Alcances y Deficiencias Distributivas del Estado Venezolano en la Captacin de Plusvalas1 1998 Oscar Olinto Camacho Ariana Tarhan Lincoln

Institute Research Report The findings and conclusions of this paper are not subject to detailed review and do not necessarily reflect the official views and policies of the Lincoln Institute of Land Policy Please do not photocopy without permission of the author. Contact the author directly with all questions or requests for permission Los resultados y las conclusiones de este trabajo no estn sujetos a una revisin detallada y no reflejan necesariamente las opiniones y politicas del Lincoln Institute of Land Policy
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Contactar directamente al autor para preguntas o peticiones de permiso Oscar Olinto Camacho Calle San Luis, edificio Tiniquijima, PB-B, Urb. San Luis, Caracas. Telfonos (02) 9871946, 9852413 y (014) 9231645. Telefax (02) 7540579. E-mail: camacho@intercon.net.ve

LP98Z01

Este ensayo forma parte del proyecto Value Capture in Latin American Cities del Lincoln Institute of Land Policy.

Abstract El estudio se inici con una revisin bibliogrfica sobre los antecedentes histricos y el marco legal vigente sobre la captura de plusvala. Luego se investigaron casos donde se pudiera haber aplicado y las modalidades que se plantearon. El tema de la captacin de plusvala no ha sido destacado dentro de las prioridades de las municipalidades, al ser ste, en Venezuela, un tributo eminentemente de naturaleza municipal. Igualmente la legislacin vigente que regula tanto la contribucin por mejoras como la plusvala, lejos de facilitar su captacin, se convierte en un severo obstculo, por las contradicciones existentes entre las leyes y por los requisitos exigidos para que el Estado pueda obtener ambos tributos y revertirlos hacia la comunidad. Adicionalmente se sealan en las conclusiones el papel opositor de sectores polticos y privados a la contribucin por mejoras, as como la ausencia de una cultura y de una tica tributaria en el pas, producto de una fcil riqueza creada por la renta petrolera. About the Author(s) Oscar Olinto Camacho: Arquitecto (1965). Universidad Central de Venezuela. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. UCV - FAU. Maestra en Planificacin Urbana (1970) en la Architectural Association, (AA) Londres y Doctorado PhD (1982) en: University College,(UCL) London. London University Profesor jubilado de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo UCV. Actualmente es el coordinador del Plan Estratgico de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo, y Presidente de la Oficina Consultora: Camacho- Tarhan , Asociados. CTCA. Ariana Tarhan: Urbanista (1979). Universidad Simn Bolvar. Post-grado en Gerencia Ambiental. Instituto Universitario Politcnico de la Fuerzas Armadas Nacionales. Experiencia en planificacin y estudios urbanos. Directora tcnica de la Oficina Consultora: Camacho- Tarhan , Asociados. CTCA.

INDICE PRESENTACIN 1. ANTECEDENTES HISTORICOS Y MARCO LEGAL ACTUAL DE LA CAPTURA DE PLUSVALIA 1

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1.1 Antecedentes Histricos. Resumen. Apropiacin de la Tierra Comunitaria y Valorizacin de la Privada 1.2 2. Marco Legal Actual de la Captura de Plusvala INTENTOS, OPORTUNIDADES Y EXITOS EN LA CAPTACION DE PLUSVALIA EN EL AREA METROPOLITANA DE CARACAS

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2.1 El Metro de Caracas - Oportunidades perdidas para la captacin de plusvala 2.2 Proyecto de Ley de Contribucin por Mejoras, un intento que no prosper 2.3 Informe de la Comisin Presidencial de Vivienda y Desarrollo Urbano (1964) 2.4 El financiamiento de obras de vialidad por parte de los promotores en el Municipio El Hatillo - Area Metropolitana de Caracas 3. OBSTACULOS ENCONTRADOS PARA LA APLICACION DE LA CAPTURA DE PLUSVALIA EN LOS CASOS ESTUDIADOS CONCLUSIONES BIBLIOGRAFA

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4. 5.

6. ENTREVISTAS

Presentacin El objetivo del presente ensayo se circunscribe dentro del planteado por el Lincoln Institute of Land Policy para la red de pases latinoamericanos, donde se investiga sobre la captura de plusvala. Un ensayo por definicin no pretende estudiar a fondo la materia que trata. El presente cumple con ese precepto y nos ha permitido poder ordenar informaciones que disponamos en forma dispersa, adems de obtener otras ms novedosas. Nos incorporamos a la Red Comparativa sobre el estudio de la captacin de plusvala en Latinoamrica, auspiciado por el Lincoln Institute of Land Policy, a travs de la gentil invitacin que nos curs Martn Oscar Smolka, el pasado mes de diciembre de 1998. Este corto lapso para la elaboracin del ensayo, no nos exime de sus deficiencias u omisiones en que hayamos incurrido. No obstante, s hubiramos deseado haber compartido previamente con las valiosas voces de los colegas investigadores de la red, en los seminarios que organiz el Instituto Lincoln para situar la referencia de los ensayos. Algunos de stos, y gracias a la colaboracin de Smolka y Laura Mullahy, los recibimos en sus versiones definitivas, las cuales han sido de excelente utilidad para la orientacin y elaboracin del que presentamos. Cuando iniciamos el estudio, asumimos que era muy poco lo que podamos recopilar y producir sobre el tema; pero el compromiso que nos impuls, nos condujo al conocimiento de una informacin que sobrepasaba lo que inicialmente pensbamos, y la cual an no ha sido agotada. El tema, a pesar de su importancia, nunca ha estado sobre el tapete pblico ni en las prioridades del Estado, debido a diversas razones que se desarrollan en el texto de este ensayo. Queremos finalmente dejar expreso nuestro agradecimiento al Lincoln Institute of Land Policy, a travs de Martn Oscar Smolka por la oportunidad que nos han brindado de incluir el caso venezolano en la red comparativa, aspirando que pueda convertirse en un incentivo para la discusin local y latinoamericana; adems, de las necesarias crticas, observaciones o sugerencias que se deprendan de la lectura de su contenido. Igualmente, debemos reconocer la valiosa ayuda que nos prestaron los amigos y colegas investigadores venezolanos nombrados en la lista de entrevistas que se recoge al final del trabajo, quienes gentilmente dispusieron de su tiempo para ofrecernos sus valiosas opiniones sobre el tema de la captacin de plusvalas. 1. Antecedentes Histricos y Marco Legal Actual de la Captura de Plusvala Con referencia a la informacin histrica que analizamos, los casos sobre captacin de plusvala son hasta inicios del siglo XX, escasos o quizs inexistentes. Los encontrados operaron en su mayora, en razn inversa a los beneficios colectivos que pudieran haber obtenido las ciudades, a travs de los proyectos de vialidad, transporte, colonizacin,

2 inmigracin, desarrollo de infraestructura portuaria, u otros que dentro del lapso pre y post republicano, se realizaron en el territorio que hoy constituye Venezuela. Dentro de los proyectos de las clases dirigentes, oper en ese lapso histrico, una constante vinculada con el traslado progresivo y masificado, de la propiedad de la tierra colectiva hacia el dominio privado, a travs de acciones muy concretas que caracterizaban las orientaciones fundamentales de las lites coloniales y republicanas, las cuales se reflejan en los decretos, leyes y constituciones que favorecieron a los grandes propietarios de tierra; especialmente de las Provincias de Carabobo y Caracas, para mantener sus privilegios de terratenientes, dentro de un esquema de acumulacin precario, pero de gran significacin social, al representar la hacienda latifundista el primer valor como unidad de produccin dentro de la forma de organizacin territorial en el pas. Slo fue hasta la mitad del siglo XX, cuando se promulg en 1947, la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica, donde se contempla la contribucin por mejoras como forma de captacin de plusvala. Posteriormente en 1983, se considera la plusvala en la Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio y, en 1989 dentro de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal. Estos momentos histricos se resumirn a continuacin, haciendo nfasis en el territorio que hoy ocupa la regin central de Venezuela, sede del poder y de la mayor concentracin de poblacin, servicios, infraestructura, equipamientos, vialidad, etc. desde nuestra etapa colonial.
1.1 Antecedentes Histricos. Resumen. Apropiacin de la Tierra Comunitaria y Valorizacin de la Privada

En la Leyes de Indias, se encuentran reglamentaciones muy precisas para mantener el uso colectivo de las tierras frente al otorgamiento privado no regulado. En ellas se auspiciaba solamente el alquiler, usufructo, enfiteusis, para poder obtener el derecho de posesin de uso individual de la tierra, manteniendo el derecho de la propiedad comn, tal como se haba establecido por siglos a travs de la tradicin castellana y aragonesa. No obstante, la tierra fue transferida a privados, con base en los derechos de conquista establecidos por la Corona Espaola, apareciendo muy rpidamente en Venezuela otras formas de apropiacin complementaria, una vez establecida la sociedad colonial. Para finales del siglo XVII y comienzos del XVIII, se consolidan en Venezuela las bases legales para delimitar la caracterizacin colectiva de la propiedad en funcin de su concentracin bajo la figura privada. La propiedad privada y sus derechos sobre la tierra fueron legalizados por Las Mercedes y Composiciones2, bajo las cuales, inmensas reas de uso comunal existente en los valles centrales de la Provincia de Caracas, fueron traspasados a importantes sectores sociales que conformaron la oligarqua caraquea, quienes a travs de esas formas de distribucin
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Las Mercedes era un instrumento contemplado en la Ley l, Ttulo XII de las Leyes de Indias que proporcionaba la base legal para obtener la propiedad privada. Las Composiciones y Confirmaciones legalizaban la ocupacin fraudulenta de la tierra y fueron usadas fundamentalmente durante los ltimos aos del siglo XVI. La base material para estas figuras jurdicas era la poblacin indgena esclava y de origen negro encomendados, quienes le otorgaban un valor agregado a la tierra, garantizando los derechos y beneficios privados de los terratenientes. Tomado de Brito Figueroa, Federico. La Estructura Econmica de la Venezuela Colonial. UCV, Caracas, 1963.

3 de la tierra, aumentan su grado de poder dentro del cuadro de terratenientes en esa provincia. La Relacin de Composicin de Tierras de la Real Audiencia, revela que durante el siglo XVII, 456.255 fanegadas (aproximadamente 912.450 has) de tierra agrcola fueron incorporadas al patrimonio privado de la oligarqua criolla terrateniente, bajo las figuras de Ocupacin y Composicin3. Para finales del siglo VII y el inicio del XVIII, aproximadamente, el 45% del territorio de la Provincia de Caracas, haba sido incorporado a la figura de propiedad privada, recayendo fundamentalmente esta concentracin, en escasas familias emparentadas entre s, muchas de ellas pertenecientes a las que ya previamente haban aprovechado las ventajas que le haban otorgado Las Mercedes y Composiciones, para apropiarse de las tierras ms frtiles de los valles de la Provincia de Caracas4. Durante ese perodo, se registra igualmente uno de los hechos de apropiacin de recursos naturales ms inslitos, a travs de un proyecto formulado por el gobierno de la provincia relativo a su oposicin al uso libre y colectivo de las aguas y el transferimiento de los derechos de propiedad a los grandes latifundistas de la Provincia de Caracas. En 1788, el gobernador designa a dos de los miembros de este sector social, destacados e influyentes terratenientes, como eran Don Martn Felipe y Tovar y Francisco Longa, como expertos consultores para definir las condiciones de transferencia y, el 12 de febrero de ese mismo ao, se aprueba como ley, transfirindose los derechos de propiedad al Gobernador de Caracas, bajo la influencia de sus asesores que le definieron el articulado de la Ley 5. A partir de este momento, la oligarqua caraquea, en conjuncin con importantes actores polticos, transformaron por un lapso considerable, el antiguo derecho arbigo de propiedad comunal de los bosques, pastos y aguas, en una rgida y absoluta forma de propiedad monoplica. Bajo su creciente poder pudieron controlar desde su insercin en importantes instituciones coloniales como el Real Consulado, la Intendencia, el Ayuntamiento, etc., los cambios ms significativos que operaron en ese momento y, posteriormente, en la composicin de la propiedad de la tierra, estableciendo as la concentracin a travs de su intervencin permanente en todos los proyectos, decretos, leyes o acuerdos relacionados con acciones que directa o indirectamente incidieran en las oportunidades para su expansin territorial. La Ley que terminaba con los resguardos indgenas y la Ley de Venta de Tierras Baldas o de Realengo, fueron dos de los instrumentos jurdicos que sirvieron para apropiarse de reservas de tierra comunal y de grandes reas no cubiertas por los derechos de conquista autorizada por Felipe II durante el siglo XVI. Igualmente encontramos ejemplos ms recientes, inicindose el siglo XIX, con la Constitucin de Caracas de 1811. En su texto se expresa claramente que los ciudadanos para poder ejercer sus derechos polticos tenan que ser propietarios de extensiones considerables de tierra, o ser propietarios de casas comerciales6. Contrariamente, las
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Ibid, pag. 157. Ibid, pag. 158. ARCILA FARIAS, Eduardo (1968). El Rgimen de la Propiedad Territorial en Venezuela, en La Obra Pa Chuao de Venezuela. UCV/CDCH. Caracas, pag. 16 y 17. GIL FORTOUL, Jos (1942). Historia Constitucional de Venezuela. Vol. 1, cap. 4, pag. 27. Edit. Las Novedades. 3a. Edicin. Caracas.

4 propuestas elaboradas en otras provincias eran ms democrticas, debido a que en sus territorios no exista una concentracin de la propiedad tan marcada y elitesca como la representada por el carcter latifundista de las provincias de Caracas y Carabobo; donde polticamente prevaleci el Leninismo Central, imponiendo la Constitucin de Caracas sobre el resto de las propuestas provinciales, las cuales ni siquiera pudieron desarrollar sus Asambleas Constituyentes, al designarse el 28 de marzo de 1811, una comisin de diputados integradas en su mayora por representantes caraqueos de la oligarqua terrateniente, para redactar la constitucin, la cual acogi los principios establecidos exclusivamente por los representantes de las dos provincias centrales7. Posteriormente, en la Constitucin de 1821, se mantienen los mismos preceptos, identificando el privilegio de los grandes propietarios de tierra en las provincias centrales de Caracas y Carabobo, a travs de la inclusin en la referida constitucin de poseer propiedad territorial avaluada en una suma mayor de 20.000 pesos o recibir renta anual de 500 pesos,... para poder ejercer los ciudadanos el derecho al voto8. Esta situacin de apropiacin progresiva del territorio de la provincia de Caracas, se mantuvo durante el siglo XIX, con algunos cambios en la estructura de la propiedad, que realmente no llegaron a alterar el cuadro social de los grupos que histricamente la haban detectado. Slo se modific con las medidas precautelativas adoptadas para repartir los bienes nacionales entre los jefes militares, caudillos y tropa, en pago de sus haberes por reconocimiento en los combates en las guerras independentistas9. Entre estos bienes nacionales, la tierra pblica fue la ms importante en la reparticin nacional, convirtiendo a este grupo social de procedencia mayoritariamente humilde en nuevos terratenientes que aspiraban competir por el prestigio social que la tierra otorgaba dentro de los principios fisiocrticos reinantes para ese momento en la sociedad venezolana en gestacin. No obstante, y a pesar de que muchos de los generales de la independencia acapararon partes de la tierra pblica y, otros confiscaron extensas haciendas propiedades de antiguos hidalgos ibricos y oligarcas criollos no conformes con la independencia; se evidenci, posteriormente, muy cerca a la entrada de la Repblica en 1826, la compra permanente de los haberes militares de los soldados, por oficiales de muy alto rango y antiguos terratenientes, reforzando estos ltimos su poder a travs del incremento de la propiedad de la tierra10. Entrada la Repblica en 1830, y frente a este injusto beneficio que obtenan los grupos dirigentes del estado (terratenientes, caudillos militares y comerciantes), producto de las carencias econmicas en que se encontraban los soldados, la Secretara de Hacienda

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Ibid. Pag. 228. Ibid. Vol. l, Tomo III, cap. l, pag. 430. Materiales para el Estudio de la Cuestin Agraria en Venezuela. UCV/CDCH. Caracas 1964, Vol l y II. Numerosos ejemplos de confiscacin de la propiedad y su apropiacin por caudillos regionales se encuentran en esta publicacin. Entre stos: para asignaciones individuales 161, 166, 168, 173-6, 178, 186, 182-4, 250. Para asignaciones colectivas 52-3, 109, 112-32, 137, 143-4, 146, 150-1, 155, 157. Citado en CAMACHO, Oscar Olinto (1982). The Spatial Concentration of the Venezuelan Economy 1777 - 1870. PhD Thesis. University College. London. England. Ibid. Doc. 282 - 1826. Vol. I.

5 decreta el 6 de abril de 1830, la suspensin de la adjudicacin de los bienes nacionales a particulares11. De nuevo se ejemplifica la transmisin de las mejoras territoriales desde el Estado hacia los grupos de poder que lo constituan, sin obtener el primero, beneficio alguno en esas leoninas negociaciones que histricamente operaron generalizadamente en Venezuela, hasta las primeras dcadas del siglo XX. A partir de este siglo, han existido catorce constituciones y, actualmente se adelanta con la instalacin del nuevo Gobierno y de su Presidente electo el pasado mes de diciembre, el proceso para la creacin en este mismo ao de una nueva; sin embargo, en ninguna de las aprobadas se detectan referencias precisas sobre las competencias nacionales, en materia de valorizacin y aprovechamiento de la tierra pblica y privada, que puedan servir de marco de referencia para situar posteriormente las normativas jurdicas, estadales y municipales, que traten el tema de la captacin de la plusvala dentro de una necesaria ley de suelos, que permita controlar su especulacin y ayudar al ordenamiento territorial. En las constituciones iniciales de este siglo, especialmente a partir de la de 1925 se hace referencia a la tierra y sus recursos, como una competencia federal. Igualmente en las subsiguientes, permanece la condicin de reservar las tierras baldas, las cuales pueden venderse, arrendarse y otorgarse en adjudicacin gratuita por el Ejecutivo Federal, segn se paute y, salvo las reservas que en la ley se indiquen. Se agrega adicionalmente que el producto de la venta de las tierras baldas ingresar al Tesoro Nacional. A pesar de que se estima en la Constitucin vigente, el derecho del Estado de obtener la renta proveniente de ciertos recursos naturales y de tierras baldas, resulta poco factible enmarcar en este contexto la generacin de un impuesto o contribucin proveniente de una plusvala generada por una accin pblica concreta realizada por el Estado o un ente en particular, con efectos sobre el incremento del valor de la propiedad privada. Sin embargo, en el artculo 17, ord 4 de la Constitucin de 1925 (y similar en las subsiguientes), referente a la organizacin de las rentas del estado, se fijan los impuestos provenientes de diferentes actividades y dems contribuciones que establezcan las Asambleas Legislativas. Apoyndose en este artculo se puede considerar la adopcin de cualquier otro impuesto, como sera el de captacin de plusvala. As mismo, en la Constitucin vigente se establece en su artculo 31, que los municipios tendrn entre sus ingresos los dems impuestos, tasas y contribuciones especiales que crearn en conformidad con la ley, lo cual les abre la facultad de incluir el tratamiento del suelo vacante, en litigio, en engorde, o cualquier otra forma que les permita obtener ingresos especiales. Del anlisis presentado en el resumen anterior, se desprende como constante histrica la transferencia permanente de mejoras sin contribucin, de plusvalas generadas por el sector pblico hacia el privado; sin retribucin de stos a la sociedad. Sobre la base de esta constante histrica, la oligarqua caraquea concentr un poder social, poltico, econmico en su provincia, con base territorial en la hacienda latifundista, la cual paradjicamente, lejos de convertirse en unidades de produccin con alta eficiencia, representaron fundamentalmente, instituciones de gran prestigio social y de poder, en contraposicin a la figura del hato.
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Ibid. Doc. 309 - 1830. Vol. I.

6 El hato dominaba como unidad productiva en los llanos, donde no exista la concentracin de propiedad de la tierra, debido a que sta no representaba lo fundamental dentro del proceso productivo. Lo que prevaleca era la crianza del ganado, producto clave de la sociedad llanera, con una significacin social, econmica y poltica distinta y descalificada frente a la hacienda y su valoracin dominante en la sociedad venezolana hasta la entrada de la etapa petrolera en el siglo XX. En Caracas, estas haciendas latifundistas de los grandes terratenientes pasaron a conformar la base territorial para el desarrollo urbano que exiga el proceso creciente e incontrolado de urbanizacin en Venezuela y, especialmente, en la regin central donde la capital represent la ciudad de mayor recepcin de poblacin y de concentracin de inversiones provenientes de la renta petrolera, a travs del favorecimiento que le otorg el Estado en la distribucin del gasto pblico. La tierra agrcola fue cambiando su uso a urbano, bajo un proceso de especulacin y nuevas formas de acumulacin, producto del auge de la industria de la construccin, del desajustado mercado inmobiliario y, la ausencia total de polticas de suelo que pudieran controlar oportunamente su desbordamiento. En Venezuela esta tradicin histrica de la apropiacin indebida de la tierra, evidencia que detrs de muchas fortunas privadas est la tierra pblica, producto de permanentes alianzas vituperables, donde la comunidad, lo colectivo, no ha sido lo beneficiado en esas transacciones. Esta actitud ha pesado demasiado en la valoracin cultural de la clase dirigente del siglo XX, sobre el problema de la tierra y su tratamiento social, poltico y fiscal y, donde est an por conocerse la posicin de la nueva dirigencia poltica que en pocos das iniciar la reorganizacin del poder en Venezuela. Nuestro pasado est an muy cercano, y la valoracin de la tierra, su uso, su disfrute, sus mejoras, sus dividendos, siguen siendo considerados como un problema donde no se jerarquiza la importancia de lo colectivo, sobre los necesarios derechos individuales; desconsiderando con o sin intencin, su extremado valor poltico. Mientras estos problemas permanezcan ser cada da ms complejo entender su definicin social, para acometer acciones desde el Estado y, poder as, configurar las necesarias captaciones que sta debe generar hacia el colectivo de la sociedad.
1.2 Marco Legal Actual de la Captura de Plusvala

En Venezuela existen tres leyes fundamentales que contemplan la aplicacin de un impuesto determinado en funcin del mayor valor que adquiere un inmueble o una propiedad, como consecuencia de la construccin de una obra pblica o de un cambio de zonificacin. Estas leyes son las siguientes: Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social (Gaceta Oficial No. 25.642 del 25 de abril de 1958, modificacin de la promulgada por primera vez el 4 de diciembre de 1947). Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio (G.O. No. 3.238, ext. del 11 de agosto de 1983). Ley Orgnica de Rgimen Municipal (G.O. No. 4.109, ext. del 15 de junio de 1989). Los legisladores distinguen dos tipos de contribuciones, una originada a partir de la construccin de una obra o servicio, denominada contribucin por mejoras, y la segunda, originada a partir de un cambio de uso o de un incremento en la zonificacin, llamada impuesto o recuperacin por plusvala, y es netamente municipal.

7 Contribucin por mejoras Este tipo de tributo lo considera la Ley de Expropiacin, como la contribucin motivada por la construccin de obras pblicas, tal como lo seala en su art. 15: "Los inmuebles que por motivo de la construccin de obras pblicas, como la apertura o ensanche de calles, avenidas, plazas, parques o jardines, caminos, carreteras, obras de riego o de saneamiento, adquiriesen por ese concepto un mayor valor que exceda del diez por ciento (10%), debido a su situacin inmediata o cercana a las mencionadas obras, quedarn sujetas al pago de las tres cuartas partes (3/4) de ese mayor valor (plusvala), que la entidad pblica o privada que hubiese ejecutado los trabajos cobrar de conformidad con lo dispuesto por la presente Ley. La contribucin de mejoras ser pagada en una sola cuota al contado o en diez cuotas anuales y consecutivas, en cuyo caso el valor de la contribucin ser aumentado en un veinticinco por ciento (25%). Las zonas afectadas por la contribucin de mejoras sern determinadas expresamente por la autoridad competente." A. Rodrguez12 destaca en relacin con el artculo citado de la Ley de Expropiacin, que esta contribucin puede ser nacional, estadal o municipal, al asignar la potestad tributaria al ente territorial responsable de la ejecucin de la obra o servicio; adems, la contribucin ser cobrada por la entidad pblica o privada que haya realizado los trabajos, vinculando la retribucin directamente a quien ejecute la obra y no a la potestad jurdica requerida para imponerla. Esta figura de entidad privada puede contemplar la posibilidad del contratante de la obra o concesionario (modalidad ampliamente adoptada en nuestro pas, particularmente en el caso del mantenimiento de vas interurbanas, donde la contribucin se hace a travs de la modalidad de peaje). Igualmente se considera su perfil de legalidad y procedencia, al tomar en cuenta que la contribucin se aplicar sobre propiedades cuyos valores se hayan incrementado en mas de un 10%, por efecto directo de su ubicacin con respecto a la nueva obra o servicio. Igualmente se prev un tope mximo de la contribucin total, el cual no debe superar el 75% del valor de la obra. Tambin es importante destacar el aspecto temporal y territorial de la norma, la cual slo debe ser aplicada una sola vez, sobre las zonas afectadas por la realizacin de la obra y ser establecida por la autoridad competente. En el mbito municipal, la Ley Orgnica de Rgimen Municipal (LORM) hace referencia a este tipo de tributo, como un ingreso adicional factible de ser aplicado por estos entes locales, en su art. 113: Art. 113. El Municipio, adems de los ingresos que seala el artculo 31 de la Constitucin de la Repblica, tendr los siguientes: 3 La contribucin de mejoras sobre los inmuebles urbanos que directa o indirectamente se beneficien con la construccin de obras o el establecimiento de servicios por el Municipio y que sean de evidente inters para la comunidad, de acuerdo a los que determine la ley nacional de la materia y las Ordenanzas respectivas. El monto total de la contribucin de mejoras no podr exceder del
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RODRIGUEZ, Armando (1998). VII. Las Contribuciones Urbansticas. En Tributacin Municipal en Venezuela II. Aspectos Jurdicos y Administrativos. PROHOMBRE. P.H. Editorial c.a. Caracas, 1998.

8 sealado en la ley nacional y en su defecto, del sesenta por ciento (60%) del costo de las obras o de la instalacin del servicio, segn presupuesto aprobado y verificado por la Contralora General de la Repblica. Salvo disposicin en contrario de la ley nacional respectiva, el monto de la contribucin de mejoras se calcular en relacin al valor real de las propiedades afectadas, pero no podr ser, para cada propiedad, mayor del cinco por ciento (5%) del valor de dicha propiedad, por cada obra, conjunto de obras o instalacin de servicios que se efecte en una misma oportunidad". De acuerdo con el anlisis de Rodrguez13, esta Ley hace ms restrictiva la contribucin por mejoras en relacin con la Ley de Expropiacin, debido a los siguientes aspectos: a) Su aplicacin se limita slo a los inmuebles urbanos, lo cual, segn el mismo autor, no era necesario establecerlo. "En realidad resulta sta una opcin que arbitrariamente acogi el Legislador, pero que no pareca necesaria o imprescindible, ya que si bien la norma constitucional asigna a los Municipios potestad tributaria sobre inmuebles urbanos (Artculo 31, ordinal 3) esto no impide que la Norma Legal Nacional ample este campo, mediante la previsin contenida en el ordinal 6 del mismo artculo y que como se indic antes, sirve de apoyo precisamente a este tipo fiscal. En consecuencia, podra haberse ampliado el espectro de aplicacin de la norma, incorporando inmuebles que no poseyeran el carcter de urbano." De esta manera quedan excluidas obras que realice el Municipio y que sean susceptibles de ser objeto de la aplicacin de la contribucin por mejoras, aquellas ubicadas fuera de las poligonales urbanas, tales como vas agrcolas, centros de servicio rurales, sistemas de riego, etc. b) Otra limitacin que aparece en la LORM est relacionada con el monto total del costo de la obra o servicio, que puede ser recuperable a travs de este tributo, lo cual queda establecido en el art. 113, ord 3: "El monto total de la contribucin por mejoras no podr exceder del sealado en la Ley Nacional y en su defecto, del sesenta por ciento (60%) del costo de las obras o de la instalacin del servicio, segn presupuesto aprobado y verificado por la Contralora General de la Repblica". En este sentido se crea cierta contradiccin entre la Ley de Expropiacin y la LORM, al establecer esta ltima un tope de financiamiento del 60%, mientras que para las obras financiadas o ejecutadas por los entes nacionales o estadales, el tope mximo de recuperacin puede alcanzar el 75%. c) Una tercera limitacin de la LORM se refiere al tope que se fija para el tributo, el cual es de un mximo de 5% del valor de la propiedad pechada. Al respecto, la Ley de Expropiacin, slo puede pechar cuando existe un incremento del valor del inmueble
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Ibid.

9 superior al 10%, y el monto del gravamen constituye las tres cuartas partes de ese valor, lo que equivale a un 7,5% del valor de la propiedad. Esta variacin evidencia la ventaja que obtienen los estados y la nacin, al aplicar la Ley de Expropiacin, con respecto a los Municipios. El art. 16 de la Ley de Expropiacin establece el procedimiento a seguir para la aplicacin del tributo, pues es requerimiento contar con la aprobacin de todos los afectados; sin embargo, la complejidad del proceso es tal, que ha trado como consecuencia su escasa o nula aplicabilidad. El procedimiento, segn la Ley, lo inicia la administracin correspondiente, quien har levantar un plano de las propiedades colindantes a la obra, y antes de que sta se inicie, se debern tasar todos los inmuebles que sern afectados. La tasacin resultante debe ser notificada a los propietarios o representantes legales, quienes deben dar su aprobacin, en los cinco das siguientes. Despus de ejecutada la obra o la parte de ella que genera la plusvala, se realizar una nueva tasacin de los inmuebles, la cual debe ser nuevamente aprobada por los propietarios, notificndolo por escrito los cinco das siguientes. En ambos casos el silencio del propietario se tendr por aceptacin. La Ley, igualmente prev en el caso de haber alguna inconformidad de alguna de las partes, "el valor del inmueble ser fijado por una Comisin de Avalos que estar constituida por tres miembros designados, uno por la autoridad respectiva, otro por el Juez de Primera Instancia en lo Civil de la jurisdiccin, y el tercero nombrado de comn acuerdo con los dos primeros, o en caso tercero se nombrar el tercero por la autoridad respectiva." Este proceso tiene sus obstculos que inciden en el retardo del proceso, como es la falta de catastros actualizados en la mayora de las ciudades del pas, valores desactualizados de los inmuebles y la escasa cultura para el pago de impuestos, particularmente el que se aplica a la propiedad inmobiliaria que lo cobran los municipios. Si a esto se le ana el proceso en s, como es la tasacin previa y posterior a la ejecucin de la obra, a cada uno de los inmuebles afectados; entonces, adems de ser engorroso, resulta demasiado costoso y, por lo tanto, puede no compensar la contribucin a recibir. En el caso de los municipios, es necesario adicionalmente, dictar una ordenanza especfica sobre la contribucin, en la que se indique el rea de aplicacin y otros elementos que definen el tributo, de acuerdo con lo establecido en la LORM, en el art. 114: "No podr exigirse el pago de impuestos, tasas o contribuciones especiales municipales que no hubieren sido establecidas por el Concejo o Cabildo mediante la promulgacin de una Ordenanza. La Ordenanza que lo establezca o modifique deber determinar la materia o acto privado, la cuanta del tributo, el modo, el trmino y la oportunidad en que ste se cause y se haga exigible, las dems obligaciones a cargo de los contribuyentes, los recursos administrativos en favor de stos y las penas y sanciones pertinentes. La Ordenanza a que se refiere este artculo entrar en vigencia en un plazo no menor de sesenta (60) das continuos a partir de su publicacin..."

10 Como trmite adicional en el caso municipal14 existe otro requisito procedimental para poder aplicar legtimamente la contribucin por mejoras, se trata de la aprobacin y verificacin del presupuesto de la obra o servicio a ejecutar ante la Contralora General de la Repblica, de conformidad con el art. 113 de la LORM. En el caso de pretender financiar la obra a travs de este proceso, este tramite, adems de ser costoso, implica un retardo significativo para iniciarla.

Impuesto por cambio de uso o incremento en la zonificacin Segn Brewer Caras15, jurista municipal, este impuesto se previ en la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio debido a que las ordenanzas municipales de Caracas establecan la cesin obligatoria y gratuita de terrenos por parte de propietarios del suelo a los entes municipales por razn de urbanismo, para obras de vialidad, parques y reas pblicas. Sin embargo, no exista una ley nacional que regulase la contribucin en especie para compensar el incremento del valor que obtena un propietario, sin haber realizado trabajo alguno, considerndose que parte de este beneficio deba revertirse a la comunidad. La aplicacin de esta medida poda considerarse anticonstitucional, por cuanto la Constitucin establece el principio de reserva legal en la regulacin de la propiedad, y ella deba estar sometida a las limitaciones, restricciones y contribuciones que estableciera la ley, la cual no exista hasta el momento de la promulgacin de la referida Ley de Ordenacin. En 1983, cuando aparece la Ley para la Ordenacin del Territorio qued respaldada la modalidad que se aplicaba y an se aplica, como una forma de captacin de plusvala al mejorar la zonificacin urbana, correspondiente a las cesiones de terreno, para construccin de nuevas vas o servicios, que realizaban los urbanizadores o propietarios, teniendo como contraparte un incremento en la zonificacin o en las condiciones de desarrollo de la tierra urbana. La recuperacin por plusvala originada por un cambio de uso o incremento en la zonificacin est establecida en la Ley como sigue: "Art. 68. Los mayores valores que adquieran las propiedades en virtud de los cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidos por los planes de ordenacin urbanstica, sern recuperados por los municipios en la forma que establezcan las Ordenanzas que deben dictar al efecto, en las cuales deben seguirse los lineamientos y principios previstos en el Cdigo Orgnico Tributario. En ningn caso la contribucin especial que crearen los Municipios conforme al establecido en este artculo, podr ser mayor al cinco por ciento (5%) del valor resultante de la propiedad inmueble, en cuya determinacin se

14 15

Ibid. BREWER CARIAS, Alan R. (1984). Anlisis sobre la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio. Caracas.

11 garantizar en las Ordenanzas respectivas, la participacin de los propietarios y los correspondientes recursos". Posteriormente la LORM, se apoya en este principio y dispone en su artculo 113, ordinal 3: "Igual porcentaje corresponder al municipio por mayores valores que adquieren las propiedades en virtud de los cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por planes de ordenacin urbanstica, observndose al respecto lo establecido en la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio..." Este tributo, al igual que el de contribucin por mejoras tiene su sustento en el artculo 31 de la Constitucin, donde se establece, que los municipios tendrn entre sus ingresos, los dems impuestos, tasas y contribuciones especiales que crearen de conformidad con la Ley. Cabe resaltar que este tributo puede ser aplicable exclusivamente cuando se compruebe que hubo un incremento del valor de la propiedad a consecuencia de un cambio en la zonificacin. Otras causas que revalorizan una zona como evolucin del mercado inmobiliario u otras acciones no podrn ser pechadas. Al igual que la contribucin por mejoras, debe calcularse el valor de la propiedad antes y despus de la entrada en vigencia del plan urbano, por lo tanto, su aplicabilidad presenta los mismos inconvenientes que el primer tributo mencionado, y las expectativas de recuperacin de la plusvala no son tan evidentes, adems el tributo podra tener un efecto inflacionario, segn algunos analistas. No obstante, ambos tributos se diferencian por cuanto el destino del impuesto a la plusvala, no est especificado en las leyes; al ser aplicado por ordenanza, queda por parte del Municipio la discrecionalidad para reingresarlos a la comunidad. Podra considerarse que este tributo tiene un buen sustento cuando se trata de cambios significativos de zonificacin o de incorporacin de tierras rurales a las poligonales urbanas, donde se incrementa significativamente el valor de la tierra o de los inmuebles; trayendo como consecuencia que el municipio necesariamente tenga que invertir en la incorporacin o ampliacin de los servicios de infraestructura, y mejoras de la vialidad existente o construccin de nuevas vas, aunque stas ltimas tambin podran ser objeto de la contribucin por mejoras.
2. 2.1 INTENTOS, OPORTUNIDADES Y EXITOS EN LA CAPTACION DE PLUSVALIA EN EL AREA METROPOLITANA DE CARACAS

El Metro de Caracas - Oportunidades perdidas para la captacin de plusvala

Si algn proyecto urbano ha sido estudiado meticulosamente por su extrema importancia en el desarrollo urbano de la capital, ha sido el del Metro de Caracas; el cual adems, es reconocido pblicamente como el mejor servicio pblico que posee, atribuible a los recursos humanos que han estado detrs de este proyecto, a la calidad tcnica de su Gerencia, y fundamentalmente, al respeto que el sector poltico le ha otorgado manteniendo la continuidad administrativa de su presidente y equipo profesional, por casi 20 aos ininterrumpidos.

12 El estudio que realiz el Instituto de Urbanismo de la Facultad de Arquitectura de la Universidad Central de Venezuela16, acerca del impacto del Metro sobre la estructura urbana de Caracas y la Regin Capital, evidencia la prdida de oportunidad que tuvo la Compaa Metro de Caracas (CAMETRO) para convertirse en una corporacin de desarrollo con capital mixto para impulsar proyectos de envergadura en las reas adyacentes a las bocas del Metro. Al contrario, Cametro se convirti en un ente expropiador de tierras, sin inters de retenerlas ni desarrollarlas, a pesar de que los costos de esas expropiaciones provenan de su propio presupuesto17. Los terrenos adquiridos los utiliz slo para la construccin de sus lneas, una vez concluidos los trabajos, los terrenos adyacentes pasaron al Centro Simn Bolvar (CSB), institucin catalogada como Agencia de Renovacin Urbana de Caracas, pero supeditada permanentemente a las decisiones partidistas de los gobiernos de turno, lo cual ha ocasionado su desconfianza y progresivo descrdito de su imagen tcnica, en contraposicin a la de Cametro que se caracteriza por su eficiencia y transparencia en las inversiones. Esta transferencia de tierras por parte de Cametro se realiz sin que representara algn tipo de beneficio para esa compaa, ya que no se pudo recuperar la inversin ni se obtuvo contribucin alguna por parte de los propietarios de los inmuebles, que dentro de su rea de influencia lograron ventajas especiales por las inversiones pblicas que se realizaron para la ejecucin de los corredores del Metro18. En una entrevista realizada al Presidente de la Compaa, el 15 de marzo de 1985, manifest expresamente lo referido anteriormente, cuando afirm que Cametro tiene la intencin de vender las tierras, debido a que la Compaa no est interesada en la utilizacin de los terrenos sino en recuperar por otras vas, la inversin... Las expropiaciones y demoliciones sern mnimas en la construccin del Metro porque nosotros lo que queremos es desocupar la superficie, no ocuparla19. Posteriormente, para la construccin de los tramos Chacaito - Palo Verde y La Paz - El Silencio (ver plano 1) se utiliz la va del arrendamiento del terreno por el perodo necesario para la construccin de las obras. Luego el propietario cuando recuperara su terreno quedara en libertad de construir nuevamente en el mismo20 Pero el terreno ya no era el mismo, debido a que haba sufrido un cambio de valor significativo por la mejora y por el incremento de zonificacin que ha precedido casi como constante a las operaciones del Metro, especialmente sobre las principales arterias comerciales de la ciudad y, particularmente, sobre el Corredor Central. Bajo este criterio, Cametro pierde la oportunidad de desarrollar una gestin urbana compartida sobre la superficie del Metro, conjuntamente con la municipalidad y los propietarios de inmuebles, que incrementaron su valor debido a las mejoras generadas por la mayor accesibilidad que brindaba el Metro. La Compaa, con la credibilidad y acreditada imagen pblica y tcnica que posee, hubiera podido emprender y captar
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17 18 19 20

Universidad Central de Venezuela (UCV). Facultad de Arquitectura (FAU). Instituto de Urbanismo. Conicit. Estudio del Impacto del Metro sobre la Estructura Urbana de Caracas y la Regin Capital. 3 Volmenes. Caracas. 1986 Ibid. Tomo 1. Pag. 112. Ibid. Ibid. Pag. 112 y 113. Instituto de Urbanismo. Op cit. pag. 109 - 110.

13 asociaciones con los privados, propietarios de inmuebles valorizados, y municipios para desarrollar lo que el CSB no pudo producir. Previo a la decisin definitiva, en 1974, de financiamiento de la construccin de la primera lnea del Metro, el Ministerio de Obras Pblicas elabor, en 1971, un proyecto de ley que autorizaba la creacin de una contribucin especial para el financiamiento del Metro, asumiendo que todos los inmuebles ubicados en su rea de influencia derivaban ventajas especiales, igualmente, se presuma que los inmuebles y fondos de comercio situados en sus reas de adyacencia, experimentaban adems, un incremento de valor equivalente al costo de la obra, en funcin de su valor real y de su ubicacin dentro de dichas reas 21. En la exposicin de motivos se enfatiza que la ley estimaba que la municipalidad, a travs de los residentes favorecidos por el proyecto, deban compartir el financiamiento con la Nacin, siendo la fuente principal del aporte municipal, una contribucin especial por mejoras que autorizara crear a las municipalidades, mediante una ley nacional, que gravara a los propietarios de inmuebles y establecimientos comerciales en razn directa de los beneficios que se presume tendrn 22. La ley creaba un precedente en el tema de la captacin de plusvala y evidenciaba el criterio particular de ese Ministerio frente a la necesidad del Estado de obtener los beneficios que otorgaba la contribucin por mejoras en un proyecto de tal envergadura metropolitana. Pero este criterio no fue compartido por los grupos polticos representados en el Congreso Nacional, la ley fue introducida en mayo de 1971, y no se aprob para la realizacin del primer tramo del Metro. Posteriormente en 1982, se reactiva la ley en el Congreso, obtenindose los mismos resultados, y an reposa en ese cuerpo sin actualizacin de los estudios tcnicos que dieron origen a su formulacin. No obstante, todas las operaciones inmobiliarias que se han efectuado en las reas de influencia del Metro han aprovechado los efectos de revalorizacin de los inmuebles y de significativos cambios de zonificacin, bajo la justificacin tcnica de la Oficina de Planeamiento Urbano, cuyo criterio se expresa en una de las recomendaciones del Estudio de Transporte del Area Metropolitana de Caracas y la Regin Capital, al recomendar que debemos favorecer los niveles ms altos de densidad a lo largo de las rutas servidas por las futuras lneas del Metro 23. El Estado, lejos de incentivar la posibilidad de aplicar la contribucin por mejoras (Metro) o de captacin de plusvala (zonificacin) auspicia la especulacin con el suelo urbano, favoreciendo a escasos contribuyentes que se apropian de nuevos valores y rentas creadas por el mismo Estado. El referido y minucioso estudio del Instituto de Urbanismo sobre el Impacto del Metro concret con evidencias empricas representativas la lgica de las operaciones
21

22 23

Oficina Ministerial de Transporte. Ministerio de Obras Pblicas, 1971. Proyecto de Ley para la creacin de una Contribucin para el Financiamiento del Metro. Citado en Instituto de Urbanismo. Op cit. Instituto de Urbanismo. Op cit. MARCANO REQUENA, Frank (1987). Metro y Propiedad de la Tierra - Las zonas de Influencia de las Estaciones del Metro de Caracas. Universidad Central de Venezuela (UCV). Facultad de Arquitectura (FAU). Instituto de Urbanismo. Pag. 338.

14 inmobiliarias y la forma de apropiacin de la renta generada por las mejoras del Metro. Igualmente el trabajo de Marcano (1987) precisa la interrelacin entre la propiedad de la tierra y el Metro con estudios de casos relevantes por su escala y localizacin en los corredores, demostrando el significado, ventajas y beneficios financieros y econmicos para los grupos inmobiliarios que han actuado sobre la nueva base territorial urbana que les ofrece el Estado sin retribucin alguna, a los promotores privados. Esto se demuestra detalladamente en 22 casos estudiados, donde se precisan los mrgenes de ganancia de los inversionistas de las operaciones ligadas a los beneficios que le report la construccin del Metro, especificando las diferencias en la apropiacin de la renta de la tierra en reas de alta valorizacin como es el corredor central y su comparacin con otras de la ciudad24. Adems, se evidencia la espacializacin y efectos del sistema Metro en la produccin inmobiliaria del Corredor y sus adyacencias, y se determina quienes son los actores beneficiados directamente. Cuantificacin que si bien no es exacta, tal como en el mismo trabajo del Instituto de Urbanismo se expresa, si representa una referencia para situar numricamente la influencia ventajosa del Metro en la valorizacin de las propiedades y su consecuente apropiacin de la misma por parte de los agentes privados. En el proyecto de Ley, se determin que el tributo se generaba por los siguientes hechos: a) por ventajas de ndole general que derivarn todas las propiedades del AMC por la construccin del Metro, b) por los incrementos de valor que experimentan los inmuebles en las zonas de influencia de las estaciones del Metro, en funcin de la distancia peatonal, c) por los incrementos de valor que obtengan los fondos de comercio situados en las zonas de influencia. As mismo, el proyecto de ley plantea una ecuacin para calcular la contribucin individual de un inmueble fundamentada en el valor de mercado de las propiedades afectadas y en su localizacin con respecto a las bocas de estacin del Metro. 25 Dado que la ecuacin est fundamentada en el valor de mercado de las propiedades afectadas y en su localizacin con respecto a las bocas de la estacin del Metro, se evita el clculo del incremento del valor real (comparacin entre aqul que tena el bien antes de la obra y el que adquiere con posterioridad a ella), el cual terica y prcticamente resulta casi imposible determinarlo exactamente a niveles de propiedades individuales26. El desarrollo de la ecuacin se dificult an ms, debido a las trabas para obtener la informacin referente a los valores de inmuebles y fondos de comercio por la desactualizacin de la informacin bsica por inmueble del catastro municipal. As mismo, el proyecto de ley no contempl una diferenciacin de usos por inmueble, dificultando los criterios que se deben tomar para una justa tributacin de la contribucin por mejoras, dependiendo del uso considerado y la valoracin porcentual, con respecto al resto de los existentes en los inmuebles mejorados por la construccin de los Corredores del Metro.

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Para el conocimiento detallado de cada caso vase Universidad Central de Venezuela (UCV). Facultad de Arquitectura (FAU). Instituto de Urbanismo(1986). Vol. II. Op cit. Universidad Central de Venezuela (UCV). Facultad de Arquitectura (FAU). Instituto de Urbanismo(1986). Vol. II. Op cit. Ibid.

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2.2 Proyecto de Ley de Contribucin por Mejoras, un intento que no prosper

En 1984, se retom la idea de la tributacin por mejoras27, nombrndose una Comisin para redactar la Ley de Contribucin por Mejoras, la cual fue introducida en las sesiones ordinarias del Congreso Nacional para su estudio. Tal como se describe en el informe del Instituto de Urbanismo citado, dicha Ley estaba orientada a obtener recursos fiscales a travs de cargas a los beneficios particulares que pudieran derivarse de la construccin de bienes colectivos, de carcter urbano. La Ley nacional as lo planteaba, al estimar que la contribucin slo poda ser recaudada por el Fisco Nacional, aun cuando entidades descentralizadas, que tuvieran a su cargo la ejecucin de obras y servicios, podan adquirir la delegacin del poder central. Para su efecto se creaba el Fondo Nacional de Contribuciones por Mejoras, donde la Repblica tendra una cuenta para recolectar los ingresos generados por cada obra. Este Fondo tendra como finalidad contar con recursos para la construccin de futuras obras que favoreceran a los contribuyentes. Igualmente, se sealaba la obligacin de contribuir para la ejecucin de obras y se causara al inicio de stas. Para la aprobacin de esta Ley se deba derogar el artculo establecido en la Ley de Expropiaciones por Causa de Utilidad Pblica, sobre la contribucin por mejoras. Esta Ley tuvo sus opositores, unos consideraban que una ley no se poda generalizar para todos los tipos de obras urbanas o rurales, tambin se argument que deba estar contenida en la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, con el objeto de encauzar la prctica del urbanismo dentro de un marco jurdico coherente. En esa poca (inicios de los ochenta) se le dio importancia a las tributaciones, pero con el boom petrolero que la caracteriz, esta propuesta de ley qued en el olvido. Retomarla y actualizarla en los actuales momentos sera de vital significacin, cuando se evidencia una fuerte escasez de recursos, un dficit fiscal difcil a superar en el corto plazo, y la crisis creciente de los servicios pblicos urbanos.
2.3 Informe de la Comisin Presidencial de Vivienda y Desarrollo Urbano (1964)

El 13 de abril de 1964, se crea mediante Decreto Presidencial No. 15, la Comisin Presidencial de Vivienda y Desarrollo Urbano, que tena como finalidad realizar el diagnstico y formular recomendaciones para la adopcin de polticas en el rea de vivienda y desarrollo urbano-regional. La Comisin estaba integrada por siete miembros ad honorem, todos reconocidos arquitectos, ingenieros y urbanistas de larga trayectoria nacional y contaba con el asesoramiento de Luis Lander, Director del Banco Obrero, entre 1959 y 1961 (Instituto de Vivienda del Estado, fundado en 1928, hoy Instituto Nacional de la Vivienda INAVI). Dicho informe, denominado posteriormente Informe Lander, por ser ste el de mayor figuracin poltica del grupo y miembro del partido social demcrata del Gobierno (Accin Democrtica) parta del problema de la tenencia, escasez, uso y costo de la tierra como el principal para enfrentar el desarrollo urbano. El Informe consideraba la zonificacin como un elemento regulador de la utilizacin y del valor real de la tierra, al que haba que adicionarle el control de la propiedad. Este planteamiento parte del hecho de que muchas de las plusvalas que se generaban (y an se generan) en terrenos urbanos provenan de la inversin que el Estado haba efectuado
27

Ibid.

16 en vialidad y servicios, y la ausencia de una legislacin adecuada impeda recuperar total o parcialmente la valorizacin que produjo en los inmuebles el Estado, con su inversin en obras pblicas. Aspectos como la retencin de los terrenos urbanos por parte de propietarios que no urbanizan ni edifican con el fin de obtener una plusvala en el tiempo, tendiendo a la especulacin y no a la fijacin de precios reales, y la falta de distribucin equitativa del aumento del valor del suelo que debe ser afectado para vas y servicios, condujo a concluir que el Estado debe aumentar su control sobre la tierra. Ante estas premisas la Comisin recomend adoptar las siguientes medidas28: a) Una poltica sistemtica de adquisicin de tierras por parte del Estado, a fin de lograr la municipalizacin progresiva y a largo plazo de las tierras, y reservas correspondientes a los desarrollos urbanos y regionales. Igualmente se prohibira la venta de las tierras pertenecientes a la Nacin, Estados y Municipalidades. b) Fijacin de lmites urbanos, previsin de reas de expansin y adquisicin de esas reas. c) Establecimiento de impuestos territoriales a todas las tierras en proporcin a su valor y condicin de urbana o rural. Los terrenos urbanos ociosos deban ser objeto de un impuesto especial progresivo. d) Organizacin de un catastro a escala nacional para facilitar la administracin de las tierras y los impuestos prediales. e) Pagos de las expropiaciones de tierras sobre la base de precios tributarios. f) El Estado y las Municipalidades ofrecern sus tierras en arrendamiento garantizando la permanencia de uso. g) Revisin del impuesto de valorizacin contemplado en el impuesto sobre la renta. h) Establecimiento de una contribucin por mejoras en razn de obras que realicen los organismos pblicos. i) Promulgacin de una legislacin municipal que permita recabar para el municipio la valorizacin recabada por los cambios de zonificacin y otros. El informe de la Comisin fue consignado en diciembre de 1964, y de seguidas suscit un fuerte enfrentamiento interno entre el presidente de la Comisin y el asesor Luis Lander, por una parte, y con el Ministro de Obras Pblicas, por la otra parte, quien impide la adopcin de las recomendaciones formuladas o su discusin en gabinete... La dirigencia y tcnicos del principal partido de la oposicin tambin atacarn a la Comisin, calificando sus propuestas el intento de establecer una reforma urbana de corte socialista29. A pesar del rechazo del llamado Informe Lander, el mismo Ministerio de Obras Pblicas que lo objet, decidi la construccin de la Avenida Intercomunal de El Valle, en Caracas. Para llevarla a cabo se propuso y ejecut la expropiacin de toda la franja adyacente a ambos lados de la avenida proyectada, cuyo fin fue recuperar, por parte de la Nacin, la revalorizacin de los terrenos generada por la construccin de la va. Se expropi un rea de unas 330 has, y se constituy la Oficina de la Comisin para la
INFORME de la Comisin Presidencial de Vivienda y Desarrollo Urbano, Caracas, 1964, pag. 57 y 58. 29 CILENTO SARDI, Alfredo (1996). La visin estratgica del Banco Obrero en el perodo 19591969 En Leopoldo Martnez Olavarra. Desarrollo Urbano, Vivienda y Estado. Compilador: Alberto Lovera. Fondo Editorial ALEMO. Caracas, 1996. Pag. 303.
28

17 Ejecucin de la Avenida Intercomunal de El Valle, conformada por un equipo tcnico que se encarg de la elaboracin del Plan de Renovacin Urbana de El Valle30. La realizacin del proyecto tard dos dcadas, tiempo en el que se perdi la coherencia arquitectnica y urbanstica debido, entre otras razones, a la asignacin indiscriminada de lotes a promotores privados. Sin embargo, lograron cumplirse los objetivos estratgicos como fue retener para la Institucin, o transferir a los destinatarios finales de las viviendas, la valorizacin de los terrenos, por efecto de las obras de la Avenida Intercomunal31. (Ver mapa anexo). Las recomendaciones del Informe permanecan latentes en el Banco Obrero, y parte de ellas fueron tomadas por el Presidente de la Repblica, Ral Leoni, cuando en su primer mensaje al Congreso, expuso en la Poltica de Vivienda 1965-1968, la aplicacin de estmulos como los siguientes, para la construccin de viviendas a la poblacin de menores recursos: El costo de los servicios se recuperar con el pago de las tarifas o tasas correspondientes. El terreno ser concedido en calidad de enfiteusis, con derecho a rescate, en cuyo caso el beneficiario abonar el costo de la tierra y de los servicios sanitarios bsicos32.
2.4 El financiamiento de obras de vialidad por parte de los promotores en el Municipio El Hatillo - Area Metropolitana de Caracas

El Area Metropolitana de Caracas presenta una grave escasez de tierra y se asienta sobre un estrecho valle, lo cual ha impuesto su extensin sobre las colinas que lo bordean, est conformado por cinco municipios, uno de ellos, El Hatillo, donde an quedan reas vacantes, est ubicado al sureste del valle y ha sido el ltimo en desarrollarse. Sus caractersticas topogrficas y su condicin de zona dormitorio de la ciudad, aunado a los problemas de planificacin urbana de Caracas, han originado dificultades en las vas de acceso hacia este municipio, ocasionando fuertes congestionamientos en las horas "pico", en el sentido de los lugares de trabajos (eje central de la ciudad), en las maanas, y al contrario, en las noches. Este factor ha incidido notablemente en las caractersticas de crecimiento del municipio, as como una fuerte obstaculizacin para su desarrollo, por parte de los vecinos que habitan en el sector. Por otro lado, al ser un municipio netamente residencial, no cuenta con suficientes ingresos propios que le permitan abocarse a la construccin de obras, particularmente las de vialidad, y es sobre aspecto donde los promotores con inters en establecerse en la zona, han tenido un papel protagnico. La Ordenanza de Zonificacin que reglamenta al Municipio (Ordenanza del Zonificacin del Sector Sureste, 1983) se encuentra desactualizada y la mayor parte del rea que corresponde a El Hatillo, para el momento de su promulgacin estaba sin desarrollar y slo se les asign una densidad bruta. Esta situacin trajo como consecuencia la formacin de comisiones y realizacin de estudios posteriores, para impulsar el desarrollo de la zona de una manera concertada entre vecinos, gobierno y promotores.
30 31 32

Ibid. Ibid. pag. 304-305. Ibid.

18 A mediados de la dcada de los ochenta, comenz el auge del desarrollo del sureste, ante lo cual los habitantes del sector se oponan por deficiencias en la capacidad vial. De manera que se promovieron discusiones entre los vecinos, los promotores y la Alcalda, que condujeron a plantear a la Universidad Simn Bolvar, la realizacin de un estudio sobre la vialidad del sureste, donde se determinaban las obras prioritarias para mejorar las condiciones de accesibilidad del sector y su mejor conexin con el resto de la ciudad. Hacia 1986, se cre la Comisin de Vialidad del Sureste, conformada por representantes de la Alcalda, Gobierno Central y promotores, para estimar los costos, con el fin de distribuirlos entre los distintos sectores representados. En ese momento el ritmo de crecimiento del sureste baj, no se agiliz la ejecucin de las obras necesarias, y las propuestas planteadas en los estudios se hicieron cada vez menos factibles. Igualmente, la Comisin fue perdiendo fuerza, sin embargo, se estim el costo de obras de vialidad prioritarias, a cada promotor se le asign una alcuota determinada en funcin del nmero de habitantes que albergara su urbanizacin. Cada uno de ellos estaba dispuesto a aportar su cuota asignada, la Alcalda no contaba con recursos, y la parte correspondiente al Gobierno Central, no se concret debido a impedimentos burocrticos que obstaculizaron el proceso. El desarrollo del sureste estuvo paralizado por unos cinco aos con 29 desarrollos retenidos por no contar con la certificacin de suficiencia vial. Los promotores hicieron su aporte, pero los convenios no se efectuaron, ante lo cual los primeros introdujeron un recurso de amparo por las paralizaciones de sus permisos de urbanizacin, activndose de nuevo la construccin. Paralelamente, los proyectos para mejoras viales se reactivaron, pero los vecinos siempre intervenan paralizndolos. Con las nuevas autoridades del municipio, quienes tenan una visin "desarrollista" del crecimiento urbano (trmino utilizado ciertas veces de manera despectiva hacia las autoridades), se elaboraron los convenios para la ejecucin de nuevas vas, bsicamente entre Alcalda y promotores. De esta forma logr ampliarse una de las principales vas de acceso al municipio (subida de Los Naranjos), financiada enteramente por los promotores, y de manera particular, por los que se benefician directamente de la mejora vial. Como ya se explic a cada promotor se le asign su alcuota en funcin del nmero de habitantes de su desarrollo, para lo cual se abri un fideicomiso, donde aportaban no slo los promotores con urbanizaciones adyacentes a las vas, sino los que se ubicaran en otros sectores circundantes del municipio o beneficiados por la construccin vial. Posteriormente, los aportes iniciales de los promotores se trasladaban proporcionadamente a las unidades de vivienda que construan, y cuyos propietarios cargaran finalmente con un alto porcentaje del costo de las inversiones viales, de las cuales obtenan una mejor accesibilidad bajo esta modalidad, as como el resto de los habitantes y usuarios del municipio. Otra va que se realiz bajo una modalidad similar, pero que adems cont con aporte del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, es la entrada al casco central de El Hatillo. Esta va tambin tuvo sus adversarios entre vecinos y comerciantes establecidos en la zona, pero se construy a pesar de todas las oposiciones, y actualmente la va funciona y alivia el acceso hacia al casco y a los sectores colindantes.

19 Este no es precisamente un caso de contribucin por mejoras, tal como lo establece la ley, pero mediante la estimacin de los costos de obras requeridas, se ha calculado que a cada grupo familiar que decida habitar en El Hatillo le significa un costo de 500.000 bolvares33 (920 $), mientras que los antiguos vecinos residentes se benefician de las obras pero no se ha concretado ninguna modalidad para que realicen una contribucin. Esta situacin origin que los nuevos moradores crearan la Asociacin de Nuevos Residentes del Sureste, quienes financian las reciente y futuras obras, y rechazan la posicin de los residentes establecidos con anterioridad. En conversacin sostenida con la Alcaldesa, opina que se tiene que implantar la contribucin por mejoras, pero considera que su aplicabilidad es muy complicada, y adems, actualmente los vecinos ni siquiera contribuyen con el impuesto a la propiedad inmobiliaria.

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Informacin suministrada por el arquitecto Carlos Anato, promotor del Sureste.

20 3. OBSTACULOS ENCONTRADOS PARA LA APLICACION DE LA CAPTURA DE PLUSVALIA EN LOS CASOS ESTUDIADOS 3.1. El Metro de Caracas La influencia poltica del sector inmobiliario y de la construccin: a) Si bien se elabor en 1971, un proyecto de ley que autorizaba la creacin de una contribucin especial para el financiamiento del Metro, sta no fue aprobada por los grupos polticos representados en el Congreso, aunque la misma contena una modalidad para tasar a las propiedades basada en su localizacin con respecto a las bocas del Metro y los valores de mercado, evitando el clculo del incremento del valor real, que se deriva del avalo pre y post de la puesta en marcha del servicio. En esta decisin, consideramos como hiptesis sustentada en los resultados cuantitativos expresados en el estudio de la UCV-FAU- Instituto de Urbanismo (1986), referidos a las ganancias, rapidez comercial y continuidad de las inversiones realizadas por los promotores alrededor de las estaciones de Metro, que el sector inmobiliario y de la construccin jug un papel determinante a nivel poltico, en la paralizacin del proyecto de Ley. Es lgico suponerlo as, debido a que los grandes promotores inmobiliarios son definitivamente los que tienen las mayores posibilidades de acceder a los beneficios del Metro, y de aprovechar la revalorizacin que le otorga a los inmuebles, al poder ser negociados o comprados para nuevos desarrollos, especialmente bajo las estimulantes determinantes que el cambio de zonificacin le otorg al nuevo suelo (suelo creado). b) Los estudios que se realizaron para demostrar el impacto del Metro sobre el incremento de los valores de la propiedad inmobiliaria en sus adyacencias, evidenciaron la prdida de oportunidad que tuvo la Compaa Metro de Caracas (CAMETRO) al no plantearse (obstculo) la captacin de esa plusvala y, poder as convertirse en una corporacin de desarrollo con capital mixto para impulsar proyectos, con justificada escala urbana, que permitiera obtener resultados espaciales articulados y significativos para la ciudad en las reas adyacentes a las bocas del Metro, y a lo largo de algunos sectores de sus corredores c) La bonanza petrolera que coincidi con el momento de la propuesta de la ley especial, impidi su discusin en el Congreso, debido a que los actores polticos y privados ligados al sector inmobiliario no consideraban crear impuestos discriminatorios, no generales, dentro de esa coyuntura econmica. d) Quizs el ms fuerte obstculo tcnico y que an persiste, viene dado por lo complejo de su aplicacin; que significaba, entre otros aspectos, demarcar territorialmente las reas afectadas, su grado de afectacin, las tasas a aplicar y las gestiones de cobro del impuesto, adems de enfrentarse con un previsible rechazo de la comunidad. 3.2 Informe de la Comisin Presidencial de Vivienda y Desarrollo Urbano a) Con relacin al Informe de la Comisin Presidencial de Vivienda y Desarrollo Urbano que planteaba la necesidad de establecer la contribucin por mejoras en razn de las obras que realizaban los organismos pblicos, encontr un fuerte impedimento poltico, y del sector privado quienes se encargaron de desacreditarlo y catalogarlo como reforma urbana de corte socialista, al proponer el estudio la municipalizacin de la tierra urbana, lo cual no era polticamente viable dentro de las

21 condiciones de libre mercado del suelo urbano. No obstante, existan propuestas muy atinadas que sin llegar al extremo de la municipalizacin de la tierra, podra mejorar los ingresos municipales, a travs de la captura de plusvala. b) Sin embargo, sus planteamientos fueron tomados en cuenta por el Banco Obrero, aunque de manera no explcita, al proponer la expropiacin de los terrenos adyacentes a la proyectada Avenida Intercomunal El Valle, por parte de la institucin, con lo cual se logr captar la valorizacin proveniente de la construccin de la nueva va, trasladndose la contribucin por mejoras y la plusvala, producto del cambio de zonificacin, hacia el subsidio de los edificios residenciales que se edificaron para familias de bajos recursos. 3.3 Municipio El Hatillo a) En el caso del municipio El Hatillo, los promotores se convierten en parte activa del desarrollo, contrario a la tradicin de intervenir en la ciudad independientemente de la capacidad de servicios instalada, delegando siempre en el Estado su construccin. b) La sistemtica oposicin de las Asociaciones de Vecinos a los desarrollos produce la tardanza en la negociacin, sin tener los fundamentos tcnicos adecuados para descalificar su viabilidad, lo cual independientemente, de las razones que pudieran asistirlos, las discusiones se convertan en aturdimientos permanentes entre las partes, por el alto nivel de subjetividad tcnica. c) La alcalda propicia una interlocucin dbil para concertar entre los actores involucrados, al querer mantener una posicin de equilibrio que garantizara el apoyo poltico de los vecinos a los Alcaldes en su gestin y su posible reeleccin e, igualmente, no contravenir a los promotores en sus demandas. d) Las dificultades burocrticas de los organismos nacionales involucrados en la coordinacin de las acciones requeridas para la negociacin, obstaculizaron el proceso. e) La ausencia de experiencias similares previas en el municipio en este tipo de gestin urbana compartida retardaron las iniciativas por parte de todos los actores involucrados. 4. CONCLUSIONES En Venezuela, la captura de plusvala ha encontrado serios impedimentos para su aplicacin, a pesar de estar contemplada su figura en las diferentes leyes reseadas en el trabajo. Si bien es cierto que la existencia de la ley no garantiza su cumplimiento, si debemos considerar algunos aspectos que dentro del contenido y redaccin de las vigentes y de otras restricciones vinculadas a las dimensiones tcnicas, polticas, sociales, culturales y ticas obstaculizan la captacin de plusvala: a) Como se seal en el marco jurdico de la captura de plusvala, un primer impedimento lo presenta la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica, a travs de su art. 16 donde se establece el procedimiento a seguir para la aplicacin del tributo, el cual resulta muy engorroso y de elevados costos, desmotivando los intentos para su aplicacin

22 El proceso se hace ms complejo en los municipios, donde es preciso agregarle otra condicin, como es la verificacin del presupuesto de la obra o servicio a ejecutar ante la Contralora general de la Repblica, de conformidad con el art. 113 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal y, adems, promulgar una ordenanza para reglamentar la captacin del tributo. b) Adicionalmente a estas restricciones procedimentales jurdicas, existen severas dificultades tcnicas para evaluar la valorizacin creada por la contribucin por mejoras, con la precisin que ameritan estas operaciones. Mucho ms sencillo y expedito es el proceso tcnico para calcular la valorizacin de los inmuebles o terrenos sin edificar, a travs de los cambios de zonificacin (plusvalas), lo cual a pesar de representar una ventaja, no ha estado incorporado en las ordenanzas como complemento de la regulacin de los usos e intensidades que estos instrumentos contemplan. c) Otra restriccin dentro del orden tcnico, para la captacin de estas contribuciones por mejoras o de las plusvalas lo constituye la inexistencia de catastros integrales (fsicos, jurdicos, econmicos y sociales), modernos, eficientes y actualizados, que le permitan a cada ciudad contar con la infraestructura bsica de apoyo, para monitorear permanentemente el mercado del suelo urbano. La actualizacin tributaria debera estar centrada en la revisin de los valores catastrales de los bienes inmuebles, los cuales constituyen una referencia obligatoria para la aplicacin del sistema tributario. Y para el tema que nos ocupa, como es la captacin de plusvala, resulta de vital importancia para su aplicacin; por tanto, nada obtendramos promulgando nuevos instrumentos jurdicos menos engorrosos, o reformar los actuales, sino se entiende el valor de contar complementariamente con un sistema catastral integral y actualizado que permita hacer realidad la factibilidad y la eficiencia en la captacin de plusvalas. d) El peso poltico que histricamente ha ejercido el sector inmobiliario y de la construccin, ha obstaculizado la aprobacin de los escasos intentos para producir una Ley de Contribucin por Mejoras. Consideramos como hiptesis sustentada en los resultados cuantitativos expresados en el estudio de la UCV-FAU- Instituto de Urbanismo (1986), referidos a las ganancias, rapidez comercial y continuidad de las inversiones realizadas por los promotores alrededor de las estaciones de Metro, que el sector inmobiliario y de la construccin jug un papel determinante a nivel poltico, en la paralizacin del proyecto de Ley de Contribucin por Mejoras y, es lgico suponerlo, debido a que los grandes promotores inmobiliarios son definitivamente los que tienen las mayores posibilidades de acceder a los beneficios del Metro, y de aprovechar la revalorizacin que le otorga a los inmuebles que pueden ser negociados o comprados, para desarrollarlos bajo las estimulantes determinantes que el cambio de zonificacin le otorg al nuevo suelo (suelo creado). e) El nivel de la intervencin del Estado en Venezuela desempe, y an continua siendo as, un papel clave en el desarrollo urbano-regional, difcilmente se puede entender ste sin correlacionarlo con sus gigantescas inversiones realizadas a travs del gasto pblico que le ha proporcionado histricamente la renta petrolera. Adems, aunado a esto, las constantes polticas de subsidios colaboraron para crear dentro de

23 la sociedad una imagen paternalista del Estado, donde nuestra caracterizacin cultural tributaria, creemos, es de las ms evasivas de toda Latinoamrica. Este condicionamiento trajo, entre otras consecuencias, que dentro de la concepcin pblica de los tributos, especialmente entre los propietarios de inmuebles, las acciones del Estado que revalorizan sus propiedades, sean consideradas como un beneficio social, como un deber no retribuidle, como inconstitucionales entre algunos grupos, e injustas entre la gran mayora de la poblacin, al apegarse al hbito social y paternalista creado por el Estado venezolano de otorgar sin retribuir. Por otra parte, aquellos sectores pechados por las contribuciones tributarias, adems de buscar las formas ms ingeniosas para su evasin, dudan de la eficacia del Estado en el uso social que pueden otorgarle posterior a la captacin de las tasas, impuestos o contribuciones. Esta situacin ha consolidado una actitud de rechazo al tributo, el cual ha comenzado a disminuir, por la necesidad de obtener nuevas fuentes de ingresos, y cuya nica forma eficiente, es a travs de una verdadera reforma tributaria. No obstante, ha medida que se reduce la intervencin del Estado, han surgido casos de ordenanzas de zonificacin para sectores residenciales de altos ingresos, donde se considera la captacin de plusvalas, lo cual es producto de los acuerdos entre los promotores y el municipio, debido a las ventajas que adquieren por los cambios de zonificacin que recientemente han sido aprobados en esas urbanizaciones del rea metropolitana de Caracas, como Las Mercedes (municipio Baruta) y Campo Alegre San Marino (municipio Chacao). f) La figura de las Concesiones, especialmente en las obras viales interurbanas, se ha evidenciado como una alternativa de gestin significativa que aligera los procedimientos tradicionales para la captacin de plusvala y donde los usuarios pueden diariamente reconocer su contribucin, a travs de la calidad del servicio y mantenimiento de la obra en concesin, y su correspondencia con las tarifas estipuladas por el concesionario g) Nuestros actores polticos han sido histricamente espectadores pasivos frente a las ventas desenfrenadas de muchas tierras pblicas nacionales, estadales y municipales, lo cual ha configurado histricamente que detrs de un importante sector de la riqueza privada, est como sustento, la tierra pblica. La venta de tierra pblica por organismos nacionales a entes privados, obviando el derecho de preferencia que tienen los municipios en su adquisicin o readquisicin, ha sido una constante histrica, donde los reclamos posteriores de los privados hacia la nacin sobre el mismo bien, por causas de expropiaciones, o captando revalorizaciones por efectos de la intervencin de los agentes nacionales del Estado que lo vendieron, se convierte en un proceso leonino en perjuicio de la sociedad. Por otra parte, los municipios han ido agotando su patrimonio territorial, descapitalizndose a travs de la venta de sus ejidos, los cuales son inalienables e imprescriptibles; entregando al mejor postor privado las tierras baldas necesarias para la expansin de las ciudades, sin pensar que deben gerenciar las oportunidades para producir los ingresos necesarios que permitan cumplir con las demandas de la comunidad. Dentro de estas oportunidades perdidas, una de las ms desperdiciadas ha sido la de captacin de plusvala a travs de las ordenanzas de zonificacin y sus cambios de

24 usos; asumiendo que los provenientes de contribucin por mejoras son ms complejos de obtener en municipios, donde en su mayora no cuentan con el asesoramiento jurdico y tcnico para emprenderlo, adems de las restricciones previamente sealadas para obtener este tributo. h) Finalmente, anotamos que en Venezuela, el tema de la captacin de plusvala no ha figurado nunca como prioritario en el tapete pblico. No encontramos un debate significativo sobre su importancia y es entendible por las razones previamente sealadas, y por la necesidad del Estado de enfrentar problemas ms crticos como los de vivienda y sus servicios actualmente deficitarios. La captacin de plusvala debe estar referida a la importancia y conceptualizacin que se le debe dar a la tierra dentro de la sociedad. Esto constituye un problema poltico fundamental de Estado; que no se ha querido enfrentar como tal por parte de las lites; considerando su regulacin a travs de una eficaz, mas no confiscatoria poltica de suelos, que respetando los derechos constitucionales de la propiedad privada, pueda ajustarla a una utilizacin social ms justa en lo colectivo. La coyuntura poltica actual est llena de incertidumbres en cuanto al desarrollo del futuro modelo poltico que el recin presidente electo desarrollar con su equipo de gobierno. Faltan slo pocos das para que inicie su gestin, se asume como un hecho la convocatoria a un referndum para instalar la asamblea constituyente, y, quizs con optimismo, se pudiera pensar que el tema de la tierra urbana y sus principios polticos y jurdicos queden definidos en nuestra nueva Carta Magna, pudieran aparecer como uno de los puntos necesarios para que el Estado formule nuevas concepciones sobre su uso social y tributario.

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5. BIBLIOGRAFA ARCILA FARIAS, Eduardo (1968). El Rgimen de la Propiedad Territorial en Venezuela, en La Obra Pa Chuao de Venezuela. UCV/CDCH. Caracas. BREWER CARIAS, Alan R.(1984). Anlisis sobre la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio. Caracas. BRITO FIGUEROA, Federico. La Estructura Econmica de la Venezuela Colonial. UCV, Caracas, 1963. CAMACHO, Oscar Olinto (1982). The Spatial Concentration of the Venezuelan Economy 1777 - 1870. PhD Thesis. University College. London. England. CILENTO SARDI, Alfredo (1996). La visin estratgica del Banco Obrero en el perodo 1959-1969 En Leopoldo Martnez Olavarra. Desarrollo Urbano, Vivienda y Estado. Compilador: Alberto Lovera. Fondo Editorial ALEMO. Caracas, 1996. Informe de la Comisin Presidencial de Vivienda y Desarrollo Urbano, Caracas, diciembre de 1964 (no publicado). GIL FORTOUL, Jos (1942). Historia Constitucional de Venezuela. Vol. 1. Edit. Las Novedades. 3a. Edicin. Caracas. MARCANO REQUENA, Frank (1987). Metro y Propiedad de la Tierra - Las Zonas de Influencia de las Estaciones del Metro de Caracas. Universidad Central de Venezuela (UCV). Facultad de Arquitectura (FAU). Instituto de Urbanismo. MARTIN MATEO, Ramn (1980). Plusvala indemnizacin y congelacin de tierras dentro de la ordenacin del territorio en Derecho Comparado. Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables. Direccin General de Planificacin y Ordenacin del Ambiente. Serie de Monografas o Estudios. Caracas. MARX, Carlos. Historia Crtica de la Teora de la Plusvala. Editorial Cartago, Buenos Aires, 1956. RODRIGUEZ, Armando (1998). Las Contribuciones Urbansticas. En Tributacin Municipal en Venezuela II. Aspectos Jurdicos y Administrativos. PROHOMBRE. P.H. Editorial c.a. Caracas, 1998. Universidad Central de Venezuela (UCV). Facultad de Arquitectura (FAU). Instituto de Urbanismo. Conicit (1986). Estudio del Impacto del Metro sobre la Estructura Urbana de Caracas y la Regin Capital. 3 Volmenes. Caracas. Universidad Central de Venezuela (UCV). Consejo de Desarrollo Cientfico y Humanstico (CDCH). Materiales para el estudio de la cuestin agraria en Venezuela. Volumen 1 y 2. Caracas, 1964.

26 6. ENTREVISTAS Anato, Carlos. Arquitecto. Promotor inmobiliario del Sureste del AMC. Cilento, Alfredo. Arquitecto. Ex Decano de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la UCV. Martn, Juan Jos. Arquitecto Urbanista. Profesor titular de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la UCV. Rodrguez, Armando. Abogado Urbanista. Ex-Director del Instituto de Derecho Pblico de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas de la UCV. Tobias, Gregorio. Ingeniero de Transporte. Asesor del Plan Estratgico de Caracas. Vallmitjana, Marta. Arquitecto Urbanista. Directora del Instituto de Urbanismo de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la UCV.