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La contra revolucin educativa Poltica educativa y neoliberalismo en el gobierno de lvaro Uribe Vlez
Jairo Estrada lvarez La contra revolucin educativa

Poltica educativa y neoliberalismo en el gobierno de lvaro Uribe Vlez
C o l e c c i n Es pa c i o Cr ti c o
La contra revolucin educativa
Poltica educativa y neoliberalismo en el gobierno de lvaro Uribe Vlez

Coleccin Espacio Crtico Jairo Estrada lvarez
Profesor asociado del Departamento de Ciencia Poltica Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia
i s b n 958-701-321-2
Primera edicin: Bogot, octubre de 2003 Diseo: Camilo Umaa Caro Preparacin editorial e impresin: Universidad Nacional de Colombia Unibiblos
unibiblo@unal.edu.co
Estrada lvarez, Jairo Hernando, 1957La contra revolucin educativa. Poltica educativa y neoliberalismo en el gobierno de lvaro Uribe Vlez/ Jairo Estrada lvarez. Bogot: Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales. Departamento de Ciencia Poltica, 2003. 145 p. (Coleccin Espacio Crtico) ISBN 1. Poltica educativa Colombia 2. Privatizacin de la educacin pblica Colombia 3. Educacin y Estado Colombia 4. Educacin pblica - Colombia 5. Educacin y globalizacin 6. Educacin y neoliberalismo I. Tit. II. Tt.: Poltica educativa y neoliberalismo en el gobierno de lvaro Uribe Vlez B.C. Universidad Nacional de Colombia 2003
Sumario
Prlogo 11
Captulo primero
El contexto de la poltica educativa

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Captulo segundo
El momento actual de la poltica educativa

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Captulo tercero
La educacin bsica y media en el Estado comunitario

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Captulo cuarto
La educacin superior en el Estado comunitario

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Captulo quinto

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Captulo sexto
La OMC, el ALCA y la educacin pblica

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Captulo sptimo
Consideraciones finales
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Prlogo
Este libro da continuidad a una lnea de trabajo de examen de la poltica educativa neoliberal en Colombia que inici hace ya casi un lustro. Producto de ella, se han publicado mltiples artculos y, en abril de 2002, el libro Viejos y nuevos caminos hacia la privatizacin de la educacin pblica. Poltica educativa y neoliberalismo. Para consolidar esta lnea de trabajo, adems del esfuerzo y la disciplina que demanda la produccin intelectual, ha sido fundamental el estrecho vnculo que he mantenido con el movimiento social y popular, en especial con sectores importantes del magisterio. Ello ha permitido compartir y someter mis tesis a escrutinio en diferentes escenarios, con acadmicos, maestros, estudiantes, padres de familia, dirigentes sociales y polticos. Tambin, seguir de cerca los nuevos desarrollos de la poltica educativa, con el doble propsito de ahondar en el conocimiento de las nuevas configuraciones que asume tal poltica y de contribuir a la concepcin de una nocin de resistencia activa y de construccin de alternativas en este campo esencial de la vida social y cultural. El proyecto poltico de lvaro Uribe Vlez, la edificacin de un Estado comunitario, cuyo fundamento sera la seguridad democrtica, ha sido presentado a la poblacin como un proyecto que tambin propendera por la equidad social. La revolucin educativa se concibe precisamente como uno de los elementos principales para construir tal equidad; sus polticas y proyectos son promocionados como una de las transformaciones ms significativas en curso, ocurrida en los ltimos tiempos en el campo de lo social. Se est en presencia de un discurso de poltica educativa que muestra y demuestra un gobierno profundamente sensible, preocupado por la situacin de los nios, nias y jvenes. Al mismo
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tiempo, empero, la realidad da cuenta de una situacin dramtica de la educacin en el pas, especialmente de la educacin pblica, con una marcada tendencia a la mayor precariedad. Qu alcances tiene la revolucin educativa?, qu contenidos posee ella, para anunciar una transformacin sustancial del escenario de la educacin en Colombia?, en qu medida puede conducir a una superacin de las inequidades sociales?, cmo se articula con el proyecto del Estado comunitario? La reflexin sobre stas y otras inquietudes me llev a escribir La contra revolucin educativa. Poltica educativa y neoliberalismo en el gobierno de lvaro Uribe Vlez. Este ttulo sugiere de entrada una postura, que se expresa sin temor a ser catalogada como ideologizada. El objeto de estudio no puede circunscribirse a consideraciones tcnicas, neutrales, en el examen de la poltica. La naturaleza ideolgica del proyecto neoliberal impone llevar el debate poltico al terreno de la ideologa. Si algo dice, en primera instancia, la poltica educativa de la administracin Uribe Vlez, leda desde la trasescena, es su marcada simpata por profundizar un proyecto de mercantilizacin y de privatizacin de la educacin y por sincronizarse con las tendencias del capitalismo transnacionalizado en ese campo. Para desarrollar esta tesis, el libro se ha dividido en siete captulos. En el primero, se presentan algunos elementos de contexto para una mejor comprensin de la poltica educativa del gobierno de Uribe Vlez. Se trata de mostrar que cualquier examen que se haga en esa materia debe tener como referentes, primero, las nuevas configuraciones del rgimen poltico, que en el caso objeto de estudio muestran formas propias de una organizacin burocrtico-autoritaria del Estado; segundo, la tendencia especfica del rgimen de acumulacin, que da continuidad al ciclo de reformas neoliberales del Consenso de
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Prlogo
Washington a travs de las polticas de desregulacin econmica y de disciplina fiscal; tercero, el desenvolvimiento de la guerra contrainsurgente, la decisin poltica del establecimiento por buscar una solucin militar y su plena subordinacin, va Plan Colombia y otros instrumentos de poltica, a los designios de la poltica exterior de Estados Unidos; cuarto, la imposicin de una modalidad de insercin de la economa y la sociedad colombianas en el nuevo sistema de poder transnacional, en la OMC, el ALCA o un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos, subsumida plenamente a los intereses de esta potencia imperial y del capital transnacional; quinto, la produccin de un discurso poltico, que sirve de sustento a los cuatro aspectos anteriores y se constituye en la base de una produccin de subjetividad que cohesiona y genera lealtades en torno al proyecto poltico de derechas en marcha. La poltica educativa, si bien da cuenta de una poltica sectorial, especfica, se encuentra esencialmente en funcin del concepto global de poltica del gobierno y responde, por tanto, a sus propsitos fundamentales. En este caso se trata del proyecto del Estado comunitario. El segundo captulo del libro tiene por objeto una caracterizacin del momento actual de la poltica educativa. En ese sentido, se seala que con la revolucin educativa se asiste a la culminacin del ciclo de reformas neoliberales que han transformado de manera significativa las condiciones de la educacin pblica en direccin a su mercantilizacin y privatizacin. Y que, con fundamento en el marco jurdico institucional legado por la administracin Pastrana, se observa una profundizacin de la estrategia neoliberal en este campo. Varias son las claves de anlisis para apoyar esta aseveracin: Primero, la descentralizacin de la financiacin con fundamento en un esquema de asignacin basado en la demanda denota que el horizonte de la educacin pblica comprende una redefinicin de la responsabili-
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dad del Estado (gobierno central) en cuanto ste se limitara a proveer los recursos cada vez ms escasos en razn de la crisis fiscal y no le interesara quien los administre, siempre y cuando se garantice la eficiente prestacin del servicio. La ruta conduce de manera inevitable a un mercado de la educacin abastecido con dineros pblicos. Segundo, al tiempo que sucede lo anterior, se observa un proceso de centralizacin curricular por la va de la estandarizacin y de la definicin de las llamadas competencias bsicas y ciudadanas, lo cual ocurre con base en prcticas que pueden caracterizarse como autoritarias. La direccin que se le da a este proceso resulta cuando menos preocupante, si la educacin tambin se comprende como parte de un proyecto neoliberal de control social y como componente de una estrategia de sujecin de sus contenidos, fundamentalmente a las demandas del mercado. Tercero, pese a que se reitere lo contrario, el proyecto es esencialmente privatizador. Esta apreciacin resulta no slo de la consolidacin del esquema de financiacin basado en la demanda, que de por s abre la compuerta para competencia por los dineros pblicos. Tambin de la decisin poltica del Estado y de algunos gobernantes locales para estimular y propiciar variadas formas de la llamada educacin contratada. Cuarto, la revolucin educativa prosigue en marcha acelerada la flexibilizacin laboral del magisterio y acenta una estrategia de disciplinamiento mediante prcticas autoritarias de gestin de la fuerza laboral de diversa ndole. En los captulos tercero y cuarto se hace una presentacin sistemtica tanto del diagnstico como de los componentes de poltica de la revolucin educativa, para la educacin bsica, media y superior. El enfoque es definitivamente descriptivo y se apoya en los documentos gubernamentales sobre la materia, tanto en el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado
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Prlogo
comunitario, como en la Revolucin Educativa. Plan Sectorial (2002-2006). Se trat de hacer una exposicin lo ms fiel posible de las contenidos de la poltica de Uribe Vlez para el sector educativo, con el propsito de ilustrar de manera suficiente al lector y suministrarle la informacin correspondiente sobre la visin que posee el gobierno de la problemtica del sector educativo y la forma de enfrentarla. En este captulo se destaca la lnea de continuidad, respecto de la administracin Pastrana, del anlisis diagnstico, pues la situacin del sector educativo queda circunscrita a los problemas de cobertura, calidad y eficiencia. Consecuente con ese esquema de anlisis, los lineamientos y las definiciones de poltica educativa contenidos en la revolucin educativa son diseados para enfrentar esos mismos problemas. En estos dos captulos se muestra la coincidencia de este enfoque de poltica con las orientaciones del Banco Mundial para el sector educativo. As mismo se presentan los aspectos relacionados con la financiacin de la educacin, de acuerdo con el enfoque gubernamental. El captulo quinto ocupa un lugar central en la concepcin del libro, pues en l se adelanta la crtica a la poltica educativa de la administracin Uribe Vlez. Con fundamento en lo presentado en los captulos anteriores, se devela la naturaleza de la revolucin educativa, para mostrar que en sentido estricto no se trata siquiera de una caricatura de revolucin. Este captulo adopt el mismo nombre del libro: la contra revolucin educativa. Aunque en rigor no se est en presencia de una contrarrevolucin, pues sta presume el hecho de una revolucin (que nunca ha ocurrido) y se comprendera adems como una respuesta a ella, el trmino resulta til para destacar que se est frente a un proyecto poltico de derechas, fundamentado en la teora y la ideologa neoliberal, uno de cuyos ejes se encuentra en la liquidacin de la esfera de lo pblico estatal y en su plena subsuncin a la lgica
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mercantil capitalista. Precisamente, la crtica a la revolucin educativa gira en torno a su orientacin esencialmente mercantilizadora y privatizadora, considerando dos dimensiones en el anlisis: la poltica educativa de Uribe Vlez y su relacin con el proyecto del Estado comunitario en general, por una parte; y en su propia lgica y dinmica interna, como poltica sectorial, por la otra. En cuanto a lo primero, se trata de mostrar una concepcin de poltica educativa plenamente articulada tanto con la construccin de un Estado burocrtico autoritario, en el que la educacin como instrumento de control y disciplinamiento social ocupa un lugar central, como con una poltica econmica que, con base en el discurso del ajuste fiscal, extrae recursos de la poblacin por la va de los tributos en aumento y expropia indirectamente a sta de otros recursos, los de los recortes sociales y a la inversin pblica, para financiar la expansin del gasto militar y el creciente servicio de la deuda pblica. Respecto de lo segundo, se trata de mostrar las falacias de las polticas de aumento de la cobertura, de mejoramiento de la calidad y de la eficiencia del sector educativo, para develar el entramado de un proyecto neoliberal que, ante la imposibilidad poltica de un tratamiento mercantilizador y privatizador de choque, ha optado por una estrategia de transformacin gradual. Por la poltica del salami, por tajadas, como dicen los alemanes. El captulo sexto tiene como propsito mostrar que las transformaciones a que est siendo sometida la educacin pblica dan cuenta de la preparacin y ejecucin de un proyecto capitalista ms integral y ms complejo: La creacin de un mercado mundial de la educacin. Dicho proyecto pasa por la ruta de la mercantilizacin en el espacio educativo nacional estatal y concibe sta como parte esencial de un nuevo tipo de insercin en el capitalismo transnacionalizado. Un examen de la poltica educativa como poltica sectorial no permitira llegar a
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Prlogo
una aseveracin de estas caractersticas. Para ello, es necesario considerar, primero, que se est asistiendo a la consolidacin de un nuevo sistema de poder transnacional, cuyo fundamento constitucional se encuentra en el libre mercado, como principio de estructuracin normativa bsica de la organizacin poltica, econmica y social de ese capitalismo transnacionalizado. Segundo, que la constitucin poltica del mercado total, como proyecto poltico, cuenta con dispositivos de poder imperiales, polticos, econmicos, sociales, militares e institucionales, para su plena implantacin. Tercero, que el gobierno de Uribe Vlez se autocomprende como parte plenamente subordinada a ese proyecto y como un agente facilitador y gestor de ese proyecto en la regin andina. El papel de sbdito de Estados Unidos es cuando menos notorio, protuberante. Si la revolucin educativa se lee en esa cartografa, las polticas de cobertura, calidad y eficiencia adquieren otra dimensin. Ya no se trata solamente de la conversin del derecho a la educacin en la prestacin del servicio de educacin. Sino de ste, en una mercanca transable. La posicin del gobierno de Uribe Vlez frente a las negociaciones de la OMC sobre el comercio de servicios, al proyecto de rea de Libre Comercio de las Amricas, Alca y al proyecto de tratado bilateral de libre comercio con Estado Unidos permite sustentar esta afirmacin. En estos tres escenarios est proyectada la mercantilizacin de la educacin, en cuanto bien sujeto a transacciones de carcter comercial. Las consideraciones finales, expuestas en el sptimo y ltimo captulo, dan cuenta de la necesidad de avanzar en la resistencia activa contra las polticas neoliberales en general, y en el sector educativo, en particular, as como en la construccin de proyectos alternativos, en la dimensin transnacional, nacional y local, por una educacin pblica, democrtica y emancipatoria.
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En la concrecin de la iniciativa de publicar este libro, confluyeron varios aspectos. La circunstancia de encontrarme en ao sabtico como profesor de la Universidad Nacional de Colombia, pese a que mi compromiso de produccin acadmica con la institucin es otro, hizo posible destinar un tiempo valioso para concentrarme en la redaccin final del texto. Mi principal cmplice en estas iniciativas, Cielo Mara, me alent de manera permanente e incondicional para sacar adelante el proyecto. Daniela, aunque me impidi en ocasiones una mejor concentracin, me suministr la dosis de ternura necesaria para compensar momentos de duda o de estancamiento en el desarrollo del trabajo. A los trabajadores de la unidad editorial de la Universidad Nacional de Colombia, Unibiblos debo agradecerles por su colaboracin, en especial a Dora Perilla que estuvo pendiente, en cada momento, del cuidado editorial. Apreciado lector, slo quedan pendientes sus apreciaciones sobre el libro que aqu se pone a su disposicin. Espero que l llene sus expectativas.
bogot 20 de septiembre de 2003
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Captulo primero
La poltica educativa del gobierno de Uribe Vlez debe ser examinada en el marco de lo que podra definirse como el proyecto integral de esta administracin, esto es, el proyecto de Estado comunitario. Ms all de las definiciones formales que tal proyecto posee1, un acercamiento crtico implica la consideracin de al menos cuatro aspectos, que caracterizan lo esencial del Estado comunitario (ver esquema al final del captulo).
Componentes bsicos del Estado comunitario
Primero, desde la perspectiva del rgimen poltico, se trata de la consolidacin de un proyecto de Estado burocrticoautoritario, de corte corporativo que, bajo el manto de la seguridad democrtica y del combate al terrorismo, encarna un propsito de restriccin y eliminacin de libertades civiles y polticas y un desmonte gradual del ordenamiento del Estado social de derecho, emanado de la Constitucin de 1991. En ese sentido, el proyecto de Uribe Vlez se inscribe dentro y est perfectamente subordinado a la cruzada neoconservadora, por algunos catalogada como fascista, que a escala mundial es impulsada a travs del unilateralismo de la administracin Bush. De ello dan cuenta la poltica de defensa y de seguridad2, as como la pretendida traduccin de componentes de tal poltica en normatividad con los proyectados Estatuto Antiterrorista y la ley de Defensa y Seguridad. As mismo, la reforma a la fiscala y el proyecto de reforma a la administracin de justicia, entre otros.
1 Vase Presidencia de la Repblica - Departamento Nacional de Planeacin (2002). Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado comunitario, Bogot, D.C. 2 Vase Presidencia de la Repblica - Ministerio de Defensa Nacional (2003). Poltica de defensa y seguridad democrtica, Bogot, D.C.
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En una perspectiva similar, pero con propsitos ms bien de ajuste fiscal, se encuentra el referendo, el cual en nombre de la lucha contra la corrupcin y la politiquera pretende ser convertido en un plebiscito en favor de Uribe Vlez. Segundo, a lo anterior se halla estrechamente ligada la decisin poltica del bloque dominante de poder por intensificar la guerra contrainsurgente, con miras a producir un cambio en el balance militar y, sobre la base de una pretendida derrota de la insurgencia, producir una salida al conflicto, cuyos ejes seran la rendicin y la desmovilizacin. En este campo es notorio el esfuerzo del gobierno de Uribe Vlez, de un lado, por disponer recursos de presupuesto de manera creciente para la guerra, lo cual afecta la situacin fiscal del pas. As mismo, del otro, por globalizar el conflicto y propiciar un mayor financiamiento externo y una intervencin militar directa en gran escala de Estados Unidos o a travs de instituciones intermediarias, sean stas la ONU o fuerzas multilaterales. El manto encubridor de tal propsito es la lucha contra el narcotrfico y la supuesta conversin de la insurgencia armada en una industria criminal que habra abandonado definitivamente sus propsitos altruistas y revolucionarios, atrada por la alta rentabilidad del negocio de las drogas. Tercero, desde la perspectiva del rgimen de acumulacin, se trata de continuar, profundizar y culminar las reformas neoliberales no concluidas del llamado Consenso de Washington. En este campo, se avanza hacia una mayor liberalizacin de la economa y se acenta la poltica del ajuste fiscal. Con lo primero, se busca consolidar el propsito de estructurar toda la organizacin social y econmica de acuerdo con la lgica del mercado. Con lo segundo, garantizar el drenaje de recursos pblicos para pagar el servicio de la deuda y financiar el gasto militar en aumento. Se trata de finas operaciones de una econo-
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ma poltica de la guerra, de cuyo resultado se espera que la misma poblacin que es castigada con la disciplina fiscal, se constituya no slo en la base social del proyecto poltico del Estado comunitario, sino que avale la profunda reorganizacin del gasto, en detrimento de lo social, que este proyecto representa. Estos objetivos de poltica se encuentran perfectamente delineados, entre otros, en el acuerdo stand by extendido con el Fondo Monetario Internacional en diciembre de 20023, en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Referendo. Tales lineamientos ya han tenido desarrollos concretos: las reformas aprobadas al rgimen laboral (se precariz an ms el trabajo y su remuneracin) y al rgimen de pensiones (adems de endurecerse las condiciones de acceso a una pensin, se deterior sensiblemente el monto de la misma); la facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso para reestructurar el Estado (se expidieron ms de 100 decretos, que aumentan el desempleo de los servidores pblicos, y se le dio un golpe certero a empresas importantes del sector pblico, as como a reductos clave del sindicalismo, en el seguro social, las telecomunicaciones y el petrleo); la reforma tributaria (se consolid la poltica de financiacin del Estado con los tributos que pagan principalmente los sectores medios y los ms pobres); el referendo (se congelarn si prospera los salarios de los servidores pblicos, se reducir el empleo pblico, se afectarn regmenes especiales de pensiones, en particular de los maestros, entre otros). Igualmente estn en marcha propsitos de reforzamiento de una regresiva estructura de tributacin, que con el argumento de la lucha contra la evasin pretende ampliar la base impositiva para castigar las rentas y el patrimonio de los empobrecidos sectores medios de la poblacin, al
3 Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Banco de la Repblica
(2002). Acuerdo extendido por el gobierno de Colombia con el Fondo Monetario Internacional, Bogot, D.C.
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tiempo que preserva las exenciones del gran capital, mantiene ridculas imposiciones a los latifundistas y grandes propietarios de tierra y anuncia la supresin de una mesada pensional, una probable ampliacin del IVA a todos los bienes y servicios exentos, as como una reduccin del impuesto de renta, con la cual se favorecera exclusivamente a los grandes empresarios de las finanzas, la industria y el comercio y, desde luego, a las empresas multinacionales. Cuarto, el proyecto de Estado comunitario comprende el propsito de culminar el proceso de insercin de la economa colombiana en la globalizacin capitalista, segn los presupuestos de las polticas neoliberales. En ese sentido, no se trata simplemente de la promocin del libre comercio, sino de la aplicacin de acuerdos que comprometen la totalidad de la estructura econmica (acceso a mercados, servicios, compras estatales, derechos de propiedad, en especial propiedad intelectual, derecho de la competencia, resolucin de conflictos, etc.) y buscan hacer irreversibles las reformas del Consenso de Washington. Ello se busca justamente con la prevista rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) o con el anhelado tratado bilateral de libre comercio con Estados Unidos. Ms all de los eventuales beneficios que pueda haber para un puado de negociantes capitalistas, lo que est en juego son asuntos que comprometen el conjunto de la organizacin econmica y social y la perspectiva de profundizacin de unas relaciones de dominacin y explotacin ya existentes, ahora en el marco de un nuevo sistema (estructura) de poder trasnacional. El proyecto de Uribe Vlez es una expresin acabada de un concepto de poltica completamente sujeto y subordinado a los intereses imperiales de Estados Unidos.
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Produccin del discurso y Estado comunitario
Estos cuatro aspectos de la poltica del Estado comunitario, que se han presentado separadamente slo con propsitos expositivos, se encuentran perfectamente interrelacionados. A lo han anterior debe agregarse que el gobierno de Uribe Vlez ha apelado a una continua produccin del discurso como soporte clave para la consolidacin del proyecto neoliberal4. En ese sentido deben sealarse tres aspectos principalmente. Primero, la construccin de una relacin entre seguridad y democracia a travs del trmino seguridad democrtica, con el cual, por la va del discurso, se pretende desvirtuar el carcter esencialmente autoritario del proyecto de Estado uribista. La nocin de seguridad se ha construido, adems, exclusivamente en trminos de control del orden pblico, de despliegue de la fuerza legtima del Estado y de institucionalizacin de la represin, precisamente para la defensa del ordenamiento democrtico y la lucha contra el terrorismo. En este punto, es claro que la produccin del discurso tiene el propsito de vaciar de cualquier contenido poltico la lucha armada en Colombia y de estigmatizar cualquier forma de oposicin o de resistencia poltica o social. Segundo, la construccin de una relacin entre seguridad y economa, con el triple propsito de argumentar en favor de la guerra contrainsurgente, de sustentar la creciente disposicin de recursos del presupuesto pblico y de justificar la creciente intervencin estadounidense en nuestro pas. Los estudios del Banco Mundial (por ejemplo de Paul Caullier) han cumplido la funcin de contribuir a la produccin de un discurso poltico en el que se seala que los contenidos de las luchas insurgentes
4 Una exposicin ms amplia sobre este aspecto la realic en mi trabajo
Produccin del discurso y poltica neoliberal, publicado en Taller, Revista de actualidad y anlisis poltico, No. 6, Bogot, D.C., 2003.
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habran degenerado en criminalidad comn, como ya se dijo. Con fundamento en ello, durante el gobierno Uribe se ha elaborado con ms precisin la tesis (refinada en la administracin Pastrana) de que las guerrillas colombianas se habran convertido en industrias del narcotrfico. Al combatir la guerrilla no slo se enfrentara una forma transnacional del delito (produccin y trfico de drogas ilcitas), sino que se proveeran las condiciones para la prosperidad econmica en la medida en que hay ms seguridad. De la seguridad se deriva un crculo virtuoso, que comprende el crecimiento, el empleo y el bienestar general. En tales condiciones se justificara cualquier aumento de la fuerza y del gasto militar, pues la perspectiva de una solucin militar construida desde el discurso se hace aparecer cada vez ms viable. El discurso de la seguridad permite reforzar el discurso del aliado, de amigo, de la patria. All la intervencin imperial aparece como una necesidad, como una condicin de la existencia y de la supervivencia de la patria. Si ello se completa con una economa de los smbolos, la operacin de produccin del discurso, acompaada ahora de la produccin del smbolo, aparece culminada. El hecho de haber gobernado desde Arauca durante tres das en el mes de julio de 2003 puede tener diversas interpretaciones. La movilizacin de 5.000 hombres de las fuerzas militares y de polica, incluidos aquellos de las fuerzas especiales, el masivo despliegue de los medios de comunicacin, las restricciones a la movilizacin de las personas, los allanamientos, el alistamiento de una oficina presidencial en la sede de la brigada, las banderitas de Colombia y de Estados Unidos en una de las mesitas del despacho presidencial, el consejo comunal en las instalaciones de un colegio, entre otros, dan cuenta de una operacin calculada al extremo, que en mi perspectiva de anlisis, aunque podra ser interpretada como un signo de debilidad, tena el propsito, por
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la va de la produccin del discurso y de los smbolos, de sustentar el proceso de militarizacin de la sociedad y del Estado colombiano, su marcada tendencia al autoritarismo, y de justificar una necesaria y creciente disposicin de recursos para financiar el gasto militar. Seguridad es sinnimo de presencia del Estado; sta es sinnimo de presencia militar; sta demanda disposicin de recursos materiales y humanos; y stos exigen ms recursos del presupuesto. Tercero, la produccin de un discurso del ajuste fiscal, que busca desvirtuar el peso de los factores clave de la crtica situacin fiscal del pas: el financiamiento de la guerra y el servicio de la deuda pblica (interna y externa) (ambos abarcan ms del 50% del presupuesto pblico), para colocar, de una parte, el nfasis en otros factores, como la corrupcin y la politiquera. As quedan sustentadas por la va de la produccin del discurso dos piezas importantes de las polticas neoliberales en el gobierno de Uribe: la reestructuracin del Estado, que generar ahorros fiscales, y el referendo, con el que se produciran ahorros adicionales. De otra parte, para argumentar en favor de la obtencin de mayores ingresos tributarios. Entre tanto, no resulta suficiente la reforma tributaria aprobada en el segundo semestre de 2002, sino que se requieren nuevos ajustes y una nueva reforma, con los que se castigar a 900.000 pensionados, expropindoles una de sus mesadas, se ampliar la base de tributacin a sectores medios de la poblacin, se eliminarn la exenciones al IVA an existentes, entre otros, como ya se seal. Aunque lo hasta ahora expresado no pareciera, a primera vista, tener vnculo alguno con la poltica educativa, un examen ms riguroso permite aseverar que el contexto aqu analizado incide de manera significativa sobre las orientaciones de tal poltica. A manera de ilustracin, debe indicarse, por ejemplo,
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que la situacin fiscal provocada por el servicio de la deuda y la disposicin de recursos para la guerra, tiende a colocar en la mira a dos aos de la expedicin del Acto Legislativo 01 de 2001 las transferencias gubernamentales a los entes territoriales y con ello la financiacin de la educacin pblica bsica y media provista por el Estado. En igual sentido, debe interpretarse la pretendida desindizacin de las transferencias a las universidades pblicas mediante la prevista reforma a la Ley 30 de 1992 y la introduccin de criterios de asignacin basados en el desempeo. Para algunos estrategas neoliberales la expansin del gasto sigue siendo explicada por el contra reformado rgimen de transferencias. En las negociaciones del ALCA o de un tratado de libre comercio con Estados Unidos, que parece ser ahora la prioridad, el captulo de servicios, involucra la prestacin de servicios educativos y conllevara una apertura de ese mercado a multinacionales que se desenvolvern en ese campo. Con ello las posibilidades para la educacin pblica se veran afectadas sensiblemente.
Contexto de la poltica educativa Estado comunitario de Uribe Vlez
Proyecto poltico y econmico Consenso del bloque dominante de poder
Estado burocrtico autoritario
Intensificacin de la guerra contrainsurgente
Sometimiento pleno a poltica Bush para Amrica Latina
Cierre y profundizacin de reformas neoliberales
Insercin neocolonial en el Alca (Acuerdo bilateral con EE.UU)
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Captulo segundo
La poltica educativa del gobierno de Uribe Vlez, aunque se autodefine como una revolucin educativa, no representa en sentido estricto una ruptura o cambio estructural sustancial respecto de las tendencias de poltica educativa que se han apreciado a lo largo de la ltima dcada, sobre todo durante la administracin de Andrs Pastrana (1998-2002). Con la revolucin educativa se asiste a la culminacin del ciclo de reformas neoliberales que han transformado de manera significativa la condiciones de la educacin pblica en direccin a su mercantilizacin y privatizacin. Y, con fundamento en el marco jurdico institucional legado por la administracin Pastrana, se observa ms bien una profundizacin de la estrategia neoliberal en este campo. Para ello, el gobierno de Uribe Vlez cuenta, adems, con unas condiciones polticas favorables, merced al debilitamiento estratgico de la organizacin sindical del magisterio.
Tendencias recientes de poltica educativa neoliberal
Son varios los caminos que se han recorrido durante el ltimo lustro para consolidar un proyecto neoliberal de educacin pblica. Primero, fueron los convenios de desempeo y luego los planes de reorganizacin del sector educativo, con los que se anunci que los propsitos de reforma neoliberal se sustentaban en el quiebre de la rigidez de la relacin laboral del magisterio, en la llamada racionalizacin del recurso docente, la cual, traducida en poltica, era conducente a una transformacin organizacional de las instituciones escolares, a un mejoramiento de indicadores cuantitativos (nmero de estudiantes por profesor, por ejemplo) y a una modificacin de la estructura del costo educativo (en principio se trataba de reducir la participacin del costo docente y de generar efectos sustitutivos que liberacen recursos para incrementar la participacin de los costos por calidad). Los planes de reorganizacin se acompaa-
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ron de una produccin del discurso en favor del aumento de la cobertura, del mejoramiento de la calidad y de la eficiencia. Con ello se trataba de dotar la poltica educativa con los correspondientes dispositivos argumentativos para demostrar la conveniencia de adelantar fusiones de instituciones, cierres de jornadas, supresin de asignaturas y eliminacin de plazas docentes y administrativas5. Segundo, casi de manera simultnea, se emprendieron en cinco departamentos planes piloto de implantacin de un nuevo sistema escolar6. Sobre la herencia de los proyectos educativos institucionales de la Ley 115 de 1994, convertidos en muchos casos, por obra y gracia de la estrategia neoliberal, en punta de lanza para un enfoque de la escuela como empresa educativa, se inici un programa de profundizacin de la autonoma y de la democracia escolar, segn diseos de agencias supranacionales como el BID y el Banco Mundial. La nocin de autonoma, comprendida como posibilidad de construccin propia de proyecto pedaggico en atencin a las condiciones histrico-concretas de la escuela, devino perversamente en instrumento de privatizacin en cuanto por sta tiende a imponerse una comprensin de capacidad de gerencia propia de recursos, en especial, de recursos financieros. Por esa va, se busca posicionar la idea de que la escuela, con fundamento en una mayor participacin de los integrantes de la comunidad educativa, puede convertirse de manera creciente en escenario cofinanciado o de generacin de recursos propios. El proyecto de nuevo sistema escolar se adoba con el discurso de la democracia participativa, pues el gobierno escolar y con ello la toma de
5 Una exposicin ms detallada sobre el Plan de reorganizacin del
sector educativo la realic en mi libro Viejos y nuevos caminos hacia la privatizacin de la educacin pblica. Poltica educativa y neoliberalismo (2002). Unibiblos, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, D.C., cap. 2. 6 Un exposicin ms amplia sobre el Nuevo Sistema Escolar se encuentra en ibid., cap. 2.
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decisiones sobre los asuntos de la escuela, han de trasladarse a las juntas de padres de familia. Como en cualquier empresa los maestros se convierten ahora en empleados. En este caso, los propsitos de poltica neoliberal se fundan, igualmente, en la produccin del discurso en torno al aumento de la cobertura, el mejoramiento de la calidad y de la eficiencia. La nueva escuela que ha de surgir de este proyecto podra considerarse como una especie de modelo-tipo a seguir. Tercero, con la expedicin del Acto Legislativo 01 de 20017, que reform el rgimen de competencias y de asignacin de recursos emanado de la Constitucin de 1991, se produjo la ms importante transformacin del marco jurdico-institucional de la educacin pblica, que habra de reforzar la estrategia neoliberal en marcha. En esta ocasin se puso en evidencia lo que en otras circunstancias no es tan evidente: el estrecho vnculo que existe entre la polticas generales del Estado y la poltica educativa. En efecto, la segunda ola de reformas neoliberales demandaba proseguir el curso de la desregulacin de la economa y de la disciplina fiscal, que impone el llamado Consenso de Washington8. La ya crnica crisis fiscal del Estado haba provocado la suscripcin, en 1999, del acuerdo con el Fondo Monetario Internacional. En l se estableci que, como aspecto esencial para enfrentar la situacin crtica de las finanzas pblicas, deba adelantarse la reforma al rgimen de transferencias9. Tal reforma modific, entre otros, la base de clculo de los recursos que el gobierno central debe transferir a los entes territoriales. De un modelo de transferencia automtica sobre porcentaje fijo de los ingresos corrientes de la nacin se pas a la determinacin de una
7 Para un anlisis detallado, vase Ibid., cap. 3. 8 La formulacin segunda ola de reformas fue propuesta por el
entonces ministro de Hacienda y Crdito Pblico, Juan Camilo Restrepo. 9 Vase Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Banco de la Repblica (1999). Acuerdo extendido por el gobierno de Colombia con el
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suma fija para un ao base (2001) y, de ste en adelante, se establecieron aumentos anuales de las transferencias en proporcin igual al ndice de precios al consumidor causado en el ao inmediatamente anterior, incrementado en unos puntos adicionales. Independientemente de los aspectos tcnicos de la frmula, lo concreto es que con el Acto Legislativo se redujeron los recursos a transferir a los entes territoriales10. De esa forma se transformaron las condiciones estructurales de financiacin de la educacin pblica. Al fin y al cabo en diversos estudios gubernamentales, empezando por la Misin de la finanzas Gubernamentales11 y luego en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo
Fondo Monetario Internacional. No es propsito de este trabajo examinar las causas de la crisis fiscal del Estado en Colombia. Ms que en el rgimen de transferencias, ellas se encuentran, por el lado del gasto, en el creciente servicio de la deuda pblica, en la acelerada expansin del gasto militar y en la creciente apropiacin ilcita de dineros pblicos. Por la va del ingreso, en una estructura de tributacin que prcticamente exime a los grandes capitalistas (con el embeleco de la negativa a la doble tributacin) y a los latifundistas y terratenientes (que tienen irrisorios avalos catastrales sobre sus tierras) del pago de impuestos. 10 Tal reduccin fue definida por el gobierno como un ahorro fiscal. Debe aclararse que no se trata de una reduccin en trminos absolutos, pues los recursos aumentan en proporciones superiores a la inflacin. La nocin de reduccin resulta de proyectar el modelo de transferencias existente antes de la reforma y de compararlo con la nueva frmula establecida por el Acto Legislativo. A manera de ilustracin, al desatarse las transferencias de los ingresos corrientes, los entes territoriales no se benefician de los nuevos ingresos que resulten de reformas tributarias, pues ya no existe la obligacin de transferir de manera automtica como porcentaje fijo de tales ingresos. La primera reforma tributaria del gobierno de Uribe Vlez hubiera representado, con el modelo anterior, recursos adicionales superiores a los 900.000 millones de pesos. Ello sin considerar que los ingresos corrientes han crecido despus de la reforma mucho ms rpido que las transferencias. 11 Vase Comisin de Racionalizacin del Gasto Pblico y de las Finanzas Pblicas (1997). Informe final. El saneamiento fiscal, un compromiso de la sociedad, Bogot, D.C.
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Cambio para construir la paz12, se vena insistiendo en la necesidad de tal reforma con el argumento de que los recursos dispuestos por el Estado para la educacin pblica eran suficientes slo que estaban siendo ineficientemente administrados. El Acto Legislativo 01 de 2001 elev a norma constitucional, adems, un concepto de financiacin basado en la demanda, con lo cual se dej abierta la puerta para que, mediante los correspondientes desarrollos legales, se configurara el marco jurdico-institucional para la organizacin estratgica de un mercado de la educacin pblica, abastecido con dineros pblicos. La asignacin con fundamento en el nmero de estudiantes atendidos y por atender abre las puertas a la competencia entre las instituciones escolares por los dineros pblicos y somete stas a los avatares propios del ciclo econmico. Tambin en el caso del Acto Legislativo fue notoria la produccin del discurso neoliberal en favor del aumento de la cobertura, el mejoramiento de la calidad y de la eficiencia. Cuarto, mediante la expedicin de la Ley 715 de 2001 y de sus decretos reglamentarios se termin el proceso de configuracin del marco jurdico-institucional de tipo neoliberal para la educacin pblica. La Ley 715 desarroll lo preceptuado en el Acto Legislativo 01 de 2001 y fue prolfica en una produccin de normatividad que, sobre la base de consolidar el concepto de financiacin basado en la demanda, acentu los enfoques neoliberales en direccin a la mercantilizacin y la privatizacin de la educacin pblica. El examen de esa norma permite aseverar que de su aplicacin se esperan cuando menos los siguientes resultados13:
12 Vase Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de
Planeacin (1998). Plan Nacional de Desarrollo Cambio para construir la paz, Bogot, D.C. 13 Un anlisis detallado de la Ley 715 de 2001 se encuentra en mi libro Viejos y nuevos caminos hacia la privatizacin de la educacin pblica, Ob. cit., cap. 4.
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a) La profundizacin de un concepto neoliberal de la descentralizacin. b) El traslado a los entes territoriales de ms competencias con menos recursos. c) El estmulo a un concepto empresarial de institucin escolar que propicia la privatizacin, la autonoma financiera y la privatizacin. d) La distribucin de recursos de acuerdo con reglas de mercado. e) La creacin de condiciones para la acentuacin de la competencia entre las instituciones educativas. f) El reforzamiento de la subordinacin del sector pblico educativo a los dictmenes de la poltica macroeconmica. g) La flexibilizacin laboral del magisterio. Como en los casos anteriores, la argumentacin para sacar adelante la aprobacin de la Ley y sus decretos reglamentarios, se bas en el recurrente discurso sobre el aumento de la cobertura, el mejoramiento de la calidad y de la eficiencia. Toda la reorganizacin del sector educativo que trae consigo el nuevo marco jurdico-institucional deber estar concluida en el ao 2004. En ese ao, situaciones de transitoriedad tales como procesos de certificacin de municipios o de definicin de plantas docentes y administrativas, para mencionar algunos ejemplos, debern haber culminado. Quinto, dentro de la facultades otorgadas al Presidente por el Congreso de la Repblica se expidi el Estatuto de Profesionalizacin Docente (Decreto 1278 de 2002). Con esta normativa se le asest al magisterio el ms fuerte golpe de la historia de las ltimas dcadas, pues se sentaron de manera definitiva las bases, no slo para una flexibilizacin laboral de acuerdo con la ley, sino para una desprofesionalizacin de la carrera docente. Aunque el nuevo estatuto ha sido presentado a la
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opinin por parte de funcionarios gubernamentales con la noble intencin de proveer mejor educacin para los nios y nias del pas en tanto provee docentes de mayor calidad, su propsito real es ms bien otro: garantizar docentes ms baratos en tiempos de guerra y de ajuste fiscal y, sobre todo, ms dciles, abrumados por el temor a la prdida del trabajo en tiempos de desempleo y subempleo en ascenso14.
Configuraciones actuales de la poltica educativa neoliberal
Una lectura transversal de estos caminos, que pueden considerarse como las piezas del rompecabezas de la poltica educativa neoliberal, permite una caracterizacin de las principales configuraciones actuales del proyecto neoliberal en este campo. Tales configuraciones, como se ver ms adelante, se constituyen en el soporte de la mal llamada revolucin educativa. La implantacin del proyecto registra una tendencia en apariencia paradjica: Al tiempo que se avanza aceleradamente hacia la centralizacin curricular, se ha acentuado la descentralizacin de la financiacin. Lo primero se encuentra articulado a los procesos de estandarizacin curricular y a la definicin de las llamadas competencias bsicas y ciudadanas, lo cual ocurre con base en prcticas que pueden caracterizarse como autoritarias, en tanto no contemplan formas de participacin y de toma de decisiones de la comunidad educativa, especialmente de los maestros, sino son producto de estudios de expertos pedagogos, cuyos resultados se le imponen a sta. La poltica de estandarizacin y de definicin de competencias, aunque dice contener segn sus gestores criollos el loable propsito de mejorar la calidad educativa y establecer modalidades de cuantificacin de los niveles de calidad con fundamento en
14 Ibid.
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unos mnimos a lograr, debe ser examinada desde otra perspectiva: la educacin como parte de un proyecto de control social y como componente de una estrategia de sujecin de sus contenidos a las demandas del mercado. Los evidentes signos de crisis que registra el proyecto neoliberal a escala internacional y las crecientes expresiones sociales, organizadas o no, en su contra alientan, de parte de las clases dominantes, la recurrencia al expediente de la violencia institucionalizada para la imposicin y la preservacin de sus intereses; tambin, en la perspectiva del agotamiento de esta posibilidad, la necesidad de activar otros dispositivos del control social. La educacin irrumpe como posibilidad de entronizacin en la sociedad del proyecto poltico y sociocultural del neoliberalismo. Es el dominio desde la raz. Tambin, en la perspectiva de una transnacionalizacin en vertiginoso avance, es el requerimiento por un tipo de sistema educativo y de educacin que de cuenta del lugar del pas en tal proceso y de las exigencias que impone la competencia: mano de obra que atienda unos mnimos de estndares, tambin globalizables, y sobre todo dcil y barata. La descentralizacin de la financiacin con fundamento en un esquema de asignacin basado en la demanda denota que el horizonte de la educacin pblica comprende una redefinicin de la responsabilidad del Estado (gobierno central) en cuanto ste se limitara a proveer los recursos cada vez ms escasos en razn de la crisis fiscal y no le interesara quien los administre, siempre y cuando se garantice la eficiente prestacin del servicio. Este sera el escenario de un mercado educativo sostenido principalmente con dineros pblicos, a travs de operadores pblicos y privados, y con una tendencia creciente a la cofinanciacin por parte de los entes territoriales, las instituciones escolares y los padres de familia. El nuevo marco jurdico-
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institucional, ya comentado, ha representado un significativo avance en esa direccin. De lo anterior se deriva otra consideracin. Pese a que se reitere lo contrario, por parte de los estrategas neoliberales, el proyecto es esencialmente privatizador. Esta apreciacin resulta no slo de la consolidacin del esquema de financiacin basado en la demanda, que de por s abre la compuerta para competencia por los dineros pblicos. Tambin de la decisin poltica del Estado y de gobernantes locales para estimular y propiciar variadas formas de la llamada educacin contratada. En este sentido, eventuales aumentos de la oferta educativa o de la cobertura no redundan necesariamente en un fortalecimiento de la educacin pblica estatal. Ms bien pueden asociarse con probables negocios privados de instituciones privadas sin nimo de lucro. De otra parte, con fundamento en las nuevas reglas de juego provistas por el acto Legislativo 01 y la Ley 715 de 2001, prosigue en marcha acelerada la flexibilizacin laboral del magisterio. Se ha expedido normatividad para intensificar la jornada laboral y regular la evaluacin (sancin) docente. Se han incrementado los traslados; las plazas vacantes no son cubiertas. Se ha modificado el rgimen de pensiones, con la perspectiva de que su carcter especial (todava para un sector importante del magisterio) desaparezca. En suma, se han transformado, con rasgos evidentes de deterioro, las condiciones de trabajo y de remuneracin docentes15. Estas configuraciones actuales de la poltica neoliberal se encuentran desarrolladas por la administracin Uribe en su proyecto de revolucin educativa.
15 Vase Ceid-Fecode (2003) Elementos de anlisis sobre la jornada
acadmica y laboral. A propsito de los decretos 1850 y 3020, en Educacin y Cultura, revista del Centro de Estudios e Investigaciones Docentes, No. 62, Bogot, D.C.
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Captulo tercero
La educacin bsica y media segn el Estado comunitario
El anlisis que aqu se adelanta se basa en tres documentos. El primero corresponde al Manifiesto de los 100 puntos, que sirvi como programa de gobierno del entonces candidato lvaro Uribe Vlez, en el cual ya se anunciaba la realizacin de una revolucin educativa. El segundo es el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado comunitario, en el cual la revolucin educativa aparece como una estrategia de uno de los objetivos del plan, la construccin de equidad social16. El tercero es la Revolucin educativa, Plan Sectorial 2003-2006, documento del Ministerio de Educacin de marzo de 200317. En los tres documentos se aprecia una lnea de continuidad en la conceptualizacin de la problemtica y en la formulacin de propuestas de poltica educativa. Mientras que en el Manifiesto los lineamientos de una poltica de privatizacin eran ms explcitos, especialmente en lo referente a los mecanismos e instrumentos para adelantar la poltica, en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Plan Sectorial los propsitos privatizadores se tornan ms sutiles. En esta parte del trabajo se presentarn inicialmente el diagnstico y las polticas de la revolucin educativa para la educacin bsica y media, con base en una exposicin ms bien descriptiva. Aqu se trata de suministrar de manera sistemtica la informacin necesaria para la formulacin de algunos elementos para la crtica de la poltica educativa de la administracin Uribe Vlez, que se desarrollar en el captulo quinto del libro.
16 Los objetivos del Plan son: a) Brindar seguridad democrtica, b)
Impulsar el crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo, c) Construir equidad social, y d) Incrementar la transparencia y la eficiencia del Estado. Vase Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin (2002) Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado comunitario, Bogot, D.C. 17 Ministerio de Educacin. La revolucin educativa. Plan sectorial 2003-2006, Bogot, D.C., marzo de 2003.
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El diagnstico del sector educativo
El diagnstico de la revolucin educativa se apoya en la informacin estadstica y en las apreciaciones contenidas en diferentes estudios que se han realizado durante los ltimos aos sobre la situacin del sector educativo. En especial, se trata del Informe de Desarrollo Humano (en lo concerniente al sector educativo), financiado por el PNUD, y del trabajo sobre la Situacin de la educacin bsica, media y superior en Colombia, elaborado por Corpoeducacin para el proyecto Educacin, compromiso de todos, financiado por la Casa Editorial El Tiempo, la Fundacin Corona y la Fundacin Antonio Restrepo Barco18. Los elementos de diagnstico se encuentran circunscritos a los problemas de cobertura, calidad y eficiencia. A pesar de los esfuerzos realizados, Colombia no ha logrado universalizar el acceso de nios y jvenes a una educacin bsica de calidad, seala la revolucin educativa y plantea que en el ao 2001, 9.6 millones de nios asistieron a preescolar, bsica primaria, secundaria y media. De este total el 76% fue atendido por el sector oficial y el resto por el sector privado. As mismo, 73% de los estudiantes se encuentran en zonas urbanas y el 23% en zonas rurales19 Como se aprecia en el cuadro 1, la cobertura neta en 2001 apenas cubra al 30% de los nios en edad preescolar. En el caso
18 Estos informes arrojan prcticamente los mismos resultados, pues su direccin y coordinacin han estado, en gran medida, bajo la responsabilidad de las mismas personas. Los trabajos siguen, en lo esencial, los diagnsticos y las propuestas sectoriales del Banco Mundial. Vase PNUD (2002). Informe sobre el Desarrollo Humano para Colombia, Bogot, D.C.; Corpoeducacin (2002), Situacin de la educacin bsica, media y superior en Colombia, Casa Editorial El Tiempo, Fundacin Corona y Fundacin Antonio Restrepo Barco, Bogot, D.C., World Bank, Human Development Network (2002). Educational Change in Latin America and the Caribbean, Washington, D.C. 19 La revolucin educativa (en adelante, RE), Ob. cit., p.1.
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de la educacin bsica primaria, dicho indicador se situ en un 82%; para educacin bsica secundaria alcanz 50% y para educacin media se coloc en 25%. La cobertura total registr apenas un 76%20. Los niveles de cobertura anotados dieron cuenta, al mismo tiempo que en 2001, 1.8 millones de nios, nias y jvenes entre 5 y 17 aos (16%) se encontraban por fuera del sistema escolar21. Como se observa en el cuadro 2, la mayor participacin en este aspecto corresponde a los jvenes entre 16 y 17 aos. En igual sentido, el porcentaje de poblacin escolar que se halla por fuera es sensiblemente mayor en las zonas rurales que en las urbanas. Un importante nmero de nios, nias y jvenes se encuentra por fuera del sistema escolar en razn de la precariedad de los ingresos de sus familias. Segn se aprecia en el cuadro 3, tal porcentaje es mayor en los hogares con menos ingresos, lo cual sugiere una relacin de directa proporcionalidad entre niveles de pobreza y falta de educacin.
Cuadro 1
Cobertura de la educacin preescolar, bsica y media Preescolar (grado cero) Cobertura bruta Urbano Rural Total Cobertura neta Urbano Rural Total 37% 28% 34% 33% 22% 30% Bsica primaria 104% 136% 113% 78% 92% 82% Bsica secundaria 90% 34% 74% 61% 23% 50% Media Total
66% 16% 52% 32% 7% 25%
83% 70% 80% 82% 60% 76%
Fuente: matrcula C-600 ao 2001 Estimaciones de poblacin urbano-rural, con base en proyecciones cabecera-resto
Tomado de Ministerio de Educacin. La Revolucin educativa. Plan sectorial 2003-2006, Bogot, D.C., marzo de 2003, p.2.
20 Los datos presentados en el Plan Nacional de Desarrollo (en adelante PND) muestran unos ndices de cobertura distintos. En preescolar, 40.5%, en primaria, 83.6%, en secundaria, 62.6%, Plan Nacional de Desarrollo, Ob. cit., p. 122. 21 PND, p. 122: RE, p. 2
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Cuadro 2
Poblacin en edad escolar por fuera del sistema educativo (%) 5-6 aos Urbana Rural Total 13,6 33,0 19,6 7-11 aos 4,2 9,9 5,9 12-15 aos 10,4 28,8 16,0 16-17 aos 34,6 56,5 40.7 Total 12,1 25,4 16,1
Fuente: clculo con base en encuesta contnua de hogares 2001- DANE.
Tomado de Ministerio de Educacin. La Revolucin educativa. Plan sectorial 2003-2006, Bogot, D.C., marzo de 2003, p.3.
Cuadro 3
Proporcin de poblacin por fuera del sistema educativo por grupos de edad y quintiles de ingreso per cpita del hogar Quintiles de ingreso 1 2 3 4 5 Total 5-6 aos 1997 44,9 31,7 14,9 8,9 6,0 26,9 2001 28,8 18,8 10,9 7,8 3,2 19,6 7-11 aos 1997 12,7 8,8 3,9 1,3 0,4 7,2 2001 8,8 5,9 3,1 2,0 0,9 5,9 12-15 aos 1997 25,9 17,9 13,9 7,3 2,7 16,7 2001 22,9 16,3 11,1 7,8 5,3 16,0 16-17 aos 1997 48,0 44,9 31,3 25,4 16,0 35,3 2001 48,2 42,0 39,5 33,2 24,9 40,7
Fuente: encuesta de calidad de vida 1997 y encuesta contnua de hogares 2001
Tomado de: Ministerio de Educacin. La Revolucin educativa. Plan sectorial 2003-2006, marzo de 2003, p. 3.
Segn lo establecido en la revolucin educativa varias seran las causas de la inasistencia escolar, las cuales se modificaran, adems, segn los rangos de edades. As por ejemplo, en el rango de edad entre los 7 y los 11aos, la inasistencia se explicara por las restricciones de oferta en un 64%; mientras que en el rango entre 12 y 17 aos, la falta de inters tendra un mayor peso con un 29%22. El alto costo de la educacin es otro factor sealado en el Plan Nacional de Desarrollo (con un 34%) para explicar la inasistencia escolar23. A los problemas de inasistencia, se suma la alta desercin escolar que, segn la revolucin educativa, adems de los
22 Ibid., p.
3. 123.
23 PND, ob. cit., p.
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factores socioeconmicos y la prdida de sentido de la secundaria, se explicara por la dificultad para combinar trabajoestudio, expulsin por disciplina, prdida del ao, embarazo de adolescentes, conflictos entre docentes (individualismo y fragmentacin), autoritarismo, falta de afecto, agresividad y violencia entre pares, pandillismo, distanciamiento escuelaescuela comunidad24. La tasa de desercin alcanza el 18% en el primer grado de primaria. Dicha tasa es ms elevada en la poblacin ms pobre, en el sector oficial y en las zonas rurales. En las reas rurales, cerca del 50% de los nios y nias abandonan el sistema al finalizar su formacin de primaria25. Junto a la alta desercin, la repitencia es otro de los problemas del sistema educativo. En la revolucin educativa se seala que otro de los problemas centrales de la educacin es el de la calidad. El planteamiento del plan consiste no slo en la persistencia de una calidad deficiente, especialmente en las instituciones pblicas, sino que se presentara una tendencia al deterioro, que afectara tambin a las instituciones privadas26. Tal aseveracin se hace con fundamento en los resultados de las pruebas SABER para matemticas y lenguaje, en los registros de las pruebas del ICFES y segn comparativos internacionales de acuerdo con la evaluacin llevada a cabo por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE), en los que Colombia ocup un quinto lugar dentro del conjunto de pases de Amrica Latina27. La tendencia al deterioro de la calidad, segn el indicador de resultados de los exmenes del ICFES, se aprecia en la grfica 1. Mientras que en 1986, el 35% del total de los colegios de
24 Ibid. 25 Ibid., p. 27 Ibid.
4.
26 PND, ob.cit., p. 124
47
educacin media era de bajo rendimiento, para 1999 ese porcentaje se haba incrementado al 56%. Al analizar esta tendencia segn el sector al que pertenece el colegio, se encuentra que la proporcin de colegios oficiales de bajo rendimiento se duplic en los 13 aos del perodo analizado. Pasando del 37% en 1986 al 64% en 1999. En los colegios privados, la tendencia creciente de la participacin de los colegios de bajo rendimiento alcanz el punto ms alto, con un 48%, ao a partir del cual se observa una tendencia decreciente hasta alcanzar un 42% al final del perodo analizado. Igualmente en el sector privado se aprecia una tendencia al crecimiento de la participacin de los colegios con alto rendimiento28. Un tercer problema que afectara al sector educativo es el de la eficiencia. En la revolucin educativa se seala que a pesar de las reformas, el sector de educacin se sigue caracterizando por la multiplicidad de instancias, la pobre coordinacin entre sus entidades, la duplicidad de funciones, y por un diseo institucional que no genera incentivos a la eficiencia y limita las posibilidades de avanzar en la expansin de la cobertura y
Grfica 1
Exmenes de Estado del ICFES Evolucin de la proporcin de colegios por categoria de rendimiento Total
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1988 1989 1991 1993 1995 1998 1999 1988 1989 1991 1993 1995 1998 1999 1988 1989 1991 1993 1995 1998 1999
Oficiales
Privados
Alto
Medio
Bajo
Fuente: Ministerio de Educacin. La Revolucin educativa. Plan sectorial 2003-2006, Bogot, D.C., marzo de 2003, p.6.
28 RE, ob. cit., p. 5.
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mejorar la calidad de la educacin29. En especial se indica que la mayor asignacin de recursos a lo largo de la dcada de 1990, en el marco de los procesos de descentralizacin, no se habra traducido en resultados de cobertura o de mejoramiento de la calidad30. A lo anterior se agregara la ausencia de un sistema de informacin integrado que habra limitado la eficiencia en el proceso de descentralizacin31. Pese a ese diagnstico, la revolucin educativa afirma que la Ley 715 de 2001 constituye una herramienta fundamental en la solucin de los problemas de ineficiencias del sector educativo, pues tal norma sustituy la regla de distribucin de los recursos, gener incentivos no slo para ampliar la cobertura sino tambin para mantenerla, y clarific las competencias; todo lo cual permitira la conformacin de un sistema de informacin, as como uno de inspeccin y vigilancia32.
La revolucin educativa y sus polticas
La revolucin educativa posee como soporte argumentativo general la relacin entre educacin, democracia y equidad social, y entre educacin, desarrollo econmico y productividad, tal y como ha venido siendo concebida en los documentos del Banco Mundial sobre la materia33. Respecto de lo primero, el plan seala que la educacin es un factor esencial de desarrollo humano, social y econmico y un
29 Ibid., p. 7. 30 En la RE se plantea que el esfuerzo financiero realizado especialmen-
te a partir de 1997 habra sido absorbido por el mayor costo docente, merced a los incentivos del Estatuto Docente de 1979 que premiaba el tiempo de servicio sobre la calidad del desempeo. Ibid. p.8. 31 Ibid. 32 Ibid. Tambin en PND, p.127. 33 Vase Educational Change in Latin America and the Caribbean, Ob. cit.
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instrumento fundamental para la construccin de equidad social y de sociedades ms autnomas, justas y democrticas. As mismo, que la falta de educacin constituye uno de los factores substanciales detrs de la persistencia de la desigualdad y la concentracin de las oportunidades y del aumento de la pobreza34. En cuanto a lo segundo, el desarrollo econmico est definido en el plan en funcin del aumento en la productividad y un aumento de sta como producto de la interaccin entre las mejoras en tecnologa y las habilidades y destrezas de la fuerza laboral35. Con base en esta visin sobre la educacin, el plan afirma que la revolucin educativa propone transformar el sistema educativo en magnitud y pertinencia para garantizar la competitividad del pas y asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin36. Tal estrategia se adelantara mediante la ejecucin de tres polticas educativas bsicas: a) Ampliar la cobertura educativa b) Mejorar la calidad de la educacin c) Mejorar la eficiencia del sector educativo
La poltica de ampliacin de la cobertura
La poltica de ampliacin de la cobertura prev un aumento de 1.500.000 cupos para el cuatrienio, distribuidos as:
Cuadro 4
Programas Nuevo marco jurdico e institucional Educacin rural Recursos Fondo Nacional de Regalas Cupos 800.000 60.000 640.000
Fuente: Ministerio de Educacin. La revolucin educativa. Plan sectorial 2002-2006, Bogot, D.C., marzo de 2003.
34 PND, p. 122, RE, p.1. 35 Ibid., p. 128. 36 RE, p. 1.
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Los 800.000 cupos correspondientes al nuevo marco jurdico institucional resultan de la implantacin de la Ley 715 de 2001 y de sus decretos reglamentarios. Como ya se dijo, si bien los aspectos esenciales que regulan el sistema general de participaciones y la asignacin de recursos para la educacin pblica, quedaron definidos durante la administracin Pastrana, al gobierno de Uribe le corresponde culminar la etapa de transicin prevista en la ley y terminar el proceso de reestructuracin del sector pblico educativo, en especial en lo relacionado con la definicin de plantas docentes y administrativas y el establecimiento de parmetros tcnicos. El aumento de cobertura por optimizacin de recursos del sistema general de participaciones se traduce inevitablemente en el aumento del nmero de estudiantes por profesor (el parmetro actual est estimado en 26.5). Los 60.000 cupos de educacin rural sern financiados con recursos de crdito y se inscriben dentro de los programas del Banco Mundial para este tipo de educacin, que en el caso colombiano, con el programa de la escuela nueva, han sido valorados positivamente por esa entidad multilateral y difundidos internacionalmente como ejemplos exitosos a seguir de las polticas del Banco. Los 640.000 cupos restantes, que segn el plan estaran orientados a la poblacin ms vulnerable, se cubriran con base en la utilizacin del 56 por ciento de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalas y del ahorro fiscal resultante de la supresin de las contraloras territoriales y de las personeras, previstos en el referendo37. Tal aumento de cupos se lograra mediante el otorgamiento de subsidios a la demanda y la
37 RE, p.10. A la fecha de realizacin del presente trabajo son inciertos
los resultados del referendo. En ese aspecto, la financiacin de esa poltica no est garantizada.
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promocin a la educacin contratada38. En ambos casos se trata de generar incentivos para la educacin privada. Los subsidios a la demanda se otorgarn para nios que no puedan ser atendidos con la oferta pblica. Estos estudiantes sern ubicados en colegios privados que demuestren elevados estndares de calidad39. La contratacin de cupos se har por parte de las entidades territoriales con entidades, sociedades, cooperativas o corporaciones de reconocida idoneidad, seleccionadas mediante concursos de mritos. A stas se les pagar por alumno atendido y recibirn, segn resultados en calidad, incentivos adicionales40. Adems de estos tres componentes, la revolucin educativa comprende un trabajo conjunto con los padres de familia, de identificacin de beneficiarios y modalidades de ampliacin de la cobertura, segn condiciones regionales; la atencin a poblacin desplazada; la realizacin de proyectos de oferta educativa en reas urbanas con organismos de cooperacin internacional; as como la televisin educativa y la educacin por radio41.
La poltica de mejoramiento de la calidad
La poltica de mejoramiento de la calidad es definida como un pilar fundamental de la poltica educativa, pues se considera que los aumentos en la cobertura deben estar acompaados de la mejora correspondiente en materia de calidad. En el plan se asevera que el desafo de la poltica de calidad consiste en involucrar a las instituciones educativas, a los maestros, y a la sociedad en general, en la definicin de un sistema integral de
38 El plan no indica qu porcentaje de los 640.000 corresponder a
subsidios a la demanda y qu porcentaje a educacin contratada. Tampoco establece el valor total del programa, el monto de cada subsidio o de cada cupo a contratar; ni una distribucin anualizada de esta meta. 39 Ibid. 40 Ibid. 41 PND, p. 129.
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estndares, de resultados de las evaluaciones y de formulacin sistemtica de planes de mejoramiento educativo42. En desarrollo de ese propsito, el gobierno central apoyara a las entidades territoriales y a las instituciones educativas en sus procesos de mejoramiento institucional y de gestin, para asegurar que los educandos desarrollen competencias bsicas, profesionales, laborales y ciudadanas que contribuyan a elevar y consolidar los principios de convivencia, democracia y solidaridad43. La poltica de calidad educativa prev la realizacin de los siguientes programas para la educacin bsica y media: i) definicin de estndares; ii) evaluacin de resultados; iii) diseo e implementacin de planes de mejoramiento; iv) referenciacin (sic) para aprender de experiencias exitosas; v) pertinencia de los programas ofrecidos; vi) conectividad e informtica; vii) televisin y radio educativa; viii) programa de textos y bibliotecas (...)44. La definicin de estndares es apreciada como una herramienta esencial para unificar en forma consistente los propsitos del sistema educativo. El establecimiento secuencial de los objetivos contribuye al desarrollo progresivo del estudiante, y abre la posibilidad de que las evaluaciones sucesivas den cuenta de su progreso45. La estandarizacin curricular permite la definicin de unos mnimos de calidad, para que las instituciones educativas cuenten con un referente comn que asegure a todos los colombianos el dominio de conceptos y competencias bsicas para alcanzar desempeos satisfactorios en su actividad laboral, vivir en sociedad y participar en ella en igualdad de condiciones.
42 Ibid. p. 12. 43 Ibid. 44 Ibid. 45 Ibid.
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Se promover el desarrollo de competencias ciudadanas, del juicio moral y de los valores46. El sentido de la evaluacin contemplada en la revolucin educativa es una consecuencia lgica de la estandarizacin curricular en marcha; posee dos dimensiones: la evaluacin estudiantil y de instituciones y la evaluacin docente. La primera, que ser censal, tiene el propsito de establecer el estado de desarrollo de las competencias bsicas en las reas de lenguaje y matemticas, as como la comprensin, sensibilidad y convivencia ciudadana a todos los estudiantes de 5. y 9. grado del pas47. La segunda, tiene por objeto la evaluacin del desempeo de los docentes y de los directivos docentes, de manera consistente con el sistema de evaluacin para los alumnos48. Tal consistencia radica en que la evaluacin se relacionar con el mejoramiento de los resultados de sus instituciones en los resultados de las pruebas censales49. Tambin las pruebas de ascenso en el escalafn estarn relacionadas con los estndares de calidad50. De los resultados de las evaluaciones, se generan las orientaciones de los planes de mejoramiento educativo, que deben conducir mediante la inclusin de nuevas estrategias pedaggicas a que los estudiantes alcancen mayores niveles de logro. Estos planes comprenden un fortalecimiento de la gestin escolar sobre la base de mejorar la capacidad gerencial de los directivos docentes (...) para poner en marcha esquemas de administracin adecuados y eficientes51.
46 Ibid. 47 Esta evaluacin se realizar cada tres aos y debe ser cofinanciada
por departamentos y municipios. Sus resultados se difundirn pblicamente. Ibid., pp.12 y 13. 48 Ibid., p.13. 49 Ibid. 50 Ibid. 51 Ibid.
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La identificacin, documentacin y divulgacin de experiencias exitosas es otro de los programas de la poltica de calidad de la revolucin educativa52. Ello debe resultar de acciones como la realizacin de eventos de socializacin de experiencias locales, departamentales y nacionales; la formacin de redes docentes que intercambien tales experiencias y la identificacin de instituciones con altos niveles de logro y desempeo, para apoyar aquellas con bajos resultados. El programa de pertinencia busca desarrollar el vnculo entre sistema educativo, modelo econmico y mercado de trabajo. Tal programa persigue que el desempeo de los estudiantes permita mejorar las condiciones de convivencia, empleabilidad, productividad y competitividad del pas. Este programa debe entenderse como complemento y reforzamiento de una formacin segn competencias53. Los dems programas de mejoramiento de la calidad estn encauzados dentro de los propsitos principales de la poltica de calidad54.
La poltica de mejoramiento de la eficiencia del sector educativo
Segn el plan para el sector educativo, la poltica de mejoramiento de la eficiencia esta orientada a la modernizacin de la administracin y de la gestin del sector en los niveles nacional, departamental y municipal55. Se trata de obtener mejores resultados en trminos de cobertura y de calidad en medio de las restricciones financieras de la Nacin56. En desarrollo de ese propsito,
52 Ibid., p.13. 53 Ibid. pp.13 y 14. 54 Ibid., p.14. 55 Se trata de la modernizacin de las estructuras institucionales del
sector, de sus procedimientos administrativos y operativos, y de sus sistemas de supervisin e incentivos. Ibid., p. 15. 56 PND, 133.
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la revolucin educativa comprende la realizacin de cuatro programas: i) modernizacin institucional del MEN; ii) modernizacin de las entidades departamentales y municipales; iii) concertacin de Planes de Gestin y Desempeo; y iv) sistema de informacin del sector educativo57 La modernizacin institucional del MEN busca la delimitacin de sus funciones a la definicin de polticas; planeacin; y evaluacin y seguimiento de los programas y proyectos nacionales. As mismo se indica en el plan que la labor del ministerio se orientar a impulsar el proceso de descentralizacin y a fortalecer la gestin local, con fundamento en un trabajo de asistencia tcnica a las secretaras de educacin58. La modernizacin de las entidades departamentales y municipales tiene el propsito de garantizar el uso eficiente de las transferencias provenientes de la Nacin y de afianzar el modelo de financiacin basado en la demanda (estudiantes efectivamente atendidos). En ese aspecto se consideran clave la adaptacin de las estructuras tcnicas, administrativas y financieras a las nuevas condiciones59, esto es, las surgidas en razn del nuevo marco jurdico e institucional de las reformas neoliberales. Segn la revolucin educativa, la realizacin de planes de modernizacin en los entes territoriales se centrar en cinco aspectos principales, a saber: Transparencia en la inversin y ejecucin de los recursos de funcionamiento e inversin. Racionalizacin de los recursos fsicos (plantas fsicas, mobiliario y dotacin), recursos humanos (docentes y administrativos) y reorganizacin de la oferta disponible para atender la demanda del servicio educativo.
57 Ibid. 58 Ibid., pp. 15-16. 59 Ibid., p. 16.
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Rediseo de procesos crticos misionales y desarrollo e implantacin del sistema de apoyo a la gestin. Definicin de estructuras orgnicas, financieras y administrativas. Definicin y difusin de los aspectos legales relacionados con la reglamentacin de la Ley 71560. Respecto de los pasivos contrados por los departamentos con cargo a los recursos del situado fiscal pendientes a 31 de diciembre de 2001, se seala en la revolucin educativa que el gobierno apoyar a los entes territoriales en la bsqueda de alternativas financieras para el cubrimiento de tales pasivos. As mismo, qued definido el apoyo a los procesos de certificacin tanto para los municipios que ya administran directamente los recursos del sistema general de participaciones (42, con ms de 100.000 habitantes a partir del 1. de enero de 2003), como para aquellos que deban adelantar procesos de certificacin61. La implantacin del sistema de informacin del sector educativo adquiere un lugar central en la revolucin educativa, pues sobre la base de una informacin confiable estn fincadas buena parte de las expectativas del sistema de asignacin basado en la demanda, tanto en lo referente a la distribucin de los recursos del SGP como en el diseo de polticas y estrategias para el sector. Por tal razn se prev la centralizacin de la informacin del sector educativo en la direccin de planeacin del Ministerio de Educacin. El sistema de informacin se ha concebido en dos niveles: Nivel nacional: comprende la informacin estadstica de cobertura, calidad e inversin tanto en educacin bsica como en superior, el sistema de apoyo a la gestin interna del Ministerio.
60 Ibid. 61 Ibid., p.17.
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Nivel territorial: comprende el desarrollo del sistema de informacin de apoyo a los procesos operativos y misionales de las secretaras de educacin y de las instituciones educativas62 .
La financiacin de la educacin bsica y media en la revolucin educativa
Los recursos con los cuales se financiar la revolucin educativa corresponden, en primer lugar, a las transferencias a los entes territoriales definidas por mandato constitucional (Acto Legislativo 01 de 2001) y legal (Ley 715 de 2001). Aunque el asunto de la financiacin de la educacin pblica pareciera estar resuelto al establecerse en la normatividad sus incrementos anuales (sobre el valor del ao base 2001, para el perodo 20022005, IPC causado ms dos puntos; para el perodo 2006-2008, IPC causado ms 2.5 puntos), recientemente se ha generado una controversia entre el gobierno central y los entes territoriales. Estos ltimos consideran que se les ha envolatado el giro del ltimo doceavo de la vigencia fiscal de 2002, cercano a los 1.2 billones de pesos, el cual, al haberse realizado en enero de 2003, pretende incorporarse ahora por parte del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico al presupuesto de este ao63. En concreto, ello afectara la financiacin de la educacin pblica en ms 560.000 millones de pesos64. Segn el alcalde de Medelln prcticamente nos estn robando un mes65. Por decisin del Conpes anualmente se transfieren solamente 11/12 partes del total de las transferencias. Ah est la fuente del conflicto anotado. As por ejemplo, en 2002 se transfirieron 6.187.810
62 Ibid., p.18. El sistema de informacin en el orden nacional deber estar implantado a fines de 2003; en el nivel territorial, a fines de 2006. 63 El Tiempo, Transferencias, un lo de marca mayor, 8.09.2003, p. 1-18. 64 La ltima doceava de 2002 asciende a 562.528 pesos segn el Documento Conpes 057 de 2002. 65 El Tiempo, ob. cit.
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millones y en 2003 se transferirn 6.682.834 millones de pesos. El problema tiende por tanto a reproducirse anualmente. En el cuadro 5 se aprecian las sumas a transferir a los entes territoriales, si stas alcanzaran las doce doceavas partes.
Cuadro 5
Sistema General de Participaciones 2002-2006 Asignaciones para Educacin Miles de millones de pesos Ao Asignacin 2002 6.750 2003 7.290 2004 7.874 2006 8.503 2006 9.226
De 2003-2006 se supuso una inflacin de 6%.
Adems de los recursos por transferencias, la revolucin educativa, incluye, en segundo lugar, recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalas, aunque no seala ninguna cifra especfica. Tales recursos resultaran de lo establecido en el del referendo. Con ellos, se financiara parte de los 640.000 nuevos cupos para educacin bsica y media, bien sea a travs de la modalidad de educacin contratada o del otorgamiento de subsidios a la demanda66. En tercer lugar, estaran los recursos que resulten de la eliminacin de las 66 contraloras territoriales, prevista en el artculo 12 del referendo. Tales recursos estimados en 200.000
66 El artculo 361 de la Constitucin quedara as: Los ingresos
provenientes de las regalas que no sean asignados a los departamentos, municipios y distritos productores y portuarios, y a Cormagdalena, se destinarn a las entidades territoriales, en los trminos que seale la ley. Estos fondos se aplicarn as: el 56% a la ampliacin de la cobertura con calidad en educacin preescolar, bsica y media. El 36% para agua potable y saneamiento bsico, el 7% para el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, y el 1% para inversin en la recuperacin del ro Cauca. En la ejecucin de estos recursos se dar prioridad a la participacin de los destinados a la educacin.
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millones de pesos se destinaran para financiar cobertura educativa y saneamiento bsico67. Como se aprecia, en materia de financiacin, la revolucin educativa supone el mantenimiento de los recursos para las instituciones pblicas en sus niveles actuales y contempla una modificacin en la estructura del costo educativo de prosperar el referendo. La Direccin General del Presupuesto seala: Dado que el referendo excluye explcitamente el Sistema General de Participaciones (SGP), su base de clculo no se ve afectada y el Gobierno Nacional seguir girando la totalidad de recursos por este concepto. Sin embargo, a partir de 2005 cuando los costos por salarios de maestros y funcionarios de salud sean inferiores a los ingresos que reciben las entidades territoriales por concepto del SGP, se liberarn recursos a nivel local y departamental que podrn ser utilizados en factores diferentes al pago de salarios68. Los nuevos recursos que seran destinados para la educacin se encuentran en funcin de los resultados del referendo y se encauzaran a la financiacin de aumentos en la cobertura por la va de la contratacin con instituciones privadas.
67 En el punto 12 del referendo se establece: Inclyase en la Constitucin Poltica un artculo nuevo, que codificar la Sala de Consulta del Consejo de Estado, y que quedar as: Artculo. El ahorro generado en las entidades territoriales, por la supresin de las contraloras territoriales, se destinar, durante los 10 aos siguientes a su vigencia, a la ampliacin de la cobertura y al mejoramiento de la calidad, en educacin preescolar, bsica y media, y a la construccin y sostenimiento de restaurantes escolares, o al saneamiento bsico, una vez se hayan cancelado todas las erogaciones por concepto laboral, prestacional y pensional, a favor de los servidores pblicos de las entidades suprimidas. La ley, a iniciativa del Gobierno, reglamentar el modo de aplicacin de estos recursos. Los dineros destinados para educacin, en virtud de lo dispuesto en este artculo, garantizarn el financiamiento de los costos de matrculas y derechos acadmicos de los estudiantes pertenecientes al estrato 1, toda vez que se trate de la ampliacin de cobertura. 68 Direccin General del Presupuesto Pblico Nacional (2003). Efecto Fiscal de los puntos 8, 9, 10 y 14 del Referendo, Febrero 21 (mimeo).
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Captulo cuarto
El diagnstico de la educacin superior
Los aspectos comprehensivos del diagnstico de la educacin superior en la revolucin educativa se refieren de la misma forma que en el caso de la educacin bsica y media a la cobertura, la calidad y la eficiencia. En materia de cobertura, la revolucin educativa constata un aumento de 13% a 21% durante la ltima dcada, que se explicara por el crecimiento de la demanda, la desregulacin que trajo consigo la Ley 30 de 1992 y un proceso de diversificacin de las instituciones. As mismo, registra un aumento sensible de la oferta privada, que ya alcanza el 64% del total de la oferta (ver cuadro 1). Las cifras de cobertura indicaran, no obstante, que el pas contina por debajo de los patrones internacionales. En el ao 2000 Colombia presentaba un nivel de cobertura inferior al promedio que presentaban en 1997 los pases de Amrica Latina y los de la OCDE, de 25% y 54% respectivamente69. A lo anterior, se adicionara el carcter inequitativo en aumento del sistema de educacin superior, pues en 1997, el 9% de los ms pobres asista frente al 65% de los ms ricos. De otra parte, la circunstancia de que bajos niveles de cobertura coexisten con un alto porcentaje de cupos sin utilizar, sugerira que un balance ms adecuado entre la oferta y la demanda no es slo un problema de inversin pblica, sino que tambin est asociado al mejoramiento de las condiciones econmicas y crediticias de los estudiantes y al direccionamiento de la oferta70. Respecto de la calidad, en la revolucin educativa se diagnostica una tendencia al deterioro, que se explicara en parte
69 Ibid., p. 4. El dato de Colombia se refiere al parecer a cobertura
bruta. La cobertura neta alcanz apenas el 14.9% en 1999. Vase Situacin de la educacin..., Ob. cit., pp. 82-83. 70 El sector pblico utiliza el 80% de su capacidad instalada, mientras que el sector privado lo hace apenas con el 52%. RE, p. 4.
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Cuadro 1
Educacin superior No. Total de matriculados por nivel educativo y sector Primer perodo acadmico 1985 - 1999
Nivel Ao Nmero Total Oficial Privado 391.490 156.317 235.173 547.468 190.854 356.614 772.291 251.003 521.288 833.387 294.823 538.564 877.944 294.398 583.546 383.640 153.021 230.619 530.561 184.585 345.976 718.684 234.124 484.560 833.387 294.823 538.564 832.548 281.980 550.568 7.850 16.907 53.607 46.453 45.396 3.296 6.269 16.879 12.485 12.418 4.554 10.638 36.728 33.968 32.978 Distribucin porcentual Oficial 40% 35% 33% 35% 34% 40% 35% 33% 35% 34% 42% 37% 31% 27% 27% Privado 60% 65% 67% 65% 66% 60% 65% 67% 65% 66% 58% 63% 69% 73% 73% Perodo 1985-93 1993-97 1985-97 1997-99 1985-99 1985-93 1993-97 1985-97 1997-99 1985-99 1985-93 1993-97 1985-97 1997-99 1985-99 Crecimiento % anual Total 4,19 8,6 5,66 6,41 5,77 4,05 7,59 5,23 7,35 5,53 9,59 28,85 16,01 -8,31 12,54 Oficial 2,5 6,85 3,95 7,97 4,52 2,34 5,94 3,54 9,3 4,37 8,04 24,76 13,61 -15,35 9,47 Privado 5,2 9,49 6,63 5,64 6,49 5,07 8,42 6,19 6,39 6,22 10,61 30,98 17,4 -5,38 14,14
Total
1985 1993 1997 1998 1999
Pregrado
1985 1993 1997 1998 1999
Posgrado
1985 1993 1997 1998 1999
Fuente: ICFES, estadsticas de educacin superior, resmenes anuales respectivos.
Tomado de Corpoeducacin (2002), Situacin de la educacin bsica, media y superior en Colombia, Casa Editorial El Tiempo, Fundacin Corona y Fundacin Antonio Restrepo Barco, Bogot, D.C.. p. 86.
por el crecimiento desordenado de la oferta durante la dcada de los noventa, el cual no estuvo acompaado por una normatividad clara sobre las condiciones de funcionamiento, los procedimientos de evaluacin y sistemas efectivos de control y vigilancia, lo cual se ha visto reflejado en bajos niveles de pertinencia social y laboral. Para enfrentar tal situacin, la revolucin educativa seala que se ha venido implementando el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad, el cual est conformado por tres mecanismos: i) acreditacin de la calidad; ii) definicin de estndares mnimos de calidad; y iii) los exmenes de calidad de la educacin superior ECAES71. En cuanto a la eficiencia, se sealan problemas similares a los de la educacin bsica y media: duplicidad de funciones,
71 Ibid., p.6-7.
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escasa coordinacin y ausencia de un sistema de informacin unificado. La revolucin educativa destaca de las universidades pblicas que stas se encuentran lejos de los niveles de gestin y de eficacia deseables; que su estructura de costos va en detrimento de la inversin y de una adecuada operacin, lo que afecta la calidad de la enseanza y pone en riesgo su viabilidad. A ello se agregara una baja utilizacin de la capacidad instalada. De otra parte, se afirma que la funcin de supervisin y vigilancia y de aseguramiento de la calidad no ha respondido a una poltica coherente, integral y de largo plazo72. De lo anterior, la revolucin educativa infiere importantes distorsiones en los costos promedio por estudiante y en los aportes directos del gobierno, para concluir en un dictamen similar al de la educacin bsica y media: no existe una relacin entre el esfuerzo financiero y los resultados de las instituciones en trminos de cobertura, calidad y eficiencia73.
Las polticas para la educacin superior
Con fundamento en estos elementos de diagnstico, la poltica en materia de educacin superior en la revolucin educativa comprende los siguientes lineamientos: a) Acceso con equidad b) Aseguramiento de la calidad c) Impulso a la investigacin d)Concertacin de Planes de Gestin y de Desempeo
La poltica de acceso con equidad
La revolucin educativa fija como meta la creacin durante el cuatrienio de Uribe de 400.000 nuevos cupos que se
72 Se enfatiza en el peso de los gastos personales y de las pensiones.
Ibid., p. 8. 73 Ibid.
65
alcanzaran mediante la realizacin de tres programas: i) crdito; ii) modernizacin de la gestin de las universidades pblicas; y iii) promocin de la educacin tcnica y tecnolgica. Con los recursos de crdito, que provienen del componente de promocin de la equidad en el acceso del prstamo de 200 millones de dlares contratado con el Banco Mundial en diciembre de 2002, se aspira a la creacin de 100.000 nuevos cupos durante los prximos cinco aos. Tales cupos se lograran mediante el otorgamiento de crditos blandos a estudiantes de bajos recursos y buen desempeo acadmico74. Mediante la racionalizacin de recursos y la modernizacin de la gestin de las universidades, que se lograra gracias a la concertacin de Planes de Gestin y Desempeo, la revolucin educativa espera retener 80.000 estudiantes en el sistema educativo y generar 70.000 nuevos cupos en las instituciones de educacin superior. En desarrollo de ese propsito, el Ministerio de Educacin Nacional reglamentar la asignacin de recursos del presupuesto de la Nacin a las instituciones de educacin estatales de tal forma que a partir del ao 2004 un porcentaje creciente del monto total de las transferencias ser asignado con base en indicativos de desempeo por institucin (destacado del autor)75. A travs de la promocin de la educacin tcnica y tecnolgica se lograran los 150.000 cupos restantes. Se trata en particular de la introduccin de sistemas de crdito acadmicos y medidas propeduticas que faciliten el trnsito de los estudiantes entre los diferentes niveles de la educacin superior. De ah resultaran 70.000 cupos. Los otros 80.000 cupos provendran de estrategias de trabajo conjunto con el Sena, incluyendo la
74 El programa contempla la posibilidad de financiar parcialmente la manutencin de estudiantes de las instituciones estatales de educacin superior que requieran recursos para terminar sus estudios, despus de haberlos iniciado en su ciudad o regin. Ibid., p. 11. 75 Ibid.
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posibilidad de integrar algunos de sus programas al sistema de educacin superior76.

La poltica de mejoramiento de la calidad
Con el propsito de mejorar la calidad de la educacin superior, la revolucin educativa propone un conjunto de medidas para la definicin de estndares, la formulacin de planes de mejoramiento, el mejoramiento de la pertinencia, el aseguramiento de la calidad y el impulso a la investigacin. La definicin de estndares se refiere al establecimiento de mnimos para el registro calificado, de tal manera que cubra el 100% de los programas de pregrado77. La formulacin de planes de mejoramiento en las reas acadmica, administrativa, en coordinacin con el Ministerio de Educacin, est concebida para las instituciones pblicas de educacin superior, con el propsito de mejorar integralmente su gestin y desempeo y garantizar la utilizacin ptima de sus recursos78. Por pertinencia de los programas de educacin superior se entiende la capacidad de respuesta de los programas acadmicos (oferta educativa) frente a las demandas del mercado. La revolucin educativa prev, con los recursos de crdito del Banco Mundial correspondientes al componente para fortalecimiento institucional, la creacin de un Observatorio Laboral para monitorear, analizar y difundir informacin sobre el mercado laboral y, a travs del seguimiento a los egresados, crear una base que facilite a las instituciones redireccionar sus programas y a los estudiantes la ptima seleccin de sus preferencias educativas79.
76 Ibid., p.11-12. 77 Ibid., p.12. 78 Ibid., p.13. 79 Ibid., p.14.
67
Para asegurar la calidad, la revolucin educativa considera reforzar el Sistema Nacional de Acreditacin, el fomento y el ejercicio de la inspeccin y vigilancia, a travs de varios mecanismos: acreditacin mnima obligatoria; acreditacin voluntaria de alta calidad de programas e instituciones; aplicacin obligatoria de los ECAES a todas las carreras; creacin de programas conjuntos de doctorados entre universidades; fortalecimiento y creacin de grupos y de centros de investigacin80. Con el propsito de fomentar la investigacin y con los recursos de crdito provistos por el Banco Mundial, se prev la financiacin de programas de doctorado, la dotacin con infraestructura y equipos adecuados, el fomento a la cooperacin nacional e internacional y la cofinanciacin de proyectos de investigacin para grupos y centros de investigacin y desarrollo tecnolgico81.
La poltica de mejoramiento de la eficiencia
Para el mejoramiento de la eficiencia, la revolucin educativa comprende medidas tendientes a la modernizacin institucional del Ministerio de Educacin. En ese sentido est contemplada una reconfiguracin de la oferta educativa con base en la descentralizacin de las entidades adscritas que imparten educacin media, tcnica y tecnolgica hacia los entes territoriales o su reconversin para que puedan convertirse en entes universitarios autnomos. As mismo, se brindar apoyo para que los institutos que prestan servicios especializados y que no son competencia del ministerio se conviertan en corporaciones o fundaciones82.
80 Ibid., p. 15. 81 Ibid. 82 Por modernizacin se entiende la focalizacin y el aumento en la
cobertura de la poltica de crdito.
68
De otra parte, a travs del crdito del Banco Mundial, se apoyar el monitoreo y seguimiento institucional del sector, y se impulsarn algunas reformas institucionales para la modernizacin del Icetex, la transformacin del Icfes en un sistema nacional de pruebas, el traslado de funciones de inspeccin y vigilancia al ministerio de Educacin83 y el fomento en el ministerio y Colciencias. Se fortalecern las funciones de fomento de la calidad por parte del ministerio, as como el impulso a programas de mejoramiento y de buen uso de los recursos84. La revolucin educativa prev la concertacin de planes de gestin y desempeo con las instituciones pblicas de educacin superior para aumentar la eficiencia administrativa y la eficiencia acadmica. Por la primera, se entiende la definicin conjunta del tamao ptimo de la planta de cargos de acuerdo al tamao y la complejidad de la institucin85. Por la segunda, la optimizacin de la capacidad de atencin de cada institucin y el fomento a la investigacin cientfica y tecnolgica86; adicionalmente el desarrollo de estrategias para reducir la desercin y garantizar la ptima utilizacin de la capacidad instalada. El mejoramiento de la eficiencia en el uso de los recursos comprende adicionalmente el desarrollo de estrategias de integracin institucional a travs de convenios y el apoyo a la creacin de confederaciones de universidades en las distintas regiones (para facilitar la circulacin de estudiantes y profesores,
83 Entre tanto se ha creado el Viceministerio para la Educacin Superior 84 RE, Ob. cit., pp. 15-16. 85 El indicador de referencia para tal definicin es la relacin de personal administrativo por docente y por estudiante. Ibid., p. 17. 86 A travs del ajuste de la carga acadmica e investigativa de los docentes de planta a los estndares que se definan entre el Gobierno y las instituciones, Ibid., p.17.
69
las economas de escala y las fortalezas locales de cada universidad)87. La revolucin educativa considera adems reforzar el Sistema Nacional de Informacin de Educacin Superior, que permita a la comunidad conocer el estado de la educacin y facilite el proceso de toma de decisiones en todos los niveles88.
La financiacin de la educacin superior en la revolucin educativa
La fuentes de financiacin de la revolucin educativa en materia de educacin superior corresponden, en primer lugar, a las transferencias a las universidades pblicas, segn el mandato constitucional y legal sobre la materia. Segn lo establecido en la Ley 30 de 1992, tales recursos deben incrementarse en proporcin igual al ndice de precios al consumidor causado el ao inmediatamente anterior al de la presupuestacin. La regla de distribucin de los recursos transferidos a las universidades pblicas fue modificada por la Ley del Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado comunitario, cuando seala en su artculo 98. que a partir de la vigencia de la presente Ley, se concertar y acordar con los Rectores de las Universidades Pblicas, nacionales y territoriales los criterios y el procedimiento de una redistribucin, basada en indicadores de gestin, de un porcentaje del total de las transferencias. Dicho porcentaje no podr exceder el 12%. El porcentaje restante se distribuir conservando el esquema vigente. En segundo lugar, se encuentran los recursos propios generados por las instituciones pblicas, que segn diferentes
87 Ibid., p.17. 88 El reporte de informacin oportuna y veraz le corresponde a las
instituciones educativas, al Consejo Nacional de Acreditacin y a la Comisin Nacional de Maestras y Doctorados.
70
estudios han venido incrementando sensiblemente su participacin dentro del total del presupuesto. As por ejemplo, mientras que en 1985, sta (los fondos nacionales) representaba ms de las tres cuartas partes, en 1999 era menos de las dos terceras partes. El esfuerzo nacional ha sido remplazado principalmente por los aportes propios, cuya participacin aument del 8% al 22% de los ingresos89 En tercer lugar, se encuentran los recursos provenientes del artculo 11 de la Ley 21 de 1982, reformado en el artculo 101. de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. En adelante, tales recursos que se destinaban exclusivamente para la financiacin de la ESAP, sern compartidos para la financiacin de programas de ampliacin de la cobertura y calidad90. Por ltimo, estn los recursos del crdito contratado con el Banco Mundial en noviembre 22 de 2002 (Project ID:P074138) por 200 millones de dlares, cuyos desembolsos se realizarn durante los prximos seis aos, como se aprecia en el cuadro 2.
Cuadro 2
Crdito Banco Mundial- Mejorando el acceso (Educacin Superior) Desembolsos estimados (millones de dlares) Desembolso Anual Acumulado 2003 7.20 7.20 2004 27.10 34.30 2005 40.30 74.60 2006 38.60 113.20 2007 53.90 167.10 2008 32.90 200.00
Fuente: World Bank (2002). Proyect appraisal document on a proprosed loan in the amount of US$200 million to the Republic of Colombia for a higher education improvind access project, Washington, D.C., p.2.
Aunque el crdito est concebido principalmente para ampliar la cobertura en educacin superior, posee otros componentes para el apoyo a programas de doctorado y el fortaleci miento institucional, como se observa en el cuadro 3.
89 Corpoeducacin (2002), Situacin de la educacin bsica, media y superior en Colombia, Casa Editorial El Tiempo, Fundacin Corona y Fundacin Antonio Restrepo Barco, Bogot, D.C.. p. 86. 90 El artculo 101. de la Ley del PND seala: Destinacin de los recursos a los que hace mencin el artculo 11 de la Ley 21 de 1982. El numeral
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Cuadro 3
Crdito Banco Mundial- Mejorando el acceso (Educacin Superior)
Componentes Costos indicativos Mio. dlares % sobre el total Financiacin del Banco Mio. Dlares % financiacin del Banco
A. Mejorar la equidad en el acceso a la educacin superior 252. 1. Ayuda a estudiantes (Crditos auxilios) 250.64 2. Monitoreo y evaluacin 1.50 B. Apoyo a programas de doctorado 25.00 C. Fortalecimiento institucional 7.09 1. Programa de monitoreo al mercado laboral 3.00 2. Mejoramiento la capacidad institucional para formular e implementar la poltica 2.90 3. Mejoramiento y fortalecimiento del sistema de Gestin e informacin de la educacin superior 1.19 C. Gestin del proyecto 1.40 D. Refinanciacin del proyecto 0.09 Costos totales del proyecto 285.72 Adelanto honorarios (front-end fee) 2.00 Financiacin total requerida 287.72
14 87.6
176.92
88.5
8.70 2.50
15.00 4.59
7.50 2.30
0.50 0.00 99.30 0.70 100.00
1.40 0.09 198.00 2.00 200.00
0.70 0.00 99.00 1.00 100.00
Fuente: World Bank (2002). Proyect appraisal document on a proprosed loan in the amount of US$200 million to the Republic of Colombia for a higher education improvind access project, Washington, D.C., pp.11, 31-33. (Traducido por el autor)
La poltica de ampliacin de la cobertura se concentra en el otorgamiento de crditos a los posibles beneficiados y dice estar orientada a compensar el acceso inequitativo que se presenta en las instituciones de educacin superior, al favorecer principalmente a estudiantes de bajos ingresos. Segn lo descrito en los acpites anteriores, es evidente que el soporte financiero de la poltica para la educacin superior en la revolucin educativa se encuentra en el crdito del Banco Mundial. Este recurso abastecer principalmente la demanda por cupos en instituciones privadas de educacin superior. La revolucin educativa no
3 del artculo 11 de la Ley 21 de 1982, quedar as: 3. El medio por ciento (1/2%) ser destinado para la Escuela Superior de Administracin Pblica, ESAP, y la financiacin de los programas de ampliacin de cobertura y calidad de la educacin superior de acuerdo con la reglamentacin que para el efecto expida el Gobierno nacional.
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prev recursos adicionales para las universidades pblicas, distintos a lo existentes por mandato legal. El gobierno de Uribe Vlez afectar ms bien las condiciones actuales de su financiamiento no slo por el ya comentado cambio en la frmula de asignacin para una porcin de los recursos transferidos, sino por el recorte incorporado en el punto 14 del referendo. Si ste se aprobara, segn la Direccin General del Presupuesto, solamente en el perodo 2003-2004 se dejaran de transferir 175.000 millones de pesos a las universidades pblicas, como se aprecia en cuadro 4.
Cuadro 4
Ahorros punto 14 del referendo- PGN 2003-2004 ($ miles de millones)
Concepto Valor un punto 2001 (1) 2003 IPC 5,5% (2) Ahorro 2004 IPC 4,5% (3) 2005 Acumulado (4)=(2+3) Perodo 2003-2004 (5)=(2+4)
Gastos de personal Gastos generales Transferencias Universidades Pensiones Total
42 20 12 53
208 99 432 60 372 738
187 89 347 54 293 623
395 187 779 115 664 1.361
603 286 1.211 175 1.036 2.100
Fuente: Direccin General del Presupuesto Pblico Nacional (2003). Efecto Fiscal de los puntos 8, 9, 10 y 14 del Referendo, Febrero 21 (mimeo).
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Captulo quinto
Elementos para un entendimiento crtico de la revolucin educativa
Inicialmente resulta conveniente discutir la caracterizacin de la poltica educativa de la administracin de lvaro Uribe Vlez como una revolucin. Este concepto sugiere que se est en presencia de una transformacin radical, de un cambio rpido y profundo de las estructuras y las instituciones que han regido el sector educativo del pas. Si se juzga por los contenidos y las orientaciones de las polticas de la revolucin educativa, as como por los programas y proyectos expuestos en los captulos anteriores, se puede afirmar sin duda alguna que antes que una situacin de ruptura radical, lo que se aprecia es una continuacin y una profundizacin de los diseos y de las ejecutorias de poltica educativa del ltimo lustro. La revolucin educativa adopta y acenta la tendencia a la mercantilizacin y a la privatizacin, que de manera esencial ha caracterizado los procesos de reforma educativa del ltimo perodo, especialmente durante la administracin Pastrana. La revolucin educativa da cuenta de la decisin poltica del Estado por proseguir la construccin de un mercado local de productos educativos, abastecido fundamentalmente con dineros pblicos, el cual en consonancia con las tendencias del capitalismo transnacionalizado ha de articularse con el proyecto de formacin de un mercado mundial de la educacin. Desde esa perspectiva, la poltica educativa de la administracin Uribe Vlez puede ser definida ms bien como una contrarrevolucin educativa. Aunque a primera vista el trmino pareciera inadecuado, por cuanto en Colombia jams se ha presentado la situacin de una revolucin educativa, que fuera objeto actualmente de una poltica de desestabilizacin o de ruptura en su contra, aqu se utiliza, por un lado, para resaltar que se trata de una poltica de derechas, neoconservadora, parte
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integral del proyecto neoliberal de constitucin poltica del mercado total. El carcter de contrarrevolucin resulta de su propsito ltimo por subsumir la educacin pblica a la lgica mercantil capitalista y organizarla como otro negocio rentable. Del otro, para indicar que el uso del trmino revolucin educativa es meramente demaggico y hace parte de la produccin de un discurso con el que se busca ocultar el contenido retrgrado y antisocial de la poltica del Estado comunitario. Como se aprecia, a una caracterizacin ideolgico poltica, la revolucin educativa, se le ha opuesto otra, la contrarrevolucin educativa. Aqu se trata de mostrar sin temores, que nos hallamos en otro campo de la confrontacin social y de la lucha de clases, escenificado en este caso en el plano intelectual. Ms all de este debate ideolgico, cabe la pregunta por la naturaleza y los alcances de la revolucin educativa como poltica. En ese aspecto, adems de controvertir el trmino revolucin, algunos autores sealan que se est frente a una visin determinista econmica, una reedicin de esa mirada administrativista y economicista de la educacin, cuyo principal propsito es demostrar que el gran problema de la educacin es de administracin y de gestin91. Socolpe seala con agudeza que no slo no es revolucin, tampoco es educativa; su tono es claramente economicista (ni la pedagoga ni tan siquiera lo pedaggico merecen ser nombrados al menos una vez en dicho plan [el PND])92. Esta valoracin global de una poltica educativa circunscrita y sujeta a las definiciones econmicas, adquiere mayor fuerza
91 Abel Rodrguez (2003), La Revolucin Educativa: de las promesas a las realidades, en Educacin y Cultura, revista del Centro de Estudios e Investigaciones Docentes, No. 62, Bogot, D.C., p.13. 92 Socolpe (2003). La Revolucin Educativa uribista: ms de lo mismo, en Educacin y Cultura, revista del Centro de Estudios e Investigaciones Docentes, No. 62, Bogot, D.C., p. 23.
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con la tesis de la financiarizacin de la educacin93. Con sta se quiere mostrar que las definiciones esenciales sobre la orientacin y los contenidos fundamentales de la poltica educativa se encuentran subordinados al problema del endeudamiento pblico y su creciente servicio, el cual genera una transferencia ascendente de recursos del presupuesto hacia los circuitos privados del capital dinero. De paso, se pone en evidencia que los diseos de poltica no ocurren en el espacio nacional estatal, sino en las instituciones de regulacin supranacional, el FMI y el Banco Mundial, especialmente. La experiencia colombiana parece ser suficientemente ilustrativa en ese aspecto. En la trasescena de la tendencia a la privatizacin y la mercantilizacin se encuentra la cuestin de la eficiencia del gasto educativo. En nombre de sta, se ha emprendido una profunda reforma estructural de tipo neoliberal, que ha tenido como eje la flexibilizacin y la restriccin del presupuesto educativo, segn se mostr en el captulo dos, en el marco de una poltica general de ajuste fiscal, cuyo fin ltimo aunque se diga lo contrario es el pago del servicio de la deuda. A ello, como se ver ms adelante, se le adiciona el costo creciente de la intensificacin de la guerra contrainsurgente. Esta caracterizacin inicial de la revolucin educativa adquiere mayor significado cuando se considera el concepto de educacin, que subyace al diseo de la poltica. En una curiosa sntesis de neoliberalismo y ciertas concepciones liberales (sociales?) hoy en boga, la educacin es vista en una doble dimensin. Por una parte, atada a la tendencia del mercado, esto es, a las demandas o requerimientos que ste impone; por la otra, como un bien meritorio que los individuos deben poseer
93 El planteamiento se lo he escuchado al profesor Daniel Libreros
Caicedo, un estudioso de la poltica educativa, en varios eventos en los que hemos coincidido.
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para desarrollar su capacidad humana y desempearse socialmente94. Un enfoque de ese alcance, permite concebir un tipo de educacin que haga nfasis en las dotaciones iniciales que debe poseer un individuo para ingresar al mercado95, esto es, sus habilidades y destrezas, al tiempo que sita el propsito de la poltica en trminos de justicia y equidad, de unas condiciones de acceso que contribuyan a superar las situaciones desiguales. Traducido ello en lineamientos de poltica, como en la revolucin educativa, significa aumentar la cobertura y mejorar la calidad, en cuanto dotacin con unas determinadas competencias bsicas y ciudadanas. Dado que la falta de educacin explicara la situacin de inequidad y pobreza, tendra plena justificacin una poltica que focalizase los esfuerzos y los recursos dentro de los ms pobres de los pobres, esto es, lo que en la experiencia colombiana se conoce como la sisbenizacin de la poltica pblica. Si bien es cierto que la falta de educacin se constituye en un factor de inequidad en la sociedad, en este punto debe sealarse que lo que explica de manera esencial la inequidad o la persistencia de la desigualdad o la pobreza son las relaciones sociales basadas en la concentracin y la centralizacin de la propiedad, la riqueza y el ingreso. Aunque es deseable para una sociedad mejorar sus niveles educativos, ello resulta un propsito insuficiente cuando no se acompaa de una transformacin sustancial en las relaciones de propiedad. En realidad, son estas
94 El saber no se concibe ms que en su dimensin de herramienta,
como instrumento de xito social, de capital individual para acrecentar sus rentas futuras. Cristian Laval y Louis Weber (2003), La escuela-empresa productora de capital humano, en Le Monde Diplomatique, Edicin Colombia, No. 15, agosto, p.14. 95 Un mercado por cierto cada vez ms flexible y con requerimientos de mano de obra barata.
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relaciones las que se constituyen en factor explicativo de la inequidad, la desigualdad y la pobreza y en la exclusin de importantes sectores sociales de una educacin pblica universal, gratuita y con calidad. Lo contrario es otorgarle a la educacin una capacidad de transformacin de la situacin social del individuo, que no tiene ni puede tener. La crisis capitalista muestra con recurrencia sociedades con altos niveles educativos, pero empobrecidas. El reciente caso argentino es, por ejemplo, suficientemente ilustrativo. El concepto de educacin que posee la revolucin educativa se inscribe dentro de las teoras de la pobreza que hoy promueve y difunde el Banco Mundial en los pases de la periferia capitalista. En trminos polticos ello significa desligar la situacin de pobreza del modo de produccin y mostrar que no es ste el que la determina en primera instancia. La poltica educativa deviene, en ese sentido, en discurso demaggico contra la inequidad y la desigualdad. Este entendimiento de la educacin en la revolucin educativa (economicista y de mercado), lleva a que nos hallemos en presencia de un diagnstico muy pobre sobre la situacin de la educacin en Colombia y de un diseo de poltica, concebido igualmente como respuesta a esa visin estrecha. Por ello, una y otra cosa se circunscriben a la cobertura, la calidad y la eficiencia, una especie de Santsima Trinidad de la poltica educativa. Con razn seala Socolpe que la educacin de los colombianos, ese complejo proceso de acercamiento a los saberes, de construccin de subjetividades, de construccin de relaciones sociales, es visto slo desde la restringida perspectiva de la eficiencia, la gestin, la evaluacin y el seguimiento de programas, todo ello con fundamento en una reducida informacin del sector convertida en cifras y procesada estadsticamente (...). De paso, se hecha por la borda el conocimiento pedaggico construido en
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el pas en la ltimas dcadas y se desconocen otras perspectivas y posibilidades para comprender ms y mejor la educacin, la escuela y el maestro96. Ese estrecho enfoque es til, no obstante, para develar lo invisible de una poltica en la que el manejo de la educacin se muestra en manos del pas (ver esquema 1 al final del captulo), cuando con slo algunas pocas variantes, se formula una misma lnea estratgica y una misma vulgata97, que se aplican poco a poco, en la mayora de los pases, con los mismos argumentos, los mismos esquemas de pensamiento, las mismas evidencias, y esto con la participacin activa de los gobiernos nacionales98. Con la revolucin educativa no se est pues frente a una poltica que responde a la lgica de lo nacional estatal. Sus lineamientos y orientaciones se encuentran perfectamente inscritos dentro de un concepto de poltica del orden transnacional, aunque no se revele como tal.
Masificacin de la cobertura y deterioro de la calidad
La poltica de cobertura de la revolucin educativa se soporta en una profundizacin de la estrategia neoliberal para la educacin pblica. De una parte, se trata de cerrar el ciclo de reformas mediante la aplicacin plena de la normatividad y la consecuente precarizacin del trabajo docente. Segn se reconoce en la revolucin educativa, al realizar el diagnstico del sector educativo, algunos de los logros en materia de cobertura se han hecho en detrimento de la calidad99. El
96 Socolpe (2003). La Revolucin Educativa uribista ms de lo
mismo, en Educacin y Cultura, revista del Centro de Estudios e Investigaciones Docentes, No. 62, Bogot, D.C., p. 23. 97 Por parte de organismos supranacionales de regulacin o de programas especiales de stos. 98 Cristian Laval ..., Ob. cit., p.14. 99 RE, p.1.
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gobierno de Uribe Vlez no ser la excepcin. El afn de resultados en materia de cobertura, si bien mostrar con alta probabilidad indicadores favorables afectar sensiblemente las condiciones de la educacin pblica en el pas. En escrito reciente, Francisco Cajiao, seala al comentar un informe de la Fundacin Restrepo Barco, que segn los datos que arroja este estudio, las polticas del cuatrienio anterior fueron completamente intiles, si es que no fueron perjudiciales y que esta situacin continuar (como lo pretende la revolucin educativa) si se insiste en aumentar cada vez ms el nmero de nios por aula, dispersar la gestin de las instituciones con directores a distancia y otras decisiones que en papel suman bien pero que en la cotidianidad de las escuelas no mejoran nada100. Y de eso se trata justamente cuando el aumento de cobertura se basa en la reorganizacin institucional y en el uso ms eficiente de los recursos, esto es, en la aplicacin a fondo de la Ley 715 de 2001. La fijacin del parmetro nmero de estudiantes por profesor en 22 para las reas rurales y 32 para las reas urbanas, as como del parmetro nmero de profesores por aula, ha trado como consecuencia resultados favorables en los registros de cobertura (segn el Ministerio de Educacin sta se increment en cerca de 480.000 nuevos cupos en el primer ao del gobierno de Uribe Vlez); al mismo tiempo, no obstante, ha servido de argumento para el cierre o la integracin de instituciones escolares y para el traslado de maestros. Con razn seala el CEID que este promedio en las zonas rurales obliga a los estudiantes a la desercin, al desplazamiento a largas distancias o al cierre de las escuelas, y por lo tanto a la reduccin del nmero de maestros o traslados. En las zonas urbanas genera hacinamiento, falta de aulas o asignacin de
100 Francisco Cajiao. Polticas educativas. La marcha del cangrejo, en El Tiempo, 14.08.2003.
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cupos en lugares muy distantes del lugar de residencia. El caso de Bogot, con cursos por encima de 45 estudiantes, es un factor negativo para el desarrollo de un proceso educativo con calidad101. Las cifras del Ministerio de Educacin sobre los resultados de la reorganizacin del sector educativo son suficientemente elocuentes. Mientras en el 2001 haba cerca de 53.000 colegios oficiales, con la integracin quedaron 32.000102. En dos aos se han cerrado en Colombia ms de 20.000 colegios oficiales! Por ello, no es casual la situacin, por ejemplo, del INEM de Pereira. En esta institucin entraron en 2003, 1.100 estudiantes ms al colegio, pero al no contar con recursos adicionales sus nuevos alumnos estn teniendo que tomar las clases sentados en el suelo103. La poltica de cobertura de la revolucin educativa conduce a la paradoja de ms cupos con menos instituciones escolares pblicas. Lo cual debe considerarse como un indicador de debilitamiento estratgico de la oferta educativa pblica. Tal debilitamiento se refuerza, adems, con el hecho de que la disposicin de nuevos recursos (provenientes del referendo) no se orientan al fortalecimiento del sector pblico sino a la promocin de un nuevo mercado para el sector privado, financiado eso s con dineros pblicos. La revolucin educativa estimula, en ese aspecto, un concepto de educacin como negocio, a la caza de los recursos dispuestos para financiar los subsidios a la demanda y la contratacin de cupos, que segn las metas establecidas,
101 Ceid-Fecode (2003). Elementos de anlisis sobre la jornada
acadmica y laboral. A propsito de los decretos 1850 y 3020, en Educacin y Cultura, revista del Centro de Estudios e Investigaciones Docentes, No. 62, Bogot, D.C., p. 45. 102 El Tiempo, 29.08.2003, p. 2-13. 103 Ibid.
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como se apreci en el captulo tercero, deben alcanzar 640.000 nuevos cupos104. La poltica de estimular un mercado de la educacin con dineros pblicos ha alcanzado en Bogot los mayores refinamientos con el ejemplo de los colegios en concesin. El gobierno local construye y dota el colegio con infraestructura moderna, luego lo entrega en concesin, y paga a sus administradores por estudiante efectivamente atendido. Esa prctica, pese a que se presenta como una actividad altruista por parte del colegio que apadrina, y sirve para que los nios bien conozcan a los nios pobres de las zonas marginales de la ciudad, en el fondo representa una forma de subsidio a la educacin privada y una modalidad para posicionar la produccin de discurso en favor de esta educacin. Llama la atencin que, ante la perspectiva de que todo nuevo colegio sea entregado en concesin y las concesiones se masifiquen, rectores de colegios privados alerten sobre la responsabilidad del Estado en la educacin. Juan Carlos Bayona, rector del Gimnasio Moderno de Bogot seala que una profusin muy grande de colegios en concesin, correra el riesgo de no poder hacer los seguimientos correspondientes por parte de la Secretara de Educacin y quizs diluira las responsabilidad del Estado en un asunto, que como la educacin, es inendosable. Este asunto cobra importancia si se tiene en cuenta que una ciudad como Bogot deber atender los requerimientos por 378.489 nuevos cupos en los prximos 10 aos, segn el estudio Marco de gasto de mediano plazo, que formula dos escenarios sugestivos respecto de lo que pueden ser tendencias futuras de poltica
104 El subsidio a la demanda termina siendo un subsidio a la
educacin privada de ms baja calidad, que no resuelve la segregacin que los colegios privados de lite hacen de los nios y jvenes pobres. Una crtica similar le cabe a la modalidad de educacin contratada. Abel Rodrguez, (2003) La revolucin..., Ob. cit, p. 17.
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educativa para lograr la meta sealada. Uno de construccin de nuevos colegios, que podran terminar siendo nuevas concesiones. Otro, de otorgamiento de subsidios a la educacin privada. En el primero, el nfasis se hara en la construccin de colegios como estrategia para alcanzar la cobertura propuesta. En diez aos, Bogot debera pasar de 386 colegios oficiales a 615, como quien dice, se necesitaran 23 colegios nuevos en promedio por ao (cada plantel cuesta alrededor de siete mil millones de pesos). En este escenario, los recursos para atencin educativa pasaran de 1 billn 131 mil millones (que es lo que se requiere hoy en da) a un billn 753 mil millones (para el 2013). El segundo escenario plantea que la solucin se encuentra en los subsidios en colegios privados, pero recalca que habra que darles incentivos a estas instituciones para que ubiquen colegios en zonas marginales, que es donde se concentra el dficit de cupos. Para cumplir con este escenario se necesita aumentar el gasto de 1 billn sesenta y siete mil millones a 1 billn 457 mil millones105. Si se considera que los colegios del primer escenario pueden ser entregados en concesin, en ambos casos, a travs de modalidades distintas, estaramos en presencia de un reforzamiento de las tendencias de privatizacin de la educacin pblica. Ahora bien, la poltica de aumento de cobertura si bien puede mostrar resultados favorables en el inmediato plazo, se constituye en demaggica si no se acompaa de medidas para incrementar la tasa de retencin escolar106. Los resultados de la administracin Pastrana son contundentes en ese aspecto. En estudios realizados sobre la poltica educativa de ese gobierno, se ha mostrado que mientras la poltica de racionalizacin gener
105 El Tiempo, 20.09.2003, p. 2-12. 106 En el plan se asevera que se adelantaran acciones en ese sentido en coordinacin con otras instituciones del Estado a travs de programas de familias en accin, de restaurantes escolares y de transporte escolar. RE, Ob. cit., p. 10
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cerca de 600.000 cupos al ao, en ese mismo perodo desertaron de la escuela 650.000 nios, en el mejor de los casos. Es decir, que lo hecho no sirvi y, en cambio, es posible que la reorganizacin haya contribuido a acelerar el abandono escolar107. Durante la administracin Uribe tal tendencia sigue y probablemente se acentuar: Cuando se tiran pedruscos desde un barranco no se sabe en qu cabeza caen. Ahora seala Cajiao ocurre lo mismo en muchas partes por la fusin de instituciones, el promedio forzado de alumnos por maestro, los traslados, los despidos y la cacera de nios para asegurar la existencia de las escuelas. Estas medidas no slo no producen los resultados esperados, sino que son muy costosas y generan un malestar generalizado que afecta notoriamente la calidad y el clima escolar. Esto contribuye, a su vez, a reducir el inters por permanecer en la escuela porque a los problemas econmicos de las familias y las situaciones de violencia y desplazamiento se aade la desmotivacin y el ambiente perpetuo de inestabilidad de quienes deben estar da a da con lo nios108. En suma, poco se debe esperar en materia de cobertura educativa de un proyecto poltico que por sus contenidos y orientaciones acentuar las difciles condiciones econmicas de la poblacin y agudizar el fenmeno de la violencia y el desplazamiento, es decir, que deteriorar las condiciones estructurales que de manera esencial estimulan la desercin escolar en Colombia, al tiempo que profundizar la estrategia de reorganizacin neoliberal del sector educativo, con sus negativos impactos sobre el clima escolar. El planteamiento del director de la Unesco, Juan Carlos Tedesco, es suficientemente ilustrativo para lo que aqu se quiere
107 Francisco Cajiao. Polticas educativas. La marcha del cangrejo,
Ob. cit.
108 Ibid.
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formular: Las polticas actuales se estn agotando. Chile, por ejemplo, es modelo de cobertura, tiene programas de mejoramiento para la escuela y an as la brecha entre pobres y ricos es cada vez ms grande. Qu le hace falta? Polticas de empleo, vivienda y salud, y no depender slo de la poltica educativa. No basta con dar un cupo en la escuela. No se le puede pedir a la educacin que resuelva los problemas de un modelo econmico excluyente, se necesitan programas sociales de empleo, vivienda, salud y nutricin que acaben con la brecha que hay entre ricos y pobres porque Amrica Latina es la regin ms inequitativa del planeta109.
Proyecto poltico pedaggico de control social y de privatizacin de la calidad
Como ya se seal, la revolucin educativa ha formulado el propsito de mejoramiento de la calidad de la educacin bsica y media. Aunque en sentido estricto no se conoce, en la perspectiva de la poltica educativa neoliberal criolla, una definicin de lo que se entiende por calidad y sta se ha convertido en un terminacho manido, que se utiliza sobre todo para justificar algunos lineamientos de poltica educativa, entre tanto es evidente que se ha consolidado una nocin de la calidad vista desde la evaluacin. Socolpe seala que la revolucin educativa contiene una concepcin de calidad centrada en la evaluacin masiva y la estandarizacin110. En ese aspecto coincide con Rodrguez, para quien la evaluacin contina siendo la gran estrategia de la poltica oficial para atacar los problemas de calidad111.
109 Los nios necesitan ms que un cupo, entrevista con Juan Carlos Tedesco, en El Tiempo, 31.08.2003, p. 3-15 110 Colectivo Sociedad Colombiana de Pedagoga (2003), La revolucin educativa ..., Ob. cit., p. 25. 111 Abel Rodrguez (2003), La revolucin educativa..., Ob. cit., p. 15.
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Con fundamento en el establecimiento de unos estndares curriculares, que suponen un enfoque de la educacin como proceso de produccin que puede ser normatizado112, en el sentido de la fijacin de normas tcnicas, se procede a la definicin de unas competencias, entendidas como habilidades y destrezas, que debe poseer todo estudiante. Calidad en la educacin, desde esa perspectiva, significa garanta de dotacin con las competencias necesarias para trabajar y vivir en sociedad. Las competencias son bsicas y ciudadanas; en lenguaje, matemticas, ciencias sociales y ciencias naturales. La medida de esas competencias la dan las evaluaciones, las pruebas objetivas, que en la revolucin educativa son pruebas censales. De los resultados que stas arrojen se derivan consecuencias para el diseo de planes de mejoramiento en las instituciones educativas, pero tambin para la evaluacin del desempeo de los maestros y de los directivos docentes. De lo anterior surgen varios problemas que estn hoy en el centro de la discusin sobre la poltica educativa. El primero hace referencia al significado y los alcances de la definicin de estndares curriculares. Como bien lo seala Vasco, los estndares buscan uniformidad. Al que no le guste la uniformidad, no le gustan los estndares113. Al basarse en la homogeneizacin, la definicin de estndares es vista como una doble amenaza: para las posibilidades de proyectos pedaggicos construidos desde la escuela, con el concurso de la comunidad
112 Se han abierto paso las visiones que consideran que la calidad de la educacin tambin se debe medir como la de los tubos: fijando estndares. No es nada fcil extender los estndares para los pesos y medidas o para la produccin de partes a la educacin. Y agrega, concediendo a esta tesis, pero tambin es claro que hablar en abstracto de calidad de la educacin se suele quedar en palabrera. Carlos Eduardo Vasco (2003), Objetivos especficos, indicadores de logros y competencias: y ahora estndares?, en Educacin y Cultura, revista del Centro de Estudios e Investigaciones Docentes, No. 62, Bogot, D.C., p. 39. 113 Ibid., p. 35.
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educativa, y para las posibilidades de una educacin que d cuenta de nuestra diversidad tnica y cultural. Desde esa perspectiva, la estandarizacin representa el fin de la autonoma escolar, pues le impone a las instituciones educativas unas condiciones marco que predeterminan su quehacer. Pero ms all de ello, una preocupacin central est hoy en la definicin de estndares en el contexto de construccin de un proyecto de Estado burocrtico autoritario. Una expertocracia, contratista del Estado, parece estar tomando las decisiones en este campo, a espaldas de la comunidad educativa114. El autoritarismo se entroniza de esa forma en definiciones de poltica educativa de la mayor trascendencia, el saber (es) despojado de su objeto formativo; la pedagoga, reducida cada vez ms a una relacin instruccionista y homogeneizante hacia un currculo nico, cuya meta es responder a cierto tipo de visiones como la educacin por competencias y la enseanza segn Normas Tcnicas Curriculares 115. En una perspectiva de anlisis de la educacin como instrumento de control social, la estandarizacin que pretende la revolucin educativa se torna an ms inquietante. Ahora bien, si las evaluaciones censales se realizan con base en los currculos estandarizados, surge la pregunta por el tipo de informacin que producen las pruebas y por las decisiones a que conducen sus resultados. Para Socolpe, la apuesta por las pruebas objetivas nos ubica en una poltica educativa de vieja data y tambin en una forma de conocimiento que redime la verdad, lo unilateral, lo universal, los dogmas a nombre de la ciencia, el paradigma psicomtrico, el tecnicismo (...)116. La
114 Vasco seala la necesidad de adelantar serios debates regionales y
nacionales sobre aquellos estndares o criterios bsicos de calidad en matemticas, en lenguaje, en ciencias naturales y sociales, en los que todos podamos estar de acuerdo, Ibid., p. 40. 115 Ceid-Fecode (2003), Elementos de anlisis..., Ob. cit., p. 43-44. 116 Socolpe (2003), Ob. cit, p. 25.
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revolucin educativa no le apuesta a la produccin de informacin diversa sobre la escuela, las prcticas pedaggicas, los sujetos implicados en el acontecimiento pedaggico y los respectivos contextos en que tales relaciones y prcticas cobran vida y sentido117. En ese terreno, se genera una cultura de la evaluacin, en la que la preparacin para el examen de competencias se constituye en lo central del quehacer de la escuela. Por esa va se avanza hacia su desnaturalizacin. La anulacin de ms de 100.000 pruebas por presunto fraude acadmico en las pruebas censales realizadas recientemente (en 2003), es un indicador de lo que ya est pasando. Rectores, maestros y estudiantes, todos a una, hicieron los exmenes para garantizar una buena nota. sta es til para la evaluacin del directivo docente y del maestro y facilita el acceso a recursos adicionales para la institucin escolar por calidad. A lo anterior se suma el peligro de que las reas que no van a tener estndares ni van a ser evaluadas por las pruebas censales y de Estado, como la educacin artstica, la educacin tica y moral, la educacin religiosa, la educacin en tecnologa y la educacin fsica, desaparezcan de los currculos y de las preocupaciones de directivos y docentes ante la presin de obtener puntajes cada vez ms altos en las reas que si van a evaluarse118. Se est pues en la revolucin educativa en presencia de una concepcin de la calidad bastante problemtica, que en todo caso, en la perspectiva de un proyecto de mercantilizacin de la educacin, resulta sumamente favorable, en cuanto otorga atributos cuantificables, tiles para el consumidor del producto educativo. Por las condiciones en las que se desempea la educacin pblica estatal, se tratar de atributos mnimos. Pues
117 Ibid, p. 23. 118 Carlos Eduardo Vasco, Ob. cit, p.40.
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quien quiera calidad tiene que pagarla. Tambin la calidad ha estado y seguir, por lo pronto, privatizada en el pas. As por ejemplo, para la fijacin de tarifas acadmicas en la educacin privada, se ha armado un modelo con 66 variables (20 de recursos fsicos y 44 de desarrollo de procesos) y se han establecido tres niveles de puntuacin, que dan origen a tres regmenes: uno de control, donde estarn los que no alcancen ni siquiera el puntaje mnimo y no podrn hacer aumentos; otro de libertad vigilada, en el que habr un piso y un techo y al que entrarn la mayora de los privados; y el mximo o de libertad regulada, que les permitir, a los centros educativos que entren en l fijar sus propias tarifas. De esa forma queda establecido un mtodo para regular los cobros de las instituciones educativas privadas, muchas de las cuales se han quejado en forma constante, de que el aumento que les fijan cada ao no es suficiente para financiar las inversiones que hacen para mejorar la calidad educativa. Infortunadamente, el tema de la calidad est ligado al de los costos119.
Eficiencia como afianzamiento de las reformas neoliberales
Todas las medidas comprendidas en la revolucin educativa estn atravesadas por el discurso en torno a la eficiencia. Por sta se comprende, el logro de las metas de cobertura y calidad, en medio de las restricciones financieras de la nacin. La eficiencia se refiere a la optimizacin y la racionalizacin en el uso de los recursos, as como a la clara precisin de las competencias administrativas de los niveles nacional y territorial. Por ello, se encuentra asociada con los procesos de definicin de plantas docentes y administrativas, a la concentracin del Ministerio de Educacin en las tareas de diseo y direccin de los lineamientos generales de poltica, y de los entes territoriales y las instituciones
119 El Tiempo, 12.09.2003 p.1-4.
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educativas en la ejecucin de la poltica. En ese sentido, los arreglos institucionales de administracin de la poltica son propios de una descentralizacin autoritaria. El gobierno decide centralmente y los dems ejecutan.
Situacin de los maestros y cinismo neoliberal
Los procesos de reestructuracin del sector educativo han tenido profundas repercusiones sobre los maestros. El estado de nimo no es el mejor. Al fin y al cabo, pese a enfrentar con valenta la poltica educativa en el gobierno de Pastrana Arango, se sufri un derrota que, como todas las derrotas en poltica, produce efectos desmoralizadores y desmovilizadores en el movimiento. Mientras ste se reconstruye y restablece la confianza y la seguridad en torno a un proyecto de educacin pblica democrtica y emancipatoria pasar algn tiempo. Pese al despliegue de mltiples dispositivos de disciplinamiento, que sobre todo atacan las condiciones de vida y de trabajo de los docentes, se aprecian importantes expresiones de resistencia activa en un terreno que es el terreno de los maestros: el debate pedaggico. Luego de un relativo encantamiento de algunos sectores del magisterio con las competencias bsicas y ciudadanas, se ha entendido la conveniencia de considerarlas en el contexto general de la poltica educativa, convertidas aunque en s mismas no lo sean en instrumento de la poltica neoliberal de mercantilizacin y de privatizacin de la educacin. El debate puesto en ese terreno resulta sumamente til para confrontar el cinismo neoliberal, que ve en el docente un agente extrao a la poltica educativa, o si lo aprecia, lo considera un factor de resistencia, conservador, renuente al cambio. Ello resulta de mayor trascendencia cuando se considera que la reestructuracin ha transformado radicalmente las condiciones
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del trabajo docente120. Todas (las) nuevas condiciones de la planta de docentes, traslados, recargo de trabajo, hacinamiento de estudiantes por grupo, fusin de escuelas y colegios, modifica de hecho los PEI, acaba los grupos y las comunidades acadmicas organizadas por reas, en innovaciones e investigaciones; anula los procesos cualificados grupales y los sita en un punto inercial. El gran potencial de los educadores colombianos se ignora o se desconoce, para darle curso a una poltica por competencias , seala al respecto el Ceid-Fecode121. Para la Ministra de Educacin, empero, se trata de muchos cambios que no son muy distintos de los que afronta toda la sociedad, en un siglo de exigencias distintas y en medio de una crisis econmica. A los maestros se les ha planteado trabajar ocho horas diarias como a toda la gente. De las 40 que tienen a la semana, 22 las dedican a clases y el resto a prepararlas y a atender otras cosas. Y agrega, creo que tienen que organizarse mejor122. Semejante sensibilidad humana es la que explica por qu expertos como Francisco Cajiao, fuerte crtico del magisterio en otros tiempos, interpelan hoy la poltica educativa y su desconocimiento de los maestros. En un contexto de recientes evaluaciones de los logros de la poltica educativa, cuestiona informes que hablan de los progresos relativos en cobertura, de las variaciones del gasto, de los retrocesos en la capacidad del sistema para retener a los estudiantes y de los esfuerzos realizados en el mejoramiento de la calidad. Pero en ninguno de ellos se habla de
120 Marco Ral Meja, desde una perspectiva ms bien regulacionista,
habla de la llegada del toyotismo a la educacin. Vase Colombia y sus nuevas polticas educativas. Remedios que enferman, en Le Monde Diplomatique, Edicin Colombia, No. 15, agosto, 2003. 121 Ceid-Fecode, Ob. Cit., p.48. 122 El Tiempo, 21.09.2003, p. 3-5.
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los maestros como grupo humano sometido a innumerables presiones y cambios en un pas distante de parecerse al paraso terrenal (...) Hay miles de profesionales de la educacin que sin duda tienen cosas que decir sobre las razones por las cuales los nios dejan las escuelas o tienen dificultades para aprender...pero no son protagonistas en los foros de expertos que con mucha propiedad hablan de cifras indicadores. (...) La educacin como proceso fundamental de desarrollo humano tiene que partir de lo humano y esto es justamente lo que por el momento est ausente. No es raro, entonces, que haya un profundo malestar entre aquellos a quienes confiamos la construccin de un pas mejor123.
La educacin superior bajo los designios del Banco Mundial124
Segn Holm-Nielsen y otros funcionarios del Banco Mundial, la Estrategia para la Educacin Terciaria en la regin de Amrica Latina y el Caribe se centra en dos aspectos fundamentales: (i) crear un mercado para la educacin terciaria y (ii) mejorar la capacidad de respuesta del sector pblico y su responsabilidad125. Las siguientes seran las lneas de accin especfica de esa estrategia126: 1- Formacin de la capacidad institucional para sustentar mejoramientos en el diseo de la estructura legal, institucional y de polticas que rigen el sistema de educacin terciaria.
123 Francisco Cajiao (2003), El factor humano en la educacin, El Tiempo, 21.09.2003. 124 Vase World Bank, Human Development Network (2002), Educational Change in Latin America and the Caribbean, Washington, D.C. 125 Lauritz Holm-Nielsen / Andreas Blom / Patricia Garca (2003), Cmo procurar las capacidades necesarias para la economa del conocimiento. El Banco Mundial en la educacin terciaria de Amrica Latina y el Caribe, en En breve, No. 19, Banco Mundial, Washington, D.C., febrero, p. 2. 126 Ibid, pp. 2-3.
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2.- Financiamiento de frmulas basadas en la competitividad y el desempeo, aplicado principalmente a las instituciones pblicas, para i) aumentar el nivel de matrcula en la reas importantes de la educacin, y ii) asegurar que la educacin se oriente a las disciplinas que denoten un impacto social y que no sea impartida por proveedores privados (ciencias bsicas). 3.- Mecanismos para asegurar la calidad ante la heterogeneidad del sistema, mediante el fomento de una cultura de la autoevaluacin y el seguimiento y la garanta externa de la calidad. Se deben cumplir determinados estndares, proveer informacin al pblico sobre calidad y pertinencia. As mismo, las instituciones nuevas deben cumplir con unos estndares mnimos. 4.- Observatorios del mercado laboral que ofrecen a la poblacin en general, al sector comercial y a las instituciones pblicas y privadas, informacin actual acerca de los patrones de oferta y demanda por capacidades de alto nivel. Estos observatorios sirven adems para orientar la demanda hacia las oportunidades. 5.- Crditos educacionales para que los estudiantes puedan aprovechar las ofertas en educacin. Este sistema de ayuda comprendera subsidios para los ms pobres y crditos para los ms ricos. A lo anterior, en la visin del Banco se le adicionaran dos aspectos, con los que se completaran los lineamientos de poltica educativa en materia de educacin superior127: a) Sin iniciativas slidas en el perodo preescolar, primario y secundario de la educacin, no existir base alguna para ampliar la educacin terciaria. b) Sin una reforma econmica generalizada que tenga como objetivo promover la estabilidad macroeconmica, el libre comercio, un entorno propicio para las inversiones y mercados
127 Ibid., p.
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laborales efectivos, el valor econmico de la educacin terciaria pierde gran parte de su potencial. Como se aprecia, existe plena coincidencia entre las polticas del Banco Mundial y la poltica para la educacin superior contenida en la revolucin educativa, expuesta en el captulo anterior. El enfoque del Banco es mercantilizador y concibe una poltica de educacin superior plenamente articulada con las reformas estructurales de tipo neoliberal. La revolucin educativa avanza en la organizacin de un mercado de la educacin superior con estrategias que refuerzan las tendencias a la privatizacin de la educacin superior pblica. As mismo, en la consolidacin de una concepcin de universidad cuya tarea principal se aprecia en la atencin a los requerimientos del mercado y las demandas del sistema econmico (ver esquema 2 al final del captulo). Las metas de cobertura establecidas en el plan refuerzan la idea de que, en materia de educacin superior, tampoco estamos en presencia de una revolucin educativa. Despus de este cuatrienio presidencial, Colombia seguir haciendo parte de los pases con ms baja cobertura en educacin superior de Amrica Latina. La poltica de cobertura en este nivel de educacin replica el esquema de la poltica para la educacin bsica y media. Los previsibles aumentos en las instituciones de educacin superior pblicas ocurrirn con fundamento en un incremento del indicador simple nmero de estudiantes por profesor. La presin a la masificacin, con el chantaje de la rendicin de cuentas a la sociedad, es fuerte128. Un aumento de la cobertura sin recursos
128 La nocin de rendicin de cuentas (accountability) hace parte de la produccin de un discurso neoliberal que cuestiona el destino de los recursos asignados para educacin pblica superior y su eficiencia, y demanda, en nombre de la sociedad, que se informe qu pasa con ellos. De manera perversa se sugiere que los presupuestos universitarios seran cajas negras de la administracin pblica.
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adicionales termina afectando la calidad. De otra parte, es posible considerar aumentos de cobertura mediante la reduccin de la duracin de los programas acadmicos. Slo que en esta perspectiva los resultados se aprecian a mediano plazo, con la terminacin de estudios de la primera cohorte129. En el mismo sentido se puede examinar el trnsito en curso al sistema de crditos acadmicos, pues redefine el concepto de semestre acadmico al identificarlo con un mnimo de crditos a cursar130. El fuerte de la revolucin educativa en materia de cobertura, no obstante, se encuentra en el otorgamiento de crditos estudiantiles. En ese aspecto, los nuevos recursos para educacin, contratados con el Banco Mundial, estn destinados esencialmente a estimular un esquema de financiacin basado en la demanda y, sobre todo, el mercado de la educacin superior privada; por cierto, deprimido en razn de la crisis econmica y el inusitado crecimiento de la oferta educativa privada despus de la expedicin de la Ley 30 de 1992131. En este punto, la decisin poltica es clara: se trata de consolidar el debilitamiento estratgico de la universidad pblica, al tiempo que se otorgan estmulos financiando parcialmente el mercado a las instituciones privadas de educacin superior. Esta poltica es coherente con la idea de que resulta menos costosa y ms eficaz una poltica de aumento de cobertura en la que el Estado funge como una especie
129 Si bien esta opcin no est contemplada de manera explcita en
larevolucin educativa, es vlida su consideracin al incorporar en el anlisis tendencias de poltica. 130 Su efecto en materia de cobertura puede ser calificado de contradictorio. En el corto plazo, puede contribuir a mostrar aumentos de cobertura; en el largo plazo, un estancamiento en la cobertura, dada una posible mayor permanencia del estudiante en la institucin. 131 Entre 1993 y 1997 fueron creados 1.686 nuevos programas, de los cuales 1.167 (70%) en el sector privado. Un 50% de la oferta de cupos del sector privado no est siendo demandada. Corpoeducacin (2002). Situacin..., Ob. cit., p. 78.
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de banca de segundo piso, que otra, en la que estuviera obligado a disponer recursos adicionales de presupuesto. La poltica de calidad posee los mismos rasgos de la poltica de calidad para la educacin bsica y media. Estandarizacin y evaluacin por competencias, con miras a preparar las instituciones educativas para escenarios de competencia por los recursos y de comercio de servicios educativos132. La estandarizacin se impone a las instituciones en trminos de mnimos a cumplir. La organizacin mercantil de la educacin en Colombia provoc, como ya se dijo, el surgimiento de un inusitado nmero de instituciones y de programas que carecen de los recursos fsicos y humanos para impartir una educacin con calidad. Ese fue el efecto inmediato de la poltica neoliberal, que en diversos documentos, incluidos los de Banco Mundial, se caracteriza eufemsticamente con el trmino de heterogeneidad. Tal heterogeneidad, propia de la extensin del concepto de mercado a la educacin, al tiempo que pone en evidencia las imperfecciones de la forma mercantil, demanda un mnimo de homogeneizacin. La mercanca educacin, para ser comercializada, exige la posesin de unos atributos mnimos. La estandarizacin de la que habla la revolucin educativa da cuenta del fracaso de la poltica de desregulacin educativa impuesta a lo largo de la dcada anterior y de la sospechosa laxitud de la supervigilancia y control ejercida por el Estado; es una respuesta tarda a ella.
132 La competencia universitaria se debe medir con estndares universales. La educacin y el entrenamiento deben habilitar a la gente para competir con lo mejor del mundo, porque el mercado de trabajo es cada vez ms universal tanto en lo econmico, porque la produccin y la demanda de bienes y servicios se ha globalizado, como en la investigacin y creacin de conocimiento, porque la comunidad cientfica est cada vez ms interconectada. En esta economa, la ventaja competitiva la da el desarrollo de las habilidades, de tecnologa de comunicaciones y de informacin. El nico recurso estable de la ventaja competitiva es la gente. Ibid., p.72.
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Junto a la estandarizacin, se encuentran las polticas de autoevaluacin y de acreditacin de la calidad, que responden a lgicas de superacin de los mnimos, y reproducen, en todo caso, la jerarqua institucional existente y la concentracin de la calidad en unas pocas instituciones. Acreditar significa posicionar un producto educativo en el mercado con ciertos atributos de calidad; representa la posibilidad de hacer aumentar la demanda por ese producto; y la opcin de que ese producto pueda sobrevivir en competencia. En el marco de polticas neoliberales se ha abierto paso un concepto de calidad ligado a la evaluacin, en especial a la evaluacin de competencias (en cuanto atributos para ser reconocidos en el mercado). A ello apuntan justamente los exmenes de calidad, ECAES que, como se apreci en el captulo anterior, se aplicarn en todas la carreras. Los resultados que tenga una institucin en esos exmenes le permitirn o no reconocimiento en el mercado. El sistema de evaluacin deviene en instrumento de organizacin del mercado de la educacin superior, en cuanto otorga informacin importante al consumidor respecto de la institucin educativa que habr de escoger. Eso en teora, pues la praxis del neoliberalismo no puede resolver lo que el discurso dice. La libre eleccin culmina o se limita segn las posibilidades de ingreso del que consume. Por ello, en Colombia por lo pronto se mantendr y reproducir la segregacin que caracteriza a la educacin superior privada. De ah, entre otras cosas, la importancia de la universidad pblica, pues en ella la seleccin no ocurre en funcin del precio del servicio. En materia de definiciones de una poltica de calidad en las universidades pblicas, luego del interregno de la heteroevaluacin, planteado por ejemplo, por la Universidad Nacional, en ejercicio de la autonoma universitaria y de su visin frente al sistema de educacin superior, tambin se abre paso, al parecer, la cultura de la acreditacin en la lgica anotada.
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De otra parte, si se considera que en los procesos de reforma del Estado, las universidades pblicas son de las pocas instituciones que an no han sido sometidas plenamente a las polticas de ajuste neoliberal, deben esperarse procedimientos de reforma acadmica y administrativa para una utilizacin ms racional y eficiente de los recursos. Como en el caso de la educacin bsica y media, tales reformas conducirn probablemente a una reduccin drstica de las plantas administrativas y a una intensificacin del trabajo de los profesores, con base en una redefinicin de la jornada de trabajo, que al privilegiar la actividad docente puede castigar la labor investigativa. Dado que se considera una subutilizacin de las plantas fsicas, los proyectos de universidad pblica nocturna seguramente se intentarn generalizar133. En el caso de la Universidad Nacional se sabe que hace parte de los proyectos del actual gobierno universitario, aunque sin informacin especfica sobre su organizacin. Tambin est considerada una recomposicin territorial de la universidades pblicas mediante convenios y alianzas estratgicas, en los que no se deben descartar fusiones de instituciones134. Los procesos de reforma tambin comprenden una concepcin de estructura acadmica ms flexible, que facilite la movilidad vertical (educacin por ciclos), la movilidad horizontal (educacin por crditos acadmicos) y la movilidad geogrfica. As mismo, que est en condiciones de garantizar currculos que reduzcan la duracin de las carreras y de los
133 La Universidad Tecnolgica de Pereira ya inici la jornada nocturna, con un predominio de docentes de hora ctedra y por contrato a trmino; su funcionamiento se asemeja a algunas universidades privadas. Tal jornada representa otra va para la privatizacin de la universidad pblica; para sus gestores tiene la ventaja de producir un impacto social (demaggico) de gran significacin. 134 Durante la administracin Pastrana se habl, por ejemplo, de la Universidad del Caribe, como producto de la fusin de las universidades de la costa atlntica.
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estudios posgraduales. Como se ve, se trata de operaciones de ciruga profunda, en las que predomina una concepcin de economa de la educacin superior consistente en la reduccin del costo educativo unitario y la decisin poltica de preparar la universidad para escenarios de mercantilizacin y de competencia acentuada. Desde luego que una poltica de economa de los recursos de las universidades pblicas y de bsqueda de su optimizacin no es problemtica en s misma; cuando sta, no obstante, se inscribe dentro de un conjunto de polticas nacionales y transnacionales que pregonan el imperio de una relacin mercantil extendida a la educacin, merecen toda la crtica. sta pasa por develar que tras debates acadmicos, estn en curso, esencialmente, decisiones polticas para sacar adelante el proyecto neoliberal frente a la universidad pblica. La posibilidad de ese proyecto pasa por la redefinicin del concepto de autonoma, que hasta ahora, usado de manera responsable, le haba permitido a la universidad pblica en general sobrevivir con un rgimen especial, en un entorno de transformaciones estructurales neoliberales cuando menos hostiles. Se han logrado, en cierta medida, eludir las vicisitudes que trae consigo la desregulacin econmica y se ha impedido relativamente el sometimiento de la universidad pblica a la poltica de ajuste fiscal. Las reformas del Consenso de Washington no han penetrado totalmente el tejido de la universidad pblica. Empero, al parecer ha llegado la hora de atacar el afianzamiento de la autonoma135. Para ello resultan tiles los discernimientos de poltica en educacin superior que hace el Banco
135 Las reflexiones que aqu se hacen se refieren a la universidad
pblica en general; es probable que se pueda cuestionar su validez desde la ptica de alguna institucin en particular.
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Mundial cuando seala que uno de los problemas centrales de las universidades pblicas radicara en la gobernabilidad dentro de ellas. Tales problemas generalmente se asocian a los participacin de la comunidad universitaria en la escogencia de sus autoridades. La participacin y el ejercicio democrtico son vistos como una inconveniente entronizacin de la poltica (o de la politiquera, dira Uribe Vlez) en la vida acadmica. En verdad, el problema consiste en que, en ocasiones, la participacin y el procedimiento democrtico pueden conducir a una cierta autonomizacin de la poltica universitaria respecto de la poltica del Estado en el gobierno de turno. Por ello, a mi juicio, no es casual, que el gobierno de Uribe Vlez se ha dado a la tarea de estimular la toma de los gobiernos universitarios, en ocasiones, con el apoyo de sectores de la propia comunidad universitaria136. Tampoco lo es, que en nombre de la transparencia, de lucha contra la corrupcin y la politiquera, se encuentren proyectos en curso para erradicar las modalidades de participacin democrtica de la comunidad universitaria en la escogencia de sus autoridades. Todo el poder a los consejos superiores y a los rectores!, parece ser la consigna de un proyecto de entronizacin de gobiernos universitarios autoritarios y de prcticas neoclientelistas en curso, que se encubre con un discurso modernizador y academicista. Las profundas reformas administrativas y acadmicas que se avecinan, demandan el unanimismo al que est acostumbrado el gobierno. El control sobre los organismos de direccin colegiada, en todos sus niveles, se ha constituido en urgencia. Como se ha podido apreciar, la poltica de la revolucin educativa para la educacin superior sigue la orientacin de la poltica educativa en general: mercantilizacin y privatizacin. Ese enfoque se refuerza con el crdito contratado con el Banco
136 Desde luego que el rgimen legal de Ley 30 de 1992, respecto de los gobiernos superiores universitarios, ya garantizaba tal ingerencia.
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Mundial137. Los programas que se financiarn con este crdito corresponden con las lneas de accin aqu descritas.
La financiacin: entre la demagogia y el endeudamiento
El examen de las fuentes de financiacin de la revolucin educativa permite sealar el carcter demaggico de ste componente del Plan Nacional de Desarrollo. Si de verdad existiera la decisin poltica para disponer nuevos recursos para el financiamiento de la educacin pblica, ello debera traducirse en una reforma al sistema general de participaciones (SGP) en el sentido de retornar al rgimen anterior al Acto Legislativo 01 de 2001. Desde luego que ello no est en la mira del gobierno de Uribe Vlez, pues los nuevos ingresos que se estn generando por concepto de las sucesivas reformas tributarias se destinan para financiar la expansin del gasto, que no es precisamente para rubros sociales. En este punto debe recordarse que las transferencias a los entes territoriales fueron sometidas a la poltica de ajuste y disciplina fiscal impuesta por el FMI. En sectores neoliberales radicales, se seala incluso la inconveniencia del rgimen que surgi con la reforma constitucional de 2001, pues se considera que no obstante el drstico recorte al que fueron sometidas las transferencias continan indexadas y no contribuyen, por tanto, a un verdadero ajuste fiscal. Por esa razn, se encuentra un nuevo proyecto de acto legislativo en trmite que busca flexibilizar el gasto, en la medida que permite al gobierno modificar o reorientar leyes que decreten gasto pblico y rentas cedidas o asignadas. Por esta va, se podra tocar recursos que llegan a los municipios y departamentos cuando el Ministerio
137 Vase, World Bank (2002), Proyect
appraisal,Ob. cit.
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de Hacienda lo estime conveniente138. En tiempos de guerra y de elevado endeudamiento resulta fcil imaginar hacia dnde se destinaran los recursos. La demagogia del gobierno de Uribe Vlez se manifiesta en el conejo que se le quiere hacer a los entes territoriales con el pago del ltimo doceavo de los recursos del SGP correspondientes a 2002, por un valor estimado de 1.2 billones de pesos. La plata an est envolatada y podra desencadenar una accin en lo contencioso administrativo de los entes territoriales contra la nacin; mientras el litigio se resuelve se arrastrara un rezago que tendra que ser asumido por los primeros, por ejemplo, mediante un ajuste territorial ms severo. Los nuevos recursos que prev la revolucin educativa provendran del referendo. Como se apreci en el captulo tercero, este instrumento de la poltica de Uribe Vlez contiene al menos tres preguntas que pueden afectar directamente la educacin pblica. Las evidentes necesidades del sector educativo, originadas en la poltica de desfinanciacin de la educacin pblica, pretenden ser ahora compensadas con medidas paliativas que poseen un carcter definitivamente demaggico. As los recursos que generara la continuacin de la poltica neoliberal para privatizar el control fiscal en el orden territorial, se destinaran para educacin y saneamiento bsico. Los $48 mil millones que supuestamente se destinaran a educacin, significan menos del 2% de los requerimientos de financiacin para alcanzar cobertura universal en educacin bsica (2.5 billones a precios de 2001). Y slo alcanzaran para 58.000 nuevos cupos, frente a ms de 2.5 millones requeridos139. Otro tanto ocurre con los recursos provenientes de regalas. Aqu la demagogia alcanza el cinismo, pues el ordenamiento
138 El Tiempo, 8.09.2003, pp.1-18. 139 Caja
de Herramientas, Bogot, septiembre de 2003, pp.16-17.
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constitucional (Art. 361 de la CPN) y legal existente permite que la destinacin de los recursos de las regalas que no son asignados a los departamentos, municipios y distritos, se pueda aplicar para educacin y saneamiento bsico, de acuerdo con la Ley 790 de 2002. Esta Ley establece la destinacin y los porcentajes de dichos recursos y pueden ser modificados cuando el gobierno presente un proyecto de ley para cambiarlos y darle especial dedicacin a educacin y saneamiento bsico140. Si se estima que en 2002, los recursos de regalas ascenderan a 2.28 billones de pesos y que segn la normatividad el 26.2% va para el Fondo Nacional de Regalas, es decir, cerca de 532 mil millones de pesos, de prosperar el referendo, habra ms de 250.000 millones adicionales para educacin141. Lo cual obviamente es bueno. Lo que aqu se cuestiona es el uso indebido de ese mecanismo de participacin para ese caso especfico; el hecho de que recursos nuevos para educacin queden a merced del referendo, lo cual se constituye en la prctica en un chantaje, y la circunstancia de que, habiendo una salida favorable para el gobierno, tales recursos no se destinaran para fortalecer la educacin pblica, sino para el abastecimiento adicional del mercado educativo con recursos pblicos que iran para financiar subsidios a la demanda y educacin contratada. La congelacin de los sueldos de los servidores pblicos durante 2003 y 2004, con asignaciones superiores a dos salarios mnimos legales, en presencia de un SGP que no se ver afectado, si bien no incide sobre el valor absoluto de las transferencias, s genera un cambio en la estructura del costo educativo. Bajara la participacin del costo docente dentro del total del costo educativo y se hara posible una vieja aspiracin de los estrategas neoliberales: los ahorros en costos docentes o mejor la
140 Ibid., p. 17. 141 Ibid.
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precarizacin de la remuneracin de los maestros podran destinarse para financiar costos por calidad. En suma, en materia de financiacin de la educacin bsica y media los nuevos recursos son inciertos, pues se encuentran en funcin de los resultados del referendo de Uribe Vlez. De llegar, no sern suficientes para transformar el escenario actual de la financiacin de la educacin en Colombia. La presin por la generacin creciente de recursos propios en los entes territoriales y en las instituciones educativas se acentuar, lo cual redundar inevitablemente en reformas tributarias territoriales. En el caso de la educacin superior, la poltica de desfinanciacin de la universidad pblica es protuberante. La marcha hacia la privatizacin es clara. Al no exceptuarse las trasferencias a las universidades pblicas en el artculo 14 del referendo, se dejaran de transferir 175.000 millones de pesos en 2003 y 2004142. La cifra puede ser mayor, pues solamente la Universidad Nacional de Colombia vea afectado su presupuesto en 103.000 millones de pesos en el primer ao. Necesariamente ello obligara a la mayor generacin de recursos propios, lo cual acenta la tendencia que se registra desde 1985. La fuente ms importante de financiacin son los fondos nacionales, pero su participacin ha sido decreciente. Mientras que en 1985 sta representaba ms de las tres cuartas partes, en 1999 era menos de dos terceras partes. El esfuerzo nacional ha sido remplazado principalmente por los aportes propios, cuya participacin aument del 8% al 22%143. El trnsito hacia el sistema de
142 Sin esperar a los resultados del referendo, el proyecto de presupues-
to para 2004 ya contempla una reduccin en trminos reales del presupuesto para las universidades pblicas. El actual rector de la Universidad Nacional de Colombia confa en que el presidente Uribe prometi estudiar la situacin para que esa institucin no se vea afectada. Vase, UN Peridico, Editorial, 21.09.2003. 143 Corpoeducacin (2002), Situacin de la educacin..., Ob. cit., p.93
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Esquema 1 Ejes de la poltica educativa Educacin bsica y media Culminacin del disciplinamiento del magisterio Reforzamiento de la descentralizacin neoliberal Intensificacin de formas privadas de contratacin Proyecto poltico pedaggico de control social (estandarizacin curricular; competencias bsicas y ciudadanas; evaluacin-sancin) Esquema 2 Ejes de la poltica educativa Educacin superior Sujecin plena a las polticas del Banco Mundial Resquebrajamiento de la autonoma de las universidades pblicas y toma de control sobre los gobiernos universitarios Organizacin de un mercado de la educacin superior Estandarizacin, evaluacin por competencias,acreditacin, segn requerimientos del mercado
crditos acadmicos y el anunciado recorte en la duracin de algunos programas acadmicos de universidades pblicas debe leerse dentro de la lgica de la economa de los recursos propios y de la autofinanciacin. A lo anterior se suma la revisin del esquema de asignacin previsto en la Ley 30 de 1992. Hasta ahora los recursos transferidos por la nacin a las universidades pblicas debieron incrementarse en proporcin igual al ndice de precios al consu-
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midor causado el ao inmediatamente anterior. Tal frmula de crecimiento de los recursos se constituye en una rigidez que, en el marco de una poltica de ajuste fiscal que no afecta el gasto militar ni el servicio de la deuda, debe ser quebrada. Por ello, desde aos atrs viene cocinndose una reforma al rgimen de financiacin establecido en la Ley 30 de 1992. Aqu pretende abrirse paso un esquema de financiacin basado en la demanda, como ya existe para la educacin bsica y media. En la Ley del Plan Nacional de Desarrollo ya se dio un primer paso en ese sentido, pues el 12% de los recursos transferidos sern asignados en funcin del desempeo. Lo que se entrev es, en una primera fase, una tendencia a la competencia entre las universidades pblicas por los recursos asignados. Pese al debate que se adelant desde la Universidad Nacional de Colombia para demandar la consideracin de indicadores complejos a la hora de evaluar las universidades pblicas144, no debe descartarse dado el nuevo contexto y los nuevos gobiernos universitarios la adopcin de indicadores simples, para ponerle precio a un estudiante efectivamente atendido. En una segunda fase, se competira probablemente tambin con instituciones privadas de educacin superior por el acceso a los dineros pblicos145. Pese a que se diga lo contrario, el fin ltimo de la poltica neoliberal consiste en someter los dineros pblicos a las reglas de asignacin que dictamine el mercado, esto es, crear un mercado de la educacin (o ampliar uno ya existente) abastecido con dineros pblicos. Al fin y al cabo, los tericos neoliberales no se sienten
144 Vase por ejemplo, Estadsticas e indicadores de la Universidad
Nacional de Colombia 2000, Revista de la Oficina Nacional de Planeacin, Universidad Nacional de Colombia, No. 4, Bogot. 145 Tal parece ser el caso de recursos provenientes del artculo 11 de la Ley 21 de 1982, reformado en el artculo 101. de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. De la destinacin especfica para la ESAP, ahora sern compartidos en la financiacin de programas de ampliacin de la cobertura y calidad.
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comprometidos con una responsabilidad del Estado en materia de educacin superior, pues consideran que el beneficio social (al proveer educacin por parte del Estado) disminuye continuamente a medida que se eleva el nivel de enseanza. La tarea en educacin superior radicara en mejorar las condiciones de acceso, especialmente de los pobres. Precisamente eso busca la otra fuente de financiacin de la revolucin educativa en materia de educacin superior. Se trata del crdito por 200 millones de dlares contratado con el Banco Mundial. Tambin en este caso, los nuevos recursos, obtenidos ahora por la va del endeudamiento, van para financiar principalmente instituciones privadas de educacin superior. Con el agravante de que queda prcticamente empeada la poltica frente a la educacin superior, asunto que por cierto se recibe con regocijo dentro de la tecnocracia neoliberal criolla. Si se mirara el sistema educativo en todos sus niveles, los recursos adicionales que se dispondrn para la educacin son prricos. Lo que se obtendra adicionalmente por un lado, sufrira parcialmente recortes por el otro. El crdito del Banco Mundial, al estar concebido para desembolsarse gradualmente hasta el 2008, no alcanza medianamente a atender nuevas demandas de la educacin superior. En el campo de la financiacin, la revolucin educativa no alcanza a ser una caricatura.
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Captulo sexto
Como se ha podido apreciar, la revolucin educativa se encuentra inscrita dentro de las tendencias de poltica educativa neoliberal, que se han venido profundizando en el pas a lo largo del ltimo lustro. El gobierno de Uribe Vlez representa no slo el cierre del ciclo de reformas neoliberales en este importante sector social. En esta administracin no est exclusivamente en consideracin la culminacin de los nuevos diseos institucionales en cuanto reglas de juego para la educacin pblica y su plena implantacin, de acuerdo con las elaboraciones sectoriales de poltica por parte del capital transnacional y de sus instituciones de regulacin supranacional. Ms all de ello, las transformaciones a que est siendo sometida la educacin pblica dan cuenta de la preparacin y ejecucin de un proyecto capitalista ms integral y ms complejo: La creacin de un mercado mundial de la educacin. Dicho proyecto pasa por la ruta de la mercantilizacin en el espacio educativo nacional estatal y concibe sta como parte esencial de un nuevo tipo de insercin en el capitalismo transnacionalizado. Un examen de la poltica educativa como poltica sectorial no permitira llegar a una aseveracin de estas caractersticas. Para ello es necesario considerar que, primero, se est asistiendo a la consolidacin de un nuevo sistema de poder transnacional, cuyo fundamento constitucional se encuentra en el libre mercado, como principio de estructuracin normativa bsica de la organizacin poltica, econmica y social de ese capitalismo transnacionalizado. Segundo, la constitucin poltica del mercado total, como proyecto poltico, cuenta con dispositivos polticos, econmicos, sociales, militares e institucionales del poder imperial, para su plena implantacin146. Tercero, el gobierno de
146 Escapa a los propsitos de este trabajo un anlisis de los lmites de
tal proyecto, as como de las fuerzas mundiales de la resistencia y de la construccin de alternativas.
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Uribe Vlez se autocomprende como parte plenamente subordinada a ese proyecto y como un agente facilitador de ese proyecto en la regin andina. El papel de sbdito de Estados Unidos es cuando menos notorio, protuberante. Si la revolucin educativa se lee en esa cartografa, las polticas de cobertura, calidad y eficiencia ya examinadas adquieren otra dimensin. Ya no se trata solamente de la conversin del derecho a la educacin en la prestacin del servicio de educacin. Sino de ste, en una mercanca transable. La posicin del gobierno de Uribe Vlez frente a las negociaciones de la OMC sobre el comercio de servicios, al proyecto de rea de Libre Comercio de las Amricas, Alca y al proyecto de tratado bilateral de libre comercio con Estados Unidos permite sustentar esta afirmacin. En estos tres escenarios est proyectada la mercantilizacin de la educacin, en cuanto bien sujeto a transacciones de carcter comercial.
La OMC y el proyecto de mercantilizacin de la educacin
La OMC es una de las instituciones de regulacin clave del capitalismo transnacionalizado, surgida en 1995. De una institucin cuya funcin original se centraba en la regulacin del comercio de bienes, evolucion hacia una organizacin que de manera creciente busca regular todas las fases del proceso de produccin-reproduccin. La OMC es la expresin normativa del proyecto poltico de constitucin poltica del mercado total147. Actualmente posee, entre otros, tres instrumentos de
147 La idea de un estatuto para el libre flujo absoluto de capitales,
impulsada por las potencias capitalistas y las empresas multinacionales con el proyecto de Acuerdo Multilateral de Inversiones AMI sucumbi en 1998. Desde entonces, el proyecto poltico del capital en favor de una constitucin poltica del mercado total se ha venido concretando a travs de la OMC.
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regulacin normativa: el GATT (Acuerdo general sobre comercio y aranceles), que incluye normas sobre dumping, subvenciones, aspectos comerciales de las inversiones, agricultura, textiles y confecciones, entre otros. El TRIPS (Acuerdo sobre derechos de propiedad intelectual en el comercio transfronterizo), que regula aspectos de la proteccin de patentes y de marcas, secretos empresariales, derechos de autor, patentes sobre seres vivos, entre otros. El GATS (Acuerdo General sobre el comercio transfronterizo de servicios), que contiene la normatividad sobre el comercio de servicios148. Precisamente en este ltimo se encuentra incorporado el proyecto de mercantilizacin de la educacin149. Dicho proyecto resulta del inicio de la ronda de ampliacin del comercio de servicios, en febrero de 2002, promovida especialmente por Estados Unidos, pero en la que han participado activamente la Unin Europea y otros pases capitalistas. Tal ronda, de llevarse a cabo el cronograma previsto, conducira a que a partir de enero de 2005, entrara en vigencia el GATS ampliado. El proyecto de GATS ampliado comprende nuevos servicios, distintos a los prestados por el sector privado, como se aprecia en el cuadro 1. Esta ampliacin de los servicios, como se ve, incluye funciones que histricamente haban sido asumidas por el Estado (especialmente en la fase del llamado consenso keynesiano de acumulacin) y, en gran medida, haban podido ser sustradas de la lgica puramente mercantil. Esa es la circunstancia por ejemplo de
148 Desde 1996 se ha intentado incluir en la agenda de negociaciones de
la OMC otros temas. stos, conocidos como los temas de Singapur, incluyen inversiones, facilitacin del comercio, transparencia en las compras gubernamentales y polticas de competencia. 149 En adelante me apoyo en Christoph Scherrer und andere (2003). GATS-Verhandlungsrunde im Bildungsbereich: Bewertung der Forderungen. Gutachten fr die Max-Traeger-Stiftung, Universitt Kassel, Kassel, Mrz.
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la salud y de la educacin. El proyecto de GATS, a juzgar por lo que se conoce, abarca todos los niveles de la educacin, como se aprecia en el cuadro 2. Al incorporarse la educacin dentro del comercio de servicios, su funcionamiento entrara a regirse por las normas que regulan el funcionamiento de los mercados en la OMC. Lo primero, hace referencia al acceso a los mercados, que se presume debe ser libre, esto es, sin ningn tipo de restricciones o limitaciones. En ese sentido, el GATS ampliado supondra la apertura a las inversiones extranjeras en el sector educativo y, en consecuencia, el ingreso de nuevos operadores al mercado, que ahora han de competir con los operadores nacionales. En ese aspecto lo previsible sera el surgimiento de empresas multinacionales de la educacin, que se disputaran los nuevos mercados que resultasen de la nueva ronda de liberalizacin de los servi-
Cuadro 1
Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios Sectores de servicios Proyecto de ampliacin Sector de servicio 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. Servicios profesionales y empresariales Servicios de comunicacin Servicios de construccin y montaje Servicios de venta Servicios de educacin Servicios ambientales Servicios financieros Servicios mdicos y sociales Servicios de viajes y turismo Servicios de recreacin, cultura y deporte Servicios de transporte Otros servicios no enumerados
Cuadro 2
Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios Servicios educativos - Proyecto Niveles educativos 1. Sector educativo primario (preescolar) 2. Sector educativo secundario (bsica, media, tcnica) 3. Sector educativo terciario (universitaria, profesional) 4. Educacin para adultos 5. Otros servicios (ofertas especiales en 1. y 2.)
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cios. De hecho ya existen algunas transnacionales de la educacin, particularmente en el nivel terciario (superior). En segundo lugar, el libre acceso y la libertad de inversin en los servicios implicara adicionalmente la entrada en rigor de clusulas no discriminatorias, es decir, las clusulas conocidas como del trato de nacin ms favorecida y del trato nacional. El trato de nacin ms favorecida consiste en que toda ventaja, favor, privilegio o inmunidad que conceda un pas a los inversionistas (empresarios) de cualquier otro pas, se otorgar inmediatamente y sin condiciones a los inversionistas (empresarios) de los dems pases150. El trato nacional consiste en que un pas no otorgar a los inversionistas (empresarios) de otros pases, un trato menos favorable que el que otorga a sus propios inversionistas (empresarios). De esa forma, el GATS ampliado se constituira en un instrumento para el libre flujo de operadores educativos, en el cual la nacionalidad del operador del servicio pierde relevancia. El trato nacional implica, por ejemplo, que si un Estado subsidia sus instituciones educativas, en cualquier nivel, estara en la obligacin de hacer extensivos tales subsidios a los otros operadores; o que si elabora normas para estimular las instituciones educativas pblicas, estara en la obligacin de hacerlas extensivas a todos los operadores, justamente por el principio de la no discriminacin. En tercer lugar, la llegada de nuevos operadores extranjeros demanda transparencia en la regulacin estatal, esto es, que cualquier modificacin o reforma en las normas sobre servicios, incluidos los servicios educativos, debe ser informada oportunamente y no puede contravenir las normas vigentes de la OMC.
150 Se prevn en todo caso excepciones hasta un mximo de 10 aos,
respecto de la cantidad de oferentes del servicio, del valor del negocio, del monto de la participacin de capital, entre otros.
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En cuarto lugar, slo quedara excluido de esta regulacin todo servicio que no se suministrare en condiciones comerciales o en competencia con uno o varios operadores del servicio. El alcance del proyecto de GATS ampliado se aprecia an ms cuando se contemplan las modalidades de servicios transfronterizos (trasnacionales). Tales modalidades comprenden: 1. Llevar el servicio ms all de la frontera. El servicio va y viene a travs de la frontera. En el caso que nos ocupa se tratara, por ejemplo, de servicios de educacin a travs de la internet, o de las llamadas universidades virtuales. 2. Uso del servicio en el exterior. El consumidor va y viene a travs de la frontera. En el caso de la educacin se trata de los estudiantes que realizan estudios en el exterior o de los que llegan al respectivo pas a realizar estudios. 3. Presencia comercial. El prestador del servicio va y viene a travs de la frontera. Este sera el caso tpico de un inversionista extranjero, que opta por invertir en el sector educativo. 4. Presencia de personas naturales. Se refiere a la migracin transitoria de personas que trabajan en el sector de los servicios educativos de un pas y que por razones de trabajo deben laborar en otro pas. Para estas modalidades, el GATS ampliado contempla que no habra lmites para acceder al mercado y tampoco respecto del trato nacional. Como se aprecia con la extensin del GATS a la educacin, se sientan las bases normativas para la organizacin de un mercado mundial de la educacin. En la lgica capitalista tal mercado posee gran importancia si se considera que los gastos educativos a nivel mundial se estiman actualmente en 2 billones de dlares151. Con la ampliacin del GATS se refuerza una tendencia
151 David Hachfeld (2003). Wie Bildung zur Ware wird. http://www.bayern.gew.de/gew/Landesverband/Material/gats/index
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que ya viene operando desde hace varios lustros en la educacin superior y en la que algunos pases como Estados Unidos, Gran Bretaa y Australia son verdaderos lderes. Si se examina el asunto segn las modalidades de la prestacin del servicio ya anotadas, en la modalidad 1 se estima que el 6% de los estudiantes en educacin superior en el mundo lo hacen a distancia; se registra igualmente la tendencia a la eliminacin de las jornadas presenciales y se extiende con fuerza el concepto de universidad virtual. En la modalidad 2, es notorio el aumento de los estudiantes matriculados en terceros pases. Durante los ltimos veinte aos el nmero de estudiantes extranjeros en Australia se ha duplicado y en Gran Bretaa se ha triplicado. Se calcula que un 7% en promedio de los ingresos universitarios en este pas, proviene de tales estudiantes; en algunas universidades alcanza ms del 30%. Estados Unidos obtuvo en 1999 ingresos por 9.000 millones de dlares por el mismo concepto. En la modalidad 3, es evidente el aumento de la oferta a travs de sucursales en terceros pases. En al ao 2000, 35 universidades australianas desarrollaban 750 programas en el exterior y posean cerca de 38.000 estudiantes, especialmente en Asia. El 75% de las universidades de Gran Bretaa obtiene ingresos que provienen de sus actividades en el exterior152. Estos ejemplos permiten ilustrar que la transformacin de la educacin en una mercanca transable en el mercado mundial ya tiene un buen recorrido. Como lo tiene tambin en los mercados internos de muchos pases. La ampliacin del GATS permitira convertir las situaciones todava excepcionales en regla general y, adems, ampliar la nocin de mercado hacia los dems niveles de la educacin, pues hasta ahora la mercantilizacin transnacional se ha centrado en la educacin superior.
152 Ibid., y vase Hartmut Regitz(2003) Sozialabbau und GATS, http://www.bayern.gew.de/gew/Landesverband/Material/gats/index
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De lo expuesto se puede inferir que la normativa de la OMC en materia de servicios representara un golpe certero para la educacin pblica en cuanto fortalecera las tendencias a la privatizacin que se han examinado en este libro. La mercantilizacin en la lgica transnacional limitara sensiblemente la posibilidad para concebir y desarrollar desde lo nacional-estatal un proyecto educativo democrtico y emancipatorio. Con ella se reforzara ms bien la instrumentalizacin de la educacin para los propsitos del dominio y del control social por parte de las potencias capitalistas, especialmente de Estados Unidos, en el nuevo sistema de poder transnacional. El GATS conducira, en ese sentido, a una verdadera anexin cultural. De otra parte, lo que se examin a lo largo de este trabajo aparece ahora extrapolado, a escala transnacional: La exclusin educativa, la privatizacin de la calidad, la racionalidad econmica capitalista (eficiencia) como fundamento de toda decisin de poltica educativa. Y algo cuando menos preocupante: con el GATS la educacin se convertira en otro lugar de controversia de los asuntos del comercio. Por ejemplo, acceso al mercado educativo a cambio de la eliminacin de los subsidios para el engorde de vacas! El GATS ampliado representa un proyecto, que como todo proyecto poltico, posee dificultades para su implantacin. El reciente fracaso de la Ronda de Cancn de la OMC (septiembre de 2003) podra llevar a pensar que por lo pronto se aplaza el proyecto de comercio de servicios educativos, no se sabe si indefinidamente. Al no producirse acuerdos en la reduccin y la eliminacin de los subsidios agrcolas que Estados Unidos y la Unin Europea otorgan anualmente a sus productores (estimados en cerca de 318.000 millones de dlares), un bloque de pases en desarrollo, liderados por Brasil, India y China, no accedi a
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incorporar en la agenda de negociacin los temas de Singapur153. Para la ampliacin del comercio de servicios ello significara una prolongacin de los trminos inicialmente previstos. La nueva ronda de negociaciones de la OMC debera estar concluida a principios de 2005154. Empero, para efectos del examen de las tendencias de poltica educativa es suficiente con tener en cuenta que el proyecto sigue all, a la espera de mejores condiciones; que las presiones de Estados Unidos por sacarlo adelante , se mantendrn. Y que se activarn con mayor fuerza otras estrategias de liberalizacin de la economa que ya estn en marcha. Desde tiempo atrs se tiene claro que la estrategia comercial de Estados Unidos comprende acuerdos multilaterales o bilaterales de libre comercio. Por ello, al tiempo que andaba el proyecto de OMC, se ha asistido a las negociaciones del proyecto de rea de Libre Comercio de la Amricas, ALCA y de acuerdos bilaterales. Precisamente en Cancn, la delegacin estadounidense record a los dems miembros de la OMC que Washington planea impulsar la liberalizacin del comercio a travs de acuerdos bilaterales negociados con otros pases o regiones. EE.UU. est tratando de negociar acuerdos de libre comercio con 14 pases, incluyendo cinco en Amrica Central. (...). Al romperse la conversaciones de Cancn,
153 Vase Portafolio y La Repblica, 15.09.2003. Sobre los resultados de la reunin hay diversas interpretaciones. Si bien los temas de agricultura no alcanzaron a ser abordados, la insistencia de los pases del centro capitalista por incluir los temas de Singapur, sugera una clara estrategia de negociacin de parte de stos. Vase El Tiempo, 16.09.2003. 154 El fracaso de la Ronda de Cancn representa un nuevo traspis en el proyecto de liberalizacin absoluta de la economa mundial. Ya en Seattle, en 1999, se haban arrojado resultados similares, que apenas pudieron ser enderezados por la Ronda de Doha, en Qatar, en 2001. Lo que sigue ahora es una reunin de altos funcionarios a ms tardar en diciembre de 2003. Ibid.
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todava ms pases se han acercado para solicitar acuerdos bilaterales155. Entre esos pases se encuentra Colombia, cuyas lites dominantes, a travs del gobierno de Uribe Vlez, vienen desde hace meses rogando por un acuerdo bilateral. Lo que para muchos pases de la periferia capitalista ha sido celebrado como un avance en la consolidacin de una posicin de negociacin soberana en Cancn, frente a los intereses de las potencias capitalistas y de las empresas multinacionales, para el gobierno de Uribe Vlez, es una oportunidad para ganar espacio en un acuerdo bilateral con Estados Unidos, que slo sirve a un puado de negociantes capitalistas criollos y afecta sensiblemente la posibilidad de un proyecto de economa nacional, al exponer la totalidad de la actividad econmica y social a unas condiciones desiguales de competencia con las empresas multinacionales estadounidenses. Con razn el ministro Botero se apresur a aseverar, en un comunicado oficial, que el resultado negativo de Cancn no puede ser atribuido a los pases de la Unin Europea ni a Estados Estado Unidos, que expresaron su voluntad para avanzar en la reduccin de los subsidios agrcolas156. Al explicar la posicin negociadora de la delegacin colombiana, el Ministerio de Comercio seala: en las discusiones (...), Colombia (...), manifest que no tena problema en la adopcin de modalidades para negociar en todos los Temas de Singapur o algunos de ellos.
155 Vamos a buscar otros espacios (...) Siempre estaremos dispuestos a sumarnos [a la OMC], pero tampoco voy a esperar eternamente, afirm Robert Zoellick, tras el fracaso de las conversaciones. El Tiempo, 16.09.2003, pp.1-12. 156 Agreg adems: No puede entonces aceptarse, as suene popular y sirva a los intereses polticos de algunos pases, que hemos vivido un nuevo episodio de confrontacin entre los pases ricos y aquellos de desarrollo incipiente. El Tiempo, 15.09.2003, pp.1-11.
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En inversin, tenemos inters en fijar reglas claras y estables pues somos un importador neto de capital; en compras pblicas hemos adoptado mecanismos de transparencia a nivel domstico por decisin autnoma; la facilitacin del comercio la consideramos esencial para reducir costos a todos los participantes; las polticas de competencia hacen parte de nuestras preocupaciones domsticas. Adems, todos estos temas forman parte de nuestra agenda de negociaciones comerciales tanto a nivel regional (Alca) como bilateral 157. La sujecin irrestricta del gobierno de Uribe Vlez a la estrategia comercial de Estados Unidos, con algunos pintorescos matices en el tema agrcola, permite aseverar dos cosas. Para este gobierno, la educacin pblica representa un sector susceptible de ser involucrado en el comercio de servicios; an ms, en consonancia con la ortodoxia neoliberal debe convertirse en una mercanca, en un bien transable. Segundo, aunque el discurso de la poltica educativa del Estado comunitario pareciera tener otros referentes, no debe quedar duda de que la revolucin educativa refuerza en todo sentido la organizacin mercantil de la educacin en Colombia y se constituye en antesala para escenarios futuros de un comercio de servicios educativos. A eso apuntan las polticas ya examinadas. Si el proyecto de mercantilizacin de la educacin pblica por la va de la ampliacin del GATS puede tener algn retraso, es evidente que a travs del proyecto de ALCA y de la perspectiva de un acuerdo bilateral con Estados Unidos contina su marcha. Probablemente con mayor opcin en la segunda va, el ALCA en su versin actual posee una menor posibilidad, dadas las similitudes desde el punto de vista de una negociacin soberana con lo ocurrido en Cancn en septiembre de 2003.
157 Ministerio de Comercio. Colombia despus del fracaso, en Semana.com, 22-28.09.2003.
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El ALCA158, el proyectado acuerdo de libre comercio con Estados Unidos y la educacin pblica
Respecto de lo que es actualmente el proyecto de la OMC, el ALCA representa una versin ms elaborada en cuanto a los alcances de sus definiciones normativas. La nocin de constitucin poltica del mercado total adquiere aqu toda su dimensin; slo que se trata de un proyecto de transnacionalizacin regionalizada, bajo el poder imperial de Estados Unidos y de sus empresas multinacionales. Si bien es cierto que la perspectiva del ALCA se encuentra afectada por los procesos de crisis econmica y social, as como por los cambios polticos en algunos pases de Amrica Latina159, que indican una redefinicin del proyecto, tramitado hasta ahora160, hacia lo que se ha dado en llamar un ALCA light161, el examen de los contenidos presentados en la reunin de Quito de 2002 mantie-
158 Un anlisis extenso del ALCA lo realic en mi trabajo La
constitucin poltica del mercado total. Reflexiones a propsito del rea de Libre Comercio de las Amricas - Alca, en Estrada lvarez, Jairo (Compilador) (2003). Dominacin, crisis y resistencias en el nuevo orden capitalista. Observatorio Poltico, Departamento de Ciencia Poltica, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, D.C. 159 Se trata de Brasil, Argentina y Venezuela, del resurgimiento reciente de Mercosur como opcin de integracin subregional y de un cierto fortalecimiento de la posicin negociadora impulsada por estos pases, especialmente por Brasil. 160 La ltima versin del proyecto de ALCA corresponde a los documentos presentados en noviembre 2 de 2002 en la reunin ministerial celebrada en Quito. 161 Dado que no parece presentarse avance alguno respecto de los subsidios estadounidenses a sus productos agrcolas (cerca de 100.000 millones de dlares en 2003), Brasil y otros pases han manifestado que no incorporaran en la agenda de negociaciones temas relacionados con los servicios, las inversiones, las compras estatales, el acceso a mercados, entre otros. El ALCA light se reducira a un acuerdo estrictamente comercial.
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ne vigencia en cuanto el proyecto contina su trmite162 y tales contenidos dan cuenta de una visin poltica (en la forma de ordenamiento jurdico) sobre la forma como se quiere regular la organizacin econmica y social del continente. Esta aseveracin es igualmente vlida para el caso de la educacin pblica. La normatividad hasta ahora prevista en el ALCA tendra unas repercusiones de la mayor magnitud: establecera una regulacin para un mercado educativo libre en las Amricas. Aunque generalmente las tendencias a la mercantilizacin transnacional de la educacin son examinadas en relacin con las propuestas de definicin amplia de servicios163, una lectura transversal de la normatividad de los captulos que conforman el proyecto de ALCA permite afirmar que las implicaciones para la educacin pblica trascienden el captulo de los servicios. En efecto, desde la misma definicin del propsito del ALCA, queda claro que ste trata del establecimiento de un rea de libre comercio de conformidad con el Artculo XXIV del
162 Vase anexo 2, de la cronologa de las negociaciones del ALCA, al
final del libro. 163 Una de las propuestas seala, por ejemplo: [1.6. a) Ninguna disposicin de este Captulo se interpretar en el sentido de impedir a una Parte prestar servicios o llevar a cabo funciones tales como la ejecucin de las leyes, servicios de readaptacin social, pensin o seguro de desempleo o servicios de seguridad social o [la seguridad o el seguro sobre el ingreso, la seguridad o el seguro social], bienestar social, educacin pblica, capacitacin pblica, salud y proteccin de la niez. b)No obstante lo dispuesto en el Artculo 1.6.a, si un prestador de servicios de una Parte, debidamente autorizado, presta servicios o lleva a cabo funciones gubernamentales tales como servicios de readaptacin social, pensin o seguro de desempleo o servicios de seguridad social, bienestar social, educacin pblica, capacitacin pblica, salud y proteccin de la niez en territorio de otra Parte, la prestacin de estos servicios estar protegida por las disposiciones de este Captulo.]. ALCA rea de Libre Comercio de las Amricas (2002). Borradores de Acuerdo. Captulo sobre Servicios, art. 1, Quito, en www.ftaa-alca.org.
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Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1994 y su entendimiento y el Artculo V del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS)164. En el segundo borrador, se estipula en un artculo del proyecto, de incalculables efectos, que todos los pases deben asegurar que sus leyes, reglamentos y procedimientos administrativos estn conformes con las obligaciones del presente Acuerdo165. Tal formulacin implicara que cualquier definicin de poltica educativa del orden nacional estatal o local estara sujeta al filtro del ALCA. En la prctica se tratara de una renuncia total a la soberana en este campo. El ALCA comprende la traduccin de los presupuestos tericos y polticos de la nocin de libre mercado a todas las fase del proceso de produccin-reproduccin. La produccin normativa abarca la produccin, la circulacin, la distribucin y el consumo. No se trata de un acuerdo de libre comercio exclusivamente. La definicin de los trminos servicios e inversin deja en claro la pretensin de abarcar (mercantilizar) toda la organizacin econmica y social. La nocin normativa de libre mercado supone precisamente que se trata de regular el comercio de bienes y servicios y de las inversiones. As mismo, la apertura del mercado a campos en los que su lgica an no se ha introducido o, de haber ocurrido, apenas ha sido de manera parcial. Para la educacin pblica ello significa no slo el salto mortal hacia el comercio de productos y servicios educativos, sino la entrada de nuevos inversionistas (productores del servicio), que se deben entender extranjeros, y ms especficamente de multinacionales de la educacin.
164 Ibid. art. 1. 165 Ibid. art. 28.
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Ese ingreso de inversionistas multinacionales ocurrira sobre presupuestos de desnacionalizacin del sistema educativo, pues los proyectos de normatividad contemplan la superacin (o el reforzamiento de la superacin) de la organizacin nacional estatal con las clusulas llamadas no discriminatorias, esto es, respecto del trato nacional y el trato de nacin ms favorecida, ya examinadas en el caso de la OMC y con idnticos contenidos en el proyecto de ALCA. El concepto de libertad econmica que atraviesa el acuerdo se encuentra reforzado con las clusulas protectoras de la libertad de empresa, del libre acceso a los mercados y de la libre competencia. As mismo, con la prevista sancin a prcticas que pudieran considerarse como desleales e inadecuadas. De esto ltimo trata precisamente el captulo sobre normas relativas a subsidios, antidumping y derechos compensatorios166, que se mueve en el marco de las regulaciones de los Acuerdos Antidumping y del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (SMC) de la OMC. El proyecto de acuerdo prev la adopcin de medidas, a nivel nacional o subregional, para proscribir las prcticas contrarias a la competencia. En igual sentido, est previsto el compromiso de cada parte a permitir el acceso, en trminos no discriminatorios, de las personas naturales o jurdicas domiciliadas en el territorio de cualquier parte, a los mecanismos y procedimientos previstos en su legislacin nacional de competencia167. El ALCA representara, en esa perspectiva, la plena exposicin de las instituciones educativas a los rigores de la
166 Vase ALCA rea de Libre Comercio de las Amricas (2002).
Borrador de Acuerdo. Captulo sobre subsidios, antidumping y derechos compensatorios, Quito, noviembre. En: www.ftaa-alca.org 167Vase ALCA rea de Libre Comercio de las Amricas (2002). Borrador de Acuerdo. Captulo sobre Poltica de Competencia, art. 1., Quito, noviembre, en www.ftaa-alca.org.
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competencia con los eventuales competidores multinacionales, que vendran por los cerca de 4.500 millones de dlares que representara la educacin pblica en Colombia en 2.006168. Dentro del proyecto de normatividad del ALCA merece especial atencin la proteccin a los derechos de propiedad en general, y a la propiedad intelectual en particular169. Si bien pudiera afirmarse, que las normas sobre libertad econmica se encuentran encaminadas a proteger y a afianzar los derechos de propiedad (privada), debe decirse que el segundo borrador incorpora un concepto de proteccin adicional que comprende factores de carcter extraeconmico en la proteccin de la propiedad de los inversionistas170. Tal concepto se haba intentado introducir, en su momento, en el malogrado en 1998 Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI). El concepto de inversin en el Acuerdo apunta a generar unas condiciones de libertad absoluta al flujo de inversiones entre los pases (las empresas) del espacio geogrfico del ALCA, que como ya se dijo tambin comprenden el sector educativo. Ello resulta de la amplia definicin de lo que se entiende por inversin, de la eliminacin de cualquier restriccin sectorial o en cuanta, de la supresin (si los hubiere) de requisitos de desempeo, y de la libre disposicin en la definicin del personal clave. Especial atencin merece la normativa en materia de todas las transferencias relacionadas con la inversin de un inversionista de otra de las Partes en territorio de la Parte, encaminadas a favorecer exclusivamente a los inversionistas. Aqu de lo que se trata es de garantizar la transferencia de
168 Sin contabilizar el mercado privado de la educacin ya existente en el pas y los gastos conexos a los gastos educativos en los que incurren padres de familia y estudiantes. 169 El ALCA protegera propiedad intelectual de empresas multinacionales, por ejemplo, sobre materiales pedaggicos y didcticos. 170 Por ejemplo, la proteccin frente a eventuales desbordes del proceso poltico y social en protestas sociales o revoluciones.
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utilidades al pas de origen del inversionista. El concepto de proteccin a la inversin extranjera incluye un cerrojo jurdico frente a eventuales polticas de nacionalizacin. La proteccin a la inversin comprende igualmente los mecanismos de solucin de controversias favorables para el inversionista, en detrimento de los intereses del Estado. Precisamente en este ltimo aspecto, el proyecto de legislacin del ALCA desarrolla la tendencia de libre mercado que caracteriza a todo el Acuerdo. En efecto, la eventual o presunta inobservancia de normas del ALCA ser resuelta en instancias de regulacin de conflictos de carcter privado. En ese sentido el ALCA da cuenta de las transformaciones del derecho pblico internacional en el marco de los procesos de globalizacin capitalista y de la bsqueda de soluciones a conflictos mediante mecanismos alternativos, como los tribunales de arbitramento. La solucin de conflictos se basa en una redefinicin de los sujetos jurdicos, pues aqu las controversias ms que controversias entre estados, que tambin las pudiera haber, sern controversias entre empresas y estados. A manera de ilustracin, cualquier decisin de poltica educativa tomada por el Estado (bien sea por el gobierno central o por los gobiernos locales), en cualquier campo, por ejemplo, respecto de cuestiones relacionadas con definiciones curriculares, o de evaluacin, o de financiamiento, que el inversionista en educacin considere, afectan sus condiciones actuales o sus expectativas futuras de rentabilidad, dara lugar a acciones contenciosas contra el Estado. Dentro de la normatividad bsica del ALCA se estableci que este Acuerdo puede coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales, en la medida que los derechos y obligaciones bajo tales acuerdos no estn cubiertos o excedan los derechos y obligaciones del ALCA. En ese aspecto el ALCA pareciera
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compatible con los dems acuerdos de integracin, que en el marco del regionalismo abierto se han impulsado en los ltimos lustros, bien sea a travs de acuerdos bilaterales o de convenios subregionales de libre comercio. Los aspectos normativos bsicos consideran de manera especfica la situacin y las condiciones de acceso de las llamadas economas dbiles, tambin desde un concepto de libre mercado. Lo que hasta ahora prev la normatividad es una flexibilidad relativa en cuanto a los tiempos de implantacin del ALCA en esos casos, ms que tratos preferenciales o tratamientos especiales a sectores especficos de su actividad econmica. Colombia no es considerada, en todo caso, un pas de economa dbil en el continente. El examen de estos aspectos bsicos del ALCA permite afirmar que estamos en presencia de un proyecto con profundas y nefastas repercusiones para la educacin pblica. Ms all de la mercantilizacin regionalizada de la educacin que conllevara este Acuerdo, lo que est en juego es la posibilidad de afianzamiento de un proyecto capitalista de dominacin poltica y sociocultural. La mercanca transnacionalizada llamada educacin traera como uno de sus atributos (valor de uso) los contenidos de una transculturizacin, estructurada sobre un sistema de valores y unas visiones de sociedad genuinamente neoliberales, en cuya raz se encuentra la consolidacin del poder imperial de Estados Unidos. No habra lugar para la construccin de un proyecto poltico-pedaggico que diera cuenta de la riqueza cultural del pas. La anexin no slo se constituira en el sentido econmico. Tambin alcanzara la dimensin sociocultural. El proyecto poltico de Uribe Vlez, se encuentra plenamente subordinado, como ya se ha dicho, a las definiciones de poltica regional y subregional de Estados Unidos. Respecto del proyecto actual del ALCA no ha habido manifestacin expresa alguna por
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parte de este gobierno para controvertir los lineamientos generales de esta estrategia de culminacin y pretendida irreversibilidad de las reformas neoliberales del Consenso de Washington171. En el caso de la educacin entre tanto, es de conocimiento pblico que el Ministerio de Educacin se ha venido preparando y est preparando al sector educativo para un escenario de comercio hemisfrico de servicios educativos, sobre los supuestos de libre acceso, libre inversin y libre competencia. Adems de los diseos de estrategias de negociacin y de la consideracin de escenarios posibles de mercado, resulta til la mercantilizacin del sector educativo en plena marcha con la revolucin educativa. sta sera una suerte de fase preparatoria de una mercantilizacin regionalizada. Para los negociantes de la educacin, que ya los hay en todas las modalidades de la educacin, el ALCA es concebido como un reto y como una oportunidad, tal y como ocurre con el empresariado privado en general; como la posibilidad, a travs de alianzas estratgicas, de conquistar nuevos mercados, de afianzar y ganar nuevas posiciones en el mercado interno, de incrementar sus ganancias. La produccin del discurso en favor del ALCA por parte del gobierno y de intelectuales orgnicos del capital ha consolidado una posicin antinacional, genuflexa a los intereses del imperio y en la que slo cuenta la estrecha visin del negociante. Ello se ha hecho ms evidente en relacin con las estrategias de negociacin en materia comercial del gobierno de Uribe Vlez: nada que le apueste al fortalecimiento de una posicin negociadora subregional andina o suramericana frente a Estados
171 Con excepcin de las manifestaciones iniciales respecto de las
polticas y los impactos sobre el sector agrcola por parte del ministro de Agricultura, Gustavo Cano, que en todo ya se atemperaron para sumarse a la poltica general.
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Unidos. Ms recientemente, frente a la perspectiva de un ALCA light, que, como ya se dijo, pareciera abrirse paso, ha ganado espacio la idea de trasladar las prioridades de negociacin del ALCA hacia un acuerdo bilateral con Estados Unidos172. De nuevo aparece en este punto la coincidencia de intereses que, en el caso de Estados Unidos, se ver probablemente estimulada luego del fracaso de la Ronda de Cancn. Por lo que se sabe, un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos presumira la plena subordinacin al marco de negociacin impuesto por la potencia imperial y sera, desde el punto de su contenido, idntico a lo previsto en el ALCA. La diferencia radicara en carcter bilateral del Acuerdo. Los inversionistas tendran una identidad reconocida: multinacionales estadounidenses; los capitalistas criollos buscaran afanosamente alianzas y disfrutaran de magras porciones para sus productos en el mercado de Estados Unidos. Un escenario de acuerdo de libre comercio con Estados Unidos, que se aspira a concretar por parte del gobierno Uribe Vlez a ms tardar en 2005, es similar en cuanto a sus efectos sobre la educacin pblica al examinado para el caso del ALCA, dado que los captulos y los diseos de normatividad responderan al mismo libreto neoliberal.
172 Asesores gubernamentales como Rudolf Hommes han producido
discursos, hasta la saciedad, sobre la conveniencia de un tratado de libre comercio con Estados Unidos. Frente a la agresiva estrategia de Brasil para un fortalecimiento de MERCOSUR, a la que se ha convocado al gobierno colombiano, han insistido en la necesidad de guardar distancia. El argumento es que sera ms conveniente un acuerdo con Estados Unidos por la complementariedad de la economas, que con Brasil, dada la similitud en las posiciones sujetas a competencia, la cual favorecera ms bien a los empresarios de este pas. Por cierto, una forma cnica de sustentar un proyecto econmico basado en la reprimarizacin, la desindustrializacin y la terciarizacin precaria.
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Captulo sptimo
La poltica de mercantilizacin y privatizacin de la educacin pblica a escala mundial se adelanta en un contexto de crecientes expresiones de agotamiento y de crisis del proyecto poltico del neoliberalismo; as mismo, de cada vez ms amplias e intensas manifestaciones de resistencia activa, social y poltica, que se desenvuelven en escenarios trasnacionales, nacional estatales y locales. Hay movimiento, con desarrollos desiguales, alcances polticos diversos, niveles distintos de vinculacin del sujeto social de la resistencia, pero hay movimiento. Y eso es esperanzador. En el campo de la educacin se ha venido consolidando la consigna de Otra educacin es posible, desde el entorno del Foro Social Mundial. Ese propsito adquiere sentido cuando logra vincularse a las trayectorias y experiencias de lucha nacional estatal y local. En el caso colombiano, pasa por enfrentar con toda decisin, en las difciles circunstancias actuales, la poltica del gobierno de Uribe Vlez, en tres niveles interrelacionados: el proyecto integral del Estado comunitario, las configuraciones regionales y locales de esa poltica y sus vinculaciones con el proyecto de dominacin trasnacional imperial de Estados Unidos. En el campo de la poltica educativa, con fundamento en la consigna general Por una educacin pblica democrtica y emancipatoria, que viene construyendo el movimiento social y popular, se podran considerar tres ejes principalmente: El modelo de estandarizacin curricular para la provisin de competencias bsicas y ciudadanas, puede ser enfrentado con la construccin de un proyecto poltico pedaggico desde abajo, con la comunidad educativa como base, que de cuenta esencialmente de una pedagoga para la democracia y la liberacin social. El modelo de financiacin basado en la demanda, debe ser controvertido con fundamento en la crtica a la mercantilizacin que l refuerza y la sustentacin de un concepto de financiacin
135
estatal, en consideracin a su responsabilidad frente al derecho a la educacin. Ello supone la incorporacin, en el debate sobre la poltica educativa, del examen de la estructura del presupuesto pblico. tica y polticamente es insostenible que al tiempo que se expande el gasto por concepto de servicio de la deuda pblica y para el financiamiento de la guerra contrainsurgente, se restrinjan los recursos para las instituciones educativas pblicas. El proyecto de construccin de un mercado transnacional de servicios y productos educativos, necesita ser enfrentado transnacionalmente. El movimiento demanda una organizacin, as como acciones polticas en esa escala. Experiencias sectoriales en otros campos, as como la experiencia del movimiento continental contra el ALCA se constituyen en referentes de la mayor importancia. Ya no hay lugar para una concepcin de la poltica y de la accin poltica en el exclusivo mbito nacional estatal. La construccin de movimiento supone, desde luego, la organizacin poltica y social de la comunidad educativa, en todas la formas posibles, pero coordinadas. Un movimiento por la educacin pblica no se agota en la expresin de intereses gremiales; esencialmente es transversal, involucra diversos sectores sociales, se constituye sobre mltiples sujetos polticos. Maestros, padres de familia, estudiantes, jvenes trabajadores, entre otros. Dadas las configuraciones actuales de la poltica educativa, la construccin de movimiento pasa por la construccin de una pedagoga por la democracia y la liberacin social, en el movimiento mismo, para que l pueda constituirse en contrapoder, actuante ms all de una necesaria poltica de contestacin. En ese aspecto, el conocimiento de las nuevas realidades transnacionales, regionales y locales se convierte en un supuesto de trabajo. As mismo la exploracin de nuevas formas de la
136
organizacin gremial y poltica, dadas las nuevas configuraciones estructurales de la educacin y el relevo generacional en marcha. La construccin de movimiento pasa igualmente por la redefinicin del discurso y de la accin poltica. En ese sentido, en el nivel ms abstracto, debe afirmarse que la crtica al neoliberalismo hoy es insuficiente, entre otras cosas, por la capacidad mostrada por ste para incorporar nuevos conceptos (apropiados, por ejemplo, del neoinstitucionalismo y del constitucionalismo liberal en todas las variantes) en el diseo de sus polticas. El proyecto poltico que aqu reivindica debe ser esencialmente anticapitalista. La cultura y la educacin son componentes clave de ese proyecto. En materia educativa, un proyecto poltico alternativo antineoliberal y anticapitalista supone unos principios bsicos: a) Desmercantilizacin b) Universalidad c) Gratuidad en todos los niveles d) Responsabilidad del Estado en la financiacin e) Democracia y autonoma de las comunidades educativas f) Educacin para la emancipacin del ser humano, la superacin de la explotacin, garanta de la justicia social, equidad, solidaridad, fraternidad y desarrollo integral del hombre. En las condiciones actuales del pas, un proyecto de esas caractersticas se autocomprende como otro componente de lucha contra el proyecto de Estado burocrtico autoritario y de constitucin de un nuevo sistema de poder transnacional, vinculado a luchas polticas y sociales en todas sus formas. Desde la perspectiva de una pedagoga para la accin poltica, tal proyecto debe develar: a) Los vnculos entre guerra contrainsurgente, solucin militar y situacin de la educacin, b)
137
Las relaciones entre deuda pblica y situacin de la educacin. As mismo, en relacin con ello, se requiere posicionar un debate sobre la estructuracin del gasto pblico en Colombia, como ya se dijo. Es urgente completar lo anterior con un aspecto relativamente descuidado por las fuerzas de la resistencia y de la construccin de proyectos alternativos: la consideracin de la educacin como socializadora de valores, productora de visiones de sociedad, formadora de actitudes, prcticas y expectativas frente a la vida y la sociedad. Este es el escenario de la educacin como posibilidad de construccin de contrapoder, de visin del maestro, de los estudiantes y de los padres de familia, como sujetos polticos y de la transformacin social. En ese campo se le debe reconocer al proyecto poltico del neoliberalismo ventaja. Entre tanto, ms de una generacin de jvenes ha sido formada conforme con la escala de valores promovida por el neoliberalismo (individualismo, egosmo, insolidaridad, competencia, eficientismo). Esa pretensin de establecer nuevas formas de control social desde el origen debe ser combatida172. En el escenario de la educacin se estn jugando condiciones de posibilidad consistentes y estables para una poltica de resistencia y de construccin de alternativa. Un proyecto alternativo presume la construccin de un concepto poltico-pedaggico para la emancipacin y no para la obediencia y la sumisin.
Al respecto vase el excelente trabajo de Beatriz Stolowicz, La educacin en las estrategias de control en Amrica Latina , Mxico D.F, 2003, mimeo.
172
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Bibliografa
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142
Anexos
Anexo 1: Estadsticas bsicas del sector educativo, 2000

Anexo 1: Estadsticas bsicas del sector educativo, 2000
Poblacin objetivo por grupo de edad
Poblacin de 5 a 6 aos Poblacin de 7 a 11 aos Poblacin de 12 a 17 aos Poblacin de 18 a 24 aos Total de la poblacin objetivo
Matrcula total
1,922,450 4,575,805 5,073,649 5,557,876 17,129,780
Matrcula de educacin preescolar Matrcula de educacin primaria Matrcula de educacin secundaria Matrcula de educacin superior Total matrcula en educacin
Nmero de establecimientos educativos*
899,707 5,088,295 4,272,012 1,233,848 11,493,863
Sector oficial Sector no oficial Universidades oficiales Universidades no oficiales Total establecimientos
Nmero de docentes*
77,282 26,460 88 193 104,023
Situado fiscal Departamentales Municipales Sector oficial universidades Total sector oficial Sector no oficial Sector no oficial universdades Total sector no oficial
Cobertura bruta por niveles
312,492 18,000 53,000 24,508 408,000 161,280 53,058 214,338 1,244,676 46.8% 111.2% 84.2% 22.2% 40.5% 83.6% 62.7% 15.1%
Cobertura bruta preescolar Cobertura bruta primaria Cobertura bruta secundaria Cobertura bruta superior Cobertura neta por niveles Cobertura neta preescolar Cobertura neta primaria Cobertura neta secundaria Cobertura neta supeior
* Esta informacin corresponde al ao de 1999 y fue extractada de varios documentos del Ministerio de Educacin Nacional y de la Misin Social del Departamento Nacional de Planeacin. Corpoeducacin (2002), Situacin de la educacin bsica, media y superior en Colombia, Casa Editorial El Tiempo, Fundacin Corona y la Fundacin Antonio Restrepo Barco, Bogot, D.C., p. 21.
143
144
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Anexo 2: Cronologa de las negociaciones del ALCA
1994
1995
1996
1997
Fase preparatoria Fase de negociaciones Fase decisiva de negociaciones

Presentacin segundo borrador de texto
Entrada en vigencia
Organizacin de la estructura; definicin de grupos de negociacin y de comits tcnicos de apoyo Iniciacin formal de las negociaciones Preparacin de primer borrador de texto Presentacin de primer borrador de texto
Presentacin de tercer borrador de texto
Primera Cumbre Miami Segunda Cumbre Santiago Tercera Cumbre Qubec
Junio 1995 I Ministerial Denver Marzo 1998 IV Ministerial San Jos Noviembre 1999 V Ministerial Toronto
Marzo 1996 II Ministerial Cartagena
Mayo 1997 III Ministerial Belo Horizonte
Abril 2001 VI Ministerial Buenos Aires
Noviembre 2002 3Trimestre 2003 VII Ministerial VIII Ministerial Quito Miami
2004 IX Ministerial Brasil

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La contra revolucin educativa Poltica educativa y neoliberalismo en el gobierno de lvaro Uribe Vlez

Jairo Estrada lvarez La contra revolucin educativa

La contra revolucin educativa

Poltica educativa y neoliberalismo en el gobierno de lvaro Uribe Vlez

El contexto de la poltica educativa

El momento actual de la poltica educativa

La educacin bsica y media en el Estado comunitario

La educacin superior en el Estado comunitario

La contra revolucin educativa

La OMC, el ALCA y la educacin pblica

La contra revolucin educativa

La contra revolucin educativa

La contra revolucin educativa

La contra revolucin educativa

La contra revolucin educativa

El contexto de la poltica educativa

Componentes bsicos del Estado comunitario

La contra revolucin educativa

El contexto de la poltica educativa

La contra revolucin educativa

El contexto de la poltica educativa

Produccin del discurso y Estado comunitario

4 Una exposicin ms amplia sobre este aspecto la realic en mi trabajo

La contra revolucin educativa

El contexto de la poltica educativa

La contra revolucin educativa

Contexto de la poltica educativa Estado comunitario de Uribe Vlez

Proyecto poltico y econmico Consenso del bloque dominante de poder

Estado burocrtico autoritario

Intensificacin de la guerra contrainsurgente

Sometimiento pleno a poltica Bush para Amrica Latina

Cierre y profundizacin de reformas neoliberales

Insercin neocolonial en el Alca (Acuerdo bilateral con EE.UU)

El momento actual de la poltica educativa

La contra revolucin educativa

El momento actual de la poltica educativa

La contra revolucin educativa

El momento actual de la poltica educativa

La contra revolucin educativa

El momento actual de la poltica educativa

La contra revolucin educativa

El momento actual de la poltica educativa

La educacin bsica y media segn el Estado comunitario

La contra revolucin educativa

El diagnstico del sector educativo

La educacin bsica y media en el Estado comunitario

66% 16% 52% 32% 7% 25%

83% 70% 80% 82% 60% 76%

La contra revolucin educativa

Fuente: clculo con base en encuesta contnua de hogares 2001- DANE.

Fuente: encuesta de calidad de vida 1997 y encuesta contnua de hogares 2001

23 PND, ob. cit., p.

La educacin bsica y media en el Estado comunitario

26 PND, ob.cit., p. 124

La contra revolucin educativa

La educacin bsica y media en el Estado comunitario

La contra revolucin educativa

34 PND, p. 122, RE, p.1. 35 Ibid., p. 128. 36 RE, p. 1.

La educacin bsica y media en el Estado comunitario

37 RE, p.10. A la fecha de realizacin del presente trabajo son inciertos

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