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Ricardo Ffrench-Davis M. Mecanismos y Objetivos de la Predistribucin del Ingreso. Desarrollo Econmico. Vol. XIV N 54. 1974.
MECANISMOS Y OBJETIVOS DE LA PREDISTRIBUCIN DEL INGRESO

RICARDO FFRENCH-DAVIS M.
INTRODUCCIN La distribucin del ingreso depende de una multitud de factores que ejercen una variada influencia. Los ms visibles son el grado de concentracin de la propiedad y de la renta del capital, y los niveles de remuneraciones y ocupacionales. La distribucin determinada por estos factores -frecuentemente denominada distribucin funcional del ingreso- es modificada por la tributacin sobre el capital y el trabajo, y por el sistema de seguridad social. La distribucin que resulta -distribucin personal del ingreso- refleja de manera predominante ingresos de carcter monetario. Estos describen slo parcialmente la situacin distributiva, pues en diversos pases latinoamericanos ha ido adquiriendo una importancia creciente la provisin por parte del estado de bienes y servicios colectivos, tales como educacin, salud y viviendas populares. La distribucin entre trabajadores y capitalistas, as como dentro de cada grupo, se ve afectada, de manera menos visible pero preponderante, por otras variables econmicas y polticas. La estructura o composicin de la produccin y la naturaleza de las tecnologas adoptadas influyen sobre los niveles de ocupacin e ingresos. En otra dimensin, son variables sobresalientes la intensidad de los elementos monoplicos existentes y la incidencia de las ganancias de capital, que tienen su origen en manejos errados
Artculo preparado para Lecturas sobre Distribucin del ingreso, editado por ALEJANDRO FOXLEY, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1974. Las ideas fundamentales de este artculo forman parte de un trabajo ms amplio sobre la estrategia de desarrollo para Chile en la dcada del 70, que el autor est preparando junto a Sergio Bitar, Alejandro Foxley y Oscar Muoz. En lo que sigue, el trabajo en referencia se citar como CEPLAN. El autor tambin recibi valiosas observaciones durante la discusin de este artculo en el seminario de Polticas Pblicas de CEPLAN. Centro de Estudios de Planificacin Nacional (CEPLAN), Universidad Catlica de Chile.
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de la poltica econmica, el proceso inflacionario y las prcticas neocapitalistas aplicadas por los gobiernos1. Estas ltimas estn determinadas, en grado importante, por el poder poltico de los distintos grupos comprometidos y por la naturaleza e intensidad de las presiones que stos ejercen sobre la accin pblica. Todos estos factores han operado con distinta y variada intensidad en diversos pases y perodos, lo que ha conducida a que la distribucin del ingreso, del consumo y de las oportunidades difieran de un pas a otro. Sin embargo, a pesar de la heterogeneidad que han exhibido las polticas adoptadas, en los diferentes pases latinoamericanos se aprecia una distribucin que es marcadamente concentrada2. En consecuencia, no obstante las diferencias mencionadas, en todos ellos resalta la urgencia de realizar esfuerzos sistemticos de reduccin de la desigualdad. Para alcanzar la meta de mayor igualdad es imprescindible ir ms all de los instrumentos tradicionales de redistribucin. Estas -en particular la poltica de salarios, que ha sido el mecanismo ms comnmente empleado- han exhibido un alto grado de reversibilidad. Por otra parte, los mecanismos utilizados han carecido de selectividad, caracterizndose por un impacto global poco discriminatorio. Se concluye, entonces, que el propsito de avanzar hacia una mayor igualdad hace imprescindible utilizar nuevos instrumentos de poltica. Est bastante difundida la hiptesis de que la distribucin del ingreso no se puede alterar sin provocar serios trastornos y sin generar autodefensas en el sistema econmico, que haran posteriormente retornar la distribucin a su punto de partida. Los hechos parecen respaldar tal hiptesis, pues la mayor parte de los esfuerzos redistributivos realizados en los pases de la regin se han caracterizado por la breve duracin de sus efectos. La afirmacin es, no obstante, apresurada. La transitoriedad o persistencia de un determinado cambio de la distribucin del ingreso depende, fundamentalmente, de cmo se efecte; de si es un esfuerzo aislado
Estas consisten en acciones del estado que involucran transferir poder y riqueza a los grandes capitalistas. Entre ellas se cuentan crditos subsidiados, franquicias tributarias y aduaneras, y proteccin excesiva de la industria nacional frente al exterior. 2 Antecedentes se pueden encontrar en Naciones Unidas, La distribucin del ingreso en Amrica Latina, Nueva York, 1970, y en varios de los trabajos contenidos en A. FOXLEY (ed.): Distribucin del ingreso, ob. cit.
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del resto de la poltica econmica y de la estrategia de desarrollo, o de si est insertado en ellas; de si el conjunto de variables econmicas se maneja coordinadamente -en un marco planificado- o cada una de manera aislada. Ms an, la consolidacin de los efectos de las polticas redistributivas depende de la organizacin social y poltica de los grupos favorecidos. No slo la debilidad de los instrumentos utilizados ha sido causante de los vaivenes del pasado, sino tambin la escasa base de apoyo poltico, consciente y organizado, a las medidas adoptadas. Los grupos sociales que deban ceder parte de su proporcin del ingreso disponan de ms poder de presin que aquellos llamados a ser los beneficiarios del proceso. Al cabo de algn tiempo, por lo tanto, los primeros estaban en condiciones de recuperar el terreno perdido en primera instancia. Por ello es que, para asegurar la irreversibilidad de sus efectos, se requiere tanto un diseo eficiente de la poltica como una slida base de apoyo poltico y social. En otros trminos, un definido proceso redistributivo no se puede desarrollar en un vaco poltico y menos en el marco de un estado dominado por grupos minoritarios. Por el contrario, se requiere una redefinicin de prioridades, objetivos y estructura del poder, que reorienten la poltica pblica, situndola al servicio de las mayoras. La definicin clara de objetivos y la comprensin de las implicaciones de cada instrumento son claves para el xito de cualquier poltica pblica. Dos son los factores cuya presencia refleja de manera determinante el xito de una poltica redistributiva: la irreversibilidad de la redistribucin y su compatibilizacin con las otras metas contempladas en la estrategia de desarrollo, tales como la expansin de ocupaciones productivas, el crecimiento econmico sostenido y la reduccin de la dependencia del exterior. Teniendo presente el trasfondo histrico, en este artculo se examinan los objetivos y mecanismos de las polticas redistributivas. En la primera parte se abordan tres materias: a) la definicin de los objetivos redistributivos: a quines se quiere favorecer, quines soportarn la carga correspondiente, y qu se quiere redistribuir; b) la compatibilizacin de la redistribucin con los otros objetivos polticos y econmicos, y c) la irreversibilidad y dinamismo del proceso redistributivo: en qu grado los efectos son de carcter permanente y se autorrefuerzan. Estos tres aspectos constituirn el marco dentro del cual se analizan, en la segunda parte, los pro y contras de cada
uno de los principales mecanismos alternativos que pueden utilizarse en una poltica redistributiva.
I. LOS OBJETIVOS DE LA REDISTRIBUCIN 1. Algunas experiencias redistributivas En Amrica Latina, diversas agrupaciones polticas han llegado durante las ltimas dcadas al poder postulando la necesidad de una redistribucin del ingreso. La experiencia histrica ensea, sin embargo, que en la mayora de los casos los resultados han sido poco fructferos. En tales intentos se han empleado numerosos instrumentos o mecanismos, destacndose -casi como una constanteel nfasis en utilizar los incrementos nominales de remuneraciones. Cuando estos se han realizado de manera aislada del resto de la poltica econmica y con un alcance generalizado masivo, el ingreso real de los asalariados ha retornado, despus de cierto lapso, a niveles similares a los iniciales. Tradicionalmente, al impulsar polticas redistributivas basadas en los reajustes de remuneraciones, una parte del financiamiento del incremento nominal de stas ha recado, en primera instancia, en las empresas, y la otra en el presupuesto fiscal. Las primeras han respondido incrementando los precios de sus productos o, en su defecto, logrando mayores crditos, tradicionalmente subsidiados, del sistema monetario. El fisco ha reaccionado, en la mayora de los casos, recurriendo tambin al crdito del sistema monetario. El resultado obvio de esta situacin es que el incremento del ingreso de los asalariados se ha mantenido slo durante un breve perodo; la redistribucin proveniente del aumento de remuneraciones ha sido rpidamente absorbida por el aumento de los precios.3 Otro mecanismo empleado en numerosas ocasiones ha sido la rebaja del precio de determinados bienes y servicios, habitualmente
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Un ejemplo ilustrativo es ofrecido por Chile; ver Ricardo FFRENCH DAVIS: Polticas econmicas en Chile: 1952-70, CEPLAN, Ediciones Nueva Universidad, 1973, captulo VII. Examinar, en especial, el perodo 1952-55. Cuando una proporcin suficientemente elevada de los reajustes de remuneraciones ha sido financiada con emisin, se han generado presiones inflacionarias de demanda que han elevado los precios ms all del incremento de remuneraciones. De esa manera, al trmino del proceso, su poder adquisitivo ha alcanzado un nivel inferior al inicial.
el de aquellos que estn al alcance de todos los sectores de la poblacin -ricos y pobres, bien o mal alimentados, adultos y nios-. Con frecuencia, esta frmula ha involucrado un alto costo para el pas y sus beneficios han sido limitados; ejemplos claros son los subsidios otorgados tradicionalmente por diversos gobiernos al consumo de bienes importados. Ese proceder tradicional ha significado un enorme costo financiero para el estado, una carga para la balanza de pagos y un sobreconsumo de estos bienes, los que habitualmente consisten en productos que poco contribuyen a la elevacin de la calidad de la dieta alimentaria. En efecto, al realizar la seleccin de los bienes subsidiados, los sucesivos gobiernos -ms que el propsito de procurar un cambio en el nivel y calidad del consumo de los sectores postergados- han buscado atenuar las resistencias de otros sectores frente a impostergables devaluaciones cambiarias4. Habitualmente, el costo del subsidio ha sido cubierto por emisiones monetarias de los respectivos bancos centrales. En sntesis, con frecuencia no se ha producido una redistribucin, sino ms bien un incremento del ingreso nominal de los asalariados, sin afectar el de las personas de altos ingresos. Por consiguiente, no se ha realizado propiamente una redistribucin real del ingreso; en lugar de ello, el resultado ha sido un brusco incremento de la demanda global, con su secuela de inflacin o desabastecimiento, escasez y mercados negros5. Por lo general, las acciones llevadas a cabo en el pasado se han remitido al diseo de polticas que cosechan el consenso, pues pretenden beneficiar a algunos sin perjudicar a nadie, lo que en la prctica termina en propsitos frustrados. Una efectiva redistribucin del ingreso es, en cambio, esencialmente conflictiva y envuelve una clara contradiccin entre los intereses de las mayoras a quienes se busca favorecer, y las de las minoras que deben perder privilegios. Con frecuencia, la contradiccin de intereses
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Esta poltica de frecuente ocurrencia en diversos pases latinoamericanos, comprende, en el espectro poltico chileno, desde la Misin Klein-Saks en 1956, al gobierno de la Unidad Popular en 1971. Los productos habitualmente subsidiados han sido tem tales como caf, t, azcar, aceite, trigo y combustibles. 5 Evidentemente, la magnitud del exceso de demanda resultante es general, y no se reduce slo a los bienes esenciales. Los intentos de redistribucin del ingreso de esa naturaleza se traducen en una presin de demanda sobre la mayor parte de los bienes. Esta presin recae tambin sobre bienes adquiridos por propietarios de empresas del sector privado que escapan del control de precios y, en particular, por intermediarios que captan el excedente financiero generado por el exceso de demanda global.
se ha resuelto, temporalmente, con mayores importaciones de bienes de consumo. Estas se han cubierto a costo de la menor importacin de bienes de capital y del mayor endeudamiento externo6. 2. Objetivos de una redistribucin selectiva Las frmulas redistributivas son numerosas y cede una tiene diferentes consecuencias polticas y econmicas. Por consiguiente, para disear y llevar a cabo exitosamente una poltica es preciso seleccionar los objetivos perseguidos, dentro del contexto general de la estrategia de desarrollo, y escoger los instrumentos redistributivos que acten en esa direccin. Por lo tanto, se requiere identificar los grupos beneficiarios y determinar cmo y con qu se les favorecer. Mediante el manejo de instrumentos no selectivos de redistribucin del ingreso se obtienen resultados poco precisos respecto de los grupos que se desea favorecer, as como de los bienes cuyo consumo se pretende incrementar. Por lo tanto, se precisa definir en trminos ms rigurosos los grupos (sociales, ocupacionales o de edad) destinatarios del esfuerzo principal, y los bienes y servicios cuyo consumo se desea incrementar. La opcin que en definitiva se adopte y la poltica que se disee para su implementacin deben ser compatibles con la base de apoyo social. La diversidad e intensidad de las relaciones intersectoriales de la economa, ms la exigidad de la produccin nacional por habitante indican que, para ser viable, la accin redistributiva que se pretenda aplicar debe ser muy selectiva, no slo en cuanto a los bienes y servicios de consumo prioritario, sino tambin en cuanto a los grupos de personas a los que se intenta beneficiar. Esta accin selectiva requiere de nuevos instrumentos de poltica econmica y de una organizacin ms especializada del aparato estatal. Con la estructura tradicional del estado es muy difcil realizar una distribucin directa, de ciertos bienes, en tanto que su viabilidad resultara limitada si no existe organizacin y apoyo de los sectores beneficiados que complementen la accin estatal. La estrategia debe operar en el marco de economa de relativa complejidad, donde existen grupos sociales cuyo consumo sobrepasa ampliamente el mnimo y alcanza ya cierta diversificacin, y otros que presentan bajos niveles de consumo con necesidades bsicas
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Otra va de evasin del conflicto ha sido el sacrificio del nivel de inversin y de ahorro nacional.
insatisfechas, parcialmente desempleados y con escasa organizacin. Por ello, es necesario emplear el sistema de mercado, corregirlo y operar a travs de l de la manera que se indica ms adelante; no obstante, tambin es preciso alterar radicalmente algunas de las restricciones impuestas por dicho sistema. La conciliacin de ambos esquemas es compleja, pero posible en la medida que la superacin o correccin drstica del mercado se efecte con un grupo restringido de bienes y servicios, estratgicos para la irreversibilidad de la distribucin, y en favor de un grupo de personas claramente identificado, poniendo especial nfasis en los nios y los subocupados. 3. Los beneficiarios de la redistribucin Es evidente que si el propsito es beneficiar al 50 por ciento de la poblacin constituido por los sectores de ingresos ms bajos, deben ponerse en prctica mecanismos (canales de distribucin, tipo de bienes, etctera) diferentes a los necesarios para favorecer a la mitad conformada por los grupos de ingresos medios y altos; la misma observacin es vlida si la disyuntiva se plantea entre trabajadores jubilados y la poblacin en edad escolar, o si se trata de elegir entre los asalariados y los trabajadores por cuenta propia. Al respecto, conviene recordar que cerca de un 23 por ciento de la poblacin activa en un pas como Chile est constituida por trabajadores por cuenta propia; integrantes de este sector representan ms de una cuarta parte del grupo de chilenos que conforma la mitad ms pobre de la poblacin. En consecuencia, una alta proporcin de los ms pobres queda marginada sistemticamente de los beneficios que pueda acarrear para los asalariados una poltica de remuneraciones de propsitos redistributivos. Por otra parte, dentro de los asalariados no basta con distinguir entre obreros y empleados; un 46 por ciento de los empleados recibe ingresos similares o inferiores a los de un tercio de los obreros, fraccin esta ltima que se encuentra ubicada dentro de la mitad de chilenos de ms altos ingresos7. Pero no basta con sealar quienes sern los favorecidos; es preciso tambin determinar quienes debern soportar el peso del esfuerzo
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Cifras basadas en CEPLAN, captulo III. Vase, tambin, A. Foxley y O. Muoz: Redistribucin del ingreso, crecimiento econmico y estructura social, CEPLAN, Santiago de Chile, 1973. Esta parte de la clase obrera corresponde a los ms organizados, que estn ocupados en sectores estratgicos de la economa y, por lo tanto, poseen mayor poder de presin.
redistributivo y, obviamente, tener el poder para disear y aplicar las polticas apropiadas. El problema se traslada, as, desde el campo de las intenciones al de la viabilidad poltica y econmica, de redistribuir el ingreso. Respecto de cmo favorecer a los sectores beneficiarios, algunas de las alternativas disponibles son incrementar su ingreso para que cada uno aporte por la composicin de consumo que desee; o redistribuir poniendo a su disposicin consumos colectivos; o distribuir directamente bienes esenciales, pero de consumo individual. Con frecuencia, las polticas redistributivas han incrementado el consumo de bienes distintos de los que caba esperar que demandaran los trabajadores de bajos ingresos, en caso que ellos cubrieran sus necesidades esenciales. Ello se ha debido, por una parte, a caractersticas de los mecanismos redistributivos adoptados. Estos slo son aprovechados por los asalariados y no por los trabajadores por cuenta propia; entre los asalariados son aprovechados por los trabajadores organizados y por los que laboran en las instituciones y empresas mecanizadas y de significacin, que por aquellos que trabajan en centros menores; y favorecen a los que tienen trabajo, no beneficiando, o eventualmente perjudicando, a los que slo consiguen empleo temporalmente o no lo tienen. Por otra parte, las propensiones a consumir se han estado alterando en perjuicio de bienes esenciales y en favor de nuevos consumos prescindibles o menos prioritarios, como ciertos bienes durables8. Por lo tanto, si el propsito de la poltica es satisfacer necesidades bsicas o esenciales, resulta frustrado, por lo menos parcialmente. En cualquier caso, queda en evidencia la inadecuacin de las polticas redistributivas va remuneraciones para actuar con la especificidad requerida. Una accin de carcter ms selectivo puede orientarse no slo a grupos sociales o de niveles de ingreso, sino ms especficamente segn edades. Los nios en edad preescolar y escolar pueden constituirse en un objetivo clave de una poltica de igualdad, otorgndoles, al margen del mercado, un conjunto de bienes y servicios comunes. El instrumental que se debe poner en funcionamiento con este propsito es bastante especfico y cubrira reas como salas-cunas, parvularios o jardines infantiles, alimentacin
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Este es un fenmeno generalizado en Sudamrica. Vase, por ejemplo, VCTOR TOKMAN: Distribucin del ingreso, tecnologa y empleo en el sector industrial de Venezuela, en A. FOXLEY (ed.): Distribucin del ingreso, ob. cit.
(leche, desayunos y almuerzos en la escuela), vestuario y calzado, tiles escolares y otros. Se logra, as, conciliar la identificacin de un grupo de personas con un grupo de bienes y servicios, para luego disear los mecanismos institucionales y administrativos adecuados. Como se indica en la segunda parte de este trabajo, una poltica redistributiva que pretenda ser selectiva e irreversible debe elegir a los nios come uno de los objetivos centrales. La efectiva igualdad en su educacin y alimentacin representa una inversin en capital humano que incrementa el potencial cultural, social y econmico del pas. Constituye, adems, una base imprescindible para un desarrollo igualitario. Finalmente, otro grupo que debe constituir una preocupacin preferente de una poltica redistributiva es el de los desocupados. Estos son habitualmente olvidados en la accin gubernamental; los escasos esfuerzos, con frecuencia infructuosos, se limitan a restringir el despido de trabajadores. De esa manera, se acta sobre los efectos sin remitirse a las causas de la creciente desocupacin en numerosas pases de la regin. En la prctica, afortunadamente, la estrategia redistributiva que se proponga generar una ampliacin de las oportunidades de trabajo dispone de un amplio campo de accin. La supresin de incentivos a la mecanizacin excesiva, la concesin de prioridad en la estrategia de desarrollo a la produccin de bienes intensivos en el uso de trabajo, la concentracin del esfuerzo redistributivo directo en bienes y servicios nacionales que insumen relativamente poco capital, y muchos otros permiten avanzar en el mediano plazo hacia la ocupacin plena9. Conducida de manera coherente y sistemtica, esa accin genera ocupaciones estables y productivas. Una ocupacin plena alcanzada por las vas expuestas genera un aumento del producta nacional, con todos los efectos secundarios positivos que ello supone. 4. Redistribucin del ingreso o del consumo En el camino hacia la definicin clara de objetivos, se hace necesario distinguir entre redistribucin del ingreso monetario y redistribucin del consumo. Las acciones requeridas para redistribuir ingresos monetarios entre ricos y pobres, o entre capitalistas y trabajadores, son distintas de las que hay que efectuar si se pretende
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Esas medidas deben ser complementadas con una elevacin de la tasa de ahorro nacional, que permita el incremento del nivel de inversiones. Vase la seccin 7.
redistribuir consumos desde suntuarios a esenciales. Los mecanismos tradicionales de redistribucin del ingreso (remuneraciones u otras similares) no son suficientes para corregir con la precisin requerida la composicin del consumo, para llegar a los grupos deseados y para que sean adquiridos los bienes esenciales. La imprecisin y la escasa incidencia cuantitativa de la poltica de remuneraciones indican que el propsito de reducir la desigualdad requiere avanzar por otras vas10. Ellas pueden operar a travs o por sobre el mercado. Una forma de redistribucin a travs del mercado consiste en subsidios que rebajan el precio de venta de determinados bienes y servicios. En general, hay campo frtil para la discriminacin de precios entre bienes suntuarios y esenciales. No obstante, esta accin, junto con alentar ciertos consumos, debe permitir recaudar ingresos tributarios mediante el gravamen de los bienes suntuarios11. El subsidio a determinados bienes de consumo es un instrumento de alcances ms precisos que la poltica de remuneraciones. Sin embargo, sus efectos son an poco selectivos, ya que se diluyen en un vasto sector de la poblacin. El propsito de modificar la estructura de consumo y de favorecer selectivamente a ciertos grupos de la poblacin exige intervenir en forma directa sobre determinados bienes. Estos deben llegar a los grupos elegidos a travs de un mecanismo de distribucin al margen del mercado, que promueva la organizacin de los grupos favorecidos y aliente formas colectivas de consumo. Como se puede apreciar, parte de la poltica acta a travs del mercado, perfeccionndolo. No obstante, una poltica redistributiva intensa requiere que ste sea sobrepasado, requisito que se examina con mayor detenimiento en una seccin posterior. 5. Consumos esencial, colectivo y suntuario En las lneas precedentes han surgido diferentes formas o categoras de consumo esencial y suntuario, colectivo e individual. En la prctica, se tropieza con serias dificultades para una definicin y clasificacin de los diferentes bienes y servicios en cada categora. No obstante, una poltica redistributiva, para ser efectiva y concordante con otros objetivos de la estrategia de desarrollo, exige que se aborde esta tarea de definicin y clasificacin.
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Como se seala en la seccin 9, la posibilidad de redistribuir el ingreso por la va de las remuneraciones es bastante limitada en cuanto a su magnitud, y precaria en cuanto a su permanencia en el tiempo. 11 Vase la seccin 11, en la parte II
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El momento histrico y poltico que se viva, el nivel global del ingreso nacional y per cpita, la tradicin y los hbitos que hayan imperado en el pas, son factores que inciden en la definicin de las diferentes categoras de consumo. Lo que es consumo esencial en Estados Unidos puede ser suntuario en Chile; lo que ya se considera esencial en Argentina, puede ser prescindible en Bangla Desh o el nordeste de Brasil. En el fondo hay un problema de carcter emprico en la determinacin de cada categora de consumo. En efecto, si se analizan las estructuras de consumo de distintos pases desarrollados o subdesarrollados, o capitalistas y socialistas- se descubre que existe diversidad dentro de cada uno de los grupos de pases y, a su vez, alguna similitud entre pases miembros de grupos distintos. Por consiguiente, la reestructuracin de la composicin del consumo debe tomar en cuenta las caractersticas propias del pas, de su geografa, y la idiosincrasia de sus habitantes. Ms an, las formas de consumo que puedan adoptarse dependen, adems, del tipo de organizaciones sociales y econmicas que se desarrollen. En la medida en que, por ejemplo, los sectores marginados se organicen y estn debidamente conscientes de la escasez de recursos, manifestarn preferencia por formas colectivas de consumo. Aun cuando el trmino consumo esencial es utilizado con frecuencia, existe una gran imprecisin en su contenido. Para unos, se trata de bienes destinados a aquella parte ms pobre de la poblacin que presenta graves deficiencias alimentarias, de salud, de vivienda y de higiene ambiental; para otros, consiste en productos alimenticios, textiles, vestuario y aun ciertos bienes durables elaborados masivamente, como receptores de televisin, por ejemplo. La imprecisin prevaleciente conspira contra la eficacia de una accin redistributiva de efectos irreversibles, que sea compatible con el crecimiento econmico y con la reduccin de la dependencia. Por consiguiente, debe hacerse un esfuerzo para identificar conscientemente la canasta de bienes esenciales sobre los que se concentrarn los esfuerzos. El concepto de consumo suntuario tambin es difuso. Su identificacin ms acuciosa es til para el desarrollo de una poltica destinada a captar el excedente financiero de los sectores ms pudientes y para desincentivar las inversiones no prioritarias. Por otra parte, interesa distinguir con claridad entre los bienes suntuarios para cuya produccin se necesita de divisas escasas y aquellos que hacen uso de mano de obra abundante; aquellos que no tienen la posibilidad de
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colocarse en los mercados forneos y aquellos que pueden exportarse. Podra interesar, por lo tanto, concentrar la restriccin del consumo slo sobre cierto tipo de bienes suntuarios: aquellos ms intensivos en el uso de capital, o con elevados costos de produccin, o con fuerte componente importado. Pero, es preciso avanzar todava ms all. Un mismo bien puede ser suntuario o no serlo, segn cules Sean las caractersticas de las variedades que comprenda. Un mismo producto puede abarcar modelos simples de uso difundido y, tambin, modelos sofisticados de carcter suntuario. Algo similar sucede respecto de los conceptos de consumo colectivo e individual. El primero es referido preferentemente a salud, educacin, locomocin y puede extenderse a una serie de otros servicios tales como salas cuna y jardines infantiles, policlnicos, comedores populares, lavanderas colectivas, lugares de esparcimiento, deporte y cultura. No basta con identificar la canasta de bienes y servicios esenciales y colectivos que se desea fomentar, y la de bienes suntuarios que se intente desalentar. La relativa complejidad alcanzada por la estructura de la produccin y el consumo de diversas economas latinoamericanas -en comparacin, por ejemplo, a la de los dos pases de Europa oriental en el momento de iniciar la instauracin del socialismo12- hace difcil realizar una seleccin de bienes que ignore las relaciones intersectoriales de aquellos con los bienes y servicios restantes. Las actuales estructuras de consumo han alcanzado un grado de diversificacin que permite a una proporcin importante de la poblacin elegir entre variados productos; adems, la propia estructura productiva exhibe crecientes interrelaciones entre uno y otro sector. Ambos hechos limitan la posibilidad de separar un grupo demasiado numeroso de bienes, sin que se provoquen desajustes importantes en los otros sectores de la economa y cierta resistencia de algunos grupos de consumidores, fenmeno fcilmente explotable por quienes se oponen a las transformaciones. Pero, por sobre ambos, hay un factor adicional que limita las posibilidades de redistribucin. Es el bajo nivel de ingreso promedio de Amrica Latina: el consumo anual por habitante alcanz a slo 440 dlares en
Vase A. FOXLEY: Alternativas de descentralizacin en el proceso de transformacin de la economa nacional, en Chile: bsqueda de un nuevo socialismo, CEPLAN, Ediciones Nueva Universidad, 1971.
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1970,13 esto es, un promedio aproximado de apenas 120 dlares mensuales por persona activa. Surge as, con todo su dramatismo, la imprescindible necesidad de acelerar el crecimiento de la economa. En sntesis, para los efectos de una poltica, redistributiva es preciso adentrarse en cada categora de bienes y servicios. La identificacin de los productos especficos es necesaria no slo para intentar una accin a travs de la demanda, sino tambin para modificar la composicin de la oferta. En efecto, tanto la redistribucin del consumo como una racionalizacin del desarrollo industrial requieren en muchos pases latinoamericanos de una reduccin de variedades de modelos y la estandarizacin de ellos, as como de sus partes y piezas.14 6. Reestructuracin de la oferta y soberana del consumidor La intensidad y la rapidez con que pueda realizarse una readecuacin de la estructura del consumo depender no slo de los factores mencionados en las secciones anteriores -todos relacionados con la demanda- sino tambin de la posibilidad de reestructurar la oferta de bienes. En efecto, la redistribucin del ingreso acarrea un cambio concomitante en el patrn de consumo de las personas. Esto implica una nueva composicin de la demanda que, para poder materializarse, requiere una readecuacin de la oferta de bienes. En el corto plazo, la composicin del consumo es relativamente inflexible, por cuanto debe adaptarse a la estructura vigente de la produccin. Esta puede compensarse en algn grado por la existencia de un comercio exterior fluido.15 Sin embargo, parte importante de la produccin no es exportable, por la cual, junto con restringir la reinversin en ciertos sectores, es preciso mantener temporalmente su consumo, con el propsito de no crear bolsones de desocupacin y bajas del producto nacional por no utilizacin de la capacidad instalada. De lo contrario, ambos factores limitaran el alcance de la
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La cifra se refiere al gasto de consumo privado y pblico en dlares de 1960. Vase NACIONES UNIDAS: Estudio Econmico de Amrica Latina 1971, Nueva York, 1972, y documentos de trabajo de CEPAL. Antecedentes adicionales elaborados por Naciones Unidas, sealan que el 20 por ciento ms pobre de la poblacin latinoamericana posea en 1965 un ingreso promedio de 60 dlares anuales. Vase, ob. cit.; cuadro 1. 14 Un anlisis se encuentra en CEPLAN, captulos VI y VII. 15 La estructura de la oferta de bienes depende no slo de la composicin de la produccin nacional, sino tambin del comercio exterior.
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accin redistributiva y la captacin de recursos financieros por el estado. Los cambios en la estructura de la produccin no pueden lograrse de la noche a la maana. Se alcanzan gradualmente; su velocidad se acelera en caso de contar con lneas claras de accin, e indicadores definidos de la forma, intensidad y persistencia que caracterizarn el proceso redistributivo. La estructura productiva puede ser alterada a travs de la reorientacin de los flujos de inversin. Este proceso alcanzar mayor intensidad cuanto ms acelerado sea el crecimiento de la economa en su conjunto, en virtud de una nueva orientacin de los flujos de inversin. Dos factores adicionales posibilitan ese cambio de la composicin de la produccin. Estos son, primero, el natural desgaste de los bienes de capital y la inversin de las reservas de depreciacin en activos distintos a aquellos depreciados; segundo, en los pases latinoamericanos ms avanzados industrialmente hay empresas muy diversificadas, que en numerosos casos slo necesitan realizar ciertos ajustes o pequeas inversiones de rpida maduracin para modificar la estructura de su produccin. La estructura productiva, empero, no slo puede desempear un papel pasivo de adaptacin a los cambios de la demanda, sea a travs o por sobre el mercado. Tambin puede jugar un papel activo, condicionante de la demanda. En ese sentido, la modificacin de los patrones de consumo puede efectuarse en parte sustancial a travs del mercado. No obstante, se tratara entonces de un mercado regulado mediante una reestructuracin gradual de la oferta, en concordancia con la estrategia de desarrollo industrial y con la satisfaccin de las necesidades esenciales.16 Esa reestructuracin condiciona la eleccin del consumidor; sin embargo, debe desarrollarse evitando que surjan excedentes y faltantes por errores en la regulacin de la produccin y del comercio exterior,17 o se
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Ntese que una parte importante de las necesidades esenciales ya son cubiertas al margen del mercado: educacin, salud y viviendas populares representan ejemplos cuantitativamente importantes. Tngase presente que lo que habitualmente se sustrae del mercado no es la produccin del bien y de los servicios, sino la satisfaccin de la necesidad. 17 Esta situacin se presenta no slo en pases capitalistas sino tambin, y con notoria intensidad, en los pases socialistas. Una breve referencia se encuentra en un informe de Alexei Kosygin al Comit Central del Partido Comunista de la Unin Sovitica, reproducido en Socialist economics, editado por A. Nove y D. M. Nuti, Penguin Modern Economics Readings, 1972, pgs. 319-34. Numerosas referencias
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genere un innecesario antagonismo de amplios sectores de la poblacin contra el proceso de cambio social. Tres son los mecanismos a travs del mercado: la reestructuracin de la oferta de bienes y servicios, la regulacin de los precios relativos y la poltica cultural. En este trabajo se postula que la superacin de los mecanismos de mercado juega un papel clave en la redistribucin del consumo. Esta opcin es drsticamente criticada por algunos economistas, que aseveran que el estado no debe atropellar la soberana del consumidor. Se entiende por este concepto la libertad de cada persona para determinar la estructura de consumo que prefiera. Pero, en la prctica, sta no es una libertad irrestricta, pues entre otros est fuertemente condicionada por la estructura de la oferta, e influida por la intensa publicidad que crea, modifica y controla mercados, hbitos, modas e imgenes.18 En la prctica, se trata de una soberana condicionada. En otros trminos, si exactamente el mismo grupo de personas, con similares condiciones de ingresos y precios relativos, se sita en otra rea de influencia cultural (y publicitaria), poseera una estructura de consumo distinta de la
se encuentran en Reform of the economic mecanism in Hungary, editado por Istvan Friss, Academia de Ciencias de Hungra, Budapest, 1969. 18 Argumentaciones contra la aceptacin de la autenticidad y racionalidad de la soberana del consumidor en pases capitalistas son de larga data. Ya en 1899 THRSTEEN VEBLEN lanz su Teora de la clase ociosa, en que analiza el desperdicio que implica el consumo conspicuo. En 1958 KENNETH GALBRAITH analiza, en La sociedad opulenta, el efecto dependencia, por el cual las necesidades son progresivamente creadas por el mecanismo por el cual se satisfacen, a travs de la publicidad... Las necesidades, por consiguiente, dependen de la produccin. Prrafos relativos al tema, de ambos autores, se encuentran en A. Mc EWAN y T. WEISSCOPF: The economic problem: a book of readings in political economy, parte tercera, seccin B, Prentice-Hall, Inc., 1970. En esa misma publicacin (pgs. 200-01) se incluye parte de un trabajo de FISHER GRILICHES y KAYSEN sobre El costo de los cambios de modelos de autos, que anualmente alcanza, segn los autores, a 5 mil millones de dlares (en moneda de 1960) para el consumidor estadounidense. Este valor corresponde al exceso de costo de los modelos de 1956-60 sobre lo que habra costado mantener el modelo de 1949, incorporando a l, sin embargo, los avances tecnolgicos producidos desde este ao. Ntese que el caso del automvil es uno de los que encierra mayores diferencias entre los Estados Unidos y los pases europeos. Dentro de la opcin de imitar uno y otro caso, la mayor parte de los pases latinoamericanos ha elegido la asimilacin al consumo del primero.
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presente.19 Este fenmeno se produce por una influencia cultural y una publicidad que pretende imponer patrones de consumo que corresponden a naciones de un desarrollo econmico notoriamente superior. En la prctica, la soberana del consumidor no es ni irrestricta ni racional. Significa ello que el patrn de consumo debe ser impuesto en sus ms mnimos detalles por el estado? Ello no es ni conveniente ni viable. Aqu est en juego la opcin entre dos formas de planificacin de las decisiones microeconmicas: centralizada versus descentralizada. Como se ha insinuado en las lneas precedentes, la opcin propuesta es la segunda. Dentro de ella, la demanda expresada en el mercado puede y debe ser puesta al servicio de la planificacin en el caso de todos aquellos bienes no estratgicos. As, la libre eleccin del consumidor puede determinar parte de la estructura del consumo. Esta eleccin es condicionada por la distribucin del ingreso, los precios relativos y las polticas econmicas; stas deben ser dirigidas a la modificacin programada de los dos primeros factores, en conformidad con los objetivos polticos econmicos perseguidos. Respecto de la mayora de los miles de bienes intermedios y finales, la oferta se regula de acuerdo con esa demanda manifestada en el mercado.20 No parece viable ni conveniente concebir para esos innumerables bienes un esquema centralizado de imposicin directa de un patrn de consumo; son las polticas econmicas las que deben centralizarse y emplearse de manera intensa y sistemtica en consonancia con los objetivos de la estrategia. Sin embargo, se requiere de una accin centralizada, y dirigida a travs de normas administrativas, de los medios de produccin y de distribucin del estado, en reas especficas de importancia estratgica para una redistribucin de carcter irreversible que sea compatible con el crecimiento econmico. En sntesis, la redistribucin del ingreso monetario y de bienes y servicios al margen del mercado debe ser acompaada de una reestructuracin de la oferta. Esta requiere cambios en la compo-
Esta es otra manera de describir el llamado efecto demostracin, donde, adems, es la oferta la que gua la demanda, y no viceversa. 20 En este sentido, es de gran inters analizar las experiencias y naturaleza de las reformas econmicas de los pases europeos socialistas. Vase FRISS, ob. cit. Un trabajo precursor de la opcin expuesta se encuentra en OSCAR LANGE: Sobre la teora econmica del socialismo.
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sicin de la produccin generada por la actual capacidad instalada, en los nuevos flujos de inversin y en el comercio exterior. 7. Redistribucin, empleo y crecimiento econmico A medida que se profundiza en el anlisis de la distribucin del consumo, va surgiendo con mayor claridad la certeza de que no puede llevarse a cabo un proceso redistributivo, intenso a irreversible, en forma aislada de la estrategia de desarrollo. Menos an puede considerarse una poltica, en el fondo una variante del laissez faire, que descansa en la redistribucin como el elemento dinmico que pone en movimiento a la economa hacia el desarrollo y la plena ocupacin21. para avanzar, persistente y eficazmente, es preciso disear una estrategia de desarrollo coherente, que compatibilice la redistribucin con al menos cuatro aspectos centrales: el nivel de ahorro e inversin; la balanza de pagos y la reduccin de endeudamiento; la reestructuracin de la produccin industrial y la organizacin social de los grupos desposedos. La redistribucin del ingreso significa transformar una demanda oculta en demanda efectiva. No obstante, puesto que se trata de una redistribucin, la aparicin de esa demanda efectiva de parte de sectores de bajos ingresos debe ser acompaada por la reduccin relativa de la demanda de sectores adinerados. Sin embargo, el incremento del poder de compra de los primeros, acompaado de una baja en un monto similar para los segundos, puede acarrear una variacin de la demanda global, y de la tasa de acumulacin y ahorro, segn cules sean las propensiones al gasto de cada uno de ambos sectores. Todo gobierno que pretende avanzar hacia una sociedad ms igualitaria debe preocuparse no slo del standard de vida presente, sino que tambin del futuro, as como de la capacidad del sistema para dar ocupacin a los nuevos contingentes de trabajadores. En consecuencia, es imprescindible que el proceso redistributivo no
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Los antecedentes de diversas investigaciones sealan que la redistribucin de ingresos monetarios a travs del mercado, sin una modificacin de las condiciones en que ste se desenvuelve, tiene un efecto aproximadamente neutro sobre el nivel de ocupacin. Vase TOKMAN, ob. cit., y Tecnologa y empleo en el sector industrial del Per, Santiago, 1972; ILPES: Consideraciones sobre ocupacin industrial, Anticipos de investigacin, Serie II, No 8, 1969; S. BITAR y E. MOYANO: Redistribucin del consumo y transicin al socialismo, en Cuadernos de la Realidad Nacional, No 11, Universidad Catlica de Chile, enero de 1972.
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conspire contra el nivel de ahorro nacional. An ms, el gobierno debe velar porque el ahorro alcance un volumen suficientemente elevado como para garantizar un nivel creciente de capacidad productiva, ocupacin estable para la fuerza de trabajo y reduccin de la dependencia externa. En consecuencia, el diseo de la poltica redistributiva juega un papel fundamental. A esta altura hemos llegado a un aspecto clave de la redistribucin del ingreso: su relacin con el crecimiento y la actividad econmica. A este respecto, es preciso distinguir entre la incidencia del crecimiento econmico sobre la redistribucin y la relacin inversa. La viabilidad de un proceso intenso de redistribucin del ingreso es fortalecida si se desarrolla acompaada por un ritmo rpido de crecimiento de la actividad econmica22. En efecto, mientras mayor sea la expansin del producto nacional, ms se puede mejorar en forma simultnea la posicin relativa de los pobres, afectando en menor proporcin el nivel absoluto de las personas de ingresos altos o afectando a un grupo menos numeroso23. Como ya se seal, el mayor crecimiento tambin permite una reestructuracin ms acelerada de la produccin. Por consiguiente, as se atenan las dificultades econmicas y la resistencia poltica que puede enfrentar la decisin de realizar una redistribucin intensa y permanente24. Por otra parte, la redistribucin del ingreso puede afectar en dos sentidos el ritmo de la actividad econmica. Estos se relacionan con el nivel de la demanda y su composicin y con la capacidad productiva de la economa. El primero -impacto sobre la demandapuede afectar positiva o negativamente el nivel de actividad econmica. El resultado depende, esencialmente, de cules sean los sectores productivos en que se localice la capacidad instalada no
Esta alternativa se contrapone, radicalmente, a las de crecer primero y luego redistribuir, o de concentracin de la distribucin. A juicio de quienes propician esta ltima, ello permite ahorrar e invertir, elevando as, posteriormente, el ingreso de todos los sectores de la poblacin. 23 Salvo para una minora, quienes soportan la carga redistributiva no necesariamente deben disminuir su ingreso real. En una economa en crecimiento, la expansin del ingreso de los ms pobres puede hacerse, en parte, a cargo del incremento del ingreso global. Esto significa, en todo caso, que los grupos no seleccionados como beneficiarios van perdiendo significacin relativa. 24 La necesidad de superar una determinada tasa crtica de crecimiento del ingreso para poder realizar ese proceso es analizada en A. FOXLEY y O. MUOZ, ob. cit.
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utilizada25. Si esa capacidad no utilizada est concentrada en sectores productores de bienes que los ms pobres consumen en alta proporcin, la redistribucin del ingreso que los favorece permite un mejor aprovechamiento de los recursos y un incremento de la produccin, sin necesidad de nuevas inversiones. Se trata de un efecto positivo que, a su vez, facilita la realizacin del proceso redistributivo, pues el aumento de la produccin permite incrementar el ingreso de algunos sin reducir el de otros. Esa redistribucin fcil, sin obstculos polticos, no puede, empero, prolongarse, pues expansiones adicionales de la produccin requieren un aumento de la inversin y, por consiguiente, del ahorro. El efecto de la redistribucin del ingreso sobre el nivel de la capacidad productiva opera a travs de su impacto sobre el monto de ahorro y sobre la productividad del trabajo. Dos de los mecanismos tradicionales -reajustes de remuneraciones y subsidios a las importaciones de bienes alimenticios- tienden a provocar, en ausencia de una poltica econmica coherente e integral, un efecto negativo sobre el ahorro. Esto obedece, por una parte, al fomento del consumo de bienes importados, y por otra, a la menor propensin al ahorro de los asalariados o de los sectores de bajos ingresos, en comparacin con la del capital (estatal o privado). Sin embargo, ese efecto sobre el ahorro no es un resultado intrnseco de cualquiera forma de redistribucin del ingreso, sino de la forma particular que sta ha adoptado: utilizacin de dos mecanismos tradicionales (remuneraciones y subsidios a las importaciones de bienes de consumo), sin enmarcarlos en un conjunto coherente de polticas. La bsqueda de mecanismos que compatibilicen la redistribucin con el crecimiento econmico debe constituir, por lo tanto, una preocupacin esencial. Ello requiere la participacin directa del estado en el proceso, aunque de manera radicalmente distinta a la forma que ha revestido en el pasado. Su responsabilidad es que no se produzca redistribucin a costa del endeudamiento externo ni desde inversin a consumo, sino desde consumo de ricos a pobres, desde consumo suntuario o prescindible a consumo esencial y colectivo. Simultneamente, el estado debe actuar para impulsar modificaciones de la estructura productiva en concordancia con los cambios perseguidos en la composicin del consumo. Como ya se ha
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No se considera la versin simplista de presencia de escasez de demanda efectiva en magnitudes significativas por su escasa importancia prctica en la actualidad. La situacin resultante se denomina desocupacin keynesiana.
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indicado, la estructura productiva puede modificarse directamente a travs del tipo de bienes y servicios que se entreguen al margen del mercado, as como por la va de regular la composicin de la oferta. En ese aspecto hay un extenso campo para ampliar la capacidad de la economa de generar ocupaciones productivas. En efecto, la distribucin al margen del mercado de bienes y servicios nacionales e intensivos en el uso de mano de obra, y la eliminacin de los innumerables sesgos vigentes, en las polticas pblicas contra la absorcin de trabajo en el sector industrial, permitiran reducir progresivamente la desocupacin existente. Hay otro aspecto, dentro de este campo, que es fundamental mencionar. Se debe procurar que la carga impuesta a las personas de altos ingresos adopte la forma de gravamen a consumos suntuarios, mientras que lo que reciba el resto de la poblacin adquiera una forma que implique, en algn grado, una inversin26. A va de ejemplo, un caso claro es un gravamen al armado o venta de automviles, la reduccin del correspondiente gasto gubernamental en infraestructura vial y el cobro a los usuarios por la utilizacin de este tipo de infraestructura; los recursos captados pueden destinarse a financiar la mejora de la movilizacin colectiva, la expansin de la educacin, y la alimentacin y salud de los escolares27. Todas estas asignaciones de recursos revisten la forma de inversin. En sntesis, la poltica debe estar dirigida a reducir el consumo suntuario y a promover el de esenciales, que provoque efectos positivos sobre la capacidad productiva. En particular, se deben buscar los caminos que permiten a los beneficiarios incrementar su capacidad de generar ingresos para s y para la sociedad. Ello es fundamental para lograr efectos de carcter permanente o irreversible.
II. LOS MECANISMOS DE LA REDISTRIBUCIN 8. Los instrumentos redistributivos Existen numerosos instrumentos alternativos de redistribucin del ingreso, del consumo, del patrimonio y de las oportunidades. No es indiferente la intensidad con que se los utilice, pues cada uno de ellos
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Lo frecuente ha sido lo contrario: gravmenes a la ocupacin o al ahorro, y fomento del consumo poco esencial. 27 Obviamente esta frmula provee recursos insuficientes, pero sirve de ejemplo de una de las fuentes con carcter ms progresivo.
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permite alcanzar objetivos algo diferentes, posee implicancias polticas distintas y genera efectos secundarios de variada magnitud y carcter. La intensidad de los efectos que se obtengan est estrechamente relacionada con dos factores: la estructura de la produccin y el sistema poltico-econmico vigente. Sin la modificacin de ambos, los efectos de cualquier programa redistributivo sern relativamente modestos. El propsito de las lneas que siguen es presentar un breve anlisis de cada uno de los instrumentos de poltica, examinando sus efectos redistributivos y sus repercusiones sobre el resto de la economa. Factores determinantes en la calificacin de la eficacia de cada mecanismo redistributivo deben ser su contribucin a la igualdad, su compatibilidad con el crecimiento econmico y el dinamismo e irreversibilidad de cada uno de sus efectos. Es claro, por lo tanto, que un aspecto decisivo lo constituye la capacidad selectiva de cada instrumento. En las secciones siguientes se analizan los principales instrumentos redistributivos vinculados con acciones que influyan sobre los precios relativos de bienes y factores, la propiedad de los medios de produccin y las acciones directas al margen del mercado. Aunque los dos ltimos tienen un impacto ms irreversible y selectivo, han sido menos empleados en el pasado; deberan, por lo tanto, concentrar los mayores esfuerzos en el futuro. 9. Remuneraciones De todos los mecanismos, los intentos de redistribuir el ingreso mediante reajustes masivos y generales de remuneraciones han sido los ms socorridos. (Para un anlisis adecuado, se debe distinguir entre reajustes de remuneraciones destinados a compensar el deterioro del poder adquisitivo provocado por el proceso inflacionario, y los que involucran un incremento de ese poder adquisitivo28. En determinadas situaciones coyunturales, reajustes superiores a la recuperacin del poder adquisitivo pueden ser fcilmente absorbidos por las utilidades de las empresas. Esto sucede cuando, en los aos precedentes, la tasa de crecimiento de los sueldos y
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Tres elementos adicionales, que deben ser considerados en el diseo y en la evaluacin de las consecuencias de polticas de reajustes masivos, son los aumentos de productividad de la economa, la situacin coyuntural de la relacin entre ingresos del capital y remuneraciones de los asalariados, y los niveles existentes de explotacin econmica del trabajo (monopsonio).
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salarios ha quedado a la zaga respecto de la inflacin, as como cuando hay amplia capacidad instalada no utilizada. La ausencia de estos factores favorables pone al descubierto una limitacin intrnseca de la redistribucin va remuneraciones, que se origina en la adversidad de tecnologas que coexisten en la economa. La diversidad se manifiesta tanto en la presencia de equipos de variada antigedad como en la distinta intensidad de uso de factores requerida en cada una de las actividades productivas. En particular, lo que interesa para los efectos del anlisis de la incidencia de la poltica de remuneraciones es la intensidad de uso de trabajo y de capital29. La diversidad que se aprecia en la realidad significa que un mismo porcentaje de aumento real de remuneraciones tiene un impacto muy variado sobre el nivel del excedente o utilidad de cada empresa o sector, siendo las unidades productivas que hacen uso intenso de capital las que pueden soportar mayores reajustes de remuneraciones, sin tener que recurrir a aumentos de precios30. As se explica, parcialmente, el progresivo distanciamiento que se ha producido entre las remuneraciones de los trabajadores organizados, concentrados en empresas intensivas en el uso de capital, y las del resto de la clase trabajadora. A este hecho se suma el mayor poder sindical de los trabajadores pertenecientes a empresas monoplicas y servicios estratgicos, que les permite retener una mayor proporcin del ingreso31. Por otra parte, las tasas de desocupacin (abierta, estacional o disfrazada) son ms elevadas entre los grupos de trabajadores menos organizados, en particular entre los campesinos, trabajadores por cuenta propia y obreros de sectores no industriales. Dicho factor se traduce en una discriminacin en contra de estos grupos, en la medida en que los reajustes de remuneraciones alcanzan slo a los trabajadores asalariados y con un empleo estable.
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El capital comprende equipos, maquinarias, inventarios, perodo de maduracin de la inversin y la duracin del ciclo productivo. 30 Salvo los casos de otras empresas que se caractericen por la explotacin monoplica del trabajo y utilidades monoplicas. 31 Factores adicionales han sido, por una parte, la poltica industrial que dio preferencia a las industrias que absorban relativamente menos manos de obra y, por otra, las franquicias tributarias y aduaneras que tambin han discriminado a favor de las actividades intensivas en capital. Estas polticas han contribuido a que un pequeo grupo de trabajadores se site en los tramos altos de ingresos, pero han conspirado contra los intereses del conjunto de la clase trabajadora.
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Los antecedentes expuestos indican que la poltica de remuneraciones es un instrumento limitado, que no permite realizar una redistribucin con la intensidad y la precisin requeridas. No obstante, tal poltica debe jugar un papel importante en varios sentidos. Primero, en la defensa del poder adquisitivo de los asalariados frente a la inflacin y en la captacin para ellos de los aumentos de la productividad nacional. Segundo, regulando las relaciones salariales entre sectores. Por ejemplo, en ciertos pases en que los precios agrcolas han estado deprimidos, un aumento de las remuneraciones de los campesinos asalariados puede apoyarse con un incremento de los precios agrcolas32; de esa manera, el mejoramiento de los campesinos asalariados se extiende tambin a los minifundistas, que representan un sector numeroso de la poblacin de ingresos bajos33. La carga de la redistribucin es soportada por el sector urbano. Tercero, las remuneraciones de los funcionarios gubernamentales encierran, con frecuencia, diferencias injustificadas, entre diversas instituciones y ministerios. Una poltica sistemtica de redistribucin debe comprender una progresiva uniformacin de ingresos para funciones similares. Cuarto, en la medida en que avance la socializacin de los medios de produccin, el conflicto redistributivo cambia de frente; se traslada al rea de ahorro versus consumo y al de la distribucin entre los trabajadores. En consecuencia, la socializacin no elimina el problema sino que cambia su naturaleza. En estas circunstancias, la necesidad de una poltica de ingresos mantiene plena vigencia. 10. Prestaciones previsionales En diversos pases, las prestaciones previsionales o transferencias concedidas a travs de los sistemas de seguridad social han experimentado una vertiginosa expansin. Dos de las formas ms importantes son las pensiones de jubilacin y las asignaciones familiares34. La primera es una forma de redistribucin en favor de los
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Un anlisis de la relacin entre precios y distribucin se encuentra en ROBERTO ECHEVERRA: Poltica de precios y redistribucin de ingresos agrcolas, ICIRA, Santiago de Chile, 1972. 33 La posibilidad de operar con cierta precisin respecto de los sectores favorecidos aumenta al ser acompaada por una reforma agraria que liquide el latifundio. El aumento de precios agrcolas llega as directamente a los campesinos del sector reformado y minifundista. 34 Normalmente, estas transferencias son pagadas por entidades o cajas de previsin, y financiadas con aportes fiscales e imposiciones pagadas por empresas y
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pasivos; la segunda, en favor de los trabajadores con familias ms numerosas. Ambas transferencias han sido diseadas de tal forma que, en la mayor parte de los casos, contienen un tratamiento abiertamente preferencial para algunos sectores laborales de ingresos elevados, discriminando contra los campesinos y los obreros urbanos. En el caso de las pensiones, las discriminaciones ms flagrantes se refieren al grado de proteccin frente a la desvalorizacin monetaria, a la ausencia de pensiones para algunos sectores laborales de bajos ingresos, y a los requisitos exigidos para acogerse a retiro. Paradojalmente, son los trabajadores con mayores expectativas de vida y que laboran en mejores condiciones de seguridad y salubridad los que cuentan, por lo general, con la posibilidad de jubilaciones a temprana edad. En el caso de las asignaciones familiares se registran tambin injustificadas discriminaciones. Por lo comn, es ms restringido el acceso de los obreros y sectores de bajos ingresos a este beneficio35. Por ltimo, hay un aspecto que merece un tratamiento distinto al de las pensiones. Se justifica que estas ltimas guarden alguna relacin con las remuneraciones que los beneficiarios reciban en actividad, lo cual determina niveles diferentes entre los pensionados. En cambio, la asignacin familiar debe ser uno de los instrumentos generadores de igualdad de oportunidades; por lo tanto, el hijo de un campesino u obrero debe merecer a lo menos igual monto que el de un empleado o un gerente. Resulta obvio que una poltica redistributiva debe comprender la eliminacin de las discriminaciones contra los asalariados de bajos ingresos. El proceso puede adoptar diferentes formas segn las coyunturas econmicas y polticas que se enfrenten; puede ser abrupto o gradual; puede abarcar el total de los beneficiarios o slo a
asalariados en proporcin a las nminas de salarios. Las imposiciones constituyen un impuesto al uso de mano de obra; en otras palabras, pagan una mayor contribucin a las cajas de previsin las empresas que soportan un mayor costo por concepto de mano de obra, lo que incide negativamente sobre el nivel de la ocupacin. 35 Por ejemplo, si se otorga el beneficio slo a los hijos legtimos se discrimina contra el sector obrero, dentro del cual hay una proporcin relativamente mayor de hijos naturales, que no gozaran de ese beneficio. Lo mismo acontece si los recursos financieros se destinan a extender el beneficio a hijos mayores de 18 aos que cursen estudios universitarios, en lugar de destinarlos a aumentar la asignacin de los menores; el beneficio favorece as, prcticamente en la totalidad de los casos, a hijos de empleados y slo en mnima proporcin a los de obreros.
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los que recin se incorporan al sistema. Sea cual fuere la opcin que se adopte, ella comprender alguna forma de redistribucin entre trabajadores de altos y bajos ingresos. Ambas prestaciones -pensiones y asignaciones- revisten la forma de un ingreso lquido para el beneficiario. Esto es, una parte de los ingresos brutos de cada trabajador se colectiviza, destinndola, junto con el aporte fiscal, a un fondo comn. Desde all se asigna individualmente a cada beneficiario para que las use libremente. Una opcin, poco explotada, es que esos recursos no se distribuyan como ingresos lquidos sino que se destinan en cierta proporcin a la entrega de bienes y servicios que tengan la propiedad de mejorar las condiciones de salud, facilitar el proceso educacional y promover nuevos valores. Ellos pueden ser consumos individuales o colectivos; distribucin gratuita de leche y permisos posmaternales pagados, entre los primeros; desayunos y almuerzos gratuitos en la escuela, textos y tiles escolares, instalacin de salas cuna, parvularios y pensionados para ancianos, entre los segundos. 11. Discriminacin de precios Las polticas de precios discriminadas pueden adoptar diferentes caractersticas. Una consiste, por ejemplo, en la fijacin de precios diferentes para un mismo insumo, segn cual sea su uso; otra, en la diferenciacin de precios de distintos bienes finales, segn el sector social que las consuma ms intensamente. Estas polticas inciden no slo en la demanda sino, tambin, pueden ejercer efectos positivos, negativos o neutrales, sobre la oferta, de los bienes. La diferenciacin de precios de insumos puede concretarse, por ejemplo, en la venta de acero a precios bajo el costo cuando dicho material se ha de emplear en la construccin de viviendas econmicas, y con sobreprecio cuando se lo destina a la produccin de otros bienes durables. Esta poltica puede ser aceptable como un recurso de corto plazo, pero en un perodo ms extenso crea incontables dificultades y trabas al desarrollo econmico. En efecto, se trata de un mecanismo de difcil manejo, y requiere controles burocrticos directos sobre los volmenes de produccin y sobre el destino de los bienes intermedios que tienen usos alternativos. Desde el punto de vista de las decisiones al nivel de la empresa (qu, cundo, cunto y cmo producir) la discriminacin en los precios de los bienes intermedios acta contra la eficiencia en la asignacin de recursos, tanto en la empresa productora del insumo como en los
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sectores que lo utilizan. La tendencia resultante es que el primer tipo de empresa reduce la produccin o la calidad u obstruye el abastecimiento, en tanto que el segundo intensifica la utilizacin de ese insumo en cualquier caso en que haya alguna posibilidad de sustitucin. Esta poltica, provoca dificultades no slo a aquella parte de la economa que permanece en poder del sector privado. De igual manera, al rea de propiedad estatal o social se le plantea permanentemente el problema de elegir entre procesos productivos alternativos. Para decidir en forma coherente, las empresas requieren indicadores o seales que les permitan evaluar las diferentes opciones36. Los indicadores, que son los precios, son distorsionados por esta poltica, no reflejando por tanto la escasez de los bienes intermedios o finales, ni objetivos polticos tales como la mayor produccin de los bienes prioritarios. En el caso especfico de la vivienda, por ejemplo, el objetivo es ampliar la disponibilidad de habitaciones populares y no el de fomentar el uso del insumo subsidiado. De all surge una traba no slo al desarrollo econmico; aparecen tambin caractersticas nocivas desde el punto de vista social, pues la diferenciacin de precios alienta el desarrollo de mercados negros, con su secuela corruptora. Este vicio es ms difundido mientras mayor sea el nmero de unidades productivas y, por lo tanto, ms difcil su control. Otra es la conclusin cuando se trata de algunas formas de discriminacin de precios de bienes finales. Es preciso distinguir la discriminacin entre bienes suntuarios y bienes esenciales, de aquella entre bienes nacionales e importados37. Frecuentemente, se ha discriminado a favor de algunos bienes de consumo importado, calificados como de primera necesidad, una de cuyas caractersticas ms distintivas ha sido su alta ponderacin en los ndices de precios. La discriminacin de precios entre bienes finales esenciales y suntuarios tiene un carcter distinto. Permite redistribuir el ingreso
Debe recordarse que la afirmacin del texto es concordante con las reformas econmicas que se estn aplicando en Europa oriental. Ella rige para cualquiera forma de organizacin que comprenda alguna autonoma de eleccin al nivel de la empresa y alguna norma similar al autofinanciamiento de cada una de ellas. 37 Es interesante destacar que, a pesar de su diversidad, la canasta de consumo de las personas de bajos y de altos ingresos en Chile no difiere en su composicin entre bienes importados y nacionales. Ver al respecto D. HACHETTE: Efectos de la sobrevaluacin del escudo sobre la distribucin del ingreso en Chile, Cuadernos de Economa, No 10, diciembre de 1966.
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mediante el cambio del poder adquisitivo de distintos grupos sociales y, adems, promueve modificaciones en la estructura del consumo. Pero, tambin en este caso, hay medios eficaces y medios contraproducentes. La fijacin de precios bajos para los bienes esenciales y altos para los suntuarios tiene sobre la oferta un efecto contrario al deseado, al castigar la produccin de los primeros y premiar con una mayor rentabilidad la de los suntuarios. De esta forma, la discriminacin genera con bastante frecuencia escasez o mercados negros de los bienes y servicios esenciales, mientras que promueve la produccin de lo innecesario; por lo tanto, el camino escogido debe ser ms complejo -y bastante distinto a las polticas tradicionales de fijacin de precios-, estableciendo una brecha entre el precio pagado por el consumidor y el recibido por el productor, sea ste privado, estatal o del rea de propiedad social. Esa diferencia debe ser absorbida por el fisco. El mtodo ms expedito para aplicar esa poltica consiste en la utilizacin de los impuestos indirectos, los que as pueden transformarse en impuestos progresivos, eximiendo o gravando los bienes esenciales con tasas bajas y los suntuarios con tasas elevadas. De esa manera, la estructura productiva se dirige en el mismo sentido que los cambios deseados en la composicin del consumo; por otra parte, el mtodo permite disponer de informacin sobre los costos financieros envueltos en la operacin, lo que constituye un ingrediente bsico de la planificacin. La aplicacin de impuestos indirectos diferenciados es una veta que debe ser explotada con bastante mayor intensidad de lo que lo ha sido hasta ahora. Un ejemplo lo ofrece el caso de los automviles. Antecedentes sobre el parque de automviles en Amrica Latina sealan que se dispone de uno por cada diez familias38. Por otra parte, las adiciones anuales al stock -provenientes de la produccin, armado a importacin- permiten obtener un auto propio apenas a un uno por ciento de las familias. Los voluminosos recursos utilizados en generar esa oferta tan limitada indican que el automvil continuar siendo por muchos aos un consumo suntuario, accesible slo a una reducida minora. Debe tenerse presente, adems, que no slo el gasto privado entra en juego, tambin se requieren elevados gastos pblicos para financiar inversiones en infraestructura vial. Este es un
Datos presentados por las Naciones Unidas indican que la poblacin de Amrica Latina alcanz a 261 millones de habitantes en 1969, en tanto que el parque de automviles era de 5,7 millones. Vase Boletn Estadstico de Amrica Latina, vol. VIII, No 1, 1971, cuadro 24.
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gasto fiscal claramente regresivo cuando obedece a la demanda de transporte individual (para el 10 por ciento de la poblacin) en lugar del colectivo (destinado al 90 por ciento de la poblacin). Una poltica redistributiva debe tener presente estos antecedentes, aplicando disposiciones que acten de manera simultnea en varios frentes. Estos pueden ser el establecimiento de gravmenes ms elevados a la compra de automviles, con un recargo adicional sobre los ms suntuosos; supresin de franquicias o exoneraciones de las importaciones de vehculos, partes, piezas y repuestos39; mayores impuestos sobre los permisos de trnsito (patente); cobro por el uso de carreteras (peaje); imputacin de venta para los efectos del impuesto progresivo al ingreso40; elevacin del precio de los combustibles41; etctera. El aspecto esencial de la poltica propuesta es otorgar a la propiedad y adquisicin de automviles la prioridad adecuada, concedindole una ms elevada al continuo mejoramiento de la movilizacin colectiva. Un objetivo mnimo de la accin debe ser que los propietarios de vehculos particulares cubran la totalidad de los gastos en que el estado incurre por concepto de vialidad y facilidades para el trnsito de los vehculos. En sntesis, el anlisis de esta accin indica que la discriminacin de precios de acuerdo con el carcter suntuario o esencial de cada bien debe emplearse con una notoria mayor intensidad que la actual, pero a condicin de regular de manera consecuente los efectos sobre la oferta y de seleccionar claramente usuarios y productos. Tales requisitos se cumplen mejor en los casos de bienes donde existen pocos productores, y en los que la distribucin de los productos subsidiados, en caso de diferenciacin entre usuarios, es controlada por el estado. Para que la estabilidad de la poltica sea mayor y las seales que de a las unidades productivas influyan correctamente sobre las decisiones microeconmicas, la discriminacin debe
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En economas en que rigen numerosas restricciones sobre las importaciones, la internacin libre de gravmenes de una mercadera involucra el otorgamiento de un subsidio. En otros trminos, su costo en moneda nacional resulta aun inferior al que regira en condiciones de libre comercio. 40 En varios pases se imputa una venta por la casa propia. No hay razn para que no se deba aplicar un procedimiento similar por concepto del automvil propio. 41 En la mayor parte de los pases latinoamericanos el precio de la nafta es apreciablemente inferior al vigente en los pases industrializados.
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sustentarse en una poltica impositiva definida y no en simples instrucciones administrativas de fijacin de precios42. La poltica de precios discriminados debe extenderse a cierto nmero de bienes en que -con el propsito de aprovechar economas de escala- se desee reducir la variedad de modelos, concentrando la produccin en las de carcter ms popular, mediante impuestos progresivos segn la suntuosidad del modelo. Puesto que es un mecanismo que puede prestarse a evasin, debe aplicarse en forma selectiva, buscando cubrir bienes que renan dos caractersticas. Primero, bienes para los que sea relativamente fcil establecer una distincin entre modelos y su grado de suntuosidad; segundo, bienes cuya oferta est concentrada en pocos productores, estableciendo el gravamen en la base, con el objeto de reducir la eventual evasin tributaria43. 12. Poltica fiscal En las tres secciones anteriores se han abordado diferentes aspectos de la poltica de gastos o de tributacin fiscal que inciden sobre la distribucin del ingreso. En esta seccin se concluye el anlisis relacionado con la influencia de las polticas pblicas sobre los precios relativos. Es frecuente que se argumente que la excesiva concentracin del ingreso se resuelve mediante la poltica tributaria. Sin embargo, a travs de Amrica Latina las deficiencias que exhiben los mecanismos tributarios son notorias. No slo se aprecia en varios casos la ausencia de gravmenes progresivos; tambin la evasin es difundida y los sistemas comprenden numerosas franquicias y exoneraciones que merman los ingresos fiscales y favorecen, en la mayora de los casos, a los sectores adinerados. Una estricta revisin de las franquicias vigentes, la drstica regresin de la evasin y el establecimiento o perfeccionamiento de impuestos progresivos sobre la totalidad de la renta de las personas y el patrimonio, son factores determinantes para elevar la progresividad de los sistemas
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Dentro de la norma de concentrar esfuerzos en la distribucin al margen del mercado, los recursos captados por recargos tributarios a los consumos suntuarios deben exceder el volumen empleado en las reducciones de gravmenes a los esenciales. El supervit resultante proveera financiamiento para las operaciones redistributivas prioritarias. 43 Aunque se aplique en la base, el gravamen debe estar referido al precio al consumidor para evitar efectos negativos sobre la especializacin en la produccin.
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tributarios. Junto a ello deben ocupar un lugar destacado los impuestos indirectos discriminados, analizados en la seccin anterior. Por ltimo, hay dos aspectos de las polticas pblicas que conviene mencionar. Por una parte, las eventuales ganancias de capital que ellas conceden a ciertos grupos econmicos y, por otra, su incidencia sobre el nivel de ocupacin. La poltica econmica aplicada en los ltimos aos en Amrica Latina ha abierto numerosas vas de enriquecimiento para algunos grupos. Las formas que ha adoptado el proceso de sustitucin de importaciones ha favorecido el desarrollo de monopolios en el sector industrial; los sistemas de cuotas de importacin han concedido ingresos monoplicos a los intermediarios beneficiados con esos contingentes; la decisin de comprimir las tasas de inters bancario ha otorgado voluminosas ganancias de capital a los siempre reducidos grupos de acreedores44. En sntesis, muchas polticas gubernamentales han tenido un efecto regresivo. Ellas han sido promovidas, a veces, por los eventuales beneficiarios. No obstante, en otros casos han sido producto de la improvisacin y de la falta de comprensin por parte de los personeros gubernamentales de los efectos de cada poltica. Otro ejemplo de accin regresiva lo constituyen las numerosas disposiciones gubernamentales que han provocado un deterioro persistente de la desocupacin. A ello nos abocaremos ms adelante. 13. Propiedad de los medios de produccin La concentracin de la propiedad es uno de los factores ms determinantes de la distribucin del ingreso. La renta del capital constituye una proporcin progresivamente creciente de las entradas de quienes se encuentran en los tramos superiores de la distribucin del ingreso45. Este factor ha sido reforzado, histricamente, por el hecho de que los grandes propietarios -escudados en el poder que la gestin de su patrimonio les concede- han usufructuado del crdito bancario y de mltiples y variadas franquicias aduaneras y tributarias.
Antecedentes sobre las elevadas ganancias de capital generadas por los sistemas de cuotas de importacin y de congelacin de las tasas de inters bancario en Chile se encuentran en FFRENCH-DAVIS, ob. cit., cap. VIII. 45 Por ejemplo, datos referentes a Per indican que el uno por ciento de la poblacin activa recibe el 83 por ciento del ingreso de los propietarios. Vase RICHARD WEBB: La distribucin del ingreso en Per, en A. FOXLEY (ed.): Distribucin del ingreso, ob. cit.
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La propiedad de los medios de produccin es una variable decisiva no tan slo por sus efectos directos en la concentracin del ingreso, sino tambin por su relacin con otros procesos -como la distribucin del crdito bancario, la asignacin de contratos fiscales y la fijacin de precios- que afectan tambin la distribucin del ingreso. El origen de estas relaciones, que junto con la venta misma del capital juegan un importante papel en la concentracin del ingreso, reside en la propiedad de los medios de produccin. Su efecto dominante es la concentracin de poder poltico que conlleva el poder econmico. Este se expresa no slo en una venta relacionada con su productividad, sino tambin en un control general sobre el proceso productivo del pas y del excedente que genera. De ah que una de las transformaciones bsicas para hacer viable la redistribucin del ingreso y asegurar su irreversibilidad sea la socializacin de la propiedad de los medios de produccin monoplicos46. Pero el problema no acaba ah, porque la forma que adopte dicha propiedad determinar en gran medida la evolucin que tenga en el futuro la distribucin del ingreso. Si los medios de produccin se asignan en propiedad individual, la distribucin inicial difcilmente ser equitativa. Ello se debe a dos factores: primero, la diferente dotacin de capital por trabajador en cada empresa; segundo, el hecho de que las empresas monoplicas tienden a ser ms intensivas en el uso de capital que el promedio de las actividades productivas. Por lo tanto, por esa va se tendera a volver en algn grado a la concentracin del poder y del ingreso, ahora en favor de los trabajadores ubicados en los sectores monoplicos. En la agricultura, el eventual problema reviste menor gravedad. En efecto, los medios de produccin son menos especficos, por lo que con facilidad permiten una modificacin de la estructura productiva en favor de los cultivos ms intensivos en mano de obra. En consecuencia, la reforma agraria debe comprender la absorcin en las haciendas reformadas de campesinos provenientes del resto del sector agrario. Esa accin permite una asignacin ms igualitaria de la tierra, con la consiguiente tendencia a la uniformacin de la
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Cuando el programa de expropiacin sea gradual, deben adoptarse dos medidas. Primero, definir la extensin del proceso, sealando quines no sern expropiados. Segundo, gravar la tenencia de la propiedad expropiable, con el propsito de distribuir ms equitativamente la carga entre los expropiados al comienzo y al final del proceso.
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productividad del campesinado en el sector reformado y en el minifundio. Por otra parte, si la propiedad reside en el estado, y ste no abre causa a la participacin y control directo de los trabajadores, la situacin puede derivar hacia una alta concentracin del poder, y en alguna medida del ingreso, en minoras burocrticas. Para que la socializacin de los medios de produccin estratgicos conduzca a una redistribucin irreversible, deben darse tres condiciones: poder y capacidad del gobierno central para regular a travs de las polticas econmicas el funcionamiento de las empresas; control de los trabajadores sobre la accin estatal, y gestin desburocratizada y con participacin colectiva de los trabajadores de cada empresa socializada. Los medios de produccin socializados deben gestionarse de manera que generen mayores excedentes, y que stos pasen a apoyar el proceso de elevacin de la acumulacin e inversin nacionales, de creacin de nuevos trabajos y de crecimiento. De lo contrario, las empresas socializadas perdern su dinamismo, debilitando la economa y poniendo en peligro el xito del proceso de cambios. En sntesis, es relativamente reducido el nmero de trabajadores ocupados en las empresas monoplicas47; la productividad media por persona activa, adems, es elevada, debido a la mayor mecanizacin de esas empresas. Esto podra dar lugar a la acentuacin de las diferencias de remuneraciones entre trabajadores del rea reformada y el resto. Por consiguiente, si bien la socializacin de los medios de produccin debe venir acompaada de diversas formas de participacin de los trabajadores en la gestin, ello no debe significar un traspaso de la propiedad de las empresas que sean monoplicas desde las manos de unos pocos propietarios a las de un grupo ms amplio, pero tambin minoritario, de obreros. Los frutos de estos medios de produccin deben favorecer a todos los trabajadores, en particular a los ms pobres.
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Vase CEPLAN, captulo VIII, y ADOLFO FIGUEROA: El impacto de las reformas actuales sobre la distribucin de ingresos en el Per, en A. FOXLEY (ed.): Distribucin del ingreso, ob. cit.
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14. Redistribucin al margen del mercado Para lograr redistribuir el consumo de modo de asegurar a toda la poblacin la satisfaccin de las necesidades vitales, la distribucin directa de bienes y servicios es otra herramienta clave48. La distribucin gratuita o subsidiada de bienes y servicios a ciertos sectores de la poblacin tiene como propsito satisfacer determinados objetivos de manera ms precisa, y a un costo inferior al que significara alcanzarlos mediante la redistribucin del ingreso monetario. Los casos de la salud y de la educacin son buenos ejemplos. En efecto, es claro que no bastara con una asignacin escolar para que libremente cada familia destinase esos ingresos a la educacin de sus hijos. La aceptacin de la educacin gratuita significa el reconocimiento de que en este aspecto estratgico el mercado no opera eficazmente y que la soberana del consumidor contiene graves distorsiones, asentadas en las deformaciones culturales vigentes. Lo dicho para la educacin se extiende a la salud y tambin es vlido, en alta proporcin, para la vivienda. No est dems advertir que la expansin del gasto pblico en estos rubros no garantiza una mejor redistribucin. Por ejemplo, la ampliacin de las oportunidades educacionales al nivel universitario slo favorece a la pequea proporcin de jvenes que han terminado sus estudios secundarios. Por consiguiente, universidad gratuita para todos significa mayor inversin de recursos pblicos para favorecer a la minora que ha logrado llegar a las puertas de la universidad ms por el nivel econmico de sus familiares que por propia capacidad49. Desde este punto de vista redistributivo, la prioridad para la canalizacin de recursos debe otorgarse a los niveles de educacin y edad inferiores a la universitaria. Retornando al anlisis central, es preciso ir bastante ms all de la educacin, salud y vivienda para abarcar ciertos compromisos bsicos de la alimentacin, el deporte, la recreacin y la cultura de los grupos elegidos como beneficiarios. Con el propsito de asegurar la compatibilizacin de los esfuerzos redistributivos con su permanencia
Un requisito bsico de apoyo a este mecanismo es la reestructuracin de la produccin. Ello se analiza en la seccin siguiente. 49 Ver por ejemplo, antecedentes sobre el carcter regresivo de la distribucin de la educacin en Brasil y en Colombia, respectivamente en ALBERT FISHLOW: La distribucin del ingreso en Brasil, y M. URRUTIA y C. DE SANDOVAL: Poltica fiscal y distribucin del ingreso en Colombia, ambos en A. FOXLEY (ed.): Distribucin del ingreso, ob. cit.
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en el tiempo, en un marco de crecimiento econmico, el tipo de bienes y servicios distribuidos y los sectores de poblacin hacia los que se dirijan deben permitir que se generen cambios irreversibles en la mentalidad y eficiencia productiva futuras de los beneficiarios. El desarrollo masivo del deporte requiere la canalizacin de recursos al margen del mercado. l debe estar presente en una poltica redistributiva, por su incidencia sobre hbitos, salud, espritu solidario y canalizacin positiva de energas y tiempo. Las facilidades para la prctica deportiva son insuficientes y, lo que es ms importante, estn desigualmente distribuidas, favoreciendo a la poblacin con mayores niveles de ingreso, a los estudiantes de la educacin privada y a los habitantes de zonas residenciales. La accin puede concentrarse en cuatro reas: construccin de campos deportivos populares, mayor aprovechamiento de los existentes, formacin de entrenadores y entrega gratuita de implementos. Mientras subsiste la escasez de recursos nacionales, debe buscarse una atencin aun cuando mnima a la mayora, antes que un servicio ptimo para una minora. Tal criterio debe manifestarse en la naturaleza de los deportes promovidos, la calidad de los materiales empleados en la construccin de los campos deportivos, la participacin de la comunidad en su habilitacin y mantencin, la intensidad del conocimiento impartido a los profesores de educacin fsica y el aprovechamiento en esta labor de los deportistas profesionales. La accin redistributiva al margen del mercado debe concentrarse en lograr la igualdad entre los nios. Se trata de un grupo especfico, lo cual hace posible el diseo de frmulas concretas de accin. Su eleccin como grupo prioritario de la estrategia no se basa slo en la mayor facilidad de aplicar una poltica, sino esencialmente en sus consecuencias redistributivas de carcter irreversible. En efecto, desde un punto de vista puramente mdico, se comprueba que las deficiencias de nutricin que afectan a un gran nmero de nios provocan ya en los primeros meses de vida daos fsicos y mentales, en gran medida insuperables posteriormente. Slo una accin en el momento oportuno permite evitar la aparicin de esas taras. Desde un punto de vista puramente econmico, la formacin de un contingente humano ms sano y capacitado significa un importante mejoramiento del capital humano con que cuente la nueva
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sociedad50. Pero, aun de mayor importancia es el hecho de que la igualdad entre los nios echa las bases de una sociedad ms junta y solidaria, desarrollndose desde los primeros aos de vida nuevos valores culturales. Para implementar un programa de esta naturaleza no slo se debe financiar el consumo de los bienes utilizados por los nios, sino principalmente se debe alterar la estructura productiva, canalizando la inversin hacia la expansin de nuevos bienes y servicios. Ellos son alimentos (desayunos, almuerzos escolares), prevencin de la salud (tem tales como controles peridicos, inmunizaciones, educacin diettica,), uniformes, calzado, movilizacin y tiles escolares. Incluye, adems, el establecimiento de parques de juegos infantiles, centros deportivos, jardines o guarderas infantiles, y salas cuna. En sntesis, por su permeabilidad, las acciones al margen del mercado deben ser dirigidas con mxima prioridad en favor de los nios. Ellos deben convertirse en el centro de una poltica redistributiva, creciente, persistente a irreversible, que siente las bases de una sociedad igualitaria. En el nio confluyen todos estos factores. Es el hombre del futuro; por lo tanto, inculcar en l un sentido solidario y de justicia, y una nueva concepcin cultural, contribuye decisivamente a mejorar la sociedad del maana. Por otra parte, condiciones de salubridad y alimenticias adecuadas eliminan el retardo mental y fsico que generan las condiciones ambientales deficientes. Un nio que haya tenido asegurado el cuidado de su salud y el acceso a la educacin, que haya gozado efectivamente de un trato igualitario, con una nueva concepcin cultural y solidaria, constituye la mejor inversin para el bienestar y desarrollo futuros, en lo social, poltico y econmico. 15. Estructura productiva En la accin redistributiva se pueden distinguir tres niveles. De stos, hay dos que hemos abarcado hasta ahora en la parte II. Primero, la redistribucin de ingresos lquidos a travs del mercado. Segundo, la interferencia en el mercado, subsidiando o distribuyendo gratuitamente ciertos bienes y servicios. En ambos casos se acta por el lado de la demanda, mientras que la oferta no juega un
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Ver MARCELO SELOWSKY: Desnutricin infantil y formacin de capital humano, Cuadernos de Economa, No 24, Santiago de Chile, agosto de 1971. All se demuestra que un programa de distribucin gratuita de leche resulta rentable aun en un marco estrictamente econmico.
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papel activo. Segn la intensidad del cambio de la composicin de la demanda, la oferta se ajusta a ella o se transforma en un impedimento para su materializacin, generndose en esta alternativa desequilibrios en los mercados de diversos bienes, con la consiguiente escasez y presiones especulativas. Un tercer camino, analizado en la seccin 6, consiste en la regulacin activa de la estructura productiva. Desde el punto de vista de la programacin econmica, el mtodo ms eficaz comprende ambos aspectos, pues consiste en el manejo armonizado de la demanda y de la oferta. La regulacin de la composicin de la oferta juega un papel fundamental no slo en la modificacin de la estructura del consumo, mediante la uniformacin de variedades, elaboracin de nuevos diseos de uso popular y expansin oportuna de la produccin de bienes y servicios esenciales. Tambin desempea, un papel clave en otros dos aspectos distributivos: el nivel de ocupacin y la heterogeneidad tecnolgica. Es efectivo que la posibilidad de seleccin de tcnicas productivas es relativamente limitada respecto de un determinado bien; sin embargo, la gama es amplsima cuando la eleccin comprende el tipo de bienes a producir y la importancia relativa de cada uno. En efecto, la intensidad en el uso de capital de diferentes bienes es muy variada. Por lo tanto, a travs de la regulacin de la composicin de la oferta se alteran los requerimientos de mano de obra que puede generar un determinado volumen de capital. Por consiguiente, ste es un instrumento esencial de una poltica de ocupacin plena. En la prctica, empero, no se ha utilizado; la accin estatal se ha caracterizado por operar en la direccin errada: seleccin de tcnicas y bienes excesivamente intensivos en el uso de capital. La estructura de la oferta y de las tcnicas productivas repercute tambin sobre la dispersin de productividades51. En efecto, la concentracin de elevados montos de capital en proyectos muy mecanizados deja un escaso volumen disponible para el resto de la economa. La alta intensidad de capital del primer sector es, con frecuencia, acompaada de franquicias tributarias y aduaneras, y una fuerte proteccin frente al exterior. El conjunto de condiciones permite que la reducida fuerza laboral ocupada en ese sector alcance
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Antecedentes estimados por CEPAL para Amrica Latina muestran que hacia 1960 la octava parte de la fuerza de trabajo estaba empleada en el sector moderno, que gener casi la mitad del producto bruto total. Vase NACIONES UNIDAS, ob, cit., pgs. 16-38. Ver, en especial, pg. 25.
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elevados niveles de remuneraciones. Simultneamente, los sectores restantes sufren la ausencia de capitales y financian las franquicias y proteccin de que goza el primero. La distribucin ms equilibrada de las disponibilidades de capital en proyectos de mecanizacin intermedia permite elevar el nivel de ocupacin y conformar un cuadro de menor heterogeneidad tecnolgica52. Ello facilita un crecimiento mayor del producto nacional y una menor tendencia a la dispersin de las remuneraciones de la fuerza de trabajo. 16. Comentarios finales La estrategia de redistribucin del ingreso exige la conjuncin de varios factores para ser exitosa. Se requiere, por una parte, un diseo imaginativo y coherente de las polticas econmicas. Es necesario, por otra, una modificacin sistemtica de la estructura productiva (y del comercio exterior). Finalmente, para que el proceso redistributivo alcance una magnitud apreciable, debe producirse un cambio de las relaciones de poder en favor de los grupos beneficiarios. La eficacia de la accin exige que el mnimo del esfuerzo redistributivo se concentre en la entrega de ingresos lquidos, los cuales, en una elevada proporcin, se desperdician en consumos no esenciales. La mayor parte de los recursos deben utilizarse en consumos dirigidos. Estos deben corresponder a bienes y servicios que posean algunas caractersticas claves, tales como ser, en promedio, intensivos en el uso de mano de obra; ser de origen nacional; contribuir a crear un sentido de igualdad y solidaridad; antes que diferenciacin; y contener elementos de naturaleza permanente que confieran a estos bienes y servicios el carcter de inversin, que proporcione a la nueva generacin una capacidad homognea de produccin y participacin. La poltica redistributiva es compleja por naturaleza. Las experiencias histricas han sido frustrantes en la mayor parte de los casos. Ello indica que los esfuerzos deben ser ms intensos, coherentes y de alcance mayor. En consecuencia, se requiere actuar en diversos frentes, que se han presentado a lo largo de este trabajo. Entre ellos se destaca la prioridad de atacar los bolsones de
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Naturalmente, debe persistir alguna heterogeneidad; en particular sta puede ser muy notoria en casos de utilizacin de valiosos recursos naturales. Dos ejemplos son el cobre y el petrleo.
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miseria, de promover la ocupacin plena y de concentrar esfuerzos en la niez. Los dos ltimos constituyen formas de redistribucin que apoyan directamente el crecimiento econmico. En consecuencia, la redistribucin y el crecimiento son compatibles durante un extenso trecho. Ms an, la adecuada seleccin de los bienes y servicios a redistribuir en el primero de los sectores prioritarios mencionados puede respaldar tambin el crecimiento, al incluir bienes y servicios nacionales e intensivos en el uso de trabajo. Un enfoque de este tipo supone una innovacin radical en los instrumentos redistributivos empleados hasta ahora. Como se seal, el cambio en la composicin del consumo requiere no slo de acciones sobre la demanda, sino principalmente de transformaciones en la oferta. Por otro lado, el xito de una redistribucin significativa depende del apoyo social y poltico proporcionado por los grupos a los que se pretende favorecer. La revisin de los instrumentos disponibles demuestra de manera inequvoca que los resultados realmente irreversibles no pueden alcanzarse de inmediato. Los intentos redistributivos que desconocen factores tales como la rigidez de la estructura productiva, la dbil organizacin poltica, de los grupos desposedos y los valores culturales distorsionados que imperan en amplios grupos de la sociedad, estn destinados al fracaso. El populismo reivindicativo tiene un alcance limitado y reversible. Slo una transformacin que altere en favor de las mayoras las relaciones de productividad y de poder, y que site, de manera coherente y sistemtica, las polticas pblicas al servicio de la causa redistributiva, podr asegurar un avance definido hacia una sociedad ms igualitaria, desarrollada e independiente.
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Ricardo Ffrench-Davis M. Mecanismos y Objetivos de la Predistribucin del Ingreso. Desarrollo Econmico. Vol. XIV N 54. 1974.

MECANISMOS Y OBJETIVOS DE LA PREDISTRIBUCIN DEL INGRESO

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