Chile entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad Ricardo Ffrench-Davis Capitulo 1: Desarrollo econmico desde los setenta Al momento

de explotar la gran depresin de los treinta, la economa chilena era una de las ms desarrolladas de la regin, tanto en trminos de su ingreso per cpita como de la transformacin productiva y social que haba experimentado. Posteriormente, la economa chilena logro una recuperacin significativa a partir de polticas econmicas que impulsaron nuevas estrategias de industrializacin, pero durante los aos cincuenta, el modelo de desarrollo comenz a experimentar problemas, en particular el estancamiento de la agricultura, por otra parte la aceleracin inflacionaria de 1952-55 y el aumento de los precios al consumidor, generaron un intento de modernizacin capitalista en la economa chilena en 1958, donde se planteo que el pas necesitaba reformas sustantivas, tanto en su institucionalidad, como en sus polticas econmicas, y as constituir al sector empresarial en el motor del desarrollo, con el apoyo de una poltica fiscal activa. En consecuencia, se formulo un programa de estabilizacin basado en un ancla cambiaria y liberalizacin de las importaciones, con el apoyo abundante de crditos externos. Pero este programa decae en 1960-61 ya que los desequilibrios crecientes en la balanza de pagos fueron de tal magnitud que las reservas internacionales se agotaron. Es por esto que en 1964-1970 el modelo se baso en una triple plataforma de sustentacin, es decir, un programa de estabilizacin multianclado y gradual, no recesivo, y un programa moderno industrializado reactivando el papel del Estado como generador de inversiones, para as estimular la participacin ciudadana y lograr una efectiva democratizacin poltica. Cabe destacar que este modelo culmino en 1970, habiendo acumulado, gradualmente, una devaluacin real y una reduccin a los sustitutivos de importacin. En 1970 el gobierno de la Unidad Popular priorizo la intensificacin de los cambios de estructura, en particular en lo referente a la propiedad, donde se aplico as una poltica macroeconmica fuertemente populista. Ahora explicaremos las grandes reformas de los setenta en adelante. Las primeras reformas intensas se pusieron en marcha en 1973, bajo el rgimen dictatorial de Pinochet; la primera etapa del proceso de reformas (1973-81) se caracteriz por la aplicacin de un modelo neoliberal ortodoxo en su forma ms pura. Surge para controlar los desequilibrios macroeconmicos y en particular la hiperinflacin heredada. En las cuales las principales reformas fueron; la eliminacin de los controles de precios, apertura indiscriminada de las importaciones, liberacin del mercado interno, reduccin del tamao del sector pblico, privatizacin de las empresas pblicas tradicionales. Es decir, ocurrieron profundas liberaciones comerciales y financieras, y la eliminacin de selectividad en polticas econmicas, las cuales fueron acompaadas de una profunda privatizacin masiva. En trminos generales, hacia 1981 se haba reducido drsticamente la inflacin y el dficit fiscal haba sido reemplazado por un elevado supervit. El desenlace fue una debacle econmica y social en 1982, con una cada del producto de 14%, un alto desempleo que supero el 30% de la fuerza de trabajo, y un marcado aumento de la pobreza junto a un empeoramiento en la distribucin del ingreso. La segunda etapa (1982-89) se caracterizo por una apertura hacia un enfoque ms pragmtico para superar los efectos de la crisis, en donde los cambios econmicos fueron sucesivas devaluaciones, proteccin arancelaria, estatificacin de la deuda para la cual poltica local apunto a equilibrar el balance externo, como renegociaciones de la deuda externa, aumento de aranceles, establecimiento de bandas de precios e incentivos a las exportaciones no tradicionales. Al final de este periodo, la economa se haba recuperado, aunque con un fuerte deterioro en la distribucin del ingreso.

La tercera etapa (1990-2006) se denomina la reforma de las reformas, pues hubo un perfeccionamiento del modelo de mercado, fortaleciendo el componente social, ello incluyo reformas laborales y tributarias. Fue en este contexto en el que Chile expandi su capacidad productiva, en forma sostenida en los noventas, a tasas sobre 7%, mejorando al mismo tiempo los indicadores sociales, en parte se logro el esquivo crecimiento con equidad. Todo esto se genero a partir de un crecimiento del PIB, tanto efectivo como potencial, el cual fue sostenido por varios aos, en este contexto se logro el equilibrio macroeconmico, con una elevada inversin productiva sin presiones inflacionarias o sobre las cuentas externas y as lograron una situacin fiscal ordenada. Pero gracias a la crisis asitica, produjo un estancamiento de la productividad y del potencial de crecimiento de la economa durante el quinquenio (19992003), este contagio de la crisis se dio por dos canales, por una parte se produjo una reduccin generalizada de los flujos de capitales hacia los pases emergentes, y por otra el deterioro del intercambio. Luego hubo una recuperacin en el 2004, ya que Chile busca corregir la extrema desigualdad que aun exhibe, pero el factor principal detrs del desempeo sobresaliente de la economa chilena durante este periodo es la elevada inversin productiva de los noventas. Pero cabe destacar que todava no es posible eliminar por completa la gran brecha que existe en pobreza y distribucin del ingreso, la cual durante este ltimo periodo se ha combatido. Captulo II: El experimento neoliberal: una sntesis crtica El ejemplo de mayor ortodoxia neoliberal lo ofrece el modelo impuesto en Chile en el periodo que se inicia en 1973 y concluye en 1982, posteriormente la segunda mitad del rgimen de Pinochet incluyo una serie de cambios heterodoxos que lo diferencian del modelo ms puro neoliberal. Las cuatro razones porque el experimento ortodoxo reviste gran significacin; primero por que Chile se caracteriza por su tradicin democrtica y su amplio pluralismo, segundo porque se trata de una aplicacin moderna de ortodoxia monetaria, por su pureza, profundidad y cobertura extensa, tercero por su prolongada vigencia, y cuarto el caso fue profusamente publicado como exitoso, cosa que veremos no fue tan as. Los resultados de la evolucin del autor muestran la incapacidad que exhibe el neoliberalismo en tres reas estratgicas que le impidieron funcionar eficazmente en la economa de desarrollo; primero la heterogeneidad de las estructuras productivas, los problemas sectoriales y regionales y la persistente segmentacin de los mercados, segundo la desigualdad inicial imperante entre los agentes econmicos que son lanzados a competir indiscriminadamente entre s, tercero la presencia de tendencias desestabilizadoras y asimtricas en el proceso de ajuste. Los puntos centrales de este modelo se basan en los campos fiscales, financieros, laboral, de relaciones econmicas con el exterior y propiedad pblica de los medios de produccin, lo que llevo a una profunda reforma previsional. La poltica fiscal comprendi una reforma tributaria y una reestructuracin y reduccin de la mayor parte del gasto publico. El gasto pblico se redujo ms de un cuarto hacia fines de los setenta, esta reduccin se baso en los sectores productivos en apoyo al sector privado, tambin en salud, educacin, seguridad social y vivienda. En cuanto al comercio internacional se eliminaron prcticamente la totalidad de las restricciones distintas a las arancelarias, lo cual llevo a una privatizacin de los medios de produccin. La estrategia del neoliberalismo en la poltica anti-inflacionaria se basa en el control de precios hacia la venta de los bienes y servicios que se extenda al sector pblico y privado lo cual generaba una fuerte represin de las presiones inflacionarias, pero esta medida no daba resultado porque a los 3 aos aplicada la estrategia no funcionaba en lo esperado, es por esto que se incorporo una segunda variable para frenar la inflacin que consiste en la regulacin de tipo de cambio reduciendo el costo de los bienes importados. Esta medida surti efectos apreciables la cual redujo rpidamente la inflacin, pero llevo a otros problemas econmicos

como lo es la pobreza y la distribucin del ingreso. En sntesis el experimento ortodoxo neoliberal genero una acrecentada desigualdad en numerosas frentes y un predominio del economicismo financierista. Captulo III: Liberalizacin de las importaciones: 1973-82 La postulacin del libre comercio lleva al autor a cuatro preguntas, En qu medida la poltica aplicada ha permitido un uso ms eficiente de los recursos disponibles tanto para la eficacia privada y la social?, Qu grado de dinamismo ha caracterizado al proceso, en comparacin con su comportamiento histrico?, haba opcin a la reforma especifica, la oportunidad, profundidad y secuencia? Y por ltimo cun neutrales resultan eficazmente los efectos de las polticas econmicas indiscriminadas? Aunque ya es sabido que la poltica econmica en un principio era ortodoxa existen despus de 1975 dos elementos heterodoxos, por una parte la diferenciacin entre los aranceles nominales segn el grado de elaboracin de los productos y el otro elemento son las rebajas graduales de proteccin a los sustitutos de importacin que se realizaban una vez por semestre. Debido a estos cambios el tipo de cambio real deba subir, pero en la practica la presencia de voluminosos movimientos de capitales, causo en el efecto de las liberaciones arancelarias un efecto distinto a lo esperado disminuyo el tipo de cambio real gradualmente. Estas se acogieron segn la evolucin del costo de las importaciones y de la relacin entre sus dos componentes, el tipo de cambio y la proteccin arancelaria, de acuerdo a este criterio de reconocen 4 fases: la fase I que se extiende de 1973-75 se realizaron con tipos de cambio relativamente muy altos, esto es las rebajas iniciales no surtieron efectos sustantivos, la fase II se extiende de 1975-77 donde las rebajas a la proteccin nominal fueron sustantivas lo cual disminuyo el tipo de cambio, la fase III que cubre 1977-79 se congela el tipo de cambio, es decir se retorna a los compensadores cambiarios; por ltimo la fase IV el tipo de cambio se reevala permanente mente, lo que hizo que existiera una tasa nominal fija. En sntesis la poltica arancelaria fue tomando a travs de sucesivos anuncios oficiales que cada vez eran presentados como definitivos. En conclusin la apertura fue acelerada y excesiva se realizo en un entorno macroeconmico inadecuado para el xito de la reforma, no se coordino con la poltica cambiaria ni con la apertura de las cuentas de capitales, ni se preocupo de completar mercados de factores productivos, es por esto que se debi proceder gradualmente y buscar deliberadamente una complementacin dinmica entre la sustitucin de importaciones y la promocin de exportaciones. Captulo IV: La gestin de la crisis de la deuda y la apertura financiera en los aos setenta Durante la dcada de los aos ochenta, la mayora de los pases latinoamericanos enfrento un grave problema de endeudamiento externo que se gesto en los aos precedentes, donde el descenso de los precios de exportacin y las dificultades de acceso a los mercados industrializados, el alza de las tasas de inters y la notable reduccin de los ingresos netos de capital se confabularon para generar el mayor shock externo del ltimo medio siglo. Los efectos del shock sobre la economa de las naciones deudoras, no obstante su carcter recesivo generalizado exhibieron una gran variedad en el incremento de la deuda, adems a su vez desalent la formalizacin de capital humano, lo cual obedeci a cinco razones: la rpida e indiscriminada liberacin de las importaciones, el atraso cambiario, la persistencia de altas tasas de inters en el mercado interno y que llevo a la absoluta libertad para el mercado, y por ltimo se genero una gran vulnerabilidad de la economa nacional.

La liberalizacin del mercado financiero interno y la apertura frente a los movimientos de capitales buscan incrementar el ahorro y la inversin, y mejorar la asignacin de los recursos. Es decir en respuesta a la liberalizacin, se esperaba un incremento del volumen de la inversin y de su eficiencia, sobre cuya base se sustentara un crecimiento econmico vigoroso y sostenido. Pero el volumen de ahorro nacional y la formacin de capital resultaron menores que Vc; esto es, en vez de crecer, ambos coeficientes disminuyeron. El nuevo marco institucional que presenta la economa nacional se puede distinguir 3 sub-periodos,; el primero de 1973.75 no se registraron cambios sustanciales en el sistema financiero, en el segundo lapso 1975-81 se genero con la gran liberalizacin del sistema financiero interno y la privatizacin de la mayora de los bancos comerciales, por ltimo el tercer lapso es de 1981-82 en donde se redujeron los flujos de netos, lo cual es en respuesta al sobreendeudamiento incurrido por Chile. En sntesis el shock externo encontr a Chile en una posicin muy vulnerable lo que multiplico los efectos negativos sobre la economa nacional. Existen eso si 4 lesiones derivadas del proceso de apertura financiera que el autor destaca, la primera la apertura financiera no es neutral con respecto a la asignacin de recursos, en particular en la transicin de una economa cerrada a una abierta; segundo, el mercado financieros opera con horizontes muy estrechos, y sin considerar debidamente las repercusiones sobre la actividad productiva nacional, es por esto que es elemental la apertura selectiva y regulada; tercero, el acceso al crdito externo no es homogneo, no solo debido a regulaciones internas, sino tambin por naturaleza de los mercados internacionales; y cuarto, se generaron poderosas fuerzas anti devaluacin cambiaria que contribuyo, junto al ideologismo econmico a que el tipo de cambio real se deteriorase. Capitulo V: Crisis de la deuda externa y recuperacin, 1982-89 Los shocks externos que golpearon a Chile en 1982, la cual genera cese de los prstamos bancarios, alza de las tasas de inters internacionales y trminos de intercambio deprimido, determinan una cada en la produccin (PIB). En una primera etapa, el ajuste sigui lneas estrictamente ortodoxas, se restringi drsticamente la demanda agregada, en un ajuste automtico asociado a la prdida de reservas internacionales, y la mayor parte de las polticas de gobierno se mantuvieron neutrales; debido al alza de la crisis y su gravedad, las autoridades cedieron ante polticas pragmticas, entre las cuales se establecen subsidios a las exportaciones, se elevaron los aranceles de importacin, junto con fuertes depreciaciones del tipo de cambio real y se estatizo directa e indirectamente la deuda privada, elevando la participacin del sector pblico. La crisis de la deuda comienza con el crecimiento de las importaciones que sobrepaso al de las exportaciones, donde el dficit comercial experimento un incremento persistente y substancial, en donde la economa nacional se fue acomodando de forma creciente a un flujo masivo de prstamos externos, las cuales se utilizaron para financiar un exceso de divisas provenientes del incremento de la deuda externa, por lo cual el shock externo tuvo un gran efecto multiplicador negativo en la economa nacional. La reseccin y recuperacin de la deuda seda a partir de la superacin de los tres shocks externos negativos que se dieron, los cuales fueron los flujos de capitales en el cual se hizo un uso extremado del ahorro internacional, otro stock correspondi al incremento de las remesas de intereses y por ltimo el tercer shock se baso en la cada de los trminos de intercambio, encabezado por el cobre. Lo que generaron estos shocks fue que durante un largo periodo existiera un estancamiento producto de la baja inversin realizada por el gobierno y el pobre desempeo de los salarios reales, lo cual tuvo que llevar a renegociar con los bancos y contraer nuevos acreedores oficiales, esto genero un prepago de la deuda, que fue llevada adelante con las polticas programticas del gobierno. En sntesis al iniciarse la macroeconoma no estaba en equilibrio solo exista un proceso de equilibrio en marcha, lo cual debe ser trabajado a fondo.

Captulo VI Desarrollo exportador de los ochenta motor del crecimiento? Es importante distinguir diferentes etapas en estos aos. La primera mitad del rgimen militar, caracterizada por la temprana liberalizacin comercial llevada a cabo en los setenta, el acelerado ritmo de crecimiento de las exportaciones hasta 1980 y la recuperacin paralela del PIB registrada tras la profunda recesin de 1975, parecera reflejar una exitosa reforma comercial. Sin embargo, esta primera reforma comercial se caracterizo por un sesgo pro liberacin de las importaciones ms poderoso que el de promocin de las exportaciones, esto llevo a un desequilibrio en la apreciacin cambiaria. Luego superada la crisis de la deuda de 1982 hubo un segundo despegue caracterizado por un tipo de cambio real significativo que reintrodujo cierto grado de proteccin a los bienes de importables e incentivos a las exportaciones no tradicionales, lo que llevo a una vigorosa expansin de las exportaciones que estuvo de la mano de un notable crecimiento del PIB. Los diferentes canales de la exportacin que llevaron al crecimiento del PIB son, la generacin directa de divisas, el aprovechamiento de la economa de escala y especializacin que lleva al acceso del mercado externo, los efectos positivos de los potenciales encadenamientos de la actividad exportadora, el mayor contacto con la economa internacional y el papel macroeconmico sobre los recursos productivos. Es por esto que la respuesta a la recesin de 1982 se da al ajustar las polticas ortodoxas hacia una poltica ms heterodoxa, que es una economa pragmtica. A raz de todo esto se dice que las exportaciones son el motor de la economa chilena, en la cual ha exhibido una vigorosa expansin al mercado externo, es decir, un crecimiento sistematizado ms rpido que le PIB. Esto se dio producto de la exposicin de las empresas locales al mercado externo. Captulo VII Dinamismo exportador y crecimiento desde los noventas El dinamismo exportador se vio estimulado por una poltica ms integral, que busco conjugar el funcionamiento de una economa abierta con procesos de integracin con algunas reas comerciales estratgicas; primero, particularmente en Amrica Latina y luego con diversos pases desarrollados y otras regiones. Todo ello se realizo en un nuevo ambiente econmico, caracterizado por una elevada inversin interna y una creciente productividad, especialmente hasta 1998. El equipo econmico que asumi en 1990 mantuvo los principios bsicos de la poltica comercial de los ochenta, especialmente en la preservacin de un arancel uniforme para el resto del mundo, pero sin embargo se pusieron en marcha numerosos acuerdos de libre comercio que significaron liberaciones a las importaciones acompaadas por la liberalizacin del acceso a las exportaciones hacia los mercados de los socios comerciales. Tambin a partir de 1990-95 se aplicaron la reforma macroeconmica a partir de una mayor estabilidad del tipo de cambio real, genero una economa persistente cercana a la frontera productiva, como consecuencia de esto se aumento el PIB no exportado, pero el resultado ms destacado fue el vigoroso crecimiento de las exportaciones a un crecimiento dinmico con el PIB hasta el transcurso de 1998. Este escenario poltico genero una estrategia que inclua acuerdos preferenciales de libre comercio sujetos a reciprocidad como ejemplos los de MERCOSUR, APEC, Mxico, Centro Amrica, Canad, Unin Europea, y Estados Unidos, actualmente se ha negociado con Republica de corea, China, Japn, Nueva Zelanda, Singapur y Brunei Darussalam. Tambin durante los noventa se mantuvo la poltica cambiaria reptante, pero con intervenciones notablemente mas activas, pero ah indicadores de exportaciones que representan totalmente el rol en el desarrollo la cual es la evolucin del valor exportador a

travs de volmenes y precios. Ya que en los noventas el volumen alcanzo un promedio vigorosamente al 9,6% entre 1990-98, esto se explica por las exportaciones no tradicionales y los precios fluctuaron en 32,4% en 1990-2006, lo que llevo a que el PIB creciera en 15,2% entre 1990-95, y en un 12,0% entre 1996-98. Captulo VIII Distribucin del ingreso y pobreza desde los setenta El tema de la distribucin del ingreso se ha reactivado fuertemente en Chile. Ello es saludable, pues los problemas no se pueden comprender y resolver si su existencia no se reconoce, la pobreza es aun una realidad para uno de cinco chilenos, y subsiste una manifiesta desigualdad de oportunidades e ingreso, la evolucin de estos dos factores en Chile se ha dado a partir de cinco puntos centrales, la primera se centra en los setenta y ochenta, durante la dictadura de Pinochet, se deterioro notablemente la distribucin del ingreso y se elevo hasta 45% la proporcin de la poblacin bajo la lnea de pobreza, ello estuvo relacionado con el empeoramiento de los salarios y del nivel de empleo; segundo la pobreza se redujo sustancialmente desde el 45% de la poblacin en 1987 a un 14% en el 2006; tercero en los noventas se detuvo fuertemente la tendencia al deterioro social; cuarto la distribucin del ingreso exhibi una mejora ligera durante el primer quinquenio de los noventas; quinto la mirada a largo plazo observa que la distribucin del ingreso es hoy mejor que en el ochenta, es decir, similar a los sesenta y setenta. Esta evolucin se da a partir de tres elementos, dos estructurales los cuales se basa en la profundizacin de la cantidad y calidad de la inversin en la gente, y en el fortalecimiento de la inversin productiva, y el tercer elemento es el logro de los equilibrios macroeconmicos sostenibles de la economa real. Capitulo X La poltica econmica tras la recesin de 1999 Una elevada tasa de inversin productiva dio sustentacin a ese dinamismo, permiti mejorar la calidad del empleo, y contribuyo a revertir parcialmente el sesgo regresivo de las reformas econmicas de los setenta y ochenta. Sin embargo, desde 1999 el dinamismo de la economa exhibe cambios sustanciales. En consecuencia, desde la perspectiva de la poltica econmica de los gobiernos de la concertacin, corresponde distinguir diversos sub-periodos con nfasis y prioridades diferentes. La economa reprimida de 1999 a 2003 fue en respuesta al shock externo negativo, producto que la capacidad de los mercados internos para absorberla con eficiencia y sin generar desequilibrios futuros fueron sobrepasadas. En la cual no se genero una apreciacin real del peso, ya que esta apreciacin mas la generacin de lquidos por los influjos gener una fuerte demanda agregada, sesgada por la demanda de bienes transables, lo que llevo al aumento del dficit en cuenta corriente. Es por esto que el contagio de la crisis asitica la encontr en una vulnerabilidad, la cual fue dada por dos canales, por una parte, el shock comercial con deterioro en los trminos de intercambio y cada de la expansin del volumen exportador, y en segundo lugar, se produjo una reduccin generalizada de los flujos de capitales hacia los pases emergentes.

19711973

19741981

19821989

19741989

19901993

19941999

20002005

2006

PIB desempleo

1,2% 4,7%

3,0% 16,9%

2,9% 19,2%

2,9% 18,0% 45,1%

7,7% 7,3% 35,6%

5,4% 7,4% 24,2%

4,3% 9,8% 19,65%

4,0% 8,4% 13,7%

Pobreza total (personas) Distribucin 11,4 del ingreso (veces) Inflacin 293,8% 138,9% 20,8%

18,5

13,1

16,8

15,0

14,8

79,9% 5,9

17,7% 2,3

6,1% 4,8

2,9% 1,6

2,6% -1,1

Dficit en cuenta corriente Salario real 89,7 (1=100) Crecimiento en exportacin Inversin bruta fija Deuda externa -4,1%

75,7 13,6%

88,0 7,8%

81,8 10,7%

99,8 9,6%

123,4 9,7%

140,0 5,9%

148,8 4,2%

19,5% 16.245

15,7% 20.629 18,376

20,7%

25,1%

24,1%

28,0%

PIB per Cpita 1974-1981 1982-1989 1990-1998 1999-2006

Chile 1,5% 1,2% 5,4% 2,4%

Amrica Latina 2,0% -0,7% 1,3% 1,0%

Estados unidos 1,5% 2,6% 1,7% 2,1%