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Categoria: 1

AdrianaReisAlbuquerquede Proponente: Cdigo:133 Protocolo:acd640d Menezes Autilizaoindutoradeincentivosfiscaiscomomecanismodereduodedesigualdadesregionais:anliseacerca Ttulo: desua(in)efetividadeluzdomodelodeEstadoedoprojetopolticodedesenvolvimentoinsculpidonaCFde 1988.

Resumo: Apresentedissertaoteveporescopodebatera(in)efetividadedautilizao,noBrasil,denormastributriasindutoras concessivasdeincentivofiscalcomoinstrumentodereduodedesigualdaderegional.Procurousediscutirseautilizaodestes incentivosencontrarespaldonomodelodeEstadoenoprojetopolticodedesenvolvimentoinsculpidonotextodaConstituio Federalde1988eseapresenta,defato,aptidoparaminimizarasenormesdisparidadesregionaisexistentesnoBrasil.Paratanto, demonstrousequeaConstituiobrasileirade1988,adespeitodetersidopromulgadanocenriodefortalecimentodo neoliberalismo,caracterizouoEstadobrasileirocomoeconomicamenteinterventoresocialmenteredistributivo,tendoassentado umProjetodedesenvolvimentoparaopaspautadonaatuaoplanejadoradoEstadoelementocapazdeconferirracionalidade intervenoeconmicaestatal.NaCF/88,oconceitodedesenvolvimentoencontraseatreladoalteraoefetivadasestruturas dedesigualdadeemelhoriadascondiesdevidadapopulao,afastandosedameramodernizaodaeconomia.Apartirde estudosdoIPEAedetrabalhosdesenvolvidosempsgraduaesemEconomiaeAdministrao,comprovousequeincentivos fiscaisconcedidospelosEstadosmembros,almdeviolaremofederalismocooperativo,geramoacirramentodadesigualdade intraregional,noalteramsignificativamenteopadrodeempregoerendaenoprovocaminteriorizaodinmicadaeconomia, aopassoemqueosincentivosconcedidospelaUnioatravsdosfundosconstitucionaisnochegamaosmunicpioseEstados membrosdasregiesmenosdesenvolvidas.Defendeusequeaminimizaodadesigualdaderegionalperpassapelo fortalecimentodaatuaodoEstadocomoagenteresponsvelpelodesenvolvimento,oquedeveserfeito,nosmoldesda experinciaeuropia,apartirdeinvestimentosestataiseminfraestruturafsicaehumana.

Descrio: Aolongodestadissertao,procurousedebatera(in)efetividadeeconveninciadautilizaodenormastributriasconcessivas deincentivosfiscaiscomouminstrumentodereduodedesigualdadesregionaisnoBrasil.Paratanto,entendeusequequalquer discussoacercada(in)efetividadeeconveninciadautilizaodeincentivosfiscaiscomomecanismodecombateaoproblemada desigualdaderegionalnopoderiaseranalisadoemdissociaocomomodelodeEstadoeoprojetopolticodedesenvolvimento insculpidonaConstituioFederalde1988.Porestarazo,otrabalhopreocupouseemdemonstrarqueautilizaodenormas tributriascomopropsitodepermitiraintervenoestatalsobreodomnioeconmicoinclusiveatravsdainduo,talcomo ocorrenaconcessodeincentivosfiscaisencontrasediretamenteligadaaofortalecimentodoEstadoSocialeimportncia,por eleconferida,adoodeumavisosistmicaepolticadaConstituio.Evidenciouseque,noEstadoSocial,avisosistmicada Constituioimpequeaparcelaeconmicaefinanceiradostextosconstitucionaispasseaseranalisadaemconsonnciacoma constituiosocialdoEstado.Assim,aconstituioeconmicalegitimadoradaintervenoestatalnoesobreodomnio econmiconopodeserinterpretadasenocomouminstrumentodeefetivaodaparcelasocialdaConstituio,de caractersticamarcadamentedirigente,delarecebendosualegitimidade.Inseridanestecenrio,aConstituiobrasileirade1988, emborapromulgadaemumapocaemqueoEstadoSocialjenfrentavaacrisedecorrentedainflunciadoneoliberalismo estabeleceu,noBrasil,ummodelodeEstadoSocialemsentidolato,caracterizadocomoaquelequerecebedesuaConstituioas ferramentasparaseposicionarperantearealidadequeocercacomoumEstadonitidamenteintervencionista.Procurouse evidenciar,portanto,queaanlisedotextoconstitucionalpermiteconcluirqueaConstituiobrasileira,dirigenteetpicadeum EstadoSocialeconomicamenteinterventoresocialmenteredistributivo,qualificaoEstadobrasileiro,emseusdispositivos,como umEstadoquepodeserconsideradoa)desenvolvimentista,porquantoencarregadodedirigiraalocaoderecursosconformeos finseobjetivosnelaestabelecidos,dentreosquaisseencontraagarantiado desenvolvimentonacional,aerradicaodapobrezae marginalizaoeadiminuiodasdesigualdadesregionaisesociais(art.3);b)trabalhista,aoqualcompetegarantiropleno empregoeajustiasocial,nostermosdoartigo3daCF;c)previdencirio,encarregadodedistribuirosdividendossociaisentre todososseusmembrosembuscadajustiasocial.Verificase,ainda,aprevisodeumaordempoltica,socialeeconmicainterna pautada,necessariamente,naefetivarepresentatividadedeinteressesdasociedadeperanteoEstado(art.1,V,art.10,art.14da CF88);comdesenvolvimentonacional(art.3CF88)eproteodomercadointerno(art.219CF88),promooeincentivodo desenvolvimentotecnolgicoecientficonacional(art.218daCF88),efetivaoeacessodasociedadeaosdireitossociais(art.6, 196,201,203,205daCF88),plenoemprego,existnciadignaejustiasocial(art.170,caput,eincisoVIIIdaCF88)(CASTRO, 2009).Nestediapaso,acaracterizaodoEstadobrasileiropelaConstituiocomoumEstadodecunhoessencialmente desenvolvimentistaentendidoodesenvolvimento,emfunodadicoconstitucional,apartirdacorrelaocomoaspecto socialdaconstituioviaefetivaodajustiasocial,dabuscapeloplenoempregoeerradicaodapobrezainsere geneticamentenodireitoconstitucional,aperspectivadodesenvolvimentonosomentecomoobjetivoexternodoEstadoeda constituiobrasileiros,masinternamentecomonecessidadedesuperaodasprpriasinstituiesemoutras(CASTRO,2009,p. 590).Apresentedissertaocontribui,portanto,paraaanlisedaquestodadesigualdaderegionalnoBrasilaoevidenciar,emum primeiromomento,queoEstadoeconomicamenteinterventoresocialmenteredistributivoprevistopelaConstituiobrasileirade 1988previnquestionavelmenteumProjetoPolticoparaaNao.Esteprojeto,porsuavez,deveserconcretizado,nostermos constitucionais,apartirdeumaatuaoprativadoEstadoenquantoagentedepromoododesenvolvimentonacionale dentrodeledodesenvolvimentoregionalaliconcebidocomoarealalteraodasestruturassociaisedopadrodevidada sociedade.Almdisso,otrabalhorealizadocontribuiparaoavanodotratamentodaproblemticadadesigualdadeaoevidenicar queaomesmotempoemquedeterminaqueoEstadodevebuscarareduodamarginalidadeedapobreza,aerradicaoda misriaeoplenoemprego,aConstituioFederalde1988prev,ainda,emseuartigo174,que,quandointervirnoesobreo domnioeconmicocomoagentenormativoereguladordaeconomia,cabeaoEstadofiscalizar,incentivarmas,sobretudo,

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planejarodesenvolvimento(artigo174,caput,daCF88).SegundoErosRobertoGrau(2005),oplanejamentonoconstitui,assim, modalidadedeintervenodoEstadonoousobreodomnioeconmico,massimplesmentequalificaestasespciesde interveno,namedidaemquedecisesquevinhamsendotomadaseatosquevinhamsendopraticados,anteriormente,de formaaleatria,adhoc,passamaserproduzidos,quandoobjetodeplanejamento,sobumnovopadroderacionalidade(GRAU, 2005,p.151).Emsintoniacomocaputdoartigo174daCF/88,decorredo1destedispositivoaatribuioUniodeumafuno planejadoradodesenvolvimentonacional.FazendomenoaoPlanoPlurianual,leidecunhonacional,asseveraoartigo174,1 quealeiestabelecerasdiretrizesebasesdoplanejamentododesenvolvimentonacionalequilibrado,oqualincorporare compatibilizarosplanosnacionaiseregionaisdedesenvolvimento.Tratandosealeimencionadanoartigo174,1,daCF/88de leidecunhonacional,editadapelaUnio,concluisequeaCF/88estabeleceuser,noBrasil,desteentepolticoafunode coordenaraPolticaNacionaldedesenvolvimentoquedeveserimplantadanopas.Nestecontexto,otrabalhoevidenciaquea expressapossibilidadeprevistapelaCF/88paraqueoEstadoconcedaincentivosfiscaisquetenhamporescoporeduziras desigualdadesregionais(artigo151,III,daCF88)encontrasediretamenterelacionada,notextodaConstituio,funo planejadoraqueporeledeveserexercidanoqueconcerneefetivaodabuscapelodesenvolvimentonacionale,dentrodele,do desenvolvimentoregional.Podese,assim,concluirqueadiscussoacercadaadequaoeefetividadedautilizaodeincentivos fiscaiscomoinstrumentodereduodedesigualdadesregionaisrequer,necessariamente,aconscinciadequeaCFde1988 previu,paraopas,umEstadoeconomicamenteinterventor,mas,sobretudo,socialmenteredistributivo,oquesignificaquea intervenoestatalsobreodomnioeconmicaatravs,inclusive,daconcessodeincentivosfiscaissselegitimaseencontrar respaldonestaspremissasconstitucionais,demodoque,realizadadeformaracionalapartirdeplanejamentoestatal apresente efetivacapacidadedealterarasestruturasdasdisparidadesexistentesemelhoraracondiodevidadapopulao.Demonstrou se,ainda,que,almdeEstadoeconomicamenteinterventoresocialmenteredistributivo,aConstituioFederalestabeleceu,no Brasil,umFederalismodecunhocooperativoqueseaproximadoFederalismoalemoeseafastadonorteamericano.Comefeito, aopopelofederalismocooperativorestavidenciadanaestipulao,nombitodaConstituioFederal,deregrasderepartio dereceitastributrias(artigos157a159daCF/88)assentadasemtransfernciasintergovernamentais,bemcomonaprevisode umdeverimplcitodecooperaoquedevemanterunidostodososentesquecompemaestruturafederativa.Assentadasestas premissas,otrabalhocontribuiparaotratamentodaquestoregionalaodemonstrar,apartirdeumainterpretaosistmicados artigos174,capute1c/cartigo151,I,daCF/88,queaConstituioimpeaoEstadobrasileiroe,emespecial,Unio,em sintoniacomofederalismocooperativonelainserto,odeverdeelaborareconcretizarumPlanoNacionaldeDesenvolvimentoque concedaespecialatenoaoproblemadadesigualdadeAssim,aconcessodeincentivosfiscaispelosentespolticos,aindaque tendentesaesteobjetivo,sselegitimaserealizadadeformaracional,nombitododesempenho,peloEstado,deseupapelde Planejamento.Evidenciouse,noentanto,que,aolongodadcadade90,aUnioseabstevedecumpriroseupapelconstitucional deplanejarodesenvolvimentonacionale,dentrodele,odesenvolvimentoregional.Concomitantemente,verificouse,neste perodo,queosistematributriobrasileirosedesvencilhou,naprtica,domodelotericodofederalismocooperativoinsertona ConstituioFederalde1988,tendohavidoumademasiadaconcentraodepodertributrionasmosdaUnioe,em conseqncia,oacirramentodacompetiotributriaverticalehorizontal.Foipossvel,assim,evidenciarqueainexistnciade umaPolticaNacionaldedesenvolvimentoedaescassezderecursoscadavezmaislatente,fezcomqueEstadosmembrose municpiospassassematambmconcederincentivosfiscaisiniciativaprivada,legitimandoosapartirdodesideratodareduo dasdesigualdadesregionais.PautadanaaberturacognitivaentreoDireitoeasdemaisreasquecomeleserelacionam,a dissertaoinovouaodemonstrar,combaseemestudosempricosdas reasdeEconomiaeAdministrao,queautilizaodestes incentivosnoasoluoparaoproblemadadesigualdadenemominimizadeformasignificativaporque:1)tendeaprovocar,nos Estadosmembrosemunicpiosqueosutilizam,osurgimentodefocosdeatividadeeconmicaemgeralaoredordasregies metropolitanas,emcontraposioaorestantedoterritriodoentequeoconcede.Criamse,porconseguinte,zonasde dinamismoemcontraposioareasdeestagnao,oqueaprofundaasdesigualdadesintraregionais.Emborahajaalgum incrementodeatividadeeconmicanaregiodoentepolticoconcedentedoincentivo,nosepodedefenderterocorrido,no caso,desenvolvimentoregionalnostermosdoconceitodesenvolvidoinsertonaConstituioFederalde1988,aquientendido comoarealalteraodasestruturasdedisparidadesvigentes,namedidaemquenohcomoconceberqueaCF/88tenha admitidoapossibilidadedequeadiminuiodasdesigualdadesinterregionaisseconcretizeaoarrepiodoincrementodas desigualdadesintraregionais;2)noofatordeterminantenadecisodealocaodosinvestimentosdosagentesprivados. Ademais,mesmoquandoestesinvestimentosserealizamforadasreasdaregiometropolitanadosentessubnacionais,este processodeinteriorizaoeconmicanoalteraanaturezadasatividadeseconmicasjdesempenhadaspelasmicrorregies localizadasnointerior.Ainteriorizao,assim,incapazdepropiciarosurgimento,naquelasreas,deatividadesdotadasdo dinamismonecessrioalteraodasestruturasresponsveispelaperpetuaodadesigualdade;3)osincentivosfinanceiros fiscaisconcedidospelaUnioatravsdomanejodadespesapblicanopodemserconsideradospolticaefetivadereduode desigualdadesregionais.ApartirdeestudodesenvolvidopeloIPEAacercadosincentivosconcedidosnombitodosFundos ConstitucionaisdeFinanciamento,restouevidenciadoqueosrecursosdestesfundosnosedirecionamprioritariamenteparaos municpiosdemenorIDHMoudemenorrendapercapita.Estaconstataoindica,porsuavez,queosemprstimosdosfundos constitucionaisparecemresponderdemandadaquelesmunicpiosquejpossuemalgumdinamismoeconmico,emdesrespeito aoobjetivoconstitucionaldareduodasdesigualdadesregionais.ApartirdaanlisedotextodaConstituioedosestudos empricosdebatidos,adissertaoconclui,respaldadaemanlisetericaeemprica,queamanutenodapolticadeconcesso dosincentivosfiscais,especialmentepelosEstadosmembrosemunicpiosbrasileirosemcompletadissociaoaodeverde planejamentoestatalprevistonotextoconstitucionalnoencontrarespaldonomodelodefederalismocooperativoprevistona CF/88,aopassoemque,noqueconcerneaosEstadosmembrosemunicpios,aosefundamentarnaexistnciadecompetio desintegradoraentreestesentespolticos,narealidadeoenfraquece.Damesmaforma,apolticadeconcessodeincentivos fiscaisquedecorremdomanejodadespesapblicapelaUnioprevisodeFundosConstitucionaisdeFinanciamentoe Investimentonoespelhasuficientementeocompromissoconstitucionaldecooperaoqueseencontraimplcitona ConstituioFederalde1988quandodaopo,pelotextoconstitucional,deumaestruturafederativadecunhocooperativo.Em sintoniacomesteaspectopositivodocompromissoconstitucionaldecooperao,opresentetrabalhoavana,emseguida,para

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proporalternativasdetratamentodoproblemadadesigualdade.Defendese,combasenaexperinciaeuropia,queasoluo paraoproblemadareduodadesigualdaderegionalnoBrasilperpassa,necessariamente,pelaefetivao,naprtica,do federalismocooperativobrasileiro,oquerequer,emumprimeiromomento,quesepromovaaextinodasistemticadaguerra fiscal,bemcomoaadoodeinstrumentosqueacentuemanecessriacooperaohorizontaleverticalnombitodaFederaoe, emseguida,pelaretomadadaatividadeplanejadoradoEstado,comapactuao,nostermosdoartigo174,1,daCF/88,deum PlanoNacionaldeDesenvolvimentoasercoordenadopelaUnioemcolaboraocomosEstadosmembrosemunicpios.Analisa seaexperinciaeuropia,atrvadaCriao,naquelecenrio,doFEDER,parasedemonstrarqueaprevisodacriaodeum FundodeDesenvolvimentoRegionalnoBrasil,inseridanombitodaReformaTributria,constituiumavanoparaopas. Evidenciase,noentanto,deformaacontribuircomadiscussodaquestoque,talcomoconcebido,oFundodeDesenvolvimento aindaapresentafragilidades,consubstanciadasnaprevisodefinanciamentoexclusivopelaUnio,naaindalatentepossibilidade deconcessodefinanciamentosdiretamenteparaosetorprodutivoenaausnciadeexteriorizao,emtermosobjetivos,ede formamaispormenorizada,deescoposaserematingidosemcurtoprazo(taiscomo,naUnioEuropia,convergnciae competitividade),oscritriosdeavaliaoaseremadotadosparafinsdedestinaodosrecursosdisponveiseacimadetudo os mecanismosdecontroledosgastosefetuados.Salientase,noentanto,quedespeitodasfragilidadesapresentadas,nohdvidas dequeacriaodeumFundodeDesenvolvimentoRegionalnoBrasilumavanoinquestionvel,vaiaoencontrodas experinciasestrangeirasnocombatedesigualdaderegionaleacimadetudopromove,noBrasil,orespeito,emsuaplenitude, aomodelodeEstadoeaoprojetopolticodedesenvolvimentoinsculpidonaConstituioFederalde1988,nostermosdoqualse previu,paraoBrasil,umEstadoSocialeconomicamenteinterventor,socialmenteredistributivoeplanejadordeum desenvolvimentoatreladoalteraodarealidadeinstitucionalesocialmantenedoradadesigualdade.

Justificativa: OpresentetrabalhoseadequaaosobjetivospropostospeloPrmioNacionaldeDesenvolvimentoRegionalporque,deforma original,procuraanalisaroproblemadocombatedesigualdaderegionalapartirdeumaanlisejurdica(modelodeEstadoque impostopelaCF/88),mastambmeconmica,deformaadebaterseapolticautilizadaaolongodadcadade90einciodosanos 2000pautadamajoritariamentenaconcessodeincentivosfiscaisencontrarespaldonestemodeloe,maisimportante, apresentaaptidoparaminimizaroproblemadadesigualdade.Adissertaopreocupaseemevidenciaratravsdedados econmicosesociaisoatualdasdisparidadesregionaisnoBrasile,aofinal,demonstraqueapolticadeconcessodeincentivos noeficienteenquantopolticaestruturalparaminimizare/ousolucionaroproblema,devendoseretomarnopas,porexpresso comandodaConstituioFederalde1988,afunoplanejadoradoEstado,comaestruturaodeumPlanoNacionalde desenvolvimentoassentadoprioritariamentenaformulaodeinvestimentosestataiseminfraestruturafsicaehumana.

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO CENTRO DE CINCIAS JURDICAS FACULDADE DE DIREITO DO RECIFE PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO

A utilizao indutora de incentivos fiscais como mecanismo de reduo de desigualdades regionais: anlise acerca de sua (in) efetividade luz do modelo de Estado e do projeto poltico de desenvolvimento insculpido na CF de 1988.

ADRIANA REIS ALBUQUERQUE DE MENEZES

Dissertao de mestrado RECIFE, 2009.

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ADRIANA REIS ALBUQUERQUE DE MENEZES

A utilizao indutora de incentivos fiscais como mecanismo de reduo de desigualdades regionais: anlise acerca de sua (in) efetividade luz do modelo de Estado e do projeto poltico de desenvolvimento insculpido na CF de 1988.

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-graduao em Direito da Faculdade de Direito do Recife Centro de Cincias Jurdicas da Universidade Federal de Pernambuco como requisito parcial para a obteno do grau de mestre. rea de concentrao: Estado, constitucionalizao e direitos humanos. Orientador: Raymundo Juliano Feitosa

RECIFE, 2009.

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Menezes, Adriana Reis Albuquerque de A utilizao indutora de incentivos fiscais como mecanismo de reduo de desigualdades regionais: anlise acerca de sua (in) efetividade luz do modelo de Estado e do projeto poltico de desenvolvimento insculpido na Constituio de 1988 / Adriana Reis Albuquerque de Menezes. Recife : O Autor, 2009. 261 folhas; il. Dissertao (Mestrado em Direito) Universidade Federal de Pernambuco. CCJ. Direito, 2010. Inclui bibliografia. 1. Incentivos fiscais - Desigualdades regionais Reduo. 2. Incentivo fiscal - Brasil. 3. Interveno do Estado na economia - Brasil. 4. Brasil. [Constituio Federal (1988) - Art. 151, I c/c artigo 174, 1]. 5. Normas tributrias indutoras concessivas de incentivo fiscal - (In) efetividade da utilizao - Desigualdades regionais Reduo - Brasil. 6. Estado de Bem-Estar Social Constituio Econmica - Constituio Dirigente. 7. Desenvolvimento - Desigualdade regional. 8. Normas tributrias indutoras - Extrafiscalidade. 9. Cooperao Dever constitucional - Importncia da atuao planejadora do Estado. 10. PEC n. 233/08 - Fundo de Desenvolvimento Regional no Brasil. I. Ttulo. 346(81) 343.8104 CDU (2.ed.) CDD (22.ed.) UFPE
BSCCJ2010-021

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AGRADECIMENTOS.

Ao meu orientador, professor Raymundo Juliano, pela confiana na minha capacidade de desenvolver um bom trabalho e pela disponibilidade em me guiar neste percurso; Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, rgo do qual me orgulho de fazer parte; A minha famlia e amigos, sempre presentes em todo o tempo de concluso desta dissertao; A Izac, meu marido, pelo apoio, pela pacincia e pela famlia maravilhosa que estamos formando.

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RESUMO

MENEZES, Adriana Reis de Albuquerque. A utilizao indutora de incentivos fiscais como mecanismo de reduo de desigualdades regionais: anlise acerca de sua (in) efetividade luz do modelo de Estado e do projeto poltico de desenvolvimento insculpido na Constituio de 1988. 2009. 261 fl. Dissertao de mestrado Centro de Cincias Jurdicas/Faculdade de Direito do Recife, Universidade Federal de Pernambuco. A presente dissertao teve por escopo debater a (in) efetividade da utilizao, no Brasil, de normas tributrias indutoras concessivas de incentivo fiscal como instrumento de reduo de desigualdade regional. Procurou-se discutir se a utilizao destes incentivos da forma como vem sendo realizada a partir da dcada de 90 encontra respaldo no modelo de Estado e no projeto poltico de desenvolvimento insculpido no texto da Constituio Federal de 1988 e se apresenta, de fato, aptido para minimizar as enormes disparidades regionais existentes no Brasil. Para tanto, demonstrou-se que a Constituio brasileira de 1988, a despeito de ter sido promulgada no cenrio de fortalecimento do neoliberalismo, caracterizou o Estado brasileiro como economicamente interventor e socialmente redistributivo, tendo assentado, ainda, um Projeto de desenvolvimento para o pas pautado na atuao planejadora do Estado elemento capaz de conferir racionalidade interveno econmica estatal e na busca pelo pleno emprego e justia social. Assim, o conceito de desenvolvimento encontra-se atrelado alterao efetiva das estruturas de desigualdade e melhoria das condies de vida da populao, afastando-se da mera modernizao da economia. A partir de estudos do IPEA e de trabalhos desenvolvidos em ps-graduaes em Economia e Administrao, comprovou-se que incentivos fiscais concedidos pelos Estadosmembros, alm de violarem o federalismo cooperativo, geram o acirramento da desigualdade intra-regional, no alteram significativamente o padro de emprego e renda e no provocam interiorizao dinmica da economia, ao passo em que os incentivos concedidos pela Unio atravs dos fundos constitucionais no chegam aos municpios e Estados-membros das regies menos desenvolvidas. Defendeu-se que a minimizao da desigualdade regional perpassa pelo fortalecimento da atuao do Estado como agente responsvel pelo desenvolvimento, o que deve ser feito, nos moldes da experincia europia, a partir de investimentos estatais em infra-estrutura fsica e humana, de modo que o deslocamento dos agentes econmicos para as regies menos desenvolvidas do Pas no ocorra em funo da concesso dos incentivos fiscais, mas em virtude da existncia, nestas localidades, da infra-estrutura adequada e mo-deobra qualificada. PALAVRAS-CHAVE: DESIGUALDADE REGIONAL INCENTIVOS FISCAIS

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ABSTRACT

MENEZES, Adriana Reis de Albuquerque. The using of concessive inductor norms of tax incentives as na instrument for reducing regional inequality: a debate of its (in) effectivity in the light of the State model and the political project of development inscribed in Federal Constitucion of 1988. 2009. 261 fl. Master in Law Centro de Cincias Jurdicas/Faculdade de Direito do Recife, Universidade Federal de Pernambuco.

The present dissertation had as its scope to debate the (in) effectivity of using, in Brazil, concessive inductor tributary norms of tax incentive as an instrument for reducing regional inequality. It was aimed, through the text, to discuss if the utilization of these incentives the way it has been accomplished since 1990 finds support in the State model and in the political project of development inscribed in the text of the Federal Constitution of 1988, as well as if this utilization exhibits, indeed, aptitude to minimize the huge regional disparities that exist in Brazil. To do so, it was demonstrated that the brazilian Constitution of 1988, despite of being promulgated in a scenery of consolidation of neo-liberalism, characterized the brazilian State as an economically intervener and socially redistributive State, having secured yet a development project for the country, based, necessarily, on the planning acting of the State element capable of bestowing rationality to the state economic intervention and in the search for social justice. Therefore, the concept of development finds itself attached to, in the constitutional text, the effective modification of the structures of inequality and the improvement of living conditions of the population, turning away from the simple modernization of the economy. It was pointed, form studies of IPEA and from works conducted in postgraduations in Economy and Administration, that, the way it was designed throughout the decade of 1990, the tax incentives granted by State-members in a system of fiscal war, not only violate the cooperative federalism inserted in the text of the FC / 88, but also tend towards the incitement of intra-regional inequality, do not alter significantly the standards of employment and income and do not generate dynamic interiorization of the economy, as well as the incentives granted by the Union through investment and financing funds do not reach the less developed cities and State-members. It was defended the necessity to consolidate the role of the State as a promoter of the development, which must be done following the european experience, through governmental investments in human and physical infrastructure, so that the displacement of economic agents to the less developed regions of the country occur not because of the concession of tax incentives, but for the existence, in these places, of adequate infrastructure and qualified workmanship. KEY WORDS: REGIONAL DISPARITIES TAX INCENTIVES

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SUMRIO

INTRODUO 1. A Construo do cenrio para a utilizao de normas tributrias indutoras: O Estado e a interveno no e sobre o domnio econmico 1.1 Do Estado Absolutista ao Estado Social: a Construo do Estado de Direito (Liberal e Social) e sua influncia sobre o estudo do Direito Tributrio 1.2 O Estado de Bem-Estar Social e a retomada do debate acerca dos conceitos de Constituio Econmica e Constituio Dirigente 1.3 O Estado Social brasileiro, o carter dirigente da Constituio Federal de 1988 a interveno no e sobre o domnio econmico. 1.4 A Constituio Econmica Dirigente de 1988 e o objetivo da reduo de desigualdades regionais 1.5 O conceito de desenvolvimento e a desigualdade regional: diferenciao entre desenvolvimento regional e modernizao da economia. 1.6 Direito ao desenvolvimento e reduo de desigualdades regionais: A utilizao de normas tributrias indutoras e o Estado intervencionista do perodo de 1950 a 1980 x As influncias neoliberais da dcada de 90 2. Os conceitos de norma tributria indutora e de incentivo fiscal: demarcao do objeto de anlise 2.1 O Estado Social e a redefinio do princpio da neutralidade tributria concorrencial 2.2 As normas tributrias indutoras como espcie do gnero extrafiscalidade. 2.3 Os incentivos fiscais como espcies de normas tributrias indutoras: a dificuldade em se delimitar o conceito de incentivo fiscal 2.4 A poltica de concesso de incentivos para reduo de desigualdades regionais: Quadro geral dos incentivos fiscais utilizados pela Unio, Estados e municpios no Brasil. 3. A utilizao indutora de normas tributrias concessivas de incentivos fiscais e o problema da reduo das desigualdades regionais: anlise terico-emprica acerca de sua (in) efetividade

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3.1 A utilizao de normas tributrias indutoras concessivas de incentivos fiscais como instrumento de reduo de desigualdades regionais: interpretao sistmica do artigo 151, I c/c artigo 174, 1, da CF/88 3.2. A formao do Estado Federal (Agregao x Segregao) e suas espcies (Federalismo Dualista x Federalismo Cooperativo). A opo da CF/88 por um Federalismo de cunho cooperativo 3.3 O Federalismo Fiscal brasileiro. A descentralizao prevista na CF/88 e o centralismo da fase ps-constitucional: competio tributria vertical e horizontal (guerra fiscal), a crise do federalismo cooperativo e o surgimento de um federalismo competitivo 3.4 Os estudos empricos acerca da concesso de incentivos de ICMS no contexto da guerra fiscal: a influncia dos incentivos fiscais na deciso localcional dos agentes econmicos; o fenmeno da concentrao industrial e o incremento das desigualdades intraregionais 3.5 A concesso de incentivos financeiros-fiscais oriundos do manejo da despesa: os fundos de financiamento/investimento e sua no-destinao aos Estados e municpios menos desenvolvidos das regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste

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4.

A reduo das desigualdades regionais: a necessidade de reconhecimento do dever constitucional de cooperao e a importncia da atuao planejadora do Estado 4.1 Introduo

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4.2 O dever constitucional de cooperao e a necessidade de extino da guerra fiscal: a reforma tributria, a experincia europia e a adoo do princpio do destino no mbito do ICMS. 4.3 A reduo de desigualdades regionais como objetivo a ser perseguido a partir de uma atuao planejadora do Estado: A poltica de Desenvolvimento da Unio Europia a importncia do FEDER Fundo de Desenvolvimento Regional 4.4 O que aprender com a Unio Europia

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4.5 A PEC n 233/08 e a criao de um Fundo de Desenvolvimento Regional no Brasil: Propostas a PEC em discusso CONCLUSES REFERNCIAS BILIOGRFICAS

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INTRODUO

Em livro denominado Teoria Geral do Direito Tributrio, Alfredo Augusto Becker (2007, p. 620) afirma que A verdadeira revoluo que gerar o novo Ser Social dever ser obra de humanismo cristo e seu principal instrumento, um Direito Positivo integralmente rejuvenescido. E nesta obra, uma fundamental tarefa ser atribuda ao Direito Tributrio. No um Direito Tributrio nos moldes atuais, ainda rudimentar, porque cheio de inibies que paralisam e esterilizam muitas de suas genunas potencialidades: os tributos in natura e in servios e a tributao extrafiscal. A obra de Alfredo Augusto Becker no poderia se aplicar melhor ao desenvolvimento recente do Direito Tributrio no Brasil. Atualmente, o tema da extrafiscalidade, aclamado pelo autor como uma das potencialidades do Direito Tributrio, passou a ser alvo constante de pesquisas e estudos. Entende-se por extrafiscalidade, segundo Paulo de Barros Carvalho (1997, p. 146) o emprego de frmulas jurdico-tributrias para a obteno de metas que prevalecem sobre os fins simplesmente arrecadatrios de recursos monetrios pelo Estado. Inserido no estudo da extrafiscalidade enquanto gnero encontra-se o estudo das normas tributrias indutoras. Ao fazer referncia ao termo norma tributria indutora Luis Eduardo Schoueri (2005, p. 34) afirma que o uso da expresso tem o firme propsito de no deixar escapar a evidncia de que, conquanto se tratando de instrumentos a servio do Estado na interveno por induo, no perderem tais normas a caracterstica de serem elas, ao mesmo tempo, relativas a tributos e portanto sujeitas a princpios e regras prprias do direito tributrio. A idia de que as normas tributrias podem apresentar uma funo diversa da mera arrecadao adquire relevncia com o surgimento do Estado Social. O Estado liberal caracterstico do Sculo XVIII distinguia-se por sua natureza altamente abstencionista. No modelo liberal, no era funo do Estado participar da conduo da atividade econmica, seja para absorv-la, seja para induzi-la em direo a objetivos pr-determinados. Na concepo liberal, o Estado deveria se

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10 limitar a referendar a existncia de uma ordem econmica natural, fora das esferas jurdica e poltica que, em tese, no precisaria ser garantida pela Constituio (BERCOVICI, 2005a). Os dispositivos econmicos existentes nas Constituies deste tipo de Estado se propunham, portanto, apenas a assegurar os fundamentos desta suposta ordem natural, protegendo a liberdade contratual, o direito de propriedade, a liberdade de comrcio. No modelo Social, este Estado liberal at ento de ndole abstencionista passa a ser substitudo por um modelo de Estado que, no plano econmico, no pretende mais receber a estrutura existente, mas quer alter-la (BERCOVICI, 2005a, p. 33). As Constituies dos denominados Estados de Bem-Estar Social afastam-se da mera proteo dos direitos de liberdade contratual e propriedade para positivar tarefas e polticas a serem realizadas pelo Estado no domnio econmico e social com o escopo de atingir certos objetivos (BERCOVICI, 2005a, p. 33). O Estado Social pode, assim, ser definido, primeira anlise, como o Estado que assegura um padro mnimo de renda, alimentao, sade, habitao, educao, assegurados a todo o cidado, no como caridade, mas como direito poltico (BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco, 2004). A possibilidade de interveno do Estado no e sobre o domnio econmico passa a restar expressa na Constituio Econmica destes Estados, conceituada com o conjunto de preceitos e instituies jurdicas que, garantindo os elementos definidores de um determinado sistema econmico, instituem a forma de organizao e funcionamento da economia (VITAL MOREIRA, 1979, p. 41). Adquire relevncia, portanto, o estudo da parcela da Constituio Poltica aplicvel s relaes econmicas. Dentro deste contexto, as Constituies construdas a partir da segunda metade do sculo XX inclusive a brasileira de 1988 - sero, em sua grande maioria, marcadas por este constitucionalismo social em ascenso. Entende-se por

constitucionalismo social a defesa explcita de que cabe ao prprio Texto constitucional municiar o Estado com elementos que o permitam intervir de forma adequada no jogo do mercado, alterando-o direta ou indiretamente, sempre que necessrio consecuo dos objetivos sociais previstos na Constituio.

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11 Estas Constituies apresentaro caractersticas cada vez mais

programticas, razo pela qual sero rotuladas pela doutrina constitucionalista de Constituies dirigentes. Nestas, ser possvel encontrar com relativa facilidade normas consagradoras de direitos sociais e econmicos, mas, ao mesmo tempo, expressa previso de uma intensa atuao estatal sobre a economia. Neste novo panorama constitucional, o dever do Estado ampliado, para, transbordando das searas da segurana e da liberdade delimitao tpica do Estado Liberal - abarcar tambm a consecuo de polticas pblicas, atravs da interveno direta e indireta na atividade econmica. O Estado passa, assim, a estabelecer, atravs de normas jurdicas, um conjunto de princpios scio-econmicos que nortearo as polticas pblicas de cunho social e protetivo, alcanando a todos os indivduos (RAVA, 2008). Segundo Eros Roberto Grau (2005), fundamentado nestas Constituies, o Estado passa a poder participar da conduo da atividade econmica a partir de trs mecanismos de interveno: a) interveno por absoro ou participao, quando o Estado assume parcela da atividade que a princpio seria exercida pela iniciativa privada; b) interveno por direo, quando exerce presso sobre a economia, estabelecendo mecanismos e normas de comportamento compulsrio para os sujeitos da atividade econmica em sentido estrito; c) interveno por induo, quando o Estado manipula os instrumentos de interveno em consonncia e na conformidade das leis que regem o funcionamento dos mercados. Quando o Estado utiliza normas tributrias para intervir por absoro, por direo ou por induo, estar utilizando o Direito Tributrio em sua feio extrafiscal, desvinculado do mero objetivo arrecadatrio. Quando o fizer

especificamente por induo, surge, ento, o conceito de norma tributria indutora. O conceito de norma tributria indutora perpassa, assim, pela utilizao da norma tributria com o escopo de conduzir o comportamento dos agentes econmicos aos fins pretendidos pelo Estado sem, no entanto, vincul-lo. Atravs das normas tributrias indutoras, o Estado no determina comportamentos. Ao revs, preocupa-se em facilitar os comportamentos que julgar adequados e onerar os tidos por indesejveis. Afirma-se, portanto, que as normas tributrias indutoras se apresentam como espcie do gnero extrafiscalidade, o que faz com que estejam submetidas dico do direito tributrio, mas tambm da poltica e da economia.

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12 Visualizando na Constituio Federal de 1988 uma Constituio tipicamente dirigente - caracterstica do modelo do Estado de Bem-Estar- surgiram no pas diversos estudos tendentes a analisar a possibilidade de utilizao, pelo Estado, de normas tributrias em sua funo indutora. Dentro destes trabalhos, alguns a seguir apresentados - se preocuparam mais detidamente em defender a possibilidade de utilizao especificamente das normas tributrias indutoras de concesso de incentivos fiscais como instrumentos eficientes de induo do comportamento dos agentes econmicos em direo concretizao dos objetivos do Estado, dentre os quais se situa a reduo das desigualdades regionais, insculpido no art. 3, inciso III, da CF/88. Tm-se, neste campo, os seguintes estudos, dentre outros: Andr Elali, no mestrado em Direito Poltico e Econmico da Universidade Mackenzie (Tributao e Desenvolvimento Econmico Regional um exame da tributao como instrumento de regulao econmica na busca da reduo das desigualdades regionais); Adilson Rodrigues Pires (Incentivos fiscais e

desenvolvimento econmico); Paulo Melo da Silva (Incentivos fiscais como instrumento de desenvolvimento); Marcos Andr Vinhas Cato (Regime Jurdico dos Incentivos Fiscais). Encontra-se, nestes trabalhos, a evocao necessidade de se compatibilizar o fenmeno da tributao com o desenvolvimento econmico e a justia fiscal. Sustenta-se, por conseguinte, a viabilidade da utilizao de mecanismos desonerativos isenes, imunidades, redues de alquota e base de clculo, concesso de crditos presumidos - como instrumentos de reduo de desigualdades regionais e promoo do desenvolvimento do pas. Esta concepo - a de que as normas tributrias indutoras concessivas de incentivos fiscais so instrumentos adequados para a concretizao do objetivo da reduo das desigualdades regionais encontra, todavia, forte resistncia tanto na doutrina nacional quando na doutrina estrangeira. Em recente seminrio acerca da Reforma Tributria realizado pela Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil, a ANFIP, o jurista portugus Vasco Branco Guimares (2008), professor da Universidade de Lisboa, afirmou categoricamente que os incentivos fiscais no so o instrumento mais eficiente para desenvolver as regies mais pobres do pas. Segundo o professor lusitano,

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13 os fundos regionais de desenvolvimento, nos moldes dos que existem na Unio Europia, so mais eficazes, desde que usados no financiamento de infra-estrutura nos Estados, evitando o repasse direto para as empresas, como os fundos constitucionais regionais. A eficincia dos incentivos fiscais na consecuo da reduo de desigualdades regionais tambm questionada por Fbio Konder Comparato (1989, p. 121) que, ao analisar a adoo dos incentivos fiscais como possvel soluo para o problema da desigualdade, acentua que, no Brasil, confunde-se desenvolvimento com assistencialismo empresarial. No mesmo sentido, Gilberto Bercovici (2005a, p. 97) salienta que De nada adiantam as polticas agressivas de obteno de mais recursos ou indstrias para as reas menos desenvolvidas (levadas a cabo recentemente por vrios Estados por meio da guerra fiscal), sem que haja uma poltica de desenvolvimento e reorientao do gasto pblico em todos os nveis, voltada para a melhoria das condies de vida da populao. O planejamento regional precisa ser retomado sem o carter acessrio que o condenou. Para tanto, as polticas pblicas nacionais devem ser regionalizadas, adequando melhor os investimentos pblicos e fazendo com que o planejamento regional adquira um papel essencial no planejamento nacional. A soluo da Questo Regional poltica, no meramente tcnica. Pelas passagens acima mencionadas, percebe-se que os autores acima referidos pautam-se na concepo de a utilizao de normas tributrias indutoras concessivas de incentivos fiscais no tm se demonstrado, no Estado brasileiro, uma ferramenta capaz de reduzir desigualdades regionais. Em sua viso, a utilizao dos incentivos fiscais se propaga na mesma velocidade em que se verifica a flagrante ineficincia do Estado em promover polticas pblicas integradas de combate ao problema da desigualdade regional. Sob esta tica, os incentivos terminariam por acirrar o problema, uma vez que propiciariam a criao, dentro de cada regio, de sub-regies isoladas, decorrentes da incapacidade de certos entes polticos de utilizar o instrumento da tributao para competir na busca por recursos. Ademais, segundo estes autores, a utilizao de incentivos fiscais como instrumentos de reduo de desigualdades regionais promove, em curto prazo, um problema j sentido pelo Estado brasileiro: com o passar do tempo, a concesso do benefcio j no mais funciona como um estmulo para que a iniciativa privada se

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14 desloque para as regies menos desenvolvidas do pas. Ao invs de incentivo, a

concesso dos benefcios, em um ambiente de competio entre os entes polticos, se torna condio para que esse deslocamento acontea. Dentro desse contexto, a iniciativa privada passa a barganhar junto ao Estado a preferncia locacional de seus investimentos privados, gerando, por conseguinte, um cenrio inaceitvel de competio desintegrativa entre as unidades da Federao (ARAJO, 2000). Por outro lado, sempre haver entes da Federao que, em virtude da sua limitada capacidade tributria, continuaro incapazes de competir neste cenrio de desagregao e que passaro, por conseqncia, a constituir, nos dizeres de Tnia Bacelar, o resto excludo, em contraposio aos novos focos de dinamismo. Coadunando-se com a tese acima desenvolvida, Gilberto Bercovici (2003, p. 186) sustenta que A concesso de incentivos fiscais no feita de modo coordenado e controlado pelo poder pblico, mas a iniciativa passa para os setores privados. As polticas de desenvolvimento dos Estados tm sua lgica invertida, deixando de ter o carter de planejamento estadual para se configurarem como projetos orientados para determinadas empresas privadas. O resultado o leilo de facilidades oferecidas pelos Estados, estimulados pelas empresas. Eis, ento, a problemtica a ser discutida ao longo da presente dissertao: As normas tributrias indutoras, aqui analisadas a partir da tica da concesso de incentivos fiscais, tm tido aptido, especificamente a partir da dcada de 90, pra funcionar como instrumentos eficientes de concretizao do objetivo social da reduo das desigualdades regionais no Brasil? Far-se-, ao longo do texto, um corte metodolgico na amplitude material do conceito de normas tributrias indutoras. Trabalhar-se- to-somente com as normas tributrias indutoras de concesso de incentivos fiscais, abstraindo-se qualquer referncia s normas que induzem comportamentos dos agentes econmicos atravs do agravamento de condutas. Encontram-se, nesta ltima seara, por exemplo, aquelas normas que aumentam as alquotas de bens de consumo considerados indesejveis nicotina e lcool de forma a desestimular sua produo e comercializao. Far-se-, tambm, um corte temporal. A presente dissertao se prope a analisar a (in) efetividade das normas concessivas de incentivos fiscais luz do modelo

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15 de Estado e do projeto de desenvolvimento que se defende encontrar-se insculpido na Constituio Federal de 1988. Assim, a (in) efetividade da poltica concessiva de incentivos fiscais ser analisada, ao longo do texto, sempre a partir da interpretao sistmica dos dispositivos constitucionais relacionados questo, especialmente os artigos 3, 151, III, e 174. Em conseqncia desta opo, analisar-se- a utilizao da poltica concessiva de incentivos fiscais como mecanismo de reduo das desigualdades regionais no cenrio que se desenhou no Brasil a partir do incio da dcada de 90, momento no qual se contrapem o modelo Social de Estado previsto na Constituio Federal de 1988 e a influncia do neoliberalismo. Sob a influncia do neoliberalismo constata-se uma considervel retrao no tamanho do Estado Social brasileiro, bem como uma consistente diminuio na densidade/extenso com que o Estado passou a estabelecer, de forma sistemtica, mecanismos de combate ao problema da desigualdade regional. De modo a responder questo formulada, o presente trabalho se preocupar, em um primeiro momento, em contrapor, de forma crtica, alguns dos diversos estudos existentes no pas acerca da (in) efetividade destas normas. O escopo evidenciar tanto os argumentos favorveis utilizao das normas tributrias indutoras de incentivos fiscais como as apreciaes formuladas por aqueles que no as enxergam como uma soluo eficiente para o problema da desigualdade regional. Neste contexto, sero analisados os trabalhos de Luis Eduardo Schoueri (Normas tributrias indutoras e interveno econmica), Andr Elali (Tributao e Desenvolvimento Econmico Regional um exame da tributao como instrumento de regulao econmica na busca da reduo das desigualdades regionais); Adilson Rodrigues Pires (Incentivos fiscais e desenvolvimento econmico); Paulo Melo da Silva (Incentivos fiscais como instrumento de desenvolvimento); Antnio Roberto Sampaio Dria (Incentivos fiscais para o desenvolvimento); Marcos Andr Vinhas Cato (Regime Jurdico dos Incentivos Fiscais); Tnia Bacelar (Ensaios sobre o desenvolvimento brasileiro Heranas e Urgncias) e Gilberto Bercovici

(Desigualdades Regionais, Estado e Constituio). Nesta primeira etapa, o trabalho se desenvolver a partir da contraposio dos marcos tericos adotados. Contrapor-se-o assim, a concepo de que a concesso de incentivos fiscais tem sido de indubitvel relevncia em termos de buscar-se a

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16 reduo de desigualdades regionais no Brasil e a concepo de que incentivos fiscais, enquanto espcies de normas tributrias indutoras, no tm apresentado significativa aptido para solucionar ou ao menos minimizar este problema. Encontra-se nestes marcos tericos o ponto de partida que pautar a presente dissertao e, por conseguinte, os conceitos/ idias que sero questionados ao longo do texto. Ao tentar responder o problema formulado nesta pesquisa, o trabalho apresentar, tambm, outros objetivos indiretos, quais sejam: a) debater como o surgimento do Estado Social e sua crescente interveno na economia reabre a discusso acerca da importncia da extrafiscalidade como gnero e, por conseguinte, das normas de induo de comportamentos enquanto sua espcie; b) adotar, para fins de demarcao, um conceito amplo de incentivo fiscal, capaz de abarcar tanto instrumentos que decorrem do manejo, pelo Estado, da receita tributria, quando aqueles que decorrem do manejo da despesa pblica (mudanas na alquota, na base de clculo, concesso de crditos presumidos, concesso de subvenes), afastando a falsa concepo de que a noo de incentivo fiscal se limita concesso de isenes tributrias; c) discorrer com acerca os do conceito de de desenvolvimento regional,

correlacionando-os

conceitos

desenvolvimento

econmico,

subdesenvolvimento e desenvolvimento humano. Procurar-se-, ao longo desta dissertao, evidenciar que o problema da (in) efetividade da utilizao das normas tributrias indutoras como instrumentos de reduo de desigualdades regionais precisa ser analisado a partir de um enfoque que considere simultaneamente tanto a perspectiva terica quanto a perspectiva prtica da questo. Com efeito, encontra-se no raras vezes defesas incisivas acerca da importncia da concesso dos incentivos fiscais na concretizao do objetivo da reduo de desigualdades regionais dissociadas, no entanto, de apurada discusso e comprovao emprica de seus conceitos. A construo terica, em regra, no encontra respaldo em demonstraes factuais do resultado. Afirma-se, muitas vezes, que a concesso de incentivos fiscais apresenta forte aptido de trazer benefcios para o Nordeste brasileiro, sem que se evidencie, atravs de experincias concretas, quais estes benefcios e sua extenso. Costuma-se, com freqncia, correlacionar dados que, nem sempre, funcionam como suficiente comprovao da concluso formulada.

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17 Por outro lado, aqueles que questionam a efetividade dos incentivos fiscais como instrumentos de reduo de desigualdades adotam, em suas anlises, uma perspectiva eminentemente emprica, muito mais de ndole econmica e social que propriamente terico-jurdica. Estes autores no se preocupam, em regra, em discutir os limites constitucionais concesso dos incentivos, mas sim a debater se, na realidade prtica, tal como concedidos, eles tm funcionado como um instrumento eficiente de combate questo regional. neste contexto que Tnia Bacelar (2000, p. 15) sustenta que a concesso de incentivos, tal como vem sendo feita no pas, s far ampliar as j gritantes e inaceitveis desigualdades regionais no Brasil. Os autores que questionam os instrumentos dos incentivos fiscais afirmam, portanto, que, da forma como vm sendo outorgados a partir da dcada de 90, de modo absolutamente dissociado de uma Poltica estatal de Planejamento, os incentivos no tm realizado essa potencialidade. Este trabalho adotar como premissa que a questo posta em debate no pode ser discutida apenas a partir de um enfoque terico-jurdico, na medida em que apresenta flagrante interconexo com a esfera da Economia e da Poltica. Afastar a influncia econmica sobre o fenmeno do desenvolvimento regional seria produzir uma anlise parcial do problema. No se deve sucumbir ao receio de que a influncia de teorias e anlises econmicas possa viciar a natureza jurdica da pesquisa. Cada vez mais, deve-se reconhecer que o Direito atua em concomitncia com os demais sistemas que com ele se relacionam e, para o mbito deste trabalho, adquire especial relevncia o subsistema econmico. A interconexo entre o sistema econmico e o sistema jurdico encontra seu marco terico na teoria da autopoiese biolgica de Maturana e Varela e na autopoiese social de Niklas Luhmann. Maturana e Varela defendero, em sua teoria, que o que caracteriza um ser vivo, independentemente das contigncias do meio que o circundam, a sua capacidade de se relacionar com o sistema em que se encontra inserido a partir de uma regra a ele intrnseca, ou seja, a partir de um mecanismo auto-referenciado, que lhe permite fechar-se dentro do sistema e no sofrer as influncias de elementos externos (DA MAIA, 2000). Inserido dentro do sistema a partir deste fechamento operacional, as observaes do mundo exterior efetuadas pelos organismos vivos no passam, na

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18 verdade, de uma observao de si prprios, pois o fechamento pressupe a ausncia de relao entre o observador-observado (DA MAIA, 2000, p. 66). A autopoiese biolgica de Maturana e Valela foi incorporada ao mbito das cincias sociais e, assim, ao Direito, por Niklas Luhmann. O autor defender que a sociedade, ento analisada como o ser vivo, formada por um sistema complexo caracterizado pela existncia de relaes auto-referentes entre os seus componentes. Dentro do sistema, a relao se pauta pela comunicao (DA MAIA, 2000). Com o tempo, a comunicao provoca o surgimento de cdigos especficos de informao que, ento, permitem o surgimento de subsistemas dentro do sistema social, tais como a poltica, a economia, o Direito. Cada um destes subsistemas ser, ento, autopoitico, uma vez que caracterizado por um cdigo binrio que o separa dos demais subsistemas e o torna nico, incapaz de ser ontologicamente influenciado pelos elementos externos. No Direito, encontra-se o cdigo binrio lcito/iltico. Na economia, verifica-se a existncia do cdigo binrio ter/no ter (DA MAIA, 2000). Os subsistemas, no entanto, embora autopoiticos, regulados por suas prprias normas internas de retro-alimentao, no se mostram absolutamente dissociados de qualquer influncia dos demais subsistemas que compem o ambiente social. Embora fechados a partir dos cdigos binrios, de forma operacional, todos os subsistemas, porquanto inseridos na sociedade, aqui compreendido como o elemento vivo, se relacionam parcialmente com os demais componentes da teia social atravs do que se convencionou denominar de abertura cognitiva. Entende-se por abertura cognitiva a permisso sistmica de que cada subsistema receba influncias dos demais sem que haja um rompimento de seu cdigo binrio, dos seus elementos essenciais que o mantm autopoiticos (DA MAIA, 2000). A partir da concepo acima desenvolvida, pode-se afirmar que existe entre o Direito Tributrio e a Economia um acoplamento estrutural. atravs deste acoplamento que os dois subsistemas dinmicos e complexos, fechados no que se refere sua organizao interna, passam a interagir cognitivamente, sem, no entanto, se destruir. O Direito processa as interferncias da economia segundo a sua linguagem interna, ao passo que envia, tambm, informaes a este outro subsistema.

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19 Assim, j evidenciadas, a partir de uma anlise terico-jurdica, as concepes favorveis e contrrias (in) efetividade da concesso de incentivos fiscais como instrumentos de minimizao do problema da desigualdade regional, esta dissertao passar a avaliar os aspectos econmicos da questo atravs de estudos desenvolvidos pelo IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada e por diversos programas de mestrado e doutorado em Economia/Administrao conduzidos no pas. Adota-se, para tanto, conforme j mencionado, o postulado da abertura cognitiva existente entre o subsistema jurdico e o subsistema econmico. Ao longo dos ltimos anos, o IPEA desenvolveu uma srie de estudos acerca do Tema Economia Regional e Desenvolvimento Econmico. Entre estes estudos, alguns tm o escopo imediato discutir a (in) efetividade, sob a tica da Economia, da adoo dos incentivos fiscais como instrumentos de reduo de desigualdades regionais. Estes trabalhos apresentam dados relevantes e merecem ser considerados quando de qualquer debate que se proponha a verificar a (in) efetividade da poltica de incentivos fiscais. O objetivo neste segundo momento da dissertao ser demonstrar a partir dos trabalhos formulados pelo IPEA que os dados existentes acerca das polticas de concesso de incentivos fiscais no Brasil no permitem formular concluses no sentido de que eles tm funcionado como instrumentos de reduo das desigualdades regionais. Ao contrrio, os trabalhos mencionados ao longo deste texto caminham na direo de concluir que, tal como concedidos como mecanismo de substituio do dever do Estado de planejar o combate ao problema da desigualdade regional - estes incentivos representam um artifcio simplificado para fugir das imposies tributrias distorcidas atualmente existentes no sistema fiscal brasileiro. Sero analisados, ainda, neste momento, estudos de campo desenvolvidos no mbito da Economia e Administrao em sede de ps-graduaes stricto sensu acerca da (in) efetividade da utilizao dos incentivos fiscais com o propsito de promover desenvolvimento regional no Brasil. Tambm estes trabalhos tm caminhado no sentido de evidenciar a inefetividade da utilizao de incentivos desta natureza na soluo do problema da reduo de desigualdades regionais. Na medida em que esta dissertao se prope a debater o problema da desigualdade regional, constatar-se- que os trabalhos utilizados

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20 ao longo do texto foram desenvolvidos nos mestrados e doutorados de Economia de ps-graduaes situadas nas regies menos desenvolvidas do pas, especialmente em Pernambuco, Cear e Bahia. A escolha de estudos desenvolvidos nestas ps-graduaes se justifica pela maior quantidade de trabalhos, nestes mestrados e doutorados, com o objetivo especfico de debater a (in) efetividade da concesso de incentivos fiscais, bem como pelo fato de que os Estados nos quais os estudos foram desenvolvidos podem ser considerados beneficirios ou prejudicados diretos da utilizao (in) eficiente de instrumentos que se propem a reduzir a desigualdade regional. Nesta etapa da dissertao, adotar-se-, sob o ponto de vista metodolgico, o mtodo hipottico-dedutivo desenvolvido por Karl Popper. Ao desenvolver este mtodo, Popper defender que o positivismo lgico falhou ao sustentar que a construo cientfica se realiza atravs de um mtodo indutivo, no mbito do qual cabe ao cientista observar a realidade emprica, formular regras hipotticas e, por fim, submet-las a um processo de generalizao e verificao (POPPER, 1997). Segundo o autor, a experincia no deve servir para formar teorias ou verific-las, mas to somente para refut-las. O mtodo hipottico-dedutivo assenta-se, portanto, em trs etapas: a) a formulao de um problema, ou seja, uma ou mais hipteses a partir das teorias existentes; b) a deduo das conseqncias da hiptese; c) o teste de falseamento, compreendido enquanto a submisso da hiptese construda s tentativas empricas de refutao ou aceitao (POPPER, 1997). O mtodo desenvolve-se a partir da concepo de que o comumente denominado entendimento cientfico nunca pode ser considerado como verdade inquestionvel, uma vez que representa uma mera hiptese plenamente passvel de alterao pela realidade emprica via refutao (POPPER, 1997). O debate trazido por Popper fundamental para a presente dissertao porque funciona como embasamento ao entendimento de que teorias s tm sentido enquanto no forem refutadas pela realidade concreta. Assim, os estudos empricos desenvolvidos pelo IPEA e no mbito das ps-graduaes de Economia e Administrao sero analisados com o escopo de refutar a concepo terica de que as normas indutoras de incentivos fiscais especialmente as normas de incentivos fiscais estaduais - tm provocado diminuio de desigualdade regional no perodo ps 1990.

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21 Os dados utilizados nesta dissertao so do tipo secundrio, assim considerados, de acordo com Marconi e Lakatos (1996), aqueles dados j disponveis ao pesquisador e contidos em livros, artigos, relatrios, regulamentos, atas, normas, documentos eletrnicos, entre outros, ou seja, dados j coletados e documentados. A utilizao de dados j coletados e de documentos j existentes se justifica na medida em que a pesquisa tem por objetivo discutir, de forma genrica, a (in) efetividade da utilizao de incentivos fiscais como instrumentos de reduo de desigualdades regionais. No se objetiva verificar se um incentivo em particular tem sido eficiente na reduo das desigualdades regionais, mas sim questionar se, enquanto espcie do gnero extrafiscalidade, estas normas concessivas de incentivo tm funcionado como instrumento de efetivao do objetivo social previsto no art. 3 da Constituio de 1988. O escopo da dissertao fornece a justificativa da no-anlise, ao longo do texto, de um caso especfico de concesso de incentivo fiscal delimitado geogrfica e temporalmente. A adoo de um caso especfico de incentivo provocaria a obteno de dados restritivos e particularizantes, impossibilitando a generalizao dos resultados. Precisa-se, para comprovar ou refutar a tese, de informaes e de dados dispersos no espao, bem como relativos a diversos incentivos concedidos por diversos entes polticos. Seria invivel, no entanto, analisar empiricamente todas as normas de concesso de incentivos fiscais institudas, no mbito dos tributos existentes, pela Unio, Estados, DF e municpios. A coleta de dados primrios se mostra, assim, inexeqvel. Neste contexto, a opo por se adotar os dados secundrios produzidos pelo IPEA e por diversas dissertaes e teses produzidas no mbito da Economia e Administrao acerca de experincias realizadas no pas funciona como uma tentativa de se obter, na medida do possvel, uma amostra abrangente do fenmeno da utilizao dos incentivos fiscais, capaz de referendar ou refutar sua (in) efetividade na soluo do problema da desigualdade regional. Deve-se reconhecer que a adoo de dados secundrios provoca limitaes na pesquisa a ser desenvolvida. De acordo com Adriana Migliorini Kieckhfer (2005, p. 31) um fator limitante quando da utilizao de dados secundrios

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22 resulta de que essas fontes podem apresentar dados coletados ou processados de forma equivocada. Assim, um trabalho fundamentado nelas tender a reduzir ou mesmo a ampliar seus erros. Procurando contornar o problema, a autora (2005, p. 31) aduz que uma soluo plausvel para minimizar esta possibilidade seria durante a escolha das fontes de pesquisa, determinar a origem, a oficialidade e o veculo de divulgao da informao, alm de analisar em profundidade cada informao para descobrir incoerncias. Procurando dar cumprimento a este mandamento, a presente dissertao optar, conforme j assentado, por analisar, dentre outros dados, aqueles coletados e tratados por uma fundao pblica federal vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o IPEA, bem como trabalhos desenvolvidos em reconhecidos programas de ps-graduao do Pas. A dissertao no se esquece, entretanto, de que os dados empricos coletados, embora extrados de documentos oficiais e cientficos, encontram-se, porquanto produzidos por pesquisadores que interagem com o mundo ao seu redor, repletos de subjetividade. Com efeito, na adoo da tcnica de anlise de dados secundrios, o aspecto da subjetividade intrnseca adquire relevncia. No se pode olvidar que, na maioria das vezes, as convices erigidas ao patamar de certezas so, na verdade, fruto da percepo cega e isolada do indivduo em relao ao mundo no qual se encontra inserido (MATURANA, 2001). Trata-se, assim, de ter a conscincia de que no h como separar em patamares estanques aquele que conhece o objeto do objeto que se pretende conhecer. Essa inseparabilidade entre o ser do mundo fenomnico e o que esse mundo parece ser para aquele que se prope a conhec-lo permite concluir que todo ato de conhecer um ato de construo de um novo mundo. O ato de conhecer , assim, um ato de fazer (MATURANA, 2001). A conscincia de que no h como separar em patamares estanques aquele que conhece o objeto do objeto a ser conhecido conduz, segundo Maturana (2001), concluso de que: a) no h objetividade no mundo; b) a tradio nossa maneira de agir, mas tambm de ocultar os pontos cegos; c) nosso fundamento de mundo comum advm de nossa herana biolgica.

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23 Essa conscincia, por sua vez, obriga o agente cognoscente a estar em constante estado de vigilncia contra a tentao da certeza. Obriga-o, ainda, a reconhecer que a sua certeza no prova de verdade, o nico mundo existente, mas apenas um dos mundos possveis, aquele que ele constri na sua interao com os outros agentes (MATURANA, 2001). Quando se busca uma explicao cientfica para o conhecimento que produzido no se est, portanto, em busca da verdade. No se est, tambm, em busca da perfeita objetividade. Pautando-se neste entendimento, a presente dissertao no pretende, ao analisar os estudos produzidos pelo IPEA e em mestrados e doutorados de Economia e Administrao, construir uma demonstrao objetiva e irrefutvel de que os incentivos fiscais no reduzem desigualdades regionais. Tem-se a conscincia de que as prprias concluses formuladas por estes estudos esto, elas mesmas, recheadas da subjetividade encontrada naqueles que os produziram. Busca-se, to somente, desenvolver, de forma lgica e razovel, uma fundamentao consistente capaz de sustentar a hiptese aqui formulada. esta busca pela construo de uma explicao slida e fundamentada para a hiptese adotada que confere carter cientfico ao presente trabalho. Neste estgio da dissertao, surge o segundo problema a ser debatido: Evidenciada a ineficincia prtica das normas concessivas de incentivo fiscal na soluo do problema da reduo de desigualdades regionais no Brasil, como fazer para que os incentivos fiscais possam efetivamente funcionar como instrumentos eficientes de reduo de desigualdades? Os incentivos fiscais so a melhor opo para o combate da desigualdade regional? Este trabalho adotar como hiptese, tal como j exteriorizado, que a poltica de concesso de incentivos fiscais no pas no se apresenta como soluo eficiente e vivel para a minimizao das desigualdades regionais. Assim, defender-se- ao longo deste texto que o incremento da utilizao dos incentivos fiscais no Brasil a partir da dcada de 90 no deve ser louvado como soluo para o problema da desigualdade regional, mas sim como conseqncia da conjugao de dois fatores que acaso no combatidos funcionaro eternamente como entrave minimizao do problema que se busca minimizar: a) a constatao de

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24 que o Estado Federal brasileiro, embora concebido teoricamente como um Federalismo de cunho cooperativo, tem concentrado o Poder de Tributar nas mos da Unio em detrimento de Estados-membros e municpios; a pouca autonomia financeira destes entes polticos subnacionais os conduziram a uma situao em que, para sobreviver, passaram a competir entre si de forma cada vez mais acirrada, utilizando, para tanto, o instrumento da tributao; b) a Unio, detentora majoritria do poder, desincumbiu-se de desenvolver e conduzir um Plano Nacional de Desenvolvimento para o pas que elencasse como questo prioritria a soluo do problema da reduo das desigualdades regionais. Embora a Constituio de 1988 tenha desenhado uma ordem nitidamente cooperativa e, em um primeiro momento, at mesmo dotada de relativa descentralizao, verifica-se, com o passar do tempo, que o Estado brasileiro tem se desenvolvido, na prtica, a partir de uma indevida concentrao do poder tributrio na figura da Unio que, por sua vez, concentrou sua tributao, ao longo da dcada de 90, na instituio de contribuies sociais de seguridade social, tributos no sujeitos transferncia constitucional. Enfraquecidos em sua autonomia financeira elemento essencial ao perfeito funcionamento do Estado Federal os Estados-membros e municpios passaram a utilizar a concesso de incentivos fiscais como forma de sobrevivncia, instrumentos de aferio de receita. O Estado cooperativo previsto no texto constitucional transformava-se, assim, paulatinamente, em um Estado desagregador. Inserida neste cenrio de severa competio, a concesso de incentivos fiscais pelos Estados-membros e municpios no se coloca como soluo para a minimizao das desigualdades regionais existentes no Brasil, mas ao contrrio, sob certos aspectos, as aprofundam. A manuteno de polticas indiscriminadas de concesso de incentivos fiscais conseqncia da inexistncia de um Plano Nacional de desenvolvimento e da ausncia de um federalismo cooperativo na seara tributria - , em verdade, a mais pura exteriorizao da incapacidade do Estado brasileiro de construir, na prtica, um Estado de Direito e, assim, assegurar, aos Estados-membros e municpios nele inseridos, a possibilidade de auferirem receitas tributrias suficientes concretizao de suas atribuies constitucionais fora de um cenrio de guerra.

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25 Tomando por base este entendimento, este trabalho defender que a soluo do problema da desigualdade regional no Brasil afasta-se do instrumento da indiscriminada concesso de incentivos fiscais a agentes privados e perpassa, em um primeiro plano, pela retomada do debate acerca da prpria reestruturao do Estado brasileiro. No h como reduzir as desigualdades regionais no pas se os elementos perpetuadores desta desigualdade a inescrupulosa competio dentro da Federao e a inexistncia de uma poltica nacional de desenvolvimento no forem, estes sim, combatidos. preciso, assim, repensar o modelo federal que se construiu na prtica cotidiana uma vez que absolutamente diverso do federalismo cooperativo teoricamente proposto pelo texto constitucional de 1988 - para, ento, discutir como construir, no Brasil, um sistema tributrio menos distorcido, mais neutro, e que permite a necessria cooperao entre os entes que compem o Estado Federal. No entanto, deve-se tambm ter em mente que o problema fiscal de fundamental importncia, mas que ele no explica nem resolve isoladamente os impasses das imensas distores existentes no Brasil, dentre as quais se encontra o problema das desigualdades regionais. Nas palavras de Gilberto Bercovici (2003, p. 189) o real problema da descentralizao ocorrida ps 1988 a falta de planejamento, coordenao e cooperao entre os entes federados e a Unio, ou seja, a falta de efetividade da prpria Constituio e do federalismo cooperativo nela previsto. No cenrio acima delineado, adquire fundamental importncia que se constate a inexistncia, no Brasil, a partir da dcada de 90, de uma Poltica Nacional de desenvolvimento especialmente focada no problema da reduo das desigualdades regionais. A poltica nacional, por outro lado, determinao constitucional. decididamente a inexistncia deste planejamento estatal que abre espao para o contnuo incremento da concesso indiscriminada de incentivos pelos entes federativos. Diante da inexistncia de uma poltica nacional, Estados-membros e municpios concedem incentivos fiscais indiscriminadamente como mecanismo inquestionvel de sobrevivncia - e os justificam sob o argumento de que esto a promover o desenvolvimento nacional e, dentro dele, a reduo das desigualdades regionais. Da mesma forma, a Unio concede incentivos fiscais que tm como beneficirios diretos a iniciativa privada, transferindo-lhe - sem qualquer controle ou contraprestao pr-

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26 definida - o papel de decidir como o Brasil deve atingir o desenvolvimento nacional e regional previsto na CF/88. A poltica de concesso de incentivos fiscais mascara a incapacidade do Estado brasileiro de cumprir o texto constitucional de 1988, nos termos do qual a busca pelo desenvolvimento nacional e regional requer, como condio sine qua non, a formulao e concretizao de uma Poltica Nacional de desenvolvimento, a ser conduzida pela Unio em consonncia com Estados-membros e municpios. Neste nterim, este trabalho sustentar que a reestruturao do sistema tributrio, embora de suma importncia, no conseguir, por si s, solucionar o problema das desigualdades regionais. preciso concomitantemente reativar o papel do Estado na busca por este desiderato, atravs da retomada de sua liderana na coordenao de uma Poltica Nacional voltada soluo do problema da reduo de desigualdades regionais. A partir de outras experincias de combate ao problema da reduo de desigualdades especialmente a experincia europia - defende-se que esta retomada do papel Planejador do Estado deve estar intrinsecamente vinculada adoo de um Plano Nacional de Desenvolvimento que, no entanto, no pode se assentar prioritariamente na concesso de incentivos fiscais. De acordo com Robert Cooter (2007) preciso considerar o fato de que polticas pblicas de desenvolvimento que se pautam na concesso de incentivos fiscais iniciativa privada tendem a enfrentar duas ordens de problema que podem ser sintetizados nos postulados da: a) motivao e b) falta de informao. Neste diapaso, o autor salienta que A poltica industrial est repleta de favoritismos, chicana, camaradagem e corrupo. Mesmo assim, algumas pessoas se convencem que polticos e funcionrios pblicos criaro mais riqueza usando o dinheiro dos outros que investidores privados podero faz-lo usando seu prprio dinheiro. (...) Mesmo se funcionrios pblicos estivessem motivados a fazer riqueza para a nao, eles no tm as informaes necessrias para guiar o desenvolvimento industrial. O ciclo de via da inovao explica a falta de informao. Na primeira fase do ciclo de vida, os inovadores descobrem as informaes privadas, que se tornam pblicas no fim do ciclo de vida quando o rpido crescimento termina. Conseqentemente, funcionrios pblicos no podem

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27 prever taxas de crescimento de empresas competidoras (COOTER, 2007). Em sintonia com o acima exposto, sustenta, ainda, que Enquanto que polticas industriais e tecnolgicas tm poucas chances de sucesso, funcionrios pblicos podem algumas vezes identificar investimentos lucrativos de outro tipo. A indstria precisa de infra-estrutura como estradas, gua, eletricidade, aeroportos, portos e parques industriais. (....) A grande escala desses projetos que os problemas de coordenao criados por eles algumas vezes requerem que o Estado lidere. Enquanto que uma poltica industrial de sucesso requereria informaes privadas, o Estado pode construir infra-estrutura com sucesso por confiar em informaes pblicas (COOTER, 2007). Evidenciado que o instrumento da concesso de incentivos fiscais no tem apresentado efetiva aptido para reduzir desigualdades regionais, esta dissertao sustentar que a Poltica Nacional de Desenvolvimento a ser conduzida pelo Estado brasileiro deve se afastar da concesso de incentivos instrumentos que tendem, inclusive, a alterar a concorrncia no mercado para se assentar preferencialmente em investimentos estatais capazes de construir o cenrio adequado atuao da iniciativa privada. Defende-se, assim, que o Estado deve tomar para si a funo de promover o desenvolvimento regional, mas que deve faz-lo prioritariamente atravs do fornecimento aos agentes econmicos das condies necessrias para que possam decidir por investir nas regies menos desenvolvidas do pas e no atravs da concesso de benefcios fiscais a estes agentes. Ao contrrio do que ocorre atualmente, em que aparecem como falsa soluo ao problema da desigualdade regional, os incentivos fiscais se colocariam, neste novo cenrio, to-somente como elementos de auxlio inseridos na poltica de desenvolvimento majoritariamente assentada em instrumentos financeiros. Ao invs de se exteriorizarem como poltica estrutural como hoje parece ocorrer os incentivos fiscais passam a funcionar, to-somente, como poltica seletiva a ser utilizada pelos entes polticos do Estado Federal quando tal concesso encontre respaldo no Plano Nacional de Desenvolvimento e na medida e enquanto necessrios realizao de ajustes temporrios nesta Poltica. Neste momento, analisar-se- o modelo europeu de fundo de desenvolvimento regional o FEDER. Neste modelo, a busca pela reduo das

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28 desigualdades regionais ocorre a partir da transferncia, pela Unio Europia, s regies menos desenvolvidas, de dotaes oriundas de todos os Estados-membros que compem a Comunidade, de forma proporcional capacidade de contribuio de cada pas. Estes valores, no entanto, devem, necessariamente, ser utilizadas pelos Estados-membros para fins de investimentos em infra-estrutura e reas tidas por prioritrias pela Poltica Regional. Tem-se, portanto, um modelo que rechaa a tcnica da adoo de polticas tributrias de concorrncia que o que ocorre no mbito dos incentivos no mbito dos Estados-membros e municpios - e que no admite a transferncia, para os particulares, do dever do Estado de fomentar o desenvolvimento regional. Pautando-se no fato de que a reforma tributria em andamento no Brasil parece caminhar no sentido de dotar o pas de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, o trabalho procurar debater se o modelo europeu pode ser adaptado realidade brasileira. Em caso afirmativo, analisar sob que condies e adaptaes o modelo pode ser aplicado, de modo a concretizar seus objetivos. A dissertao encontra-se dividida em quatro captulos. No captulo primeiro, evidenciar-se- como o surgimento do Estado Social e sua crescente interveno na economia reabrem a discusso acerca da possibilidade de utilizao das normas de induo de comportamentos, especialmente as de carter tributrio, como mecanismos de concretizao dos objetivos sociais do Estado, dentre os quais se encontra a reduo de desigualdades regionais. Partindo-se do pressuposto de que o tema da presente dissertao a (in) efetividade destas normas enquanto ferramentas de soluo do problema da desigualdade, discorrer-se- acerca do conceito de desenvolvimento, procurando correlacion-lo com a evoluo das idias de desenvolvimento econmico, subdesenvolvimento e desenvolvimento humano. A partir da obra de Celso Furtado, construir-se- a real interpretao que se deve dar ao objetivo constitucional de promoo do desenvolvimento nacional e reduo de desigualdades regionais. Buscar-se-, aqui, desvincular o propsito da busca pelo desenvolvimento nacional e, dentro dele do desenvolvimento regional, de seu aspecto to somente econmico.

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29 No captulo segundo, o texto procurar estabelecer o conceito de norma tributria indutora como espcie do gnero extrafiscalidade, seus limites e regime jurdico, dando especial ateno ao conceito de incentivo fiscal, classe de norma indutora que ser analisada neste trabalho. No captulo trs, sero contrapostas, de forma crtica, a partir de uma anlise terico-jurdica, as concepes existentes no pas acerca da utilizao de incentivo fiscais como instrumentos de promoo do desenvolvimento na busca da soluo da questo regional. Sero evidenciados tanto os argumentos favorveis utilizao das normas tributrias indutoras de incentivos fiscais, como as apreciaes formuladas por aqueles que no as enxergam como uma soluo eficiente para o problema da desigualdade regional. Em seguida, a dissertao passar a estudar trabalhos de economia aplicada desenvolvidos pelo IPEA acerca do tema do Desenvolvimento nos ltimos vinte anos, com especial nfase no Desenvolvimento Regional. Sero analisados tambm trabalhos de campo desenvolvidos no mbito da Economia e Administrao acerca da inefetividade de utilizao dos incentivos fiscais com o propsito de promover desenvolvimento regional. O propsito desta anlise ser evidenciar que os dados existentes acerca das polticas de concesso de incentivos no permitem formular concluses no sentido de que eles tm funcionado, ao longo da dcada de 90, como instrumentos eficientes de reduo das desigualdades regionais. Ao contrrio, os trabalhos produzidos a partir de uma tica econmica caminham, em sua maioria, no sentido de ratificar a hiptese formulada, ou seja, na direo de concluir que, da forma como vm sendo concedidos, os incentivos representam um artifcio/mecanismo simplificado para fugir das imposies tributrias distorcidas existentes atualmente no sistema fiscal brasileiro. No captulo quatro, a dissertao sustentar, em funo dos efeitos nefastos que decorrem da poltica de incentivos, especialmente os estaduais, que a minimizao do problema da desigualdade regional no pas afasta-se da utilizao indiscriminada desta poltica e perpassa necessariamente: a) por uma nova configurao para o Estado Federal brasileiro, capaz de efetivar na prtica o princpio de cooperao que se encontra implcito quando da opo, na CF/88, por um Federalismo de cunho cooperativo; defende-se, assim, que no h como reduzir o problema da desigualdade se, em um primeiro momento, no se promover a extino do fenmeno da guerra fiscal que, em essncia, tende a aprofund-lo; b) a retomada do papel ativo do Estado como

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30 autoridade condutora de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento, coordenada pela Unio em consonncia com Estados-membros e municpios, e pautada prioritariamente em investimentos estatais (fsicos e humanos) capazes de propiciar a infra-estrutura adequada atuao da iniciativa privada em detrimento da outorga de incentivos fiscais. Por fim, e com o propsito de se estabelecer os critrios a partir dos quais se deve construir o Plano de Desenvolvimento Nacional que aqui se prope, analisa-se a experincia do Fundo de Desenvolvimento Regional institudo na Unio Europia e quais as contribuies que este arranjo pode trazer ao tratamento da questo regional no Brasil.

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31 CAPTULO I

A Construo do cenrio para a utilizao de normas tributrias indutoras: O Estado e a interveno no e sobre o domnio econmico.

1.1

Do Estado Absolutista ao Estado Social: a Construo do Estado de Direito

(Liberal e Social) e sua influncia sobre o estudo do Direito Tributrio. A utilizao de normas tributrias como mecanismo de induo econmica encontra-se diretamente relacionada com o surgimento e fortalecimento do Estado de Direito em sua feio Social. Embora existam inmeras divergncias acerca da definio de Welfare State, pode-se conceitu-lo, de maneira bastante ampla, como a mobilizao em larga escala do aparelho do Estado em uma sociedade capitalista a fim de executar medidas orientadas diretamente ao bem-estar de sua populao (MEDEIROS, 2001, p. 06). De acordo com Norberto Bobbio, Nicola Matteucci e Gianfraco Pasquino (2004, p.416) na realidade, o que distingue o Estado assistencial de outros tipos de Estado no tanto a interveno direta das estruturas pblicas na melhoria do nvel de vida da populao quanto o fato de que tal ao reivindicada pelos cidados como um direito. Contrapondo-se ao paradigma do Estado de Direito Liberal no qual caberia ao Estado to somente assegurar as liberdades fundamentais de seus cidados o Estado de Direito Social se constri a partir da concepo de que deve ser assegurada ao Estado a possibilidade de participar ativamente da conduo da atividade econmica com o objetivo de implementar a efetivao dos direitos sociais, bem como corrigir as distores que decorrem da lgica do mercado. Segundo Ralph Batista de Malauz (2009, p. 03) sob a gide do paradigma liberal, compete ao Estado, por meio do direito posto, garantir a certeza nas relaes sociais, atravs da compatibilizao dos interesses privados de cada um com o

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32 interesse de todos, mas deixar a felicidade ou a busca da felicidade nas mos de cada indivduo . No Estado liberal, mantm-se uma desejada separao entre a esfera pblica e a privada que deve ser respeitada por um Estado incapaz de assumir a condio de interventor. Neste contexto, consagram-se os denominados direitos de primeira gerao, consubstanciados na proteo liberdade, propriedade e a uma igualdade que, aqui, ainda no se desenvolve em seu aspecto material, mas to somente formal. Nas palavras de Menelik de Carvalho Neto, citado por Ralph Batista de Malauz (2009, p. 04), a igualdade de todos diante da lei consagrada. Formalmente, todos so iguais perante a lei, ou so iguais no sentido de todos se apresentarem agora como proprietrios, no mnimo, de si prprios, e, assim, formalmente, todos devem ser iguais perante a lei porque proprietrios, sujeitos de direito, devendo-se pr fim aos odiosos privilgios de nascimento. Em sua origem, o Estado Moderno Liberal se prope a promover a substituio do Estado absolutista centrado na figura do monarca - incapaz de assegurar os anseios privados da burguesia - por um Estado no qual a nova classe social em formao seja capaz de exteriorizar, de forma paulatina, sua nova conscincia poltica autnoma. Reinhart Koselleck (1999, p. 09) adverte que, na medida em que a burguesia cresce a partir do espao poltico europeu, esta nova classe, agora dotada da conscincia de sua fora, entende-se como um mundo novo: reclamava intelectualmente o mundo inteiro e negava o mundo antigo. Como mecanismo de negao deste mundo renegado in casu, o Absolutismo a burguesia cria uma filosofia do progresso capaz de embasar seu processo de absoro direta do poder poltico. O Estado de Direito Liberal surge, assim, com o claro objetivo de impor limites ao Leviat e garantir os direitos individuais desta nova classe em ascenso (MALAUZ, 2009, p. 05). Justificado inicialmente pela necessidade de por fim s guerras religiosas que marcaram a histria europia, o Estado absolutista encontra seu fim no momento em que a burguesia, agora j consolidada e imbuda do sentimento de segurana que lhe

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33 foi proporcionado pelo prprio Estado absoluto, sente a necessidade de impor o respeito sua conscincia, aos seus anseios de classe, sua moral privada. Em um contexto em que incumbia ao monarca a mxima

responsabilidade de assegurar a paz, a figura do soberano passou a se revestir, naquele Estado, de um imenso encargo que, por conseguinte, o compelia a assegurar a sua dominao absoluta sobre todos os sujeitos. Neste modelo, a centralizao do poder na figura do monarca, bem como a necessidade que lhe era afeta de submeter os sditos ao seu domnio, provoca, segundo Koselleck (1999), uma profunda ruptura na posio dos sditos dentro do sistema. At ento diferenciados enquanto indivduos em funo dos diversos papis que representavam na ordem social, os sditos vem-se, repentinamente, compelidos a promoverem um corte entre o mundo interno do particular (da conscincia) e o mundo exterior. De acordo com Koselleck, nesta poca, todo poder que quisesse exercer autoridade e ter validade geral precisava negar a conscincia privada, que era o esteio dos vnculos religiosos ou dos laos estamentais de lealdade (1999, p. 25). Inicialmente, no entanto, a busca pela paz e pela segurana justificava a conteno da conscincia. Com efeito, conduzir o Estado dependeria de ser o soberano capaz de reprimir o mbito de tudo aquilo que adviesse do indivduo, de suas concepes privadas, as quais, a partir de ento, deveriam ser rechaadas pela Poltica. O Estado Absolutista , assim, um Estado que, para sobreviver, promove uma ruptura entre a poltica e a conscincia. O monarca se coloca acima do Direito e a deciso poltica do Prncipe tem fora de lei. A constante tenso entre guerra civil e ordem estatal provoca a aceitao de que o monarca cumpre com o mais alto mandamento moral ao por fim guerra (KOSELLECK, 1999, p. 34). Na concepo absolutista, no cabe ao homem identificar-se com as leis que emanam do monarca. As leis advindas do soberano devem ser consideradas morais no a partir dos juzos privados dos sditos, decorrentes de concepes religiosas ou sociais, mas sim em funo da sua vinculao a uma moral poltica que se relaciona com as opes a serem adotadas pelo soberano em uma dada situao. Defende-se, portanto, que, no ato de formao do Estado, a paz s assegurada se a moral poltica

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34 que incita os homens a transferir seus direitos ao soberano que os representa transformar-se em dever de obedincia. (KOSELlECK, 1999, p. 33). O indivduo ento, se biparte. Enquanto cidado, no deve questionar as atitudes do soberano a partir de suas convices individuais, ante a existncia de uma moral em feio poltica. Enquanto homem, no entanto, pode fazer da moral privada seu critrio final de balizamento, refugiar-se em sua convico sem ser responsvel (KOSELLECK, 1999, p. 37). A aparente no diferenciao entre a moral e a poltica no Estado absolutista transforma-se, entretanto, em uma questo crtica quando o objetivo essencial do Estado j foi alcanado. A partir do momento em que o sdito constata que j no mais se encontra submetido aos riscos decorrentes da guerra, se lhe torna possvel questionar a atuao do soberano. Quanto maior for o seu Esclarecimento, quanto mais iluminado estiver, de forma mais latente se exteriorizar a dicotomia at ento contida, a tenso existente o homem e o cidado, entre a mente pblica e a mente privada. Protegido dos auspcios da guerra e da morte, o homem burgus se sentir capaz de apontar as imoralidades cometidas pelo Prncipe sempre que as decises polticas adotadas pelo soberano j no mais se coadunarem com suas concepes individuais. A premncia das concepes privadas, por sua vez, altera a relao normativa que conduz a interao dos sditos com o soberano. Passa-se, ento, a s se considerar legtima a poltica que for racional, isto , coerente com os princpios da conscincia moral do indivduo: a verdade, no a autoridade, faz a lei. O Iluminismo, depreende-se da, julga o absolutismo a partir de uma perspectiva invertida. Pois ser em nome da expanso da conscincia moral, transcorrida ao longo do sculo XVIII, que a Revoluo francesa ir pr fim ordem, agora tida por imoral, do Antigo regime. Em suma, e como primeira concluso central do argumento de Koselleck, o Iluminismo propagou-se numa brecha que o Estado absolutista abriu para pr fim guerra civil (FIGUEIREDO, 2000, p. 127). Em um momento como este, consciente de sua prpria bipartio, o homem apoltico, que o Estado deve tolerar, se transforma desapercebidamente em uma

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35 autoridade humanitria situada fora do mbito de uma tolerncia eclesistico-religiosa, ou seja, no mbito das reivindicaes polticas (KOSELLECK, 1999, p. 131). A revoluo da burguesia, ansiosa pela possibilidade de construir tambm a moral poltica, conduz, por conseguinte, morte do Estado Moderno absolutista e ao surgimento do Estado Liberal. Vinculado ao propsito de abolir qualquer resqucio de poder que pudesse haver na figura do Soberano, o Estado Liberal se distancia em relao ao Estado Absolutista exatamente na medida em que se prope a establecer um Estado de Direito. A noo de Estado de Direito pode ser resumida, em termos singelos, na assertiva de que o Estado deve se submeter s normas por ele editadas, razo pela qual a noo de soberania to cara ao desenvolvimento dos Estados modernos pressupunha a negao de qualquer subordinao ou limitao do Estado por qualquer outro poder (PORTO, 2009, p. 25). Ao se desenvolver como Estado de Direito, o modelo liberal altera o paradigma at ento existente para assentar que na medida em que o homem possui direitos individuais naturais anteriores existncia da sociedade, o Estado, na mesma medida, seria coagido a respeitar tais direitos por fora de sua obrigao de no violar tais garantias (PORTO, 2009, p. 26). Em sua feio jurdica, o Estado liberal constri-se a partir de dois postulados que se complementam: 1) a edificao do Conceito de Constituio, entendida enquanto lei mxima; e 2) o princpio da separao dos poderes, garantido pela sistemtica do check and balances. assentado no imprio da lei e na harmnica e complementar atuao de seus Poderes que o Estado deve assegurar a efetivao dos direitos de liberdade e propriedade previstos na Constituio. Neste contexto, constatase que no Estado liberal, a Constituio legitima a ruptura com a ordem histriconatural do antigo regime, mas tambm apresenta natureza construtivista, uma vez que elaborada por um novo poder o poder Constituinte que define o projeto de uma nova ordem (MALAUZ, 2009). Na seara econmica, o Estado de Direito Liberal caracterizar-se- pelo liberalismo econmico, concepo que se assenta no modelo de um Estado mnimo que no promovesse ingerncias no livre jogo das foras do mercado, as quais,

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36 supostamente, atravs das condutas particulares dos agentes econmicos, garantiriam a distribuio equnime das riquezas na sociedade (SOARES, 2009, p. 02). No modelo econmico liberal, cabe ao Estado realizar to-somente trs funes indispensveis, quais sejam a) de promover a soberania nacional, defendendo a sociedade da violncia e invaso externas; b) promover a proteo interna dos membros da sociedade contra a opresso e injustias de outros membros, e c) erigir e sustentar as instituies e obras pblicas que sejam vantajosas para a sociedade, mas que no sejam atrativas para os capitalistas, seja pelo lucro, risco ou incapacidade dos mesmos de mant-los funcionando (PEREIRA, 2004, p. 17) Neste contexto, constata-se, na seara jurdica e econmica,

respectivamente, a limitao dos poderes do Estado (noo de Estado de Direito) e a limitao das funes do Estado (noo de Estado mnimo). O liberalismo uma doutrina do Estado limitado tanto com respeito aos seus poderes quanto s suas funes (BOBBIO, 1994, p. 17) A partir do Sculo XIX, no entanto, o modelo Liberal entra em crise. De acordo com Norberto Bobbio, Nicola Matteucci e Gianfraco Pasquino (2004, p.418) as pesquisas mais recentes tendem a sublinhar o papel desempenhado pelos fatores econmicos na constituio do Estado assistencialista. A crise do Estado liberal advm da constatao de que a igualdade formal por ele assegurada no era suficiente para por fim s desigualdades reais existentes na sociedade. Assentado no pressuposto de que cabia ao Estado to somente promover a construo do ordenamento jurdico a ser aplicado (government by Law) o Estado liberal era incapaz de adotar a igualdade material como seu fundamento, limitando-se a se preocupar to-somente em assegurar o mesmo tratamento a todos os cidados perante a lei. No entanto, conforme assenta Argemiro Cardoso Moreira Martins (2008, p. 59) O crescimento dos movimentos sociais de inspirao socialista e igualitria passou a constituir um srio foco de distrbios que punham em xeque a prpria estabilidade social que tal modelo de Estado buscava alcanar. Como salienta Claude Lefort, que

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37 definitivamente no nenhum marxista, o Estado Liberal se fez, em princpio, como guardio das liberdades civis; mas, na prtica, assegurou a proteo dos interesses dominantes, com uma constncia que somente a longa luta das massas mobilizadas pela conquista de seus direitos pde abalar. Nem resistncia opresso, nem a propriedade, nem a liberdade de expresso ou opinio, ou de um movimento, mencionadas pelas grandes declaraes, forma outrora consagradas pela maioria daqueles que se nomeavam liberais, sobretudo quando dizem respeito aos pobres e prejudicavam os interesses dos ricos, ou a estabilidade de uma ordem jurdica fundada sobre a fora das elites, isto , daqueles que, como se dizia na Frana at meados do sculo XIX, detinham honra, riquezas e luzes. a crise do Estado de Direito Liberal que propiciar, em seguida, o surgimento do Estado de Direito Social, Estado protecionista ou Welfare State. O aparecimento do Estado de Direito Social no deve ser concebido, todavia, como uma tentativa de superao das idias capitalistas que permeavam o Estado Liberal. Ao contrrio, o Estado Social abrolha, em um primeiro momento, como um ltimo esforo de preservar o capitalismo ento abalado. Em sua essncia, o Estado de Bem-Estar Social nasce como mecanismo de controle poltico das classes trabalhadoras pelas classes capitalistas: a interveno no processo de barganha limita institucionalmente a capacidade de organizao extraestatal dos trabalhadores (MEDEIROS, 2001, p. 07). Em um contexto de crise, melhor assegurar a interveno do Estado na economia, de forma a preservar o sistema capitalista, ainda que sob regime diverso, que permitir a sua substituio pela via da transio para o socialismo. No Estado Social, o Estado passa, portanto, a intervir na economia, mas o modo de produo, os esquemas de repartio do produto e os mercados capitalistas, no mbito interno e no internacional, so mantidos em sua integralidade (GRAU, 2005). Ao acatar a possibilidade de interveno do Estado na economia, o Estado Social procura remover os obstculos institucionais ao livre desenrolar daquela racionalidade de mercado e criar as condies para que ela se exera sem peias e entraves (SCHOUERI, 2005, p. 71). Age, assim, no contra o mercado, mas, pelo contrrio, em harmonia com ele, suprimindo-lhe as deficincias, sem lhe tolher as condies de funcionamento (SCHOUERI, 2005, p. 72).

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38 Neste contexto, em nada se contrapem a interveno na economia e o sistema capitalista pautado no princpio da livre iniciativa. Segundo Fernando Boiteux, citado por Schoueri (2005, p. 86) o sistema de produo capitalista necessita, hoje, para se desenvolver, de certa dose de interveno na economia e de respeito aos direitos dos trabalhadores, pois sem a realizao de polticas adequadas a produo em massa no pode se realizar. Embora no tenha surgido com o escopo de por fim ao modelo capitalista, mas, ao contrrio, com o objetivo de, na medida do possvel, preserv-lo, no h dvida de que a possibilidade de interveno do Estado na economia provocou, por sua vez, a modificao da relao entre o Estado e os cidados. Enquanto no modelo liberal cabia ao Estado to somente assegurar os direitos de liberdade e propriedade dos indivduos, a feio Social do Estado de Direito exigir do Estado uma atuao muito mais ativa, seja para rever os antigos direitos j assegurados, conformando-lhes a uma nova sociedade industrializada, seja para assegurar aos cidados que com ele se relacionam direitos at ento inexistentes e que tm por objetivo precpuo assegurar a efetivao da igualdade material, porquanto agora conscientes de sua situao de credores do Estado. Com efeito, no Estado Social, o Estado que garante a igualdade de oportunidades, o que implica a liberdade, justificando a interveno estatal. (...) a liberdade inconcebvel sem a solidariedade, e a igualdade e o progresso scioeconmicos devem fundar-se no respeito legalidade democrtica (BERCOVICI, 1999, p. 37). De acordo com Lus Cabral Moncada, citado por Luis Eduardo Schoueri (2005, 2005, p. 79), em sua feio Social O Estado de Direito torna-se assim permevel a contedos socioeconmicos que alteram o seu entendimento; de garantia dos limites do poder e do respeito pela liberdade individual transforma-se um programa normativo de realizaes. O conceito de Estado reveste-se de uma natureza positiva, no sentido de passar a incorporar uma aco estatal que no apenas subsidiria mas conformadora do modelo socioeconmico. (....) A a novidade da atuao positiva do Estado: este h muito se ocupava da economia, quando, no exerccio do poder de polcia, corrigia suas distores (atuao negativa); agora, passava o Estado a direcion-la. O Estado no

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39 se conteve naquele papel de relativa neutralidade e platonismo, passando a impor finalidade outras que no a de mero suprimento de condies para superar as imperfeies do mercado. Para prover estes novos direitos, agora qualificados pelo aspecto social, o Estado de Bem-Estar se v compelido a retomar, de forma cada vez mais latente, o debate acerca da intrnseca relao entre os aspectos social, econmico e financeiro de sua Constituio. A retomada do debate acerca do conceito de constituio econmica e financeira decorre, conforme assenta Matheus Filipe de Castro (2009, p. 542), da constatao de que, no Estado Social, a constituio financeira do Estado, aqui considerada o conjunto dos instrumentos jurdicos e institucionais (administrativos) criados e mantidos com a finalidade de garantir a sua capacidade financeira, deve estar submetida realizao daquele horizonte de aspiraes da coletividade que foram cristalizados na constituio social, aqui considerada com os fins que a comunidade poltica predisps para a construo de uma democracia econmica, com erradicao da pobreza e da marginalidade e reduo das desigualdades sociais e regionais, e na constituio econmica, aqui considerada com os fins que a comunidade jurdica predisps, para construir uma nao economicamente soberana, independente e desenvolvida. Quando se identifica, com clareza, a constituio socialeconmica como o conjunto de fins que o Estado deve alcanar, ou seja, como a prpria razo de sua existncia, delimita-se o quadro institucional onde deve ser desenvolvida a constituio financeira do aparelho de poder concentrado e organizado de uma sociedade determinada.

1.2

O Estado de Bem-Estar Social e a retomada do debate acerca dos conceitos

de Constituio Econmica e Constituio Dirigente. Conforme assentado, com a supervenincia do Estado Social, retoma-se a discusso acerca da Constituio Econmica do Estado, entendida como a parcela da Constituio Poltica que estabelece os parmetros da atuao do Estado na economia. De acordo com Vital Moreira (1979, p. 41), a Constituio Econmica a parte da Constituio que procura definir o modo de ser da Economia.

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40 Correlaciona-se a Constituio Econmica Constituio Poltica em funo da adoo do entendimento de Gilberto (2005a, p. 13) de que a Constituio Econmica deve ser vista como parte integrante, no autnoma ou estanque da Constituio total. No Estado Social, a viso integrante e sistmica da Constituio requer que a constituio econmica - e tambm a financeira seja reconhecida como instrumento de efetivao de um Estado economicamente intervencionista, mas que , acima de tudo, socialmente redistributor. Neste cenrio, afirma-se que o Estado Social recrudesce o debate acerca da Constituio Econmica do Estado (e no o inicia) porque no se concebe vincular o seu surgimento ao aparecimento do Estado Social. No se visualiza a Constituio Econmica, portanto, como uma novidade do Sculo XX, na medida em que, ainda que no estruturadas a partir de caractersticas diretivas, no h como se contrapor constatao de que as Constituies de ndole liberal apresentavam disposies econmicas em seus textos (BERCOVICI, 2005a). De acordo com Gilberto Bercovici (2005a, p. 32) a retomada deste debate ao longo do sculo XX decorre, to-somente, da verificao de que a Constituio Econmica liberal existia para sancionar o existente, garantindo os fundamentos do sistema econmico liberal, ao prever dispositivos que preservavam a liberdade de comrcio, a liberdade de indstria, a liberdade contratual e, fundamentalmente, o direito de propriedade, ao passo que, pela primeira vez na histria, as Constituies dos Estados de Bem-Estar Social contm uma expresso formal da Constituio Econmica, com uma estruturao mais ou menos sistemtica em um captulo prprio (Da ordem Econmica) (...) e no pretendem mais receber a estrutura econmica existente, mas querem alter-la (BERCOVICI, 2005a, p. 33). No sculo XX, retoma-se o debate acerca da Constituio Econmica do Estado no em virtude do carter inovador de sua existncia, mas em funo da constatao de que, de forma pioneira, as Constituies dos Estados de Bem-Estar Social buscam a configurao poltica do econmico pelo Estado (BERCOVICI, 2005a, p. 34). objetivo desta Constituio Econmica tpica dos Estados de BemEstar Social estabelecer uma ordem programtica capaz de subsidiar a construo de uma Constituio diretiva ou tambm denominada Dirigente (BERCOVICI, 2005a, p. 34). Encontram-se Constituies Econmicas de ndole diretiva nas Constituies

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41 mexicana de 1917, na Constituio alem de Weimar, em 1919, na Constituio Francesa de 1946, e nas Constituies brasileiras posteriores a de 1934, inclusive (ELALI, 2006a). De acordo com Gilberto Bercovici (2008, p. 164-165), o conceito de Constituio Dirigente, inicialmente cunhado por Peter Leche em 1961, acrescentou um novo domnio aos setores tradicionais existentes na Constituio. Segundo Bercovici, de acordo com Lerche todas as Constituies apresentariam quatro partes: as linhas de direo constitucional, os dispositivos determinadores de fins, os direitos, garantias e repartio de competncias estatais e as normas de princpio. No entanto, as Constituies modernas se caracterizariam por possuir, segundo Lerche, uma srie de diretrizes constitucionais que configuram imposies permanentes para o legislador. Estas diretrizes so o que ele denomina de Constituio Dirigente. Pelo fato de a Constituio Dirigente consistir em diretrizes permanentes para o legislador, Lerche vai afirmar que no mbito da Constituio Dirigente que poderia ocorrer a discricionariedade material do legislador. este conceito inicial de Constituio Dirigente - consubstanciado em diretrizes permanentes para o legislador que deveriam ser necessariamente respeitadas que caracterizava as Constituies dos Estados de Bem Estar Social da Primeira Metade do Sculo XX1. Neste momento, Constituio Dirigente significa, ainda, neste momento, to-somente fora diretiva, bem como conformao poltica do Direito Constitucional. Em 1982, no entanto, o conceito de Constituio Dirigente adquire nova roupagem quando Jos Gomes Canotilho apresenta, na Universidade de Coimbra, sua tese de doutoramento denominada Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador. O aprofundamento do conceito de Constituio Dirigente tal como formulado por Canotilho encontra-se diretamente relacionado ao momento histrico do Segundo Psguerra e retomada, na Europa, do debate acerca do papel da Constituio e sua relao com a Poltica.

O prprio Canotilho alerta para o fato de que o esforo dogmtico de Lerche no tinha como fundamento qualquer Constituio de perfil programtico e, tampouco, de cunho socializante, pretendendo apenas captar a normatividade de algumas normas da Constituio de Bonn (1949), impositivas de deveres de ao legislativa (Cf. CANOTILHO, 2001, p. XIII).

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42 Situada no momento em que Portugal se desvencilhava de uma Ditadura, a tese de Canotilho, dotada de um evidente carter revolucionrio, se prope a ampliar e aprofundar o entendimento de Peter Lerche no sentido de que existiria discricionariedade material para o legislador no mbito das diretrizes permanentes previstas na Constituio. Aprofundando este entendimento, Canotilho se prope a evidenciar a existncia de carter normativo e vinculante nas denominadas normas programticas da Constituio Portuguesa de 1976, propondo-se, assim, a reconstruir a Teoria da Constituio por meio de uma teoria material concebida como teoria social (BERCOVICI, 2005a). A tese de Canotilho se desenvolve a partir da concepo de que o texto constitucional globalmente considerado no deveria funcionar apenas como a lei do Estado e s do Estado, mas como um estatuto jurdico do poltico, um plano global do Estado e da sociedade. O problema central que pautou a construo do conceito de Constituio Dirigente era, pois, definir se a Constituio apenas um esquema normativo, um esqueleto de governo, ou um esquema matricial de uma Comunidade. Optando pela segunda concepo, o autor portugus constri o conceito de Constituio Dirigente a partir da concepo de que a Constituio deve aspirar a transformar-se em um plano global que determina tarefas, estabelece programas e define fins para a sociedade. A Constituio Dirigente caracteriza-se, portanto, por ser uma Constituio que, alm de estabelecer os mecanismos de repartio de competncias entre os rgos do Estado funo tpica das Constituies liberais preocupa-se em fornecer ao Estado mecanismos de efetivao dos direitos sociais nela plasmados, fruto da constitucionalizao da sociedade. Estas Constituies afastam-se da mera proteo dos direitos de liberdade contratual e propriedade para positivar tarefas e polticas a serem realizadas pelo Estado no domnio econmico e social com o escopo de atingir certos objetivos (BERCOVICI, 2005a, p. 33). Segundo Bercovici (2008, p. 165) A diferena da concepo de Constituio Dirigente de Peter Lerche para a consagrada com a obra de Canotilho torna-se evidente. Lerche est preocupado em definir quais normas vinculam o legislador e chega concluso de que as diretrizes permanentes (a Constituio Dirigente) possibilitariam a discricionariedade material do legislador. J o conceito de Canotilho muito mais amplo, pois no apenas uma parte da

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43 Constituio chamada de dirigente, mas toda ela. O ponto em comum de ambos, no entanto, a desconfiana do legislador: ambos desejam encontrar um meio de vincular, positiva ou negativamente, o legislador Constituio. A proposta de Canotilho bem mais ampla e profunda que a de Peter Lerche: seu objetivo a reconstruo da Teoria da Constituio por meio de uma Teoria Material da Constituio, concebida tambm como teoria social. A Constituio Dirigente busca racionalizar a poltica, incorporando uma dimenso materialmente legitimadora, ao estabelecer um fundamento constitucional para a poltica. O ncleo da idia de Constituio Dirigente a proposta de legitimao material da Constituio pelos fins e tarefas previstos no texto constitucional. Na Constituio Dirigente, verifica-se, nas palavras de Italo Roberto Fuhrmann e Souza (2008, p. 18) que a a Constituio deve deixar de ser apenas o tema da poltica para tornar-se sua premissa fundamental, encarregando-se de conform-la sob pena de prejuzo de sua legitimidade, de modo que o Estado Democrtico de Direito se legitime principalmente por intermdio de suas instncias polticas como um Estado de Justia social. A tese de Canotilho adquire extrema importncia ao trazer para o centro do debate jurdico o sistema da poltica. Neste cenrio, a idia da constituio como totalidade, ressaltando-se seu carter dinmico, que j no mais garante apenas uma ordem esttica, politiza o conceito de Constituio, agora dissociado de sua simples normatividade (BERCOVICI, 2004). Da mesma forma, a constitucionalizao de valores sociais cria uma obrigatoriedade/ vinculao de atuao para o legislador infraconstitucional que j no pode mais exercer sua atividade de forma absolutamente livre e criadora. O conceito de Constituio Dirigente tal como concebido por Canotilho , ainda, um conceito que se desenvolve em um momento histrico em que, segundo Andr Ramos Tavares (2007), era preciso re-moralizar o Direito. De acordo com o autor (2007, p. 338) A insero de valores como a dignidade da pessoa humana e a igualdade apresentara-se como o instrumento capaz de servir a esse objetivo, evitando-se futuras distores como as ocorridas sob o estril positivismo formalista. Com este novo paradigma, majorou-se, portanto, a importncia dos princpios no direito e no prprio corpo da Constituio. A premncia dos princpios se tornou tal que, hodiernamente, no se admite, na maior parte dos

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44 estudos jurdicos, uma arquitetura constitucional que no os contenha, de forma que os mesmos podem ser considerados como o esprito da Constituio ou como seu ncleo de identidade. Da o surgimento de uma corrente doutrinria, no mbito do Direito Constitucional, que compreende a Constituio como um invlucro de valores sociais em sua essncia. Este processo de incorporao de valores direitos sociais, econmicos - no Texto da Constituio globalmente considerado era, tambm, em certa medida, fruto da desconfiana existente no Segundo Ps-guerra em relao ao critrio da maioria que, anos antes, havia sido utilizado como elemento de legitimao do nazi-facismo. De forma a evitar que o passado se repetisse, as Constituies dos Estados de Bem-Estar Social, especialmente as promulgadas na segunda metade do sculo XX, passaram a plasmar em seu prprio Texto o projeto de futuro das sociedades a que se dirigiam. A construo de Constituies Dirigentes encontra-se ligada, assim, defesa da mudana da realidade pelo Direito (BERCOVICI, 2005a). Neste contexto, o conceito de Constituio Dirigente em Canotilho apresenta-se, segundo Rafael Tomaz de Oliveira (2009 p. 05-06), tributrio da chamada revoluo copernicana pela qual passou o Direito Constitucional e todo Direito Pblico no segundo psguerra. A idia de revoluo copernicana do Direito Pblico constituda por Jorge Miranda, tendo em vista a passagem de uma fase em que as normas constitucionais dependiam da interposito legislatori a uma fase em que se aplicam (ou so suscetveis de aplicar) diretamente nas situaes da vida. Representa esta idia um rompimento com o pensamento positivista a partir da construo de um novo modelo metodolgico representado pelo advento das noes de Constituio dirigente, Estado Democrtico de Direito, fora normativa da Constituio, etc. Como Coprnico, os juristas passaram a entender (ou deveriam passar a entender) que no em torno da legislao que deve girar toda estrutura legitimadora do Estado, mas sim em torno da Constituio. Dessa forma, Constituio dirigente e Estado Democrtico de Direito podem ser apresentados como realidades correlatas, ambos fruto deste movimento que, desde seu nascedouro, se prope a ser uma teoria superadora do positivismo formalista hegemnico at ento. Este movimento se convencionou a chamar neoconstitucionalismo. O Estado de Direito Social - marcado por Constituies de carter Dirigentes - , assim, aperfeioado, na ltima metade do Sculo XX, pela incorporao,

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45 em sua estrutura, do mecanismo democrtico, dando origem ao Estado Democrtico de Direito Social. O Estado Democrtico de Direito o locus privilegiado para o acontecimento da Constituio dirigente. No interior deste novo paradigma, h uma sntese dialtica dos modelos anteriores (Estado liberal Social), visando superao das lacunas neles existentes (OLIVEIRA, 2009, p. 07-08), de modo que ao direito deferido um carter transformador da realidade social atravs dos Direitos Fundamentais e do respeito ao princpio democrtico (OLIVEIRA, 2009, p. 07-08) A evoluo da Teoria do Estado e a consagrao do dirigismo constitucional implicam, por sua vez, pr em relevo o sentido poltico da Constituio. No interior da Constituio dirigente h uma verdadeira invaso do privado pelo pblico, direcionada ao objetivo de construo de uma sociedade justa e solidria. Neste contexto, A poltica econmica do Estado chama para o poder concentrado e organizado da sociedade a tarefa de administrar, induzir e produzir o desenvolvimento em certa direo traada pela comunidade poltica nacional. Nesse caso, a livre concorrncia e a livre iniciativa no so negadas ou anuladas, mas aladas a outro patamar, de grande interpenetrao entre a esfera privada e a esfera pblica, no no sentido ruim do termo, mas no sentido de superao relativa da dicotomia liberal entre o pblico e o privado. A politizao da economia a imposio de condies, metas e aspiraes de uma comunidade poltica determinada a seu Estado, com o fim de superar uma realidade social que rumo que quela que deve ser, representando um grande avano no desenvolvimento da igualdade (CASTRO, 2009, p.565)

1.3. O Estado Social brasileiro, o carter dirigente da Constituio Federal de 1988 e a interveno no e sobre o domnio econmico De acordo com Gilberto Bercovici (2005a, p. 54), o Estado Social europeu, com suas possibilidades de transformao, influenciou a estruturao e atuao do Estado desenvolvimentista latino-americano. Assentando inexistir um conceito universal de Estado Social passvel de ser aplicado independentemente da anlise da realidade histrica de cada pas, o autor

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46 defender que se devem diferenciar os conceitos de Estado Social em sentido estrito e de Estado Social em sentido amplo. Em sentido estrito, o conceito de Estado Social se mistura com o conceito de Estado de Bem-Estar Social que se desenvolveu na Europa, caracterizado por um amplo sistema de seguridade e assistncia. Em sentido lato, podese conceituar Estado Social como aquele que recebe de sua Constituio as ferramentas para se posicionar perante a realidade que o cerca como um Estado nitidamente intervencionista (BERCOVICI, 2005a). Ainda que se reconhea que o Estado brasileiro no se encaixa de forma perfeita no conceito estrito de Estado de Bem-Estar Social desenvolvido na Europa, especialmente nos pases nrdicos2, defende Gilberto Bercovici que no h dvida de que existem, na Constituio brasileira de 1988, instrumentos explcitos de autorizao da interveno estatal no e sobre o Domnio Econmico o que, por conseguinte, permite classific-lo como Estado de Direito Social em uma perspectiva alargada3. Assim, qualquer referncia existncia de um Estado Social no Brasil ao longo deste texto pressupe que se est a adotar a concepo de Estado Social em sentido amplo, ou seja, o Estado Social como sinnimo do Estado intervencionista (BERCOVICI, 2005a, p. 55). No Estado Social, a retomada acerca do conceito de Constituio Dirigente reabre, especialmente nos pases de modernidade tardia, a exemplo do Brasil,

Segundo KUHNLE (2006) as principais caractersticas dos Estados de Bem-Estar Social nrdicos so a seguintes: a) tais pases tm a maior proporo de fora de trabalho empregada nos setores sociais, de sade e educao a saber, 30%; b) um nvel comparativamente alto de confiana entre cidados e governos; c) um nvel avanado de igualdade entre homens e mulheres, resultante, sobretudo, de leis promulgadas desde a dcada de 1970; d) todos os benefcios so essencialmente neutros com relao ao sexo, de modo que as mulheres so tratadas com necessidades e direitos prprios, e no apenas como vivas e mes; e) Os mercados de trabalho nrdicos so caracterizados por altos ndices de ocupao feminina, nveis remuneratrios basicamente iguais para homens e mulheres que exercem a mesma funo, e sistema bem-estruturado de suporte s trabalhadoras-mes; f) A tributao generalizada constitui o principal meio de financiamento do Estado e tem o efeito de redistribuir renda; g) Os benefcios mnimos no so elevados, mas generosos se comparados com aqueles presentes na maioria dos outros pases; h) h uma maior nfase no provimento de servios ao invs da transferncia de renda em comparao com os demais pases europeus.
3

Afirma-se que o Estado brasileiro no pode ser considerado Estado Social em sentido estrito ante a sua

incapacidade de efetivar os valores constitucionalmente assegurados no Projeto de Nao. De acordo com Lnio Luis Streck (sem data, p. 03) evidentemente, a minimizao do Estado em pases que passaram pela etapa do Estado Providncia ou welfare state tem conseqncias absolutamente diversas da minimizao do Estado em pases como o Brasil, onde no houve Estado Social. O Estado interventor-desenvolvimentista-promovedor, que deveria fazer esta funo social, foi, especialmente no Brasil, prdigo (somente) para as elites, enfim, para as camadas mdiosuperiores da sociedade, que se apropriaram/aproveitaram de tudo desse Estado, privatizando-o, dividindo/loteando com o capital internacional os monoplios e os oligoplios da economia e, entre outras coisas, construindo empreendimentos imobilirios com o dinheiro do FTGS dos trabalhadores, fundo esse, que, em 1966, custou a estabilidade no emprego para milhes de trabalhadores brasileiros.

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47 a discusso acerca da existncia de uma teoria universal da Constituio passvel de ser aplicada a qualquer realidade emprica. Questiona-se, assim, se a Teoria da Constituio, inclusive a Teoria da Constituio Dirigente, pode ser aplicada indistintamente a qualquer Estado ou se, ao contrrio, deve ser construda a partir de cada realidade constitucional. Discute-se, ainda, como o Estado, e no simplesmente a Constituio, deve se relacionar com a construo do espao pblico e com a atuao da iniciativa privada. Procurando responder aos problemas formulados, Bercovici defende a impossibilidade de construo de uma nica Teoria da Constituio aplicvel indistintamente a qualquer Estado. Em colquio realizado em 2001, na Fazenda Cain, e publicado em livro intitulado Canotilho e a Constituio Dirigente, organizado por Jacinto Nelson de Miranda Coutinho, Bercovici (2005b, p. 77) seu entendimento no sentido de que h problemas comuns na questo da democracia, dos direitos fundamentais, das garantias, mas acho que no seria, talvez, possvel uma Teoria da Constituio Geral, enciclopdica, que abarcasse todas as questes. Neste diapaso, defende, utilizando-se de termo formulado por Canotilho, a necessidade de que se desenvolva, em cada realidade estatal, uma teoria da Constituio Constitucionalmente adequada. Em pases de modernizao tardia como o Brasil, o desenvolvimento de uma Teoria da Constituio deveria se pautar, necessariamente, a partir de uma concepo substancial/material do Texto Constitucional que se preocupe em assegurarlhe o certo vis revolucionrio capaz de alterar a realidade social. Nestes Estados, os textos constitucionais funcionam como instrumentos de possibilidade de transformao, de modo que em seus dispositivos podemos encontrar as bases para a elaborao do to necessrio projeto nacional de desenvolvimento, fundamento da retomada da construo da Nao (BERCOVICI, 2003, p. 315) Partindo-se do pressuposto de que a Constituio Brasileira de 1988 apresenta-se tipicamente como uma Constituio Democrtica e Dirigente conceito j explicitado deve-se ento perquirir qual o modelo de Estado que se deve almejar acaso se pretenda efetivar, na prtica, os valores nela plasmados. Trata-se, assim, de debater como o Estado Social e Democrtico brasileiro deve se relacionar com a iniciativa

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48 privada e com a sociedade civil acaso se proponha, de fato, a concretizar os objetivos consagrados no Texto Constitucional de 1988. Bercovici defende que preciso aceitar o carter dirigente da Constituio brasileira de 1988, mas sem que haja nesta aceitao qualquer vinculao falcia de que a Constituio, por si s, resolve todos os problemas do pas. Assim, Para resistir s crticas e s tentativas de enfraquecimento e desfigurao da Constituio de 1988 necessrio sair do instrumentalismo constitucional a que fomos jogados pela adoo exageradamente acrtica da Teoria da Constituio Dirigente, que uma Teoria da Constituio autocentrada em si mesma. Ela uma teoria auto-suficiente da Constituio. Ou seja, criou-se uma Teoria da Constituio to poderosa, que a Constituio, por si s, resolve todos os problemas. O instrumentalismo constitucional , desta forma, favorecido: acredita-se que possvel mudar a sociedade, transformar a realidade apenas com os dispositivos constitucionais. Conseqentemente, o Estado e a poltica so ignorados, deixados de lado. A Teoria da Constituio Dirigente uma Teoria da Constituio sem Teoria do Estado e sem poltica. E justamente por meio da poltica e do Estado que a Constituio vai ser concretizada. (....) necessrio, assim, que os juristas retomem a pesquisa sobre o assunto, voltem a se preocupar com uma Teoria do Estado. Isto se reveste de maior importncia no caso do Estado brasileiro, que, alm de tudo, subdesenvolvido. Conhecer, assim, os obstculos atuao do Estado brasileiro e buscar alternativas para super-los fundamental, em nossa opinio, na sua (re) estruturao para a promoo do desenvolvimento (2005, p. 41).

No h dvidas de que, uma vez consolidado a partir de uma Constituio passvel de ser classificada como Social e dirigente, o atual Estado brasileiro recebeu da CF/88 instrumentos normativos que o permitem intervir no e sobre o domnio econmico, na esteira das Constituies de 1934, 1946 e 1967/69. Entende-se por domnio econmico precisamente o campo da atividade econmica em sentido estrito, rea alheia esfera pblica, de titularidade (domnio) do setor privado (GRAU, 2005, p. 148). De acordo com Eros Roberto Grau (2005, p. 148) o servio pblico est para o setor pblico assim como a atividade econmica est para o setor privado.

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49 Em sua interveno no e sobre o domnio econmico, pode o Estado operar a partir de trs modalidades de interveno: a) interveno por absoro ou participao; b) interveno por direo e c) interveno por induo (GRAU, 2005). Segundo Eros Roberto Grau (2005), quando age por absoro ou participao, o Estado atua no jogo do mercado em perfeita semelhana aos agentes privados. Quando absorve, o Estado assume de forma integral os controles dos meios de produo em determinado setor da atividade econmica em sentido estrito, de modo que exerce sobre esta atividade regime de monoplio. Encontra-se autorizao constitucional para a atuao por absoro no artigo 177 da CF/884. Ao agir por participao, por outro lado, o Estado assume o controle de parcela dos meios de produo e/ou de troca em determinado setor da atividade econmica em sentido estrito; atua em regime de competio com empresas privadas que permanecem a exercitar suas atividades nesse mesmo setor (GRAU, 2005, p. 148). A atuao por participao encontra fundamento no artigo 173 da CF/885. Nas outras hipteses de sua atuao - por direo e induo o Estado j no mais estar agindo no domnio econmico, mas sobre este domnio. Sem nele operar diretamente, seja por absoro, seja por participao, ao intervir sobre o domnio econmico o Estado se preocupar, to-somente, em regular o exerccio da atividade econmica em sentido estrito que continuar, no entanto, a ser inteiramente realizada pela iniciativa privada. Neste contexto,

4 Art. 177. Constituem monoplio da Unio: I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos; II - a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro; III - a importao e exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores; IV - o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de derivados bsicos de petrleo produzidos no Pas, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer origem; V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados; V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados, com exceo dos radioistopos cuja produo, comercializao e utilizao podero ser autorizadas sob regime de permisso, conforme as alneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituio Federal. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 49, de 2006) 5

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

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50 quando o faz por direo, o Estado exerce presso sobre a economia, estabelecendo mecanismos e normas de comportamento compulsrio para os sujeitos da atividade econmica em sentido estrito. Quando o faz por induo, o Estado manipula os instrumentos de interveno em consonncia e na conformidade das leis que regem o funcionamento dos mercados (GRAU, 2005, p.148-149). A perfeita diferenciao entre normas de direo e induo estabelecida por Eros Roberto Grau (2005, p. 149-150) ao afirmar que No caso das normas de interveno por direo, estamos diante de comandos imperativos, dotados de cogncia, impositivos de certos comportamentos a serem necessariamente cumpridos pelos agentes que atuam no campo da atividade econmica em sentido estrito- inclusive pelas prprias empresas estatais que a exploram. Norma tpica de interveno por direo a que instrumenta controle de preos, para tabel-los ou congel-los. No caso das normas de interveno por induo defrontamo-nos com preceitos que, embora prescritivos (denticos), no so dotados da mesma carga de cogncia que afeta as normas de interveno por direo. Trata-se de normas dispositivas. No contudo, no sentido de suprir a vontade de seus destinatrios, porm na dico de Modesto Carvalhosa, no de lev-lo a uma opo econmica de interesse coletivo e social que transcende os limites do querer individual. Nelas, a sano, tradicionalmente manifestada como comando, substituda pelo expediente do convite ou como averba Washington Peluso Albino de Souza de incitaes, dos estmulos, dos incentivos, de toda ordem, oferecidos, pela lei, a quem participe de determinada atividade de interesse geral e patrocinada, ou no, pelo Estado. No mesmo sentido, Luis Eduardo Schoueri (2005, p. 44) adverte que a induo longe de afastar o mercado, o pressupe, j que se vale de meios de convencimento cujo efeito se d num cenrio em que o destinatrio da norma pode decidir pela convenincia ou no do ato visado. Ao tratar das normas de induo objeto deste trabalho Eros Grau (2005) salienta que o convite formulado pelo Estado adoo de certos comportamentos pelo particular pode se efetivar tanto pela formulao de normas de incentivo (e aqui adquirem relevncia os incentivos fiscais), quanto pela construo de normas de agravamento de condutas. Assim, assenta o autor (2005, p. 150) que nem sempre a induo manifesta-se em termos positivos. Tambm h norma de interveno por induo quando o Estado,

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51 v.g, onera por imposto elevado o exerccio de determinado comportamento, tal como no caso de importao de certos bens. A induo, ento, negativa. A norma no probe a importao desses bens, mas a onera de tal sorte que ela se torna economicamente proibitiva.

Ao lhe ser permitido, no seio do Estado Social, intervir sobre o domnio econmico atravs de induo, o Estado brasileiro passa a utilizar este mecanismo como instrumento de efetivao de seus objetivos constitucionais, uma vez que, conforme j defendido, no Estado Social, a constituio econmica e dentro dela, os instrumentos de interveno estatal encontra-se politizada pelos objetivos a serem alcanados pelo projeto de Nao insculpido em seu texto, de modo que a constituio econmica e a constituio social encontram-se absolutamente imbrincadas. Dentre os objetivos erigidos pelo texto da Constituio Federal de 1988, encontra-se a busca pela reduo das desigualdades regionais, nos termos do art.3, inciso III, da Constituio Federal de 1988.

1.4

A Constituio Econmica Dirigente de 1988 e o objetivo da reduo de

desigualdades regionais. A reduo das desigualdades regionais foi positivada, pela Constituio brasileira de 1988, como norma principiolgica no mbito do artigo 3 da CF/88, passando a integrar o regime jurdico-econmico nacional de uma Constituio Dirigente que estabelece um projeto de futuro para a Nao. A importncia da insero do objetivo da reduo de desigualdades regionais no artigo acima mencionado ainda maior quando se verifica, conforme ressalta Udi Lammgo Bulos (2009, p. 422) que o art. 3 da Carta de 1988 originalssimo, no mantm correspondncia com nenhum outro preceito de nossas constituies anteriores e tem por objetivo consagrar objetivos, tarefas, metas a serem observadas como categorias fundamentais (2009, p. 422) que promanam de uma enunciao de princpios existentes ao longo de todo o Texto. A previso da reduo das desigualdades regionais no artigo 3 da CF/88 significa, inquestionavelmente, a aceitao, pelo sistema constitucional em vigor, de que

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52 a busca por uma sociedade livre, justa e solidria encontra-se intrinsecamente vinculada conquista do desenvolvimento nacional e da reduo do desnivelamento scioeconmico existente entre as regies do pas. Por sua vez, como esclarece Lus Roberto Barroso (2005, p. 01), a idia de constitucionalizao do Direito, tpica do cenrio neoconstitucionalista do Estado Democrtico, est associada a um efeito expansivo das normas constitucionais, cujo contedo material e axiolgico se irradia, com fora normativa, por todo o sistema jurdico. Os valores, os fins pblicos e os comportamentos contemplados nos princpios e regras da Constituio passam a condicionar a validade e o sentido de todas as normas do direito infraconstitucional. Nesse ambiente, a Constituio passa a ser no apenas um sistema em si com a sua ordem, unidade e harmonia mas tambm um modo de olhar e interpretar todos os demais ramos do Direito. Este fenmeno, identificado por alguns autores como filtragem constitucional, consiste em assentar, nas palavras de Lus Roberto Barroso (2005, p. 01) que toda a ordem jurdica deve ser lida e apreendida sob a lente da Constituio, de modo a realizar os valores nela consagrados. Como antes j assinalado, a constitucionalizao do direito infraconstitucional no tem como sua principal marca a incluso na Lei Maior de normas prprias de outros domnios, mas, sobretudo, a reinterpretao de seus institutos sob uma tica constitucional.

Inserida neste cenrio, a Constituio no pode mais ser considerada tosomente o documento para organizar o Estado, mas, sim, a prpria explicitao do contrato social (a Constituio, portanto, constitui) e o espao de mediao tico poltica da sociedade (regulao social), (....) necessrio ter claro que o cumprimento do texto constitucional condio de possibilidade para a implantao das promessas da modernidade, em um pas em que a modernidade (ainda) tardia e arcaica (STRECK, 2009, p. 08).

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53 Sob a tica do Estado Democrtico de Direito - que constitui, inclusive, um plus em relao ao Estado Social - deve-se, portanto, operacionalizar uma filtragem em relao ao antigo modelo liberal, individualista e normativista at ento vigente, capaz, por conseguinte, de utilizar o Direito como instrumento de transformao social. necessrio manter a devida resistncia constitucional, entendida como o movimento de resgate dos valores previstos no texto da Constituio e de defesa deste texto como expresso de um projeto de superao da realidade (STRECK, 2009). No h, pois, como questionar que cabe ao Estado, ao utilizar os instrumentos de interveno no e sobre o domnio econmico que lhe so previstos na Constituio, vincul-los plena concretizao dos objetivos elegidos pelo texto Constitucional quando da edificao do projeto de Nao que se pretende construir. Dentre os objetivos plasmados no texto dirigente da Constituio Federal de 1988, adquire especial importncia para esta dissertao o disposto no artigo 3, incisos II e III, da CF/88, que, a partir de uma interpretao conjunta, impe ao Estado o dever de buscar de forma incessante a promoo do desenvolvimento nacional, de modo a diminuir as desigualdades regionais. No h dvida alguma de que a desigualdade regional um problema latente na estrutura do Estado brasileiro e que precisa ser analisado, combatido e superado. Em trabalho desenvolvido no IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada no ano de 1997, Texto para Discusso n 466, os pesquisadores Lena Lavinas, Eduardo Henrique e Marcelo Rubens do Amaral (1997, p. 01) demonstraram que Os anos 90 apontam contratendncia de recrudescimento das desigualdades de renda entre os estados brasileiros, coincidente com o movimento de abertura da economia brasileira, a maior retrao do Estado, no apenas na rea dos investimentos pblicos, mas tambm e, sobretudo, na da regulao econmica, a profunda e abrangente reestruturao produtiva em curso e o aumento da concorrncia entre estados e regies na disputa pelo investimento privado.

A existncia de inmeras desigualdades entre as cinco regies que

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54 compem o Pas tambm demonstrada, em estudo mais recente, por Hlder Carlos de Oliveira (2005) a partir da adoo de trs critrios: a) a comparao da renda per capita dos municpios que compem o Estado brasileiro; b) o IDH ndice de Desenvolvimento Humano - dos Estados da Federao entre 1991 e 2000; c) a distribuio espacial das empresas no pas, adotando-se, como metodologia, a classificao empresarial desenvolvida por Mauro Borges Lemos
6

que as diferencia a

partir do grau de desenvolvimento tecnolgico que adotam e de sua capacidade de exportar os produtos que produzem. No que concerne a comparao da renda per capita dos habitantes dos diversos municpios brasileiros, o autor (2005, p. 13) demonstra, com base no mapa de n 1, abaixo reproduzido, que O municpio de Niteri (RJ) detm a maior renda per capita anual, estimada em R$ 954,65 seguido dos municpios de Florianpolis (SC), Vitria (ES) e Porto Alegre (RS) com renda per capita anual de R$ 834,00; R$ 809,18 e R$ 762,05 respectivamente2. A mdia da renda per capita dos cinco municpios mais ricos do pas todos situados nas regies Sul/Sudeste quase vinte e quatro vezes maior que aquele registrado nos dez municpios mais pobres da Federao situados nas regies Norte/Nordeste - , a saber, So Francisco de Assis do Piau (PI), Manari (PE), Santana do Maranho (MA), Curral de Cima (PB), Campo Alegre do Fidalgo (PI), Floresta do Piau (PI), Massap do Piau (PI), Betnia do Piau (PI), Jordo (AC) e Guaribas (PI), (calculado em R$ 34,51).

Lemos, M. B., Moro, S., Domingues, E. P., e Ruiz, R. M. "A Organizao Territorial da Indstria no Brasil", In De Negri, J. A. e Salermo, M. (eds.). Inovao, Padres Tecnolgicos e Desempenho das Firmas Industriais Brasileiras. Rio de Janeiro: IPEA. 2005, p. 334.

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55 FIGURA 1 Renda per capita por Municpio, 2000

Fonte: Elaborao de Hlder Carlos de Oliveira, no mestrado do Centro de Desenvolvimento e Planejamento da Faculdade de Cincias Econmicas da UFMG a partir dos dados do IPEA (Ipeadata).

Ao formular suas concluses acerca dos nmeros acima mencionados, o autor (2005, p. 14) assevera que Ao conjunto dos dois padres de renda per capita mais elevados, corresponde uma populao de 76,8 milhes de habitantes. Recebendo uma renda mdia per capita inferior a R$ 3.442,32/ano, encontram-se 97,5 milhes de brasileiros, na sua grande maioria habitantes das regies Norte/Nordeste. O diferencial de renda entre Guaribas (PI), o municpio mais pobre do pas, e Niteri (RJ) o mais rico 33,7 vezes.

Constata-se, desta forma, a enorme discrepncia existente entre a renda per capita dos municpios situados nas regies norte e nordeste, quase todos na faixa dos R$ 28,38 a R$ 75,96 anuais, e a renda per capita dos municpios situados nas regies Sul e Sudeste do pas, em geral acima dos R$ 380,00. Da mesma forma, Hlder Carlos de Oliveira (2005) evidencia, utilizandose do IDH (ndice de Desenvolvimento Humano) dos Estados da federao entre os

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56 anos de 1991 e 2000, apresentado na tabela abaixo, que, embora tenha havido uma ligeira melhoria no nvel de renda e longevidade da populao brasileira em geral, os Estados do Norte e do Nordeste ainda se encontram em situao muito inferior aos Estados do Sudeste e do Sul no que concerne a estes ndices e, especialmente, no que se refere ao percentual de populao escolarizada. TABELA 1 Dimenses do ndice de Desenvolvimento Humano por estados, 1991/2000. Educao Longevidade Renda

Acre Amap Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau

0,623 0,757 0,756 0,881 0,707 0,813 0,71 0,815

0,645 0,694 0,667 0,711 0,644 0,692 0,64 0,725

0,603 0,64 0,649 0,666 0,64 0,634

0,599 0,629 0,622 0,683 0,696 0,682 0,58 0,633

0,724 0,833 0,751 0,865 0,665 0,826 0,535 0,703 0,615 0,785 0,604 0,772 0,572 0,738 ,575 0,737

0,635 0,688 0,628 0,691 0,589 0,671 0,552 0,646 0,582 0,659 0,613 0,713 0,551 0,612 0,565 0,636 0,617 0,705 0,595 0,653 0,591 0,7

0,556 0,598 0,572 0,62 0,563 0,616 0,505 0,558 0,543 0,609 0,599 0,643 0,518 0,584 0,579 0,636

0,644 0,768 0,585 0,73

Rio Grande do Norte 0,642 0,779

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57 Sergipe Distrito Federal Gois Mato Grosso 0,63 0,771 0,58 0,651 0,582 0,624 0,801 0,842 0,667 0,717 0,661 0,718 0,675 0,718 0,653 0,719 0,652 0,711 0,731 0,779 0,766 0,79 0,678 0,736 0,702 0,754 0,682 0,750

0,864 0,935 0,765 0,866 0,741 0,86

0,731 0,756 0,668 0,745 0,654 0,74 0,699 0,751 0,653 0,721 0,689 0,759 0,69 0,73 0,74 0,77

Mato Grosso do Sul 0,773 0,864 Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina 0,763 0,855 0,751 0,85 0,837 0,902 0,837 0,901 0,778 0,879 0,827 0,904 0,808 0,906

0,678 0,747 0,729 0,785 0,753 0,811

Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano do Brasil, 2000. Tabela extrada da dissertao de mestrado de Hlder de Oliveira (2005) Por fim, o autor adota a distribuio espacial de empresas no Pas como um critrio de demonstrao das desigualdades regionais existentes. Para este propsito, subdivide as empresas em atuao em trs tipos, adotando, como parmetro, a classificao construda por Mauro Borges Lemos, em trabalho desenvolvido no ano de 2005 pelo IPEA7. A partir desta classificao, as empresas podem ser agrupadas em trs segmentos: 1) empresas tipo-A seriam aquelas que inovam e diferenciam seus produtos; 2) por empresas tipo-B entendem-se aquelas que se especializam em comercializar produtos padronizados; 3) por fim, classificam-se como empresas tipo-C aquelas que no diferenciam seus produtos, no os exportam e apresentam, em geral, baixa produtividade (OLIVEIRA, 2005).
7

Lemos, M. B., Moro, S., Domingues, E. P., e Ruiz, R. M. "A Organizao Territorial da Indstria no Brasil", In De Negri, J. A. e Salermo, M. (eds.). Inovao, Padres Tecnolgicos e Desempenho das Firmas Industriais Brasileiras. Rio de Janeiro: IPEA. 2005, p. 334.

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58 A diminuio das desigualdades regionais requer a instalao preferencial de empresas tipo-A nas regies menos desenvolvidas, porquanto capazes de, com seu dinamismo, funcionar como fator de atrao de novos empreendimentos e proporcionar mobilidade na dinmica regional. No entanto, Hlder de Carlos Oliveira (2005) evidencia que no esta a realidade que se constata na prtica. Adotando como base para suas concluses a tabela de n 02, abaixo apresentada, o autor conclui que Dos 465 municpios onde esto presentes as empresas do tipo A, apenas cinco so municpios da regio Norte e 41 so municpios da regio Nordeste, o que representa somente 1,08% e 8,82% dos municpios brasileiros com empresas desse tipo. A regio Sudeste a que apresenta o maior nmero de municpios com empresas que inovam e diferenciam produtos. Nessa regio encontram-se 50,32% dos municpios que possuem empresas do tipo A, sendo que o estado de So Paulo concentra 29,03% dos 16 municpios brasileiros onde esto presentes as empresas com essas caractersticas. O Sul do pas aparece como a segunda regio com maior nmero de municpios com presena de empresas inovadoras e que diferenciam produtos. Existem, nos estados da regio Sul, 122 municpios onde esto instaladas as empresas tipo A, representando 26,23% dos municpios que dispem de tais empresas. Dessa forma, as regies Sul-Sudeste concentram 76,55% dos municpios brasileiros onde esto inseridas as empresas que inovam e diferenciam produtos.

TABELA 2 Quociente entre renda per capita presena/ausncia da indstria por estado Empresas que inovam e diferenciam produtos (A) Empresas especializadas em produtos padronizados (B) Acre Amap Amazonas 3.07 2.23 0.62 2.78 Empresas que no diferenciam produto e tm produtividade menor (C) 2.20 1.91 2.89 1.73 1.02 2.90

Todas

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59 Par Rondnia Roraima Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Distrito Federal Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul Tocantins Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina Brasil 2.40 1.05 -3.29 2.68 2.97 2.97 2.92 2.27 2.83 2.67 3.59 -1.69 1.47 1.65 -1.52 1.90 1.93 1.64 1.92 1.74 1.48 2.38 1.96 1.46 1.60 2.84 2.45 2.60 2.62 2.64 2.40 2.59 2.54 2.45 -1.64 1.59 1.40 2.14 1.50 1.95 1.71 1.75 1.84 1.76 1.32 2.62 2.04 1.45 2.49 2.51 2.55 2.64 2.56 2.59 2.29 0.47 2.61 2.25 -1.75 1.44 1.53 2.36 1.62 2.17 1.79 2.15 1.94 1.80 1.55 2.82 1.90 1.19 1.45 2.71 2.47 2.61 2.53 2.60 2.13 1.54 2.46 2.53 -1.66 1.41 1.44 1.86 1.35 1.88 1.78 1.68 1.77 1.66 1.41 2.60

Fonte: Lemos, M. B., Moro, S., Domingues, E. P., e Ruiz, R. M. . M. "A Organizao Territorial da Indstria no Brasil", In De Negri, J. A. e Salermo, M. (eds.). Inovao,

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60 Padres Tecnolgicos e Desempenho das Firmas Industriais Brasileiras. Rio de Janeiro: IPEA. 2005. Pgina 337. Tabela extrada da dissertao de mestrado de Hlder de Oliveira (2005).

Ainda no que concerne instalao espacial de empresas inovadoras sob o ponto de vista tecnolgico, o autor correlaciona a opo destas empresas pelos municpios situados nas regies sudeste e sul com o alto capital humano destas regies, medido a partir do grau de escolaridade de seus habitantes, bem como ao seu nvel de renda per capita mdia (OLIVEIRA, 2005). Adotando os dados abaixo apresentados, afirma que na localidade com presena de empresas inovadoras e que diferenciam produtos observa-se um indicador mdio de 13,74% de pessoas com educao superior e 90,87% de domiclios com rede de esgoto. Esses indicadores decrescem para 4,06% e 61,66%, respectivamente, no espao onde no se encontram empresas que inovam e diferenciam sua produo (OLIVEIRA, 2005, p.23).

TABELA 3 Caractersticas espaciais da ocorrncia de unidades locais por tipo de empresas - Brasil Muni- Educao Rede de cpios Superior Esgoto (% dom) Presena de firmas que inovam e diferenciam produtos (A) Ausncia de firmas que inovam e diferenciam produtos (A) Presena de firmas especializadas em pro-dutos padronizados (B) Renda (R$ mil) Populao Renda per capita (R$)

465

13,74

90,87

35.635.937

84.945.501

419,52

5.042

4,21

63,38

14.927.138

84.853.669

175,92

1.561

11,51

85,74

43.852.651

121.242.139 361,69

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61 Ausncia de firmas especializadas em produtos padronizados (B) Presena de firmas que no diferenciam produto e tm produtividade menor (C) Ausncia de firmas que no diferenciam produto e tm produtividade menor (C)

3.946

2,87

55,68

6.710.424

48.557.031

138,2

2.100

10,99

84,3

45.892.345

131.977.719 347,73

3.407

2,31

52,16

4.670.730

37.821.451

123,49

Fonte: Lemos, M. B., Moro, S., Domingues, E. P., e Ruiz, R. M. "A Organizao Territorial da Indstria no Brasil", In De Negri, J. A. e Salermo, M. (eds.). Inovao, Padres Tecnolgicos e Desempenho das Firmas Industriais Brasileiras. Rio de Janeiro: IPEA. 2005. pgina 334. Tabela extrada da dissertao de mestrado de Hlder Oliveira (2005).

No mesmo sentido, estudo recente realizado pelo IBGE (2007) referente ao Produto Interno Bruto dos municpios brasileiros no perodo de 2002 a 2005 a partir das contas nacionais e regionais constata que dos cinco municpios mais desenvolvidos do Pas, quatro situam-se na Regio Sudeste, ao passo que os cinco municpios com menor grau de desenvolvimento a partir do PIB encontram-se todos localizados na regio nordeste. Neste estudo, concluiu o IBGE que: De modo geral, no ocorreu alterao entre os maiores municpios na srie. Em 2002, os maiores municpios eram: So Paulo (So Paulo), Rio de Janeiro (Rio de Janeiro), Braslia (Distrito Federal) e Belo Horizonte (Minas Gerais). Essas posies permaneceram praticamente inalteradas, ocorrendo ganho de posio do Municpio de Curitiba (Paran). O ganho de participao desse municpio deveu-se principalmente aos setores da indstria de transformao e comrcio. As posies ocupadas pelos cinco maiores municpios em 2005 so as mesmas ocupadas nos anos 2003 e 2004. O Grfico 5 destaca os cinco municpios responsveis por 25% do PIB em 2005 e apresenta a evoluo da participao percentual em relao ao Pas na srie 2002 a 2005. Os cinco Municpios de menor PIB em 2005 foram: Olho Dgua do Piau (Piau), So Luis do Piau (Piau), Quixab (Paraba), So Miguel da Baixa Grande (Piau) e Santo Antnio dos Milagres (Piau), em ordem

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62 decrescente. A agregao do PIB destes municpios representava aproximadamente 0,001% do total do Pas. Na Regio Norte, os 30 municpios de menor PIB estavam localizados no Estado do Tocantins, exceo feita ao Municpio de So Joo da Ponta, localizado no Estado do Par; na Regio Nordeste, os menores 30 municpios em relao ao PIB localizavam-se nos Estados do Piau e da Paraba; na Regio Sudeste, no Estado de Minas Gerais, exceo feita ao Municpio de Pracinha localizado no Estado de So Paulo. Todos os estados da Regio Sul tiveram municpios entre os 30 de menor PIB, e, na Regio CentroOeste, somente o Estado do Mato Grosso do Sul no apresentou nenhum municpio entre os 30 menores (IBGE, 2007, p. 10).

As graves distores entre as regies brasileiras so tambm evidenciadas pela anlise de indicadores sociais e no econmicos. De acordo com Ana Carolina da Cruz Lima (2008), no que concerne taxa de mortalidade infantil constatase que os percentuais das regies norte (25,6%) e nordeste (33,9%) so ainda superiores mdia nacional (22,5%), conforme evidencia o grfico abaixo apresentado, por ela construdo. TABELA 4 Brasil - Taxa de mortalidade infantil por Grandes Regies e Estados selecionados

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 2000 NORDESTE 74,3 71,2 68,4 65,9 63,8 62 60,4 58,3 53,5 41,4 58

2003 2004 Variao (%) 35,5 33,9 47,1 37,6 37,6 -54,4 -51,1 -53,3 -51,7

Alagoas Paraba Pernambuco Maranho

96,3 92,4 88,7 85,3 82,1 79,1 76,5 74,1 68,2 80,5 76,4 73,1 70,6 68,6 67,1 77,9 74,5 71,5 69,1

66 65,2 61,4 45,2 59 44,6

67 65,3 63,9 62,7

73,8 70,7 68,1

66 64,3 62,9 61,8 60,9 55,7 42,5

- 35,2 35,1

-52,3 -52,3

73,6 70,1 67,3 65,2 63,5 62,1 61,1 60,4 49,7 41,5 Rio Grande do Norte

Sergipe Bahia Piau

68,7 65,6 62,8 60,5 58,5 56,8 55,3 54,1 46,6 62,7 59,9 57,6 55,7 54,1 52,8 51,8

39

34,3 30,3

-50,1 -51,7

51 46,3 37,4

62,6 60,1

58 56,3 54,8 53,7 52,7 51,9 46, 4

37

30

-52,1

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63 Cear NORTE CENTROOESTE SUL SUDESTE BRASIL

69,9 66,8 64,1 61,9 60,1 58,5 57,3 56,3 53,3 37,2 44,6 42,3 40,4 38,9 37,7 36,8 36,1 36 34,6 28,7 21 _ 29,4 26,2 25,6 18,7 18,7 -57,9 -42,6 -40,1

31,2 29,7 28,6 27,6 26,9 26,3 25,8 27,1 25,6

27,4 25,9 24,9 24,1 23,5 23,1 22,8 33,6 31,6 49,4

24 18,7

17 18

15,8

15

-45,3 -55,7 -54,5

30 28,6 27,5 26,6 25,8 26,1 22,1 41 39,4

15,6 14,9 23,6 22,5

47 44,8 42,8

38 37,4 33,1 26,8

No mesmo contexto, afirma a autora que (2008, p. 34) os cidados dos sudeste e sul so os mais beneficiados com instalao adequada de esgotos em suas residncias, com percentuais superiores mdia nacional (67%), respectivamente, 85% e 75%. (...) Alagoas ocupa a ltima posio desde 1990, com apenas 28% de seus cidados morando em domiclios com instalaes adequadas de esgoto em 2005. Diante das graves distores acima evidenciadas, torna-se cada vez mais importante a retomada do debate acerca dos parmetros de (in) efetividade das atuais polticas de combate ao problema da desigualdade regional existentes no pas que tm por desiderato promover o desenvolvimento nacional e regional erigido como objetivo pela Constituio de 1988.

1.5 O conceito de desenvolvimento e a desigualdade regional: diferenciao entre desenvolvimento regional e modernizao da economia

A previso constitucional de que o Estado Social e Dirigente brasileiro deve intervir no e especialmente sobre o domnio econmico para promover o desenvolvimento nacional e, tambm, diminuir as desigualdades regionais impe que se explicite - como condio para que se discuta a (in) efetividade de qualquer mecanismo que se proponha a minimizar estas desigualdades - o que se entende, nos termos do artigo 3, incisos II e III, da CF/88, por desenvolvimento e, especialmente,

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64 desenvolvimento regional. Trata-se de evidenciar de forma sistemtica quais os resultados que se busca atingir, ao menos teoricamente, quando da efetivao, pelo Estado, de sua possibilidade de intervir sobre o domnio econmico, utilizando-se, no raras vezes, para este desiderato, do instrumento das normas tributrias indutoras concessivas de incentivo fiscal. Defende-se, ao longo desta dissertao, que a Constituio Federal de 1988, ao estabelecer para o Brasil um modelo de Estado federalista cooperativo, economicamente interventor e socialmente redistributivo definiu, de forma vinculativa, o Projeto de desenvolvimento que deve ser implementado no pas. Assim, ao longo deste tpico, de forma a explicitar o que se deve entender por desenvolvimento para fins de reduo de desigualdade regional, discorrese, inicialmente, acerca do conceito de desenvolvimento nacional/regional construdo na obra de Celso Furtado, responsvel, na dcada de 1950, quando da conduo do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste GTDN institudo pelo governo Juscelino Kubitschek por, de forma pioneira no pas, afastar o conceito de desenvolvimento nacional da mera industrializao da economia. Em seguida, a dissertao analisa alguns dispositivos do texto da Constituio, de forma a evidenciar que seu texto tambm fornece os parmetros a partir do qual este conceito deve ser formulado. A construo do conceito de desenvolvimento em Celso Furtado encontra-se intrinsecamente ligada amplitude que se conferiu, no cenrio brasileiro das dcadas de 50 e 60, teoria do subdesenvolvimento da CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina). A concepo cepalina, denominada de

estruturalismo, caracterizou-se fundamentalmente pela defesa do Estado como elemento promotor do desenvolvimento, coordenador do planejamento e responsvel pela conteno da tenso entre a integrao do mercado interno e a internacionalizao dos centros de deciso poltica (BERCOVICI, 2005a). De acordo com Constantino Cronemberger Mendes e Joanlio Rodolpho Teixeira (2004, p. 06) O estruturalismo como sistema analtico concebido originalmente por Ral Prebisch no perodo inicial da CEPAL (Prebisch, 1949 e 1951) tem por base a caracterizao das

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65 economias perifricas (subdesenvolvidas) em contraste com as economias centrais (desenvolvidas). Os aspectos principais (Bielschowsky, 2000) nesse contraste referem-se a: baixa diversidade produtiva; reduzida integrao horizontal e vertical; insuficiente infra-estrutura; especializao em bens primrios; heterogeneidade tecnolgica; oferta ilimitada de mo-de-obra desqualificada e estrutura institucional incompatvel com a acumulao de capital e progresso tcnico. A partir dessa contextualizao realiza-se a anlise da forma de insero das economias subdesenvolvidas no ambiente internacional e as condies para a superao das situaes adversas das economias perifricas por meio de um processo de industrializao conduzido por um planejamento estratgico, tendo o Estado como agente principal.

Segundo os autores (2004, p. 06), as principais contribuies de Furtado abordagem estruturalista so consideradas em trs aspectos principais: a incluso da dimenso histrica brasileira; a anlise das relaes entre crescimento e distribuio de renda e a nfase do sistema cultural como caracterstica especfica do subdesenvolvimento das economias perifricas.

Inserido no contexto do entendimento da CEPAL, a obra de Celso Furtado evidencia uma inquestionvel preocupao em construir um projeto de desenvolvimento que possa ser aplicado especificamente realidade brasileira. Defende o autor que a concretizao do desenvolvimento que se almeja concretizar no Brasil no se efetivar pelo prprio curso da Histria, mas apenas atravs da consecuo prtica de reformas polticas de base capazes de alterar a relao entre os centros de deciso de poder e propensas a repensar o binmio provocado pela internacionalizao da economia frente concentrao de renda no pas. Com efeito, o debate acerca do conceito de desenvolvimento no Brasil requer que se conceda especial tipicidade do Estado brasileiro e a necessidade de que este Estado, porquanto absolutamente diferente das economias europias, construa um caminho prprio em direo situao de desenvolvimento que se deseja atingir. Furtado se preocupa, assim, em evidenciar que, no Brasil, a problemtica do desenvolvimento ampliada pelo conceito de subdesenvolvimento, entendido como espao e temporalidade prprios das naes da periferia do mundo, fugindo a qualquer noo fsica ou linear da histria (GUIMARES, 2000, p. 20).

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66 Em discurso proferido na Universidade Federal do Rio de Janeiro, em 2002, em solenidade de recebimento do ttulo de Doutor Honoris Causa, Celso Furtado afirmou que o subdesenvolvimento um processo histrico autnomo. No uma etapa pela qual passaram as economias que j alcanaram grau superior de desenvolvimento. uma forma perversa de crescimento. A conscincia desta especificidade que distancia as economias subdesenvolvidas do modelo de desenvolvimento europeu que permitir a Celso Furtado, ao longo de sua obra, conceder um importante papel, no Brasil, figura do Estado. De acordo com Juarez Guimares (2000, p. 21) em Furtado, o diagnstico das imperfeies do livre funcionamento do mercado radicalizado para a indicao de distores estruturais na periferia do capitalismo e, neste contexto, o planejamento e a interveno estatal, de remdios anticclicos, ganham uma importncia vital para a prpria definio do dinamismo econmico.

O Estado assume, assim, papel de centralidade. Incumbe-lhe, com sua racionalidade, planejar e conduzir o projeto nacional de desenvolvimento, de modo que as idias de projeto nacional e de Estado encontram-se profundamente ligadas (NABUCO, 2000, p.61) Absolutamente associada ao mundo em que inserida, a obra de Furtado pode ser classificada, de acordo com Vera Cepda (2003), em trs momentos distintos: a fase otimista, o pessimismo espantado e a crtica renitente. Na primeira fase, caracterizada como otimista, encontram-se as obras redigidas at o golpe militar de 1964, marcadas, inexoravelmente, pelo sentimento de esperana, que partia do reconhecimento claro dos limites impostos pela herana colonial ao pleno desenvolvimento nacional, mas que enxergava nos anos 50/60 uma fissura estrutural capaz de permitir o salto para a modernizao (CEPDA, 2003 p. 2). Encontra-se, neste perodo, constante meno questo central que conduziu o debate acerca do desenvolvimento nacional nas dcadas de 40 e 50, qual seja a eleio da industrializao, aqui inserida dentro da estrutura do Estado, como elemento propulsor do desenvolvimento nacional (e regional) desejado. Especialmente a partir da dcada de 30, constata-se o surgimento, na estrutura governamental getulista, de um arranjo

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67 institucional que legitima a tese de que preciso industrializar o pas. A criao da CEPAL vem, por fim, funcionar como o corpo terico que legitima o projeto industrial. Na obra de Furtado, a opo da industrializao se exterioriza na correlao existente entre fora poltica e fora econmica (CEPNDA, 2003). De acordo com Vera Cepnda (2003, p. 3), na concepo furtadiana, um Estado fraco seria sinnimo de economia fraca e uma economia fraca impediria a constituio de um Estado forte, ou, para Furtado, sequer, autnomo. A opo pela industrializao como mecanismo de desenvolvimento legitima-se, em toda a obra de Furtado nesta primeira fase, to-somente enquanto necessariamente atrelada atuao estatal, na medida em que incumbe ao Estado decidir os rumos do processo de industrializao, eliminando e contornando as tenses a ele inerentes. Ademais, a utilizao da industrializao como mecanismo de obteno do desenvolvimento no se constri simplesmente a partir da idia de modernizao ou crescimento econmico. Ao contrrio, a industrializao sempre louvada em razo de sua aptido para propiciar a redistribuio de riqueza no Estado capitalista, de modo que o foco do sistema deve estar no na acumulao de riquezas, mas na distribuio da riqueza produzida. Assim, s h que se falar em efetivo desenvolvimento nacional e, por conseguinte, regional, se a riqueza produzida no pas significar a existncia de ganhos efetivos para as classes trabalhadoras enquanto participantes do processo. O Estado deve promover o desenvolvimento econmico, apoiando as fraes mais avanadas do capitalismo nacional, contrariando foras externas e fraes das classes proprietrias no identificadas com os objetivos do desenvolvimento mais amplo de todas as camadas sociais (NABUCO, 2000, p. 62). Ocorre que a estes momentos ou possibilidade de atuao positiva do Estado, no entanto, contrapem-se inmeros outros, que apontam para profundas dificuldades nas relaes entre a construo do projeto nacional e a implementao de polticas estatais. (NABUCO, 2000, p. 63). Por esta razo, a partir da dcada de 60, a obra de Furtado comea a refletir a concepo de que a efetivao do desenvolvimento no Brasil requereria como pr-condio a busca por uma homogeneizao da sociedade, ou seja, a busca por uma ampliao de direitos nos pases subdesenvolvidos, especialmente em relao quela parcela da sociedade que continuava alijada dos benefcios do desenvolvimento (NABUCO, 2000).

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68 Com efeito, a atuao do Estado nos pases capitalistas subdesenvolvidos bem mais complexa que nos demais pases de tradio capitalistas, uma vez que, nos primeiros, a busca pelo desenvolvimento no pode caminhar dissociada da efetivao de reformas de base (agrria, poltica, tributria). O capitalismo provoca um desenvolvimento desigual entre os seus atores, em especial no que concerne diviso do progresso tcnico, cabendo ao Estado, portanto, contornar a ausncia, no Brasil, tanto da falta de autonomia da nossa burguesia para promover o desenvolvimento sustentado do mercado interno, quanto a nossa heterogeneidade social e a ausncia de uma ordem interna validamente democrtica (TAVARES, 2000, p. 131). Percebe-se, assim, que a industrializao aclamada em decorrncia de sua aptido para transformar as estruturas do Estado na busca pela melhoria de vida de todas as camadas sociais. No se olvida, no entanto, que o processo de industrializao possui, em sua essncia, a aptido de gerar conflitos, normalmente exteriorizados pela dialtica desenvolvimento/estagnao, representativa da contraposio entre as classes

progressistas e conservadoras. Neste cenrio, a atuao do Estado que promove o desenvolvimento impe, ainda, a opo por um Estado conservador e, em essncia, nacionalista. Nos pases subdesenvolvidos, este Estado integrador se faz ainda mais necessrio, tendo em vista a fraqueza da classe dirigente em formular e promover um projeto de desenvolvimento nacional. Da mesma forma, a classe trabalhadora do setor industrial, por ser numericamente desimportante, desenvolveu de maneira insuficiente sua conscincia de classe, enquanto os camponeses vivem de sua condio de massa. Com esta estrutura social, os automatismos do mercado no promovem a integrao. Sero as polticas econmicas reformistas que podero promov-la, criando as condies para o surgimento do verdadeiro empresariado, vencendo a estagnao (NABUCO, 2000, p. 65) Na obra de Celso Furtado, a industrializao planejada pelo Estado deveria permitir, paulatinamente, a reforma das estruturas sociais e polticas, a partir de uma presso da opinio pblica sobre as rgidas estruturas do Estado antes agrrio. Assim, a superao do subdesenvolvimento passaria por mudanas sociais e polticas radicais, derrubando em sua passagem todos os grupos de poder anacrnicos, regionais e latifundirios que se mantiveram no arco de alianas forjados no ps-64 (CEPNDA, 2003, p. 07). a configurao de uma vontade nacional em torno de um

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69 projeto de desenvolvimento democrtico de nao que deve abrir as portas para a mudana. As concepes de Furtado, no entanto, foram subitamente

testadas/questionadas com o advento do Regime Militar. A segunda fase da obra de Furtado, classificada por Vera Cepnda (2003) como a fase do pessimismo espantado, inicia-se com sua cassao poltica e vai at os anos 70. Neste momento, o autor ter que lidar com o fato de que suas previses anteriores ao golpe no se concretizaram na prtica. Antes do golpe militar, Furtado defendia que, dentre as opes possveis de evoluo da sociedade brasileira, dever-se-ia priorizar a reforma das estruturas de base a partir da construo de um projeto de desenvolvimento nacional. No entanto, o que se viu ao longo do perodo militar foi que, ao menos economicamente, o pas cresceu. Para Juarez Guimares (2000, p. 27), em sua exaltao da necessria autonomia de um projeto de desenvolvimento, Furtado no percebeu as dinmicas inovadoras do capitalismo e as possibilidades de uma industrializao intensiva via associao com o capital estrangeiro. Em sua nfase no dualismo das estruturas, considerado entrave a uma dinmica sustentada de crescimento, ignorou as possibilidades de uma acumulao capitalista que se nutria da combinao perversa das desigualdades. Nas palavras de Vera Cepnda (2003, p. 2) O sentimento de derrota nasce da constatao de que venceu a pior alternativa histrica desenhada no incio dos anos 60 - um regime poltico fechado. Mais adiante, este sabor amargo vai ser ainda mais acentuado pela rachadura aberta na teoria formulada por Furtado na vspera do golpe, de que regimes fechados levariam inevitavelmente ao estrangulamento econmico. Este diagnstico no ocorreu como o previsto e, anos mais tarde, Furtado rev suas posies, introduzindo o conceito de modernizao do subdesenvolvimento. A fase inicial, marcada pela anlise do processo de industrializao sob uma perspectiva interna, passa a ser revista. Furtado centra-se, ento, em desenvolver, na terceira fase de sua obra a crtica renitente - o conceito de modernizao do subdesenvolvimento. Defende, a partir daqui, de forma cada vez mais clara, que a mera industrializao efetivada pelo regime militar fechado, dissociada das reformas de base por ele sustentadas e sempre efetivada margem de um projeto nacional de

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70 desenvolvimento, provocou mera modernizao do pas, mas que o subdesenvolvimento permaneceu. Modernizao e desenvolvimento nacional no so, portanto, conceitos semelhantes. Segundo Juarez Guimares (2000, p. 28) o aumento da dependncia com a internacionalizao em massa dos oligoplios internacionais no setor industrial, a concentrao de renda conformando um setor minoritrio, mas dinmico da demanda, e a persistncia da estrutura agrria continuariam a aprofundar uma heterogeneidade estrutural e o afrouxamento dos vnculos de solidariedade histrica do pas. A constatao de que na obra de Celso Furtado a industrializao s se justifica enquanto inserida em um projeto de desenvolvimento nacional dissociado da idia de mera acumulao de riquezas fica evidente no discurso por ele proferido na UFRJ, em 2002, quando do recebimento do ttulo de Doutor Honoris Causa, momento no qual o autor afirmou que Hoje o Brasil tem uma renda dez vezes superior renda da poca em que comecei a refletir sobre o nosso subdesenvolvimento. Nem por isso diminuram as desigualdades sociais; nem por isso fomos bem sucedidos no combate pobreza e misria. Cabe, pois, a pergunta: o Brasil se desenvolveu? A resposta, infelizmente, no. O Brasil cresceu. Modernizou-se. Mas o verdadeiro desenvolvimento s ocorre quando beneficia o conjunto da sociedade, o que no se viu no pas. Com efeito, em crtica modernizao do regime militar, argumenta Furtado que o subdesenvolvimento no pode ser superado pela mera modernizao do pas, pois essa no capaz de romper a assimetria estrutural na capacidade de introduzir e difundir o progresso tcnico entre o centro e a periferia e, no interior desta, entre estruturas econmicas e sociais altamente heterogneas (GUIMARES, 2000, p. 28).

A superao do subdesenvolvimento exigiria, assim, a prpria refundao republicana do Estado brasileiro, fenmeno que, na viso de Juarez Guimares (2000), assenta-se em quatro pilares: a) a rediscusso dos princpios que definem os direitos e deveres dos cidados; b) a reconstruo de um setor pblico, nem

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71 privatista, nem estatista; c) a democratizao da democracia poltica, com a necessria ampliao da cidadania; d) a reviso da relao do pas com o centro capitalista. Com efeito, tanto o Estado quanto a maior participao poltica dos setores populares constituem uma forma superior e inevitvel de organizao das relaes socioeconmicas na sociedade moderna. Apenas a refundao republicana, assentada sobre estes pressupostos, poderia por fim aos problemas profundos que conduziram, com o passar do tempo, construo do subdesenvolvimento nacional. Em texto publicado na Revista de Economia Poltica n 20 vol. 04, outubro/dezembro de 2000, denominado Reflexes sobre a crise brasileira, Furtado afirma que (...) Devemos partir do conceito de rentabilidade social a fim de que sejam levados em conta os valores substantivos que exprimem os interesses da coletividade em seu conjunto. Somente uma sociedade apoiada numa economia desenvolvida com elevado grau de homogeneidade social pode confiar na racionalidade dos mercados para orientar seus investimentos estratgicos. (...) O Brasil um pas marcado por profundas disparidades sociais superpostas a desigualdades regionais de nveis de desenvolvimento, portanto frgil em um mundo dominado por empresas transnacionais que tiram partido dessas desigualdades. (...) Para escapar a essa disjuntiva temos que voltar idia de projeto nacional, recuperando para o mercado interno o centro dinmico da economia. O entendimento de Celso Furtado no sentido de que a superao do subdesenvolvimento deve se efetivar a partir de um projeto nacional produziu efeitos significativos no debate referente ao problema da desigualdade regional no Brasil. Em 1958, depois de renunciar a seu cargo na CEPAL, Furtado assumiu uma das diretorias do BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico), passando a intervir no Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), projeto institudo pelo ento presidente Juscelino Kubitsckek que tinha por objetivo identificar os principais fatores que atuavam no processo de regresso e subdesenvolvimento na regio (ALMEIDA, JOS; ARUJO, JOS, 2004, p. 101). De acordo com Jos Elesbo de Almeida e Jos Bezerra de Arajo (2004, p. 101)

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72 Se, por um lado, o Nordeste representava para o governo central uma regio que teria de ser integrada economia nacional, por outro, era encarado como um problema no s de estratgia poltica e de segurana nacional, mas tambm de unidade federativa. De todo modo, os desnveis econmicos e sociais regionais, que se agravaram e se tornaram mais explcitos com o desenvolvimento acelerado do Sudeste a partir do segundo psguerra, passaram a exigir uma mobilizao dos diferentes atores polticos e sociais em busca da soluo para o problema do Nordeste, a fim de evitar que nessa regio germinassem as potencialidades revolucionrias que estavam aflorados.

A participao de Celso Furtado no GTDN far com que a partir de ento o problema da desigualdade regional receba, por parte do Governo Federal, um tratamento absolutamente diverso do que at ento lhe era concedido. De acordo com Tnia Bacelar (2000, p. 75), a importncia de Celso Furtado para o estudo da Questo Regional decorre do fato de que ele ousa dizer que a poltica de industrializao de Juscelino Kubitschek era tima para o Brasil, mas vista da dimenso espacial era ampliadora das desigualdades regionais. (...) A poltica comercial era tima para fomentar a indstria, mas para o Nordeste ela era perversa; a poltica de investimentos era tima para aumentar a dinmica da economia nacional, mas para o Nordeste era ela inexistente, porque a poltica no incorporava a viso regional. Sua importncia advm, ainda, da constatao de que, a partir de sua concepo de que o desenvolvimento impe reformas de base, desloca-se o enfoque tradicional da abordagem, relendo-se as razes da misria e da estagnao nordestinas. Em lugar do discurso da seca at ento hegemnico quando estavam em pauta os problemas do Nordeste assume relevo a estrutura fundiria, a organizao econmica e a formao histrica e poltica como as causas do atraso. Em lugar do assistencialismo e da viso naturalizada dos problemas da regio, Furtado estabelece uma proposta de ampla reforma econmica para que o Nordeste sasse do atraso secular e superasse a condio de periferia do Centro-Sul industrializado. Dentre as diretrizes especificadas no GTDN, a poltica de

desenvolvimento a ser adotada no Nordeste deveria priorizar a concesso, pelo Estado, de incentivos tendentes a fomentar a instalao de indstrias de bases, capazes de

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73 provocar, por atrao, a formao de um ncleo de indstrias siderrgicas na regio; a implantao de indstrias mecnicas simples; a recuperao de indstrias tradicionais, especialmente a txtil e a alimentar e, principalmente, o apoio a indstrias que aproveitassem matria-prima regional (ALMEIDA, JOS; ARUJO, JOS, 2004, p. 101). A proposta de criao de um centro autnomo de expanso manufatureira no Nordeste atravs da criao de um rgo de fomento na regio - a SUDENE Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste - apresentava, no entanto, objetivos que iam alm da mera alterao do PIB do pas. De acordo com o prprio GTDN, a poltica de industrializao visava um trplice objetivo: dar emprego aos trabalhadores da regio, criar uma nova classe social capaz de influenciar na construo do futuro do Nordeste e evitar a migrao de capitais existentes na regio para outras reas do pas. Assenta-se, portanto, que qualquer poltica de industrializao a ser conduzida no Brasil teria de levar em conta a dimenso continental e as peculiaridades regionais do Estado brasileiro, razo pela qual no haveria como se atingir o desenvolvimento e reduo de desigualdade regional sem que se promovesse, como condio, a reforma da estrutura da Nao, com a conseqente melhoria da qualidade de vida de seus cidados. De acordo com Garcia (2009, p.11-12), se assim o for empreender o desenvolvimento de uma nao passa a ser uma tarefa de toda a sua sociedade. Trata-se, ento, de construir o futuro de acordo com as vontades expressas da maioria dos atores sociais integrantes da nacionalidade. Seria um processo complexo, que se manifesta em mltiplas dimenses, demanda diversos e variados recursos, sendo muito exigente em coeso social e liderana poltica. Requer, ademais, fina coordenao produtora das necessrias convergncias e das sinergias potencializadoras de novas qualidades. Ou seja, no se faz sem um Estado com ampla e competente capacidade de conduo poltica, sem governos perseverantes, ntegros e unos. o que nos mostra a histria dos sculos XIX e XX e a presente trajetria exitosa de importantes pases. Nessa perspectiva, o desenvolvimento no comportaria qualificativo (do tipo desenvolvimento econmico, desenvolvimento social, desenvolvimento poltico-cultural, entre quaisquer outros). Como de novo alerta Celso Furtado, no se confunde com o

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74 simples crescimento econmico, ainda que este seja um dos seus requisitos, se realizado em bases promotoras de eqidade social e de sustentabilidade ambiental. O desenvolvimento, como o que a sociedade brasileira est, difusamente, a reclamar, tem que se manifestar em todas as dimenses relevantes da vida nacional: social; cultural; poltica; institucional; econmica; financeira; cientfico-tecnolgica; regional: comunitria; ambiental; administrativa etc. Tem que se espraiar por todo o territrio, rural, urbano, metropolitano. Tem que articular direcionadamente todos os poderes da Repblica: o Executivo; o Legislativo; o Judicirio. Tem que envolver virtuosa e integradamente todas as instncias federativas: a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios. Isto o que revela, hoje, os pases considerados desenvolvidos. Se h alguma dimenso mais decisiva para o processo de desenvolvimento a da poltica. nela que se do as escolhas que conformaro um novo pas; dela que surgem os acordos sociais que daro o suporte necessrio a executar as escolhas feitas. Na poltica democrtica se constroem viabilidades, so criadas as condies para se fazer o necessrio. Na poltica democrtica e participativa so ampliados os espaos de possibilidades. Mediante o sincero dilogo social, consensos podem ser produzidos, interesses diferentes podem ser concertados, acordos estabelecidos e o desenvolvimento desejado podem ser alcanados. com a poltica que desafios so enfrentados, obstculos so transpostos, as sociedades se fazem, a cidadania se afirma e a democracia se realiza. A vontade poltica coletiva sustenta a determinao governamental atravs dos tempos, levando as naes aonde elas aspiram chegar.

Pelo exposto, constata-se que na obra de Celso Furtado a busca pelo desenvolvimento perpassa, necessariamente, pela alterao das estruturas de Poder do Estado brasileiro. No h, no entanto, qualquer espcie de alterao de estrutura sem que se promova o aprofundamento do regime democrtico, o que requer, por conseguinte, atuao conjunta e cooperativa tanto dos entes federativos como da sociedade civil que os legitima. A viso de que incumbe ao Estado promover o desenvolvimento aqui considerado como a real alterao das estruturas sociais e do padro de vida dos indivduos que o compem ratificada pela Constituio Federal de 1988. Com efeito, a anlise do texto constitucional permite concluir que a Constituio brasileira, dirigente e tpica de um Estado Social interventor e socialmente

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75 redistributivo, qualifica o Estado brasileiro, em seus dispositivos, como um Estado que pode ser caracterizado como a) desenvolvimentista, porquanto encarregado de dirigir a alocao de recursos conforme os fins e objetivos estabelecidos, dentre os quais se encontra a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicao da pobreza e marginalizao e a diminuio das desigualdades regionais e sociais (art. 3); b) trabalhista, ao qual compete garantir o pleno emprego e a justia social, nos termos do artigo 3 da CF; c) previdencirio, encarregado de distribuir os dividendos sociais entre todos os seus membros em busca da justia social. Verifica-se, ainda, a previso de uma ordem poltica, social e econmica interna pautada, necessariamente, na efetiva representatividade de interesses da sociedade perante o Estado (art. 1, V, art. 10, art. 14 da CF-88); com desenvolvimento nacional (art. 3 CF-88) e proteo do mercado interno (art. 219 CF-88), promoo e incentivo do desenvolvimento tecnolgico e cientfico nacional (art. 218 da CF-88), efetivao e acesso da sociedade aos direitos sociais (art. 6, 196, 201, 203, 205 da CF-88), pleno emprego, existncia digna e justia social (art. 170, caput, e inciso VIII da CF-88) (CASTRO, 2009). Neste diapaso, a caracterizao do Estado brasileiro pela Constituio como um Estado de cunho essencialmente desenvolvimentista entendido o desenvolvimento a partir da correlao com o aspecto social da constituio via efetivao da justia social, da busca pelo pleno emprego e erradicao da pobreza insere geneticamente no direito constitucional, a perspectiva do desenvolvimento no somente como objetivo externo do Estado e da constituio brasileiros, mas internamente como necessidade de superao das prprias instituies em outras (CASTRO, 2009, p. 590).

1.6 Direito ao desenvolvimento e reduo de desigualdades regionais: A utilizao de normas tributrias indutoras e o Estado intervencionista do perodo de 1950 a 1980 versus As influncias neoliberais da dcada de 90. Acatada a existncia, no Brasil, de um Estado Social em sentido lato conceituado como um Estado dotado de instrumentos que lhe possibilitam intervir no e sobre o domnio econmico que pode e deve utiliz-los para efetivar o

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76 desenvolvimento nacional aqui entendido como a prpria refundao das estruturas do pas, dissociado de uma mera modernizao da economia - deve-se concluir que o reconhecimento da fora positiva dos princpios do Direito Econmico implica o dever do Estado, na sua atuao sobre o Domnio Econmico, conform-lo ao modelo buscado pelo Constituinte (SCHOUERI, 2005, p. 86). Assim, se a luta pela proteo das necessidades sociais uma tarefa do Estado Social, ento a promoo do bem-estar social no s constitucionalmente permitida, mas exigida (SCHOUERI, 2005, p. 87). Na tentativa de combater as desigualdades regionais existentes em busca do desenvolvimento almejado pela CF/88 costuma-se suscitar a possibilidade de concretizao do princpio constitucional da reduo de desigualdades regionais por meio de aes estatais indutoras de comportamento no mbito fiscal. Com efeito, se dentre as formas de atuao estatal sobressai a tributao, parece coerente a concluso de que as normas tributrias indutoras, longe de serem uma exceo, surgem em obedincia ao preceito constitucional da atuao positiva do Estado (SCHOUERI, 2005, p. 87). Assim, ao conjugar normas de direito tributrio com normas de direito econmico, o Estado se vale de solues extrafiscais para atingir os fins objetivos previstos no projeto de desenvolvimento constitucionalmente estabelecido. A utilizao de normas tributrias indutoras conceito melhor desenvolvido no captulo seguinte - como instrumento de combate s desigualdades regionais iniciou-se, no Brasil, de forma organizada, na dcada de 50, podendo, a partir de ento, ser enquadrada em dois perodos bem definidos. No perodo de 1950 a 1980, a utilizao das normas tributrias de carter indutor se misturou com a existncia, no pas, de um Estado essencialmente intervencionista. Neste cenrio, a utilizao da induo de comportamentos via concesso de incentivos fiscais constitua o componente primordial de um Programa governamental de Desenvolvimento Regional. Neste perodo, comeam a se desenvolver no Brasil as polticas governamentais voltadas para o desenvolvimento regional que culminaram, em 1959, com a criao da SUDENE- Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste rgo responsvel pela conduo das polticas estatais na Regio Nordeste. Esta primeira fase de atuao do Estado brasileiro , assim, marcada pela existncia de

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77 inmeros mecanismos governamentais voltados para o estmulo transferncia de capitais para as regies menos desenvolvidas do pas. Ao longo desta primeira fase, iniciada com a criao, em 1956, do GTDN Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste no governo Juscelino Kubitschek, verificar-se- uma forte atuao do Estado como agente de investimentos especialmente na seara da infra-estrutura, os quais provocaro, ao longo do perodo de 70 a 85, uma significante melhoria no grau de distoro da concentrao industrial entre as regies sul e sudeste em relao s regies menos desenvolvidas. Com efeito, o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste criado no governo Juscelino Kubitschek constatou que havia uma enorme disparidade de renda entre o Nordeste e o Centro-Sul do pas e que isso constitua o mais grave problema a ser enfrentado. Constatou-se, ademais, que a renda per capita do nordestino (US$ 96) equivalia, em 1956, a menos da tera parte da renda do habitante do Centro-Sul (US$ 303). Assim, s causas que respondiam pelo atraso secular da economia nordestina juntar-se-iam outras de carter circunstancial resultantes da prpria poltica adotada pelo pas como a estagnao do setor primrio e as constantes transferncias de capitais privados do Nordeste em busca de economias de escala e de melhores oportunidades de investimento no Centro-Sul. Diante deste quadro, no restaria outro caminho ao Nordeste seno o da industrializao (ALMEIDA; ARAJO, 2004, p. 101) Propunha-se, assim, no mbito do GTDN, uma profunda mudana na economia nordestina, pautada na progressiva industrializao da regio, a ser obtida atravs de uma forte presena do Estado como agente impulsionar do processo, seja atravs do investimento direto em infra-estrutura, seja atravs da concesso de incentivos fiscais e financeiros ao setor privado. Procurava-se, com este plano, alterar a realidade da regio atravs da adoo de uma poltica de substituio de importaes em escala regional, no mbito da qual as indstrias a serem instaladas na regio deveriam explorar as potencialidades locais, de modo a criar, no futuro, uma classe empresarial regional autnoma. No GTDN ficou claro, no entanto, que a mera industrializao da regio Nordeste no resolveria os problemas da desigualdade. De acordo com Jos Elesbo de Almeida e Jos Bezerra de Arajo (2004, p. 104)

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78 O GTDN chegou a advertir, muito acertadamente (diga-se de passagem) que a industrializao, por si s, no seria suficiente para atender s exigncias que o desenvolvimento requeria, afirmando no relatrio final que contar com a industrializao para dar emprego s grandes massas demogrficas excedentes na regio (...) seria desconhecer a natureza real do problema e sua amplitude. Para modificar a estrutura operacional da regio (...) ser necessrio atacar em duas frentes simultneas: a industrializao (...) e a do deslocamento da fronteira agrcola Com a criao da SUDENE, em 1956, atravs da Lei n 3.692, instituram-se, junto com o rgo, dois mecanismos principais de concesso de incentivos: a iseno de impostos importao de equipamentos novos e sem similar na produo nacional e a iseno do imposto de renda para indstrias novas que j instaladas que utilizam matria-prima regional (ALMEIDA; ARAJO, 2004). Segundo Aristides Monteiro Neto (2006, p. 09) O mecanismo 34/188, o qual posteriormente, na dcada de 1970, viria a transformar-se no Fundo de Investimentos do Nordeste (FINOR), conduzido pela SUDENE e, tambm, o Fundo de Investimos da Amaznia (FINAM), administrado pela Superintendncia para o Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), propunha-se a tonar mais rentvel a aplicao de capitais de investimento em setores industriais nas regies Nordeste, inicialmente, e Norte algum tempo depois. Criada a Sudene em 1959, a Lei n 3.995/61 que instituiu seu primeiro plano diretor estabeleceu que as empresas de capital 100% nacional poderiam obter uma deduo de at 50% do imposto de renda devido na fonte em suas declaraes desde que investissem em projetos considerados prioritrios para o Nordeste. Nos anos posteriores, com o advento do segundo Plano Diretor da SUDENE, aprovado atravs da Lei n 4.239/63 para vigorar de 1963 a 1965, a poltica
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De acordo com Jos Elesbo de Almeida e Jos Bezerra de Arajo (2004, p. 107) a denominao 34/18 refere-se ao artigo 34 da Lei 3.995, de 14 de dezembro de 1961, alterado pelo artigo 18 da Lei 4.239, de 27 de junho de 1963 que estabeleciam inmeros benefcios fiscais para as empresas que se situassem e investissem na regio Nordeste. Eis os dispositivos legais: Art. 34 da Lei n 3995/61: facultado as pessoas jurdicas e de capital 100% nacional efetuarem a deduo de at 50% nas declaraes de imposto de renda, de importncia destinada ao reinvestimento ou aplicao em indstria considerada pela SUDENE de interesse para o desenvolvimento do Nordeste; Art. 18 da Lei n 4.239/63: A pessoa jurdica poder descontar do imposto de renda e adicionais no restituveis que deva pagar: a) at 75% do valor das obrigaes que adquirir, emitidas pela SUDENE, para o fim especfico de ampliar os recursos do mesmo fundo; b) at 50% de inverses compreendidas em projetos agrcolas ou industriais que a SUDENE, para os fins expressos neste artigo, declare de interesse para o desenvolvimento do Nordeste; c) at 50% do valor do imposto e adicionais no restituveis referidos neste artigo, para fins de reinvestimento ou aplicao em projetos agrcolas, industriais e de telecomunicaes entre comunidades da rea de atuao da SUDENE, que esta autarquia tenha declarado ou venha a declarar, na forma deste artigo, de interesse para o desenvolvimento do Nordeste.

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79 de incentivos ampliou-se para suprimir a exigncia de capital 100% nacional como requisito bsico para obteno de favores fiscais, passando a beneficiar tambm empresas de capital estrangeiro, alm de estender os benefcios at ento privativos de empresas industriais s aplicaes de projetos agrcolas (ALMEIDA; ARAJO, 2004, p. 105). Verifica-se, segundo Tnia Bacelar de Arajo (1998, p. 03) que O GTDN props uma coisa, mas aconteceu outra (...) O art. 34 do Primeiro Plano Diretor da SUDENE, que definia o sistema de incentivos, dizia que agentes, de todo o Brasil, podiam optar por no pagar 50% do imposto de renda devido e colocar esses recursos disposio para serem investidos no Nordeste. Paralelamente, investidores forneceriam projetos para a SUDENE, e esses projetos captariam os recursos dos optantes(...) Este caminho no deu certo. No Segundo Plano Diretor, as duas premissas foram desmontadas: o optante podia ser o prprio investidor, nacional ou no...Inicia-se de fato o processo de integrao produtiva do grande capital industrial, inclusive multinacional. Aps 1965, a SUDENE foi objeto, ainda, de um terceiro e quarto planos diretores aprovados, respectivamente, pelas Leis n 4.869/65 e 5.508/68. Estes planos diretores se preocuparam em aprofundar a sistemtica de incentivos j consolidada, bem como enfatizar a necessidade de criao de um centro dinmico de produo industrial na regio Nordeste. De acordo com Jos Elesbo de Almeida e Jos Bezerra de Arajo (2004, p. 106), constata-se, no entanto, que a partir de dcada de 70, no obstante o vis da poltica de desenvolvimento regional, o esforo no sentido de consolidar o processo de industrializao do Nordeste teve continuidade com a poltica institucional do governo federal atravs dos PND Planos Nacionais de Desenvolvimento. Assim, aos Planos Diretores da Sudene seguiram-se mais seis Planos de Desenvolvimento Regionais (como parte integrante dos Planos de Desenvolvimento Nacionais), sendo: i) trs Planos Regionais de Desenvolvimento PRD (integrando os Planos Nacionais de Desenvolvimento, para os perodos de 1972-74, 1975-79 e 1980-85, respectivamente); ii) O captulo Nordeste do I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica o I PND/NR (para o perodo de 1986-91); iii) uma Poltica de Desenvolvimento para o Nordeste (1986); iv) o I Plano Trienal de Desenvolvimento do Nordeste I PTDN (para o perodo de 1988-90)

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80 Neste perodo, a poltica de industrializao do Nordeste que, desde meados da dcada de 1960, j vinham privilegiando os grandes compartimentos industriais, contrariando as proposies do GTDN (...) inclinou-se, preponderantemente, para a implantao de grandes e modernos complexos industriais, notadamente do qumico e petroqumico, em razo da vantajosa dotao de determinados recursos naturais existentes na regio, como na Bahia, por exemplo. (ALMEIDA; ARAJO, 2004, p. 106). Esta discrepncia entre o inicialmente proposto pelo GTDN industrializao pautada na valorizao das matrias-primas regionais e no respeito s diferenas intra-regionais por uma industrializao que privilegiava grandes compartimentos industriais conduziu a uma concentrao espacial dos investimentos privados nos Estados do Cear, Pernambuco e Bahia, gerando, por conseguinte, uma desigualdade na distribuio dos projetos e dos incentivos (ALMEIDA; ARAJO, 2004), conforme se verifica a partir do grfico abaixo:

GRFICO 1 Distribuio espacial dos projetos, investimentos e incentivos 1962/1990

Fonte: Sudene-BNB, 1990.

Assim, conforme explicitam Jos Elesbo de Almeida e Jos Bezerra de Arajo (2004, p. 110) contrariamente ao que foi programado pela ao planejada do Estado, a poltica de desenvolvimento conduzida pela Sudene no Nordeste acabou favorecendo uma descentralizao concentrada de um complexo de modernas e grandes indstrias na regio,

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81 comandadas particularmente por capitais extra-regionais, notadamente So Paulo (de onde se originaram cerca de 50% dos investimentos efetivados no Norte e Nordeste) em detrimento das empresas constitudas por capitais da regio nordestina Ainda que a atuao da Sudene tenha provocado uma concentrao espacial das indstrias nos Estados de Pernambuco, Cear e Bahia, o fato que, entre as dcadas de 60 e 80, o constante investimento estatal em infra-estrutura propiciou um efetivo decrscimo das distores existentes entre as regies sul e sudeste do pas em comparao s regies norte e nordeste, conforme demonstra o grfico abaixo, construdo em estudo desenvolvido por Aristides Monteiro Neto (2006). TABELA 5 Brasil - Evoluo dos ndices de Theil para desigualdades interestaduais, 1947 a 2002 Perodos escolhidos Taxa mdia anual de crescimento1 1947/2002 1947/1969 1970/1985 1986/2002 Fonte: Dados brutos: FGV e IBGE. Notas: 1 Taxas de crescimento obtidas por meio de ajustamento de funes exponenciais em regresso de mnimos quadrados.
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ndice de instabilidade2 414,3 551,5 83,4 484,6

-1,0 -1,5 -2,9 -1,0

O ndice de instabilidade definido como I = [1-R2] x 1000. Quanto maior o valor do ndice I, mais instvel a srie de dados.

O autor demonstra (2006, p. 11) que ao calcular-se taxas mdias de crescimento (ou involuo) dos ndices de Theil para trs subperodos da tabela 2.1 (1947-1969, 1970-195 e 1986-2002), confirma-se entre 1970 at meados de 1980 a existncia de um padro regular e efetivo de desconcentrao produtiva no plano regional. Em seguida, aduz o autor que (2006, p. 11) Os resultados obtidos apontam para reduo taxa de -1,0% ao ano das disparidades nos coeficientes de Theil ao longo do

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82 perodo de 1947-2002. (..) O perodo de maior destaque aquele que compreende os anos de 1970 a 1985. que nele a taxa de reduo dos coeficientes de desigualdade foi mais acelerada, chegando a atingir - 2,95. Essas taxas so associadas, simultaneamente, baixa instabilidade da srie de dados (I = 83,4). Este perodo particular tornou-se especial no conjunto da questo regional brasileira, pois esteve marcado por sinais inequvocos de convergncia de produtos entre estados e regies. Em todos os demais perodos, as taxas de desempenho da srie de coeficientes de desigualdade (Theil) foram inferiores do perodo 1970-1985 e mais: os ndices de instabilidade tambm foram sempre mais elevados Pelo estudo acima mencionado, evidencia-se, portanto, que a forte atuao estatal no combate ao problema da desigualdade regional at a dcada de 80, embora ainda insuficiente para combater com veemncia o problema da desigualdade regional, trouxe ganhos efetivos para o pas, ainda que os resultados obtidos no tenham sido exatamente os esperados. A no consecuo plena dos objetivos almejados encontra explicao, neste instante inicial, na no valorizao, quando da formulao das polticas adotadas pelo Estado brasileiro ao longo destas dcadas, das potencialidades especficas de cada regio, das diferenas intra-regionais existentes nas regies menos desenvolvidas e a conseqente necessidade de que estas diferenas tambm fossem combatidas atravs de polticas estruturais de investimentos em infraestrutura fsica e humana. Na dcada de 90, por outro lado, os sinais da exausto e da crise das finanas pblicas indicavam que a interveno estatal no poderia ser conduzida nos moldes que houvera sido na fase desenvolvimentista de crescimento econmico: elevados investimentos governamentais em infraestrutura econmica e social e instrumentalizao dos gastos das empresas estatais para operar mudanas radicais nas estruturas produtivas e de emprego de vrias regies do pas (MONTEIRO NETO, 2006, 07). A partir deste perodo, acentuaram-se as crticas ao Estado Social que, de forma geral, podem ser sintetizadas em quatro objees: 1) a existncia de desequilbrio fiscal, decorrente da expanso incontrolvel dos gastos pblicos, o que, segundo os crticos, provocaria gerao de inflao e desemprego; 2) a crise de legitimidade social, na medida em que os gastos do Estado dificilmente efetivam seu objetivo de distribuir renda; 3) a crise democrtica, uma vez que se constata que o Estado constantemente

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83 atingido pela corrupo e pelo oportunismo, que fazem com que empresrios prximos ao poder estatal sejam beneficiados em detrimento dos demais; 4) a crise de financiamento, sob a alegao de que na medida em que se amplia a oferta de benefcios financeiros aos desassistidos provoca-se desestmulo ao trabalho, fraude e deterioramento contnuo da rede de proteo social (CALIENDO, 2008). Neste contexto, a dcada de 90 ir enfrentar o surgimento, no mbito econmico, da concepo neoliberal. Pautado na teoria da escolha pblica, o neoliberalismo9 constri como soluo para o endividamento do Estado Social o entendimento de que se deveria priorizar um Estado mnimo que, segundo Luiz Carlos Bresser-Pereira (2009, p. 05) primeiro, deixasse de se encarregar da produo de determinados bens bsicos relacionados com a infra-estrutura econmica; segundo, que desmontasse o Estado social, ou seja, todo o sistema de proteo social atravs do qual as sociedades modernas buscam corrigir a cegueira do mercado em relao justia social; terceiro, que deixasse de induzir o investimento produtivo e o desenvolvimento tecnolgico e cientfico, ou seja, de liderar uma estratgia nacional de desenvolvimento; e, quarto, que deixasse de regular os mercados e principalmente os mercados financeiros porque seriam auto-regulados. A proposta mais insistentemente repetida pelo credo neoliberal foi a da desregulao dos mercados. Como era possvel, ento, falar em um Estado regulador? Melhor, mais franco, seria dizer: Estado desregulador. No mesmo sentido, Fernando Scaff e Lise Tupiassu asseveram (2004, p. 16) que

De acordo com Ana Fabola de Azevedo Ferreira (2009, p. 95-96) em que pese a utilizao restrita do vocbulo aos mencionados pases, as contribuies tericas relativas ao neoconstitucionalismo so muito mais variadas. Apontam-se sempre, como principais exemplos de autores neoconstitucionalistas, o americano Ronald Dworkin, o alemo Robert Alexy, o italiano Gustavo Zagrebelsky e o argentino Carlos Santiago Nino. Eventualmente so tambm relacionados como neoconstitucionalistas Santiago Sastre Ariza, Alfonso Garca Figueroa, Lus Prieto Sanchs e, no Brasil, Lus Roberto Barroso e Antnio Cavalcanti Maia.Diante de to distintas contribuies tericas, no podemos seno concordar com a afirmao de que o neoconstitucionalismo, menos do que uma concepo unitria de direito, designa uma atmosfera cultural (SCHIAVELLO, 2003, p. 37). A bem da verdade, nenhum destes autores se autodenomina pelo adjetivo de neoconstitucionalista. O trao comum nas suas obras, e que nos permite a aluso conjunta s suas ideias, a crtica ao modelo explicativo e metodolgico do positivismo jurdico em vigor at ento. Tal crtica baseia-se no argumento de que com a substituio do Estado de Direito pelo Estado Constitucional, as ferramentas juspositivistas deixaram de ser suficientes para explicar e aplicar o direito.

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84 No mbito poltico estamos frente a uma transformao do modelo de Estado, que antes era de Bem-Estar e hoje marcado pelo neoliberalismo. A declarada inteno reduzir o tamanho do Estado, a fim de que sua participao econmica ocorra muito mais pela atuao sobre o domnio econmico, como agente normatizador de mercados, do que como agente de produo/comercializao de bens ou servios, ao atuar no domnio econmico. O neoliberalismo, portanto, necessita de manuteno do Estado fiscalizador, a fim de que as regras do jogo econmico sejam asseguradas e o "livre mercado" possa atuar. Resta saber, atuar em prol de quem? Influenciado pela supervenincia do neoliberalismo, o Estado brasileiro passou, na dcada de 90, a relegar a determinao da localizao espacial do investimento exclusivamente aos interesses do setor empresarial privado. Esta opo gerou, na atualidade, a ausncia, no Brasil, de uma substancial poltica de planejamento estatal no que concerne ao problema da desigualdade regional. A minimizao do papel do Estado como condutor de uma poltica nacional de desenvolvimento em regresso forte atuao verificada nas dcadas de 60 a 80 provocou, por conseguinte, o acirramento das disputas entre os entes da Federao na busca pela alocao, em seus territrios, dos investimentos dos agentes econmicos. Vive-se, assim, a j to conhecida guerra fiscal. Os incentivos fiscais so concedidos pelo Estado, seja em mbito federal, estadual ou municipal, mas o so margem de um Plano Nacional de Desenvolvimento Nacional que inclua e assegure papel prioritrio ao problema dos desnveis regionais existentes no pas. O Estado atua como indutor do comportamento dos agentes privados atravs da simples concesso aos agentes privados de incentivos fiscais outorgados sem que haja, de forma prvia, o desempenho de qualquer funo planejadora. exatamente neste contexto que se promove, em 02 de maio de 2001, a extino da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste a SUDENE atravs da MP n 2.145, posteriormente substituda pela ADENE Agncia de Desenvolvimento do Nordeste10 e da SUDAM Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia, substituda pela ADA Agncia de Desenvolvimento da Amaznia.

A Sudene foi recentemente re-criada atravs da LC n 125, de 03/01/2007, nos termos da qual se Institui, na forma do art. 43 da Constituio Federal, a Superintendncia do Desenvolvimento do

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85 Ocorre, no entanto, que, conforme j demonstrado, a Constituio Federal de 1988 encontra-se na direo oposta crise do Constitucionalismo Social. Embora promulgada no auge das crticas ao Estado de Bem-Estar, a Constituio brasileira se exterioriza como uma Constituio tipicamente dirigente, no mbito da qual se constri um Projeto de Futuro para a Nao que requer como condio sine qua non a atuante interveno do Estado no planejamento e concretizao das polticas pblicas. Eis, portanto, o paradoxo que permeia a presente dissertao. Com efeito, o Estado desenvolvimentista insculpido na Constituio Federal de 1988 no se coaduna com as tendncias neoliberais tal como concretizadas no pas no perodo ps-90 at meados de 2004, momento em que se retoma a formulao de um Plano Nacional de desenvolvimento no Brasil, a ser analisado no ltimo captulo desta dissertao. Com efeito, a anlise da Constituio brasileira e de seu ordenamento jurdico evidenciam que o pas possui um direito de carter social avanado, o que se demonstra pela existncia, na Constituio, de um projeto nacional de desenvolvimento fundado no pleno emprego, na construo de uma sociedade livre, justa e solidria, bem como um direito previdencirio avanado, fundado na justia redistributiva e um direito econmico voltado para o desenvolvimento e o combate ao abuso do poder econmico (CASTRO, 2009). Dentro deste cenrio, ressurge o debate acerca da questo do desenvolvimento nacional e, dentre dele, o regional. Na contraposio entre a influncia neoliberal e a necessidade de que o Projeto de Nao seja efetivado, coloca-se, de forma cada vez mais premente, o questionamento acerca da (in) efetividade da utilizao de normas tributrias indutoras concessivas de incentivos fiscais iniciativa privada como mecanismos capazes de provocar a to desejada reduo de desigualdades regionais.
Nordeste - SUDENE; estabelece sua composio, natureza jurdica, objetivos, reas de atuao, instrumentos de ao; altera a Lei no 7.827, de 27 de setembro de 1989, e a Medida Provisria no 2.156, de 24 de agosto de 2001; revoga a Lei Complementar no 66, de 12 de junho de 1991; e d outras providncias. Neste mesmo contexto, a LC n 124, promulgada na mesma data, institui, na forma do art. 43 da Constituio Federal, a Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia SUDAM; estabelece sua composio, natureza jurdica, objetivos, rea de competncia e instrumentos de ao; dispe sobre o Fundo de Desenvolvimento da Amaznia FDA; altera a Medida Provisria no 2.157-5, de 24 de agosto de 2001; revoga a Lei Complementar no 67, de 13 de junho de 1991; e d outras providncias.

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86 Este questionamento adquire extrema relevncia especialmente quando se verifica que esta utilizao de normas tributrias concessivas de incentivos provoca a renncia, pelo Estado brasileiro, de forma direta ou indireta, de receitas fiscais que poderiam estar sendo talvez melhor utilizadas na busca pela efetivao dos direitos consagrados no texto Constitucional. Alertando acerca desta questo, Fernando Facury Scaff (2002, p. 419) assevera que No mbito tributrio a interveno do Estado sobre a economia desenvolve papel semelhante. O governo federal vem incentivando a guerra fiscal entre os Estados, sem qualquer mecanismo de fixao de renda e de emprego, e sem qualquer consulta populao. Para entender e ingressar na guerra fiscal necessrio resolver o seguinte dilema: melhor arrecadar mais hoje ou incrementar o desenvolvimento com vistas a aumentar a arrecadao amanh? Na hiptese da opo recair sobre o desenvolvimento futuro, ser necessrio abrir mo de arrecadao presente, a fim de atrair investimentos nas reas eleitas como prioritrias. Isto implica em abdicar hoje de verbas pblicas para sade, educao, segurana, em prol de reduo de carga tributria para a indstria. De outra banda, optar por manter um nvel de arrecadao atual, e tentar increment-lo, sem conceder incentivos fiscais, havendo, porm, uma guerra fiscal em curso, abandonar qualquer possibilidade de atrair novos investimentos. no gerar empregos, no implementar a criao de novas fontes de receita, reduzir a p qualquer tentativa de distribuio de rendas, no explorar os recursos naturais existentes. Ou seja, a arrecadao futura ficar comprometida. Os benefcios econmicos no concedidos em um Estado podem estar sendo oferecidos noutro, e, ento, a tendncia ser o capital seguir o porto que lhe render a melhor combinao entre rentabilidade e segurana. Ademais, atrair investimentos privados em detrimento de arrecadao atual implica em acrscimo de necessidades pblicas {escolas, hospitais, saneamento) que o Estado no ter o condo de enfrentar por falta de recursos presentes, e durante o tempo do benefcio concedido. Logo, a poltica neoliberal de incentivo concorrncia entre os Estados extremamente perniciosa para a sociedade, pois, de uma forma as geraes futuras ficaro comprometidas em detrimento das atuais; de outra forma, haver o privilegiamento oposto. Alm disso, o mercado no bom condutor de polticas pblicas, que no se regulam pelo lucro, mas pela reduo das desigualdades, sejam econmicas, sociais, culturais, etc. O ajuste fino entre estas duas situaes extremas muito difcil, seno impossvel. A tendncia o estiolamento das finanas pblicas aps determinado perodo, seja atual (para

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87 aqueles que optarem pela indiscriminada concesso de benefcios) seja futuro (para os que ora no seguirem a regra majoritria de mercado). (.....) O sistema atualmeme adotado um incentivo gratuito, com dinheiro pblico, e sem qualquer compromisso do governo na / melhoria da qualidade de vida da populao, manipulado de conformidade com os humores do governante de planto.

Ademais, em um mercado cada vez mais integrado sob o aspecto global, no se questiona que qualquer poltica ou tentativa de provocar a reduo das desigualdades regionais tem que se preocupar com novos ingredientes agora presentes no contexto regional e nacional. Estes ingredientes podem ser assim enumerados: a) a necessidade de uma maior conexo entre os objetivos de desenvolvimento regional e local com os grandes eixos do desenvolvimento nacional, necessria para incrementar as sinergias das intervenes e suas chances de sucesso; c) a necessidade do fortalecimento do pacto federativo, que ter como efeito atenuar os efeitos de uma guerra fiscal predatria; d) o fim das trocas de ineficincias entre as regies do Brasil(SILVA FILHO, 1999, p. 213). Dentro deste contexto, deve-se questionar se a utilizao de normas tributrias indutoras concessivas de incentivos fiscais possibilidade que se constri em virtude da crescente interveno estatal sobre a economia atravs da induo quando do surgimento do Estado Social tem se apresentado como um instrumento eficiente na soluo do problema da desigualdade regional no Brasil e se compatibiliza com o Estado desenvolvimentista insculpido na Constituio Federal de 1988. Assentado que o Estado pode intervir no e sobre o domnio econmico, cumpre perquirir, ento, como se deve operacionalizar esta interveno a partir de uma profunda anlise dos efeitos que dela decorrem. Com efeito, apenas a interveno dotada de racionalidade e voltada para a efetiva concretizao dos objetivos previstos na Constituio pode encontrar legitimao na Constituio. Em um Estado de Direito Social que se qualifica, ainda, por ser um Estado Democrtico, deve-se estabelecer como premissa que a renncia fiscal perpetrada pela Unio, Estados e municpios quando da concesso de incentivos fiscais s pode ser aceitvel, sob o ponto de vista jurdico, se restar comprovado que a outorga destes incentivos utilizada como instrumento de resistncia constitucional

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88 (STRECK, 2009) capaz de efetivar os objetivos delimitados no artigo 3 da CF/88, dentre os quais se encontra a reduo de desigualdades. Discutir a (in) efetividade da utilizao dos incentivos fiscais na reduo das desigualdades regionais , assim, questo fundamental para que se possa, inclusive, pensar o futuro do Estado brasileiro. Esta discusso adquire ainda maior importncia quando se constata que o Plano Purianual para o perodo de 2004 a 2007, denominado Plano Brasil, parece caminhar no sentido de reconhecer a baixa efetividade da poltica de incentivos fiscais como instrumento de combate de desigualdades. No mbito deste PPA faz-se meno necessidade de criao de uma Poltica de Desenvolvimento Nacional a ser conduzida pelo Estado e j instituda no pas atravs do Decreto n 6.047/2007. Da mesma forma, verifica-se, no mbito da PEC n 233/08, referente ao projeto de reforma tributria, clara meno necessidade de criao, no Brasil, de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional apto a funcionar como instrumento de combate ao problema da desigualdade regional e que adota como parmetro o modelo desenvolvido na Unio Europia. Fortalece-se, assim, a concepo de que no h como concretizar o objetivo da reduo de desigualdades regionais sem que o Estado brasileiro participe deste processo, no mais como mero concessor de incentivos fiscais iniciativa privada, mas como o elemento condutor de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento que ratifique a importncia da atuao conjunta do Estado, dos agentes econmicos e da prpria sociedade civil organizada. Neste estgio, deve-se ento perquirir quais devem ser os elementos essenciais desta Poltica Nacional e o papel, bem como importncia, que nela deve ser reservada aos incentivos fiscais. Trata-se de assentada a necessidade do Planejamento estatal - discutir como este planejamento deve se relacionar com o mercado da forma mais racional e eficiente possvel para que se possa, ento, atingir o objetivo da minimizao das desigualdades regionais.

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89 Captulo II

Os conceitos de norma tributria indutora e de incentivo fiscal: demarcao do objeto de anlise.

2.1

O Estado Social e a redefinio do princpio da neutralidade tributria

concorrencial. Demonstrou-se, ao longo do captulo anterior, que a utilizao de normas tributrias com o objetivo diverso da mera arrecadao fiscal, ou seja, com o propsito de permitir ao Estado intervir na e sobre o domnio econmico encontra-se inteiramente relacionada com o surgimento do Estado Social. Com efeito, com o Estado Social que se consolidam constitucionalmente os instrumentos que lhe asseguram intervir no e, especialmente, sobre o domnio econmico, seja por direo ou por induo. A necessidade de que o Estado intervenha no e sobre o domnio econmico de forma a corrigir as imperfeies do mecanismo do mercado11 agrega tributao, quando do surgimento do Estado Social, uma finalidade at ento inexistente, qual seja a de funcionar como instrumento de efetivao dos direitos fundamentais dos cidados. Surge, assim, na doutrina, o conceito de extrafiscalidade, entendido como a possibilidade conferida ao Estado de, atravs da tributao, obter efeitos econmicos e sociais dissociados, portanto, do efeito meramente arrecadatrio (GOUVA, 2006). No mesmo sentido, Cristina Pauner Chulvi (2001, p. 163-164) aduz que

Segundo Luis Eduardo Schoueri (2005) o mecanismo do mercado apresenta cinco falhas que devem ser corrigidas/minimizadas pela interveno estatal: 1) a mobilidade dos fatores, o que permite, por sua vez, que produtores e consumidores possam terminar por se mover em direo diversa daquela que conduz ao equilbrio entre oferta e demanda; 2) a impossibilidade de que produtores tenham sempre o mesmo grau de acesso informao, o que pode conduzir a distores relacionadas com a qualidade dos produtos, por exemplo; 3) a concentrao econmica, o que faz com que apenas parcela pequena dos produtores tenham influncia inaceitvel cobre a determinao dos preos; 4) as externalidades, assim consideradas os custos e ganhos da atividade privada que, em virtude de uma falha do mecanismo de mercado, so suportados pela coletividade no lugar de quem as gerou, como, por exemplo, o dano ambiental provocado por alguns empreendimentos; 5) os bens coletivos, quando bens so oferecidos de forma no individualizada, de modo que a circunstncia de um indivduo fruir deles em nada diminui a fruio por outros.

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90 La nueva prespectiva del principio de capacidad econmica permite El empleo del sistema tributrio com finalidad extrafiscal, es decir, que la imposicin de deberes tributrios a los ciudadanos no se oriente exclusivamente a la obtencin de ingressos para financiar los gastos pblicos sino que a travs de ellos se projetan outros bienes constitucionalmente relevantes Misabel Derzi, por sua vez, citada por Marcus Gouva (2006, p. 46) afirma que Costuma-se denominar extrafiscal aquele tributo que no almeja, prioritariamente, prover o Estado dos meios financeiros adequados a seu custeio, mas antes visa a ordenar a propriedade de acordo com a sua funo social ou a intervir em dados conjunturais (injetando ou absorvendo a circulao de moeda) ou estruturais da economia.

A aceitao de uma finalidade extrafiscal na tributao encontra-se inteiramente associada readequao, quando do surgimento do Estado Social, do princpio da neutralidade tributria concorrencial. Fala-se em neutralidade concorrencial porque no se pode olvidar que o termo neutralidade tributria polissmico, podendo significar, dentre outras coisas, neutralidade em relao carga fiscal e neutralidade concorrencial. Neste segundo aspecto ou seja, no sentido de neutralidade concorrencial o termo pode ser compreendido como a preocupao em assegurar que a poltica fiscal no deve prejudicar ou intervir na livre concorrncia. Assim, a caracterstica da neutralidade concorrencial, construda a partir das teorias econmicas liberais, parte da premissa de que o sistema fiscal no deve interferir, atravs de seus tributos, nas decises dos agentes econmicos. A neutralidade tributria concorrencial seria, portanto, obtida quando a arrecadao de impostos pelo governo no modifica os preos relativos no mercado. A busca pela neutralidade deve conduzir, por sua vez, opo por tributos que no alterem o comportamento privado com respeito s decises de consumo e produo, ocasionando, por conseguinte, uma tributao eficiente ou tima. De acordo com Andr Elali (2006b), no entanto, quando a neutralidade aplicada matria tributria, contrapem-se, em regra, duas concepes acerca de sua conceituao: i) a de que a neutralidade tributria diz respeito necessidade de se evitarem mudanas nos comportamentos dos agentes econmicos que decorram de previses de normas desta natureza, de forma a manter-se o status prprio dos

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91 movimentos econmicos e sociais (a tributao no deveria intervir nas condies do mercado); ii) a de que nenhum tributo pode ser considerado neutro, na medida em que ter, necessariamente, influncia, por menor que seja, sobre o processo econmico e sobre o contexto social global. Coadunando-se com o segundo entendimento acima exposto o de que nenhum tributo pode ser considerado plenamente neutro - Amrico Lacombe (1969, p. 02) sustenta que Com o advento do liberalismo surgiu a doutrina da imposio neutra ou meramente fiscal. A imposio neutra, no entanto, no existe. O exerccio do poder tributrio fenmeno de carter nitidamente poltico, como bem salienta Aliomar Baleeiro, declarando que as finanas neutras, ou que pretendem deixar a estrutura social como a encontraram so, na realidade, tambm polticas. Defendem uma poltica de carter conservador, no pressuposto de que o existente mais justo ou adequado coletividade em cujo seio se processa. A denominao imposto neutro tecnicamente falha, e a sua utilizao, segundo parece, teve por finalidade demonstrar s classes menos favorecidas que os impostos no as prejudicavam. Tendo, entretanto, um carter conservador, o imposto neutro impede a ascenso das classes dominadas, deixando de ser neutro. Fundado em Constituies que lhe permitem intervir no e sobre o domnio econmico e assentado sob o pressuposto de que toda interveno econmica decorre, em essncia, de uma opo poltica, o surgimento do Estado Social conduz necessidade de que se reinterprete o princpio da neutralidade tributria em sua feio concorrencial. A partir do momento em que o Estado Social legitima a interveno do Estado no e sobre o domnio econmico, o princpio da neutralidade tributria j no mais pode ser analisado em dissociao concepo, a partir de ento reinante, de que impossvel afastar a influncia que o fenmeno tributrio exerce sobre a economia. Com o advento do Estado Social, faz-se necessrio utilizar-se neutralidade concorrencial no mais como absoluta impossibilidade de ingerncia da tributao nas escolhas privadas dos agentes econmicos, mas sim como corolrio de racionalidade quando da utilizao do mecanismo da tributao pelo Estado. Coadunando-se com este entendimento, Antnio Carlos dos Santos (2005, p. 356) afirma que

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92 no se pode estar mais de acordo com a afirmao de Annie VALLE de que, em bom rigor, a neutralidade fiscal no existe: um sistema que se limitasse a arrecadar impostos sem modificar os comportamentos dos operadores econmicos e, consequentemente, sem atingir o funcionamento da economia do mercado no seria concebvel. Nem os impostos so neutros, nem a escolha dos impostos ou do sistema fiscal o . No mesmo contexto, Andr Elali (2006b) sustenta que nota-se que existem dois sentidos para a neutralidade da tributao: i) o primeiro, influenciado pela cincia das finanas, que sustenta que os tributos no devem prejudicar ou favorecer grupos especficos dentro da economia - os tributos, por isso mesmo, devem ser neutros quanto a produtos de natureza similar, processos de produo, formas de empresas, evitando influenciar de forma negativa na concorrncia; ii) o segundo, alicerado na idia inversa: a tributao deve "intervir para suprimir ou atenuar as imperfeies", falando-se em "neutralidade ativa. A partir deste conceito de neutralidade ativa, afirma-se que nem sempre a neutralidade da tributao entendida em seu sentido liberal ser benfica sociedade e ao sistema econmico (ELALI, 2006b). H, pois, dois tipos de no neutralidade no campo da tributao: a positiva e a negativa, a primeira representando a facilitao da consecuo dos objetivos econmicos, e a segunda, o inverso. Um efeito da neutralidade, portanto, pode ser justamente inverso aos objetivos da ordem econmica. O tributo, em muitos momentos, deve corrigir as distores, tratando de forma desigual algumas atividades, determinados grupos de agentes econmicos (ELALI, 2006b).

No Estado de Bem-Estar Social, a possibilidade de interveno do Estado no e sobre o domnio econmico encontra-se diretamente relacionada superao do conceito de neutralidade concorrencial em seu sentido negativo, para se assentar na adoo do princpio da neutralidade tributria concorrencial em seu sentido positivo/ativo. Concebida a neutralidade tributria em seu sentido ativo, tem-se que a tributao deve ser utilizada, para corrigir as distores existentes no mercado, mas sempre de forma racional. Assim, no Estado Social, neutralidade tributria deve significar, tambm, a necessidade que o Estado, tendo observado distores no jogo concorrencial do mercado, seja capaz de nele intervir, desde que racionalmente, para

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93 corrigir os desequilbrios concorrenciais encontrados. A utilizao da norma tributria como mecanismo de interveno no jogo do mercado passa, ento, a depender, para fins de legitimao, de um elemento at ento pouco significativo: a constatao de que sua utilizao se realiza de forma racional e, portanto, razovel. A razoabilidade da medida decorre, por sua vez, de sua aptido de efetivar os escopos sociais a que se direciona. 2.2 As normas tributrias indutoras como espcie do gnero extrafiscalidade. Admitida a utilizao da norma tributria fora de sua tpica funo arrecadatria, com o escopo de assegurar a neutralidade concorrencial positiva, surge o termo extrafiscalidade que, conforme sustenta Luis Eduardo Schoueri (2005), pode ser referir a um gnero e a uma espcie. De acordo com o autor (2005, p. 32) O gnero da extrafiscalidade inclui todos os casos no vinculados nem distribuio equitativa da carga tributria, nem simplificao do sistema tributrio. No dizer de Jos Marcos Domingues de Oliveira, a tributao extrafiscal aquela orientada para fins outros que no a captao de dinheiro para o Errio, tais como a redistribuio de renda e da terra, a defesa da indstria nacional, a orientao dos investimentos para setores produtivos ou mais adequados ao interesse pblico, a promoo do desenvolvimento regional ou setorial etc. Inclui, neste sentido, alm de normas com funo indutora (que seria a extrafiscalidade em sentido estrito, como se ver abaixo), outras que tambm se movem por razes no fiscais, mas desvinculadas da busca do impulsionamento econmico por parte do Estado. Luis Eduardo Schoueri parte da premissa de que, quando utilizadas de modo extrafiscal com objetivo diverso do meramente arrecadatrio - as normas tributrias podem ou no funcionar como instrumentos de induo do comportamento dos agentes privados em direo aos interesses econmicos do Estado. Assim, ao mesmo tempo em que podem ser utilizadas como mecanismos de impulsionamento econmico, as normas tributrias podem, tambm, exteriorizar tosomente mera poltica social do Estado desvinculada de qualquer objetivo de induo sobre a economia. Tm-se normas de poltica social quando se permite a deduo de despesas mdicas no mbito do imposto de renda, quando se isenta o imposto de importao sobre as bagagens trazidas do exterior ou, ainda, diante de uma legislao que assegura tratamento diferenciado em caso de desemprego. Trata-se, sem dvida, de caso de inspirao social,

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94 mas cujo nico efeito a melhora da situao do beneficirio, sem por isso constituir um incentivo a que a situao desafortunada permanea (SCHOUERI, 2005, p. 33). Embora todas as normas acima mencionadas apresentem natureza extrafiscal, no se pode afirmar existir, nas trs ltimas, norma tributria de cunho indutor. Com efeito, normas que isentem de tributao as bagagens oriundas do estrangeiro dificilmente se enquadrariam como norma indutora, a menos que se entenda que o Poder Pblico pretende incentivar o turismo para o exterior. Tampouco se incluem entre as normas tributrias indutoras (e sequer como benefcio de qualquer ndole) as dedues, efetuadas por pessoas fsicas, com despesas mdicas (SCHOUERI, 2005, p. 60). Neste contexto, defende Luis Eduardo Schoueri (2005) que a norma tributria indutora - caracterizada como aquela que se prope a direcionar o comportamento dos agentes privados ao encontro dos interesses sociais e econmicos do Estado espcie do gnero extrafiscalidade. Constata-se, assim, que possvel encontrar normas tributrias que se movem por razes no fiscais, passveis, portanto, de serem denominadas extrafiscais, mas que no se propem a modificar o comportamento dos cidados, razo pela qual no podem receber a denominao de indutoras. A despeito desta diferenciao, verifica-se que a doutrina ptria, ao se referir ao termo extrafiscalidade, adota-o, na maioria das vezes, no exato sentido de norma tributria indutora, tomando o gnero pela espcie. Neste sentido, Geraldo Ataliba (1968, p. 150-151) afirma que a extrafiscalidade se caracteriza pelo emprego deliberado do instrumento tributrio para finalidades (...) regulatrias de

comportamentos sociais, em matria econmica, social e poltica. Marcel Papadopol (2009, p. 17), por sua vez, salienta que quando imposies ou exoneraes so empregadas para incentivar ou coibir condutas que promovem a efetivao concreta de desideratos constitucionais, com efeitos imediatos nos diversos setores da sociedade, configura-se a extrafiscalidade. Percebe-se claramente nestes estudos a utilizao do termo extrafiscalidade como sinnimo de induo econmica. Assemelha-se, portanto, o gnero extrafiscalidade espcie norma tributria indutora. No entanto, segundo Luis Eduardo Schoueri (2005, p. 34), a utilizao do termo extrafiscalidade em detrimento de norma tributria indutora pode, acaso no

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95 adotadas as devidas precaues metodolgicas, provocar a falsa impresso de que as normas tributrias de induo de comportamento dos agentes privados no se incluem na fiscalidade, com isso se desvencilhando dos ditames prprios do regime tributrio. Ao contrrio, o autor defende a absoluta submisso das normas tributrias de induo de comportamentos econmicos ao regime do direito tributrio, impondo-lhes, portanto, uma dupla obedincia ao Direito Tributrio e ao Direito Econmico. Com efeito, a extrafiscalidade ou a fiscalidade no existem em forma pura, mas, ao reverso, de modo imbrincado. Assim, A opo, neste estudo, pela referncia s 'normas tributrias indutoras', em lugar dos 'tributos indutores' ou 'tributos arrecadadores' deve-se premissa de que as ltimas categorias dificilmente se concretizariam (...). De um lado, por mais que um tributo seja concebido, em sua formulao, como instrumento de interveno sobre o Domnio Econmico, jamais se descuidar da receita dele decorrente, tratando o prprio constituinte de disciplinar sua destinao. Fosse irrelevante ou indesejada a receita proveniente dos chamados 'impostos extrafiscais', no haveria porque o constituinte contempl-la. Por outro lado, a mera deciso, da parte do legislador, de esgotar uma fonte de tributao no lugar de outra implica a existncia de ponderaes extrafiscais, dado que o legislador necessariamente considerar o efeito scio-econmico de sua deciso. Afinal, de regra, o legislador tributrio no precisa se valer de um 'tributo indutor', propriamente dito, para atingir suas finalidades, preferindo antes adotar modificaes motivadas por razes indutoras em normas tributrias preexistentes (SCHOUERI, 2005, p.16). Constata-se, segundo Schoueri, que a presena da finalidade indutora na norma tributria no exclui possa o legislador, igualmente, prever-lhe outra finalidade (arrecadadora ou simplificadora) (SCHOUERI, 2005, p. 25). Haver, na norma indutora, finalidade extrafiscal, mas tambm, no raras vezes, finalidade fiscal. De acordo com o autor, a adoo desta premissa conduz, por sua vez, impossibilidade de se individualizar a norma tributria indutora a partir da anlise de sua finalidade, devendo-se adotar, em substituio a este elemento, o critrio da funo que lhe foi prevista pelo ordenamento jurdico. Neste sentido,

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96 Versando acerca da funo, Vogel ressaltou que qualquer norma que verse sobre impostos possui a funo (positiva ou negativa) de arrecadar (Ertragsfunktion); ao mesmo tempo, aquela norma pode ter outras trs funes, que nem sempre se encontram presentes, simultaneamente, em todas as normas: i) a funo de distribuir a carga tributria (Lastenausteilungs-funktion), que implica a repartio das necessidades financeiras do Estado segundo critrios de justia distributiva; ii) funo indutora; iii) funo simplificadora. (SCHOUERI, 2005, p. 27) Acaso a norma em anlise encontre-se dotada de qualquer funo diversa da arrecadatria, ter-se- norma tributria extrafiscal. Por outro lado, normas tributrias indutoras seriam, to-somente, aquelas que fossem empregadas na sua funo indutora (SCHOUERI, 2005, p. 27). Tem-se, ento, um novo enfoque para a questo: no lugar de identificarem-se as normas tributrias indutoras por sua finalidade, estuda-se o efeito indutor das normas tributrias (SCHOUERI, 2005, p. 29), deixando-se de lado outros efeitos igualmente existentes. No se olvida, no entanto, que os demais efeitos distributivo e simplificador no raras vezes so tambm produzidos por uma nica norma tributria. Neste contexto, a opo pela denominao norma tributria indutora se justifica para fins de que se possa efetuar um corte metodolgico na anlise, de modo a ressaltar apenas uma das funes que a norma desempenha - precisamente a funo indutora-, em detrimento das demais. Na linha do pensamento desenvolvido por Luis Eduardo Schoueri, adota-se, nesta dissertao, o termo norma tributria indutora em detrimento de norma extrafiscal ou tributo extrafiscal. Esta opo tem o simples propsito de assentar que o presente estudo no tem por objeto o largo espectro da extrafiscalidade tributria, mas se prope to-somente a analisar a utilizao de normas tributrias extrafiscais - aquelas afastadas da finalidade arrecadatria - em uma de suas funes e objetivo precisamente a de induzir o comportamento dos agentes econmicos em direo ao objetivo da reduo das desigualdades regionais. Afasta-se, assim, qualquer anlise acerca das funes distributivas ou simplificadoras da norma, adotando-se como objeto de estudo to-somente a espcie norma tributria indutora e no o gnero extrafiscalidade.

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97 2.3 Os incentivos fiscais como espcies de normas tributrias indutoras: a dificuldade em se delimitar o que se entende por incentivo fiscal. Dentro do conceito de norma tributaria indutora, adquire relevncia para a presente anlise a definio do que se entende por incentivo fiscal. Com efeito, assentado que normas tributrias podem apresentar finalidade diversa da arrecadatria (extrafiscal) e constatado que, inseridas neste contexto, podem apresentar, dentre outras, a funo de induzir o comportamento dos agentes econmicos, salienta-se que esta funo indutora das normas tributrias pode se evidenciar a partir da formulao de incentivos/benefcios ou atravs da imposio de desestmulos/agravamentos. Esta dissertao se prope a analisar to-somente a efetividade da funo indutora das normas tributrias tendentes a gerar estmulos aos agentes econmicos atravs da concesso de incentivos fiscais. Afasta-se, assim, qualquer anlise acerca de normas indutoras de desestmulo de condutas, como ocorre, por exemplo, com a tributao acentuada de bens de consumo considerados indesejveis, como a nicotina ou o lcool ou, ainda, com normas que provocam o aumento de impostos de importao ou exportao com o flagrante propsito de conduzir o comportamento dos agentes econmicos no sentido de no importar e/ou no exportar bens pr-determinados. Para que se possa analisar a (in) efetividade da funo indutora das normas tributrias concessivas de estmulo tributrio faz-se necessrio delimitar, na medida do possvel, o que se entende por incentivo fiscal. De acordo com Jos Casalta Nabais (1998, p. 633-634) Mais do que vimos de dizer depreende-se j um problema que ainda no foi solucionado e a que no podemos deixar de aludir nesta sede: o da prpria noo de benefcios fiscais (tax incentives, Steuervergunstigungen, agevolazioni fiscali, allgements fiscaux, etc) que, atenta sua natureza, s tcnica ou formalmente incorporam o direito fiscal, pois que material ou conteudisticamente integram o direito econmico, o direito social ou outros ramos do direito. Pois bem, a este propsito, de assinalar que h uma grande diversidade de posies doutrinrias quanto ao conceito de benefcios fiscais. Para uns, sobretudo S. Surrey e a doutrina norte-americana, com claro reflexo nos documentos das organizaes econmicas internacionais, os benefcios fiscais identificam-se com todo e

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98 qualquer desvio ao modelo abstracto de imposto geralmente acolhido, com toda e qualquer derrogao dos princpios suportes da estrutura fiscal ou da estrutura fiscal normal, com base na qual concedido um regime preferencial a determinadas categorias de actividades ou a certos grupos de contribuintes, atravs de redues de impostos que, de outro modo, teriam de suportar. Outros definem os benefcios fiscais com base num conjunto de elementos sintomticos, que espelham uma valorizao conjunta tanto do seu lado estrutural, como do seu perfil funcional. o caso de F. FICHER, para quem os benefcios fiscais constituem tratamentos tributrios substractivos caracterizados pela conjugao simultnea dos trs seguintes sintomas: 1) integram uma disciplina derrogatria da disciplina ordinria do imposto; 2) mais favorvel ao contribuinte do que a consubstanciada no seu tratamento ordinrio; 3) com uma funo promocional. Para La Rosa, o ncleo essencial dos benefcios fiscais assenta no seu carter de despesa fiscal. Da que o critrio para individualizar passe pela distino clara entre a disciplina das receitas e a disciplina das despesas no quadro da regulamentao global das finanas pblicas, pois que, no obstante as receitas e as despesas poderem ser vistas como constituindo as duas faces da mesma moeda, extravasa da disciplina das receitas aquelas normas jurdico-fiscais que, nada tendo a ver com a contribuio para as despesas pblicas e com a sua justa repartio, visam orientar ou afectar os recursos financeiros em direces pr-determinadas. Diante da imensa divergncia doutrinria acerca dos limites do conceito de incentivo fiscal, adota-se, nesta dissertao, a concepo de Ricardo Lobo Torres (1983, p. 207) no sentido de que como concedente dos incentivos, o Estado opera atravs da receita (isenes, redues de base de clculo, crditos fiscais) ou da despesa (restituies, pelo menos, em sua forma pura). Os incentivos fiscais, por conseguinte, so todos aqueles benefcios concedidos com o fito de intervir na ordem econmica, seja para diminuir as desigualdades entre as pessoas e regies do pas, seja para estimular o crescimento econmico, seja para corrigir distores causadas pelos mecanismos estruturais dos tributos. Verifica-se, portanto, que o conceito de incentivo fiscal construdo de forma alargada, a partir da aceitao, na esteira do sustentado por F. Ficher, citado por Jos Casalta Nabais (1998), de que estes benefcios encontram-se caracterizados pela conjugao de trs sintomas: 1) integram uma disciplina derrogatria da disciplina ordinria do imposto; 2) provocam o surgimento de uma situao mais favorvel ao contribuinte do que a consubstanciada no seu tratamento ordinrio; 3) apresentam uma funo promocional.

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99 A necessidade de que se adote um conceito amplo de incentivo fiscal ratificada por Marcus Gouva (2006) que alerta, inclusive, acerca da dificuldade em conceituar o incentivo fiscal como uma disciplina derrogatria da disciplina ordinria do imposto. Com efeito, sustenta o autor que problemtico alcanar a norma padro, bsica, do tributo, seu modelo abstrato, seja sob o enfoque funcional ou estrutural (GOUVA, 2006, p. 210). Ao conceituar o que entende por incentivo fiscal, o autor (2006) aduz poderem ser assim classificados os institutos das isenes, imunidades, redues de base de clculo e alquotas, dedues tributrias de despesas presumidas, concesso de crditos presumidos, remisses e anistias. No mesmo diapaso, Francisco Calderaro, citado por Ricardo Batalha (2005, p. 60), afirma que: Costuma-se denominar incentivos fiscais a todas as normas que excluem total ou parcialmente o crdito tributrio, com a finalidade de estimular o desenvolvimento econmico de determinado setor de atividade ou regio do pas. Os incentivos fiscais so concedidos atualmente sob as mais variadas formas, tais como: imunidades, isenes, suspenso do imposto, redues de alquota, crdito e devoluo de impostos, depreciao acelerada, restituio de tributos pagos, etc.; porm, todas essas modalidades tm como fator comum a excluso parcial ou total do crdito tributrio, ditadas com a finalidade de estmulo ao desenvolvimento econmico do pas.

Constata-se que o conceito de incentivo fiscal construdo tanto por Marcus Gouva quanto por Francisco Calderaro, citado por Ricardo Batalha, alude a determinados benefcios concedidos aos agentes econmicos que afetam o Estado essencialmente no aspecto da receita tributria atravs do mecanismo da renncia fiscal. Ao se estabelecer que isenes, imunidades, redues de bases de clculo e/ou alquotas constituem incentivos fiscais vincula-se o conceito de incentivo ao de excluso total ou parcial do crdito pblico. Neste contexto, a regra isentiva constitui incentivo fiscal exatamente porque, enquanto norma de estrutura que atua a nvel normativo, incide sobre a regramatriz de incidncia tributria provocando, em conseqncia, a sua parcial mutilao no que concerne a um de seus critrios: material, espacial, temporal, pessoal ou quantitativo. A mutilao da regra-matriz de incidncia em qualquer dos critrios

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100 impede, temporariamente, a realizao do fato jurdico tributvel, na medida em que este os requer configurados em conjunto, impossibilitando, por conseguinte, a prpria constituio do crdito pblico (CARVALHO, 1997). De forma semelhante, constata-se haver incentivo fiscal na reduo de base de clculo e/ou alquota na medida em que se verifica uma diminuio do critrio quantitativo da regra-matriz de incidncia tributria, o gera, por conseguinte, uma excluso, ainda que parcial, do crdito. A reduo, neste caso, no conduz, no entanto, ao desparecimento do objeto do tributo, traduzindo-se, to-somente, em providncia modificativa que lhe reduz o quantum, sob pena de, assim no o sendo, confundir-se com a iseno tal como conceituada por Paulo de Barros Carvalho. Conforme salienta Marcos Andr Vinhas Cato (2004, p.75) no h dvidas de que os instrumentos acima referidos que atuam na vertente da receita pblica so, indubitavelmente, os veculos por excelncia para a concesso de incentivos fiscais, especialmente as hipteses de iseno, fundadas na doutrina da extrafiscalidade. No entanto, adota-se, ao longo desta dissertao, conforme j ressaltado, o conceito ampliado de incentivo fiscal formulado por Ricardo Lobo Torres, para quem o Estado, quando de sua interveno sobre o Domnio Econmico, opera tanto atravs da receita (isenes, redues de base de clculo, crditos fiscais), quanto atravs do manejo da despesa pblica (restituies, pelo menos, em sua forma pura). Assentada esta premissa, opta-se, ao se construir o conceito de incentivo fiscal, por tambm incluir neste espectro os benefcios concedidos aos particulares a partir da utilizao, pelo Estado, do mecanismo da despesa pblica. No se desconhece que tanto o legislador quanto a doutrina e a jurisprudncia ocuparam-se consideravelmente mais acerca dos incentivos que atuam na vertente da receita pblica do que sobre os que atuam na esfera da despesa (CATO, 2004, p. 58). Entende-se, no entanto, que a despesa pblica esfera pouco abordada quando do estudo da extrafiscalidade e, em especial, da induo econmica seara bastante frtil para a utilizao de normas tributrias com funo indutora para os fins de consecuo dos objetivos econmicos do Estado. Assume-se, assim, que a receita e a despesa so entes de uma mesma relao jurdica, existindo cada qual em funo do outro, donde se conclui que haver incentivo fiscal (ou, ao menos incentivo financeiro

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101 submetido normatividade tributria, conforme adiante se sustenta) tanto quando se faz diminuir a receita, quanto quando se aumenta a despesa em virtude da concesso de benefcios. Na seara da despesa pblica, os incentivos podem assumir, em carter geral, a natureza de subveno ou subsdio. De acordo com Babrowski, citado por Schoueri (2005, p. 56) entende-se por subveno as prestaes pecunirias especiais, por parte de um detentor de meios pblicos, a produtores ou a consumidores, que ultrapassem as garantias do Estado a seus cidados e nas quais surgem no lugar de uma contraprestao econmica, a obrigao ou disposio do destinatrio da adoo de um comportamento determinado, no interesse pblico. Na mesma linha, Marcos Andr Vinhas Cato (2004, p. 60), citando Modesto Carvalhosa, define as subvenes como ajudas ou auxlios pecunirios, concedidos pelo Estado, nos termos da legislao especfica, em favor de instituies que prestam servios ou realizam obras de interesse pblico. Tratando em seguida acerca dos subsdios, Marcos Vinha Cato (2004, p. 73), auxiliando-se da doutrina de Adilson Rodrigues Pires, os conceitua como toda ajuda oficial de governo, com o fim de estimular a produtividade de indstrias instaladas no pas. O subsdio tem por objetivo promover o desenvolvimento de setores estratgicos sob o ponto de vista econmico, ou de regies mais atrasadas, alm de servir de instrumento de incentivo s exportaes, sobretudo em pases em desenvolvimento. Verifica-se, assim, que o conceito de subsdio perpassa pela constatao da existncia de dois requisitos: 1) contribuio financeira por parte do Estado; 2) vantagem para o agente privado que recebe a contribuio, o que faz com que alguns autores conceituem os subsdios como espcies de subveno. Existe na doutrina ptria forte resistncia incluso das subvenes e subsdios no conceito de incentivos fiscais. Afirma-se que estas figuras, porquanto vinculadas seara da despesa pblica, constituem o objeto do Direito Financeiro, afastando-se, assim, da normatividade prpria do Direito Tributrio, relacionado arrecadao de receitas derivadas na modalidade tributo. Neste sentido, Sacha Calmon Navarro Coelho (2003, p. 202) afirma que

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102 A devoluo de tributo pago sem haver razo para a restituio, a no ser o intuito de exonerar total ou parcialmente o contribuinte considerada pela doutrina matria estranha ao Direito Tributrio. Alega-se estar no captulo da despesa pblica, j na rea do Direito Financeiro, a sua sede jurdica. O entendimento inobjetvel. Em sentido oposto, no entanto, Ricardo Batalha (2005, p. 66) sustenta, referindo-se s subvenes, que o fato de se estabelecer no lado da despesa e levando em conta que um tributo em si no pode estar direcionado a uma destinao especfica, ou rubrica oramentria, para maior preciso no desautoriza que esta espcie de Incentivo, no tipicamente fiscal, mas financeiro-fiscal, dentro de suas caractersticas particulares, inexista como categoria de interesse para a matria Jurdico-Tributria. Coadunando-se com a concepo sustentada por Ricardo Batalha, Marcos Andr Vinhas Cato (2004) defende que a colocao das subvenes e subsdios no lado da despesa pblica no os torna objetos inatingveis pelo Direito Tributrio. Faz-se necessrio, de acordo com o autor, verificar se h na subveno a interseo ou a vinculao h algum dos elementos da obrigao tributria (operando, por conseguinte, na linha da receita), o que, caso constatado, no lhe retirar o carter de incentivo financeiro, mas ao menos lhe impor dupla submisso normativa, em parte ao Direito Financeiro e em parte ao Direito Tributrio, especialmente no que concerne s limitaes existentes concesso de incentivos fiscais. Afirma Marcus Andr Vinhas Cato (2004) que a anlise concreta de determinados incentivos a princpio conceituados como incentivos financeiros conduz concluso de que eles configuram, em verdade, incentivos fiscais mascarados. De acordo com o autor, a imposio pela legislao brasileira de uma srie de restries concesso de incentivos fiscais (a exemplo da necessidade de celebrao de convnios entre os Estados para fins de concesso de iseno no ICMS ou, ainda, a imposio de que os benefcios fiscais sejam concedidos por lei especfica, nos termos do artigo 150, 6 da CF/88) tem provocado a concesso de subvenes e subsdios que, no entanto, so outorgadas para atingir o mesmo fim obtido pela renncia da receita (CATO, 2004, p. 64). Neste contexto, surgem subvenes cujo valor ou montante dimensionado est ntima e indissociavelmente ligado prpria obrigao tributria (CATO, 2004, p. 64).

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103 De forma a exemplificar seu entendimento, o autor prope que se imagine que determinado contribuinte que submetido ao mbito de tributao do IPI, venha a contabilizar e apurar o tributo devido, pelo fato de realizar operaes tributveis, deixando-o de fazer em virtude de subveno (V.G concesso de um crdito financeiro referenciado pelo montante do imposto a pagar). Parece-nos bvio que sendo a funo primordial do tributo a realizao do quantum debeatur, deve a natureza do incentivo ser desvendada no somente pelos aspectos formais, mas sim pelo resultado obtido que ao final a sustentao total ou parcial dos efeitos financeiros da norma tributria. (...) Nesse particular entrariam em cena para a configurao do incentivo financeiro e mesmo para seu dimensionamento elementos tpicos da relao jurdicotributria (CATO, 2004, p. 64-65).

Assim, conclui que se deve abrandar a afirmao taxativa que toda subveno, por se tratar de categoria de direito financeiro, no possa estar jamais subjugada s restries formais relativas concesso de benefcios de natureza tributria (CATO, 2004, p. 65). Em determinadas hipteses, a concesso de subvenes, embora represente, em um primeiro momento, concesso de incentivo de natureza financeira, traduz, na prtica, verdadeira outorga de incentivo fiscal, devendo, por conseguinte, submeter-se normatividade do Direito Tributrio. Considerando a ressalva acima efetuada, e de forma a que se possa efetuar uma anlise mais ampla acerca da questo, adota-se, neste texto, um conceito amplo de incentivo, para abarcar tanto os incentivos fiscais por excelncia aqueles benefcios oriundos da renncia da receita tributria pelos entes polticos como benefcios oriundos da utilizao, pelo Estado, da despesa pblica - tais como subvenes e subsdios - normalmente considerados pela doutrina como incentivos financeiros e no propriamente incentivos fiscais. Opta-se por esta abordagem para se evidenciar, ao longo do prximo captulo, que, no Brasil, os denominados incentivosfinanceiros, consubstanciados principalmente no mbito dos fundos constitucionais, apresentam-se, no raras vezes, como incentivos fiscais s avessas, tal como ocorre no mbito dos fundos constitucionais de financiamento o FINAM e o FINOR. A adoo deste conceito ampliativo permitir, ainda, ao longo do prximo captulo, analisar, a partir de estudos empricos, a (in) efetividade, no Brasil,

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104 no s de incentivos estatais no mbito do ICMS como exemplo de incentivos decorrentes do manejo da receita como tambm dos incentivos concedidos pela Unio atravs dos fundos constitucionais de financiamento/investimento, os quais, nos termos da diferenciao mencionada, incluir-se-iam na categoria dos incentivos financeiros ou financeiros-fiscais.

2.4 A poltica de concesso de incentivos para reduo de desigualdades regionais: Quadro geral dos incentivos fiscais utilizados pela Unio, Estados e municpios no Brasil. No que concerne especificamente ao propsito da reduo da desigualdade regional, constata-se que a poltica de concesso de incentivos tributrios no Brasil pauta-se, majoritariamente, nos seguintes instrumentos fiscais ou financeirosfiscais: 1) incentivos relativos Zona Franca de Manaus a SUFRAMA; 2) isenes e redues, em mbito federal, de IRPJ para empreendimentos instalados no Norte e no Nordeste12; 3) previso de fundos fiscais de investimentos, denominados FINOR (Fundo de Investimentos do Nordeste) e FINAM (Fundo de Investimentos da Amaznia)13; 4) existncia de Fundos Constitucionais de Financiamento: o FNE
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As regras estabelecidas na Medida Provisria N 2.199-14, de 24 de agosto de 2001, para a fruio do benefcio de reduo do Imposto sobre a renda e adicionais no restituveis, calculados com base no lucro da explorao so as seguintes: Para empreendimentos aprovados: Tero direito reduo de 75% (setenta e cinco por cento) do imposto sobre a renda e adicionais, calculados com base no lucro da explorao. (Redao dada pela Lei n 11.196 de 21 de novembro de 2005), conforme o artigo 1 da Medida Provisria N 2.199-14, de 24 de agosto de 2001. O prazo de fruio do benefcio fiscal ser de 10 (dez) anos, contado a partir do ano-calendrio de incio de sua fruio. Os percentuais de reduo a serem aplicados aos pleitos aprovados ou protocolizados no rgo at 24 de agosto de 2000 so os constantes do caput do art. 3 da Lei N 9.532, de 10 de dezembro de 1997. Pelo prazo que remanescer para completar o perodo de 10 anos, os projetos protocolados no rgo competente e na forma da legislao anterior a 24 de agosto de 2000 podero reivindicar o percentual de reduo previsto no item I, desde que sua atividade se enquadre em setor econmico considerado prioritrio, em ato do Poder Executivo; Os Decretos ns 4.212 e 4.213, de 26 de abril de 2002, definem os setores da economia prioritrios para o desenvolvimento regional, nas reas de atuao das extintas Sudam e Sudene. Para outros empreendimentos: Os benefcios fiscais de reduo do imposto de renda e adicionais no restituveis de que tratam o art. 14 da Lei n 4.239, de 1963, o art. 22 do Decreto-Lei n 756, de 11 de agosto de 1969, o pargrafo 2 do art. 3 da Lei n 9.532, de 10 de dezembro de 1997, e o art. 2 da MP n 2.199-14, de 24 de agosto de 2001, s no estaro extintos para aqueles empreendimentos dos setores da economia considerados, pelo Poder Executivo, prioritrios para o desenvolvimento regional, e sero calculados segundo os seguintes percentuais: I - 37,5% (trinta e sete inteiros e cinco dcimos por cento), a partir de 1 de janeiro de 1998 at 31 de dezembro de 2003; II - 25% (vinte e cinco por cento), a partir de 1 de janeiro de 2004 at 31 de dezembro de 2008; III - 12,5% (doze inteiros e cinco dcimos por cento), a partir de 1 de janeiro de 2009 at 31 de dezembro de 2013; IV - Depreciao acelerada conforme o artigo 31 da Lei N 11.196, de 21 de novembro de 2005 . Os Decretos ns 4.212 e 4.213, de 26 de abril de 2002, definem os setores da economia prioritrios para o desenvolvimento regional, nas reas de atuao das extintas Sudam e Sudene. Extrado do stio do Ministrio da Integrao Nacional: < http://www.mi.gov.br/fundos/incentivos_fiscais/index.asp>. Acesso em: 18 jul 2009. 13 Os Fundos Fiscais de Investimento, tambm denominados Fundos de Investimentos Regionais, tm como objetivo a mobilizao de recursos para regies carentes de poupana privada, com a finalidade de incentivar empreendimentos econmicos com capacidade de promover o desenvolvimento regional, seguindo diretrizes e prioridades definidas pelo Ministrio da Integrao Nacional. Os Fundos Fiscais de Investimentos Fundo de Investimentos da Amaznia(Finam) e Fundo de Investimentos do Nordeste (Finor) esto fechados para novos

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105 Fundo Constitucional do Nordeste; o FCO (Fundo Constitucional do Centro-Oeste) e o FNO (Fundo Constitucional do Norte), coordenados, respectivamente, pelo Banco do Nordeste, Banco do Brasil e Banco da Amaznia; 5) a existncia de Fundos de Desenvolvimento Regional o FDA (Fundo de Desenvolvimento da Amaznia) e o FNDE (Fundo de Desenvolvimento do Nordeste) -, criados pela MP n 2.146-1, de 04 de maio de 2001 e administrados pela ADA (Agncia de Desenvolvimento da Amaznia) e ADENE (Agncia de Desenvolvimento do Nordeste), rgos que substituram a SUDENE (Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste) e a

SUDAM (Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia), ambas extintas pela mesma medida provisria; 6) a concesso, em mbito estadual e municipal, em uma sistemtica de guerra fiscal, de isenes, redues de base de clculo e alquota, bem como crditos presumidos e/ou diferimentos no mbito do ICMS Imposto de Circulao de Mercadorias e Servios - e do ISS- Imposto sobre Servios de Qualquer natureza. Os fundos constitucionais de financiamento encontram fundamento constitucional no artigo 159, inciso I, alnea c, da CF/88, que assim estabelece: Art. 159. A Unio entregar: I - do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 55, de 2007):
projetos, por fora da Medida Provisria N 2.146-1, de 04 de maio de 2001. Para projetos j aprovados, as pessoas jurdicas ou grupos de empresas coligadas que, isolada ou conjuntamente, detenham pelo menos 51% do capital votante de sociedade titular de empreendimento de setor da economia considerado, pelo Poder Executivo, prioritrio para o desenvolvimento regional, podero optar pela aplicao de parcela do imposto de renda devido nesse empreendimento, limitada a 70% do valor das opes a que tm direito. Para exercer as opes, essas pessoas jurdicas ou grupos de empresas coligadas devero ainda: I - j ter exercido o direito de opo para esse empreendimento; II - limitar suas opes ao prazo previsto para a implantao do projeto; III - comprovar a situao de regularidade do projeto; IV - cumprir o cronograma aprovado e os requisitos previstos no projeto; V - demonstrar a capacidade tributria de aportar os recursos prprios necessrios implantao do projeto, sendo os incentivos fiscais limitados aos valores constantes no esquema financeiro aprovado; VI - demonstrar, para casos de participao conjunta, possuir o limite mnimo de 20% do capital votante do empreendimento, ou de 5% para projetos considerados estruturadores do desenvolvimento regional, que sero integralizados com recursos prprios; 4. Na aplicao dos recursos, os Fundos recebero, de emisso das empresas beneficirias e aps o projeto ter iniciado a sua fase de operao, debntures conversveis em aes. A gesto do FINOR e do FINAM est sendo realizada, de maneira unificada, pelo Departamento de Gesto dos Fundos de Investimento, integrante da estrutura do Ministrio da Integrao Nacional, conforme Decreto n 5.847, de 14/07/2006. Extrado do stio do Ministrio da Integrao Nacional: < http://www.mi.gov.br/fundos/incentivos_fiscais/index.asp>. Acesso em: 18 jul 2009.

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106 a) omissis b) omissis c) trs por cento, para aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atravs de suas instituies financeiras de carter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-rido do Nordeste a metade dos recursos destinados Regio, na forma que a lei estabelecer; No que concerne a estes fundos, Hlder Carlos de Oliveira (2005, 29) aduz que a Lei n 7.827, de 27 de setembro de 1989, que regulamentou o Artigo 159, inciso , alnea "c" da Constituio Federal, de 1988, criou os Fundos Constitucionais de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), do Nordeste (FNE) e do Norte (FNO). Esses fundos contam com uma fonte permanente de recursos, advindos de 3% da arrecadao total do IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) e IR (Imposto de Renda). A distribuio dos recursos entre os trs fundos realizada da seguinte forma: 1,8% ao FNE; 0,6% ao FCO e 0,6% ao FNO. Tais recursos so repassados pela Secretaria do Tesouro Nacional ao Ministrio da Integrao Nacional, que os transfere aos bancos regionais (Banco do Nordeste BNB e Banco da Amaznia BASA) que possuem as competncias de administrao e operacionalizao dos recursos. No caso do Centro-Oeste essas competncias so atribudas ao Banco do Brasil.

De acordo com o stio do Ministrio da Integrao Nacional (2009), na formulao dos programas de financiamento devem ser observadas, dentre outras, as seguintes diretrizes: a) o financiamento concedido exclusivamente aos setores produtivos das regies beneficiadas; b) ser dado atendimento preferencial s atividades produtivas de mini e pequenos produtores rurais, s micro e pequenas empresas e, ainda, a atividades que utilizem intensivamente matrias-primas e mo-de-obra locais; c) a ao deve estar integrada s instituies federais sediadas nas regies; d) o empreendimento precisa levar em conta a preservao do meio ambiente.

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107 Na medida em que o FNO, o FNE e o FCO concedem iniciativa privada financiamentos que decorrem de valores referentes ao IPI e ao IR recolhidos pela Unio pode-se concluir que, embora estes fundos se relacionem, inicialmente, com benefcios resultantes da seara da despesa pblica, o mau uso destes recursos pblicos pelos agentes econmicos provoca, ao reverso, em termos prticos, renncia fiscal pelo Estado brasileiro. Assim, os benefcios concedidos pelos fundos constitucionais de financiamento aproximam-se, ao menos no que concerne aos seus efeitos, aos incentivos que se originam do manejo, pelo Estado, do instrumento da receita tributria, razo pela qual devem suportar, tambm, a influncia de normas oriundas do Direito Tributrio. Alm dos fundos de financiamento acima mencionados, encontram-se inseridos na Poltica Federal de Concesso de Incentivos os fundos de investimento do Nordeste - o FINOR- e da Amaznia - o FINAM. De acordo com o stio do Ministrio da Integrao Nacional (2009) os Fundos Fiscais de Investimento, tambm denominados Fundos de Investimentos Regionais, tm como objetivo a mobilizao de recursos para regies carentes de poupana privada, com a finalidade de incentivar empreendimentos econmicos com capacidade de promover o desenvolvimento regional, seguindo diretrizes e prioridades definidas pelo Ministrio da Integrao Nacional.

Os fundos Fiscais de Investimentos esto fechados para novos projetos, por fora da Medida Provisria N 2.146-1, de 04 de maio de 2001. Projetos j em andamento, no entanto, podero continuar a aplicar parcela do IRPJ devido Unio nos empreendimentos privados a serem instalados nas regies menos desenvolvidas, desde que: a) nestes projetos pr-aprovados, as pessoas jurdicas ou grupos de empresas coligadas detenham, isolada ou conjuntamente, pelo menos 51% do capital votante de sociedade titular de empreendimento de setor da economia considerado, pelo Poder Executivo, prioritrio para o desenvolvimento regional; b) j tenham exercido o direito de opo para esse empreendimento; c) limitem suas opes ao prazo previsto para a implantao do projeto; d) comprovem a situao de regularidade do projeto; e) cumpram o cronograma aprovado e os requisitos previstos no projeto; e) demonstrem a capacidade tributria de aportar os recursos prprios necessrios implantao do

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108 projeto, sendo os incentivos fiscais limitados aos valores constantes no esquema financeiro aprovado; f) demonstrem, para casos de participao conjunta, possuir o limite mnimo de 20% do capital votante do empreendimento, ou de 5% para projetos considerados estruturadores do desenvolvimento regional, que sero integralizados com recursos prprios (MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL, 2009). Verifica-se, assim, que, no mbito do FINOR Fundo de Investimentos do Nordeste e do FINAM - Fundo de Investimentos da Amaznia -, permite-se que agentes econmicos privados utilizem-se, ainda que de forma limitada, valores que deveriam recolher a titulo de IRPJ para fins de investimento na implantao de projetos considerados prioritrios para as regies nordeste e amaznica. Em caso como este, a subveno concedida pelo Estado se exterioriza exatamente no no-recebimento do IRPJ a incio devido, de modo que, conforme salienta Marcos Cato (2004, p. 64) outorgam-se subvenes para atingir o mesmo fim obtido pela renncia da receita. Com efeito, conforme salienta Luiz Roberto Coelho Nascimento (2002, P. 45) O FINAM um incentivo ex ante, isto , geralmente a liberalizao dos recursos ocorre antes ou ao longo da implementao do empreendimento. Desse modo, na hiptese do empreendimento se revelar no lucrativo no fim do processo de implantao ou mesmo de produo, os nus fiscais podem recair sobre a sociedade se o investidor no ressarcir o Fisco, visto que o Estado cedeu ao investidor a renda que deveria ser transferida para o tesouro na perspectiva de que o provvel benefcio gerador pela aplicao desses recursos pelo setor privado seriam superiores ao benefcio social do seu melhor uso alternativo. No por outra razo que Ricardo Lobo Torres, citado por Marcos Cato (2004, p. 59) afirma que a diferena entre incentivos que decorrem da receita e alguns dos incentivos que decorrem da despesa apenas jurdico-formal. A verdade que a receita e a despesa so entes da relao, existindo cada qual em funo do outro, donde resulta que tanto faz diminuir-se a receita pela iseno ou deduo, como aumentar-se a despesa, pela restituio ou subveno, que a mesma conseqncia ser obtida: o empobrecimento do ente pblico e o enriquecimento do contribuinte.

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109 Ao lado dos fundos constitucionais de financiamento e de investimento, a Poltica Nacional de concesso de incentivos prev, ainda, a partir da MP 2.146-1/01, os denominados fundos de desenvolvimento regional: o FDNE Fundo de Desenvolvimento do Nordeste - e o FDA Fundo de Desenvolvimento da Amaznia que, de acordo com o stio do Ministrio da Integrao Nacional (2009), se direcionam a implantao, ampliao, modernizao e diversificao de empreendimentos privados localizados nas reas de atuao da ADA e da Adene de acordo com as diretrizes e prioridades aprovadas pelos Conselhos Deliberativos para o Desenvolvimento da Amaznia e do Nordeste, limitada a 60% do investimento total e a 80% do investimento fixo do projeto. Os fundos de desenvolvimento regional se direcionam dos fundos de financiamento e investimento no que concerne origem de seus recursos. Os fundos constitucionais de financiamento FCO, FNE, FNO - obtm quase que a totalidade de seus recursos a partir da arrecadao do IR e do IPI, cujo percentual de 3% repassado para o Tesouro Nacional para fins de transferncias aos fundos constitucionais. Desse total, o FNE fica com a parcela de 1,8% e os outros dois fundos (FCO e FNO) ficam cada um com uma parcela de 0,6%. Esses recursos so transferidos pelo Tesouro Nacional, por meio do Ministrio da Integrao, aos bancos que efetuam operaes de emprstimos com vistas gerao de emprego e renda o Banco do Brasil, da Amaznia e o Banco do Nordeste. Alm da receita de IR e IPI, o patrimnio dos fundos formado, ainda, pelo retorno das operaes de emprstimos (amortizao = principal + juros), dos juros do Sistema Especializado de Liquidao e de Custdia (Selic) e dos valores no emprestados (MINISTRIO DA INTEGRAO, 2009). O patrimnio dos fundos de investimento o FINOR e o FINAM fechados para novos projetos desde 2001 era formado basicamente pela opo, realizada pelos contribuintes submetidos sistemtica do lucro real, de deduzir parcela do IRPJ a ser pago Unio para fins de investimentos em reas tidas por prioritrias para o Nordeste e a Amaznia pelas antigas SUDENE e SUDAM. O FINOR, especificamente, apresentava, em sua previso original, cinco fontes de recurso, nos termos do artigo 3 do decreto 1.376/74: a) as opes das pessoas jurdicas que optavam por aplicar parcela do IRPJ em investimento nas reas sob administrao do Fundo; b) as subscries realizadas pela Unio Federal; c) as subscries voluntrias efetuadas por

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110 pessoas fsicas e jurdicas, de direito pblico ou privado; d) os retornos e resultados de aplicaes dos recursos previstos neste artigo; e) outros recursos previstos em lei. Os valores que compem os novos fundos de desenvolvimento FDNE e FDA -, no entanto, decorrem diretamente do oramento do governo, estando, portanto, inseridos no Plano Purianual elaborado pela Unio. Segundo o Ministrio da Integrao Nacional (2009) a Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (Adene), gestora do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE), dispe de R$ 4,1 bilhes para o financiamento de empreendimentos privados nos setores considerados prioritrios para o desenvolvimento econmico da rea de atuao da Adene no ano de 2009. O FDNE e o FDA, criados atravs da MP n 2.146-1/01, j se inserem, assim, em um momento no qual o governo brasileiro procura estabelecer uma Poltica Nacional de Desenvolvimento que contemple o problema da desigualdade regional. Coadunando-se com o entendimento defendido por Ricardo Lobo Torres, adota-se, para os fins desta dissertao, um conceito amplo de incentivo fiscal, de modo a abarcar todos os benefcios concedidos pelo Estado aos agentes econmicos, seja no mbito da receita, seja no aspecto da despesa, com o ntido propsito de estimular o crescimento econmico e/ou diminuir desigualdades. Haver, assim, incentivo fiscal sempre que o benefcio concedido com este desiderato alterar, de forma significativa, o tratamento ordinrio da tributao, gerando uma situao mais favorvel ao agente econmico. Neste diapaso, discute-se, ao longo do captulo trs, a partir de referencial terico e de pesquisas empricas formuladas pelo IPEA e em sede de psgraduaes nas reas de economia e administrao, se a concesso de isenes, redues de base de clculo e alquota, especialmente em mbito estadual, bem como de subvenes no mbito dos fundos fiscais de investimento (FINOR e FINAM) e dos fundos constitucionais de financiamento (FNE, FCO e FNO) aqui considerados incentivos fiscais ou ao menos financeiro-fiscais que decorrem da despesa tm provocado, no Brasil, efetiva reduo de desigualdades regionais. Analisam-se to-somente os Fundos de Financiamento e Investimento porque estes so os fundos existentes durante o perodo em que se constata uma regresso na atuao planejadora do Estado no que concerne ao combate da desigualdade regional. O FDNE e o FDA, criados pela MP 2.146-1/01, j so

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111 exteriorizaes da retomada desta funo pelo Estado brasileiro e, porque institudos em perodo muito recente, ainda no apresentam dados relevantes capazes de subsidiar quaisquer concluses empricas. Cumpre advertir, no entanto, que nesta dissertao mais importante do que ter uma definio pretensamente nica de incentivos fiscais, ou tentar estabelecer uma taxinomia para suas espcies, ser procurar encontrar seu campo de validade (CATO, 2004, p. 13) a partir da verificao ou no de sua aptido de solucionar o problema da desigualdade regional no Brasil.

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112 Captulo III

A utilizao indutora de normas tributrias concessivas de incentivos fiscais e o problema da reduo das desigualdades regionais: anlise terico-emprica acerca de sua (in) efetividade.

3.1 A utilizao de normas tributrias indutoras concessivas de incentivos fiscais como instrumento de reduo de desigualdades regionais: interpretao sistmica do artigo 151, I c/c artigo 174, 1, da CF/88. Assentado o que se entende por desenvolvimento nacional e regional na esteira da obra de Celso Furtado e da prpria interpretao constitucional, e uma vez adotado um conceito amplo de incentivo fiscal, nos termos desenvolvidos no captulo dois, cumpre ento perquirir se, no cenrio ps-90, a concesso de incentivos fiscais no Brasil tem funcionado como um instrumento eficiente de soluo do problema da desigualdade regional. Deve-se, para tanto, conhecer os argumentos favorveis e contrrios utilizao dos incentivos fiscais como instrumentos de combate desigualdade regional, bem como os resultados de pesquisas empricas que procuraram debater esta questo. Com efeito, em termos gerais, a defesa da poltica de concesso de incentivos fiscais assevera que a outorga destes incentivos iniciativa privada provoca os seguintes benefcios: 1) aumento do nmero de indstrias nas regies menos desenvolvidas; 2) atraes de grandes projetos; 3) criao de empregos; 4) aumento da prestao de servios e do comrcio; 5) modernizao da economia. Dentre os argumentos favorveis utilizao dos incentivos fiscais no combate ao problema da reduo da desigualdade regional defende-se, no raras vezes, que a concesso dos incentivos iniciativa privada permite estimular os agentes econmicos a realizarem o que a ordem jurdica considera conveniente. Em diversos trabalhos, assevera-se que a alterao do cenrio econmico e social das regies menos desenvolvidas do Pas, como o Nordeste, deve-se, em grande parte, instalao, na Regio, de indstrias destinatrias de incentivos fiscais

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113 especialmente no mbito do IRPJ e do ICMS que, em contrapartida, geram emprego e renda na regio. Sustenta-se, ainda, que estes investimentos privados no teriam se deslocado para as regies menos desenvolvidas acaso se estivesse em um cenrio de inexistncia de incentivos fiscais. Neste sentido, Andr Elali (2006a, p. 124) afirma que Com o incio de projetos de atrao de investimentos privados, muitos deles subsidiados pelo Estado, atravs de fundos, incentivos fiscais e emprstimos bancrios, os agentes econmicos comearam a desenvolver uma srie de atividades de base. O resultado evidente: milhes de empregos foram gerados e bilhes de reais empregados em investimentos. (...) Diante de tal tica, o papel do Estado tem sido fundamental ao conceder determinados incentivos fiscais. O turismo, nesta perspectiva, o maior responsvel pela atrao de investimentos. E somente foi possvel a instalao de centenas de empresas no Nordeste em face da concesso, pela Unio Federal e por parte de alguns Estados e municpios, de incentivos fiscais, ou seja, de normas tributrias indutoras. (...) Apresenta-se razovel, portanto, a noo de que no fossem as normas tributrias indutoras, instituindo benefcios fiscais para a reduo de desigualdades regionais e sociais, na busca do desenvolvimento econmico regional, a situao no teria melhorado. Pelo trecho acima transcrito, verifica-se a aceitao pelo autor supracitado da existncia de uma correlao direta entre o crescimento econmico verificado nas Regies menos desenvolvidas do Pas e a poltica de concesso de incentivos fiscais iniciativa privada ao longo da dcada de 90. Afirma-se, assim, que a concesso de incentivos tem provocado desenvolvimento regional e - mais importante que a outorga destes benefcios essencial ao desenvolvimento que se almeja alcanar. No mesmo diapaso, Joo Alcntara Lopes (2008) defende que os estes incentivos tm conseguido alcanar os seus objetivos, pois nos estados onde foram implementados o desenvolvimento econmico j se faz notar, sendo o maior responsvel pelo crescimento da economia e da oferta de emprego nas respectivas regies. Os incentivos fiscais, erroneamente denominados pelo Governo Federal e estados mais ricos de guerra fiscal, so um instrumento catalisador de investimentos para os estados e regies mais pobres do Pas, como o Centro Oeste, Norte e Nordeste, onde tm atuado de forma positiva, ajudando no crescimento econmico daquelas regies, gerando

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114 milhares de empregos diretos e indiretos e renda para a populao mais carente. Afirmaes desta ordem tendem, no entanto, a se apresentar como anlises parciais do problema, na medida em que desconsideram a influncia que outros fatores diversos dos incentivos concedidos provocam na deciso locacional dos agentes econmicos, tais como, por exemplo, a existncia ou no, na regio menos desenvolvida, de atributos regionais especficos, como infra-estrutura adequada, bens pblicos locais e recursos naturais e humanos. Afirma-se teoricamente que os incentivos fiscais so os grandes responsveis pelo desenvolvimento encontrado nas regies menos desenvolvidas do Pas sem se analisar, empiricamente, o grau efetivo de participao da norma tributria indutora neste processo, quando conjugada com os outros elementos mencionados. Partindo-se, no entanto, do pressuposto de que os incentivos regionais so alocados justamente para compensar as diferenas inter-regionais nas caractersticas locais, imperativa a contabilizao apropriada desses fatores ao examinar a contribuio efetiva dos programas regionais (CARVALHO, LALL, TIMMINS, 2008, p. 289). No se trata, pois, de discutir se as regies menos desenvolvidas do Pas o Nordeste e o Norte cresceram mais ou menos rpido que as demais regies brasileiras no perodo ps-90, momento em que se constata o crescimento da poltica de concesso de incentivos iniciativa privada, mas sim debater se o crescimento verificado neste perodo teria sido mais ou menos acentuado acaso os incentivos fiscais no tivessem sido outorgados. Acaso se demonstre que o crescimento constatado nestas regies teria ocorrido nos mesmos nveis ou em nveis semelhantes ao inicialmente averiguado ainda que em um cenrio de inexistncia de incentivos fiscais, chegar-se- concluso de que o custo de manuteno dos incentivos maior que os benefcios advindos de sua utilizao. Em um cenrio como este, os incentivos deixam de ser vistos como mecanismo efetivo de soluo de desigualdades regionais para assumir a natureza de indesejvel renncia de receita tributria.

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115 Ao tratar da (in) efetividade da utilizao de incentivos fiscais deve-se, portanto, tentar responder a duas questes especficas: 1) ser que a concesso indiscriminada de incentivos fiscais que se verifica no Brasil a partir da dcada de 90 conseguiu induzir a entrada de agentes econmicos nas regies menos desenvolvidas do Pas que no teriam para l se deslocado sem a existncia dos incentivos?; 2) A poltica de concesso de incentivos fiscais, ao atrair estes novos investimentos privados, tem auxiliado na diminuio das desigualdades regionais no Brasil ou, ao reverso, tem acentuado, em uma nova perspectiva, o problema da desigualdade? No se trata, por bvio, de referendar o sentimento superficial de alguns, notadamente expresso no entendimento segundo o qual todos os incentivos fiscais seriam odiosos, particularmente quando concedidos a empresas de mdio e grande porte (TORRES, 2004). Trata-se, em verdade, de assentar que a admisso de incentivos fiscais deve ser examinada de forma a responder aos argumentos maiores, quais sejam a redistribuio de riqueza e o desenvolvimento econmico-nacional (PIRES, 2003, p. 1124). Em sede terica, Tnia Bacelar (2000) contrape-se de forma veemente ao entendimento de que a concesso de incentivos fiscais no cenrio brasileiro ps-90 tenha apresentado efetiva aptido para auxiliar na soluo da questo regional, especialmente aqueles concedidos por Estados e municpios em uma sistemtica competio desagregadora. De acordo com a autora, mesmo no cenrio em que incentivos fiscais so concedidos pelo Estado, existe, por parte dos agentes econmicos, uma inquestionvel e significativa preferncia locacional no que concerne a instalao de seus investimentos privados dentro das regies menos desenvolvidas, a qual se pauta, em regra, pela verificao da (in) existncia, na Regio, de fatores estruturais essenciais ao desenvolvimento de atividades econmicas, tais como infra-estrutura adequada e mode-obra qualificada. Segundo a autora, esta preferncia locacional dos agentes econmicos termina por privilegiar determinadas reas das regies menos desenvolvidas em detrimento das demais, provocando, em contrapartida, o surgimento, no interior destas regies, de focos de dinamismo. Neste contexto, sustenta que

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116 a ausncia de polticas regionais explcitas do governo federal abriu espao deflagrao de uma guerra fiscal entre Estados e municpios, que buscam contribuir para consolidar alguns focos de dinamismo em suas reas de atuao. A combinao destes dois fatores vai deixando grandes reas do pas margem: so os ditos espaos no-competitivos. (...) Ademais, como ficou aqui demonstrado, os estudos recentes sugerem o esgotamento do processo de desconcentrao, relativamente curto, sem dvida, quando comparado com o longo perodo de concentrao que data do incio da industrializao brasileira at o auge da fase expansionista do milagre econmico, no final da primeira metade dos anos 70. Por sua vez, as tendncias provveis dos investimentos sugerem que, aps a fase de desconcentrao modesta, poder ocorrer um processo de concentrao espacial do dinamismo econmico em algumas sub-regies (focos dinmicos) no futuro imediato (BACELAR, 2000, p. 127)

No mesmo sentido, tambm Gilberto Bercovici (2003) questiona a efetividade da utilizao dos incentivos na soluo do problema da desigualdade regional. No que concerne aos incentivos financeiro-fiscais que decorrem do manejo da despesa, os quais se encontram exteriorizados nos fundos de investimento e financiamento o FINOR, o FINAM, o FCO, FNE e FNO o autor se insurge contra a vinculao dos incentivos concedidos pelo Estado ao financiamento, no mbito da iniciativa privada, do capital do setor produtivo em detrimento da melhoria da infraestrutura das regies menos desenvolvidas. Com efeito, argumenta que A principal crtica que podemos fazer aos fundos regionais sua utilizao para o financiamento do setor produtivo. Com esta limitao, os fundos regionais servem aos interesses da iniciativa privada, mas no aos do Setor Pblico. Os grandes investimentos necessrios (especialmente em relao ao Norte e ao Centro-Oeste) so os investimentos em infra-estrutura. A iniciativa privada j dispe de inmeros mecanismos de financiamento que a estimulam a investir nas regies menos desenvolvidas, particularmente os incentivos fiscais. J os investimentos em infra-estrutura, na sua maior parte realizados pelo Estado, no so beneficiados pelos fundos regionais, agravando ainda mais a situao das regies que eles deveriam favorecer. Este direcionamento dos fundos regionais, de acordo com Armando Mendes, est ligado idia de que basta garantir o financiamento de atividades produtivas, para que a regio se desenvolva, o que no corresponde com a realidade (BERCOVICI, 2003, p. 166).

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117 Da mesma forma, ao tratar dos incentivos que decorrem do manejo do instrumento da receita tributria especialmente no mbito das isenes concedidas pelos Estados-membros - afirma Bercovici que (2003, p. 185) A partir da dcada de 1980, a crise do Estado brasileiro vitimou as polticas nacionais de desenvolvimento, que articulavam os interesses federativos at ento. Com a falta de uma poltica deliberada de desenvolvimento, a guerra fiscal entre os Estados volta a se manifestar, no mais com a cobrana de impostos interestaduais, mas com a concesso de incentivos fiscais estaduais, reduzindo-se, unilateralmente, as alquotas do principal imposto estadual, o ICMS, para atrair novos investimentos. (...) As polticas de desenvolvimento dos Estado tm sua lgica invertida, deixando de ter o carter de planejamento estadual para se configurarem como projetos orientados para determinadas empresas privadas. O resultado o leilo de facilidades oferecidas pelo Estado, estimulado pelas empresas. No pode haver homogeneidade interestadual onde um Estado decide, unilateralmente, sobre incentivos que o outro no pode conceder. Desta maneira, quando um Estado ganha (isto se houver ganho de fato, o que na maioria das vezes no ocorre), os outros perdem. O processo de concesso de incentivos fiscais estaduais caracteriza-se pelo desperdcio do dinheiro pblico, pois os possveis ganhos em bem-estar no se comparam aos custos econmicos da atrao de investimentos e aos custos sociais da diminuio da atividade econmica nos Estados perdedores.

Pelo exposto, pode-se constatar que as principais crticas tericas ao modelo de utilizao de incentivos fiscais como instrumentos de reduo de desigualdades regionais no cenrio brasileiro ps-90 podem ser sintetizadas em quatro grupos: 1) a concesso de incentivos fiscais, especialmente em sede estadual, no mbito do ICMS imposto sobre circulao de mercadorias e servios - provoca o acirramento da competio entre os Estados-membros e municpios da Federao, desvirtuando, na prtica, a concepo de federalismo cooperativo prevista na CF/88; 2) a concesso de incentivos fiscais oriundos da receita isenes, redues de base de clculo, alquota, imunidades provoca o surgimento de focos de dinamismo dentro das regies menos desenvolvidas do pas em funo da preferncia locacional dos investimentos privados, o que, por conseqncia, gera um aumento das disparidades intra-regionais; 3) a concesso dos incentivos fiscais, por si s, no fator primordial para a alocao dos investimentos privados nas regies menos desenvolvidas, de modo que a instalao dos

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118 agentes econmicos nestas regies no conseqncia inquestionvel da existncia dos incentivos; neste contexto, com o passar do tempo, a iniciativa privada passa a barganhar, junto aos entes polticos, a instalao de investimentos que, de qualquer forma, j tenderiam a se instalar em regies determinadas, em funo da existncia, nestes locais, de condies favorveis ao desenvolvimento de determinadas atividades produtivas; 4) a concesso de benefcios financeiros-fiscais oriundos da despesa, consubstanciados nos Fundos de Investimento e Financiamento existentes FINOR, FINAM, FCO, FNO, FNE - prioriza os interesses dos agentes econmicos atravs do financiamento do capital dos setores produtivos em detrimento de investimentos em infra-estrutura, estes sim capazes de alterar o histrico problema da desigualdade regional. Assentadas as crticas ao modelo de concesso de incentivos fiscais em vigor, passa-se a demonstrar que diversos estudos formulados nas reas de economia e administrao as tm referendado. Os estudos empricos analisados nesta dissertao sero, a partir de agora, correlacionados com cada uma das quatro objees acima formuladas. O escopo evidenciar, atravs destes estudos concretos, que a concesso de incentivos fiscais, especialmente pelos Estados-membros: 1) tem provocado o enfraquecimento do Estado federal cooperativo previsto pela CF/88, uma vez que provoca o distanciamento dos governos dos Estados das regies mais pobres; 2) gera, cada vez mais, o aumento da desigualdade intra-regional, ao mesmo tempo em que no a razo primordial que conduz instalao de agentes econmicos nas regies menos desenvolvidas; 3) mesmo que provoque alguma reduo na seara da desigualdade interregional, a concesso indiscriminada de incentivos fiscais acentua as desigualdades intra-regionais j existentes; por outro lado, no se pode considerar que se atingiu o objetivo da reduo de desigualdades regionais previsto no artigo 3 da CF/88 se houver, no Brasil, um decrscimo das desigualdades inter-regionais a custo de um aumento na desigualdade intra-regional; 4) ainda quando se verifica o aumento quantitativo de indstrias nas regies menos desenvolvidas, constata-se empiricamente que esta instalao se relaciona com o desenvolvimento de atividades tradicionais, dotadas de pouco dinamismo, incapazes, assim, de alterar significativamente a estrutura social destas regies; 5) diante deste cenrio, a concesso de incentivos fiscais pelo Estado funciona, em verdade, como renncia de receitas, tendo pouca influncia efetiva

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119 no combate ao problema da desigualdade regional; 6) com o passar do tempo, os Estados mais pobres das regies menos desenvolvidas se tornam incapazes de atrair os investimentos sem a poltica de incentivos, tornando-se refns da iniciativa privada. Ao longo deste captulo, procurar-se- demonstrar, atravs da correlao de estudos empricos com as objees tericas j formuladas, que a poltica de concesso de incentivos fiscais no prioritariamente o instrumento adequado para que se combatam as desigualdades regionais existentes no Brasil. No se est aqui a afirmar que a concesso de um incentivo fiscal no promove qualquer espcie de ganho ao Estado brasileiro. Busca-se to-somente demonstrar que estudos empricos realizados em reas com as quais o Direito interage em abertura cognitiva evidenciam a incapacidade deste mecanismo ao menos tal como utilizado atualmente no pas para minimizarem o problema das imensas desigualdades regionais. Quando concedidos por Estados e municpios margem de um Plano Nacional de desenvolvimento tal como hoje se constata no Brasil - os incentivos fiscais acentuam uma competio desagregadora inaceitvel em um federalismo de cunho cooperativo, razo pela qual precisam ser combatidos. Por outro lado, quando concedidos pela Unio ente com expressa autorizao constitucional para conced-los com o propsito de reduzir desigualdades regionais estes incentivos, porquanto completamente dissociados de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento - tambm no tm tido efetiva aptido para alterar de forma expressiva a dinmica do problema da desigualdade. Neste contexto, ao passo em que no minimizam o problema da desigualdade regional, os incentivos fiscais consubstanciam renncia de receita tributria que poderia estar sendo utilizada, de modo planejado, na soluo do problema em foco. Com efeito, prescreve o Art. 174, caput, da Constituio Federal de 1988 que como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. De acordo com Eros Roberto Grau (2005), no artigo 174 da CF/88, o termo atividade econmica deve ser compreendido em sentido amplo. Tomando a

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120 atividade econmica em sentido amplo14 de forma a abranger tanto o setor pblico quando o privado determina a CF/88 que incumbe ao Estado brasileiro fiscalizar e regular. Extrai-se, portanto, do texto constitucional, a meno a um Estado normativo comprometido com a fiscalizao que assegure a efetividade e eficcia daquilo que foi previsto pelo ordenamento jurdico e a um Estado regulador que se exterioriza no exerccio das funes de incentivo e planejamento. Atravs da funo de incentivo compete ao Estado regulador proteger, estimular, promover, apoiar, favorecer e auxiliar, sem empregar meios coativos, as atividades particulares que satisfaam necessidades ou convenincias de carter geral (SILVA, 2007, p. 808). Por outro lado, mediante o planejamento, deve este Estado construir uma forma de ao racional caracterizada pela previso de comportamentos econmicos e sociais futuros, pela formulao explcita de objetivos e pela definio de meios de ao coordenadamente dispostos (GRAU, 2005, p. 151). Segundo Eros Roberto Grau (2005), o planejamento no constitui modalidade de interveno do Estado no ou sobre o domnio econmico15, mas simplesmente qualifica estas espcies de interveno, na medida em que decises que vinham sendo tomadas e atos que vinham sendo praticados, anteriormente, de forma aleatria, ad hoc, passam a ser produzidos, quando objeto de planejamento, sob um novo padro de racionalidade (GRAU, 2005, p. 151). Trata-se o planejamento, portanto, de um mtodo que qualifica como racional tanto uma eventual interveno no domnio econmico quando uma interveno sobre este domnio. Em sintonia com o caput do artigo 174 da CF/88, decorre do 1 deste dispositivo a atribuio Unio de uma funo planejadora do desenvolvimento nacional. Fazendo meno ao Plano Plurianual, lei de cunho nacional, assevera o artigo 174, 1 que a lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.

Diferencia-se atividade econmica em sentido amplo da atividade econmica em sentido estrito, compreendida como a esfera na qual atuam os agentes privados e excepcionalmente o Estado, com fundamento no artigo 173, caput e 1, da CF/88. De acordo com Eros Grau (2005, p. 105) insta-se em que a atividade econmica em sentido amplo territrio dividido em dois campos: o do servio pblico e da atividade econmica em sentido estrito. 15 Conforme demonstrado no captulo um, a interveno no domnio econmico engloba a absoro ou na participao, ao passo que a interveno sobre o domnio econmico subdivide-se na direo ou induo.

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121 Tratando-se a lei mencionada no artigo 174, 1, da CF/88 de lei de cunho nacional, editada pela Unio, conclui-se que a CF/88 estabeleceu ser, no Brasil, deste ente poltico a funo de coordenar a Poltica Nacional de desenvolvimento que deve ser implantada no pas. Por sua vez, nos termos do artigo 151, I da CF/88, dispe a Constituio Federal de 1988 que vedado Unio instituir tributo que no seja uniforme em todo o territrio nacional ou que implique distino ou preferncia em relao a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio, em detrimento de outro, admitida a concesso de incentivos fiscais destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento scio-econmico entre as diferentes regies do Pas.

A expressa possibilidade prevista pela CF/88, nos termos do artigo 151, I, de que a Unio conceda - em legtima derrogao ao princpio da isonomia incentivos fiscais que tenham por escopo reduzir as desigualdades regionais encontra-se diretamente relacionada funo planejadora que por ela deve ser exercida no que concerne efetivao da busca pelo desenvolvimento nacional e, dentro dele, do desenvolvimento regional. Com efeito, se a concesso de incentivos fiscais tendentes a reduzir desigualdades regionais legitimada pelo seu objetivo e se, por outro lado, a reduo de desigualdade deve ser objeto de um Planejamento por parte do Estado nos termos do artigo 174, 1, da CF/88, conclui-se, em interpretao sistmica, que a autorizao que deriva do artigo 151, I, da CF/88 para a concesso excepcional de incentivos fiscais s se legitima na medida em que os incentivos outorgados iniciativa privada se exteriorizarem como parte integrante de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento capaz de alterar a realidade do pas. Ademais, ao fazer meno, no mbito do artigo 174, compatibilizao dos planos nacional e regional de desenvolvimento, a Constituio Federal de 1988 assentou, ainda, duas premissas fundamentais nesta anlise. A primeira, a de que qualquer poltica nacional de desenvolvimento deve eleger a busca pela reduo de desigualdades regionais como elemento prioritrio, razo

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122 pela qual desenvolvimento nacional e regional so conceitos que se comunicam e se complementam. Em segundo lugar, ao estipular que os planos regionais de desenvolvimento precisam ser compatibilizados com o plano nacional coordenado pela Unio, a CF/88 deixa claro que a coordenao da Poltica nacional de desenvolvimento no confere a este ltimo ente poltico a prerrogativa de impor, verticalmente, os parmetros de qualquer Poltica que venha a ser construda em relao aos Estadosmembros e municpios. Assim, o Plano Nacional de desenvolvimento exigido pela CF/88 deve ser estabelecido a partir do mecanismo da cooperao entre os entes polticos que compem o Estado Federal, concluso que se extrai, inclusive, em funo da adoo, pela CF/88, de um federalismo de cunho cooperativo, conforme adiante explicitado. No cenrio que decorre da interpretao sistmica da Constituio, Estadosmembros e municpios possuem papel fundamental na minimizao das desigualdades regionais. Sua importncia advm da constatao de que lhes incumbe concretizar as polticas regionais a serem compatibilizadas, em seus territrios, com a Poltica Nacional coordenada pela Unio. Uma vez adotado como premissa que a CF/88 estabelece a necessidade de criao de uma Poltica Nacional de desenvolvimento a ser coordenada pela Unio em sintonia com Estados-membros e municpios, conclui-se, ainda, que, no que concerne busca pela reduo de desigualdades regionais, a concesso de incentivos fiscais por estes ltimos dois entes polticos s se justifica, a partir da Constituio, acaso inserida e legitimada pela Poltica Nacional estabelecida. Assim, eventuais concesses de incentivos fiscais pelos Estadosmembros e municpios de forma indiscriminada - tal como se verifica no perodo ps-90 no Brasil, em sistemtica de competio desagregadora - ainda que por eles teoricamente justificada a partir do propsito de combater o problema da desigualdade regional, poltica amplamente vedada de acordo com a CF/88. Tal vedao extrada da interpretao conjunta do artigo 151, I, c/c art. 174, 1, bem como, implicitamente, em funo da opo realizada pela CF/88 pela adoo, no Brasil, de um federalismo de cunho cooperativo, incompatvel, em essncia, com a existncia de competio entre Estados-membros e municpios. Inexistindo poltica regional inserida no mbito de Poltica Nacional de desenvolvimento que referende a concesso destes incentivos pelos Estados-membros e

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123 municpios, deve-se concluir que qualquer concesso de incentivo fiscal por estes entes polticos com o objetivo de reduzir desigualdade regional encontra-se desprovida de respaldo constitucional, devendo ser combatida. Da mesma forma, qualquer concesso de incentivo fiscal pela Unio, ainda que com este propsito, s pode ser legitimada - tal como acima assentado - se encartada no mbito da Poltica Nacional de Desenvolvimento exigida pelo artigo 174, caput e 1. Analisada a questo sob esta tica, conclui-se que o artigo 151, I, da CF/88 instrumento de efetivao do artigo 174, 1, da CF/88, de modo que no h como interpretar os dispositivos constitucionais em separado. Conforme j apontado, de acordo com Eros Roberto Grau (2005), o planejamento estatal no configura modalidade de interveno no ou sobre o domnio econmico, mas mero mtodo capaz de tonar a interveno realizada pelo Estado sistematicamente racional. Ao passo em que a CF/88 prev, em seu artigo 151, I, da CF/88, a possibilidade de realizao, pela Unio, de uma poltica indutiva de interveno sobre o domnio atravs da concesso de incentivos fiscais tambm decorre, do prprio texto da Constituio, que esta interveno precisa ser racionalizada a partir do mtodo do planejamento estatal, nos termos do artigo 174, 1 da CF. A concesso de incentivos fiscais exige, portanto, nos termos constitucionais, a conjugao de dois fatores intrinsecamente relacionados: a) a racionalidade da concesso, o que se exterioriza em funo da incluso da outorga do incentivo em um Plano de desenvolvimento; b) o objetivo de reduzir desigualdade regional. A ausncia de um destes requisitos mormente o primeiro invalida a concesso realizada pelo Estado, na medida em que, na prtica, a ausncia da racionalidade impede que se verifique, concretamente, o atendimento do objetivo constitucional imposto. No Brasil, no entanto, especialmente no perodo ps-90, Estadosmembros, municpios e Unio concedem incentivos fiscais iniciativa privada utilizando-se, assim, do instrumento da interveno indutora sobre o domnio econmico - a despeito da inexistncia de polticas regionais e Poltica Nacional de Desenvolvimento. Esta concesso, que se utiliza da induo econmica sem que esta seja qualificada pela racionalidade que decorre do planejamento estatal, praticada, portanto, em desrespeito ao texto da CF/88 e, ao mesmo tempo em que viola a dico constitucional, provoca conseqncias nefastas no modelo federativo brasileiro.

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124 Analisam-se, ao longo deste captulo, diversos estudos empricos conduzidos na seara da economia e administrao, tanto pelo IPEA, quanto por psgraduaes existentes no pas, que evidenciam que a concesso de incentivos fiscais especialmente pelos Estados-membros no Brasil, dentro de uma sistemtica de guerra fiscal - ao passo em que no solucionam nem minimizam o problema da ausncia de autonomia financeira de Estados e municpios - terminam por minar as estruturas do federalismo cooperativo previsto pela CF/88, desvirtuando o compromisso de cooperao que deve vincular os entes que compem o Estado Federal na busca pela concretizao dos objetivos previstos no artigo 3 da Constituio de 1988. Nesta seara, os estudos a seguir analisados comprovam a imensa disparidade entre a afirmao terica de que a utilizao de incentivos fiscais tem aptido para reduzir as desigualdades regionais e as evidncias empricas que vm sendo encontradas. Estes estudos corroboram a tese de que os incentivos fiscais concedidos pelos Estados-membros na sistemtica da guerra fiscal apresentam, em verdade, o condo de aprofundar as desigualdades intra-regionais j existentes, no se colocando como soluo vivel ao problema da desigualdade. Da mesma forma, ao analisarem-se os incentivos concedidos pela Unio, demonstra-se que aqueles outorgados atravs dos fundos constitucionais de investimento e financiamento tambm no tm conseguido atingir o objetivo de minimizar significativamente as desigualdades regionais existentes. Na medida em que os incentivos fiscais so diretamente concedidos iniciativa privada independentemente e at mesmo em substituio da existncia de qualquer poltica de planejamento estatal, defende-se que na realidade o que h a inefetividade do direito estatal, com o Estado bloqueado por interesses privados (BERCOVICI, 2005a, p. 66) e que a crise atual, por mais paradoxal que possa parecer, denota a necessidade de fortalecer o Estado (BERCOVICI, 2005a, p. 66). Sustenta-se, portanto, a tentativa de elaborar uma poltica nacional de desenvolvimento exige a presena ativa e coordenadora do Estado nacional, que desapareceu das consideraes governamentais com o neoliberalismo (BERCOVICI, 2005a, p. 66). Por fim, assentada a necessidade de que se estabelea esta Poltica Nacional de Desenvolvimento, cumpre perquirir qual o papel que os incentivos fiscais deveriam nela desempenhar.

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125 Defende-se que a previso, no mbito do artigo 151, I, da CF/88 acerca da possibilidade de que a Unio intervenha sobre o domnio econmico a partir da induo tributria via concesso de incentivos fiscais de forma racional no significa, de modo algum, que tenha a CF/88 escolhido a induo econmica tributria como fora motriz da Poltica Nacional de desenvolvimento por ela exigida. Com efeito, a interpretao sistmica da Constituio em funo da conjugao de seu carter Social e Diretivo impe, sem sombra de dvidas, a necessidade de atuao estatal direcionada reduo das desigualdades regionais atravs do efetivo exerccio de sua funo planejadora e da induo do comportamento dos agentes econmicos em direo aos objetivos elencados no artigo 3, da CF/88. No entanto, sustenta-se que a induo do comportamento dos agentes econmicos no efeito que se obtm unicamente atravs da utilizao de normas tributrias de cunho indutor. No raras vezes, determinados comportamentos dos agentes econmicos so induzidos no em razo da dinamizao, pelo Estado, de normas de interveno por induo, mas sim em decorrncia da execuo, por ele, de obras e servios pblicos de infra-estrutura, que tendem a otimizar o exerccio da atividade econmica em sentido estrito em certos setores e regies (GRAU, 2005, p. 151). Neste contexto, sustentar-se-, ao longo do captulo quatro, a partir da experincia de combate ao problema da desigualdade regional no mbito da Unio Europia, que o Planejamento estatal exigido pela CF/88 deve ser efetivado prioritariamente a partir da adoo, pelo Estado brasileiro, de polticas de investimento estatal em infra-estrutura fsica e humana, em detrimento da utilizao de normas tributrias concessivas de incentivo fiscal.

3.2. A formao do Estado Federal (Agregao x Segregao) e suas espcies (Federalismo Dualista x Federalismo Cooperativo). A opo da CF/88 por um Federalismo de cunho cooperativo. Conforme exposto, uma das principais crticas utilizao do mecanismo de incentivos fiscais por Estados-membros e municpios no Brasil a de que a concesso de incentivos pelos entes subnacionais da federao brasileira tem

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126 provocado, a partir da dcada de 90, em desrespeito CF/88, o acirramento do que se convencionou denominar de guerra-fiscal e, por conseguinte, acentuado a crise do Federalismo Cooperativo inserto no texto constitucional de 1988. Embora esta dissertao no tenha por objetivo buscar exaustivamente a caracterizao de uma estrutura federativa, faz-se necessrio, como condio para que se possa apreciar os problemas enfrentados pelo Federalismo no Brasil, caracterizar o que se entende por Federalismo e, ainda, por Federalismo cooperativo, para que se possa, ento, afirmar ser esta a opo engendrada pela CF/88 e violada pela existncia da guerra fiscal via concesso de incentivos estaduais e municipais. Discorrendo acerca do Estado Federal, Michel Temer (2000, p. 59) sustenta que a principal caracterstica da estrutura federativa, capaz de diferenci-la dos modelos de Estado confederativo e unitrio, a constatao de que na Federao abrigada a descentralizao poltica, convivem num mesmo territrio a ordem jurdica global e as ordens jurdicas parciais. Tudo por meio da repartio de atribuies entre tais ordenaes. Com efeito, de acordo o autor, o principal elemento capaz de distinguir a Federao de outras formas de Estado exatamente a existncia, nesta estrutura, de uma ordem jurdica comum capaz de se sobrepor aos entes que a compem e, mais importante, apta a vincul-los. Neste contexto, o Federalismo se desenvolve a partir de trs bases que se complementam: a sobreposio, a participao e a supracoordenao (FONSECA, 2006). Fala-se em sobreposio na medida em que se constata, nas estruturas federais, a existncia de um novo poder o Estado Federal que surge acima dos poderes dos estados integrantes e que, no plano internacional, se apresenta como a nica entidade dotada de soberania. No por outra razo que Dalmo Dalllari, citado por Nelson de Freitas Porfrio Jnior (2004, p. 7) sustenta serem caractersticas essenciais do Federalismo a constatao de que somente o Estado Federal tem soberania e de que a Constituio Federal surge como base jurdica desta forma de Estado. Da mesma forma, o Estado federal desenvolve a idia de participao na medida em que o poder central o resultado da juno dos poderes polticos existentes na estrutura do Estado. Esta participao provoca desde a criao de segundas cmaras

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127 (ou cmaras baixas), especificamente designadas representao dos Estados federados, passando pela enumerao de um conjunto de matrias (atribuies) especficas destes, at a interveno no procedimento de reviso constitucional (FONSECA, 2006, p. 36). A participao se exterioriza, assim, no compartilhamento do poder poltico entre a Unio e as unidades federadas, por meio de rgos representativos destas e da populao (DALLARI apud PORFRIO JNIOR, 2004, p. 08). Por fim, no Estado Federal, verifica-se a existncia de uma dupla estruturao em termos de sobreposio de ordens jurdicas que passam a adotar como fator integrador a nova Constituio existente. Neste sentido, Rui Guerra da Fonseca (2006, p. 36) afirma que uma vez tomada a deciso de constituir a Federao, a Constituio federal passa a ser o referente de validade e eficcia dos ordenamentos federados, a que se procede distribuio de competncia entre a federao e os estados federados, , enfim, o documento que fixa a titularidade da Kompetenz-kompetenz na esfera do Estado Federal e o investe de soberania externa. Esta duplicidade de ordens jurdicas provoca, por sua vez, eventuais atritos entre a Constituio Federal recm-criada e as Constituies dos estados federados, os quais devem ser ento solucionados atravs da idia de supracoordenao. A partir da idia de supracoordenao admite-se que, no federalismo, os princpios bsicos do regime, expressos na Constituio Federal, impem-se s constituies dos estados federados, em respeito ao postulado da simetria constitucional. Da mesma forma, reconhece-se a necessidade da existncia, nesta estrutura de Estado, de rgos jurisdicionais oriundos do prprio modelo federativo capazes de decidir os conflitos eventualmente causados pela sobreposio de ordens jurdicas, bem como avaliar a validade do direito emanado dos estados federados, inclusive o direito de status constitucional. O Estado Federal pressupe, assim, a existncia de uma corte constitucional que assegure a supremacia da Constituio. Por fim, exatamente esta supremacia da Constituio que permite Federao impor a Constituio Federal sobre o direito dos estados membros, de forma coercitiva, inclusive (FONSECA, 2006). Segundo Rui Guerra da Fonseca (2006), ao passo em que se reconhece que a dualidade de ordens jurdicas e sua potencialidade de gerar conflitos a principal

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128 caracterstica da estrutura federativa de Estado, verifica-se, tambm, que desta dualidade derivam todas as demais caractersticas do Estado Federal, todas tendentes a, na medida do possvel, minimizar a ocorrncia destes atritos: a) a participao dos estados federados na formao e reviso da Constituio Federal; b) a garantia, na Constituio Federal, dos direitos dos estados federados, cuja existncia poltica perante os outros membros , mesmo que implicitamente, assegurada, inclusive com garantia de preservao de seu territrio; c) a interveno institucionalizada dos estados federados na formao da vontade poltica e legislativa federal, por via da representao em rgos federados; d) a igualdade jurdica entre os estados que compem a Federao, o que proporciona, ao menos teoricamente, a igualdade entre os cidados que o compem. Dotados das caractersticas acima referidas, os Estados Federais se formam por agregao ou por segregao, em funo de suas condies histricas e polticas. Segundo Nelson de Freitas Porfrio Jnior (2004, p. 06), citando Manoel Gonalves Ferreira Filho, tem-se federalismo por agregao quando a Federao resulta da unio de Estados j existentes que abrem mo de suas soberanias e se sobrepe a estes. Por outro lado, tem-se, segundo o autor, federalismo por segregao ou dissociao quando a Federao resulta da descentralizao de um Estado unitrio j existente, por diversas razes (polticas, econmicas, etc) e ento surgem novos entes dotados de autonomia poltica. Comparando os dois padres de formao federalista, Maida (2003) assevera que: Na verdade, o Estado federal uma unio de Estados de Direito Constitucional, isto , o resultado de um pacto de unio indissolvel entre Estados independentes para a formao de um novo Estado, segundo parmetros normativos estabelecidos numa Constituio (como o caso dos Estados Unidos da Amrica), ou o resultado de uma opo do poder constituinte originrio ao organizar os elementos constitutivos do Estado (como o exemplo da Repblica Federativa do Brasil). Em ambas as situaes os entes federados se regem por um princpio de igualdade jurdica interna e passam a ser dotados de autonomia poltica, segundo o sistema de repartio de competncias previsto na Constituio.

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129 Exemplo tpico de Federalismo por agregao a Federao Sua, que tem suas origens na Confederao dos 13 Cantes constituda em 1513. De incio, a estrutura confederativa criada em torno dos Cantes tinha por nico objetivo manter a segurana interna destes territrios e defend-los contra agresses externas. Em 1815, quando do Congresso de Viena, a Sua torna-se, por fim, independente. Os 23 Cantes existentes poca refundam a Confederao e estipulam explicitamente a manuteno, por cada um deles, de sua soberania. Confederao caberia, por outro lado, celebrar tratados internacionais, organizar o exrcito nacional e exercer o direito de legao. Apenas em 1845, os 7 (sete) Cantes catlicos que compunham a Confederao at ento existente decidem finalmente por abandon-la para criar, em substituio, a Federao Helvtica, assentada sobre a Constituio criada em 1847 e que funciona, ainda hoje, como base do modelo federal suo (FONSECA, 2006). Por outro lado, exemplo de Federalismo por desagregao a Federao brasileira, na medida em que, quando da proclamao da Repblica, o Estado unitrio antes existente no Brasil foi substitudo por pela estrutura federativa, nos termos do decreto n 01, de 15 de novembro de 1889. Ressalte-se que, mesmo sendo a forma originria de construo federativa, o modelo por agregao16 no tem sido a regra de formao das federaes. Dessa forma, a regra tem sido a construo de federaes a partir de um Estado unitrio, que se divide em unidades com autonomia, cujo grau varia conforme os motivos que levaram formao do modelo. De acordo com Leonardo Gaffr Dias (2006, 21) Arretche (2001) cita o caso de Estados unitrios com mltiplas etnias em sua composio populacional que se vem compelidos a adotar o modelo federal a fim de manter a unidade nacional. Nesses casos, segundo a mesma autora, como no havia, como ocorrido nos EUA, uma soberania prvia para utilizao como instrumento de barganha, h uma tendncia de criao de governos regionais com menos poder em relao ao governo central. No Brasil, mesmo que a federao tenha sido formada por motivos diversos das questes tnicas, conforme se analisar adiante, percebe-se um menor poder das unidades subnacionais, confirmando uma tendncia em relao s federaes formadas por segregao. Nesse sentido Arretche (2001) cita Duchacek
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Ferreira Filho (1999) aponta como exemplos de federalismos formados por agregao, alm dos Estados Unidos e da Sua, tambm o caso da Alemanha.

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130 que, comparando os casos norte-americano e brasileiro, afirma: A barganha federativa que deu origem ao modelo federativo de 1787 teve uma pr-condio histrica: treze Estados, cuja identidade e interesse comum se desenvolveram previamente Unio e cujo propsito na Conveno da Filadlfia era preservar essa autonomia. No caso do Brasil, por exemplo, apenas algumas unidades adquiriram razovel senso de identidade previamente formao da federao e mesmo elas tiveram que disputar seu espao no plano federal, porque na formao da federao brasileira a Unio antecedeu suas partes. Tal diferena de formao explica, em parte, a demora para que as unidades federadas brasileiras adquirissem algum grau de autonomia, apontando, tambm de forma parcial, as razes histricas da dependncia de algumas dessas unidades em relao ao poder central. Criado por agregao ou por segregao, a grande questo que permeia toda a discusso acerca do Federalismo a definio dos mecanismos e graus de repartio de atribuies entre o Estado Federal e os demais entes que o compem. A definio da natureza jurdica do Federalismo bem como os benefcios e os problemas nele existentes encontra-se, assim, diretamente relacionada ao paradoxo

descentralizao X centralizao. Coadunando-se com este entendimento, Alessandra da Silveira (2007, p. 199) assevera que Sem embargo, a doutrina da descentralizao solucionava satisfatoriamente o problema da natureza jurdica do Estado Federal, porque se os diversos entes territoriais de um Estado Federal (fossem municpios, provncias ou Estados-membros) dele se diferenciavam por faltar-lhes soberania (atributo exclusivo da ordem jurdica estadual), entre si no apresentavam qualquer distino essencial, resultando todos igualmente subordinados mesma ordem jurdica estadual, em cujas normas estaria a validade de cada qual. Uma ordem jurdica estaria necessariamente subordinada a outra quando a sua validade se fundasse nas normas desta ltima, da qual passaria a ser um fragmento: este lao de dependncia que uniria entre si os diferentes elementos de uma ordem jurdica seria o princpio gerador da sua unidade.

A tenso descentralizao x centralizao provocar o surgimento de experincias federativas absolutamente diversas. Neste contexto, uma federao com profundo centralismo de poder decisrio e conseqente grau reduzido de autonomia

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131 para as os entes federativos, tende a formar uma estrutura que, na prtica, muito se aproxima de um tpico governo unitrio. No extremo oposto, uma federao com elevado nvel de descentralizao ser caracterizada pela constatao de que entes subnacionais possuem grau mximo de autonomia de gesto, reservando ao ente central pouco mais do que a representao externa e a defesa da soberania (DIAS, 2006). Segundo Leonardo Gaffr Dias (2006, 35) a definio do modelo de Estado por uma dada sociedade pressupe a escolha de um determinado posicionamento entre tais extremos, os quais constituem a base da existncia dos elementos unidade e diversidade. A busca por um posicionamento entre estes dois extremos conduzir adoo, pelos Estados Federais, de duas tcnicas diversas de repartio de atribuies, capazes de, por conseguinte, propiciarem um maior ou menor grau de descentralizao no mbito da estrutura federativa: a repartio horizontal e a repartio vertical de competncias (FONSECA, 2006). Segundo Rui Guerra da Fonseca (2006, p. 28) Na repartio horizontal, h uma separao radical de competncia entre entes federativos e federao, atravs da atribuio a cada um deles de uma rea prpria, correspondente a uma matria a ele reservada, com excluso absoluta da participao de outras entidades. Da que se fale a respeito de competncias privativas ou reservadas. Esta tcnica, se entendida de forma estrita (ou seja, sem desenvolvimentos jurisprudenciais) leva a que novas atribuies ou nova repartio das existentes s por reviso constitucional se possa fazer. Na repartio vertical, divide-se uma mesma matria em diferentes nveis, entre diversos entes federativos. A mesma matria atribuda concorrentemente a entes federados diversos, sempre, porm, em nveis diferentes: a um atribui-se o estabelecimento de normas gerais, a outro, das normas particulares ou especficas. aqui que se fala em competncia concorrente, pois em relao a uma mesma matria concorre a competncia de mais de um ente poltico.

Com efeito, a adoo de uma repartio horizontal de competncias favorece a independncia recproca entre os entes federados, razo pela qual esta tcnica de repartio caracterstica normalmente associada ao denominado federalismo dualista, compreendido como a estrutura federativa na qual se encontram duas esferas

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132 de poder nitidamente distintas, com atribuies e competncias prprias (PORFRIO JNIOR, 2004, p. 09) e no mbito da qual no existe preocupao constitucional com a coordenao ou harmonizao das atividades exercidas por cada uma delas. Este o tipo clssico de federalismo, mais caracterstico das federaes formadas por agregao (PORFRIO JNIOR, 2004, p. 09). Encontra-se um modelo de federalismo dualista pautado em uma repartio horizontal de competncias - na construo inicial do Federalismo Norte Americano. De acordo com Fabiana Azevedo da Cunha, quando da criao da Federao Norte-Americana, - tpica Federao por agregao- os Estados que a originaram se preocuparam sobremaneira em garantir que a opo pelo modelo federal no tornaria o governo central to poderoso ao ponto em que ele pudesse provocar o desaparecimento dos governos subnacionais at ento existentes. De forma a evitar um indesejvel fortalecimento em demasia do governo central, o modelo federativo norteamericano estabeleceu uma lista de poderes especficos a serem exercidos pelo governo federal, reservando todos os demais poderes aos Estados-membros (CUNHA, 2006). O Federalismo norte-americano se desenvolveu, assim, em um primeiro momento , a partir da concepo de que o governo central e os governos estaduais deveriam atuar concomitantemente, mas com atribuies de competncias e autoridades distintas (PINHEIRO, 2009). De acordo com Guilherme Pinheiro (2009, p. 04) o governo federal estaria limitado aos poderes a ele prescritos pela Constituio, enquanto aos governos estaduais competiria a elaborao de todas as outras polticas. Neste contexto, Os poderes enumerados do Congresso Nacional so listados no Artigo I, Seo 8. Apesar da enumerao de poderes federais, considerando que a Constituio no havia delineado explicitamente a diviso de poderes entre o governo federal e os estados, no estabelecendo especificamente quais poderes ou se alguns poderes seriam exclusivos dos Estados, adveio, para esclarecer quaisquer dvidas, a Dcima Emenda, de 1791, segundo a qual: Os poderes no delegados aos Estados pela
preciso conceber que a caracterizao do Federalismo norte-americano como dualista encontra-se diretamente relacionada a sua conformao inicial, quando de seu surgimento. Com efeito, aps o New Deal, na dcada de 30, a necessidade de uma maior interveno estatal na Economia provocar, nos Estados-Unidos da Amrica, o desparecimento do federalismo dualista, substitudo por um federalismo de cunho cooperativo, a partir da atuao interpretativa da Suprema Corte, que, em funo das necessidades econmicas e sociais, aumentava ou diminua a autonomia dos Estados-membros em relao Unio.
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133 Constituio, nem vedados por ela aos Estados, so reservados aos Estados, respectivamente, ou ao povo, garantindo-se, assim, aos Estados regular inmeras funes de incumbncia local, criando uma grande reserva de poderes residuais aos Estados (CUNHA, 2006, p. 27) Verifica-se, portanto, que no modelo federativo norte-americano h uma forte independncia dos Estados, de maneira que diferentes nveis de governo compartilham poder poltico dentro de um espao poltico determinado pela Constituio (CUNHA, 2006, p. 29). papel da Constituio, interpretada pela Suprema Corte, tanto garantir a atuao do governo central sem interferncia indevida nos Estados, quanto garantir a atuao dos Estados nos espaos previamente delimitados. Assim, no modelo estado-unidense o poder central age sem intermedirios sobre os governados, os administra e julga (como faria um governo nacional), mas sempre actuando num crculo restricto de competncias, (...) de modo que o modelo se assenta numa estrutura de sobreposio (SILVEIRA, 2007, P. 169-170). Diferentemente da repartio horizontal na qual se constata a existncia de rgida separao de competncias entre Federao e os entes federativos - na repartio vertical de atribuies a mesma matria concorrentemente atribuda a entes federados diversos, sempre, porm, em nveis diferentes: a um atribui-se o estabelecimento de normas gerais, ao passo que a outro se relega o estabelecimento das normas particulares ou especficas. Na medida em que se desenvolve a partir da existncia de competncias concorrentes, a repartio vertical de competncias conduz a uma significativa coordenao de atuao entre os entes que compem a estrutura federativa, sendo assim o mecanismo tpico de repartio de atribuies tpico do denominado federalismo cooperativo. Entende-se por federalismo cooperativo o modelo de federalismo que enfatiza a necessidade de os Estados trabalharem harmonicamente em conjunto com o governo central para resolver os problemas do pas. Esto presentes as noes de unio, aliana, cooperao e solidariedade e so freqentes as concesses de ajudas federais aos Estados-membros (PORFRIO JNIOR, 2004, p. 09). Cumpre ressaltar, no entanto, que a meno a um modelo federativo caracterizado como cooperativo no pode conduzir falsa percepo de que inexiste cooperao no j descrito federalismo dualista.

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134 A cooperao, aqui entendida como colaborao entre os diversos nveis de governo, caracterstica implcita a qualquer modelo federal, seja ele dualista ou cooperativo, na medida em que se verifica em todas as constituies que fundamentam esta forma de Estado um compromisso constitucional implcito de cooperao que deriva da prpria opo pela estrutura federal. Assim, o termo federalismo cooperativo s pode ser compreendido como inovador na medida em que se perceba que sua real importncia decorre do novo sentido que se d ao termo cooperao, no mais entendido como colaborao mnima e indispensvel, tal como no federalismo dualista, mas como ampla e profunda integrao entre os entes federados em superao a posicionamentos isolacionistas e/ou concorrncias desleais. Exemplo de federalismo cooperativo encontra-se no modelo alemo, inserto na Constituio de Bonn, aprovada em 1949 para reger, inicialmente, a parte ocidental da Alemanha e tambm aplicvel Alemanha Oriental a partir de 1989, em virtude da reunificao do pas. O modelo federal alemo encontra-se organizado em dois graus diferenciados, quais sejam a Federao (Bund) os Estados-federados (Lander). Neste modelo, os Estados-membros se caracterizam por deter autonomia organizatria que, segundo Rui Guerra da Fonseca (2006, p. 48) se traduz na possibilidade que lhes assegurada de: a) possuir um poder executivo prprio eleito indiretamente, uma vez que o governo resulta das eleies legislativas, sendo formado pelo partido mais votado; b) possuir um parlamento monocameral eleito por sufrgio universal e direto e c) possuir uma estrutura jurisdicional prpria, incapaz, no entanto, de declarar a

inconstitucionalidade de leis por violao Constituio Federal, o que s pode ser feito pela Corte Constitucional. No que concerne repartio de atribuies, Ronald L Watts e Paul Hobson (2000, p. 01) salientam que A notable characteristic of the German federation, by comparison with the Canadian and United States federations, is the extensive constitutional and political interlocking of the federal and state governments. The federal government has a very broad range of exclusive, concurrent (with federal law prevailing) and framework legislative jurisdiction. But the

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135 Lnder in turn have a mandatory constitutional responsibility for applying and administering most of these federal laws18. O modelo alemo assenta-se na existncia de competncias exclusivas, competncias concorrentes e competncias exclusivas limitadas ao estabelecimento de princpios-gerais atravs de leis-quadros (FONSECA, 2006). A competncia exclusiva da Unio encontra-se assentada nos artigos 72 e 73 da Lei Fundamental de Bonn LFB - e trata de matrias relacionadas basicamente com as relaes externas e assuntos conexos, tais como defesa nacional, proteo civil, critrios de atribuio de nacionalidade, imigrao, poltica monetria, comunicaes, telecomunicaes, propriedade intelectual. No mbito destas competncias, os Estados no podero legislar, a no ser que, nos termos do artigo 71 da LFB, sejam expressamente autorizados pela Unio (FONSECA, 2006). Em uma segunda zona de incidncia, a Lei Fundamental de Bonn estabelece competncias concorrentes, no mbito das quais os Lander detm competncia para legislar enquanto e na medida em que a Federao delas no fizer uso. Inserem-se nesta seara as matrias relacionadas com o direito civil, o direito penal, a organizao judiciria federal, as normas processuais federais, a previdncia social, o direito do trabalho, o trfego rodovirio. No mbito das competncias concorrentes, a interveno legislativa da Unio deve se efetivar, em respeito ao princpio da subsidiariedade, apenas quando restar evidenciado que a questo exigia tratamento unificado por razes de eficcia da aplicao, que a regulamentao da questo por um Land pode afetar direitos de outros Lander ou da coletividade ou, ainda, razes de igualdade social o imponham (FONSECA, 2006, p. 48). Em virtude da concorrncia estabelecida, constata-se que a partir do momento em que se verifica a supervenincia da legislao federal, ocorre perda de competncia legislativa por parte dos Lander. Por fim, o modelo cooperativo alemo prev uma terceira zona de competncias denominadas competncias limitadas ao estabelecimento de princpios gerais. Nestas reas, caracterizada pela co-responsabilidade, cabe Federao

Livre traduo da autora: uma caracterstica notvel da federao alem, em comparao com as federaes canadense e norte-americana, a existncia de uma relao constitucional e poltica extensa entre a Federao e os Estados-membros. O governo federal detm uma margem bastante alargada de competncias exclusivas, concorrentes (com a prevalncia do direito federal) e jurisdio legislativa para estabelecer princpios gerais. Mas os Estados-membros, em compensao, possuem uma responsabilidade constitucional de cunho obrigatria que os compele a aplicar e administrar a maioria desta legislao federal.

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136 estabelecer normas gerais que devero ser desenvolvidas/regulamentadas pelos Lander, tais como ensino superior, imprensa, cinema, oramento (FONSECA, 2006). Pelo exposto, verifica-se que, ao contrrio do que ocorre no federalismo dual norte-americano pautado na diviso horizontal de competncias legislativas entre a Unio e os Estados-membros - o Federalismo alemo, concebido a partir de uma repartio vertical, confere menor autonomia legislativa aos Estados e maior liberdade legislativa Unio, em clara tendncia de centralizao do poder normativo. De acordo com Fabiana Azevedo Cunha (2006, p. 44) A federao alem, ao contrrio da federao brasileira e norteamericana, com a estrutura do perodo posterior a Segunda Guerra Mundial e antes do processo de reunificao, desenvolveu-se sob um nvel relativamente elevado de homogeneidade social e econmica, sendo que eventuais conflitos tnicos e diversidades culturais praticamente inexistiam ou eram irrelevantes politicamente, conforme acentuou Rainer-Olaf Schultze, o que conduziu a um alto nvel de centralizao do sistema. Nesse sentido, salienta Konrad Hesse, que, considerando que os Lnder, com exceo da Baviera e das duas cidades-estados hanseticas (Bremen e Hamburgo), decorreram de criaes relativamente casuais das potncias que ocuparam a Alemanha, no perodo imediatamente posterior ao final da Segunda Guerra Mundial, faltou-lhes a fora da tradio.

No entanto, no modelo alemo, a evidente concentrao de poder legislativo na figura da Unio no deve, por outro lado, ofuscar uma caracterstica essencial desta estrutura federativa, consubstanciada na constatao de que, na Alemanha, os Estados-membros participam de forma muito mais efetiva no processo de deciso em escala federal que em outros modelos de federao. De acordo com Ronald L Watts e Paul Hobson (2000) essa influncia dos Lander no processo decisrio da Federao assegurada pela exigncia constitucional de que a denominada Segunda Cmara (Bundesrat) seja composta por primeiros-ministros ou ex-primeiros ministros dos Estados-membros, por eles nomeados, e que se apresentam, naquele rgo, como delegados dos interesses dos Estados federados. A segunda Cmara, tambm denominada Conselho da Federao, possui, no modelo alemo, um amplo poder de veto sobre a legislao federal que afete os interesses dos Estados-membros. Na medida em que mais de sessenta por cento da legislao editada pelo governo federal se insere

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137 nesta categoria, constata-se que the Bundesrat is highly influential in federal policymaking. Thus, the Bundesrat is a key institution in the interlocking federal-state relationship and the extensive joint decisionmaking that occurs within the German federation including those on financial interrelationships19 (WATTS; HOBSON, 2000, p. 01-02). Conclui-se, assim, que, a despeito da centralizao legislativa na figura da Unio, o federalismo alemo condiciona a concretizao de seus objetivos atuao conjunta (cooperativa) da Unio e dos Estados-membros no mbito do poder decisrio. Alm da repartio vertical de competncias j mencionada, h, ainda, outra caracterstica particular no modelo federativo alemo que ratifica sua classificao como federalismo de cunho cooperativo. Trata-se do desenvolvimento, pelo Tribunal constitucional, do princpio da Bundestreue, ou princpio da boa-f na relao entre a Federao e os Estados-membros. Embora no explcito na Constituio de Bonn, o princpio da boa-f amplamente aceito no modelo alemo como parte integrante do federalismo, pertencendo essncia e traduzindo-se numa tica institucional objetivada de colaborao para a consolidao da democracia social (FONSECA, 2006, p. 50). Pelo princpio da boa-f, devem a Federao e os Estados-membros atuarem com respeito pelas coordenadas da conciliao, do equilbrio, da colaborao, da amizade (FONSECA, 2006, p. 50). Para a Federao, isto significa respeitar o ncleo essencial dos interesses dos Lander e trat-los a partir do princpio da igualdade. Para os Lander, o princpio da boa-f se exterioriza na aceitao de que a Constituio Federal o elemento de contenso do exerccio de suas competncias legislativas. Exterioriza-se, ainda, no dever de adotar medidas conciliatrias com o objetivo de alcanar composies de interesse as mais equilibradas possveis quando da busca pela consecuo dos interesses do Estado Federal (FONSECA, 2006). Neste contexto, o princpio da boa-f o fundamento jurdico capaz de permitir o desenvolvimento de um federalismo que se assenta no dever de cooperao vertical e horizontal. Adotando-se a existncia de duas espcies de federalismo o dual e o cooperativo constata-se, claramente, que a CF/88 optou por construir as bases

Livre traduo da autora: o Conselho da Federao uma pea institucional essencial na relao entre a Federao e os Estados-membros e no extensivo processo de co-deciso na federao alemo, incluindo as decises relativas ao seu financiamento.

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138 constitucionais para o desenvolvimento, no pas, de um Federalismo de cunho cooperativo, afastando-se do modelo norte-americano e aproximando-se da estrutura alem. A anlise da Constituio brasileira de 1988 evidencia a existncia, neste texto constitucional, de inmeros traos exteriorizadores da opo pelo Federalismo de cunho cooperativo, tais como, inicialmente, a previso de uma repartio horizontal de competncias em um modelo de margens difusas (TAVARES, 2007, p. 956), nos termos do qual, conforme estabelece o artigo 24, caput, inciso I e pargrafo 1, da CF/88, todos os entes polticos legislam concorrentemente no mbito das matrias ali previstas, devendo a Unio estabelecer normas gerais que devem ser respeitadas pelos demais entes polticos20. Exterioriza-se a opo pelo federalismo cooperativo, ainda, na estipulao, no mbito da Constituio, de regras de repartio de receitas tributrias (artigos 157 a 159 da CF/88) assentadas em transferncias intergovernamentais, bem como na previso de um dever implcito de cooperao que deve manter unidos todos os entes que compem a estrutura federativa21.

Art. 24 da CF/88. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; II - oramento; III - juntas comerciais; IV - custas dos servios forenses; V - produo e consumo; VI - florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; VII - proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; VIII responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; IX - educao, cultura, ensino e desporto; X - criao, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XI - procedimentos em matria processual; XII - previdncia social, proteo e defesa da sade; XIII - assistncia jurdica e Defensoria pblica; XIV - proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia; XV - proteo infncia e juventude; XVI organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis. 1 - No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. 2 - A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. 3 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4 - A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal: I - o produto da arrecadao do imposto da Unio sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer ttulo, por eles, suas autarquias e pelas fundaes que institurem e mantiverem; II - vinte por cento do produto da arrecadao do imposto que a Unio instituir no exerccio da competncia que lhe atribuda pelo art. 154, I. Art. 158. Pertencem aos Municpios: I - o produto da arrecadao do imposto da Unio sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer ttulo, por eles, suas autarquias e pelas fundaes que institurem e mantiverem; II - cinqenta por cento do produto da
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139 A escolha da Constituio Federal de 1988 pela construo, no Brasil, de um Federalismo de cunho cooperativo ratificada por Fabiana Azevedo da Cunha (2006, p. 101) ao asseverar que A Constituio de 1988 marcada por uma descentralizao de receitas fortemente embasada em mecanismos de transferncias de receitas, ou seja, em mecanismos de colaborao, de participao entre os entes federados, bem como na previso de uma srie de competncias comuns no que diz respeito s prestaes pblicas Unio, aos Estados e aos Municpios, nos termos do artigo 23, da Constituio Federal, sendo que seu pargrafo nico prev expressamente que lei complementar fixe normas para a cooperao entre os entes federados, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Assim, determina a Carta Constitucional que o
arrecadao do imposto da Unio sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imveis neles situados, cabendo a totalidade na hiptese da opo a que se refere o art. 153, 4, III; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003) III - cinqenta por cento do produto da arrecadao do imposto do Estado sobre a propriedade de veculos automotores licenciados em seus territrios; IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto do Estado sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao. Pargrafo nico. As parcelas de receita pertencentes aos Municpios, mencionadas no inciso IV, sero creditadas conforme os seguintes critrios: I - trs quartos, no mnimo, na proporo do valor adicionado nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de servios, realizadas em seus territrios; II - at um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territrios, lei federal. Art. 159. A Unio entregar: I - do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 55, de 2007): a) vinte e um inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal; b) vinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos Municpios; c) trs por cento, para aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atravs de suas instituies financeiras de carter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-rido do Nordeste a metade dos recursos destinados Regio, na forma que a lei estabelecer; d) um por cento ao Fundo de Participao dos Municpios, que ser entregue no primeiro decndio do ms de dezembro de cada ano; (Includo pela Emenda Constitucional n 55, de 2007); II - do produto da arrecadao do imposto sobre produtos industrializados, dez por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportaes de produtos industrializados; III - do produto da arrecadao da contribuio de interveno no domnio econmico prevista no art. 177, 4, 29% (vinte e nove por cento) para os Estados e o Distrito Federal, distribudos na forma da lei, observada a destinao a que se refere o inciso II, c, do referido pargrafo.(Redao dada pela Emenda Constitucional n 44, de 2004); 1 - Para efeito de clculo da entrega a ser efetuada de acordo com o previsto no inciso I, excluir-se- a parcela da arrecadao do imposto de renda e proventos de qualquer natureza pertencente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, nos termos do disposto nos arts. 157, I, e 158, I; 2 - A nenhuma unidade federada poder ser destinada parcela superior a vinte por cento do montante a que se refere o inciso II, devendo o eventual excedente ser distribudo entre os demais participantes, mantido, em relao a esses, o critrio de partilha nele estabelecido; 3 - Os Estados entregaro aos respectivos Municpios vinte e cinco por cento dos recursos que receberem nos termos do inciso II, observados os critrios estabelecidos no art. 158, pargrafo nico, I e II; 4 Do montante de recursos de que trata o inciso III que cabe a cada Estado, vinte e cinco por cento sero destinados aos seus Municpios, na forma da lei a que se refere o mencionado inciso. (Includo pela Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003)

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140 exerccio das competncias comuns aos entes federados d-se de forma coordenada e no sem qualquer interligao, o que tpico de um federalismo cooperativo. Sobre o tema, Raul Machado Horta destaca que o constituinte federal brasileiro de 1988 inspirou-se num federalismo de equilbrio, buscando uma descentralizao da competncia legislativa, que havia se concentrado de forma exagerada na Unio, ampliando as matrias da legislao comum Unio e aos Estados e, alm disso, atribuindo Unio a competncia para legislar sobre normas gerais e aos Estados a legislao complementar, no campo das normas gerais. No mesmo sentido, a Carta de 1988 assegura que a Unio articule suas aes com o escopo de reduzir as desigualdades regionais (art. 43, caput), podendo inclusive conceder incentivos fiscais a fim de promover o equilbrio do desenvolvimento scio-econmico entre as diversas regies do pas (art. 151, inc. I). (...) Dessa forma, na Constituio de 1988, destaca-se a opo pelo federalismo cooperativo, que aquele capaz de viabilizar o atendimento dos objetivos fundamentais da Constituio, enunciados em seu artigo 3, quais sejam: a garantia de uma sociedade livre, justa e solidria, bem como a erradicao da pobreza e a reduo das desigualdades sociais e regionais. Na medida em que o Federalismo pressupe, necessariamente, a existncia de ao menos duas ordens jurdicas que se relacionam seja de modo dual, seja, no Brasil, de modo cooperativo o estudo do modelo Federalista requer que se analise com especial ateno o fenmeno da distribuio, no mbito destas estruturas, do poder tributrio entre a Unio e os demais entes que compem o Estado Federal. Para delimitar o estudo deste fenmeno exteriorizado nas normas de partilha de competncia tributria e nas de repartio dos produtos da receita cunhou-se a expresso Federalismo Fiscal.

3.3 O Federalismo Fiscal brasileiro. A descentralizao prevista na CF/88 e o centralismo da fase ps-constitucional: competio tributria vertical e horizontal (guerra fiscal), a crise do federalismo cooperativo e o surgimento de um federalismo competitivo. No que concerne a sua organizao poltica, um Estado pode estruturarse a partir da: a) plena centralizao, correspondente forma unitria de governo, no mbito do qual as funes fiscais so exercidas exclusivamente pelo governo central; b)

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141 absoluta descentralizao, modelo terico em que os governos locais desempenham as competncias fiscais; c) a forma federativa, que combina competncias centralizadas e competncias descentralizadas em um modelo cujas responsabilidades fiscais encontram-se compartilhadas entre os diferentes nveis de governo e suas respectivas unidades federativas. Em um Estado que adota a forma federativa, caber Constituio definir os mecanismos de atribuio de poder de competncia e de repartio de receitas tributrias entre os entes que o compem. No h que olvidar que esta partilha de poder tributrio entre o Estado Federal e os demais entes nele inseridos se exteriorizar de forma diversa em cada experincia de federalismo que se estude em virtude da adoo, por cada um destes Estados, de um diferente grau de descentralizao ou concentrao. exatamente por esta razo que Alessandra Silveira (2007, p. 41) afirma que o conceito de Estado Federal normativo, isto , cada Estado Federal ser uma individualidade concreto-histrica constitucionalmente moldada. A despeito deste fato, Rui Guerra da Fonseca (2006) sustenta que, a despeito da existncia de um maior ou menor grau de descentralizao, a previso de partilha de poder de competncia tributria no Estado Federal deve se orientar, em regra, por princpios pr-determinados que, a seu ver, podem ser assim sintetizados: a) princpio da autonomia; b) princpio da suficincia; c) princpio do equilbrio; d) princpio da solidariedade; e) princpio da subsidiariedade; e) princpio da tipicidade. Pelo princpio da autonomia, entende-se que os diferentes entes que compem a estrutura federalista devem gozar de autonomia financeira que os permita realizar o conjunto de atribuies que lhe so cometidas pelo Texto Constitucional. Com efeito, a Constituio Federal assume papel fundamental no estudo do Federalismo, na medida em que se torna a nova referncia de validade e eficcia destes ordenamentos, porquanto lhe cabe proceder distribuio de competncia entre a Federao e os estados federados (FONSECA, 2006) A necessria autonomia financeira dever traduzir-se, por sua vez, na possibilidade de que os entes que compem a Federao possam praticar os atos de gesto normais e extraordinrios de seu patrimnio (autonomia patrimonial), possam elaborar, aprovar e modificar seu oramento (autonomia oramental) e sejam capazes de

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142 arrecadar as receitas pblicas que por lei lhes so previstas (autonomia tributria) (FONSECA, 2006). Neste contexto, o princpio da autonomia precisa, ainda, ser complementado pelo princpio da eficincia, nos termos do qual as receitas auferidas pelas entidades autnomas devem ser proporcionais aos seus encargos, ou seja, bastantes para suportar o exerccio pleno de suas atribuies (FONSECA, 2006, p. 40). Com efeito, to importante quanto prever a possibilidade de que os entes que compem o Estado federal possam arrecadar receitas tributrias assegurar-lhes que as receitas por eles arrecadadas sero suficientes para garantir a concretizao material das competncias que lhes so outorgadas pela Constituio Federal. A distribuio de receitas tributrias pautada na autonomia e eficincia deve se informar, ainda, pela busca do necessrio equilbrio da estrutura federal, razo pela qual os mecanismos de repartio de receitas precisam considerar a existncia das disparidades existentes no territrio do Estado, de modo a certificar que a distribuio das receitas tributrias no venha a acirrar as desigualdades j existentes, afastando-se do princpio da igualdade material (FONSECA, 2006). O princpio do equilbrio comunga-se, neste contexto, com o princpio da solidariedade que, segundo Rui Guerra da Fonseca (2006, p. 40) atua em dois planos: positivo, obrigando os Estados/regies mais ricos a fazer sacrifcios em prol do desenvolvimento dos Estados/regies mais dbeis, atravs da concesso de auxlios financeiros; negativo, traduzindo-se na proibio do estabelecimento de privilgios e barreiras tributrias ou fiscais. De acordo com Alessandra Silveira (2007, p. 97) o compromisso de solidariedade ou co-responsabilidade pelos destinos da totalidade sistmica, (....) aponta certamente para imperativos de equilbrio financeiro e substancial homogeneidade de todas as componentes federadas. Assim, a homogeneizao implica a progressiva diminuio das antinomias regionais em favor da tendencial equiparao das situaes jurdicas e das condies de vida em todo o territrio federal (SILVEIRA, 2007, p. 97). Por fim, em virtude da aplicao dos princpios da subsidiariedade e da tipicidade, deve-se atentar, no mbito do Estado Federal, para a importncia de que, quando da repartio de competncias, as atribuies a serem repartidas, sempre

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143 previstas em lei, sejam desempenhadas pela entidade mais prxima das populaes alcanadas pelo seu exerccio. Trata-se de permitir o exerccio da atribuio material de competncia pelo ente mais apto a perceber os problemas que este exerccio provoca e, por conseguinte, encontrar melhores solues para preveni-los e resolv-los (FONSECA, 2006). Neste diapaso, do ponto de vista tcnico e institucional, o bom funcionamento de um regime fiscal federativo depende de como se resolvam quatro problemas que lhe so estruturais: 1) o arcabouo de competncias tributrias quem arrecada e legisla; 2) o sistema de partilha de recursos como a carga tributria distribuda entre os nveis de governo atravs de transferncias intergovernamentais; 3) os mecanismos de equalizao como a federao atua para reduzir as disparidades em capacidade de gasto fiscal entre governos; 4) a capacidade de induo e articulao como a federao reserva ao governo central algum poder de orientar a atuao dos governos subnacionais (ALENCAR; GOBETTI, 2008) Assentada em uma estrutura federalista de cunho cooperativo, a Constituio Brasileira de 1988 estabeleceu uma repartio vertical de atribuies entre a Unio, os Estados-membros e os municpios que se encontra pautada na existncia de competncias exclusivas (arts. 21 e 22 da CF/88), concorrentes (art. 24 da CF/88) e comuns (art. 23 da CF/88). A opo pelo Federalismo cooperativo refletiu-se, por bvio, na seara do Sistema Tributrio Nacional que se preocupou em assegurar certo grau de autonomia financeira aos Estados e municpios atravs da definio de mecanismos de repartio das fontes de receita, nos termos dos artigos 145 a 156 da CF/88, e repartio do produto da arrecadao, nos termos dos artigos 157 a 159 da CF/88. De acordo com Evandro Costa Gama (2004, p. 143) O primeiro seria uma captao direta de recursos, cabendo s entidades federativas, no exerccio de suas competncias tributrias, instituir e arrecadar suas prprias receitas (por exemplo, a arrecadao do Imposto de Renda pela Unio, o ICMS pelos Estados e o ISS pelos municpios). J o segundo mecanismo seria uma forma de captao indireta, mediante transferncias de receitas provenientes de tributos institudos e cobrados por outras pessoas polticas, como ocorre, por exemplo, com os Fundos de Participao dos Estados e dos

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144 municpios, previstos no art. 159, I, a e b, da Carta Suprema. Note-se que a Constituio de 1988 adotou um sistema misto de captao de receitas tributrias, assegurando s unidades federadas receitas provenientes de tributos exclusivos, bem como transferncias de arrecadao de tributos alheios. Verifica-se, assim, que a Constituio brasileira de 1988 constri um Federalismo fiscal de cooperao no mbito do qual a distribuio de competncias tributrias e a repartio do produto da receita encontram-se assentadas: a) na existncia de competncias tributrias direcionadas a cada ente poltico, que instituem e arrecadam os tributos que lhes so constitucionalmente previstos22; b) na previso de recebimento, por parte dos entes perifricos, de transferncias constitucionais obrigatrias, seja atravs da transferncia direta23, seja atravs da transferncia indireta; c) na existncia de transferncias no-constitucionais de natureza discricionria ou voluntria por parte da Unio em benefcio dos Estados-membros e municpios, em decorrncia da pactuao de convnios ou da vontade poltica dos governantes (SILVEIRA, 2007). A anlise da CF/88 evidencia, para Jos Afonso da Silva (1995, p. 103), que a Constituio buscou resgatar o princpio federalista e estruturou um sistema de repartio de competncias que tenta refazer o equilbrio das relaes entre o poder central e os poderes estaduais e municipais. Segundo Leonardo Graffre Dias (2006, p. 54) os efeitos da descentralizao se fizeram sentir plenamente na metade dos anos 90, quando a participao dos governos estaduais e municipais no total das receitas tributrias prprias passou de 23,10% em 1984 para 33,20% em 1996. No entanto, conforme salienta Guilherme Bueno de Camargo (2004, p. 197) O Brasil, na condio de pas federativo, constitui-se de trs nveis governamentais que gozam de independncia e autonomia poltica, administrativa e financeira: a Unio, vinte e seis Estados e um Distrito Federal14 e pouco mais de 5.500 Municpios. No que se refere s receitas tributrias, cada nvel governamental tem o direito de instituir os impostos que lhe so constitucionalmente atribudos e que pertenam sua competncia privativa. Isto , a Constituio define claramente a atribuio das receitas tributrias a cada esfera de governo, no havendo possibilidade de sobreposio de competncias em relao aos impostos e s contribuies sociais. No entanto, comum s trs esferas a competncia para instituir taxas (pelo exerccio do poder de polcia e pela prestao de servios pblicos), contribuio de melhoria e contribuio para custeio da previdncia e assistncia social de seus servidores (VIOL, 1999, p. 26) 23 De acordo com Andrea Viol (1999, p. 28-29) h basicamente dois tipos de transferncias possveis: as constitucionais, que so automaticamente realizadas aps a arrecadao dos recursos, e as no constitucionais, que dependem de convnios ou vontade poltica entre governos. As transferncias constitucionais podem ser classificadas em transferncias diretas (repasse de parte da arrecadao para determinado governo) ou transferncias indiretas (mediante a formao de fundos especiais). No entanto, independentemente do tipo, as transferncias sempre ocorrem do governo de maior nvel hierrquico para os de nveis inferiores.
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145 se, por um lado, a partir da Constituio Federal de 1988 foi consolidada a nova base federalista do pas, em que as entidades subnacionais recebem uma grande autonomia poltica e financeira, o certo que este modelo ainda apresenta grandes distores que so fundamentais para a alimentao do processo de competio selvagem entre Estados e entre os municpios. O Estado Federal Brasileiro concebido teoricamente como um Estado de cunho cooperativo tem enfrentado, na prtica, as conseqncias de sua incapacidade de se desenvolver concretamente a partir do modelo terico constitucionalmente estabelecido. De acordo com Andr Amorim Alencar e Srgio Wulff Gobetti (2008), o sistema de captao direta na Constituio brasileira de 1988 ou seja, a distribuio de competncias tributrias entre os entes polticos - segue uma sistemtica segundo a qual os fatores de produo de maior mobilidade espacial devem ser tributados pelo governo central, ao passo que fatores com nenhuma mobilidade ou pouca mobilidade, como imveis, por exemplo, so tributados pelo governo local. Neste contexto, ao governo federal caberia, tipicamente, a tributao da renda; aos governos estaduais, a tributao do consumo; e aos governos locais, a tributao sobre a propriedade imobiliria e taxas de uso em geral (ALENCAR; GOBETTI, 2008, p. 9) A adoo de um modelo no qual os fatores de produo de maior mobilidade so tributados pela Unio implica, por sua vez, uma maior concentrao de arrecadao tributria no governo central. Por outro lado, a previso no mbito da CF/88 de um modelo cooperativo de Federalismo - pautado no aumento do rol de matrias submetidas ao exerccio de competncias comuns/concorrentes - provoca um aumento na responsabilidade dos governos dos Estados-membros e municpios no que concerne efetivao de polticas pblicas, gerando, por conseguinte, um descompasso entre as receitas por eles arrecadadas e as despesas sempre crescentes (ALENCAR; GOBETTI, 2008). Aps a Constituio Federal de 1988, de modo lento, inconstante e descoordenado, os Estados e Municpios vm substituindo a Unio em vrias reas de atuao (especialmente nas reas de sade, educao, habitao e saneamento), ao mesmo tempo em que outras esferas esto sem qualquer atuao governamental graas ao abandono promovido pelo Governo Federal (BERCOVICI, 2003, p. 180). Embora se constate que a Constituio Brasileira de 1988 preocupou-se em aumentar a disponibilidade de recursos para os Estados e os municpios, seja atravs

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146 da arrecadao prpria, seja atravs das transferncias intergovernamentais, verifica-se, tambm, que o texto constitucional no explicitou, de forma clara, quais as atribuies de cada ente federado. Em um contexto em que predominam as competncias comuns, o que se nota um processo desorganizado de descentralizao de encargos, sem que haja o respectivo recurso pblico para o seu custeio, criando-se uma defasagem entre as demandas e a oferta de servios pblicos, fenmeno que alguns autores denominam de desequilbrios verticais (CAMARGO, 2004, 197). Neste diapaso, caberia s transferncias constitucionais obrigatrias e voluntrias cumprir o papel de fechar as brechas verticais do sistema, assegurando a efetividade do compromisso constitucional de cooperao (ALENCAR; GOBETTI, 2008, p. 9). Ocorre que, especialmente a partir da segunda metade da dcada de 90, verifica-se que as transferncias governamentais passaram, paulatinamente, a funcionar cada vez menos como instrumentos de balanceamento do sistema e cada vez mais como mecanismos de sobrevivncia de Estados-membros e municpios, em flagrante desrespeito autonomia financeira que deve pautar a configurao do modelo federativo. Ao longo da dcada de 90, constata-se que a imensa maioria dos municpios e a totalidade dos Estados criados nesse perodo [entre 1988 e 1997] localizam-se nas regies mais pobres do pas, o que causa enormes distores nas alocaes de recursos, eis que tais entidades no detm receitas prprias suficientes para suas necessidades, mas dependem das transferncias intergovernamentais para sobrevivncia (CAMARGO, 2004, p. 197). Argi-se, ademais, que em muitos casos, as transferncias obrigatrias e voluntrias podem constituir-se em fonte de ineficincia e irresponsabilidade fiscal por parte dos entes sub-nacionais (ALENCAR; GOBETTI, 2008, p. 10). De acordo com Andra Lemgruber Viol (1999) o sistema de transferncias constitucionais no Brasil peca, essencialmente, em funo da constatao de que: 1) em primeiro lugar, o sistema de transferncias no considera o desempenho tributrio dos Estados e municpios como um elemento determinante para a definio do montante dos recursos intergovernamentais a serem por eles recebidos. Esta

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147 desconsiderao, por sua vez, minimiza a necessidade de que estes os entes polticos sub-nacionais Estados-membros e municpios - realizem esforos prprios de arrecadao tributria; 2) as regras de diviso de recursos entre os municpios brasileiros privilegiam inadvertidamente os municpios de menor porte, o que incentiva a constante criao de novos municpios que j nascem com sua fonte bsica de receitas assegurada, independentemente de qualquer esforo particular para arrecadar suas prprias receitas tributarias24. por esta razo que, segundo Andr Amorim Alencar e Srgio Wulff Gobetti (2008, p. 10), para os Estados-membros e municpios no Brasil todo ato de tributar constituiria, por assim dizer, um nus, enquanto o ato de gastar representaria um bnus sob a forma de dividendos poltico-eleitorais aos governantes. O surgimento de Estados-membros e municpios cada vez mais dependentes das transferncias intergovernamentais oriundas da Unio encontra-se, ainda, inserido em um contexto no qual, a partir da segunda metade da dcada de 90, o ente poltico Unio passa a concentrar sua tributao na cobrana de contribuies sociais, tributos no sujeitos aos mecanismos de partilha constitucional de receitas tributrias (CUNHA, 2006). De acordo com Leonardo Gaffre Dias (2006, p. 54-55) a orientao descentralizadora da Carta Poltica levou ao agravamento do desequilbrio fiscal da Unio, na medida em que esta perdeu a arrecadao decorrente da cobrana dos impostos nicos sobre combustveis e lubrificantes, energia eltrica e minerais, alm da correspondente aos impostos sobre transportes e comunicaes, em decorrncia da passagem dessas bases para o mbito do ICMS, de competncia estadual, sem que fossem repassados aos Estados encargos proporcionais ao ganho de arrecadao (SRF, 2002). Diante de tal fato, as autoridades tributrias federais encetaram aes na busca do equilbrio perdido, iniciando, poucos anos aps a promulgao daquela que deveria ter sido a mais federalista das Constituies, um movimento de centralismo, por meio da diminuio da
Andrea Lemgruber Viol (1999, p. 33) assevera que antes da Constituio de 1988, havia 4.112 municpios no Pas. Atualmente, esse nmero de 5.507 municpios, o que representa um crescimento de 34% em uma dcada. Essa proliferao de municpios pode estar implicando ineficincia na prestao dos servios pblicos por parte desses governos. Ainda segundo a autora (1999, p. 32) os Municpios so, portanto, os grandes receptores do sistema brasileiro de transferncias. Vale notar que, em funo do prprio desenho do mecanismo de transferncias constitucionais, toda a arrecadao disponvel da Unio proveniente de suas receitas prprias. Os Estados, por esforo prprio, arrecadam cerca de 80% de suas receitas disponveis, enquanto que, para os Municpios, esta relao de apenas 28,49%. importante ressaltar que esse um indicador mdio, isto , h Municpios que possuem arrecadao prpria em nvel satisfatrio, mas, na verdade, a grande maioria dependente do repasse das transferncias.
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148 autonomia financeira das unidades federadas. A possibilidade da instituio de contribuies para o financiamento de servios pblicos, em especial os vinculados s reas de sade, previdncia e assistncia social, mostrou-se um eficaz mecanismo de criao de arrecadao tributria para a Unio, capaz de recuperar as perdas impostas pelo novo modelo constitucional. De forma a expor a evidenciar a crescente participao das contribuies sociais na arrecadao tributria da Unio, o autor demonstra, com base na tabela abaixo reproduzida, que enquanto a participao mdia da Cofins na carga tributria brasileira, no incio dos anos 90, era da ordem de 4,9%, a soma das participaes do IR e do IPI atingia o percentual de 24,0% Por outro lado, nos anos 2001/2005, comprovando tendncia de concentrao da arrecadao da Unio em tributos no partilhveis, enquanto a mdia da participao da Cofins na carga tributria cresceu em mais de seis pontos percentuais, a soma das participaes mdias dos dois impostos partilhveis caiu abaixo do patamar de 22%. Tal fato induz uma poltica de centralismo atentatria ao federalismo, na medida em que, alm de impor perdas arrecadatrias para os entes subnacionais, concentra mais recursos no nvel federal. Ao mesmo tempo, percebe-se, a partir de 2001, aps algumas oscilaes durante a dcada de 90, uma clara tendncia de aumento da participao da Unio no bolo tributrio nacional disponvel, associado a uma diminuio da participao dos Estados e Municpios, com pequena reverso em 2005. Se no forem levadas em considerao as transferncias constitucionais, a tendncia se mostra ainda mais evidente. Em SRF (2001, 2006) constata-se, analisando a participao dos entes da federao sob o prisma exclusivo da arrecadao prpria, que desconsidera as mencionadas transferncias, que, enquanto a Unio aumentou, de 1991 para 2005, a sua participao de 66,31 para 70,04%, os Estados, no mesmo perodo, viram reduzida sua participao de 28,90 para 25,75% (DIAS, 2006, p. 56-57)

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149 TABELA 6 Participao percentual do IR e do IPI e da Cofins25 na Carga Tributria Bruta do Brasil

Tributos

1990 1991 1992 Mdia 2001 2002 2003 2004 2005 Mdia 90/92 01/05 21,9 11,2 23,0 10,6 22,0 10,7 20,9 12,2 21,9 12,0 21,9 11,3

IR + IPI Cofins

24,2 5,3

23,3 5,4

24,5 3,9

24,0 4,9

Elaborao de Leonardo Gaffr Dias (2006). Fonte: Dados apresentados em SRF (2001, 2006)

Verifica-se, ento, o paradoxo: 1) a CF/88, porquanto cooperativa, prev, em sede de competncias comuns e concorrente, uma maior participao de Estadosmembros e municpios na prestao de servios pblicos e concretizao dos objetivos do Estado; 2) parte dos Estados-membros e municpios existentes no Estado Federal incapaz de assumir, atravs de suas receitas tributrias prprias, a consecuo das competncias materiais que lhes so outorgadas pelo Texto Constitucional; 3) estes Estados-membros e municpios passam a depender, inclusive para fins de sobrevivncia, das transferncias intergovernamentais obrigatrias diretas ou indiretas previstas no Texto da Constituio Federal de 1988 e das transferncias voluntrias decorrentes da discricionariedade ou convnios pactuados pela Unio; 4) em movimentado pendular de natureza centralizadora26, a Unio, ente a partir do qual se

Contribuio para Financiamento da Seguridade Social. De acordo com Ricardo Pires Calciolari (2006, p. 10-11) nosso federalismo nasceu em 1891, juntamente com a Repblica, de forma centrfuga (ou federalismo de cima para baixo), institudo no como unio dos Estados de ento, mas como diviso do poder central. At 1930 houve certa autonomia estadual, reduzida aps esse perodo por forte movimento centralizador coincidente com a Ditadura Vargas, situao que perdurou at 1945. Nesse perodo (30-45), verificou-se o incio de um processo desenvolvimentista industrial induzido por polticas econmicas centralizadas, em detrimento de uma autonomia estadual. No perodo de redemocratizao do Estado Novo (45-64), iniciou-se nova fase de descentralizao, marcada pela ampliao do poder poltico estadual e pela reestruturao tributria que aumentava as transferncias de receitas arrecadadas pela Unio aos Estados e municpios, garantindo-lhes maior autonomia. O regime autoritrio implantado em 64 inverteu essa tendncia, centralizando as rdeas da poltica econmica e tambm a arrecadao e o destino das verbas pblicas. A partir de 1970, essa tendncia comea a se reduzir, culminando com a descentralizao marcante da Constituio de 1988. Comparativamente, a autonomia dada s entidades federativas na atual Constituio no encontra paralelo anterior. O alargamento da competncia tributria dos municpios e dos Estados, bem como a elevao das transferncias de tributos federais para os demais entes federados, garante parte importante dessa autonomia: a autonomia financeira oramentria. Constata-se, assim, que o Federalismo Brasileiro se desenvolve em movimentos pendulares de descentralizao x centralizao. Tendo a Constituio Federal
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150 desenvolve o mecanismo de transferncia intergovernamental, tende, a partir da segunda metade da dcada de 90, a concentrar sua tributao na cobrana de contribuies sociais, tributos no sujeitos a repartio de receitas. Estabelece-se, assim, uma competio tributria vertical, com a Unio ocupando um espao cada vez maior da capacidade de absoro de carga tributria da economia, com o conseqente aumento de sua receita disponvel em detrimento das receitas auferidas por Estados e Municpios (DIAS, 2006, p. 57). A competio tributria vertical gera reduo na receita disponvel potencial de Estados e Municpios, afetando suas finanas pblicas. De fato, uma menor receita disponvel implica a diminuio do nvel de servios pblicos prestados aos cidados e, portanto, do ponto de vista estadual, h uma provvel reduo do bem-estar social (VIOL, 1999, p. 52). Neste cenrio, a insuficincia/ineficincia dos mecanismos

intergovernamentais de transferncia constitucional cumulada com a concentrao da tributao federal no instrumento das contribuies sociais - no passveis de repartio constitucional acirra tambm a competio tributria horizontal no mbito da Federao (CALCIOLARI, 2006). Conceitua-se competio horizontal como aquela que se desenvolve entre governos de mesmo nvel hierrquico e, indubitavelmente, tem se configurado como o maior e mais perverso processo competitivo da federao brasileira (VIOL, 1999, p. 54). Guilherme Bueno de Camargo (2004, p. 203), citando Ricardo Varsano (1997, p. 02), define a competio tributria horizontal tambm denominada guerra fiscal - como uma situao de conflito na Federao. O ente federado que ganhaquando de fato existe algum ganho impe, na maioria dos casos, uma perda a algum ou a alguns dos demais, posto que a guerra raramente um jogo de soma positiva. De acordo com Andrea Lemgruber Viol (1999) o acirramento da guerra fiscal estadual atravs da concesso de incentivos de ICMS ao longo da dcada de 90 encontra-se diretamente relacionada : 1) ampliao paulatina da autonomia estadual

de 1988 caminhado no aprofundamento da descentralizao, a opo da Unio em concentrar a tributao federal no instrumento das contribuies a partir da segunda metade da dcada de 90 se apresenta como um elemento de centralizao na fase ps-1988.

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151 pela CF/88; 2) crise financeira dos Estados; 3) disputa pelo surto de investimentos estrangeiros ocorridos nesta dcada. Com efeito, a Constituio Federal de 1988 retirou da figura da Unio antigos mecanismos de controle sobre a utilizao da tributao pelos Estados-membros como instrumento de atrao de investimentos privados. Este processo de retirada do controle da tributao estadual das mos da Unio insere-se em um movimento de descentralizao do poder tributrio pela Constituio, uma vez que o texto constitucional de 1988 se preocupou em ampliar significativamente a autonomia financeira dos Estados e dos municpios. A ttulo de exemplo, constata-se que, na CF/88, a arrecadao decorrente dos denominados impostos nicos sobre combustveis e lubrificantes, energia eltrica e minerais, bem como a tributao correspondente aos impostos sobre transportes e comunicaes foi transferida da competncia tributria da Unio para a competncia tributria dos Estados, em decorrncia da passagem destas bases de tributao para o mbito do novo ICMS Imposto de Circulao de Mercadorias e Servios (DIAS, 2006). O aumento significativo das receitas prprias dos Estados em virtude, especialmente, da ampliao da base de incidncia do ICMS confere-lhes importante autonomia para decidir o seu prprio destino. Assim, ao longo dos anos, a Federao brasileira foi construindo uma estrutura legal extremamente conivente, e at mesmo indutora, da competio tributria interestadual (VIOL, 1999, p. 41). Dotados desta autonomia, os Estados-membros brasileiros viram-se compelidos a enfrentar, ao longo da dcada de 90, a a adoo de polticas de ajustes, de controle e de reduo do dficit pblico que impuseram a necessidade de ajustes fiscais a entes deficitrios. Inseridos neste cenrio, estes entes terminaram sendo privados de alguns recursos federais. Somado isso ao crescente engessamento das contas pblicas, em virtude de exigncias de ajustes fiscais, de afetaes especficas e, principalmente, da descentralizao de polticas sociais observada atualmente, temos um panorama do federalismo fiscal hodierno (CALCIOLARI, 2005, p. 13). Pressionados pelo contexto de crise financeira e pela opo da Unio em concentrar sua tributao na seara das contribuies tributos no sujeitos transferncia constitucional - os Estados-membros encontraram na competio tributria via ICMS uma possvel soluo para o seu problema, apegando-se ao argumento de que

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152 mediante a atrao de investimentos, podem aumentar a produo e gerar empregos. Alm disso, novos investimentos so sempre politicamente muito favorveis, especialmente quando os governantes esto publicamente desgastados na administrao de um estado financeiramente insolvente (VIOL, 1999, p. 42). Em um cenrio de ausncia de uma poltica de desenvolvimento nacionalmente estruturada, cada estado resolveu fazer o seu prprio programa de atrao de investimentos, mediante a utilizao de um instrumento pouco transparente e questionvel: a concesso de benefcios tributrios e financeiros (VIOL, 1999, p. 41). De acordo com Andrea Lemgruber Viol (1999, p. 41-42) o incremento nas polticas de concesso de incentivos fiscais no mbito do ICMS decorre, ainda, da constatao de que com o aumento da atividade econmica interna a partir de 1994, com a estabilidade da moeda, os investimentos nacionais tambm apresentaram crescimento. Assim, esse aumento nas inverses nacionais e estrangeiras tem gerado um verdadeiro leilo entre os Estados brasileiros, pois o empresrio percorre todos aqueles estados que so de seu interesse (isto , que podem oferecer condies satisfatrias e desejveis para a localizao de sua planta industrial) buscando saber qual ofertar os maiores benefcios. H de se ressaltar, no entanto, que, conforme salienta Ricardo Varsano (1998, p. 03), a concesso de incentivos fiscais s se legitimada acaso concebida como uma eliminao marginal de tributo em virtude do surgimento de uma nova oportunidade de uso privado de recursos da sociedade cujos benefcios sejam superiores aos do uso pblico a que se destinavam. Assentada esta premissa, s h justificao racional para a utilizao de incentivos fiscais acaso o uso privado do recurso tributrio a que se renuncia se direcione a: a) um empreendimento que no se instalaria em nenhum ponto do territrio da unidade federal acaso o incentivo fiscal no fosse concedido; b) um empreendimento que constitua atividade efetivamente nova, capaz de adicionar diversidade e qualidade atividade econmica; c) um empreendimento cujos benefcios sejam ao menos parcialmente apropriados pelos residentes da unidade concessora dos incentivos, desde que essa apropriao supere os benefcios que seriam gerados pelo anterior uso pblico das receitas tributrias (VARSANO, 1998). Com efeito, s faz sentido utilizar recursos

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153 pblicos para estimular empreendimentos que venham a gerar uma adio que no existiria na ausncia do incentivo renda futura dos residentes, que seja maior que o valor por eles atribudo ao bem cuja proviso pblica se reduziu ou deixou de existir (VARSANO, 1998, p. 04). Neste contexto, Ricardo Varsano (1998, p. 04-05) sustenta que Considerando empresas voltadas para o mercado interno, estimular a relocalizao de um empreendimento situado em outro estado tambm, do ponto de vista nacional, desperdcio de recursos. Troca-se bem pblico por lucro adicional, desnecessrio para assegurar a existncia do estabelecimento no pas; ou, pior, admitindo que a localizao original tenha sido corretamente escolhida, os recursos pblicos renunciados so em parte consumidos pela ineficincia alocativa provocada por uma localizao que no a melhor. Da mesma forma, conceder reduo de ICMS para empreendimentos multinacionais que se instalariam no Brasil, ainda que em outro estado, mesmo que o incentivo no existisse, entregar a no-residentes em troca de nada recursos antes utilizados para aumentar o bem-estar da populao do pas. Desde a tica nacional, a reduo de imposto s se justificaria caso a empresa no viesse a se instalar em qualquer ponto do pas sem o incentivo. (...) Diante de todas essas restries, possvel afirmar, mesmo sem analisar projetos, que so rarssimos os casos em que se justifica, do ponto de vista nacional, a concesso do incentivo estadual. No entanto, na prtica, constata-se que o governador de um estado, como homem pblico que , est certamente empenhado em atender aos interesses maiores da nao. Mas, at mesmo por dever de ofcio, coloca os de seu estado acima daqueles e, no caso de conflito de interesses, certamente defender os de sua unidade, tendo como bandeira a autonomia dos entes federados. Ademais, natural que se preocupe tambm com sua carreira poltica. Se a concesso de incentivos, ao menos na sua viso, traz benefcios para seu estado e, alm disso, gera bons dividendos para seu projeto poltico pessoal, junta-se o til ao agradvel. Ele fatalmente os conceder, a despeito dos interesses nacionais, ainda mais quando estes se manifestam de forma difusa, como, por exemplo, eficincia econmica (VARSANO, 1988, p.06). Neste diapaso, a competitividade vertical e horizontal faz com que o federalismo cooperativo teoricamente construdo pela CF/88 assentado no dever implcito de cooperao entre os entes polticos do Estado em direo consecuo de seus objetivos - se transforme, na prtica, em um federalismo competitivo. De acordo

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154 com Leonardo Gaffre Dias (2006, p. 60) no se pode deixar de concluir que a falta de correlao entre a estrutura formal e a realidade vivida pela sociedade, conduz a nao a uma crise institucional. No cenrio da crise, adquire relevncia a discusso acerca do quanto de competio um federalismo do tipo cooperativo pode suportar e como equilibrar essas duas foras (cooperao e competio) que se apresentam no Estado federal brasileiro (CUNHA, 2006, p. 102). Trata-se, pois, de examinar a conformao do federalismo fiscal brasileiro atual, seus mecanismos de cooperao e como a coordenao pode ser implementada numa realidade de competio intergovernamental, que, por vezes, excede o limite admissvel num federalismo do tipo cooperativo, acabando por ser danosa ao Estado federal (CUNHA, 2006, p. 102). Segundo Andrea Lemgruber Viol (1999, p.42) sem estudos de custo-benefcios bem elaborados e sem uma viso mais ampla do futuro, o que pode acabar ocorrendo [em funo da guerra fiscal] o prprio agravamento da crise financeira do Estado, pois alm da renncia tributria, geralmente um programa de atrao de investimentos vem acompanhado de gastos pblicos relevantes, como cesso de terrenos, financiamento de infra-estrutura e iseno do pagamento de taxas e tarifas pblicas, dentre outros. Com efeito, conforme salienta Alessandra Silveira (2007, p. 131) da poltica de concesso de incentivos derivam potenciais conflitos entre a autonomia fiscal e a constituio de um mercado unificado e tributariamente neutro. que se os Estados e municpios deliberam autonomamente sobre isenes e alquotas, esto a defraudar unilateralmente o objectivo de manuteno da neutralidade alocativa territorial. E sobretudo no o podem fazer em nome do alegado combate aos desequilbrios regionais, posto que este deve ser necessariamente definido por polticas nacionais a cargo da Unio. De fato, no raras vezes, os Estados-membros e municpios concessores de incentivos fiscais utilizam-se do argumento terico de que a outorga destes

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155 incentivos tm sido essencial ao desenvolvimento do pas e, especialmente, minorao das desigualdades regionais nele existentes27. No entanto, no h que se olvidar que certamente aceitvel, em face da dinmica do desenvolvimento, que se incluam entre os objetivos da poltica industrial a desconcentrao da produo e o desenvolvimento regional e que se utilizem recursos pblicos com estas finalidades. Tais objetivos, no entanto, so necessariamente nacionais e, por isso, devem ser perseguidos sob a coordenao do governo central. Quando, atravs da guerra fiscal, estados tentam assumir este encargo, o resultado tende a ser desastroso. Primeiro, os vencedores das guerras fiscais so, em geral, os estados de maior capacidade financeira, que vm a ser os mais desenvolvidos, com maiores mercados e melhor infra-estrutura. Segundo, ao renunciar arrecadao, o estado est abrindo mo ou da proviso de servios (educao, sade, a prpria infraestrutura etc.) que so insumos do processo produtivo ou do equilbrio fiscal, gerando instabilidade macroeconmica (VARSANO, 1998, p. 10).

Conforme se evidenciou no tpico anterior, nos termos do artigo 174, 1, da CF/88, cabe Unio coordenar uma Poltica Nacional de desenvolvimento que deve se preocupar em harmonizar os interesses nacionais com os regionais, atravs do desenvolvimento de uma Poltica Nacional pautada na existncia de cooperao para com as polticas regionais. Neste cenrio, conclui-se que, no que concerne busca pela reduo de desigualdades regionais, a concesso de incentivos fiscais por Estadosmembros e municpios s se justifica juridicamente acaso inserida e legitimada pela poltica nacional e regional de desenvolvimento exigida pelo Texto Constitucional. Eventuais concesses de incentivos fiscais realizadas por estes entes de forma indiscriminada - tal como se verifica no perodo ps-90, em sistemtica de guerra fiscal - ainda que por eles teoricamente justificada a partir do propsito de combater o problema da desigualdade regional, poltica amplamente vedada pela CF/88.

Em fevereiro de 2008, a FIEG Federao das Indstrias do Estado de Gois lanou um caderno denominado A importncia dos incentivos fiscais na guerra contra a reduo das desigualdades regionais no Brasil. Neste caderno, afirma-se que Os riscos ficam por conta dos investidores. Os Estados ganham empregos, impostos e tecnologia. No mbito federativo, todos tambm ganham. Mudam-se os fluxos migratrios, com mais plos de desenvolvimento, reduzem-se as disparidades regionais e aumentam as oportunidades locais na educao, infra-estrutura e postos de trabalho. Utilizando benefcios fiscais do ICMS, os Governos de Gois conseguiram resultados surpreendentes nesta ltima dcada. Disponvel em: < http://www.fieg.org.br/dados/File/arquivos/publicacoes/diversos/caderno_politicaeconomica.pdf>. Acesso em 20 set 2009.

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156 A seguir, evidenciam-se a partir de diversos estudos empricos os efeitos negativos que a poltica de concesso de incentivos fiscais especialmente pelos Estadosmembros provoca no que concerne s desigualdades regionais existentes no pas, dentre os quais adquirem extrema relevncia o distanciamento dos governos dos Estados das regies menos desenvolvidas e a perpetuao da submisso dos entes polticos menos desenvolvidos aos interesses da iniciativa privada. Demonstra-se que a poltica de concesso de incentivos, ao contrrio do que se alega, acirra as desigualdades intra-regionais e no tem se apresentado como elemento fundamental na deciso locacional dos investimentos privados, de modo que, alm de no minimizar o problema da reduo das desigualdades regional, propicia inaceitvel renncia de receita tributria que, se bem utilizada, poderia auxiliar no combate ao problema da desigualdade.

3.4 Os estudos empricos acerca da concesso de incentivos de ICMS no contexto da guerra fiscal: a influncia dos incentivos fiscais na deciso localcional dos agentes econmicos; o fenmeno da concentrao industrial e o incremento das desigualdades intra-regionais. Ao longo deste tpico, procurar-se- demonstrar com base em estudos empricos conduzidos nas searas da Economia e Administrao a inefetividade da utilizao dos incentivos fiscais outorgados iniciativa privada como instrumento de reduo de desigualdades regionais. Faz-se mister ressaltar que o objetivo desta dissertao no reavaliar e/ou rever as concluses obtidas pelos estudos aqui utilizados, o que demandaria conhecimento aprofundado das diversas reas por eles abrangidas. Ao se fazer meno a estes estudos, pretende-se, to-somente, evidenciar que os trabalhos realizados nas reas com as quais o Direito se relaciona atravs de abertura cognitiva tm caminhado no sentido de referendar os argumentos tericos construdos por aqueles que defendem a inefetividade da concesso destes incentivos ao menos da forma que concedidos no Brasil como instrumento efetivo de soluo ou minimizao do problema da desigualdade regional. Neste contexto, conhecimentos de Economia e Administrao s sero incorporados ao trabalho na medida em que se apresentarem indispensveis correta compreenso das concluses obtidas pelos autores dos estudos em anlise.

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157 Discutem-se, a seguir, estudos empricos que focalizam a concesso de incentivos decorrentes do manejo do instrumento receita tributria (renncia fiscal), tais como iseno, reduo de base de clculo e/ou alquota, concesso de crditos presumidos ou, ainda, diferimento de impostos. Os trabalhos aqui analisados direcionam-se a debater a concesso de incentivos fiscais no mbito do ICMS estadual Imposto de Circulao de Mercadorias e Servios - em um cenrio de guerra fiscal, fenmeno j desenvolvido no tpico anterior, em detrimento de anlises referentes ao ISS municipal. Esta opo se justifica em funo da constatao de que a guerra fiscal no mbito do ICMS, em funo dos montantes envolvidos, tem maior aptido para provocar efeitos muito mais significantes e nefastos que aquela conduzida pelos municpios no mbito do Imposto sobre Servios. Sero analisados a seguir os seguintes trabalhos: 1) Polticas de Desenvolvimento Regional no Brasil: Evoluo Recente dos Mecanismos Nacionais e Estaduais o caso do Nordeste, de autoria de Ana Carolina da Cruz Lima, desenvolvido no Programa de Ps-graduao em Economia da Universidade Federal de Pernambuco (PIMES); 2) O papel da poltica industrial baseada na concesso de incentivos fiscais no processo de desconcentrao e diversificao da indstria baiana no perodo de 1996 a 2006, de autoria de Adriano Souza de Oliveira, apresentado no mestrado de Administrao da Universidade Federal da Bahia; 3) A poltica de atrao de investimentos industriais do Cear e o impacto no emprego: uma anlise do perodo 2002- 2005, de Fernando Antnio Nunes Nogueira, no mestrado de Economia da Universidade Federal do Cear. Os trabalhos aqui analisados foram selecionados em funo de sua aptido de evidenciar, de forma clara e direta, a inefetividade da poltica de concesso de incentivos pelos entes subnacionais como instrumentos de reduo das desigualdades regionais no Brasil. Selecionaram-se trabalhos produzidos no mbito de ps-graduaes altamente reconhecidas no pas e localizadas em suas regies menos desenvolvidas. No ano de 2008, Ana Carolina da Cruz Lima desenvolveu trabalho defendido no mbito do Mestrado em Economia da Universidade Federal de Pernambuco o PIMES - que tinha por objetivo analisar os impactos da concesso de incentivos fiscais para as economias nordestinas no perodo de 1995 a 2005.

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158 Aps discorrer detalhadamente acerca dos mecanismos de benefcios fiscais existentes em cada Estado do Nordeste28, a autora passa a analisar a (in) efetividade da concesso destes benefcios no que concerne a sua capacidade de gerar empregos, provocar interiorizao da atividade econmica e adensamento industrial na regio. Para tanto, utilizou dados fornecidos pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, no mbito do RAIS29 o Relatrio Anual de Informaes Sociais. De modo a evidenciar se houve ou no crescimento industrial nos Estados do Nordeste a partir da utilizao da poltica de incentivos, a autora calculou, com base nos dados fornecidos pelo RAIS, o quoeficiente locacional dos Estados Nordestinos do perodo de 1995 a 2005. Quoeficiente locacional o fator capaz de medir a concentrao de determinada atividade econmica em uma rea, tomando como referncia a existncia desta mesma atividade em uma rea mais abrangente, como, por exemplo, a relao de concentrao industrial entre determinado municpio em funo do Estado no qual este se encontra inserido (LIMA, 2008). Se o fator encontrado for > 1, isto significa que h maior concentrao industrial no municpio em anlise que no Estado no qual ele se encontra inserido, o que permite concluir que, em relao atividade econmica estudada, o municpio ente considerado especializado. Por outro lado, se o fator encontrado for < 1, isto significa que a atividade menos importante, em termos comparativos, para o municpio em estudo que para o Estado no qual este se encontra localizado. Assim, o municpio

A autora (2008) faz meno existncia dos seguintes programas: SINCOEX, no Maranho; FDI Fundo de Desenvolvimento Industrial, PRODECIPEC Programa de Desenvolvimento do Complexo Industrial e Porturio de Pecm e da Economia do Cear, PROINEX Programa de Incentivo Industrializao de Produtos para Exportao, todos no Estado do Cear; PROADI Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Indstria e PROGAS Programa de Apoio ao Desenvolvimento das Atividades do Polo Gs-Sal, no Rio Grande do Norte; FAIN Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Industrial da Pariba; PRODESIN Programa de Desenvolvimento Integrado do Estado de Alagoas; PSDI Programa Sergipano de Desenvolvimento Industrial; PROBAHA Promoo do Desenvolvimento do Estado da Bahia e PROCOMEX Programa de Desenvolvimento do Comrcio Exterior, na Bahia; PRODEPE Programa de Desenvolvimento do Estado de Pernambuco, PRODINPE Programa de Desenvolvimento da Indstria Naval e de Indstria Pesada associada ao Estado de Pernambuco e PROBATEC Programa de Apoio s empresas de base tecnolgica, em Pernambuco. De acordo com a autora, todos os programas apresentam similaridades, vez que: 1) se propem a estimular a dinmica local; 2) priorizam investimentos que utilizem matria-prima e insumos locais; 3) priorizam investimentos que desenvolvam atividades com alto teor tecnolgico e apresentem alta capacidade de gerar empregos. 29 De acordo com Adriano Souza de Oliveira (2008, p. 77), citando Suzigan (2002) o RAIS, cuja coleta e tabulao so realizadas anualmente, constitui uma base de dados detalhados sobre, entre outros, volume de emprego e nmero de estabelecimentos por atividades econmicas e por municpios, sendo, portanto, amplamente utilizada em estudos regionais que visem identificao de movimentos e tendncias de deslocamento regional das atividades econmicas, alm da identificao e anlise de aglomeraes empresariais.

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159 classificado como ente no-especializado neste setor. Ao final, a autora argumenta que, a partir do quoeficiente locacional, possvel verificar se, no perodo de 1995 a 2005, o nmero de municpios especializados em diversos setores econmicos aumentou ou diminuiu nos Estados nordestinos, ou seja, se a concesso de incentivos teve ou no a capacidade de provocar adensamento industrial e, mais importante, interiorizao dos setores dinmicos da economia. Da mesma forma em que possvel analisar cada municpio isoladamente em funo do Estado no qual se encontra inserido, pode-se, ainda, atravs deste mtodo, medir o quoeficiente locacional de mesorregies estaduais, de modo a se evidenciar ou no a existncia de plos de concentrao industrial nos Estados (LIMA, 2008). Utilizando-se deste referencial, Ana Carolina da Cruz Lima passa, em seguida, a analisar os ndices de quoeficiente locacional de todos os Estados do Nordeste no perodo de 1995 a 2005. Ao longo desta dissertao, evidenciam-se as concluses obtidas naquele estudo em relao aos Estados de Pernambuco e Cear, responsveis por grande parte dos investimentos no Nordeste. Deixa-se de analisar a realidade do Estado da Bahia, tambm de grande importncia nos patamares gerais de investimento na regio, em virtude da informao, por parte da autora, de que o Estado no forneceu, quando do desenvolvimento do trabalho aqui mencionado, documentos e dados oficiais referentes aos incentivos fiscais concedidos no perodo, o que limita as concluses a serem formuladas. Ao tratar do Estado de Pernambuco, a autora analisa especialmente o PRODEPE Programa de Desenvolvimento do Estado de Pernambuco -, institudo pela Lei n 10.649/1991, posteriormente alterado pelas Leis n 11.937/01, 12.075/01, 12.138/01, 12.266/01, 12.308/02, 12.528/003, 13.031/06 e 13.280/07. O objetivo primordial do PRODEPE - programa conduzido pelas Secretarias de Desenvolvimento Econmico, Turismo e Esportes; Cincia, Tecnologia e Meio-Ambiente e Secretaria da Fazenda atrair investimentos da atividade industrial e atacadista para o Estado de Pernambuco, atravs da concesso de benefcios decorrentes da utilizao do instrumento da receita tributria, os quais se exteriorizam, em essncia, na outorga de

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160 crditos presumidos no mbito do ICMS e de diferimento do prazo de pagamento do imposto30 (LIMA, 2008). De acordo com a autora (2008), analisando-se os dados fornecidos pelo Estado de Pernambuco, constata-se que, no perodo de 1996 a 2006, 1.221 empresas receberam incentivos fiscais em Pernambuco, gerando ao todo 89.995 empregos. Em relao distribuio espacial dos investimentos, verifica-se uma forte concentrao dos agentes econmicos na rea da Regio Metropolitana do Estado, especialmente nos municpios de Recife (32,4%), Jaboato dos Guararapes (17,9%), Cabo de Santo Agostinho (10,1%) e Paulista (4,7%). Ao final, 77% dos investimentos dos agentes

Lei n 13.280/07. Art. 5 As empresas enquadradas nos agrupamentos industriais prioritrios indicados no art. 4, exclusivamente nas hipteses de implantao, ampliao ou revitalizao de empreendimentos, podero ser estimuladas, nos termos previstos em decreto do Poder Executivo, mediante a concesso de crdito presumido do ICMS, que observar as seguintes caractersticas: I - quanto aos produtos sujeitos ao incentivo, exclusivamente aqueles inerentes ao agrupamento industrial e desde que relacionados em decreto do Poder Executivo, observada a respectiva caracterizao na cadeia produtiva; II - quanto ao montante a ser utilizado, o valor equivalente ao percentual de at 75% (setenta e cinco por cento) do imposto, de responsabilidade direta do contribuinte, apurado em cada perodo fiscal, tomando-se por base, para obteno do referido valor, no caso de ampliao, o imposto incidente sobre a parcela do incremento da produo comercializada; III - quanto ao prazo de fruio, at 12 (doze) anos, contados a partir do ms subseqente ao da publicao do respectivo decreto concessivo, prorrogvel, no mximo, por igual perodo, a critrio do Poder Executivo; ; 1 Em substituio ao montante do crdito presumido previsto no inciso II do "caput" e mediante prvia habilitao do interessado, o valor do crdito presumido, obedecidas as condies e a gradao estabelecidas em decreto especfico, poder ser equivalente ao percentual de at 95% (noventa e cinco por cento) das bases indicadas no citado inciso, desde que atendida pelo menos uma das seguintes condies: I - a localizao seja em municpio no integrante da Regio Metropolitana; II o empreendimento integre um dos seguintes agrupamentos industriais especiais: a) automobilstico; b) farmacoqumico. Art. 6 As atividades industriais no compreendidas nas cadeias produtivas relacionadas como prioritrias, exclusivamente nas hipteses de implantao, ampliao ou revitalizao de empreendimentos, podero ser estimuladas mediante financiamento com recursos do PRODEPE, sem prejuzo do disposto no 5 do artigo anterior. Pargrafo nico. As atividades industriais no passveis de enquadramento no PRODEPE, em razo das diretrizes de poltica industrial, sero relacionadas em decreto do Poder Executivo. Art. 7 O crdito presumido de que trata o art. 6 tem as seguintes caractersticas: I - quanto ao montante a ser utilizado, valor equivalente a at 47,5% (quarenta e sete vrgula cinco por cento) do ICMS, de responsabilidade direta do contribuinte, apurado em cada perodo fiscal, tomando-se por base, para obteno do referido valor, no caso de ampliao, o imposto incidente sobre a parcela do incremento da produo comercializada; III - quanto ao prazo de fruio, at 8 (oito) anos, contados a partir do ms subseqente ao da publicao do respectivo decreto concessivo, prorrogvel por, no mximo, igual perodo, a critrio do Poder Executivo. 1 Em substituio ao montante do crdito presumido de que trata o inciso I do "caput" e mediante prvia habilitao do interessado, poder ser concedido, nos termos previstos em decreto do Poder Executivo, crdito presumido no valor equivalente ao percentual de at 75% (setenta e cinco por cento) das bases referidas no citado inciso, desde que a empresa beneficiria esteja localizada em Municpio fora da RMR.

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161 econmicos concentram-se na Regio Metropolitana do Recife, conforme grfico abaixo: GRFICO 2 Pernambuco - PRODEPE - Empresas beneficiadas por regio no perodo 1996-2006.

Fonte: ADDiper. Grfico desenvolvido por Ana Carolina da Cruza Lima (2008)

Os dados acima apresentados tendem a ratificar a alegao formulada por Tnia Bacelar (2000) no sentido de que a concesso de incentivos fiscais provoca, em geral, uma concentrao espacial dos investimentos atrados nas reas mais desenvolvidas da regio, in casu, a Regio Metropolitana do Recife, fazendo surgir, em conseqncia, focos de dinamismo econmico em contraposio a zonas de estagnao. Esta tendncia, por sua vez, segundo Tnia Bacelar, conduz ao acirramento da desigualdade intra-regional. No que concerne gerao de postos de trabalho, Ana Carolina da Cruz Lima (2008) demonstra que o ndice de empregos criados no Estado de Pernambuco, que se mantinha na faixa dos 7 (sete) mil postos anuais desde 1996, sofreu um considervel decrscimo nos anos de 2005 e 2006, ficando muito abaixo dos patamares normais do perodo.

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162 GRFICO 3 Pernambuco - PRODEPE - Emprego direto gerado 1996-2006

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fonte: ADDIPER Grfico desenvolvido por Ana Carolina da Cruz Lima (2008)

Esta evidncia, por sua vez, pode conduzir concluso de que a concesso de incentivos fiscais, mesmo se considerada relativamente eficiente, tem pouca viabilidade para combater a desigualdade regional como poltica de mdio prazo, deixando de apresentar relevncia significativa na concretizao deste objetivo a partir do momento em que j se constata a existncia de um patamar mdio de industrializao na regio. No que concerne ao quoeficiente locacional dos municpios pernambucanos, por sua vez, a autora demonstra que houve um aumento de especializao dos municpios no perodo de 1996 a 2006, mas que este aumento ocorreu de forma bastante restrita, visto que nenhuma das mesorregies obteve taxa de variao superior a 30% (LIMA, 2008, p. 141). Em seguida, afirma que, quando se compara a natureza das atividades econmicas em que cada municpio especializado, constata-se que na regio metropolitana do Recife h maior nvel de diversificao, principalmente em gneros dinmicos da indstria (14,3% qumica, 12,7% metalrgica, 7,9% mecnica, 7,9% materiais eltricos e de comunicaes, 6,3% materiais de transportes), ao passo que os municpios das demais regies do Estado apresentam uma especializao mais estratificada, concentrada em setores especficos, de modo que, dos municpios analisados,

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163 na regio do So Francisco, 35% so especializados na produo de alimentos e bebidas, 15% em minerais no-metlicos; no Serto, 21% so especializados na produo de minerais nometlicos e 12,9% em extrao mineral; no Agreste, 16,7% em produtos txteis e 16,7% em madeira e mobilirio; na Zona da Mata, 28,8% em produtos alimentcios e bebidas e 17,5% em minerais no-metlicos (LIMA, 2008, p. 141). Analisando os dados acima expostos, a autora conclui que as informaes existentes acerca da concesso dos incentivos tributrios parecem indicar uma relao positiva entre a concesso de incentivos fiscais, o crescimento do emprego industrial e o aumento da produo industrial em municpios localizados fora da regio menos desenvolvida do Estado, entretanto, de forma ainda limitada (LIMA, 2008, p. 142). A limitao mencionada decorre, neste contexto, da constatao de que grande parte dos investimentos dos agentes econmicos ainda se concentra na Regio Metropolitana do Estado de Pernambuco. Ao mesmo tempo, verifica-se que o crescimento da atividade econmica nos municpios localizados nas regies menos desenvolvidas do Estado tem tido a tendncia de torn-los cada vez mais especializados exatamente nos setores produtivos j caractersticos destas mesorregies, reservando-se uma maior diversificao de atividades produtivas apenas para a rea da regio metropolitana. Em relao ao Estado do Cear, Ana Carolina Lima afirma que os dados fornecidos pelo FDI Fundo de Desenvolvimento Industrial do Estado- demonstram que, no perodo de 1994 a 2006, 1.111 empresas receberam incentivos fiscais e geraram, em contrapartida, 211.229 empregos. De acordo com tabela por ela apresentada, abaixo reproduzida, verifica-se que os setores que mais receberam investimentos no perodo foram os setores petroqumicos, de energia eltrica e elica, txteis e de vesturio (LIMA, 2008).

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164 TABELA 7 Fundo de Desenvolvimento Industrial do Cear (FD1) - Investimento privado por setor econmico - 1994-2006 R$ Milhes de 2006
1994 1995
25,6 48,1 10,7

1996
8,9 165

1997
4,9 20,5

1998
18,2 8,9

1999
6,1 6,8

2000
657,2 115,7

2001
0,9 8

2002
0,8

2003 2004 2005 2006 Total

3,1 747,4 406,6

Extr. Mineral Minerais NoMetlicos Metal Mecnica Mat. Eltrico e Eletrnico Madeira e Mobilirio Papel, Papelo Couro e Peles Qumica Refino de Petrleo Mat. Plsticos Txtil Vesturio Prod. Alimentares Bebidas Editorial e Grfica Diversas Calados Energia Elica e Eltrica Turismo Outros(*) Total

30 14,6

97,2 6

75,2 28,1

81,4 11,2

288,3 489,7

237,7 119,3

126,3 321,7

30,2

37,6 2,3

45,8 2,5

117,1 3,2

8,2 22,2 1.169,2 10,3 994,3

25,7 638,9 51,5 7,6 120s5 7,1 87,8 51,1 10 127s4 118

1,2

23,9

26,9

8,6

11,5

11,3

7,4

7,7

3,5 -

129,7

106,9

30 51

51,3 16,1 90,1

15,3 7,2 65,1 -

8,7 16,2 16,5 1,1 14,8 31,7 55,2

2,7 213,9

2,2 9,7

73,6 0,4

9,8 1,4

6,4 106 2,6 -

314,5 92,3

42,8 -

18,7

11,2 22,8 58,7 -

0,3 1.356,5 - 10.391, 8 409,3

- 3.586,4

836,8 5.858,4

6,5

87,7 663,7 134,3 122,9

93,9 249,7 213,2 183,7

74,6 65,4 170,4 66,7

44,4 119,8 70,4 55,2

4,7 45,6 2,7 169,7

20,7 163 28,1 48,8

63,4

2,6

203,6 113, 4 56,7 6,7 172,7 111, 9 - 16,2 -

- 1.726,8 925,2

15,9 16,6 49,3

5,6 1.175,7

538 2,4

12,5

2,2 12,8

18,8 26,9

43,7 8,2

3,6 0,1

0,8

16,2 2,4

1,4 3,7

652,6 67,3

6,8 -

1,2 22,5 -

27,8 162,3 -

80,6 174,6

23 93,4 79,8

11,3 158,9 301,2

4,5 16,5

61,6 20,2

83,3 23,7 549,6

340,4 20,3 84,1 22,8 495,1

3,8 24,2 39,6 20,6

9 1,2

673,6 804,4 3.310,7

691,2 1.154,2

893,6 0,1

84,4 -

- 1.464,3 6,4

- 1.569,3 - 1.496,9 54,8 28.403,8

- 1.490,4

1.220,60 1.713,00 1.943,60 4.773,90 1.370,30 1.674,70 2.563,50 6.872,80 3.184,90 352,1 1.786,00

Fonte: Secretaria de Desenvolvimento Econmico do Cear (SDE) (*) Construo e Siderurgia. Tabela desenvolvida por Ana Carolina da Cruz Lima (2008)

Esta constatao, por si s, permite questionar a compatibilidade dos incentivos oferecidos pelo Estado com os objetivos previstos no Fundo de Desenvolvimento Industrial do Cear, principal programa de incentivo fiscal em vigor. Com efeito, o FDI, regulamentado pelo Decreto n 27.040/2003, tem por objetivo essencial incentivar a instalao, no Cear, de cadeias produtivas estratgicas, consubstanciadas essencialmente nas indstrias estruturantes (indstrias de base, de bens de capital e indstrias automotivas), indstrias de alta tecnologia ou de base tecnolgica e agroindstrias (LIMA, 2008, p. 77).

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165 Constata-se, no entanto, que o setor de txteis e vesturios no considerado prioritrio pelo FDI - aparece como terceiro setor em investimentos recebidos no Cear ao longo do perodo de 1996 a 2006 (9,3%), estando, portanto, atrs, apenas, do setor petroqumico (41%) e do setor de energia elica (11%). Esta constatao parece ratificar o entendimento de Gilberto Bercovici no sentido de que as polticas de desenvolvimento dos Estados tm sua lgica invertida, deixando de ter o carter de planejamento estadual para se configurarem como projetos orientados para determinadas empresas privadas (2003, p. 186). A autora apresenta, ainda, dois dados interessantes em relao ao Cear. Primeiro, informa que 49% dos investimentos econmicos instalados no Estado no perodo de 1996 a 2006 localizaram-se na Regio Metropolitana de Fortaleza, 9% no prprio municpio de Fortaleza, 13% nas chamadas cidades mdias do Estado (Barbalha, Crato, Iguatu, Juazeiro do Norte, Limoeiro do Norte, Sobral) e apenas 26% no interior do Estado (DA SILVA, 2008), conforme grfico abaixo. Este dado, mais uma vez, tende a ratificar a alegao de que a concesso de incentivos fiscais provoca concentrao espacial dos investimentos dos agentes econmicos nas reas mais desenvolvidas da regio que os concede. GRFICO N 4
Fundo de Desenvolvimento Industrial do Cear Empresas beneficiadas por regio no Perodo 1994-2006

Fonte: Secretaria de Desenvolvimento Econmico SDE Grfico desenvolvido por Ana Carolina da Cruz Lima (2008)

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166 Em seguida, a autora evidencia que, conforme se constata a partir do grfico abaixo reproduzido, o nmero de empresas em instalao no Estado do Cear sofreu forte reduo no perodo de 1998 a 2001 e, aps breve recuperao a partir daquele ano, vem sofrendo novo decrscimo desde 2004 (LIMA, 2008). Tem-se, novamente, indicativo da pouca viabilidade da utilizao da poltica de incentivos fiscais como instrumento de combate a questo regional em mdio prazo, ante a crescente dificuldade em se manter estmulos constantes e significantemente atrativos iniciativa privada. A dificuldade em manter a atratividade dos investimentos se agrava ainda mais diante do cenrio de guerra fiscal que caracteriza a crise do federalismo brasileiro, no qual os Estados so obrigados a competir entre si em busca dos investimentos que consideram relevantes. GRFICO N 5 Empresas instaladas no Cear no perodo

Grfico desenvolvido por Ana Carolina Cruz Lima (2008)

Os dados existentes no trabalho desenvolvido por Ana Carolina da Cruz Lima Silva demonstram, no entanto, que no se pode demonizar a utilizao de incentivos fiscais como instrumento de combate questo regional. Com efeito, a autora comprova que a concesso de incentivos fiscais provocou, no caso do Cear, efetivo aumento do quoeficiente locacional dos municpios situados no Estado, de modo que houve um acrscimo no padro de especializao municipal em praticamente todos os setores da atividade econmica analisados no perodo de 1995 a 2005, conforme evidencia o quadro abaixo reproduzido:

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167 TABELA N 8 Cear - Padro de especializao municipal Quociente (Locacional) - 1995 e 2005 Setores Nde Municpios Especializados 1995 Extrativa Mineral Minerais No-metlicos Ind. Metalrgica Ind. Mecnica Mat. Eltricos e de Comunicaes Materiais de Transporte Madeira e Mobilirio Papel e Grfica Borracha, couro e fumo Ind. Qumica Ind. Txtil Ind. de Calados Alimentos e bebidas Total 24 40 7 8 2 2 27 14 6 12 21 6 56 225 2005 30 59 15 8 3 7 46 14 9 19 19 23 68 320 Variao (%) 25,0 47,5 114,3 0,0 50,0 250,0 70,4 0,0 50,0 58,3 -9,5 283,3 21,4 42,2

Elaborao de Ana Carolina da Cruz Lima (2008) a partir de dados da RAIS/MTE

A exceo da indstria txtil, em que se verifica a ocorrncia de efetiva retrao (em 1995 o Cear possua 21 municpios especializados no setor, ao passo que s apresenta 19 em 2005) e das indstrias de papel e mecnica, que se mantiveram estveis no perodo, encontra-se, em todas as outras dez atividades estudadas, um considervel aumento no nmero de municpios considerados especializados no setor. Neste contexto, tome-se o exemplo da Indstria Qumica, atividade especializada de 12 municpios cearenses em 1995 e de 19, em 2005. Da mesma forma, a indstria de minerais no-metlicos que, em 1995, era atividade especializada em 40 municpios

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168 cearenses j pode ser considerada atividade especializada em 59 municpios em 2005. O mesmo acrscimo significativo constatado nas indstrias de alimentos e bebidas e na indstria de calados. De acordo com Ana Carolina da Cruz Lima, estes dados demonstram que a poltica de incentivos gerou benefcios para o Estado do Cear, na medida em que os municpios nele localizados apresentam-se, aps a concesso dos incentivos fiscais, mais especializados que antes desta outorga. Neste cenrio, afasta-se qualquer alegao no sentido de que a utilizao de normas tributrias indutoras no tem eficcia na alterao da realidade econmica das regies menos desenvolvidas, o que, de fato, seria um contra-senso. Trata-se, evidentemente, de ponderar se as vantagens oriundas da concesso dos incentivos justificam o custo de sua manuteno. No captulo um, defendeu-se que o conceito de desenvolvimento regional no pode ser confundido com o de mera modernizao da economia, de modo que s h efetivo desenvolvimento acaso se constate efetiva alterao do padro de vida da sociedade. Deve-se, assim, questionar se os benefcios decorrentes da poltica de concesso de incentivos fiscais tm significativa aptido para alterar a realidade social das regies menos desenvolvidas a mdio e longo prazo, mormente quando se verifica que, no Estado do Cear, por exemplo, constri-se, a partir de 2004, um cenrio de forte diminuio no nmero de empresas incentivadas e, conseqentemente, um decrscimo no quantitativo de empregos por elas gerados, nos termos do grfico abaixo apresentado:

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169 GRFICO 6 Fundo de Desenvolvimento Industrial do Cear Emprego direto gerado -1994-2006

Fonte: Secretaria de Desenvolvimento Econmico SDE Grfico desenvolvido por Ana Carolina da Cruz Lima (2008)

O terceiro trabalho mencionado no incio deste tpico, de autoria de Fernando Nogueira, evidencia que a poltica de concesso de incentivos fiscais no Estado do Cear no teve influncias significativas, no perodo de 2002 a 2005, na gerao de empregos na regio. A partir do trabalho de Fernando Nogueira (2008) chega-se a uma concluso interessante: possvel que haja aumento efetivo do nmero de empresas em uma determinada regio sem que isto conduza, necessariamente, concluso de que houve desenvolvimento regional, aqui entendido como a efetiva alterao das estruturas sociais das regies menos desenvolvidas. De modo a evidenciar suas concluses, Fernando Nogueira (2008) apresenta a tabela abaixo reproduzida, a partir da qual so apresentados os municpios do Estado do Cear que possuam empresas incentivas no perodo de 2002 a 2005, bem como a quantidade de empresas incentivadas em cada ano no territrio de cada um desses municpios cearenses. Pela anlise da tabela, constata-se que, no perodo de 2002 e 2005, foram concedidos, no Estado do Cear, benefcios fiscais a 104 empresas.

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170 TABELA 9 Nmero de empresas beneficiadas pela Poltica Industrial (FDI) por municpio

Anos Municpios Acarape Aquiraz Aracati Barbalha Baturit Brejo Santo Camocim Cascavel Caucaia Crates Crato Eusbio Fortaleza Guaiuba Horizonte Iguatu Itaitinga Itarema Juazeiro do Norte Maracana Maranguape Milha Morada Nova Pacajus 2002 2003 2004 2005 Total 0 1 1 0 2 0 1 1 5 0 0 2 5 0 1 1 0 0 2 7 1 1 0 1 1 0 0 2 0 0 0 0 2 0 2 1 1 0 0 0 0 0 2 5 2 0 0 0 0 0 0 2 0 1 0 0 2 0 1 1 3 0 1 0 0 0 3 3 0 0 1 1 0 1 0 0 0 0 0 0 1 1 0 3 4 1 0 0 1 1 0 6 0 0 0 0 1 2 1 4 2 1 1 1 10 1 3 7 13 1 2 1 1 1 7 21 3 1 1 2

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171 Pacatuba Paraipaba Pindoretama Redeno Russas So Gonalo do Amarante Senador Pompeu Sobral Tabuleiro do Norte Tiangua Umirim Uruburetama Varjota Total 0 0 0 0 1 0 2 0 1 0 0 1 0 37 2 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 22 1 1 0 1 0 1 0 1 0 0 0 0 0 24 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 21 3 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 104

Fonte: Tabela elaborada por Fernando Nogueira (2008) a partir das informaes disponibilizadas pela Secretaria de Desenvolvimento Econmico.

Em seguida, Fernando Nogueira (2008) passa a utilizar a sigla PT para significar os postos de trabalho supostamente gerados em funo da concesso dos incentivos fiscais iniciativa privada e aduz que o incremento ou no de postos de trabalho encontra-se relacionado a diversas variveis (proxys). Argumenta que definimos PT como varivel dependente do modelo, representando a quantidade de postos de trabalho formal por municpio. PT influenciada por FDI (incentivos fiscais concedidos), por EANF (total de indivduos analfabetos no setor formal por municpio), por EB (total de indivduos no ensino bsico empregados no setor formal por municpio), por EF (total de indivduos no ensino fundamental empregados no setor formal por municpio), por EM (total de indivduos no ensino mdio do setor formal por municpio), por ES (total de indivduos no ensino superior do setor formal por municpio), CIEE (consumo industrial de energia eltrica), PIB (Produto Interno Bruto per capita), e pela ELEIO (representa o percentual de pessoas que compareceram as urnas no primeiro turno da eleio de 2002 para governador). A varivel FDI

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172 assumir a condio binria, assumindo valor 1 (um) para o municpio que recebeu pelo menos uma empresa incentivada no perodo sob anlise, e 0 (zero), caso o municpio no tenha recebido nenhuma empresa. Criam-se, assim, dois grupos de municpios: o de controle (nenhuma empresa incentivada) e o de tratamento (com pelo menos uma empresa incentivada) (NOGUEIRA, 2008, p. 18-19). A partir da construo da tabela abaixo, o autor evidencia que apenas algumas das variveis acima identificadas dentre as quais no se encontra a poltica de incentivos fiscais alterou significativamente o nmero de postos de trabalho no Estado do Cear no perodo. TABELA 10 Modelo com Dados em Painel Estimado por Efeito Fixo. Varivel dependente: Nmero de postos de trabalhos formais Variveis explicativas Intercepto Poltica Industrial (FDI) Eltrica PIB Estoque de Capital Humano Coeficiente 1.3024 0.0004 -0.0028 0.3735 0.1573 Erro-padro 0.2449 0.0118 0.0204 0.1045 0.0566 Estatstica t 5.32 0.03 -0.14 3.57 2.78 p-valor 0.000 0.975 0.890 0.000 0.006

Testes de especificao R F (4,542) Teste de Hausman 0.1467 23.30 321.30 N*T P-valor P-valor 730 0.0000 0.0000

Fonte: Resultados da pesquisa. Elaborao de Fernando Nogueira (2008).

Em seguida, analisando os dados coletados, o autor do estudo conclui que (2008, p. 25-26): O primeiro resultado interessante que emerge da Tabela 3, a qual reporta as estimativas do modelo cross-section que somente o consumo de energia eltrica industrial e o nmero de trabalhadores com ensino base completo so estatisticamente

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173 diferente de zero. Com isso, pode-se inferir que um aumento de 10% no consumo de energia eltrica industrial ira aumentar em 2.98% a taxa de crescimento do nmero de postos de trabalhos formais, isso devido ao consumo de energia ser uma boa proxy para utilizao da capacidade instalada da industrial, logo, um aumento na capacidade instalada da industria repercute em um aumento na taxa de crescimento do emprego formal. Por outro lado, um aumento do numero de trabalhadores com ensino base completo (1 a 4 srie) exerce um impacto negativo sobre a taxa de variao dos postos de trabalhos formais. Outrossim, apenas 18% da taxa de crescimento (variao) dos postos de trabalhos formais so explicados pelo modelo e, ainda, em conformidade com a estatstica F pode-se dizer que o modelo estatisticamente significante. Portanto, pode-se inferir que a poltica industrial de incentivos fiscal, adotada pelo governo cearense no ano de 2002 no exerce nenhum impacto na taxa de crescimento do nmero de postos de trabalho durante o perodo de 2002 a 2005.

Neste contexto, a meno, no mbito do trabalho de Ana Carolina da Cruz Lima, j analisado, ao fato de que os municpios cearenses se especializaram em funo da poltica de incentivos fiscais no conduz necessariamente concluso de que a poltica de concesso de incentivos tenha sido de grande relevncia para a reduo de desigualdades regionais. Alm de se constatar a partir do trabalho de Fernando Nogueira (2008) que a poltica de concesso de incentivos no alterou significativamente o nmero de postos de trabalho no Estado do Cear no perodo de 2002 a 2005, deve-se verificar, ainda, sua inaptido para provocar uma interiorizao da atividade econmica propcia a aumentar, nas regies menos desenvolvidas, o nmero de municpios especializados em atividades tecnolgicas ou de base tecnolgica. Com efeito, embora ratifique a influncia da concesso dos incentivos no acrscimo na quantidade de municpios especializados no Estado do Cear, a prpria Ana Carolina da Cruz Lima (2008, p. 124) afirma que em 2005, do total de municpios analisados, 83,7% eram especializados em gneros tradicionais da indstria e 16,3% em gneros dinmicos. No por outra razo, a autora sustenta, a ttulo de concluso, que

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174 Analisando os dados dos programas fornecidos por 6 dos 9 estados nordestinos (empresas incentivadas, empregos gerados, localizao, finalidade dos projetos), em conjunto com os dados da RAIS/TEM citados anteriormente, foi possvel verificar uma relao positiva entre o comportamento do emprego industrial e a concesso de incentivos fiscais, visto que, em geral, os setores com maior taxa de variao no emprego entre 1995 e 2005 foram os principais beneficiados pelos programas estaduais (ou pelo menos os setores incentivados no deixaram de crescer, nica exceo feita indstria txtil do Estado do Piau). Entretanto, no que diz respeito reestruturao da indstria local, no foi possvel observar avanos significativos, pois o percentual de municpios especializados em gneros dinmicos da indstria ainda relativamente baixo (17,8%), apesar de alguns desses setores terem apresentado taxa de variao positiva neste perodo. Alm disto, os setores que mais tiveram projetos incentivados pertenciam aos gneros tradicionais da indstria (alimentos e bebidas, txtil, confeces, calados, minerais no-metlicos), fato que no reflete a preocupao implcita nos programas estaduais em relao diversificao da indstria local (concesso prioritria de incentivos a investimentos em projetos de alto valor tecnolgico). (.....) O nmero de municpios especializados em determinados segmentos industriais fora das reas mais desenvolvidas da regio nordeste cresceu, o que tambm pode estar relacionado aos programas estaduais, visto que muitos deles estimulam a desconcentrao da indstria, ao fornecerem maiores incentivos aos empreendimentos que se instalarem nas reas menos desenvolvidas do Estado. Entretanto, este ainda um movimento limitado. So as regies metropolitanas nas principais responsveis pela dinmica industrial da regio e, apesar da existncia de maiores incentivos para projetos localizados no interior, a quantidade de empreendidos incentivados encontra-se nas reas mais dinmicas. De forma geral, os programas estaduais de incentivos indstria, baseados na concesso de incentivos fiscais, parecem, em alguma medida, auxiliar a dinmica econmica estadual e, conseqentemente, da regio. Contudo, como os incentivos no so os nicos fatores que influenciam as decises de investimento dos agentes privados, a maior parte dos empreendimentos que decidem se instalar no Nordeste, ainda que considerem os incentivos oferecidos, concentra-se nas reas mais desenvolvida de seus Estados, que possuem melhor infra-estrutura de transporte, comunicaes e financeira, trabalhadores com maiores nveis de qualificao, etc, fatores essenciais para o bom funcionamento dos mesmos (LIMA, 2008, p. 152-153). As concluses formuladas por Ana Carolina da Cruz Lima em sua dissertao de mestrado ratificam, por sua vez, as principais crticas construdas por Tnia Bacelar (2000) e Gilberto Bercovici (2003; 2005) poltica de concesso de

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175 incentivos como instrumento de reduo de desigualdades regionais no sentido de que: 1) a concesso de incentivos fiscais oriundos de renncia fiscal via manejo da receita tributria isenes, redues de base de clculo, alquota, imunidades, diferimentos provoca, na prtica, o surgimento de focos de dinamismo dentro das regies menos desenvolvidas do Pas em virtude da preferncia locacional dos investimentos privados pelas reas com melhor infra-estrutura; com efeito, tanto em Pernambuco quanto no Cear, demonstrou-se que a substancial maioria dos investimentos dos agentes econmicos concentrou-se nas regies metropolitanas do Recife e de Fortaleza, o que comprova a objeo mencionada; 2) grande parte dos investimentos dos agentes econmicos ocorre em setores tradicionais da atividade industrial, no permitindo, por conseguinte, o aumento dos investimentos em tecnologia ou, ainda, a diversificao econmica da regio; neste contexto, alertou-se para o fato de que, em Pernambuco, os municpios das regies menos desenvolvidas do Estado, em especial da regio do So Francisco e do Serto, aumentaram seu grau de especializao, medido a partir do quoeficiente locacional, mas to-somente nas atividades tpicas de cada mesorregio, reservando a existncia de uma maior diversidade econmica para a rea da regio metropolitana do Recife. A realidade da concesso dos incentivos fiscais no Estado da Bahia - no analisada a fundo por Ana Carolina Cruz da Silva diante da no obteno de dados oficiais recebeu, por sua vez, a necessria apreciao por parte de Adriano Souza de Oliveira, em trabalho desenvolvido no ano de 2008 no Mestrado em Administrao da Universidade Federal daquele estado. Em seu trabalho, o autor se prope a questionar o papel da poltica industrial baseada na concesso de incentivos fiscais, financeiros e de infra-estrutura no processo de desconcentrao e diversificao da indstria baiana no perodo de 1996 a 2006 (OLIVEIRA, 2008, p. 74). De forma a atingir seu objetivo, o autor analisa, em um primeiro momento, os documentos relativos aos protocolos de inteno assinados pelo governo do Estado da Bahia no perodo de 1996 a 2006, argindo terem sido assinados, neste perodo, 872 protocolos com empresas de diversos setores interessadas em investir no territrio baiano (OLIVEIRA, 2008). Neste contexto, Adriano Oliveira constata, com base na tabela abaixo reproduzida, que, no perodo de 1996 a 2006,

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176 52,6% dos protocolos de intenes tratavam da instalao, ampliao ou reativao de empreendimentos na microrregio de Salvador, com 57,11% da previso de investimento privado e 41,36 do quantitativo de mo-de-obra prevista. Os dados deixam claro que a maioria dos investimentos que estavam concentrados na microrregio de Salvador, demonstrando a contradio da poltica ora adotada, com foco na desconcentrao espacial e interiorizao da indstria. Destaca-se que, sob a liderana da microrregio de Salvador, dez (Salvador, Ilhus, Itabuna, Santo Antnio de Jesus, Catu, Porto Seguro, Jequi, Juazeiro, Vitria da Conquista e Barreiras) das 32 microrregies homogneas do Estado concentravam cerca de 88,3% do quantitativo de protocolos assinados no perodo em tela, respondendo por aproximadamente 95% do total de investimentos previstos e por cerca de 83,1% da previso de mo-de-obra (OLIVEIRA, 2008, p. 81-82)

TABELA 11 Distribuio dos protocolos de intenes po r microrregio (microrregies selecionadas) Microrregio Salvador Barreiras Catu Feira de Santana Ilhus - Itabuna Jequi Juazeiro Porto Seguro Santo Antnio de Jesus Vitria da Conquista Outras Microrregies % Protocolos % Investimentos 52,64 2,52 3,56 7,22 6,77 2,64 1,83 3,21 5.62 2,29 11,70 57,11 2,64 3,33 3,65 4,93 1,19 0,63 18,80 2,39 0,30 5,05 % Mo-de-obra 41,36 4,53 2,87 7,50 7,83 4,70 1,56 4,51 6,47 1,78 16,90

Fonte: SICM. Tabela elaborada por Adriano Souza de Oliveira (2008)

Esta verificao inicial permite, segundo o autor, questionar a efetividade da poltica de incentivos adotada no Estado, na medida em que

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177 a microrregio de Salvador figura como a regio de destino da maioria dos investimentos previstos, sobretudo a partir de 1997, chegando a deter 70,93% do total de investimentos previstos nos protocolos de intenes assinados em 2006, dando indcios de que a orientao oficial de interiorizar a indstria no estava sendo levada a cabo (OLIVEIRA, 2008, p.83).

O autor assenta que, a partir de 2002, regulamentou-se a existncia, na Bahia, do programa DESENVOLVE Programa de Desenvolvimento Industrial e de Integrao Econmica do Estado que passou a vincular a concesso dos incentivos fiscais assinatura, pela iniciativa privada, de protocolo de intenes com o governo. Como a assinatura do protocolo tornou-se essencial a partir de 2002, Adriano Souza de Oliveira procurou encontrar alguma correlao entre a quantidade de protocolos de intenes assinados no perodo de 2002 a 2005 (66,7% dos protocolos assinados entre 1996 e 2006 foram assinados neste perodo) e o crescimento do produto interno bruto das mesorregies no Estado da Bahia (OLIVEIRA, 2008). As concluses encontradas pelo autor, exteriorizadas nas tabelas abaixo, evidenciam que das 32 microrregies existentes no Estado, as microrregies de Salvador, Barreiras, Catu, Feira de Santana, Ilhus Itabuna, Jequi, Juazeiro, Porto Seguro, Santo Antnio de Jesus e Vitria da Conquista, ou seja, dez ao total, concentraram 80,5% do PIB do Estado em 2002 e 2003, e 81,2% e 81,7% do PIB em 2004 e 2005, respectivamente. De acordo com o estudo, estas dez microrregies detm, ainda, de acordo com a tabela abaixo apresentada, a perspectiva de receberem a maioria esmagadora dos investimentos privados, sendo o destino de aproximadamente 90% dos protocolos de intenes assinados entre 2002 e 2005 (OLIVEIRA, 2008). TABELA 12 Participao das microrregies na composio do PIB estadual PIB (% do PIB estadual) Microrregies 2002 2003 2004 2005 Salvador Barreiras Catu 50,3 3,01 1,84 49,09 49,66 50,48 3,66 2,17 4,45 2,32 3,71 2,3

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178 Feira de Santana Ilhus- Itabuna Jequi Juazeiro Paulo Afonso Porto Seguro Santo Antnio de Jesus Vitria da Conquista Outras Microrregies 4,96 6,12 2,28 2,57 1,83 4,49 2,17 2,73 17,7 5,14 6,05 2,4 2,37 1,95 4,72 2,17 2,71 4,86 6,01 2,31 2,29 1,83 4,48 2,1 2,71 5,2 5,8 2,34 2,24 1,5 4,5 2,16 2,96

17,57 16,98 16,81

Fonte: SEI. Tabela elaborada por Adriano Souza de Oliveira (2008)

TABELA 13 (%) Por ano de protocolos de intenes, investimentos e mo-de-obra previstos

Ano 2002 2003 2004 2005 2006

% Protocolos 90,16 89,53 89,32 83,33 89,01

% Investimento 98,72 90,28 96,89 84,2 3 97,40

% Mo-de-obra 93,92 89,86 90,87 81,49 87,08

Fonte: SICM. Fonte: SEI. Tabela elaborada por Adriano Souza de Oliveira (2008)

Em informao complementar, Adriano de Souza Oliveira (2008) assevera que, quando se analisa mais profundamente a participao destas dez microrregies na formao da economia baiana, constata-se, ainda, que a microrregio

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179 de Salvador recebe, em mdia, sozinha, metade dos investimentos a serem realizados nas dez microrregies mencionadas. De acordo com a tabela abaixo, constata-se que, dentre os protocolos direcionados no perodo de 2002 a 2006 s dez microrregies em estudo, 51,43% destinavam-se, em 2004, a investir na microrregio de Salvador, nmero que alcana a impressionante marca de 70,93% do total em 2006 (OLIVEIRA, 2008). H, assim, uma forte concentrao de investimentos privados na capital baiana, de modo que as outras nove microrregies, quando com ela comparadas, no recebem investimentos de grande monta. Esta constatao, por sua vez, evidencia que a poltica de incentivos encontra dificuldade em provocar a interiorizao do desenvolvimento econmico e que os incentivos so, assim, outorgados a empresas privadas que deles se beneficiam sem fornecerem ao Estado a necessria contrapartida de auxiliarem no objetivo da interiorizao dinmica da economia estadual. TABELA 14 % Investimentos previstos (microrregies selecionadas) Microrregies 2002 Barreiras Catu Feira de Santana Ilhus - Itabuna Jequi Juazeiro Porto Seguro Santo Antnio de Jesus Vitria da Conquista Subtotal Salvador 4,87 0,72 0,57 15,15 0,02 1,49 0,01 0,40 0,06 23,28 75,43 Protocolos (% investimento previsto) 2003 0,10 26,36 0,58 2,72 7,85 0,13 4,19 2,35 0,64 44,93 45,36 2004 0,26 0,53 1,13 0,03 0,04 0,03 40,40 2,62 0,41 45,46 51,43 2005 10.02 1,19 13,97 0,21 0,03 0,11 0,17 10,43 1,16 37,30 46,93 2006 0,00 0,25 4,07 18,19 0,38 0,04 0,05 3,37 0,10 26,46 70,93

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180 Total Outras Microrregies 98,72 1,28 90,28 9,72 96,89 3,11 84,23 15,77 97,40 2,60

Fonte: SICM. Tabela elaborada por Adriano Souza de Oliveira (2008)

Adriano Souza de Oliveira aduz que algumas das dez microrregies presentes no grfico acima reproduzido receberam, no perodo de 2002 a 2005, uma quantidade razovel de investimentos, em termos proporcionais, em relao ao total dos investimentos direcionados a este grupo no perodo. o caso de lhus-Itabuna que, em 2002, foi destino de 15,15% dos investimentos direcionados a estas dez microrregies, ou, ainda, Porto Seguro que, sozinha, recebeu, em 2004, 40,40% dos 45,46% dos investimentos que se destinaram ao conjunto das nove microrregies acima listadas, excetuada a microrregio de Salvador, destino dos outros 51,43% (OLIVEIRA, 2008). Segundo o autor, no entanto, tais investimentos, de grande volume, ressalte-se, so investimos pontuais e que por questes mercadolgicas e vocacionais da microrregio s poderiam ser dirigidos para aquela microrregio, no tendo, em rigor, relao com o poder indutor da poltica ora adotada (OLIVEIRA, 2008, p. 86). D-se, como exemplo, o municpio baiano de Ilhus que, no ano de 2002, recebeu a instalao de uma usina hidroeltrica, ou de Porto Seguro no ano de 2004, poca de instalao de empresas de papel e celulose. De acordo com Adriano Souza de Oliveira, a microrregio de Porto Seguro rene as melhores condies para sediar empreendimentos produtores de celulose, a saber: caractersticas edafoclimticas muito favorveis ao cultivo do eucalipto; a grande produtividade alcanada, chegando a ser dez vezes superior de que em outras regies do mundo; e grande disponibilidade de terras (OLIVEIRA, 2008, p. 90). No que concerne especificamente a Porto Seguro, o autor salienta, ainda, que 96% dos 40,40% dos investimentos realizados no ano de 2004 decorreram da implantao de um nico projeto de indstria de celulose na regio, o que evidencia o carter sazonal e pontual do investimento (OLIVEIRA, 2008). Neste contexto, defende que a iniciativa privada investe no Estado da Bahia no em virtude da existncia da poltica de concesso de incentivos fiscais pelo Estado, mas sim em virtude de outros condicionantes, como a oportunidade, a infra-estrutura pr-existente, a

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181 existncia de mo-de-obra qualificada na regio, recebendo, por conseguinte, o incentivo fiscal como um inaceitvel bnus. A concluso no sentido de que os investimentos obtidos pelas microrregies de Porto Seguro e Ilhus-Itabuna, entre outras, no tm relao com a existncia de uma poltica de reduo de desigualdade via concesso de incentivos fiscais mas, ao contrrio, relao direta com caractersticas favorveis destas microrregies instalao de determinados investimentos em dado momento de tempo referendada pela constatao de que o alto patamar de investimentos privados verificado em Ilhus-Itabuna e em Porto Seguro nos anos de 2002 e 2004 no se manteve nos anos seguintes. Em 2003, Ilhus-Itabuna recebeu, apenas, 2,72%, dos investimentos direcionados s dez microrregies em anlise, ao passo que Porto Seguro recebeu, em 2005, apenas 0,17% dos investimentos, em contraposio aos 40,40% do ano anterior. Neste contexto, sustenta Adriano Souza de Oliveira (2008, p. 87-88) que contrariando as diretrizes dos programas de atrao de investimentos adotados no perodo estudado, os investimentos se dirigiam, em regra, para as microrregies com os maiores valores de participao no PIB estadual e, conseqentemente, com uma base industrial j instalada. De forma a analisar em que proporo a poltica de incentivos fiscais provocou ou no movimentos de desconcentrao espacial no territrio da Bahia, o autor calculou o coeficiente de redistribuio de diversos setores da economia baiana nos perodos de 1996 a 2001 e de 2001 a 2006, respectivamente. Segundo argumenta, o coeficiente de redistribuio relaciona a distribuio percentual de emprego de um dado setor em dois perodos de tempo, com o objetivo de examinar se est prevalecendo para o setor algum padro de concentrao ou disperso espacial ao longo do tempo. O seu valor oscila entre os limites de 0 e 1. Se o coeficiente for prximo de 0 entre os perodos de anlise, no tero ocorrido mudanas significativas no padro espacial de localizao do setor. Por outro lado, se o coeficiente for prximo de 1 entre os dois perodos analisados, o setor ter passado por mudanas significativas no seu padro espacial de localizao (OLIVEIRA, 2008, p. 100-101)

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182 Adotando o coeficiente de redistribuio como metodologia, o autor quantifica o valor a ele referente em relao a onze setores da atividade econmica da indstria de transformao baiana nos perodos de 1996 a 2001, de 2001 a 2006 e, por fim, no perodo global de 1996 a 2006, conforme tabela abaixo reproduzida: TABELA 15 Coeficiente de redistribuio (setores selecionados) SETOR Ind. metalrgica Ind. mecnica Ind. do mat. elet. e de comunicaes Ind. do material de transporte Ind. da madeira e do mobilirio Ind. do papel, editorial e grfica Ind. da borracha, fumo, couros, peles, similares, ind. diversas Ind. Qumica Indstria txtil Indstria de calados Indstria de alimentos e bebidas 1996-2001 2001-2006 1996-2006 0,06 0,14 0,60 0,34 0,17 0,12 0,24 0,17 0,10 0,13 0,98 0,16 0,05 0,26 0,19 0,16 0,52 0,98 0,26 0,15 0,25

0,07 0,29 0,73 0,14

0,06 0,09 0,34 0,10

0,12 0,34 0,58 0,15

Fonte: RAIS/MTE. Tabela elaborada por Adriano Souza de Oliveira (2008)

Os valores encontrados, por sua vez, evidenciam que, no perodo de 1996 a 2006, apenas trs segmentos industriais o setor de calcados (coeficiente de 0,58), material eltrico (coeficiente de 0,52) e material de transportes (coeficiente de 0,98) sofreram alteraes substanciais nos seus padres de alocao no territrio baiano, ao passo que todas as outras oito atividades no apresentaram qualquer variao relevante,

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183 uma vez que apresentam coeficientes de redistribuio sempre inferiores a 0,50 (OLIVEIRA, 2008). Quando se analisam os perodos especficos de 1996 a 2001 e de 2001 a 2006, verifica-se que o setor de calados, embora tenha sofrido forte alterao de sua localizao espacial no perodo de 1996 a 2001 (ndice de 0,73), j no apresenta mais capacidade significativa de mudana espacial no perodo de 2001 a 2006, quando seu coeficiente cai para 0,34. Com a mesma realidade se depara o setor de indstria de material eltrico e de comunicao, que apresentava coeficiente de redistribuio de 0,60 no perodo de 1996 a 2001, reduzido para 0,13 no perodo de 2001 a 2006. Por fim, restringindo-se a anlise apenas ao perodo de 1996 a 2001, verifica-se claramente que dos onze setores da indstria de transformao analisados, oito - a exceo dos setores de transporte, calados e material eltrico ou de comunicaes -, apresentam coeficientes de redistribuio abaixo da casa dos 0,30, o que significa, nos termos do modelo terico adotado pelo autor, pouca capacidade de provocarem mudana espacial significativa na alocao dos investimentos dos agentes econmicos. No perodo de 2001 a 2006, por sua vez, esta realidade se mantm, com a comprovao de que dos onze setores da indstria de transformao analisados, nove - a exceo do setor de transporte e do de calados apresentam coeficientes de redistribuio abaixo da casa dos 0,30. Neste contexto, a poltica estatal de concesso de incentivos termina outorgando benefcios fiscais a empresas que continuam a se situar na rea da regio metropolitana do estado, que no promovem, assim, a interiorizao dinmica da economia e que, portanto, no necessitam ou justificam uma poltica estadual de concesso de incentivos (BERCOVICI, 2003, p. 186). Diante de todos os dados apresentados, Adriano Oliveira conclui que Os resultados sugerem que os investimentos nos setores que mais se destacaram poderiam estar relacionados mais a outros condicionantes do que ao poder indutor da poltica industrial do Estado, quais sejam: vocaes regionais, como no caso da produo de celulose; convenincia, oportunidade e disponibilidade de mo-de-obra de baixo custo, no caso da indstria caladista; economias de aglomerao, infra-estrutura e base industrial pr-existente, como no caso dos investimentos do setor qumico na regio metropolitana de Salvador; e

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184 condicionantes macroeconmicos e adequao empresarial como no caso da indstria automobilstica. Dessa forma, a hiptese principal deste trabalho dissertativo foi negada na medida em que se considerou que a poltica industrial, baseada na concesso de incentivos fiscais, teria sido um fator determinante na atrao de novos investimentos para a Bahia e de grande influncia no processo de desconcentrao e diversificao industrial no Estado. Alm das concluses objetivas que se pde extrair, foi possvel inferir que, apesar da agressiva utilizao dos incentivos fiscais, a poltica industrial ento adotada estava, em sua maioria, atrelada ao aproveitamento de oportunidades e no a um processo estruturado de planejamento que redundasse em uma seleo mais criteriosa dos investimentos a serem atrados. Diante do exposto, sensato concordar com Cerqueira (2007) que afirma que essa diversidade de programas est associada est associada tendncia de adaptar os incentivos ao padro de organizao setorial ou s necessidades de uma empresa. Isto , no existe um programa geral pensado a partir das necessidades de desenvolvimento do estado, ao contrrio, os projetos se aderem s necessidades daqueles que demonstram inteno de instalar sua produo na Bahia (...) A adaptao dos programas s necessidades setoriais ou empresariais acaba dando atuao do Estado um carter meramente formal no sentido de um planejamento que resulte na soluo das fragilidades econmicas locais. No so os governos que escolhem os investimentos a partir da lgica do desenvolvimento regional, mas as empresas que escolhem onde vo se instalar e, ainda assim, conseguem obter benefcios fiscais e creditcios (OLIVEIRA, 2008, p.116). Em sntese, constata-se, a partir do estudo emprico mencionado, que: 1) a poltica de concesso de incentivos fiscais no um fator determinante na atrao de novos investimentos privados para o Estado da Bahia, os quais, em regra, condicionam a alocao de seus investimentos verificao da existncia de outros fatores, tais como infra-estrutura e mo-de-obra adequada; 2) o programa de concesso de incentivos fiscais no Estado da Bahia encontra-se desvinculado de qualquer planejamento estatal, adaptando-se s exigncias formuladas pelos agentes econmicos que, a despeito de investirem nas reas do Estado que mais lhes beneficiam em termos de infra-estrutura, mo-de-obra acessvel e oportunidade de crescimento, ainda usufruem dos benefcios fiscais constantemente outorgados pelo Estado. Coadunando-se com a primeira concluso acima exposta, Daniela Franco Cerqueira (2007, p. 148, grifo nosso), citando Brando (2003), assevera, em estudo que tambm se refere concesso de incentivos fiscais pelo Estado da Bahia, que

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185 os novos padres tcnicos de localizao favorecem as regies com melhor infra-estrutura, centros de pesquisa e universidades, resultando na instalao das plantas de maior contedo tecnolgico e complexidade (mquinas-ferramentas, automao industrial, telecomunicaes, informtica, eletrnica, frmacos, biotecnologias, etc.) na regio mais desenvolvida do Pas. Entretanto, como a globalizao no significa apenas excelncia tecnolgica, mas, tambm, a explorao da mo-de-obra e o uso irracional dos recursos ambientais como parte das estratgias de reestruturao, as empresas aproveitam essa potencialidade do nordeste e da Bahia em seus projetos de expanso, instalando no estado os processos mais intensivos em mo-de-obra como o segmento de calados ou a produo de bens de menor valor agregado e dependente de fatores naturais como a produo de celulose. No caso dos bens de maior contedo tecnolgico, importam grande parte dos componentes que utilizam como no caso do setor automotivo. Essa configurao produtiva ocorre porque prevalece a lgica das transnacionais e do setor privado nacional que tendem a aprofundar os aspectos estruturais de uma determinada regio ou estado, tornando evidente, como nos referimos anteriormente, que as empresas no se dedicam a investir ou desenvolver regies de vazios econmicos, elas se instalam onde j existe uma estrutura capaz de ser aproveitada em seus respectivos processos de acumulao. Ou seja, sobre a base da diviso espacial da produo no estado da Bahia e da espacializao dentro do Brasil que o mercado vai agir, aprofundando as caractersticas da economia baiana. Os estudos empricos comprovam, assim, as objees formuladas por Srgio Guimares Ferreira (2000), no sentido de que a concesso de incentivos fiscais pelos Estados-membros provoca: a) efeito negativo nas finanas pblicas, na medida em que, com o passar do tempo, os incentivos perdem seu poder de estmulo e transformam-se em mera renncia de arrecadao tributria; b) distores negativas na eficincia alocativa dos investidores privados; c) pouco efeito redistributivo, na medida em que a generalizao do conflito, em um processo de corrida ao fundo do poo, (..) faz com que as decises de localizao das empresas voltam-se para a qualidade do gasto pblico em infraestrutura e na qualidade do capital humano, e no para benefcios temporrios. Nesta hiptese plausvel, Estados ricos tm clara vantagem sobre Estados pobres (FERREIRA, 2000, p. 03). Em verdade, verifica-se, conforme salienta George Emlio Bastos Gonalves (2006, p. 182) que

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186 Segundo a lgica exclusiva de mercado - o capital - na questo do carter 'vencedor' ou 'perdedor' como atrativo de investimentos, possvel enumerar as condies que habilitam uma regio 'vencedora'. Em geral, para alguns autores, essas condies se referem infra-estrutura pesada (energia, transportes, comunicao, saneamento) e infra-estrutura leve (servios especializados, ambiente produtivo), dotadas de recursos humanos qualificados com ambiente de pesquisa e desenvolvimento (P & D), autoridade poltica autnoma e clima social favorvel com cultura associativa (desenvolvimento sociopoltico). Essas tendncias de dinmicas regionais definidas de forma crescente pelo mercado global, centradas nos focos de competitividade e de produtividade, so bvias. Ento, indaga Arajo, quem cuida daquilo que no competitivo? Quem comanda a reestruturao? Quem pensa em objetivos gerais e estratgicos? A partir da dcada de 90 e at o incio, ainda incipiente da retomada do papel de planejamento estatal, em meados de 2005, a contnua concesso de incentivos fiscais no Brasil veio se efetivando sem que o Estado, aqui concebido em sentido lato principal responsvel pela concretizao do objetivo de reduo de desigualdades regionais se preocupasse em cuidar daquilo que no competitivo, das reas denominadas por Tnia Bacelar (2000) de zonas de estagnao.

3.5 A concesso de incentivos financeiros-fiscais oriundos do manejo da despesa: os fundos de financiamento/investimento e sua no-destinao aos Estados e municpios menos desenvolvidos das regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste. Em tpicos anteriores, defendeu-se que a interpretao conjunta dos artigos 151, I, c/c art. 174, 1, da CF/88 impe Unio o dever de coordenar uma Poltica Nacional de desenvolvimento que contemple o problema das desigualdades regionais em cooperao com polticas regionais efetivadas pelos Estados-membros e municpios. Analisada, no tpico anterior, a (in) efetividade da utilizao de incentivos fiscais que decorrem do manejo da receita tributria por Estados-membros em sistemtica de guerra fiscal no combate ao problema da desigualdade regional, passa-se, neste momento, em sintonia com o amplo conceito de incentivo fiscal adotado

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187 no captulo dois deste trabalho, a exteriorizar estudos empricos que demonstram que a concesso de incentivos fiscais que decorrem do manejo da despesa pblica pela Unio no tm se direcionado para as regies menos desenvolvidas do pas. Evidencia-se, assim, a (in) efetividade dos denominados incentivos financeiros-fiscais,

consubstanciados nos Fundos Constitucionais de Financiamento e Investimento: o FCO, FNE, FNO, FINAM e FINOR, cujas caractersticas essncias j foram enumeradas ao longo do captulo dois. Procura-se evidenciar que tambm estes incentivos fiscais (ou financeiros-fiscais, nos termos das crticas mencionadas no captulo segundo) no tm atingido seu objetivo de funcionar como instrumentos efetivos de reduo de desigualdades, porquanto outorgados sem que haja, por parte da Unio, o cumprimento de seu dever constitucional de conduzir uma Poltica Nacional de Desenvolvimento no mbito da qual se assegure que estes benefcios cumpriro o objetivo de alterar a realidade da desigualdade no pas, tal como j defendido no incio deste captulo. Sero analisadas neste tpico as concluses obtidas pelos estudos a seguir enumerados: 1) o Texto para discusso n 1.206 do IPEA, denominado Uma anlise dos fundos constitucionais de Financiamento do Nordeste (FNE), Norte (FNO) e Centro-Oeste (FCO), de autoria de Mansueto Facundo Almeida, Alexandre Manoel Angelo da Silva e Guilherme Mendes Resende; 2) Desigualdade Regional e os fundos constitucionais de financiamento no Brasil, de autoria de Hlder Carlos de Oliveira, trabalho apresentado no Programa de Ps-graduao do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Federal de Minas Gerais, em 2005. O texto para discusso n 1206 do IPEA tem por objetivo, segundo seus autores, descrever os emprstimos dos fundos constitucionais de financiamento Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) e Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO) por municpio, investigando se a alocao dos recursos desses fundos se concentra naqueles municpios que j so mais dinmicos e se h concentrao de emprstimos para grupos de municpios (ALMEIDA; DA SILVA; RESENDE, 2006, p. 07)

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188 Ao longo de seu trabalho, os autores utilizam os dados fornecidos pelos relatrios anuais dos trs fundos constitucionais de financiamento divulgados pelo Ministrio da Integrao Nacional, dados econmicos e sociais dos Censos de 1991 e 2000 do IBGE e, ainda, a base de dados de emprstimo por municpio, repassada ao IPEA pelos trs bancos responsveis pela gerncia destes fundos o Banco do Brasil, o Banco da Amaznia e o Banco do Nordeste (ALMEIDA; DA SILVA; RESENDE, 2006). Inicialmente, o estudo analisa os dados referentes ao Fundo Constitucional do Nordeste FNE -, que apresentava, em 2006, rea de atuao sobre 1.952 municpios na Regio Nordeste, Norte de Minas Gerais e Esprito Santo. Para tanto, o Texto para discusso n 1.206 do IPEA analisa as liberaes de recursos efetuadas pelo Fundo Constitucional, procurando verificar se existe uma relao positiva ou negativa entre o saldo dos emprstimos per capita concedidos pelo Fundo e o PIB per capita dos Estados por ele abrangidos. Com efeito, se restar demonstrado que a relao entre o saldo dos emprstimos e o PIB per capita dos Estados positiva, ou seja, que o aumento do PIB per capita do Estado provoca um maior recebimento de emprstimos do FNE, isto significar que os Estados mais ricos tm recebidos maior percentual dos recursos do fundo, o que permitir concluir, por conseguinte, que o FNE responde puramente demanda das empresas (ALMEIDA; DA SILVA; RESENDE, 2006, p. 12). Por outro lado, se o objetivo do fundo for, de fato, promover reduo de desigualdade regional, a relao entre estes dois parmetros dever ser necessariamente negativa, ou seja, eventuais aumentos no PIB per capita dos Estados abrangidos pelo fundo devem provocar, ao contrrio, uma diminuio no saldo do emprstimo per capita que este Estado obtm perante o FNE (ALMEIDA; DA SILVA; RESENDE, 2006). Com base na tabela abaixo reproduzida, os autores do estudo sustentam inexistir, a princpio, esta relao. Acaso se excluam os Estados do Esprito Santo, Minas Gerais e Piau, torna-se possvel, por outro lado, surpreendentemente, verificar a existncia de um padro de relao positiva entre o saldo dos emprstimos per capita do Fundo e o aumento do PIB per capita dos Estados por ele abrangidos.

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189 TABELA 16 Saldo FNE e PIB per capita dos estados da rea de atuao do FN Estados Saldo FNE 2004 Populao em 2000 Saldo FNE PIB per capita per capita 2002 (em R$ de 2000) Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio G. do Norte Sergipe Esprito Santo Minas Gerais Total 903.112.000 3.494.267.000 2.405.165.000 1.050.725.000 782.672.000 2.278.216.000 1.115.712.000 701.623.000 654.718.000 94.456.000 968.624.000 14.449.290.000 2.822.621 13.070.250 7.430.661 5.651.475 3.443.825 7.918.344 2.843.278 2.776.782 1.784.475 736.427 2.417.239 50.895.377 320 267 324 186 227 ?88 392 2i3 367 128 401 284 2.544,00 3.911,00 2.643,00 1.647,00 2.798,00 3.787,00 1.785,00 3.412,00 4.294,00 6.447,00 5.724,00

Fonte: Brasil (vrios anos a, b e c) e IBGE (2000). Obs.: Os dados de populao para Minas Gerais e Esprito Santo se referem apenas populao daqueles municpios da rea de atuao do FNE. Tabela elaborada por Mansueto Facundo Almeida, Alexandre Manoel Angelo da Silva e Guilherme Mendes Resende (2006).

Constata-se, assim, que os Estados com maior PIB per capita na regio Nordeste tm recebido, ao longo dos ltimos anos, uma maior fatia dos recursos do FNE que os Estados menos desenvolvidos da regio. No mesmo sentido, constata-se inexistir relao alguma entre o IDH ndice de Desenvolvimento Humano dos Estados analisados e o saldo dos emprstimos per capita do FNE. Neste contexto, no se pode afirmar que Estados com menor IDH tm recebido mais recursos do Fundo que aqueles que apresentam menor IDH. Novamente no foi encontrada nenhuma relao

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190 clara entre essas duas variveis, o que indica que as liberaes do FNE no se direcionam prioritariamente para os estados mais pobres (ALMEIDA; DA SILVA; RESENDE, 2006, p. 13). A partir dos dados acima mencionados, os autores do estudo do IPEA afirmam que Na verdade, quando se excluem alm dos dois estados do Sudeste, o Estado do Piau, a relao entre PIB per capita e saldo do FNE per capita se torna positiva, sinalizando que os emprstimos per capita do FNE foram maiores naqueles estados que j possuam um maior PIB per capita. Essa relao positiva pode ser claramente identificada se fosse traada uma reta no grfico 2 para os Estados do Maranho, da Paraba, do Rio Grande do Norte, de Pernambuco e de Sergipe. Em resumo, as liberaes do FNE por estado no mostram nenhuma relao clara seja com o PIB per capita, seja com o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Isso significa, em outras palavras, que as liberaes do fundo devem ser fortemente influenciadas pela demanda, e no apenas pelo objetivo principal do fundo, que a reduo das desigualdades regionais. Apenas dois estados apresentam claramente uma relao inversa entre riqueza (mensurada pelo PIB per capita ou IDH) e saldo de emprstimos: Esprito Santo e Piau, respectivamente, o estado mais rico e o segundo mais pobre da rea do FNE (ALMEIDA; DA SILVA; RESENDE, 2006, p. 13).

Com efeito, a partir da anlise da tabela j reproduzida, chega-se a constataes interessantes. O Estado de Minas Gerais, por exemplo, que apresenta o segundo maior PIB per capita entre os onze estados analisados, ficando atrs apenas do Esprito Santo, exterioriza o maior saldo per capita de recebimento de recursos do Fundo, no montante de R$ 401,00. O Estado de Sergipe, que o terceiro Estado com maior PIB per capita, tambm o terceiro estado em saldo per capita de recebimento, no patamar de R$ 367,00. A Paraba stimo estado em PIB per capita, atrs de Esprito Santo, Minas Gerais, Sergipe, Pernambuco, Bahia e Rio Grande do Norte recebe, no entanto, menos recursos do FNE que aqueles Estados que apresentam um PIB per capita superior ao seu. Enquanto o saldo per capita da Paraba R$ 227, os de Pernambuco, Bahia e Rio Grande do Norte, todos com maior PIB que o da Paraba, so de R$ 288, 267e 253, respectivamente. O mesmo ocorre com o Maranho que, tendo o menor PIB entre todos os Estados analisados, apenas o 9 Estado em recebimento de

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191 recursos do Fundo, com saldo per capita de apenas R$ 186. s excees so os Estados do Cear, Alagoas e Piau que, sendo os 8, 9 e 10 em PIB, se colocam em 4, 5 e 2 em saldos de recebimento. Em regra, no entanto, evidencia-se inexistir uma relao negativa entre os parmetros utilizados. Assim, ao contrrio do que deveria ocorrer, os Estados com menor PIB no recebem necessariamente mais recursos do FNE que aqueles que apresentam PIB superior. A concluso apresentada pelos autores no sentido da existncia de uma questionvel relao positiva entre o PIB per capita e o saldo de emprstimos per capita apresenta um problema por eles prprios reconhecido, consubstanciado no fato de terem sido utilizados para fins de anlise dados empricos referentes aos Estados que compem o FNE, e no dados relacionados aos municpios inseridos em sua rea de abrangncia. Assim, poder-se-ia argumentar, por exemplo, que, a despeito de Minas Gerais ser, em geral, um Estado considerado rico, com o segundo maior PIB per capita, no se est a considerar que os seus municpios situados na rea de atuao do FNE apresentam PIB per capita bem inferior mdia do Estado, o que justificaria a constatao de que Minas Gerais o maior recebedor per capita de valores do Fundo, na medida em que estes valores estariam sendo direcionados a estes municpios (ALMEIDA; DA SILVA; RESENDE, 2006). De forma a refutar este tipo de argumento, os autores constroem duas figuras, abaixo reproduzias, que apresentam, respectivamente, os municpios situados na rea de atuao do FNE com menor ndice de desenvolvimento humano municipal IDH-M - (no caso, inferior a 0,6), bem como os municpios com maior saldo per capita de recebimento de valores do fundo, no caso, os municpios com recebimento per capita superior a R$ 300,00. O objetivo simples: se os recursos do fundo estiverem sendo prioritariamente vertidos aos municpios com menor grau de desenvolvimento, as figuras um e dois devem, necessariamente, se equiparar, de modo a evidenciar que os municpios com menor IDH-M so exatamente aqueles que recebem

proporcionalmente, de forma per capita, a maior fatia dos recursos do FNE. (ALMEIDA; DA SILVA; RESENDE, 2006).

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192 FIGURA 2 Municpios de menor IDH-M (IDH-M < 0,6) FNE > R$ 300 Municpios com saldo per capita do

No entanto, segundo Mansueto Facundo Almeida, Alexandre Manoel Angelo da Silva e Guilherme Mendes Resende (2006, p. 14) Dos 761 municpios na rea de atuao do FNE com IDH-M inferior a 0,6, apenas 262 (34%) esto entre aqueles que receberam mais de R$ 300,00 per capita de emprstimo do FNE at dezembro de 2004. Ou seja, historicamente, os emprstimos do FNE no foram alocados para aqueles municpios de menor IDH-M, o que sugere que as liberaes de recursos do FNE devem responder demanda por financiamento naqueles municpios em que existe algum dinamismo econmico. Na figura 2, isso particularmente fcil de ser observado na parte oeste da Regio Nordeste, onde predominam as plantaes de soja. Dado que a maior parcela dos recursos dos fundos alocada para municpios que no so aqueles de menor IDH-M, possvel que exista o paradoxo de que os recursos do FNE estejam contribuindo para o aumento do dinamismo econmico da Regio Nordeste, norte de Minas Gerais e do Esprito Santo, ao mesmo tempo em que contribui para o crescimento das desigualdades intra-regionais. Essa justamente a crtica que se fazia forma tradicional de caracterizar o problema regional como um problema macrorregional, pois, no Nordeste, existem sub-regies com algum dinamismo econmico e com capacidade de atrair investimentos produtivos, enquanto outros espaos geogrficos dessa regio carecem de um dinamismo econmico capaz de atrair investimentos privados.

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193 De forma a complementar as informaes acima mencionadas, os autores evidenciam, ainda, que, em dezembro de 2004, dos municpios que apresentam o maior saldo per capita de recebimento de valores do FNE, apenas 3% recebem acima de R$ 1.500,00. Destes 3%, no entanto, percentual que representa em torno de 58 municpios, o maior nmero de municpios apresenta IDH-M superior a 0,591, de modo que os maiores saldos de recebimento per capita dos valores do fundo so direcionados para municpios com alto ndice de desenvolvimento humano municipal, em total descompasso com o objetivo do Fundo Constitucional (ALMEIDA; DA SILVA; RESENDE, 2006). Neste contexto, pode-se afirmar que os emprstimos dos fundos constitucionais de financiamento so procurados por empresas prsperas, em regies de ndice de desenvolvimento humano elevado. Com efeito, asseveram os autores que isso sugere, conforme alertou-se anteriormente, que os emprstimos do FNE respondem mais demanda daquelas reas mais desenvolvidas que ao objetivo de reduo das desigualdades intra-regionais (ALMEIDA; DA SILVA; RESENDE, 2006, p. 15). As concluses obtidas em relao ao FNE repetem-se quando se analisa o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte o FNO - que possui como rea de atuao os estados da Regio Norte Acre, Amazonas, Amap, Par, Roraima, Rondnia e Tocantins. Tratando do FNO, Facundo Almeida, Alexandre Manoel Angelo da Silva e Guilherme Mendes Resende (2006, p. 24) argumentam, com base no grfico abaixo reproduzido, que Quando se coloca em um grfico a relao entre o PIB per capita de 1990 com o saldo dos emprstimos do FNO em 2004 para identificar se houve uma liberao per capita maior ao longo dos anos 1990 para aqueles estados que eram mais pobres no incio da dcada, essa relao no se confirma. Conforme se pode observar no grfico 4 e na tabela 6, o Estado do Acre que tinha um PIB per capita apenas superior ao de Tocantins em 1990 recebeu ao longo dos anos 1990 menos recursos do FNO (per capita) que o Par, Rondnia e Roraima. Assim, da mesma forma que o FNE, quando se observa a distribuio dos recursos dos emprstimos intra-regional, o FNO parece sofrer do mesmo problema do FNE: pode estar contribuindo para a reduo das desigualdades regionais custa do aumento das desigualdades intra-regionais.Em resumo, da mesma forma que o FNE, as

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194 liberaes do FNO por estado no guardam nenhuma relao clara, seja com o PIB per capita, seja com o IDH. Isso significa, em outras palavras, que as liberaes desse fundo devem ser fortemente influenciadas pela demanda, e no apenas pelo objetivo principal desse fundo, que a reduo das desigualdades regionais. Apenas o estado mais pobre da Regio Norte, Tocantins, apresenta claramente uma relao inversa entre riqueza (mensurada pelo PIB per capita ou IDH) e saldo de emprstimos. No entanto, o saldo maior dos emprstimos do FNO para esse estado pode ser resultado do boom do setor de agribussiness,representado pela expanso das plantaes de soja.

GRFICO 7

Grfico elaborado por Mansueto Facundo Almeida, Alexandre Manoel Angelo da Silva e Guilherme Mendes Resende (2006).

A inexistncia de relao direta entre os recursos liberados e as reas menos desenvolvidas do pas tambm constada quando se compara os ndices de desenvolvimento humano dos municpios que compem a rea de atuao do FCO com os saldos per capita de recebimento de valores do Fundo. Neste momento, verifica-se, segundo os autores, com base nas figuras abaixo apresentadas, (2006, p. 25) que

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195 principalmente para os Estados do Amazonas e do Par, as reas com maior saldo de emprstimo do FNO no coincidem com aquelas reas de menor IDH-M. Na verdade, dos 199 municpios na rea de atuao do FNO com IDH-M inferior a 0,633, apenas 65 desses municpios (33%) esto tambm entre aqueles que receberam mais de R$ 486,00 per capita de emprstimo do FNO at dezembro de 2004. Ou seja, historicamente, a maior parte dos emprstimos do FNO no foi alocada para aqueles municpios de menor IDH-M, o que sugere que as liberaes de recursos devem responder demanda por financiamento naqueles municpios em que h dinamismo econmico. Isso particularmente fcil de ser observado nas figuras para os estados do Par, do Amazonas e de Roraima. Esse exatamente o mesmo resultado que foi encontrado para as liberaes de recursos do FNE. FIGURA 3

As mesmas objees so realizadas pelos autores, por fim, em relao ao ltimo dos Fundos o Fundo de Financiamento do Centro-Oeste na medida em que se constata que as reas com maior saldo de emprstimo do FCO no coincidem com aquelas reas de menor IDH-M. Essa diferena fica mais clara para o Estado de Gois, que tem sua rea mais pobre no nordeste do estado, enquanto os municpios com maior saldo de emprstimos per capita se agrupam nas regies sul e oeste do estado. Na verdade, dos 134 municpios na rea de atuao do FCO com IDH-M inferior a 0,627, apenas 29 desses municpios (22%) esto tambm entre aqueles que receberam mais de R$ 1.266,00 per capita de emprstimo do FCO at dezembro de 2004. Isso significa que a maior parte dos emprstimos do FCO no foi alocada para aqueles municpios que tinha menor IDH-

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196 M, em 1991, o que sugere que as liberaes de recursos desse fundo, como os demais, respondem demanda por financiamento naqueles municpios onde j h dinamismo econmico. Diante de todos os dados apresentados, os autores concluem que a) os recursos dos fundos constitucionais de financiamento no se direcionam prioritariamente para os municpios de menor IDH-M ou de menor renda per capita; isso indica que os emprstimos dos fundos constitucionais parecem responder demanda daqueles municpios que j possuem algum dinamismo econmico; b) quando foram cruzados os municpios de maior saldo per capita com aqueles de menor IDH-M, constatou-se que apenas 34% dos municpios na rea de atuao do FNO e FNE obedecem a esse critrio e, no caso do FCO, apenas 22% dos municpios de menor IDH-M esto tambm entre aqueles de maior saldo per capita; na medida em que o objetivo constitucional desses fundos reduzir as desigualdades regionais, esse objetivo pode estar sendo alcanado pelo direcionamento dos emprstimos para aquelas reas mais dinmicas de cada regio, o que pode estar contribuindo para a reduo das desigualdades inter-regionais custa do aumento das desigualdades intra-regional; c) no foi possvel identificar uma relao clara entre o saldo dos emprstimos per capita e o nvel de desenvolvimento dos estados (mesurado pelo IDH-M ou PIB per capita); no caso do FNE, por exemplo, os dois estados com maior saldo de emprstimo per capita so Piau e Minas Gerais, enquanto um dos estados mais pobres da regio, Alagoas, est entre aqueles de menor saldo per capita. O mesmo acontece com o FNO, no qual o estado do Acre, que um dos estados mais pobres da regio, tem um dos menores saldos de emprstimo per capita; d) importante destacar que o critrio de alocao dos recursos dos fundos constitucionais de financiamento apenas baseado no porte das empresas no tem sido suficiente para que os recursos sejam aplicados naquelas reas menos desenvolvidas; e) embora haja, claramente, uma prioridade nos emprstimos a micros e pequenos produtores rurais, micros e pequenas empresas industriais, o crdito acaba sendo direcionado para os municpios mais desenvolvidos; dessa forma, os fundos constitucionais de financiamento terminam por reforar a tendncia de concentrao dos investimentos privados nas reas mais dinmicas de cada regio (ALMEIDA; DA SILVA; RESENDE, 2006, p. 38-39). Em sintonia com o acima exposto, Hlder Carlos de Oliveira desenvolveu, em 2005, trabalho apresentado no mbito do CEDEPLAR - Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Federal de Minas Gerais que tinha por objetivo analisar a evidncia

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197 emprica disponvel sobre o impacto dos Fundos Constitucionais de Financiamento na reduo da desigualdade regional no Brasil (2005, p. 96), a partir de sua influncia no aumento da renda per capita e PIB per capita estadual. O autor assevera que (2005, p.96) naturalmente, o impacto dos desembolsos dos Fundos no se resume no crescimento da renda per capita e PIB per capita estadual, indicadores utilizados neste trabalho. Indicadores scio-econmicos como distribuio de renda, pobreza, desenvolvimento humano e outros podem ter sido mais afetados do que a renda per capita. Entretanto, pouco provvel que uma melhora significativa destes indicadores, devido ao impacto dos Fundos, no se refletisse na renda per capita ou PIB per capita estadual e, portanto, no diferencial do crescimento municipal e/ou estadual no longo prazo. De forma a efetivar sua pesquisa, o pesquisador analisa economicamente a influncia dos valores vertidos pelos Fundos Constitucionais de Financiamento para o diferencial da taxa de crescimento do produto per capita dos Estados situados em suas reas de atuao no perodo de 1991 a 2000. De modo a concretizar seu objetivo, adota, para fins de aferio do grau de desenvolvimento econmico, variveis pr-selecionadas (proxys), consubstanciadas em medidas socioeconmicas e demogrficas usualmente utilizadas na anlise do crescimento, tais como a taxa de mortalidade infantil, taxa de emigrao e domiclios com abastecimento adequado de gua (adotado, no caso, como proxy para infra-estrutura). Verifica, ento, se houve relao positiva ou negativa entre a melhora destas variveis e o crescimento econmico que se espera obter nas regies nas quais os Fundos Constitucionais atuam. Neste contexto, ao efetuar sua pesquisa, o autor conclui que A relao entre o diferencial da taxa de crescimento do PIB per capita e os Fundos Constitucionais de Financiamento (VC), apesar de positiva no se apresentou significativa. Esse resultado sugere que os Fundos, como opo de poltica de desenvolvimento regional, no esto proporcionando ganhos, em termos de crescimento do PIB per capita, aos estados das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste do pas. Porm importante salientar que esse resultado no capta alteraes que podem ocorrer no nvel de bem estar social, empregos dentre outras variveis que, nesse trabalho no foram analisadas. (....) varivel que apresentou relao positiva e significativa com o diferencial entre taxa de crescimento do PIB per capita foi domiclios com abastecimento adequado de gua (proxy para infra-estrutura). Esse resultado nos mostra

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198 uma relao direta entre estados que possuem melhor infraestrutura e crescimento econmico, confirmando a idia apresentada por Murphy et al. (1989), onde o investimento em infra-estrutura um importante componente para promover o big push e, portanto, necessrio para gerar o processo de crescimento econmico dos estados menos desenvolvidos. Da, a importncia dos recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento estarem voltados, tambm, para o desenvolvimento de uma infraestrutura adequada de forma a criar condies para o big push e, ento, promover o crescimento econmico das regies perifricas onde esto inseridos os fundos (OLIVEIRA, 2005, p. 81-82). Procurando debater a efetividades dos fundos constitucionais, o trabalho desenvolvido por Hlder Carlos de Oliveira avaliou, ainda, a relao entre os Fundos de Financiamento e o diferencial da taxa de crescimento da renda per capita dos municpios das regies beneficiadas pelos recursos. No que concerne a esta questo, o autor assentou que o desembolso dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte e Centro-Oeste, no apresentou relao significativa com o crescimento econmico dos municpios onde esto inseridos. Nesse sentido, a poltica de desenvolvimento regional, utilizando os FCO e FNO, pode no ter sido um componente importante para impulsionar o crescimento dos municpios menos desenvolvidos das regies Norte e Centro-Oeste. Assim, os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte e CentroOeste, como poltica de desenvolvimento regional, podem no estar incentivando a criao de spillovers de demanda, de forma a gerar um processo de crescimento econmico dos municpios menos desenvolvidos. Diante do reduzido estoque de riqueza das regies menos desenvolvidas, de uma populao pobre e um mercado imperfeito de crdito, reforado, inclusive pela desigualdade social, torna-se bastante difcil conseguir gerar spillovers de demanda a partir dos FCO e FNO. Portanto, faz-se necessrio uma redefinio da regulamentao dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte e Centro-Oeste bem como, o planejamento regional, de maneira a criar uma diretriz de alocao setorial ou regional dos recursos e, ento atingir os municpios mais pobres dessas regies podendo, assim, gerar resultados eficientes. (...) Ambas as proxies de infra-estrutura, percentagem de domiclios com instalaes eltricas e coleta de lixo, apresentaram relaes positivas e significativas com o diferencial da taxa de crescimento da renda per capita entre os municpios e a mdia nacional. Esse resultado, semelhante ao encontrado para a proxy de infraestrutura na anlise estadual, sustenta a importncia uma boa infra-estrutura no processo de crescimento econmico das regies menos desenvolvidas uma

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199 vez que, a infra-estrutura adequada tende a proporcionar benefcios e, assim atrair novos investimentos regio. Novamente, indicam a necessidade dos recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento estarem voltados, tambm, para o desenvolvimento de uma infra-estrutura adequada aos estados beneficiados. Outra varivel que apresentou uma relao significativa e positiva com o diferencial da taxa de crescimento dos municpios das regies Norte e Centro-Oeste com a mdia nacional, foi a proxy para nvel de capital humano. Esse resultado nos mostra que existe uma relao positiva entre o nvel de escolaridade da populao e crescimento econmico (OLIVEIRA, 2005, p. 94). Constata-se, assim, que o estudo conduzido por Hlder Carlos de Oliveira ratifica o entendimento j defendido por Tnia Bacelar (2000) e Gilberto Bercovici (2003) no sentido de que qualquer poltica de combate questo da desigualdade regional deve-se pautar, prioritariamente, na construo, nas regies menos desenvolvidas, de uma infra-estrutura mnima (acesso adequado, instalao, estradas, mo-de-obra qualificada) capaz de atrair investidores e permitir o regular desenvolvimento das atividades econmicas a serem instaladas. Com efeito, j se demonstrou, no tpico anterior, a importncia do elemento infra-estrutura como fator de deciso da alocao espacial dos investimentos privados. Na parte que interessa a presente dissertao, as concluses obtidas pelo estudo emprico de Hlder Carlos de Oliveira (2005) podem ser assim sintetizadas: a) os Fundos Constitucionais so essencialmente direcionados pelo lado da demanda, isto , so solicitados por agentes econmicos privados locais que atendem aos requisitos dos Fundos. Assim, provvel que, na rea de abrangncia dos Fundos, apenas os agentes privados de atividades mais desenvolvidas, nos municpios com melhor acesso infra-estrutura bancria e de informao, se candidatem a esses recursos; b) no h do ponto de vista do planejamento regional, nenhuma diretriz de alocao setorial ou regional dos recursos. Portanto, estando os recursos dos Fundos direcionados apenas pelas foras de mercado, pouco provvel que atividades de setores ou reas menos desenvolvidas sejam atendidas, em virtude da imperfeio dos mercados locais como mecanismo de alocao de recursos de investimento; c) o resultado que o impacto dos Fundos tende a se concentrar nos municpios mais ricos da sua rea de abrangncia, com pouco impacto no restante do territrio. Diante da caracterstica de concentrao desses recursos em poucos municpios das regies beneficirias, torna-se necessrio uma poltica de planejamento regional dos Fundos Constitucionais de Financiamento de

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200 maneira a superar ou atenuar os problemas de falhas de coordenao que levam ao desenvolvimento desigual entre os estados brasileiros (OLIVEIRA, 2005, p. 97-98).

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201 Captulo IV

A reduo das desigualdades regionais: a necessidade de reconhecimento do dever constitucional de cooperao e a importncia da atuao planejadora do Estado.

4.1 Introduo No captulo anterior, exteriorizou-se o entendimento de que a soluo do problema da reduo das desigualdades regionais no perpassa pela manuteno da ineficiente poltica de concesso de incentivos fiscais. Conforme demonstrado, a concesso de incentivos fiscais pelos entes polticos, especialmente os Estadosmembros, muito mais conseqncia da ineficincia do Estado em concretizar os mandamentos constitucionais federalismo cooperativo e necessidade de planejamento estatal voltado ao desenvolvimento que soluo para o problema da reduo das desigualdades. Afastada a eficcia da utilizao isolada do mecanismo da concesso de incentivos fiscais, discutem-se, ao longo deste captulo, quais os caminhos a serem adotados pelo Estado brasileiro no enfrentamento do problema da reduo da desigualdade regional. Defende-se que a soluo do problema da reduo das desigualdades regionais no Brasil perpassa, necessariamente, pela desmistificao da aptido da poltica de incentivos como instrumento de combate ao problema da desigualdade, de modo a que se possa promover o enfrentamento das reais razes que conduziram ao incremento de sua utilizao especialmente pelos entes federados subnacionais ao longo da dcada de 90, notadamente a crise do federalismo cooperativo brasileiro e o no-cumprimento, por este mesmo Estado, de seu dever constitucional de planejar o desenvolvimento nacional e regional. No h como solucionar ou, ao menos, minimizar o problema da reduo das desigualdades regionais sem que se reconhea que necessrio retomar a discusso acerca da importncia da Teoria do Estado e que se analise, em conseqncia, qual o modelo de Estado que a CF/88 estabelece para o pas. S assim ser possvel estabelecer

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202 como este Estado deve se pautar na busca pelo desenvolvimento e, neste contexto, como deve se relacionar com a iniciativa privada. De modo a combater o problema da desigualdade regional, faz-se necessrio, em um primeiro momento, que o federalismo adotado pela CF/88, assentado sobre o dever de cooperao entre os entes que compem a estrutura federal, deixe de ser simplesmente uma previso simblica da Constituio e se efetive na prtica. No h como promover desenvolvimento regional no Brasil sem que os entes federados, especialmente os Estados-membros, reconheam seu dever recproco de atuar em conjunto com a Unio e com os municpios na busca pela concretizao dos objetivos do Estado. Esta efetivao do dever constitucional de cooperao perpassa, necessariamente, pela extino da sistemtica da guerra fiscal, bem como pela adoo concomitante de instrumentos que assegurem aos Estados-membros e municpios uma maior autonomia financeira, capaz de desvincul-los da necessidade de praticar a competio desagregadora como instrumento de sobrevivncia. No h dvidas de que uma anlise aprofundada da necessria reestruturao do Federalismo cooperativo brasileiro demandaria a anlise de ao menos trs grandes blocos de questes que se exteriorizam na necessidade de que se promova uma readequao dos: 1) mecanismos de cooperao intergovernamental (equilbrio vertical, cooperao horizontal entre estados, cooperao estados-municpios); 2) tributao de mercadorias e servios (a questo da dualidade tributria, o problema da eficincia econmica da tributao, a questo das transaes interestaduais no IVA estadual); 3) sistema de transferncias intergovernamentais (PRADO, 2007). A anlise detalhada de todos os aspectos acima mencionados, no entanto, foge ao objeto deste trabalho. Esta dissertao no se prope a analisar de forma pormenorizada quais os problemas da estrutura federativa brasileira e as solues adequadas ou ao menos viveis para resolv-los. Com efeito, o escopo deste trabalho debater a inefetividade da atual utilizao indiscriminada de incentivos fiscais como instrumentos de soluo ou reduo do problema da desigualdade regional no Brasil. Tendo-se demonstrado no captulo dois que a poltica de concesso de incentivos fiscais - especialmente na seara do ICMS pelos Estados-membros - no

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203 minimiza as desigualdades regionais existentes no pas, mas, ao contrrio, as acentua, esta dissertao passa a analisar uma das matrias em discusso no Projeto de Reforma Tributria, qual seja a adoo do princpio do destino no ICMS em substituio ao da origem misto por entender que esta proposta se coloca como instrumento jurdico que permite por fim guerra fiscal compreendida nesta dissertao como fenmeno de acirramento de desigualdades regionais, e no soluo para o problema da desigualdade regional. Ademais, a adoo do princpio do destino, ao propiciar a extino da guerra fiscal, possibilita, por conseguinte, o desenvolvimento, no pas, do carter de cooperao que deve existir entre os entes federados como condio sine qua non concretizao do objetivo da reduo das desigualdades. O princpio da origem, adotado no Brasil embora no em sua totalidade a partir da CF/67, determina que a tributao pelo ICMS seja realizada no Estado de origem da circulao da mercadoria e/ou prestao do servio, que deve, ento, repassar ao Estado do destino das operaes parte do valor arrecadado. Vigora, no pas, o que se costuma denominar de princpio misto da origem, ante a necessidade de repasse de parte do valor do ICMS arrecadado para o Estado do destino das mercadorias e/ou servios que circulam no mbito das operaes interestaduais. A adoo do princpio da origem condio essencial para que o governo local possa negociar com cada agente privado, dentro da sistemtica da guerra fiscal, as condies e eventualmente a prpria obrigatoriedade do recolhimento do imposto. De acordo com Nelson Leito Paes e Marcelo Lettieri Siqueira (2008), a adoo do princpio misto (origem/destino) traz problemas para os Estados exportadores, sendo uma das principais causas da "guerra fiscal", alm de tornar o ICMS um imposto sobre a produo, j que o consumidor repassa uma parte do imposto pago ao Estado onde o produto foi fabricado. Com efeito, quem produz mais arrecada mais. Em substituio ao princpio misto da origem, prope-se, no projeto da reforma tributria, a adoo do princpio do destino, nos termos do qual, todos os produtos consumidos em determinado Estado, sejam produzidos nele ou no, devem gerar receitas para o Estado consumidor. Os bens nele produzidos, mas destinados exportao ou a outros Estados no devero ser por ele tributados (PAES, SIQUEIRA, 2008, p. 712).

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204 Em relatrio relativo ao tema da Guerra Fiscal produzido no ano de 2002, a Fundao de Desenvolvimento Administrativo do Estado de So Paulo a FUNDAP defende a utilizao do princpio do destino em substituio ao princpio da origem sob o fundamento de que a adoo do princpio na tributao do ICMS implica perda expressiva para as finanas de So Paulo, entretanto, essa perda j est ocorrendo, em parte, pela Guerra Fiscal. Alm disso, seria possvel, numa reforma tributria, aprovar mecanismos de compensao dessas perdas e diluir no tempo a entrada em vigor dos efeitos da adoo do princpio do destino. No entanto, a extino da competio desgregadora em virtude do fim da guerra fiscal no solucionar, por si s, o problema da reduo das desigualdades regionais se no houver, por parte do Estado, de forma concomitante, o cumprimento de seu dever constitucional de planejar a busca pelo desenvolvimento. No basta, por bvio, acabar com a guerra fiscal e com o cenrio de competio que ela alimenta. Fazse necessrio, ainda, que a extino da sistemtica da guerra fiscal, inserida em um contexto de efetiva concretizao do dever de cooperao que deve nortear as relaes federativas, encontre-se inserida em um momento de retomada da atividade planejadora do Estado, com a pactuao, nos termos do artigo 174, 1, da CF/88, de um Plano Nacional de Desenvolvimento a ser coordenado pela Unio em sintonia com Estadosmembros e municpios. Em detrimento da concesso de incentivos fiscais iniciativa privada, demonstra-se, ao longo deste captulo, a partir da experincia europia, que este Plano de Desenvolvimento deve se assentar, prioritariamente, em polticas estatais de investimentos em infra-estrutura (fsica e humana) no mbito de um cenrio que privilegie, alm das diferenas inter-regionais existentes no pas, tambm as diferenas intra-regionais nele verificadas. Assim, ao invs de reduzir a tributao ou fornecer crdito subsidiado para as empresas privadas, o dinheiro seria destinado aos Estados com arrecadao per capita mais baixa, que deveriam investir, necessariamente, em infra-estrutura bsica e em educao e capacitao profissional (PAES, SIQUEIRA, 2008, p. 714). O objetivo , pois, criar condies para que a escolha tima da deciso de investir dos empresrios recaia sobre a regio menos desenvolvida, no por conta da reduo de impostos ou pelo crdito subsidiado, mas pela existncia de infra-estrutura adequada e mo-de-obra qualificada (PAES, SIQUEIRA, 2008, p. 714).

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205 Em relatrio relativo ao tema da Guerra Fiscal produzido no ano de 2002, acima j mencionado, a Fundao de Desenvolvimento Administrativo do Estado de So Paulo a FUNDAP sustenta que a Guerra Fiscal no impediu que novas plantas automotivas fossem instaladas em territrio paulista. As boas condies de infra-estrutura, o desenvolvimento cientfico e tecnolgico, regies com sindicatos menos aguerridos, mo-de-obra qualificada e proximidade com os principais centros de consumo, foram alguns dos fatores que fizeram com que grandes montadoras realizassem investimentos no Estado.

TABELA 17 Empresas do Setor Automotivo instaladas no Estado de So Paulo a partir de 1996

Empresa General Motors Honda Land RoovAer Toyota Volkswagen

Localizao Mogi das Cruzes Sumar So Bernardo Indaiatuba So Carlos

Investimentos Produtos (US$ milhes) 145 100 150 270 Componentes Automveis Comerciais leves Automveis Motores

Inaugura o 1999 1997 1998 1998 1996

O relatrio produzido pela FUNDAP evidencia a importante relao direta existente entre uma maior infra-estrutura fsica e humana e a insero, no mbito dos Estados-membros e municpios, de novas atividades produtivas capazes de alterar significativamente a realidade local. A estas polticas estruturais vinculadas aos aspectos de infra-estrutura social e econmica, treinamento em mo de obra, educao, pesquisa e tecnologia somar-se-iam, de forma transitria, as polticas seletivas de incentivos fiscais to somente na medida em que necessrias e enquanto necessrias criao de janelas de oportunidade para a diversificao da base produtiva e atrao de investimentos.

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206 Tem-se, ento, uma modificao no modelo de combate ao problema da desigualdade regional. A concesso de incentivos fiscais atualmente defendida por alguns setores como soluo para o problema da reduo das desigualdades passa a se inserir no marco mais amplo da poltica de desenvolvimento regional e nacional, constituindo-se somente um dos componentes de poltica seletiva a ser utilizada. De forma a subsidiar a defesa do modelo que se prope, analisa-se a experincia de combate ao problema da desigualdade regional no mbito da Unio Europia a partir da adoo, naquela estrutura, de um Fundo de Desenvolvimento Regional desde o ano de 1975. Discute-se quais as contribuies que esta experincia pode trazer para a questo da reduo das desigualdades regionais no Brasil, bem como a viabilidade de instituio, no pas, de um Fundo Regional de desenvolvimento nos moldes do Fundo Europeu. Este debate adquire especial relevncia especialmente em funo de expressa meno, no mbito do Projeto de reforma tributria em votao no Congresso (PEC n 233) criao, no pas, de um Fundo de Desenvolvimento Regional o FNDR.

4.2 O dever constitucional de cooperao e a necessidade de extino da guerra fiscal: a reforma tributria, a experincia europia e a adoo do princpio do destino no mbito do ICMS. De acordo com o artigo 155, 2, VII e VIII, da CF/88, o Brasil adota, no mbito do ICMS, uma sistemtica de tributao mista na origem, com o repasse de percentual do valor cobrado a ttulo de imposto para o Estado do destino. Eis os dispositivos constitucionais que fundamentam esta sistemtica: Art. 155, 2, VII e VIII: VII - em relao s operaes e prestaes que destinem bens e servios a consumidor final localizado em outro Estado, adotarse-: a) a alquota interestadual, quando o destinatrio for

contribuinte do imposto;

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207 b) a alquota interna, quando o destinatrio no for

contribuinte dele; VIII - na hiptese da alnea "a" do inciso anterior, caber ao Estado da localizao do destinatrio o imposto correspondente diferena entre a alquota interna e a interestadual; Segundo a dico constitucional, constata-se a possibilidade, no Brasil, de que a operao de circulao da mercadoria ou de prestao do servio possa gerar trs tipos diversos de situaes. Na primeira situao, tem-se uma operao interestadual que destina a outro Estado da Federao mercadoria ou servio endereado a um consumidor final que no seja considerado contribuinte do imposto. Neste cenrio, em virtude da inexistncia de uma relao entre contribuintes, a CF/88 estabelece competir unicamente ao Estado de origem da mercadoria e/ou servio a cobrana do valor relativo ao ICMS, devendo faz-lo a partir da aplicao de sua alquota interna, em geral superior alquota interestadual. Neste contexto, se uma empresa A, situada em Santa Catarina, vende uma mercadoria a um consumidor final, no contribuinte de ICMS, residente em Pernambuco, caber unicamente ao Estado de Santa Catarina tributar a operao de circulao, adotando, neste caso, a alquota prevista em sua legislao estadual. Situao diversa ocorre se a operao de circulao da mercadoria ou prestao do servio se efetivar entre dois contribuintes do imposto. Neste cenrio, terse-o duas possibilidades. Pode-se conceber que, embora a operao se efetive entre dois contribuintes do imposto, no caso concreto, o destinatrio da mercadoria e/ou servio se apresenta como consumidor final. Neste caso, de acordo com a CF/88, como no haver posterior circulao de mercadoria e/ou servio dentro do Estado de destino, tornar-se-ia impossvel a este Estado obter ganhos em virtude da operao interestadual. De forma a garantir que ambos os Estados sejam beneficiados atravs da cobrana do ICMS, a Constituio determina que o Estado da origem realize a cobrana do imposto a partir da alquota interestadual, ao passo em que o Estado do destino, em virtude da impossibilidade de aplicar sua alquota interna, efetiva a cobrana atravs da diferena entre a alquota interna (em geral superior) e a alquota interestadual. Assim, se uma empresa A, situada no Paran, vende uma mercadoria a um contribuinte do imposto, na

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208 condio de consumidor final, residente na Paraba, caber ao Paran tributar a operao a partir da alquota interestadual, em geral no percentual de 17%, ao passo em que a Paraba tributar a operao a partir da diferena entre a alquota de 17% e sua alquota interna. Por fim, se a operao se realiza entre dois contribuintes do imposto, em um cenrio em que h posterior circulao da mercadoria dentro do Estado de destino, estabelece a CF/88 que caber ao Estado de origem aplicar a alquota interestadual. O Estado do destino, por sua vez, efetuar a cobrana de ICMS em relao operao posterior de venda da mercadoria ou prestao do servio dentro de seu territrio, mas, sendo o ICMS um imposto no-cumulativo31, dever o Estado do destino da mercadoria aceitar como crdito o valor do ICMS j suportado nas etapas anteriores do ciclo. A sistemtica brasileira, acima delineada, faz com que o ICMS perca sua caracterstica de imposto sobre o consumo para se tornar juridicamente um imposto sobre a produo de mercadorias ou prestao de servios. Tal como estabelecida na CF/88, a sistemtica de tributao na origem propicia o acirramento da guerra fiscal, na medida em que quem efetivamente arca com os subsdios concedidos empresa so os Tesouros dos Estados onde os bens so consumidos, e no o Tesouro do Estado concedente do benefcio fiscal (HIRAE, 2006, p. 16)32. Segundo ngela Hirae (2006, p. 17) Como essa alquota interestadual pode afetar o oramento do Estado destinatrio da mercadoria, criou-se a LC 24/755 que prev a ineficcia do ato concessivo do benefcio e do crdito a destinatrio da mercadoria, quando em desacordo com seus preceitos. Esse crdito, como no representou carga tributria na
Consiste (a no-cumulatividade) na compensao do valor do ICMS incidente em cada operao com o do incidente nas operaes anteriores, independentemente de ser o sujeito ativo da obrigao tributria exsurgente de cada uma dessas incidncias o mesmo Estado ou outros. Portanto, a no-cumulatividade do ICMS pressupe a existncia de mais de uma fase do ciclo alcanvel pelo imposto, ou, em outras palavras, de mais de uma operao tributvel no processo de circulao. Devem acontecer operaes anteriores a posteriores sujeitas tributao. 32 De acordo com ngela Hirae (2006, p. 16) O imposto que o Estado X recebeu numa operao interestadual devolvido pelo Estado Y, em forma de crdito para o contribuinte que adquiriu as mercadorias. Portanto, a alquota interestadual do imposto liga o contribuinte do Estado remetente ao contribuinte do Estado destinatrio, ela que faz a ligao entre a concesso do benefcio ao Estado que paga o benefcio, ela comunica a origem com o destino. O Estado que d o incentivo fiscal devolve ou financia 70% do imposto, mas recebe 30%. Devolve o imposto interestadual, receita esta que no teria caso no houvesse concedido vantagens empresa para que se instalasse em seu territrio. Portanto, o Estado concedente no est perdendo 70%, mas sim ganhando 30%, ganha o que no devolve, mas quem paga efetivamente por isso o tesouro do Estado consumidor, que suporta crdito sem lastro.
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209 origem, um crdito frio, pois s representa nus para o Estado destinatrio. Recentemente o STF tem reiteradamente se manifestado pela inconstitucionalidade dos benefcios fiscais concedidos ao arrepio da LC 24/75. Diante disso, os Estados esto glosando os crditos referentes a entradas de mercadorias com incentivo fiscal de ICMS concedido revelia do Confaz. Os Estados que agem ilegalmente fazem uma manobra jurdica, ou seja, revogam a legislao declarada inconstitucional para logo em seguida criar uma nova lei idntica quela que foi revogada. necessria a criao de um mecanismo para coibir tal manobra, como por exemplo, conceder efeito transcendente s decises do Supremo. Significa que, uma vez que o STF decidiu em determinada direo, tornar-se-ia proibido criar uma legislao com roupagem formal diferente, porm, cujo mrito seja o mesmo j decidido pela Suprema Corte. Verifica-se, assim, que a utilizao do princpio da origem, conjugada ao fato de que os Estados-membros reiteradamente desrespeitam a necessidade imposta pelo ordenamento brasileiro de que incentivos de ICMS s sejam concedidos aps autorizao do CONFAZ Conselho de Fazenda faz com que se perpetue, no pas, a sistemtica da guerra fiscal. Em funo dos problemas decorrentes da adoo do princpio da origem, muitos especialistas passaram a defender a adoo do princpio de destino no ICMS, sob o fundamento de que esta a soluo tecnicamente mais apropriada para minimizar as distores deste imposto33. A adoo do princpio do destino como instrumento jurdico capaz de minimizar o problema da guerra fiscal encontra respaldo, por sua vez, na experincia da Unio Europia34 em sede de Imposto sobre valor agregado IVA. No se trata, obviamente, de procurar reproduzir, sem qualquer adaptao ou crtica, instrumentos desenvolvidos para realidades tributrias diversas da realidade brasileira. Trata-se, to somente, de procurar aprender com experincias bem sucedidas em outros sistemas tributrios, adaptando-as aos problemas e particularidades do pas.
33

De acordo com ngela Hirae (2006, p. 28) o professor de Direito da USP, Alcides Jorge Costa defende a adoo do princpio de destino para o ICMS; o ex-coordenador da CAT Clvis Panzarini defende a adoo de um IVA dual sob o princpio de destino e com arrecadao compartilhada entre Unio e Estados; o economista do BNDES Jos Roberto Afonso defende reforma profunda do sistema tributrio, com um IVA compartilhado sob o princpio de destino e com cadastro nico 34 A Unio Europia, com esta denominao, surge em 1992 quando da assinatura do Tratado de Maastricht. Assim, antes de 1992, far-se- meno Comunidade Europia, termo at ento utilizado.

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210 O sistema comum do IVA europeu foi originalmente criado em abril de 1967, atravs da Primeira e Segunda Diretivas IVA, respectivamente as Diretivas n 67/2277/CEE e 67/228/CEE. Fundado inicialmente no princpio do destino, o primeiro sistema comum do IVA apontava para uma futura substituio do princpio do destino pelo princpio da origem. No mbito do primeiro sistema comum, estabeleceram-se os mecanismos fundamentais do imposto, que deveria substituir, at 1970, os impostos sobre o volume dos negcios em vigor nos ento seis Estados-membros, quais sejam a Frana, Itlia, Alemanha, Blgica, Pases Baixos e Luxemburgo (DOS SANTOS, 2006, p. 23). Em 1977, verificou-se um novo salto no mbito da harmonizao da legislao em sede de tributao indireta quando da entrada em vigor da Sexta Diretiva35 do IVA, at hoje o texto fundamental nesta matria. Com a Sexta Diretiva,
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No mbito do Direito Comunitrio, possvel visualizar basicamente duas espcies de instrumentos introdutores de normas: os prprios textos dos tratados constitutivos da Comunidade - denominados de fontes primrias - e a legislao derivada, constituda pelas diretivas, recomendaes, regulamentos, decises e opinies, nos termos do artigo 249 do Tratado que estabelece a Comunidade Europia (TCE). As fontes primrias - as previses dos Tratados - caracterizam-se pela sua capacidade de serem aplicadas imediatamente, gerando efeito vinculante tanto perante os Estados membros, quanto perante seus indivduos. A aplicabilidade direta - bem como o carter vinculante dos preceitos dos Tratados - constitui mera conseqncia do fato de que as fontes primrias retiram seu fundamento de validade da autolimitao espontnea de soberania perpetrada pelos Estados nacionais em favor da Comunidade Europia. O princpio da aplicabilidade direta da legislao primria restou plenamente consolidado no mbito do TJCE no caso Defrenne v. Sabena, de 1976. Ao analisar este caso, a Corte de Justia assentou que treaty provisions are capable of creating both direct effects vertically between the state and individuals and horizontally between individuals (KENT, 2000, p. 07). Na legislao secundria, no entanto, nem todas as normas apresentam esta caracterstica. Com efeito, algumas das normas que compem a legislao secundria, tais como as opinies e as recomendaes, sequer apresentam carter vinculante. Na medida em que constituem instrumentos de soft law, estas espcies de regras no interferem necessariamente nos ordenamentos domsticos dos Estados. (CRAIG, DE BRCA, 2002). Diretivas, por sua vez, so legislaes comunitrias endereadas aos Estados membros (mas no necessariamente a todos) que, em virtude de sua flexibilidade, funcionam como o instrumento maior de harmonizao da poltica legislativa Europia, vez que introduzem no mbito dos ordenamentos nacionais as modificaes tidas como complexas (CRAIG, DE BRCA, 2002). Diferentemente dos demais instrumentos que compem a legislao secundria (regulamentos e decises), as diretivas no so automaticamente incorporadas aos sistemas legais dos Estados membros, devendo, necessariamente, ser transpostas aos sistemas internos por um procedimento de carter especfico a ser realizado pelos Estados aos quais so endereadas. Assim, percebe-se que, porquanto coercitivo apenas no que se refere ao resultado a ser obtido, este instrumento normativo confere s autoridades nacionais um mbito relativo de discricionariedade para escolher como e quando harmoniz-lo com seus ordenamentos jurdicos. Neste contexto, conclui-se que: a) as diretivas vinculam os Estados quanto aos resultados a serem obtidos, mas no quanto a forma de sua incorporao aos ordenamentos nacionais; b) a existncia de discricionariedade estatal acerca da forma de incorporao no significa que as diretivas podem ser incorporadas a qualquer tempo, de modo que os Estados membros devem respeitar os prazos de internalizao em regra existentes no prprio instrumento legislativo; c) quando estabelecem prazo de internalizao, as diretivas s podem criar direitos subjetivos aps o transcurso do mencionado prazo; d) se nenhum prazo for especificado, entende-se que a diretiva passa a ter efetividade no vigsimo dia posterior ao da sua publicao no Dirio Oficial da Comunidade (artigo 254 do Tratado) (CRAIG, DE BRCA, 2002).

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211 consolidaram-se as principais caractersticas do IVA europeu, que podem ser assim sintetizadas: a) o IVA constitui um imposto geral sobre o consumo, altamente produtivo no plano financeiro; b) trata-se de um imposto plurifsico, que atravessa todos os estgios do processo de produo e comercializao (produtores, atacadistas, varejistas, consumidores); c) um imposto que repercute no preo, no qual o verdadeiro contribuinte o consumidor final, ao passo que os operadores econmicos os sujeitos passivos do imposto - se colocam como contribuintes formais do IVA, com a funo de arrecad-lo; d) trata-se de um imposto baseado no mtodo da subtrao indireta (tambm denominado mtodo do crdito) e, conseqentemente, um imposto nocumulativo, dotado de grande neutralidade; e) um imposto baseado no princpio do destino, apesar de haver o intuito de posterior passagem ao princpio da origem (DOS SANTOS, 2006). Por fim, a terceira e ltima modificao relevante no mbito do IVA europeu efetivou-se no incio dos anos 90, momento no qual, na seqencia do Livro Branco para a realizao do mercado interno europeu (1985) e do Ato nico Europeu (1987), determinou-se, na seara da Comunidade Europia, a necessidade da eliminao de todas as barreiras administrativas, tcnicas e fiscais existentes entre seus Estadosmembros, o que se deveria efetivar at 1 de janeiro de 1993. Em funo da efetivao da inexistncia de barreiras entres os Estadosmembros, props-se, poca, como j se ambicionava desde o incio, a substituio da adoo do princpio do destino pela adoo do princpio da origem. Neste momento, produziu-se no seio da Comunidade uma srie de propostas que receberam a denominao de pacote Cockfield (nome do Comissrio responsvel pela pasta da Fiscalidade, poca), no mbito do qual se sugeria que, diante da inexistncia de fronteiras no espao da Comunidade Europia, se afastasse o fenmeno da importao como fato gerador do IVA. No pacote cockfield, propunha-se, ainda, que a cobrana do imposto sobre valor agregado, quando das operaes intra-comunitrias, fosse efetuada no Estado de origem. De acordo com a proposta, o princpio do destino apenas se manteria em relao s transaes efetuadas com o exterior da Comunidade, traduzindo-se o princpio da origem no tratamento das compras e vendas intracomunitrias como se fossem compras e vendas internas (DOS SANTOS, 2006, p. 25).

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212 Segundo Antnio Carlos dos Santos (2006, p. 25) num espao econmico integrado deixaria, em vigor, de ter sentido, no comrcio intra-comunitrio, falar de importaes e de exportaes: os bens deveriam ser tributados no pas de origem, no pas onde so transacionados. No entanto, no h dvidas de que o abandono do princpio do destino significava, porm, que as receitas deixariam de fluir ao lugar de consumo dos bens para passarem a entrar nos cofres dos pases exportadores (DOS SANTOS, 2006, P. 25). Por esta razo, a adoo do princpio da origem provocaria, no mbito da Comunidade, um extremo benefcio aos pases com supervit em sua balana de transaes comerciais, ao passo que prejudicaria aqueles que apresentam dficit na balana (DOS SANTOS, 2006). De forma a solucionar este problema, o Pacote Cockfield propunha a criao de uma Cmara de Compensao, nos termos da qual, segundo Antnio dos Santos (2006, p. 25) em vez da existncia de fluxos bilaterais entre os Estados membros constituir-se-ia uma conta central, gerida pela Comisso e operando em ecus (moeda em vigor poca, posteriormente substituda pelo EURO). Atravs desta conta, a Comunidade Europia poderia efetuar a redistribuio das receitas do IVA entre os pases exportadores lquidos responsveis, em verdade, pelo seu financiamento e os pases importadores lquidos seus maiores beneficirios (DOS SANTOS, 2006). A proposta de substituio do princpio do destino pelo da origem foi considerada, no entanto, demasiadamente radical. Ante as resistncias deflagradas, a Comisso Europia entendeu por bem estabelecer, no incio do ano de 1992, um regime transitrio para o IVA que deveria vigorar at 31/12/1996, mas que permanece em vigor at hoje. No mbito do regime transitrio, criou-se uma distino entre trs espaos de aplicao do IVA europeu: o estadual, o comunitrio e o externo. Assim, em virtude da inexistncia de barreiras entre os Estados-membros da Comunidade, fala-se em importao to somente quando da realizao de operaes entre o espao comunitrio e o exterior. Quando eventuais operaes so realizadas entre espaos estaduais no interior da Comunidade, tem-se, ento, o conceito de aquisio intracomunitria de bens. Existindo transao entre dois Estados-membros da Comunidade Europia, ter-se-iam ento duas operaes distintas: uma transmisso intracomunitria e uma aquisio intracomunitria. A operao que decorre do Estado de origem a

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213 transmisso intracomunitria assemelha-se a uma operao de exportao, razo pela qual encontra-se submetida a regime de iseno ou alquota zero. A aquisio intracomunitria, por sua vez, assemelha-se a uma operao de importao, estando submetida a incidncia do imposto que, em regra, acaso a operao se efetive com um sujeito passivo do IVA, ser recolhido no Estado do destino. Com efeito, pelas regras do regime transitrio, preserva-se o princpio do destino que s derrogado nas situaes que a aquisio intracomunitria realizada por um particular no contribuinte do imposto. Ainda quando a operao realizada por particulares, o sistema transitrio prev excees em que tambm estas operaes, em virtude dos bens envolvidos, devem ser tributadas no destino, tal como ocorre no regime de aquisio, mesmo que por particulares, de meios de transporte novos, aquisio intracomunitria de bens efetuadas por sujeitos passivos isentos do imposto e vendas distncia acima de certo valor (DOS SANTOS, 2006). A manuteno do regime da tributao no destino no mbito da Comunidade Europia ao menos at o presente momento - denota ser este princpio mais adequado s realidades nas quais ainda se constata a existncia de forte discrepncia entre os entes componentes do modelo. Com efeito, a adoo do princpio do destino faz com que o ICMS se apresente, de fato, como um imposto sobre o consumo, tendente, por conseguinte, a beneficiar a populao dos Estados-membros menos desenvolvidos, em detrimento dos Estados exportadores. Em recente estudo realizado por Nelson Leito, Professor do Programa de Ps-graduao em Economia da UFPE e por Marcelo Siqueira, Professor da Universidade Federal do Cear, os autores demonstram, com base na tabela abaixo reproduzida, que, em um cenrio de substituio do princpio misto da origem pelo princpio do destino no Brasil, Verifica-se que os Estados do Sul, Sudeste, exceto Rio de Janeiro e mais Bahia e Mato Grosso do Sul perderiam com a implantao do princpio do destino. Com a exceo da Bahia, nenhum dos perdedores se situa entre os mais pobres do Brasil. J os maiores ganhadores so Acre, Alagoas, Maranho, Distrito Federal, Piau e Roraima. Exceto pela presena do Distrito Federal, os demais Estados pertencem ao grupo mais pobre da federao. Assim, a adoo do princpio do destino levaria a uma distribuio mais eqitativa dos recursos tributrios entre os entes federativos. Quanto ao Distrito Federal, trata-se de uma regio que praticamente no possui indstrias e importa quase

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214 tudo o que consome, como qualquer Estado pobre. Entretanto, a capital federal possui a mais alta renda per capita do Brasil. Quando se analisa a disponibilidade de recursos pblicos por habitante, um indicador importante das condies de vida em cada Estado, fica ainda mais patente o efeito redistributivo e eqitativo do princpio do destino. (...) Verifica-se que, com exceo da Bahia, os Estados mais carentes de recursos conseguem aumentar a sua participao na distribuio do bolo de recursos. necessrio ressaltar que existem distores nos sistemas de transferncias de recursos verticais brasileiro, em especial no Fundo de Participao dos Estados (FPE) e no Fundo de Participao dos Municpios (FPM) que acarretam disponibilidade desproporcional para os Estados com menor populao (Acre, Amap, Roraima, Rondnia e Tocantins). A implantao do princpio do destino de maneira geral benfica para a regio Nordeste, com a nica exceo para a Bahia. Os ganhos para a regio como um todo se aproxima de R$ 1 bilho de reais, R$ 961 milhes para ser exato, e contribui para a elevao da disponibilidade de recursos por habitante de R$ 868,00 para R$ 887,00. Entretanto, tais ganhos se distribuem de maneira desigual entre os Estados da regio. Os principais beneficiados so os Estados de Alagoas, Maranho, Piau e Rio Grande do Norte, sendo que os trs primeiros so os de menor produto per capita em toda a regio, conforme tabela 5. O princpio do destino representa uma oportunidade mpar de aumento da arrecadao prpria, com ganhos que podem chegar a 40%. Cabe a estes Estados diligenciar no sentido de aumentar a eficincia de suas Administraes Tributrias de forma a tornar este ganho potencial em ganho real, que poder ser usado em polticas de enfrentamento da pobreza e desenvolvimento, como investimento em capital humano e infra-estrutura fsica, de forma a reduzir a distncia econmica que os separa do restante da regio Nordeste e mais ainda do resto do pas. O grupo de Estados com renda mdia e alta relativamente a regio Nordeste tem pequenos ganhos com a implantao do princpio do destino. o caso do Cear, Paraba, Pernambuco e Sergipe, com aumento de arrecadao variando de R$ 14 milhes at R$ 117 milhes. Para estes Estados o princpio do destino representa uma possibilidade de incremento das receitas, mas nada que represente uma grande oportunidade de melhoria. A reduo do desequilbrio na disponibilidade de recursos por habitante e no produto per capita deve ser buscada utilizando os recursos j existentes. Finalmente, a Bahia o nico Estado da regio que poder ter perdas com o princpio do destino. o Estado com maior o maior PIB do Nordeste e o segundo maior produto per capita da regio, mas que poder ter reduo de mais de 5% da arrecadao com o ICMS. Para a Bahia importante aproveitar o perodo da transio, entre a sistemtica atual e a adoo do princpio do destino, para estimular o aumento da eficincia da Administrao Tributria como forma

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215 de tentar compensar uma parte das perdas. Concluindo, o princpio do destino favorece o Nordeste com aumento dos recursos tributrios para a regio, mas afeta os Estados de maneira diferente, com ganhos para os menos desenvolvidos e perda para o de maior desenvolvimento. De maneira geral, ocorrer maior homogeneizao na distribuio de recursos que, entretanto, s se tornar efetiva se as Administraes Tributrias envolvidas se adaptarem com eficincia a nova sistemtica de cobrana do ICMS (LEITO; SIQUEIRA; 2009, p. 244-245)

TABELA 18 Variao da Arrecadao Estadual Estado Arrecadao R$ milhes (2004) AC AL AP AM BA CE DF ES GO MA MT MS MG PA 257 973 184 2.613 7.133 2.994 2,581 3.732 3.978 1.192 2,973 2.349 13.222 2.406 Varia Varia Estado o (%) o (RS) 17,5% 33,9% 6,4% 0,1% -5,3% 1,3% 24,2% -13,2% 0,5% 19,7% 12,9% -3,6% -0,3% 12,0% 45 330 12 3 -381 39 624 -494 19 235 384 -85 -37 289 PB PR PE PI RN RS RJ RO RR SC SP SE TO BRASI L Arrecadao RS milhes (2004) 1.145 7.824 3.667 762 1.395 9.638 13.052 1.058 151 5.258 45.922 873 606 137.938 Varia Varia o (%) o (R$) 1,2% -5,2% 3,2% 39,0% 18,3% -7,1% 8,5% 18,7% 37,5% -2,5% 4,2% 6,3% 27,9% 1,1% 14 -407 117 297 256 -689 1.109 198 57 432 -529 55 169 1.494

Fonte: Tabela elaborada por Nelson Leito e Marcelo Siqueira (2008).

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216 Pelo acima exposto, percebe-se que a adoo do princpio do destino trs ganhos reais para os Estados menos desenvolvidos do pas. No h dvidas, por outro lado, de que a adoo do princpio do destino no neutra do ponto de vista dos Estados. Como se viu nos resultados, os Estados produtores tem perdas de arrecadao que chegam a R$ 690 milhes no caso do Rio Grande do Sul, em valor absoluto, ou 13,2% para o Esprito Santo, em termos relativos (LEITO; SIQUEIRA, 2009, p. 246). No entanto, as perdas verificadas em relao aos Estados mais desenvolvidos em virtude da adoo do princpio do destino no devem ser utilizadas como fundamento para afastar, de forma to veemente, a adoo desta opo no mbito da reforma tributria. Na Unio Europia, modelo utilizado como parmetro para este estudo, percebe-se uma constante preocupao dos Estados-membros mais abastados com a correo dos desequilbrios regionais. A preocupao no se d por objetivos altrustas, mas em atendimento a interesses prprios, pois, segundo Porto (2001, p. 383), que nega a existncia de trade-off entre crescimento e equilbrio na Europa, de um modo geral tm tido um melhor desempenho econmico os pases com maior equilbrio regional, podendo-se estender tal concluso para a federao brasileira. Assim, embora a adoo do princpio do destino represente perdas imediatas para alguns Estados-membros da Federao, no h dvidas de, do ponto de vista do Federalismo cooperativo e do dever de solidariedade que dele emana, h interesse inegvel tambm dos Estados mais desenvolvidos da Federao na compensao dos prejuzos iniciais que a falta da guerra fiscal acarretaria. Diminuir as desigualdades regionais o que perpassa necessariamente pela extino da guerra fiscal, uma vez que responsvel pelo seu incremento significa, para estes Estados, controlar, por via indireta, fortalecer a prpria Federao, controlar o aumento do Poder nas mos da Unio e, via de conseqncia, assegurar sua autonomia federativa.

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217 4.3 A reduo de desigualdades regionais como objetivo a ser perseguido a partir de uma atuao planejadora do Estado. A poltica de Desenvolvimento da Unio Europia: noes gerais e a importncia do FEDER Fundo de Desenvolvimento Regional. A extino da guerra fiscal atravs da adoo do princpio do destino por si s no resolve o problema da reduo das desigualdades regionais. Em um primeiro momento, conforme j assentado, a extino da guerra fiscal atravs da adoo do princpio do destino se mostra relevante porque se apresenta como instrumento jurdico eficiente de afastamento do clima de competio desagregadora que se instalou na Federao brasileira. A aceitao deste princpio pelos Estados-membros mais desenvolvidos denota, tambm, o reconhecimento, por parte destes Estados, de que no h efetivo desenvolvimento para o Pas sem que eles, de forma cooperativa, assumam tambm a responsabilidade pela reduo das desigualdades regionais. Concomitantemente extino da competio desagregadora, no h como reduzir desigualdade regional no Brasil sem que o Estado brasileiro efetive o mandamento constitucional de planejar o desenvolvimento do pas. Assim, faz-se necessrio que, nos termos do artigo 174 da CF/88, j analisado, verifique-se, na prtica, uma retomada, pela Unio, de sua obrigao de construir, para o Brasil, um Plano de desenvolvimento nacional que confira especial ateno ao problema das desigualdades regionais, a ser efetivado em regime de cooperao com Estadosmembros e municpios. A preocupao com a construo de uma Poltica de Desenvolvimento capaz de fazer frente s desigualdades existentes na antiga Comunidade Europia, hoje Unio Europia modelo adotado como parmetro nesta dissertao - remonta, inicialmente, a assinatura do Tratado de Roma, ainda em 195736. J no ano de 1958,

O Tratado de Roma , que instituiu a Comunidade Econmica Europeia (CEE), foi assinado em Roma em 25 de Maro de 1957 e entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1958. O Tratado que institui a Comunidade Europia da Energia Atmica (Euratom) foi assinado na mesma altura, o que levou a que estes dois tratados passassem a ser conjuntamente designados por Tratados de Roma. Em 7 de Fevereiro de 1992 foi assinado o Tratado de Maastricht que entrou em vigor em 1 de Novembro de 1993. Este Tratado alterou a designao da Comunidade Econmica Europia, que passou a denominar-se Comunidade Europia. Tambm introduziu novas formas de cooperao entre os governos dos EstadosMembros em domnios como a defesa e a justia e assuntos internos. Ao acrescentar esta cooperao intergovernamental ao sistema comunitrio j existente, o Tratado de Maastricht criou uma nova estrutura, tanto poltica como econmica, com base em trs pilares: a Unio Europia (UE). O Tratado de

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218 constata-se a criao, na Comunidade, do Fundo Europeu de Orientao e Garantia da Agricultura e Pecuria (Feogap) e, em 1960, do Fundo Social Europeu (FSE). Por fim, em 1975, cria-se, na Comunidade, o Fundo de Desenvolvimento Regional (FEDER). Inicialmente, o Fundo de Desenvolvimento Regional recebeu, por parte da Comunidade, um oramento de cerca de um milho e trezentos mil euros a serem aplicados em um perodo de trs anos, com o escopo primordial de corrigir distores existentes nas reas da agricultura, indstria e desemprego. Neste perodo, o FEDER detinha autorizao para financiar at 50% de aes a serem conduzidas nos Estados-membros tendentes a propiciar investimentos em pequenas empresas capazes de criar ao menos dez novos postos de trabalho, investimentos em infra-estrutura e investimentos em reas a princpio inadequadas ao desenvolvimento da atividade agrcola (PORTAL

INFOREGIO, 2009). Neste momento inicial de sua criao, a operacionalizao do FEDER permanecia essencialmente nacional. Com efeito, o oramento do Fundo de Desenvolvimento se voltava ao financiamento de projetos concebidos e conduzidos pelos Estados-membros, sem nenhuma ou ao menos pouca interferncia por parte da Comunidade Europia. Este mesma constatao poderia ser feita em relao ao Fundo Europeu de Orientao e Garantia da Agricultura e Pecuria (Feogap) e ao Fundo Social Europeu (FSE).
Amsterd foi assinado em 2 de Outubro de 1997 e entrou em vigor em 1 de Maio de 1999. Alterou o Tratado da Unio Europia e o Tratado que institui a Comunidade Europia e atribuiu uma nova numerao s suas disposies, incluindo as respectivas verses consolidadas. O Tratado de Amsterd alterou os artigos do Tratado da Unio Europia, que, em vez de serem identificados pelas letras A a S, passaram a ser numerados. O Tratado de Nice foi assinado em 26 de Fevereiro de 2001 e entrou em vigor em 1 de Fevereiro de 2003. Incidiu principalmente na reforma das Instituies a fim de assegurar o funcionamento eficaz da Unio Europia na seqncia do seu alargamento em 2004 para 25 Estados-Membros e em 2007 para 27 Estados-Membros. O Tratado de Nice, o anterior Tratado da Unio Europia e o Tratado que institui a Comunidade Europeia foram reunidos numa verso nica consolidada. O Tratado de Lisboa foi assinado em 13 de Dezembro de 2007. Os seus principais objetivos so aumentar a democracia na UE - em resposta s grandes expectativas dos cidados europeus em matria de responsabilidade, de abertura, de transparncia e de participao - e aumentar a eficcia da atuao da UE e a sua capacidade para enfrentar os atuais desafios globais, tais como as alteraes climticas, a segurana e o desenvolvimento sustentvel. O acordo sobre o Tratado de Lisboa veio na seqncia das discusses sobre a elaborao de uma Constituio. O "Tratado que estabelece uma Constituio para a Europa" foi adotado pelos Chefes de Estado e de Governo no Conselho Europeu de Bruxelas de 17 e de 18 de Junho de 2004 e foi assinado em Roma, em 29 de Outubro de 2004, mas nunca chegou a ser ratificado (PORTAL EUROPA, 2009)

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219 No incio da dcada de 80, a (in) eficincia dos Fundos existentes at ento pouco controlados pela Comunidade - foi colocada em pauta. Especificamente no ano de 1986, a Comunidade Europia teve ento de lidar com a adeso da Grcia, da Espanha e de Portugal, o que acentuou os nveis de desigualdade no seio da Comunidade. Neste mesmo perodo, verifica-se, no mbito da Comunidade, um profundo aceleramento em direo ao mercado Comum e a assinatura do Ato nico Europeu. O adensamento da integrao, com a construo do mercado nico, impunha um enfrentamento mais eficiente do problema da desigualdade. Na dcada de 80, surge na Comunidade Europia a necessidade de que os Fundos ento existentes fossem consolidados e integrados no seio de uma Poltica Europia de Coeso. neste contexto que, em maro de 1988, o Conselho Europeu decide alocar aproximadamente 64 bilhes de ECU (European Currency Unit, a moeda ento em vigor, substituda posteriormente, em 1999, pelo Euro) para o financiamento dos trs Fundos existentes, valor este a ser utilizado ao longo do perodo de 1989 a 1993 (PORTAL INFOREGIO, 2009). Em 1992, foi assinado o Tratado de Maastricht, que entrou em vigor em 1 de novembro de 1993. A assinatura do Tratado de Maastricht representa um momento fundamental na construo da Poltica de Desenvolvimento Regional Europia porque quando da assinatura deste Tratado que se criou, na Europa, um novo instrumento de combate ao problema do desenvolvimento o Fundo de Coeso. No mbito do Tratado de Maastricht, tem-se, tambm, a criao de uma instituio supranacional voltada prioritariamente para o problema da reduo das desigualdades regionais: o Comit das Regies (PORTAL INFOREGIO, 2009). No Tratado de Maastricht, os dispositivos relativos Poltica Europia de Coeso encontravam-se dispostos nos artigos 158 a 162, abaixo transcritos. Opta-se por transcrever os artigos na medida em que seu conhecimento se torna essencial formulao das concluses expostas ao longo do prximo tpico desta dissertao: Artigo 158.o A fim de promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade, esta desenvolver e prosseguir a sua aco no sentido de reforar a sua coeso econmica e social. Em especial, a Comunidade procurar reduzir a disparidade entre os nveis de desenvolvimento das diversas regies e o

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220 atraso das regies e das ilhas menos favorecidas, incluindo as zonas rurais. Artigo 159.o(16) Os Estados-Membros conduziro e coordenaro as suas polticas econmicas tendo igualmente em vista atingir os objectivos enunciados no artigo 158.o. A formulao e a concretizao das polticas e aces da Comunidade, bem como a realizao do mercado interno, tero em conta os objectivos enunciados no artigo 158.o e contribuiro para a sua realizao. A Comunidade apoiar igualmente a realizao desses objectivos pela aco por si desenvolvida atravs dos fundos com finalidade estrutural (Fundo Europeu de Orientao e de Garantia Agrcola, seco "Orientao"; Fundo Social Europeu; Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional), do Banco Europeu de Investimento e dos demais instrumentos financeiros existentes. De trs em trs anos, a Comisso apresentar ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comit Econmico e Social e ao Comit das Regies um relatrio sobre os progressos registados na realizao da coeso econmica e social e sobre a forma como os vrios meios previstos no presente artigo contriburam para esses progressos; este relatrio ser acompanhado, se for caso disso, de propostas adequadas. Se se verificar a necessidade de aces especficas no inseridas no mbito dos fundos, e sem prejuzo das medidas decididas no mbito das outras polticas da Comunidade, essas aces podem ser aprovadas pelo Conselho, deliberando nos termos do artigo 251.o e aps consulta ao Comit Econmico e Social e ao Comit das Regies. Artigo 160.o O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional tem por objectivo contribuir para a correco dos principais

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221 desequilbrios regionais na Comunidade atravs de uma participao no desenvolvimento e no ajustamento estrutural das regies menos desenvolvidas e na reconverso das regies industriais em declnio. Artigo 161.o(17) Sem prejuzo do disposto no artigo 162.o, o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comisso, e aps parecer favorvel do Parlamento Europeu e consulta do Comit Econmico e Social e do Comit das Regies, definir as misses, os objectivos prioritrios e a organizao dos fundos com finalidade estrutural, o que poder implicar o agrupamento desses fundos. O Conselho, deliberando de acordo com o mesmo procedimento, definir igualmente as regras gerais que lhes sero aplicveis, bem como as disposies necessrias para garantir a sua eficcia e a coordenao dos fundos entre si e com os demais instrumentos financeiros existentes. Um Fundo de Coeso, criado pelo Conselho segundo o mesmo procedimento, contribuir financeiramente para a realizao de projectos nos domnios do ambiente e das redes transeuropeias em matria de infra-estruturas de transportes. A partir de 1 de Janeiro de 2007, o Conselho delibera por maioria qualificada, sob proposta da Comisso e aps parecer favorvel do Parlamento Europeu e consulta ao Comit Econmico e Social e ao Comit das Regies, caso tenham sido adoptadas at essa data as perspectivas financeiras plurianuais aplicveis a partir de 1 de Janeiro de 2007, assim como o respectivo acordo interinstitucional. Caso contrrio, o processo previsto no presente pargrafo ser aplicvel a contar da data da sua adopo.

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222 Artigo 162.o As decises de aplicao relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional sero tomadas pelo Conselho, nos termos do artigo 251.o, e aps consulta ao Comit Econmico e Social e ao Comit das Regies. No que diz respeito ao Fundo Europeu de Orientao e de Garantia Agrcola, seco "Orientao", e ao Fundo Social Europeu, continuam a ser-lhes aplicveis, respectivamente, os artigos 37.o e 148.o Com base no j at aqui exposto, bem como nos dispositivos do Tratado acima transcritos, percebe-se que a Poltica de Desenvolvimento na Europa assenta-se, prioritariamente, em trs objetivos que podem ser sintetizados nos termos convergncia, competitividade regional e emprego e cooperao territorial europia. De acordo com o Portal Inforegio (2009) A razo de ser do Objectivo da Convergencia a promoo de condies e factores que reforcem o crescimento e que conduzam a uma verdadeira convergncia das regies e dos Estados-Membros menos desenvolvidos. Numa UE com 27 Estados-Membros, este objectivo abrange em 17 EstadosMembros 84 regies com uma populao de 154 milhes de habitantes e cujo PIB per capita inferior a 75% da mdia comunitria, bem como numa base de sada progressiva ou faseada do sistema de ajudas outras 16 regies com 16,4 milhes de habitantes e com um PIB apenas ligeiramente superior a esse limiar, devido ao efeito estatstico da UE alargada. O montante disponvel a ttulo do Objectivo da Convergncia de 282,8 mil milhes de euros, o que representa 81,5% do total, e est repartido do seguinte modo: 199,3 mil milhes de euros para as regies da Convergncia, enquanto 14 mil milhes de euros esto reservados para as regies em fase de sada progressiva e 69,5 mil milhes de euros para o Fundo de Coeso, aplicando-se este ltimo a 15 Estados-Membros. Fora das regies da Convergncia, o Objectivo da Competitividade Regional e do Emprego visa reforar a competitividade das regies, a sua capacidade de atraco e o emprego atravs de uma abordagem com duas componentes. Em primeiro lugar, os programas de desenvolvimento ajudaro as regies a antecipar e a fomentar a

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223 mudana econmica, atravs da inovao e da promoo da sociedade do conhecimento, do esprito empresarial, da proteco do ambiente e da melhoria da sua acessibilidade. Em segundo lugar, atravs da adaptao da mo-de-obra e do investimento em recursos humanos, sero apoiados mais e melhores empregos. Numa UE a 27, um total de 168 regies sero elegveis, o que representa 314 milhes de habitantes. Dentro destas, 13 regies, que albergam 19 milhes de habitantes, constituem as denominadas zonas em fase de integrao progressiva e so objecto de afectaes especiais de recursos, devido ao seu anterior estatuto de regies do objectivo 1. O montante de 55 mil milhes de euros do qual 11,4 mil milhes de euros para as regies em fase de integrao progressiva situa-se apenas 16% abaixo do valor da dotao total. Este objectivo abrange regies de 19 EstadosMembros. O Objectivo da Cooperacao Territorial Europeia reforar a cooperao transfronteiria atravs de iniciativas locais e regionais conjuntas, a cooperao transnacional que visa um desenvolvimento territorial integrado, assim como a cooperao inter-regional e o intercmbio de experincias. A populao das zonas transfronteirias ascende a 181,7 milhes de habitantes (37,5% da populao total da UE), mas todas as regies e cidados da UE so abrangidos por uma das 13 zonas de cooperao transnacional existentes. A verba de 8,7 mil milhes de euros (2,5% do total) disponvel para este objectivo repartida do seguinte modo: 6,44 mil milhes de euros para a cooperao transfronteiria, 1,83 mil milhes de euros para a cooperao transnacional e 445 milhes para a cooperao interregional.

De forma a evitar os trs objetivos acima elencados convergncia, competitividade regional e emprego e cooperao territorial a Unio Europia se utiliza, basicamente, de trs instrumentos em conjunto denominados de Fundos Estruturais e j mencionados ao longo deste texto: o Fundo de Coeso, criado pelo Tratado de Maastricht em 1992, o Fundo Social Europeu (FSE), existente desde 1960, e o Fundo de Desenvolvimento Regional (FEDER), criado em 1975. Nos termos do desenho abaixo reproduzido, o Fundo de Coeso atua na busca pelo objetivo Convergncia. O Fundo Social Europeu desempenha suas atribuies nos objetivos Convergncia e Competitividade Regional e Emprego, ao passo que o Fundo de Desenvolvimento Regional de atuao mais abrangente atua em prol da concretizao dos trs objetivos centrais da Poltica Europia de Desenvolvimento.

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224 FIGURA 4 Objetivos e Fundos 2007 2013 Objetivos Convergncia Competitividade regional e emprego Cooperao territorial europeia FEDER FEDER FEDER Fundos FSE FSE FUNDO DE COESO

Com efeito, o Fundo de Coeso, mencionado no artigo 161 do Tratado, tem por objetivo auxiliar os Estados-membros com rendimento nacional bruto por habitante inferior a 90% da mdia comunitria a reduzirem o atraso econmico e social, bem como a estabilizarem a economia. De acordo com o Portal Inforegio (2009), para o perodo de 2007 a 2013, os pases elegveis para o Fundo de Coeso so os seguintes: Bulgria, Chipre, Eslovquia, Eslovnia, Estnia, Grcia, Hungria, Letnia, Litunia, Malta, Polnia, Portugal, Repblica Checa e Romnia. A Espanha elegvel a ttulo transitrio, na medida em que o seu rendimento nacional bruto por habitante inferior mdia da Europa dos Quinze. Na medida em que seu objetivo auxiliar os Estadosmembros na reduo do atraso social, o Regulamento do Fundo de Coeso para o perodo de 2007 a 2013 (Regulamento/CE n 1084/2006) estabelece, em seu artigo 2, que os valores que compem o Fundo de Coeso sero direcionados ao financiamento de projetos relacionados ao desenvolvimento de redes transeuropias de transportes, bem como questes relativas ao meio-ambiente que se inscrevam no mbito das prioridades atribudas poltica comunitria de proteo do ambiente. Neste contexto, o fundo pode tambm intervir em domnios relativos ao desenvolvimento sustentvel que apresentem benefcios ambientais claros, como a eficincia energtica e as energias renovveis, bem como no domnio dos transportes que no faam parte das redes transeuropias, dos transportes ferrovirios, fluviais e martimos, sistemas de transporte intermodais e sua interoperabilidade, gesto do trfego rodovirio, martimo e areo, transporte urbano limpo e transportes pblicos (PORTAL INFOREGIO, 2009; REGULAMENTO N 1084/2006)

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225 Em complementao ao Fundo de Coeso, o Fundo Social Europeu, por sua vez, tem por objetivo auxilar os Estados menos desenvolvidos na busca pela melhoria das condies de emprego de seus cidados e, nos termos do Regulamento/CE n 1081/2006, anexo, deve reforar a coeso econmica e social atravs da melhoria das oportunidades de emprego no mbito das atribuies cometidas aos fundos estruturais ao abrigo do artigo 159.o do Tratado. Nos termos do artigo 2 do Regulamento n 1081/2006, o FSE apia as prioridades da Comunidade no que diz respeito necessidade de reforar a coeso social, aumentar a produtividade e a competitividade e promover o crescimento econmico e o desenvolvimento sustentvel. Ao faz-lo, o FSE tem em conta as prioridades relevantes e os objetivos da Comunidade nos domnios do ensino e formao, do aumento da participao no mercado de trabalho das pessoas economicamente inativas, do combate excluso social em especial dos grupos desfavorecidos, como as pessoas portadoras de deficincia e da promoo da igualdade entre mulheres e homens e da no discriminao (PORTAL INFOREGIO, 2009; REGULAMENTO N 1081/2006) Por fim, o FEDER Fundo de Desenvolvimento Regional tem por objetivo, nos termos do Regulamento/CE n 1080/2006, anexo, contribuir para o reforo da coeso econmica e social, reduzindo as disparidades regionais no espao da antiga Comunidade, hoje Unio Europia. Essa contribuio processa-se atravs de um apoio ao desenvolvimento e ao ajustamento estrutural das economias regionais, incluindo a reconverso das regies industriais em declnio (PORTAL INFOREGIO, 2009). De acordo com o Portal Inforegio (2009), o FEDER concentra a sua interveno numa srie de prioridades temticas que refletem a natureza dos objectivos Convergncia, Competitividade Regional e Emprego e Cooperao Territorial Europeia, atuando, essencialmente, em: a) investimentos que contribuam para a criao de empregos sustentveis; b) investimentos em infra-estrutura e c) medidas que apoiem o desenvolvimento regional e local, tais como assistncia e apoio a micro e pequenas empresas. No mbito do objetivo Convergncia, o FEDER tem por objetivo especfico modernizar e diversificar as estruturas econmicas regionais, atravs da atuao nos seguintes domnios: a) Investigao e desenvolvimento tecnolgico (IDT), inovao e esprito empresarial; b) Sociedade da informao; c) Ambiente; d) Preveno de riscos; e) Turismo; f) Investimento na cultura; g) Investimento nos

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226 transportes; h) Energia; i) Investimento em prol da educao; j) Investimento na sade e nas infra-estruturas sociais; l) Ajuda direta ao investimento nas pequenas e mdias empresas (PORTAL INFOREGIO, 2009). Ainda de acordo com o Portal Inforegio (2009) No que respeita ao objectivo Competitividade Regional e Emprego, as prioridades agrupam-se em torno de trs plos: a) Inovao e economia baseada no conhecimento,

nomeadamente no domnio da melhoria das capacidades regionais de IDT e de inovao, do esprito empresarial e da criao de novos instrumentos financeiros para empresas; b) Ambiente e preveno de riscos, o que inclui recuperao de terrenos contaminados, promoo da eficincia energtica e de transportes pblicos urbanos no poluentes e elaborao de planos para prevenir e gerir os riscos naturais e tecnolgicos; c) acesso aos servios de transportes e de telecomunicaes de interesse econmico geral, em especial reforo das redes secundrias e promoo do acesso s tecnologias da informao e da comunicao (TIC) pelas PME. No que diz respeito ao objectivo Cooperao Territorial Europeia, o FEDER articula a sua ajuda em torno de trs eixos: a) desenvolvimento de actividades econmicas e sociais transfronteirias atravs de estratgias conjuntas para o desenvolvimento territorial sustentvel, o que inclui, por exemplo, a promoo do esprito empresarial, a proteco e gesto dos recursos naturais e culturais, assim como a colaborao, as capacidades e a utilizao conjunta das infraestruturas; b) Estabelecimento e desenvolvimento da cooperao transnacional, incluindo a cooperao bilateral entre as regies martimas e privilegiando a inovao, o ambiente, a melhoria da acessibilidade e o desenvolvimento urbano sustentvel; c) reforo da eficcia da poltica regional, atravs da promoo da

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227 ligao em rede e do intercmbio de experincias entre as autoridades regionais e locais. (...) Cabe aos Estados-Membros designar uma autoridade de gesto nica, uma autoridade de certificao nica e uma autoridade de auditoria nica. Cumpre, ainda, ressaltar que o FEDER concede em sintonia com os trs objetivos principais - uma ateno especial s especificidades territoriais. A ao do FEDER procura diminuir os problemas econmicos, ambientais e sociais das cidades. As zonas com desvantagens geogrficas ou naturais (regies insulares, montanhosas ou pouco povoadas) beneficiam-se de um tratamento privilegiado. As zonas ultraperifricas beneficiam-se igualmente de uma ajuda especfica do FEDER a fim de compensar o custo do afastamento. Para o perodo de 2007 a 2013, os trs fundos estruturais em conjunto disporo de aproximadamente 35,7% do total do oramento da Unio Europia, ou seja, 347,410 mil milhes de euros (preos correntes). Verifica-se, assim, que a Coeso e a reduo das desigualdades uma preocupao majoritria no mbito da Europa (PORTAL INFOREGIO, 2009). O oramento da Unio Europia financiado por basicamente quatro recursos. Aproximadamente do oramento (69%) advm de contribuies realizadas pelos Estados-membros em funo de sua riqueza nacional expressa pelo PIB. Com efeito, o princpio de base subjacente ao clculo da contribuio de cada EstadoMembro assenta-se na solidariedade e na capacidade de pagar. Em funo da adoo do princpio da solidariedade, a Alemanha, no oramento de 2009, contribuiu para o oramento europeu com o valor de 15. 073. 767 623 euros, conforme especificao no que concerne aos recursos decorrentes das contribuies dos Estados membros. A Frana contribuiu com 11.837.434.721 euros, ao passo que a Itlia com 9.412.566.207 euros. Luxemburgo, por outro lado, contribuiu com 182.870.370 euros, a Estnia com 104.739.653 euros e a Romnia com 842.088.170 euros. O restante do oramento da Unio Europia aproximadamente - decorre de direitos aduaneiros e direitos niveladores agrcolas (uma forma de direito de importao sobre os produtos agrcolas) e numa proporo fixa das receitas de cada Estado-Membro provenientes do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) (PORTAL EUROPA, 2009).

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228 Aprovado o oramento, parcela destes valores 37,5% no perodo de 2007 a 2013 so direcionados para os Fundos Estruturais. A partir da, cabe ao Conselho e ao Parlamento Europeu, com base em proposta da Comisso Europia, definir as regras de utilizao dos Fundos. Com efeito, cabe Comisso estabelecer as orientaes estratgicas da Comunidade em matria de Coeso em cooperao com os Estados membros. A cooperao entre a Comisso e os Estados membros assegura que os Estados utilizaro os recursos que lhes sero disponibilizados na concretizao dos objetivos primordiais da Poltica de Coeso Comunitria. Estabelecidas as orientaes gerais pela Comisso, cada Estado membro formula um quadro estratgico nacional de referncia coerente com as orientaes estratgicas, mantendo um dilogo permanente com a Comisso. Aps a adopo das orientaes estratgicas, o Estado Membro dispe de cinco meses para enviar o quadro estratgico nacional de referncia Comisso. O quadro de referncia define a estratgia escolhida pelo Estado e prope uma lista dos programas operacionais que o Estado pretende executar. Aps a recepo do quadro estratgico nacional de referncia, a Comisso dispe de trs meses para fazer comentrios e solicitar eventuais informaes complementares. Acaso a Comisso aprove os programas operacionais indicados pelos Estados, compete ao Estado Membro e s suas regies a tarefa de executar os programas, ou seja, seleccionar os milhares de projetos que sero levados a cabo todos os anos, control- los e avali -los. Conforme j assentado, a Comisso autoriza as despesas a fim de permitir ao Estado Membro dar incio aos programas operacionais, razo pela qual aquele rgo participa no acompanhamento de cada um dos programas a serem desenvolvidos juntamente com os Estados Membros. Embora os fundos e dentre eles, o FEDER sejam financiados pelo oramento da Unio Europia, compete a cada Estado membro, embora com o auxlio da Comisso, gerir a realizao dos projetos. Cada Estado dever, portanto, eleger uma autoridade de gesto - autoridade pblica ou organismo pblico ou privado nacional, regional ou local que responsvel por gerir o programa operacional uma autoridade de certificao autoridade ou

organismo pblico nacional, regional ou local que certifica os mapas de despesas e os pedidos de pagamento antes do respectivo envio Comisso e uma autoridade de auditoria - autoridade ou organismo pblico nacional, regional ou local designado para cada programa operacional e encarregado de verificar o bom funcionamento do sistema

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229 de gesto e de controle. Os projetos autorizados recebero dos Fundos um prfinanciamento. A partir do incio da execuo do projeto, sero, ento, realizados pagamentos intercalares que dependem, no entanto, do envio Comisso, pelo Estado membro, da descrio do funcionamento das suas autoridades de gesto, certificao e auditoria. O primeiro pagamento intercalar deve ser efectuado em um prazo mximo de 24 meses aps o pagamento pela Comisso da primeira fraco do pr financiamento, sob pena de devoluo, pelo Estado membro, do pr financiamento recebido (PORTAL INFOREGIO, 2009). Por fim, cumpre ainda ressaltar que a Comisso Europia realiza as reparties indicativas anuais das parcelas dos Fundos em relao aos Estados membros considerando, especialmente, os seguintes critrios: populao elegvel, prosperidade nacional, prosperidade regional e taxa de desemprego. Seguidamente, cada Estado decide a repartio das dotaes por regio, tendo em conta a elegibilidade geogrfica. Os fundos estruturais e dentre eles, o FEDER no devem financiar, no entanto, 100% do projeto. De acordo com o Portal Inforegio (2009), as taxas mximas de cofinanciamento para cada objectivo so as seguintes: Convergncia: entre 75 % e 85; Competitividade regional e emprego: entre 50% e 75 %; Cooperao territorial europeia: entre 75 % e 85 %; Fundo de Coeso: 85 %.

4.4

O que aprender com a Unio Europia A partir do acima exposto, pode-se concluir que a Poltica de Coeso da

Unio Europia e dentro dela, a busca pela reduo de desigualdade regional fundamenta-se em quatro princpios: a) adicionalidade; b) parceria; c) planejamento; d) subsidiariedade (SOUZA E SILVA, 2000). Pelo princpio da adicionalidade, entende-se que os esforos da Comunidade Europia no substituem os recursos dos Estados membros, o que significa que eles no devem reduzir seus recursos, pois os da Comunidade Europia servem apenas de complemento (SOUZA E SILVA, 2000, p. 133). A adicionalidade fica evidente quando se constata, conforme exposto, que existem limites mximos para os financiamentos dos programas a serem executados nos Estados membros pelos fundos

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230 estruturais, devendo os Estados, por outro lado, responderem pelos percentuais remanescentes no acobertados pelos fundos. Por parceria, entende-se que h efetiva cooperao entre as diversas autoridades competentes, isto , a Comisso Europia e as autoridades nacionais, regionais e locais, desde o preparativo at a execuo dos planos (SOUZA E SILVA, 2000, p. 133). Com efeito, conforme exposto, compete Comisso Europia estabelecer as orientaes gerais da Poltica Comunitria que devem ser seguidas pelos Estados. Assim, os programas executados nos Estados membros devem guardar correlao direta com as prioridades estipuladas pelo rgo supranacional. Ademais, embora os valores liberados atravs dos Fundos decorram do oramento comunitrio, cabe aos Estados membros organizar a execuo dos programas e seu controle, atravs da designao de autoridades de gesto, certificao e auditoria. Verifica-se, assim, constante interao entre o rgo supranacional a Comisso e os agentes regionais e locais. A parceria que aqui se menciona se exterioriza, ainda, na constatao de que os Fundos Estruturais so financiados pelo Oramento Comunitrio, dos quais derivam de contribuies vertidas pelos Estados -membros que variam em funo de seu PIB. Pelo princpio da solidariedade, Estados com maior capacidade econmica contribuem em maior percentual para o financiamento da Poltica de Coeso Comunitria. De forma mais direta, o princpio da solidariedade faz com que os Estados mais desenvolvidos assumam, para si, em cooperao com a Comisso, o dever de diminuir as desigualdades existentes no seio da Unio Europia, a partir de uma viso de que no h desenvolvimento para ningum se no se propiciar a diminuio das distores existentes no bloco. Na Europa, a construo de um fundo como o FEDER, baseado no princpio da solidariedade, perpassa pela aceitao de um iderio de integrao, onde o crescimento do todo depende de um desenvolvimento mais equilibrado no nvel regional. Uma poltica de desenvolvimento regional nesses moldes deve buscar o estabelecimento de igualdade de condies entre as localidades na concorrncia por investimentos. Dessa forma, seu foco deve estar na criao de vantagens competitivas regionais sustentveis, atravs de investimento em infra-estrutura, capital humano e capacitaes empresariais e tecnolgicas, devendo coibir instrumentos de concorrncia desleal entre as localidades, que, alm de no gerarem vantagens sustentveis, ainda comprometem a eficincia de uma poltica estrutural na medida em que apenas estimulam a migrao de investimentos produtivos de uma localidade para outra. Por

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231 esta razo, constatou-se, ao longo do tpico anterior, que as transferncias realizadas pelos fundos estruturais especialmente o FEDER se direcionam a programas a serem executados nos Estados membros que se voltem, prioritariamente, para a melhoria da infra-estrutura local, investigao e desenvolvimento tecnolgico (IDT), inovao e esprito empresarial, ambiente; investimento nos transportes, Investimento em prol da educao; investimento na sade e nas infra-estruturas sociais. A poltica europia se coaduna, sob esta tica, com a viso de Pedro Cavalcanti Ferreira (2009, p. 2-3) para quem Em suma, se buscamos reduzir pobreza, obter uma distribuio de renda mais justa e ao mesmo tempo garantir crescimento a taxas razoveis, a prioridade mxima deve ser dada a educao e em segundo plano infra-estrutura. Aqui falar das polticas anteriores: incentivo fiscais, guerra fiscal, ford, sudene, finor, etc. Um programa de reduo de desigualdade regional e de combate pobreza ( o que essencialmente so as mesmas coisas) baseado somente em atrao de capitais e em investimentos fsicos instalaes de fbricas na regio, por exemplo mesmo que em setores tecnologicamente avanados, embora v ter um impacto sobre crescimento e pobreza, este ser muito localizado e de benefcio bastante concentrado. O que se precisa reconhecer que se educao no estiver no centro das decises de poltica econmica, a situao social do regio melhorar a um ritmo muito lento e poder mesmo se deteriorar durante perodos recessivos. Repetir polticas do passado significa simplesmente repetir erros do passado, j que as polticas de desenvolvimento regionais foram incapazes de reduzir significativamente o atraso relativo da regio.

Caracterstica essencial da Poltica Comunitria europia , ainda, o carter de planejamento que nela se apresenta evidente. Uma vez assentado os objetivos principais da Poltica convergncia, competitividade e emprego e cooperao territorial a Comisso, em coordenao com os Estados membros, preocupa-se em estipular os mecanismos a serem adotados para que os objetivos sejam atingidos em mdio prazo (atualmente, programa-se a atuao comunitria para o perodo de 2007 a 2013). neste contexto que Carla Souza e Silva (2000, p. 143) defende que outra lio importante a ser extrada da experincia europia refere-se ao estabelecimento de reas objetivos, isto , a poltica assenta-se numa territorializao do bloco e na identificao

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232 de caractersticas regionais com base nas quais so definidos apoios especficos. Ademais, conforme assentado, o FEDER concede uma ateno especial s especificidades territoriais diminuindo, portanto, as desigualdades intra-regionais. Assim, reas com desvantagens geogrficas ou naturais (regies insulares, montanhosas ou pouco povoadas) beneficiam-se de um tratamento privilegiado. Por fim, em funo da subsidiariedade, um rgo de instncia superior s entra em ao quando um objetivo no pode ser alcanado por um inferior (SOUZA E SILVA, 2000, p. 134). Diante do exposto, percebe-se, quando da anlise da Poltica Comunitria Europia, que no h como reduzir desigualdade regional sem:

1) Planejamento adequado, capaz de estabelecer as orientaes gerais da necessria Poltica de Coeso e de correlacionar a atuao dos diversos entes que compem a estrutura que se deseja alterar; no caso do Brasil, um Planejamento capaz de integrar as aes da Unio, Estados- membros e municpios; 2) O reconhecimento de que preciso definir a quem compete estabelecer as orientaes gerais da Poltica Planejada (na Europa, a Comisso Europia; no Brasil, a Unio, nos termos do artigo 174, 1, da CF/88). Em adenso, fazse necessrio o reconhecimento, em funo da subsidiariedade, de que o estabelecimento das orientaes gerais no deve impedir a efetiva e proativa participao dos agentes regionais e locais nas Polticas de reduo de desigualdades. 3) A efetiva existncia de cooperao e solidariedade, laos que devem se exteriorizar tanto na fase do planejamento da poltica, como no seu financiamento e execuo. A cooperao e a solidariedade perpassam pela aceitao de um iderio de integrao, onde o crescimento do todo depende de um desenvolvimento mais equilibrado no mbito regional. O desenvolvimento de Estados (regies) menos desenvolvidos deve ser concebido como o desenvolvimento do Estado (brasileiro) ou da Comunidade. 4) Uma poltica de desenvolvimento regional que pautada na solidariedade e na cooperao - se preocupe em construir igualdade de condies entre

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233 as localidades na concorrncia por investimentos. No se deve, assim, utilizar a tributao como mecanismo principal de atrao de investimentos privados para as regies menos desenvolvidas, sob pena de se provocar, em mdio prazo, de forma pouco razovel, uma submisso do Estado iniciativa privada. Dessa forma, o foco da Poltica de Desenvolvimento deve estar na criao de vantagens competitivas regionais sustentveis, atravs de investimento em infra-estrutura, capital humano e capacitaes empresariais e tecnolgicas, devendo coibir instrumentos de concorrncia desleal entre as localidades que, alm de no gerarem vantagens sustentveis, ainda comprometem a eficincia de uma poltica estrutural na medida em que apenas estimulam a migrao de investimentos produtivos de uma localidade para outra. 5) preciso estabelecer objetivos (vide convergncia,

competitividade e emprego, cooperao territorial); preciso exigir que os investimentos realizados nos entes subnacionais a eles se vinculem; preciso controlar e fiscalizar os investimentos (vide autoridades de gesto, certificao e auditoria); prefervel que esta fiscalizao seja realizada pelo ente mais prximo da execuo do programa, capaz de melhor avali-lo cotidianamente. 6) Por fim, faz-se necessrio conceder ateno especial s especificidades territoriais diminuindo, portanto, as desigualdades intra-regionais. Neste contexto, reas com desvantagens geogrficas ou naturais (regies insulares, montanhosas ou pouco povoadas ou, no caso do Brasil, atingidas pela seca) devem se beneficiar de um tratamento privilegiado dentro do Planejamento Estatal.

A partir de todo o exposto ao longo do captulo terceiro desta dissertao, restou plenamente demonstrado que, ao longo da dcada de 90 e incio do sculo XXI, o tratamento do problema da desigualdade regional no Brasil no considerou, como deveria, as premissas acima formuladas.

No se observava, no Brasil, at meados do ano de 2004, planejamento estatal capaz de coordenar a atuao da Unio a quem compete estabelecer as normas gerais da Poltica de Coeso com a atuao de Estados -membros e municpios. Neste perodo, no se observou, tambm, o adensamento de laes de solidariedade entre os

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234 entes que compem o Estado Federal, mas, ao reverso, um constante aprofundamento de uma competio desagregadora, pautada majoritariamente na utilizao de instrumentos tributrios, in casu, os incentivos fiscais.

Conforme demonstrado, a concesso de incentivos fiscais iniciativa privada fez com que, a mdio prazo, o Estado se tornasse refm da iniciativa privada. A concesso de incentivos, por outro lado, provocou o acirramento das desigualdades intra-regionais e no alterou significativamente a estrutura dos entes que a adotaram. O tratamento do problema da desigualdade regional no Brasil afastou-se, durante muito tempo, portanto, da premissa de que o foco da Poltica de Desenvolvimento deve estar na criao de vantagens competitivas regionais sustentveis, atravs de investimento em infra-estrutura, capital humano e capacitaes empresariais e tecnolgicas, e no na utilizao de instrumentos capazes de provocar concorrncia desleal.

Faz-se necessrio, assim, reconstruir a forma de lidar com o problema da reduo das desigualdades regionais no Brasil, sob pena de, conforme aduz Paulo Bonavides (2009, p. 16-17)

se no houver a integrao nacional por via regional (..) o pas ficar condenado a ser um Estado e no uma nao. Aquilo que , por enquanto, uma guerra fiscal de Estados, ou entre Estados, ou entre Estados e a Unio, poder com o tempo se converter numa guerra civil, ou numa eventual alternativa de ditadura feroz, com risco de dissoluo do pacto federativo, de quebrantamento da unidade nacional e de destruio do Estado de Direito.

Conforme nos demonstra a Comunidade Europia (hoje, Unio) preciso reestabelecer os vnculos de solidariedade e fazer com que a reduo das desigualdades regionais seja um objeto de todos, do Estado em todas as suas esferas mas tambm da sociedade civil que com ele se relaciona. Diminuir as desigualdades regionais tarefa da Unio, mas tambm dos Estados-membros (especialmente os mais

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235 desenvolvidos) e dos municpios. preciso, por fim, compreender que no h desenvolvimento legtimo sem que se altere a estrutura/ o padro de vida dos cidados das regies menos desenvolvidas da Nao. Qualquer Plano que objetive a reduo das desigualdades regionais deve se assentar, portanto, em investimentos capazes de alterar o status quo, seja atravs da melhoria da infra-estrutura, do capital humano ou da capacitaes empresariais e tecnolgicas.

4.5

A PEC n 233/08 e a criao de um Fundo de Desenvolvimento Regional no

Brasil: propostas a PEC em discusso. Em sintonia com a necessidade de que o Estado planeje o desenvolvimento, o governo brasileiro, afastando-se do cenrio que vigorou no Brasil na dcada de 90 em virtude da influncia neoliberal, instituiu, quando da elaborao do Plano Purianual de 2004 a 2007, a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR. De acordo com o stio do Ministrio da Integrao Nacional (2009) a PNDR est voltada para a reduo das desigualdades regionais e tambm para a ativao das potencialidades de desenvolvimento das regies brasileiras, valorizando a magnfica diversidade regional do Pas. No intuito de alcanar seus objetivos, a PNDR adota a caracterizao das realidades regionais, conforme mapa com as microrregies geogrficas brasileiras, definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A poltica considera o cruzamento de duas variveis:
Rendimento domiciliar mdio por habitante, calculado a partir dos dados do Censo Demogrfico de 2000, elaborado pelo IBGE;

Variao dos produtos internos brutos (PIB) microrregionais entre 1990 e 1998, calculada com base nas estimativas dos PIB municipais elaboradas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Inserido na Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, a Proposta de Emenda Constitucional n 233/08 Proposta da Reforma Tributria prope a

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236 criao, no Brasil, de um Fundo de Desenvolvimento Regional, pautada no exemplo da Unio Europia. De acordo com a PEC n 233/08, o artigo 159 da CF/88 passa a possuir nova redao, estabelecendo que Art. 159. A Unio destinar: II do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os incisos III, IV, VII e VIII, do art. 153 e dos impostos institudos nos termos do inciso I do art. 154 c) quatro inteiros e oito dcimos por cento ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, segundo diretrizes da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, para aplicao em reas menos desenvolvidas do Pas, assegurada a destinao de, no mnimo, noventa e cinco por cento desses recursos para aplicao nas Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste;

Verifica-se, assim, que, nos termos da PEC, caber a Unio destinar ao Fundo de Desenvolvimento Regional 4,8% da arrecadao do IR, IPI, IGF e operaes com bens e servios, ainda que as operaes e prestaes se iniciem no exterior37. O imposto sobre operaes com bens e servios constitui o denominado IVA-F (IVA Federal) e decorre da unificao da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), da Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS) e da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico incidente sobre Combustveis (CIDE combustveis). Nos termos da Emenda, a Contribuio Social sobre o lucro lquido incorporada ao Imposto de Renda Pessoa Jurdica e o salrio-educao extinto, passando a educao bsica a ser financiada por parcela do IR, IPI e do novo IVA-F. A Proposta de Emenda tambm altera o Ato de Disposies Constitucionais Transitrias pra estabelecer que

O artigo 153 da CF/88 passa, com a PEC, a apresentar a seguinte redao: Art. 153 : VIII - operaes com bens e prestaes de servios, ainda que as operaes e prestaes se iniciem no exterior; 2 III - poder ter adicionais de alquota por setor de atividade econmica; 6o O imposto previsto no inciso VIII: I - ser no-cumulativo, nos termos da lei; II - relativamente a operaes e prestaes sujeitas a alquota zero, iseno, no-incidncia e imunidade, no implicar crdito para compensao com o montante devido nas operaes ou prestaes seguintes, salvo determinao em contrrio na lei; III - incidir nas importaes, a qualquer ttulo; IV - no incidir nas exportaes, garantida a manuteno e o aproveitamento do imposto cobrado nas operaes e prestaes anteriores; V - integrar sua prpria base de clculo. 7o Relativamente ao imposto previsto no inciso VIII, considera-se prestao de servio toda e qualquer operao que no constitua circulao ou transmisso de bens. (NR)

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237 O percentual da destinao de recursos ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, a que se refere o art. 159, II, c, da Constituio, ser aumentado gradativamente at atingir o percentual estabelecido pela presente Emenda, nos seguintes termos, em cada um dos anos subseqentes ao da promulgao desta Emenda: I - quatro inteiros e dois dcimos por cento, no segundo ano; II - quatro inteiros e trs dcimos por cento, no terceiro ano; III - quatro inteiros e quatro dcimos por cento, no quarto ano; IV - quatro inteiros e cinco dcimos por cento, no quinto ano; V - quatro inteiros e seis dcimos por cento, no sexto ano; VI - quatro inteiros e sete dcimos por cento, no stimo ano; VII - quatro inteiros e oito dcimos por cento, no oitavo ano. Em seguida, a PEC n 233/08 altera, ainda, a redao do artigo 161, inciso IV da CF/88, para assentar que cabe lei complementar
IV - estabelecer normas para a aplicao e distribuio dos recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, os quais observaro a seguinte destinao: a) no mnimo sessenta por cento do total dos recursos para aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste; b) aplicao em programas voltados ao desenvolvimento econmico e social das reas menos desenvolvidas do Pas; c) transferncias a fundos de desenvolvimento dos Estados e do Distrito Federal, para aplicao em investimentos em infra-estrutura e incentivos ao setor produtivo, alm de outras finalidades estabelecidas na lei complementar. (...) 2o Na aplicao dos recursos de que trata o inciso IV do caput deste artigo, ser observado tratamento diferenciado e favorecido ao semirido da Regio Nordeste. 3o No caso das Regies que contem com organismos regionais, a que se refere o art. 43, 1o, II, os recursos destinados nos termos do inciso IV, a e b, do caput deste artigo sero aplicados segundo as diretrizes estabelecidas pelos respectivos organismos regionais.

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238 O percentual mnimo de 60% de que trata o art. 161, IV, a, da Constituio, acima transcrito, ser reduzido gradativamente at atingir o valor estabelecido na presente Emenda, nos seguintes termos, em cada um dos anos subseqentes ao da promulgao desta Emenda: I - oitenta por cento, no segundo ano; II - setenta e seis por cento, no terceiro ano; III - setenta e dois por cento, no quarto ano; IV - sessenta e oito por cento, no quinto ano; V - sessenta e quatro por cento, no sexto ano; VI - sessenta e dois por cento, no stimo ano; VII - sessenta por cento, no oitavo ano. Com efeito, a criao de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional se insere, inquestionavelmente, em um cenrio em que se constatou, pela experincia acumulada ao longo das ltimas dcadas que: 1) a no atuao da Unio em favor de um reequilbrio regional permitiu o afloramento e adensamento da guerra fiscal, fenmeno que em longo prazo provoca perdas para todos os participantes do processo, uma vez que limita a capacidade arrecadatria dos entes que participam da disputa. Na medida em que cada Estado se v obrigado a aumentar as benesses para evitar que outra unidade da Federao reduza ainda mais a carga tributria de determinado segmento econmico e, assim, provoque o deslocamento da produo para rea com menores imposies fiscais, a base de arrecadao do ICMS vai se corroendo, causando prejuzo at mesmo para os Estados que inicialmente so favorecidos pelo aumento de suas participaes relativas na composio do PIB nacional; 2) a mera descentralizao tambm no capaz de resolver o problema da desigualdade regional, mormente quando se constata que boa parte dos entes subnacionais no possui substrato econmico capaz de lhes conferir potencial arrecadatrio de receitas prprias suficiente para financiar a melhoria dos indicadores de desenvolvimento que se mostrem deficientes; 3) a arrecadao partilhada de tributos tambm no soluciona, por si s, o problema, uma vez que h uma tendncia da unidade que detm a competncia legislativa em relao ao imposto cuja receita partilhada em concentrar seus esforos arrecadatrios em tributos para os quais no haja obrigatoriedade de diviso com distintas esferas de governo (DIAS, 2007). A criao de um Fundo de Desenvolvimento Regional no pas, nos termos propostos pela PEC n 233/08, , sem dvida, um avano.

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239 Percebe-se, no mbito da Proposta de Emenda Constitucional, a preocupao em retomar a funo planejadora do Estado, to esquecida ao longo da dcada de 90 e incio do Sculo XXI. Verifica-se, tambm, uma flagrante preocupao em aprofundar os laos de solidariedade no pas, seja em funo da extino da guerra fiscal, com a adoo do princpio do destino38, utilizado, pela Emenda, como instrumento jurdico de aniquilao da competio desagregadora, seja atravs da previso de que ao menos 60% dos recursos a serem destinados pela Unio ao FDR sero investidos nas Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste do pas. Na criao do Fundo, encontra-se, ainda, a previso, tal como ocorre no FEDER europeu, de que os valores a serem por ele investidos devem ser direcionados ao financiamento de projetos relacionados melhoria da infra-estrutura das regies menos desenvolvidas, o que se coaduna com a necessidade de que qualquer plano de desenvolvimento se proponha a alterar a estrutura das regies a que se destina. Ademais, verifica-se, na atual Poltica de Desenvolvimento Regional, o necessrio alinhamento com as tendncias da Unio Europia, na medida em que a Poltica se preocupa em combater o problema da desigualdade a partir da considerao de unidades geogrficas mais restritas diversas das antigas cinco regies geogrficas estanques e assume como objetivo claro a busca pelo aumento da produtividade local, a explorao das vantagens comparativas locais e a melhoria da infra-estrutura fsica e humana. No entanto, uma anlise mais aprofundada da PEC, conduz concluso de que a Proposta apresenta, ainda, algumas fragilidades que precisam ser enfrentadas.

38

Nova redao do artigo 155, 3, da CF/88:

3o Relativamente a operaes e prestaes interestaduais, nos termos de lei complementar: I - o imposto pertencer ao Estado de destino da mercadoria ou servio, salvo em relao parcela de que trata o inciso II; II - a parcela do imposto equivalente incidncia de dois por cento sobre o valor da base de clculo do imposto pertencer ao Estado de origem da mercadoria ou servio, salvo nos casos de: a) operaes e prestaes sujeitas a uma incidncia inferior prevista neste inciso, hiptese na qual o imposto pertencer integralmente ao Estado de origem; b) operaes com petrleo, inclusive lubrificantes, combustveis lquidos e gasosos dele derivados, e energia eltrica, hiptese na qual o imposto pertencer integralmente ao Estado de destino; III - poder ser estabelecida a exigncia integral do imposto pelo Estado de origem, hiptese na qual: a) o Estado de origem ficar obrigado a transferir o montante equivalente ao valor do imposto de que trata o inciso I ao Estado de destino, por meio de uma cmara de compensao entre as unidades federadas; b) poder ser estabelecida a destinao de um percentual da arrecadao total do imposto do Estado cmara de compensao para liquidar as obrigaes do Estado relativas a operaes e prestaes interestaduais.

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240 A primeira fragilidade do Fundo Nacional de Desenvolvimento previsto na Reforma Tributria decorre do montante pouco expressivo dos recursos a serem geridos por ele geridos e investidos no combate ao problema da reduo das desigualdades regionais. De acordo com a nova redao do artigo 159 da CF/88, o FDR ser financiado por 4,8% da arrecadao relativa ao IR, IPI, IGF imposto sequer institudo pela Unio e imposto sobre operaes com bens e servios, ainda que as operaes e prestaes se iniciem no exterior. A proposta explicita, no entanto, que do percentual da arrecadao do IR e do IPI, excluir-se- a parcela da arrecadao do imposto de renda e proventos de qualquer natureza pertencente aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municpios, nos termos do disposto nos arts. 157 e 158, I. Dispe, ainda, que para efeito de clculo das destinaes a que se refere o inciso II do caput dentre as quais se encontra o FNDR excluir-se-o da arrecadao dos impostos as destinaes de que trata o inciso I do caput deste artigo, quais sejam 38,8% para o financiamento da seguridade social e percentual a ser definido em lei complementar para o financiamento do pagamento de subsdios a preos ou transporte de lcool combustvel, gs natural e seus derivados e derivados de petrleo, o financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do gs, e o financiamento de programas de infra-estrutura de transportes, bem como o financiamento da educao bsica. De acordo com Leonardo Gafre Dias (2007, p. 154), no que concerne aos valores a serem disponibilizados no mbito do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional As sinalizaes dos negociadores do poder central nas discusses sobre o tema da reforma tributria tm apontado, porm, para valores em torno de R$ 2 bilhes/ano, que se mostram insuficientes para atingir tal intento, principalmente se consideradas as vantagens iniciais obtidas pelos Estados mais pobres com a concesso de benefcios fiscais para atrao de investimentos, que ficaria vedada no novo modelo. Verifica-se a pouca expressividade dos valores a serem investidos atravs do FNDR quando se constata que para o perodo 2007-2013 a Poltica de Coeso responde por 35,7% do oramento da Unio Europia. A pouca expressividade dos valores a serem investidos decorre, por sua vez, do fato de que, nos termos da PEC n 233/08, compete to somente Unio

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241 financiar o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional. De acordo com o prprio Ministrio da Integrao (2009) Embora haja necessidade de articulao de iniciativas do Congresso Nacional, dos trs nveis de governo, do setor empresarial e da sociedade civil, o Governo Federal que empresta coerncia e efetividade aos esforos de desenvolvimento regional, pois: - s o nvel federal transcende a escala das macrorregies menos desenvolvidas; - s o governo federal pode arbitrar conflitos de interesse em escala sub-nacional; - a coordenao nacional facilita a reproduo/adaptao/difuso de polticas locais bem sucedidas; - a PNDR uma poltica necessariamente redistributiva e s a Unio tem recursos na escala exigida e a legitimidade para aes afirmativas.

Neste contexto, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional se integra, dentro da Poltica Nacional de desenvolvimento, com os Fundos Constitucionais de Financiamento (FCO, FNE e FNO) e com os Fundos de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE) e da Amaznia (FDA). O Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional atravs da ADENE (antiga SUDENE) e da ADA (antiga SUDAM) - financia diretamente investimentos estruturantes. Por outro lado, parte de seus recursos tambm direcionada, atravs da atuao destes rgos, ao financiamento do setor produtivo privado, conforme esquema abaixo apresentado. Verifica-se, assim, que, tambm no mbito do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, continua a haver, no pas, transferncia de valores diretamente iniciativa privada como medida de reduo de desigualdade, algo j realizado no mbito do FCO, FNO e FNE e, conforme demonstrado no captulo terceiro, incapaz de reduzir o problema, uma vez que, na prtica, a maioria dos investimentos no chega s regies menos desenvolvidas. Tal como estruturado sendo capaz de financiar tanto infra-estrutura como o prprio setor produtivo o Fundo Nacional de Desenvolvimento carrega parte dos problemas j encontrados nos Fundos Constitucionais de Financiamento antes existentes. Com efeito, defendeu-se, ao longo de toda esta dissertao, que o tratamento do problema da desigualdade regional perpassa necessariamente por investimentos estatais em infra-estrutura fsica e humana, capaz de alterar a realidade das regies

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242 menos desenvolvidas do pas e permitir, assim, que a iniciativa privada, ao visualizar nestas regies a existncia de vantagens competitivas, decida para elas se deslocar. Neste cenrio, entende-se que o Fundo de Desenvolvimento Regional a ser implementado no Brasil deve, ao menos em seu momento inicial, concentrar-se no financiamento estatal de infra-estrutura em detrimento de financiamento do prprio setor produtivo. Ademais, conforme acima assentado, o Fundo Nacional de

Desenvolvimento Regional ser financiado, de acordo com a PEC n 233/2008, apenas pela Unio. Estados-membros e municpios participaro da Poltica Nacional ao receberem valores decorrentes do Fundo39 ou ao influenciarem na alocao dos recursos, na medida em participam dos rgos de deciso. Tal previso no se coaduna com o entendimento acima defendido no tpico 4.4 no sentido de que, em um Estado Federal que se prope a combater desigualdades, a cooperao e a solidariedade so laos que devem caracterizar a Poltica de Planejamento em todas as suas fases, desde sua concepo, at seu financiamento e execuo. Neste cenrio, o princpio da solidariedade que deve caracterizar o federalismo cooperativo requer que cada Estado-membro se sinta responsvel pela Poltica Nacional de Desenvolvimento, financiando-a, inclusive. Defende-se, assim, que tambm os Estados-membros devem ser responsveis pela manuteno da Poltica de Desenvolvimento e, dentro dela, do Fundo tendente a combater as desigualdades regionais, afastando-se o financiamento exclusivo pela Unio. Defendendo a necessidade de criao, no Brasil, de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, Tnia Bacelar j afirmava, no ano de 1999, que No se trata de um Fundo Federal, mas Nacional. Por isso, como no Brasil em Ao, se envolveriam recursos federais e estaduais ( podendo em projetos especficos exigir aporte de municpios ) e recursos privados ou de emprstimos. E sua gesto seria descentralizada, em Comits Regionais, braos descentralizados do Conselho Nacional de Polticas Regionais.
39

Tal como a previso, na PEC, de transferncias de valores a fundos de desenvolvimento dos Estados e

do Distrito Federal, para aplicao em investimentos em infra-estrutura e incentivos ao setor produtivo, alm de outras finalidades estabelecidas na lei complementar.

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243 Vale aqui referncia a algumas consideraes de Fernando Rezende a respeito do financiamento de polticas pblicas no Brasil e a dimenso dos problemas atuais do Estado brasileiro: Num contexto de maior escassez de recursos, a disperso provocada pela tentativa de acomodar todas as demandas por maior controle sobre as respectivas fontes de financiamento (...) diluiu os recursos disponveis, em contradio com a recomendao usual em momentos de maior aperto financeiro: reunir os meios disponveis e selecionar da melhor maneira possvel as aplicaes para maximizar seus resultados. Desenvolvendo as idias iniciais ele acrescenta: No se trata, porm de defender a reconcentrao dos recursos como providncia necessria para corrigir os vcio apontados... Tratase, sim, de promover a reunio dos recursos disponveis por meio da associao de interesses e no da centralizao das fontes de financiamento em uma nica fonte de poder. O associativismo proposto uma alternativa tanto ao excesso de centralizao quanto exagerada disperso. Significa o estabelecimento de novos arranjos institucionais que viabilizem a cooperao dos trs entes federados - Unio, Estados e Municpios - no campo do financiamento do desenvolvimento, arranjos estes que preservem a autonomia de cada um deles e abram espao para a adoo de novas formas de cooperao entre o Poder Pblico e a iniciativa privada, em obedincia s tendncias do momento (REZENDE, 1995). Partindo dessas idias, o que se prope que o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional venha a exercer esse papel aglutinador e coordenador, atraindo recursos que de outro maneira seriam aplicados de forma dispersa e fazendo convergir os esforos para aes que tenham sido definidas, no Conselho , como prioritrias.

No mesmo diapaso, em trabalho desenvolvido no ano de 2007, Leonardo Gaffr Dias defende a criao concomitante, no mbito da Reforma Tributria, de um FDR-E, ou seja, de um Fundo de Desenvolvimento Regional financiado pelos Estados-membros e por eles gerido, em consonncia com os objetivos estabelecidos pela Poltica Nacional de Desenvolvimento estabelecida pela Unio. Ora, embora caiba Unio estabelecer os parmetros gerais da Poltica Nacional de desenvolvimento, isto no significa que o combate ao problema das desigualdades regionais no deva ser financiado pelos demais entes federativos, especialmente os Estados-membros. A previso de um Fundo financiado pelos Estadosmembros, alm de fortalecer os laos de solidariedade na Federao, teria o condo de aumentar os recursos disponveis no combate ao problema da desigualdade. Neste

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244 contexto, o autor sustenta que este FDR-E deveria ser institudo a partir das seguintes premissas: - fundo constitudo por 20% do acrscimo de arrecadao dos Estados mais desenvolvidos, decorrente da vedao concesso de benefcios fiscais, para ser aplicado em aes que conduzam reduo das desigualdades regionais; - objetivando no desestimular o esforo de arrecadao dos Estados financiadores, deve-se instituir constitucionalmente uma desvinculao de 30% do acrscimo mencionado no item anterior, de forma que as unidades com maior desenvolvimento se beneficiem com, no mnimo, outros 20% do incremento de arrecadao previsto aps a implementao da Reforma Tributria; - aplicao dos recursos em obras de infra-estrutura, na qualificao de recursos humanos, na modernizao tecnolgica, alm de outras destinaes em que o conjunto dos Estados vislumbre efeito positivo na reduo das desigualdades regionais; - administrao compartilhada do Fundo entre os 26 Estados e o Distrito Federal, onde teriam mais peso nas decises de aplicao dos recursos os Estados beneficirios da cada financiamento e os que mais contribussem para a sua constituio; - flexibilidade que permita variaes na classificao dos Estados em financiadores ou beneficirios do Fundo; - estabelecimento de certo grau de coeso a partir do qual deixe de haver aportes de recursos enquanto mantida tal situao; - sanes de bloqueio de recursos do FDR-E e dos repasses da Unio por perdas com a Lei Kandir e do FPE, que desestimulem o descumprimento da vedao concesso de benefcios fiscais ou da obrigatoriedade dos Estados desenvolvidos transferirem recursos ao FDR-E (DIAS, 2007, p. 167).

A proposta de criao de um Fundo de Desenvolvimento Regional apresenta, por fim, outras fragilidades que merecem ser mencionadas. Com efeito, cumpre ressaltar que no se encontra, de forma explcita, na PEC n 233/08, alguns dos aspectos essenciais ao regular desenvolvimento de um Plano de desenvolvimento nacional, dentre os quais adquire relevncia a pr-definio, em termos objetivos, e de forma mais pormenorizada, de escopos a serem atingidos em curto prazo (tais como, na Unio Europia, convergncia e competitividade), os critrios de avaliao a serem adotados para fins de destinao dos recursos disponveis e - acima de tudo os mecanismos de controle dos gastos efetuados. Sem que estes aspectos sejam pormenorizados e regulamentados, corre-se o risco de que o Fundo de Desenvolvimento Regional encontre imensas dificuldades em sua operacionalidade.

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245 A despeito das fragilidades apresentadas, no h dvidas de que a criao de um Fundo de Desenvolvimento Regional no Brasil um avano inquestionvel, vai ao encontro das experincias estrangeiras no combate desigualdade regional e - acima de tudo promove, no Brasil, o respeito, em sua plenitude, ao modelo de Estado e ao projeto poltico de desenvolvimento insculpido na Constituio Federal de 1988, nos termos do qual se previu, para o pasl, um Estado Social economicamente interventor, socialmente redistributivo e planejador de um desenvolvimento atrelado alterao da realidade institucional e social mantenedora da desigualdade.

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246 CONCLUSES

Ao longo desta dissertao, procurou-se debater a (in) efetividade e convenincia da utilizao de normas tributrias concessivas de incentivos fiscais como um instrumento de reduo de desigualdades regionais no Brasil. Para tanto, algumas premissas foram adotadas e conduziram a construo de todo o texto 1) Entendeu-se que qualquer discusso acerca da (in) efetividade e convenincia da

utilizao de incentivos fiscais como mecanismo de combate ao problema da desigualdade regional no poderia ser analisado em dissociao com o modelo de Estado e o projeto poltico de desenvolvimento insculpido na Constituio Federal de 1988. Por esta razo, o primeiro captulo da dissertao preocupou-se em demonstrar que a utilizao de normas tributrias com o propsito de permitir a interveno estatal sobre o domnio econmico - inclusive atravs da induo, tal como ocorre na concesso de incentivos fiscais - encontra-se diretamente ligada ao fortalecimento do Estado Social e importncia, por ele conferida, adoo de uma viso sistmica e poltica da Constituio. Evidenciou-se que, no Estado Social, a viso sistmica da Constituio impe que a parcela econmica e financeira dos textos constitucionais passe a ser analisada em consonncia com a constituio social do Estado. Assim, a constituio econmica legitimadora da interveno estatal no e sobre o domnio econmico no pode ser interpretada seno como um instrumento de efetivao da parcela social da Constituio, de caracterstica marcadamente dirigente, dela recebendo sua legitimidade. 2) Inserida neste cenrio, a Constituio brasileira de 1988, embora promulgada em

uma poca em que o Estado Social j enfrentava a crise decorrente da influncia do neoliberalismo estabeleceu, no Brasil, um modelo de Estado Social em sentido lato, caracterizado como aquele que recebe de sua Constituio as ferramentas para se posicionar perante a realidade que o cerca como um Estado nitidamente intervencionista. A anlise do texto constitucional permite concluir que a Constituio brasileira, dirigente e tpica de um Estado Social economicamente interventor e socialmente redistributivo, qualifica o Estado brasileiro, em seus dispositivos, como um Estado que pode ser considerado a) desenvolvimentista, porquanto encarregado de dirigir a alocao de recursos conforme os fins e objetivos nela estabelecidos, dentre os

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247 quais se encontra a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicao da pobreza e marginalizao e a diminuio das desigualdades regionais e sociais (art. 3); b) trabalhista, ao qual compete garantir o pleno emprego e a justia social, nos termos do artigo 3 da CF; c) previdencirio, encarregado de distribuir os dividendos sociais entre todos os seus membros em busca da justia social. Verifica-se, ainda, a previso de uma ordem poltica, social e econmica interna pautada, necessariamente, na efetiva representatividade de interesses da sociedade perante o Estado (art. 1, V, art. 10, art. 14 da CF-88); com desenvolvimento nacional (art. 3 CF-88) e proteo do mercado interno (art. 219 CF-88), promoo e incentivo do desenvolvimento tecnolgico e cientfico nacional (art. 218 da CF-88), efetivao e acesso da sociedade aos direitos sociais (art. 6, 196, 201, 203, 205 da CF-88), pleno emprego, existncia digna e justia social (art. 170, caput, e inciso VIII da CF-88) (CASTRO, 2009). Neste diapaso, a caracterizao do Estado brasileiro pela Constituio como um Estado de cunho essencialmente desenvolvimentista entendido o desenvolvimento, em funo da dico constitucional, a partir da correlao com o aspecto social da constituio via efetivao da justia social, da busca pelo pleno emprego e erradicao da pobreza insere geneticamente no direito constitucional, a perspectiva do desenvolvimento no somente como objetivo externo do Estado e da constituio brasileiros, mas internamente como necessidade de superao das prprias instituies em outras (CASTRO, 2009, p. 590). O Estado economicamente interventor e socialmente redistributivo previsto pela Constituio brasileira de 1988 prev, portanto, um Projeto Poltico para a Nao. Este projeto, por sua vez, deve ser concretizado, nos termos constitucionais, a partir de uma atuao prativa do Estado enquanto agente de promoo do desenvolvimento nacional e dentro dele do desenvolvimento regional ali concebido como a real alterao das estruturas sociais e do padro de vida da sociedade. 3) Ao mesmo tempo em que determina que o Estado deve buscar a reduo da marginalidade e da pobreza, a erradicao da misria, o pleno emprego e a reduo das desigualdades regionais, a Constituio Federal de 1988 prev, ainda, em seu artigo 174, que, quando intervir no e sobre o domnio econmico como agente normativo e regulador da economia, cabe ao Estado fiscalizar, incentivar mas, tambm, planejar (artigo 174, caput, da CF-88). Segundo Eros Roberto Grau (2005), o planejamento no

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248 constitui modalidade de interveno do Estado no ou sobre o domnio econmico40, mas simplesmente qualifica estas espcies de interveno, na medida em que decises que vinham sendo tomadas e atos que vinham sendo praticados, anteriormente, de forma aleatria, ad hoc, passam a ser produzidos, quando objeto de planejamento, sob um novo padro de racionalidade (GRAU, 2005, p. 151). Trata-se o planejamento, portanto, de um mtodo que qualifica como racional tanto uma eventual interveno no domnio econmico quando uma interveno sobre este domnio. Em sintonia com o caput do artigo 174 da CF/88, decorre do 1 deste dispositivo a atribuio Unio de uma funo planejadora do desenvolvimento nacional. Fazendo meno ao Plano Plurianual, lei de cunho nacional, assevera o artigo 174, 1 que a lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento. Tratando-se a lei mencionada no artigo 174, 1, da CF/88 de lei de cunho nacional, editada pela Unio, conclui-se que a CF/88 estabeleceu ser, no Brasil, deste ente poltico a funo de coordenar a Poltica Nacional de desenvolvimento que deve ser implantada no pas. Neste contexto, a expressa possibilidade prevista pela CF/88 para que o Estado conceda incentivos fiscais que tenham por escopo reduzir as desigualdades regionais (artigo 151, III, da CF-88) encontra-se diretamente relacionada, no texto da Constituio, funo planejadora que por ele deve ser exercida no que concerne efetivao da busca pelo desenvolvimento nacional e, dentro dele, do desenvolvimento regional. Pode-se, assim, concluir que a discusso acerca da adequao e efetividade da utilizao de incentivos fiscais como instrumento de reduo de desigualdades regionais requer,necessariamente, a conscincia de que a CF de 1988 previu, para o pas, um Estado economicamente interventor, mas socialmente redistributivo, o que significa que a interveno estatal sobre o domnio econmica atravs, inclusive, da concesso de incentivos fiscais s se legitima se encontrar respaldo nestas premissas constitucionais, de modo que, realizada de forma racional a partir de planejamento estatal apresente efetiva capacidade de alterar as estruturas das disparidades existentes e melhorar a condio de vida da populao. 4)
Demonstrou-se, ainda, que, alm de Estado economicamente interventor e socialmente

redistributivo, a Constituio Federal estabeleceu, no Brasil, um Federalismo de cunho cooperativo que se aproxima do Federalismo alemo e se afasta do norte-americano. Com
Conforme demonstrado no captulo um, a interveno no domnio econmico engloba a absoro ou na participao, ao passo que a interveno sobre o domnio econmico subdivide-se na direo ou induo.
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efeito, a opo pelo federalismo cooperativo resta videnciada na estipulao, no mbito da

Constituio Federal, de regras de repartio de receitas tributrias (artigos 157 a 159 da CF/88) assentadas em transferncias intergovernamentais, bem como na previso de um dever implcito de cooperao que deve manter unidos todos os entes que compem a estrutura federativa. 5) Assentadas estas premissas, demonstrou-se, a partir de uma interpretao

sistmica dos artigos 174, caput e 1 c/c artigo 151, I, da CF/88, que a Constituio impe ao Estado brasileiro e, em especial, Unio, em sintonia com o federalismo cooperativo nela inserto, o dever de elaborar e concretizar um Plano Nacional de Desenvolvimento que conceda especial ateno ao problema da desigualdade regional. Assim, a concesso de incentivos fiscais pelos entes polticos, ainda que tendentes a este objetivo, s se legitima se realizada de forma racional, no mbito do desempenho, pelo Estado, de seu papel de Planejamento. Demonstrou-se, no entanto, que, ao longo da dcada de 90, a Unio se absteve de cumprir o seu papel constitucional de planejar o desenvolvimento nacional e, dentro dele, o desenvolvimento regional.

Concomitantemente, verificou-se, neste perodo, que o sistema tributrio brasileiro se desvencilhou, na prtica, do modelo terico do federalismo cooperativo inserto na Constituio Federal de 1988, tendo havido uma demasiada concentrao de poder tributrio nas mos da Unio e, em conseqncia, o acirramento da competio tributria vertical e horizontal. Diante da inexistncia de uma Poltica Nacional de desenvolvimento e da escassez de recursos cada vez mais latente, Estados-membros e municpios passaram, assim como a Unio, a tambm conceder incentivos fiscais iniciativa privada, legitimando-os a partir do desiderato da reduo das desigualdades regionais. Defendeu-se que a concesso de incentivos por estes entes polticos em uma sistemtica de guerra fiscal provoca uma competio desagregadora na Federao brasileira e viola, por conseguinte, o compromisso implcito de cooperao que deve reger toda estrutura federativa. Pautada na abertura cognitiva entre o Direito e as demais reas que com ele se relacionam, exteriorizou-se, com base em estudos empricos das reas de Economia e Administrao, que a utilizao destes incentivos tende a provocar, nos Estados-membros e municpios que os utilizam, o surgimento de focos de atividade econmica - em geral ao redor das regies metropolitanas -, em contraposio ao restante do territrio do ente que o concede. Criam-se, por conseguinte, zonas de dinamismo em contraposio a reas de estagnao, o que aprofunda as desigualdades

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250 intra-regionais. Embora haja algum incremento de atividade econmica na regio do ente poltico concedente do incentivo, no se pode defender ter ocorrido, no caso, desenvolvimento regional nos termos do conceito desenvolvido inserto na Constituio Federal de 1988, aqui entendido como a real alterao das estruturas de disparidades vigentes, na medida em que no h como conceber que a CF/88 tenha admitido a possibilidade de que a diminuio das desigualdades inter-regionais se concretize ao arrepio do incremento das desigualdades intra-regionais. Ademais, evidenciou-se, a partir de estudo referente poltica de incentivo no Estado do Cear entre 2002 e 2005, que, naquele Estado, no houve relao significante entre a poltica industrial conduzida pelo Estado e o aumento dos postos de trabalho naquela regio. Salientou-se, com base nos estudos empricos analisados ao longo do texto, que a concesso dos incentivos fiscais decorrentes de renncia de receita pelos Estados-membros brasileiros no o fator determinante na deciso de alocao dos investimentos dos agentes privados. Ademais, mesmo quando estes investimentos se realizam fora das reas da regio metropolitana dos Estados, este processo de interiorizao econmica no altera a natureza das atividades econmicas j desempenhadas pelas microrregies localizadas no interior. A interiorizao , assim, incapaz de propiciar o surgimento, naquelas reas, de atividades dotadas do dinamismo necessrio alterao das estruturas responsveis pela perpetuao da desigualdade. Da mesma forma, demonstrou-se que tambm os incentivos financeiros-fiscais concedidos pela Unio atravs do manejo da despesa pblica no podem ser considerados poltica efetiva de reduo de desigualdades regionais. A partir de estudo desenvolvido pelo IPEA acerca dos incentivos concedidos no mbito dos Fundos Constitucionais de Financiamento, restou ratificado que os recursos destes fundos no se direcionam prioritariamente para os municpios de menor IDH-M ou de menor renda per capita. Esta constatao indica, por sua vez, que os emprstimos dos fundos constitucionais parecem responder demanda daqueles municpios que j possuem algum dinamismo econmico, em desrespeito ao objetivo constitucional da reduo das desigualdades regionais. 6) A partir da anlise do texto da Constituio e dos estudos empricos debatidos,

concluiu-se que a manuteno da poltica de concesso dos incentivos fiscais, especialmente pelos Estados-membros e municpios brasileiros em completa dissociao ao dever de planejamento estatal previsto no texto constitucional - no encontra respaldo no modelo de federalismo cooperativo previsto na CF/88, ao passo

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251 em que, no que concerne aos Estados-membros e municpios, ao se fundamentar na existncia de competio desintegradora entre estes entes polticos, na realidade o enfraquece. Da mesma forma, a poltica de concesso de incentivos fiscais que decorrem do manejo da despesa pblica pela Unio previso de Fundos Constitucionais de Financiamento e Investimento no espelha suficientemente o compromisso constitucional de cooperao que se encontra implcito na Constituio Federal de 1988 quando da opo, pelo texto constitucional, de uma estrutura federativa de cunho cooperativo. Com efeito, o imperativo da compensao financeira deriva da dimenso passiva do compromisso constitucional de cooperao, a qual aponta para a fidelizao sistmica e impede que os distintos poderes pblicos frustrem a prossecuo dos interesses alheios ou se recusem a ajudar (SILVEIRA, 2007, p. 97). Esta dimenso passiva, no entanto, embora sempre mais acentuada pelos estudiosos do Federalismo brasileiro, no esgota a amplitude do compromisso de cooperao que caracteriza o modelo federal, o qual requer a aceitao, tambm, de sua dimenso positiva, consubstanciada na adopo de compromissos de planificao conjunta de certas actividades administrativas, na assuno de compromissos de actuao conjunta relativa a obras e servios, na adoo de compromissos de delegao de funes entre as partes, etc (SILVEIRA, 2007, p. 97-98). 7) Em sintonia com este aspecto positivo do compromisso constitucional de

cooperao, defendeu-se, com base na experincia europia, que a soluo para o problema da reduo da desigualdade regional no Brasil no perpassa pela manuteno da ineficiente poltica de concesso de incentivos fiscais, mas sim pela: a) efetivao, na prtica, do federalismo cooperativo brasileiro, o que requer, em um primeiro momento, que se promova a extino da sistemtica da guerra fiscal, bem como a adoo de instrumentos que acentuem a necessria cooperao horizontal e vertical no mbito da Federao; b) retomada da atividade planejadora do Estado, com a pactuao, nos termos do artigo 174, 1, da CF/88, de um Plano Nacional de Desenvolvimento a ser coordenado pela Unio em colaborao com os Estados-membros e municpios e assentado, sobretudo, na necessria cooperao e solidariedade que caracteriza o Estado Federal cooperativo. Neste contexto, a previso da criao de um Fundo de Desenvolvimento Regional no Brasil, inserida no mbito da Reforma Tributria, constitui um avano para o pas. Evidenciou-se, no entanto, que tal como concebido, o Fundo de Desenvolvimento ainda apresenta fragilidades, consubstanciadas na previso

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252 de financiamento exclusivo pela Unio, na possibilidade de concesso de financiamentos para o setor produtivo e na ausncia de exteriorizao, em termos objetivos, e de forma mais pormenorizada, de escopos a serem atingidos em curto prazo (tais como, na Unio Europia, convergncia e competitividade), os critrios de avaliao a serem adotados para fins de destinao dos recursos disponveis e - acima de tudo os mecanismos de controle dos gastos efetuados. Sem que estes aspectos sejam pormenorizados e regulamentados, corre-se o risco de que o Fundo de Desenvolvimento Regional encontre imensas dificuldades em sua operacionalidade. 8) A despeito das fragilidades apresentadas, no h dvidas de que a criao de um

Fundo de Desenvolvimento Regional no Brasil um avano inquestionvel, vai ao encontro das experincias estrangeiras no combate desigualdade regional e- acima de tudo promove, no Brasil, o respeito, em sua plenitude, ao modelo de Estado e ao projeto poltico de desenvolvimento insculpido na Constituio Federal de 1988, nos termos do qual se previu, para o Brasil, um Estado Social economicamente interventor, socialmente redistributivo e planejador de um desenvolvimento atrelado alterao da realidade institucional e social mantenedora da desigualdade.

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