de luta pela moradia, ONGs, sindicatos e entidades profissionais de engenheiros, arquitetos, urbanistas, gegrafos, advogados, ligados pela sua ao na luta pela Reforma Urbana. Rene-se periodicamente desde o perodo da Constituinte, tem mbito nacional e teve uma grande importncia na elaborao do

captulo sobre a questo urbana na Constituio e nos seus desdobramentos em leis federais (Estatuto da Cidade), nas constituies estaduais, Leis Orgnicas, nos Planos Diretores municipais e na participao do Brasil na conferncia do Habitat. O segundo articula-se na regio sul de So Paulo, uma das regies mais violentas do mundo, e tem construdo e negociado com o governo estadual propostas de polticas pblicas na rea da segurana pblica, do lazer e da educao, com vistas reduo da violncia. Tem acompanhado a implantao da polcia comunitria no estado de So Paulo, participando inclusive de um seminrio de avaliao de experincias semelhantes, realizado no Canad, e vem favorecendo uma aproximao do Ministrio Pblico com a comunidade local. A informalidade da estrutura dos Fruns tem, como preo, uma certa disperso, visto que cada organizao geralmente muito absorvida pelas suas prprias prioridades e rotinas de trabalho. Eles dependem de algum que o priorize como espao de interao e provoque o envolvimento dos demais atores. A heterogeneidade e a assimetria de saber e de acesso ao poder so tambm limites a ser superados. A capacitao tcnica e poltica aparece novamente como desafio a ser enfrentado com vistas a melhorar a capacidade de argumentao, de dilogo, de negociao, de construo de alianas. H uma certa dificuldade no relacionamento e na incorporao aos Fruns de organizaes que representam setores mais conservadores ou assistencialistas da sociedade, estranhos a um conjunto de valores e princpios que geralmente o circunscreve. Os Fruns incorporam movimentos organizados e outros atores da sociedade civil, marcando-se, por um lado, pela independncia em relao ao Estado que caracteriza estas organizaes e, por outro, pela maior sistematicidade das ONGs e universidades. So tambm novas formas de ao e de organizao, mais geis e informais, que interpelam os governos, desafiando-os e participando da elaborao de polticas pblicas mais voltadas ao interesse comum, ao mesmo tempo em que provocam mudanas na cultura da sociedade. Hoje, por exemplo, notam-se muitas mudana na cultura urbanstica. A interveno do poder pblico em ocupaes urbanas irregulares, o direito dos moradores de permanecerem nestes espaos, que se traduzem nos projetos de urbanizao de favelas desenvolvidos e propagandeados por governos de todos os matizes, revelam novos valores e novos direitos que foram incorporados cultura da sociedade, de governos e de partidos polticos os mais diversos. Essas mudanas culturais, conquistadas por movimentos e fruns de luta pela reforma urbana, provocaram ainda a incorporao, nos Planos Diretores Urbanos, de diversos instrumentos de Reforma Urbana impensveis na dcada de 70. III. Concluses Esta no , de forma alguma, a nica forma de explicar a construo de uma cultura participativa, que reivindica uma cidadania ativa e contribui para criar os inmeros canais de democracia participativa, como Fruns e Conselhos Gestores de equipamentos, polticas e fundos pblicos, os Oramentos Participativos, as Iniciativas Populares Legislativas, as Audincias Pblicas e tantos outros espaos de Participao cidad que caracterizam estes anos 90. Existe, no meio acadmico, poltico, e entre as prprias lideranas dos movimentos sociais, uma outra forma de avaliar o momento atual, como de forte refluxo dos movimentos sociais, percebendo sua participao na poltica institucional como ameaa de cooptao e institucionalizao burocrtica, em decorrncia de uma necessria contaminao pela lgica ou racionalidade estatal. Esta participao acarretaria, nesta viso, a perda da vitalidade rebelde e revolucionria dos movimentos sociais e o afastamento de suas lideranas das demandas e da dinmica social das suas bases. Os canais institucionais de participao popular so vistos, nesta perspectiva, como iniciativa predominantemente estatal, na busca de recuperar uma legitimidade que o Estado e a poltica tm perdido. Sublinha-se a assimetria de poder e de conhecimento tcnico e poltico dos representantes populares frente aos representantes do governo e dos setores profissionalmente ou politicamente mais capacitados, para apontar a pouca eficcia, o baixo potencial inovador e transformador destes canais. Indica-se, nesta perspectiva, uma necessria volta s bases, a busca de recuperar a capacidade de mobilizao e o vigor das lutas populares e sindicais dos anos 70 e 80. Neste sentido, o Movimento Sem Terra (MST) apontado como o nico movimento social que consegue escapar do refluxo e mostrar-se como alternativa capaz de impor s elites no poder uma agenda de questes de interesse popular

No queremos subestimar o peso dessas assimetrias e da fragilidade das novas prticas de gesto participativa. claro que a participao popular, principalmente a participao nos espaos de gesto participativa de polticas, equipamentos e recursos pblicos um processo em construo, que apenas se inicia, pela construo de um marco legal e de uma cultura democrtica e participativa, pela construo de habilidades e metodologias que possam faz-los instrumentos eficientes e eficazes de melhoria da qualidade de vida e de democratizao dos processos de tomada de decises polticas. Estes so processos marcados pela precariedade e pela fragilidade, tanto de parte da sociedade civil como da parte dos rgos pblicos e governos que deles participam. Muitas das aes e dos canais participativos esto longe dessa eficincia e eficcia. Prestam-se muitas vezes legitimao de governos e prticas cuja democracia se limita a um verniz de fachada; confundem movimentos sociais, que no conseguem adaptar-se aos novos desafios e, em diversos casos, morrem, enfraquecem, desarticulam-se. Vamos resgatar aqui alguns dos candentes desafios que se colocam de modo geral para que a participao possa de fato significar mais democracia e justia social. 3. Aperfeioar os canais de participao Analisamos acima os limites e o potencial de algumas das prticas participativas mais significativas hoje no Brasil. Alguns desafios so comuns a todas, como a qualificao tcnica e poltica dos atores envolvidos, tanto dos governos como da sociedade, assim como a ampliao e a consolidao de uma cultura democrtica e sua traduo em mtodos e procedimentos concretos que potencializem a gesto compartilhada da sociedade. Ampliar a eficincia e a eficcia dos espaos de gesto participativa supe ainda romper a burocracia estatal e a manuteno dos segredos de Estado, que fazem do saber tcnico um bunker intransponvel de poder e romper a tendncia de limitar a participao aos assuntos perifricos, dispersando-a em inmeros espaos de um conselhismo segmentado. Considerada por muitos como coisa do passado, a questo de classe se repe nos fruns e conselhos, que so ocupados preferencialmente, ou pelos mais pobres, ou pelos segmentos mdios e empresariais. A dificuldade de dilogo e negociao numa mesma mesa, envolvendo interesses e pontos de vista muito distintos e mesmo antagnicos tem-se mostrado um desafio difcil de superar em diversos municpios que promovem espaos de gesto e deciso compartilhada com a sociedade. O clientelismo e o corporativismo tambm no podem ser considerados como traos de uma cultura poltica do passado, pois eles se repem e se insinuam mesmo entre os novos espaos de democracia participativa como os Conselhos. Na medida que as assemblias de bairros dos Oramentos Participativos ou os processos eleitorais dos Conselhos tornam-se importantes espaos de disputa de poder, a velha cultura poltica clientelista e corporativa reaparece. Vereadores mobilizam seus apoiadores, organizando lobbies em torno de suas propostas ou de candidatos com quem firmaram compromissos e alianas eleitorais. Tambm a populao de certas vilas ou favelas, mais carentes e mobilizadas, organizam-se para hegemonizar assemblias, fazendo passar suas propostas em bloco. A dependncia destas experincias das iniciativas e da disposio democrtica dos executivos outra questo que coloca srias preocupaes quanto continuidade, a permanncia, o aperfeioamento da democracia participativa. Para garantir essa continuidade preciso priorizar prticas menos dependentes da iniciativa governamental, buscar o fortalecimento do tecido social, identificando e qualificando as organizaes populares autnomas e outros atores da sociedade civil, como igrejas, grupos culturais, clubes, entidades profissionais, enquanto sujeitos promotores da cidadania. Algumas avaliaes apontam a necessidade de uma maior institucionalizao dos Conselhos Gestores e Oramentos Participativos como garantia da continuidade e da consolidao da democracia participativa. Tambm a construo de metodologias mais adequadas a cada contexto e correlao entre as foras sociais e governamentais parte do processo de aperfeioamento e consolidao destes processos. Esta busca contnua de aperfeioamento dos canais participativos muito relevante. No acreditamos, porm, que determinado arranjo institucional seja necessariamente mais democrtico. Mais que a institucionalizao, acreditamos que o aperfeioamento e a continuidade dos processos de gesto democrtica e participativa depende

da relao, sempre tensionada e crescentemente qualificada, entre a sociedade organizada e o Estado. 4. Novos desafios para os movimentos sociais O salto de qualidade colocado para os movimentos sociais pelas experincias de participao em espaos institucionais um desafio muito exigente, e no so todos os movimentos que conseguem reconfigurar-se para corresponder s novas demandas. O desafio da qualificao tcnica e poltica, que j apontamos, tem gerado uma relao mais cotidiana das lideranas populares com assessores, ONGs, universidades e entidades profissionais, com o objetivo de apropriar-se tanto de conhecimentos tcnicos relativos s polticas pblicas como dos trmites administrativos que lhes so prprios. Alm desse conhecimento tcnico, preciso aprender a prtica da negociao, uma outra forma de lidar com o conflito, o confronto propositivo, diferente dos confrontos caractersticos da fase mais reivindicativa dos movimentos. Estas duas formas de qualificao exigem das lideranas que revejam a forma desconfiada com que tradicionalmente relacionavam-se com o saber tcnico, com as negociaes e alianas polticas. Acumular conhecimento e experincia suficientes para poder mover-se seguramente nos espaos de governo, sem o temor de perder sua identidade, ou de ser manipulado por atores com maior acesso ao saber e ao poder, uma processo longo e difcil. tambm um processo muito absorvente, e da decorre o temor, frequentemente justificado, de que as lideranas se afastem do trabalho cansativo e demorado de levar informaes, de promover processos educativos e mobilizadores das bases sociais dos movimentos. Acomodar-se ao circuito dos Conselhos e Fruns, que se multiplica em geral exageradamente, acomodar-se aos estreitos limites do que parece vivel face s burocracias e s negociaes com interesses de outros atores - menos excludos e mais poderosos - so tentaes a que so continuamente submetidas as lideranas sociais. Novos tipos de liderana, mais pragmticas, mais qualificadas, quase profissionalizadas; nova maneira de lidar com atores mais institucionalizados, como partidos, ONGs, universidades, rgos pblicos e outros setores do Estado; maior institucionalizao dos prprios movimentos; novos temas, novas demandas, todos so desafios colocados aos movimentos em sua nova fase. Quando se fala em refluxo dos movimentos sociais, de sua menor visibilidade nas ruas e na mdia, ao lado de um certo recolhimento desses atores, que passam a ocupar espaos de gesto participativa e a estudar, capacitando-se para seu novo papel propositivo e negociador, no se pode negar uma grande queda no nimo, no entusiasmo, na cultura participativa que caracterizou as duas dcadas anteriores. E a inegvel o impacto causado pelo fracasso das experincias socialistas do leste europeu e das revolues africanas e nicaraguense. O questionamento dos modelos revolucionrios, especialmente aps a queda do muro de Berlim, abalou fortemente a confiana daqueles que viam nos movimentos sociais um caminho para a transformao da sociedade. Novos paradigmas de transformao social, os papis do Estado, da sociedade e da cultura nesta transformao, o papel dos movimentos sociais, novas formas de organizao e de luta, novas formas de manifestao cidad, tudo isso so reconstrues a fazer. Alm de todos esses ns crticos e cruciais, que envolvem as capacidades e as disposies democrticas do Estado e da sociedade, destaca-se especialmente o embate com o neoliberalismo. Na esfera federal, nosso governo afirma apenas reconhecer a democracia parlamentar (embora identificando-a com um jogo de interesses parlamentares que mistura o pblico e o privado), quando desqualifica sindicatos e movimentos sociais como representantes do atraso e suas manifestaes como prejudiciais democracia48 , desconstri e esvazia canais participativos como Conselhos e Conferncias nacionais, estimula a destituio de direitos trabalhistas, previdencirios e sociais, fazendo deles meras polticas compensatrias e filantrpicas, alm de reduzir drasticamente os gastos sociais. Tudo isso faz com que sejam muito precrias quaisquer previses sobre o futuro da participao. O que podemos fazer uma aposta, baseados no contnuo esforo dos excludos desse pas na construo de uma sociedade que reconhea seu direito a ter direitos. Investir fortemente na qualificao dos movimentos sociais e de outros atores da sociedade civil para uma ao propositiva e capaz de participar eficazmente de negociaes; qualificar agentes governamentais, contribuindo para fortalecer neles uma cultura democrtica e participativa e a capacidade de implementar polticas inovadoras quanto melhoria das condies de vida de toda a populao e

democratizao dos processos de gesto. Potencializar as aes instituintes da sociedade, suas prticas democrticas e ampliadoras da cidadania. Estas so as apostas que se pode fazer, esperando com elas fortalecer a ampliar as possibilidades da participao social. Hoje, todos os que partilhamos a cultura e as crenas de libertao e de igualdade, levamos, ao invs de certezas, interrogaes; seguimos adiante aferrados teimosia de no nos submeter carapaa de ao, de no crer que vitorioso o homem egosta e derrotada toda e qualquer crena na vocao do homem para a solidariedade, teimosia de seguir vivendo esta tica e construindo vnculos de responsabilidade cidad49 . A falta de modelos e receitas de revoluo certamente abala esperanas. desconfortvel caminhar no escuro, acostumar-se ausncia de certezas. Mas podemos ver que as incertezas no paralisam a ao coletiva, a luta pela publicizao da poltica, pela construo de espaos mais igualitrios de reconhecimento e de garantia de direitos. No destrem a teimosa construo de vnculos solidrios de responsabilidade pelo destino comum dos seres humanos. Resta-nos aprender a caminhar na incerteza, e a amar o transitrio, como ensinam os versos do poeta pernambucano Carlos Pena Filho cantando este mundo, que nos tem sido contraditrio: Lembra-te que afinal te resta a vida, com tudo que insolvente e provisrio E de que ainda tens uma sada: entrar no acaso e amar o transitrio!

Notas 1 CARVALHO, Jos Murilo de. Os Bestializados. O Rio de Janeiro e a Repblica que no foi. Rio de Janeiro: Companhia das Letras, 3 edio. 2 ODONNELL, Guillermo. (1976) Sobre o corporativismo e a questo do Estado. Cadernos Departamento de Cincia Poltica. FFCH, UFMG, n. 3, maro. 3 SADER, Eder. (1988) Quando novos personagens entraram em cena. Rio de Janeiro: Paz e Terra. 4 CASTORIADIS, Cornelius. (1979) La Experincia del Movimiento Obrero. vol. 1. Barcelona : Ed. Tusquets. 5 Paulo Freire um dos maiores educadores brasileiros, cuja obra fundamenta a educao popular, a educao para a cidadania, destacando-se a Pedagogia do Oprimido, Educao como Prtica da Liberdade, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1974; a Pedagogia da Esperana. Rio de Janeiro : Paz e Terra, 1993, traduzidas em inmeras lnguas. 6 HABERMAS, J. (1984) Mudana estrutural na esfera pblica. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. 7 A cidadania regulada o tema do livro Cidadania e Justia, de Wanderley Guilherme dos Santos (Rio de Janeiro: editora Campus, 1979), que mostra como a carteira de trabalho e a regulao, tutelada pelo governo populista, dos direitos trabalhistas, excluindo o trabalho informal e rural, constitui-se numa primeira experincia de cidadania, restrita, circunscrita, regulada. 8 PAOLI, Maria Clia.(1995) Movimentos sociais no Brasil: em busca de um estatuto poltico. In HELLMANN, Micaela (org.). Movimentos sociais e democracia no Brasil Sem a gente no tem jeito. So Paulo: Marco Zero, Ildesfes, Labor. 9 DOIMO, Ana Maria. (1995) A Vez e a Voz do Popular - Movimentos sociais e participao poltica no Brasil ps- 70. Rio de Janeiro: Relume - Dumar: ANPOCS. 10 Assim foi chamada a nova Constituio por Ulisses Guimares, presidente do Congresso Constituinte. 11 BENEVIDES, Maria Vitria. (1991) A Cidadania Ativa. So Paulo : tica. 12 DAGNINO, Evelina. (1994) Os Movimentos Sociais e a emergncia de uma nova noo de cidadania. In DAGNINO, Evelina (org.). Os anos 90: Poltica e Sociedade no Brasil, So Paulo: Brasiliense. 13 CACCIA BAVA, Slvio. (1998) O Oramento Participativo. Plis, mimeo. 14 PONTUAL, Pedro. (1996) Desafios pedaggicos na construo de uma parceria: a experincia do MOVA-SP (1989-1992), trabalho apresentado na PUC-SP, mimeo. 15 GENRO, Tarso. (1997) O Oramento Participativo e a democracia in GENRO, Tarso e SOUSA, Ubiratan de. Oramento Participativo - A experincia de Porto Alegre. So Paulo : Editora Fundao Perseu Abramo.

16 SILVA, Ana Amlia da. (1995) Movimentos de Moradia e Polticas Sociais: novas dimenses da interlocuo pblica. In HELLMANN, Micaela (org.). Movimentos sociais e democracia no Brasil Sem a gente no tem jeito. So Paulo: Marco Zero, Ildesfes, Labor. 17 SOMARRIBA, Mercs. (1996) Movimento Reivindicatrio Urbano e Poltica em Belo Horizonte. In: NEVES, Magda de Almeida e DULCI, Otvio Soares (org.). Belo Horizonte: Poder, Poltica e Movimentos Sociais, Belo Horizonte: C/ Arte. 18 Doimo, 1993; Pereira da Silva, 1994; Cardoso, 1988; Coelho, 1992; citadas por ALVAREZ, Snia e DAGNINO, Evelina. (1995) Para Alm da Democracia Realmente Existente: Movimentos Sociais, a Nova Cidadania e a Configurao de Espaos Pblicos Alternativos. mimeo. Trabalho apresentado no XIX Encontro Nacional da ANPOCS. 19 ARATO, Andrew. (1995) Ascenso, declnio e recuperao do conceito de sociedade civil. Revista Brasileira de Cincias Sociais, n. 27, fevereiro. 20 GRAHAM, Lawrence S. (1995) Democratization and grassroots in Brasil: Using State and Local Policy Arenas to Bypass System Constraints. Paper apresentado no 19 Congresso Internacional da Associao de Estudos Latinoamericanos, 28-30/ setembro, Washington D.C. 21 ALVAREZ, Sonia. (1992) Movimentos Sociais e alternativas Democrticas, O Brasil em Perspectiva Comparada, seminrio de pesquisa, mimeo. 22 ALVAREZ, Sonia e DAGNINO, Evelina (1995). Para alm da Democracia Realmente Existente Movimentos Sociais, a Nova Cidadania e a Configurao de Espaos Pblicos Alternativos. Mimeo. Trabalho apresentado no XIX Encontro Nacional da ANPOCS. 23 GENRO, Tarso. (1995) Utopia Possvel. 2 edio, Porto Alegre: Artes e Ofcios Editora. 24 NEDER, Carlos A. P. (1996) Os conselhos de Sade. In: A participao popular nos conselhos de gesto. Cadernos ABONG, n. 15, julho. 25 ODONNELL, Guillermo. (1976) op. cit. 26 COUTINHO, Carlos Nelson. (1986) Questes tericas e polticas in GARCIA, Marco Aurlio (org.). As esquerdas e a democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra: CEDEC. 27 TELLES, Vera da Silva. (1990) Espao pblico e espao privado na constituio do social: notas sobre o pensamento de Hannah Arendt. Tempo Social - revista de Sociologia da USP, So Paulo, vol. 2, n 1, 1 semestre. 28 PAOLI (1995) op. cit. 29 GENRO, Tarso. (1995) op. cit. 30 TELLES (1990) op. cit. 31 Ver Lefort (1986) e Telles (1990) op. cit. e TELLES, Vera da Silva. (1994) Sociedade Civil e a Construo de Espaos Pblicos. In: DAGNINO, Evelina (org.). Os anos 90: Poltica e Sociedade no Brasil, So Paulo: Brasiliense. 32 TELLES (1990), op. cit. 33 idem 34 DAGNINO (1994) op. cit. 35 TELLES (1990), op. cit. 36 DAGNINO (1994) op. Cit. 37 FLEURY, S. ; CARVALHO, A.. I. et. al. (1997) Municipalizao da Sade e poder local no Brasil. Relatrio de Pesquisa, FGV/ FIOCRUZ, Rio de Janeiro, mimeo, citados em CARVALHO, Antnio Ivo de. Os Conselhos de sade, participao Social e Reforma do Estado. In: Cincia e sade Coletiva III (1), 1998. 38 OLIVEIRA, Francisco. (1993) Quanto melhor, melhor: o acordo das montadoras, Novos Estudos, CEBRAP, n 36, julho. 39 TEIXEIRA, Elenaldo Celso. (1996) Movimentos Sociais e Conselhos. In: A participao popular nos conselhos de gesto. Cadernos ABONG, n. 15, julho. 40 POZZOBON, Regina Maria. (1998) Os desafios da gesto democrtica Porto Alegre. So Paulo, Plis. 41 GENRO, Tarso (1997) op. cit. 42 A proposta partiu da Coca-Cola e foi bem aceita pelos lderes do MST, desde que definidas as bases do acordo de modo a no prejudicar os trabalhadores e garantido a real gerao de renda e emprego para os assentados, conforme o jornal Folha de So Paulo, em 20/7/97. 43 As citaes entre aspas so retiradas de depoimentos citados pela autora em sua dissertao de mestrado.

44 PAULA, Ana Paula Paes de. (1998). Experincias de parceria entre o Estado e as ONGs: uma alternativa para reinventar a gesto pblica? mimeo 45 As citaes entre aspas so retiradas de depoimentos citados pela autora em sua dissertao de mestrado. 46 BONDUKI, Nabil. (1994) Entrevista. In: SILVA, Ana Amlia da (Org.). Moradia e Cidadania: um debate em movimento. S. Paulo. Publicaes Plis, n 20. 47 LEFORT, Claude. (1991) Pensando o poltico, Rio de Janeiro, Paz e Terra. 48 Ver declaraes de Fernando Henrique Cardoso nos Jornais O Estado de So Paulo e Folha de So Paulo em 26/7/97. 49 GENRO, Tarso. (1995) op. Cit.