ESTATUTO DA CIDADE - INSTRUMENTO PARA AS CIDADES QUE SONHAM CRESCER COM JUSTIA E BELEZA - 06 de agosto de 2001

ESTATUTO DA CIDADE - INSTRUMENTO PARA AS CIDADES QUE SONHAM CRESCER COM JUSTIA E BELEZA Raquel Rolnik
Urbanista, professora do Mestrado em Urbanismo da FAUPUCCampinas e tcnica do Instituto Polis. Foi Diretora de Planejamento da cidade de So Paulo (1989-92) e autora dos livros A Cidade e a Lei(Studio Nobel/FAPESP), O que cidade (Brasiliense) e Folha Explica So Paulo (Publifolha) e-mail rrolnik@polis.com.br

artigo da semana

06 de agosto de 2001

Depois de 11 anos de negociaes e adiamentos, o Congresso Federal aprovou o Estatuto da Cidade, lei que regulamenta o captulo de poltica urbana (artigos 182 e 183) da Constituio Federal de 1988. Encarregada pela constituio de definir o que significa cumprir a funo social da cidade e da propriedade urbana, a nova lei delega esta tarefa para os municpios, oferecendo para as cidades um conjunto inovador de instrumentos de interveno sobre seus territrios, alm de uma nova concepo de planejamento e gesto urbanos. As inovaes contidas no Estatuto situam-se em trs campos: um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanstica voltados para induzir mais do que normatizar as formas de uso ocupao do solo; uma nova estratgia de gesto que incorpora a idia de participao direta do cidado em processos decisrios sobre o destino da cidade e a ampliao das possibilidades de regularizao das posses urbanas, at hoje situadas na ambgua fronteira entre o legal e o ilegal. No primeiro conjunto dos novos instrumentos urbansticos a evidente interao entre regulao urbana e a lgica de formao de preos no mercado imobilirio enfrentada atravs de dispositivos que procuram coibir a reteno especulativa de terrenos e de instrumentos que consagram a separao entre o direito de propriedade e potencial construtivo dos terrenos atribudo pelas legislao urbana. A partir de agora, reas vazias ou subutilizadas situadas em reas dotadas de infraestrutura esto sujeitas ao pagamento de IPTU progressivo no tempo e `a edificao e parcelamento compulsrios, de acordo com as destinao prevista para a regio pelo Plano Diretor. A adoo deste instrumento pode representar uma luz no fim do tnel para as cidades que em vo tentam enfrentar a expanso horizontal ilimitada, avanando vorazmente sobre reas frgeis ou de preservao ambiental, que caracterizam nosso urbanismo selvagem e de alto risco. Que cidade mdia ou grande de nosso pas no tem uma ocupao precocemente estendida, levando os governos a uma necessidade absurda de investimentos em ampliao de redes de infraestrutura pavimentao, saneamento, iluminao, transporte e, principalmente, condenando partes considerveis da populao a viver em situao de permanente precariedade? Que cidade mdia ou grande de nosso pas no obrigada a transportar cotidianamente a maior parte da populao para os locais aonde se concentram os empregos e as
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oportunidades de consumo e de desenvolvimento humano, desperdiando inutilmente energia e tempo? Ainda no campo dos instrumentos urbansticos, o Estatuto consagra a idia do Solo Criado, atravs da institucionalizao do Direito de Superfcie e da Outorga Onerosa do Direito de Construir. A idia muito simples : se as potencialidades dos diferentes terrenos urbanos devem ser distintas em funo da poltica urbana (reas que em funo da infraestrutura instalada devem ser adensadas, reas que no podem ser intensamente ocupadas por apresentarem alto potencial de risco de desabamento ou alagamento, por exemplo) , no justo que os proprietrios sejam penalizados ou beneficiados individualmente por esta condio, que independeu totalmente de sua ao sobre o terreno. Desta forma separa-se um direito bsico, que todos lotes urbanos devem possuir, dos potenciais definidos pela poltica urbana. Vozes crticas em relao a estes novos dispositivos tentaram , durante o longo o processo de tramitao , caracterizar estes instrumentos como mais um imposto ou confisco de um direito privado . Este discurso procura inverter o que realmente ocorre em nossa cidades - a apropriao privada ( e na mo de poucos) da valorizao imobiliria decorrente dos investimentos pblicos e coletivos, pagos pelos impostos de todos...Alm de configurar um confisco, este mecanismo perverso da tal forma alimentado pela desigualdade de condies urbanas que caracteriza as nossas cidades, que acaba sendo responsvel tambm por instaurar um urbanismo condenado a um modelo excludente: as poucas reas que concentram as qualidades de uma cidade bem desenhada e equipada so destinadas para os segmentos de maior renda. Para os mais pobres, em nosso pas as maiorias, resta a ocupao das franjas, das reas longnquas ou pouco aptas para urbanizar como as encostas de morros, as beiras de crrego, os mangues.Desta forma uma poderosa mquina de excluso territorial posta em operao, monstro que transforma urbanismo em produto imobilirio, negando maior parte dos cidados o direito a um grau bsico de urbanidade. Mas no reside apenas na regulamentao deste conjunto de instrumentos a importncia do Estatuto da Cidade. Na verdade, pela primeira vez em nossa histria, temos uma regulao federal para a poltica urbana que se pratica no pas, definindo uma concepo de interveno no territrio que se afasta da fico tecnocrtica dos velhos Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado, que tudo prometiam ( e nenhum instrumento possuam para induzir a implementao do modelo idealizado proposto! ) .De acordo com as diretrizes expressas no Estatuto, os Planos Diretores devem contar necessariamente com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos econmicos e sociais, no apenas durante o processo de elaborao e votao, mas, sobretudo, na implementao e gesto das decises do Plano. Assim, mais do que um documento tcnico, normalmente hermtico ou genrico, distante dos conflitos reais que caracterizam a cidade, o Plano um espao de debate dos cidados e de definio de opes, conscientes e negociadas, por uma estratgia de interveno no territrio.No se trata aqui da tradicional fase de consultas que os planos diretores costumam fazer a seus interlocutores preferenciais,clientes dos planos e leis de zoneamento, que dominam sua linguagem e simbolizao. O desafio lanado pelo Estatuto incorpora o que existe de mais vivo e vibrante no desenvolvimento de nossa democracia a participao direta (e universal) dos cidados nos processos decisrios. Audincias pblicas, plebiscitos, referendos, alm da obrigatoriedade de implementao de oramentos participativos so assim mencionados como instrumentos que os municpios devem utilizar para ouvir, diretamente, os cidados em momentos de tomada de deciso sobre sua interveno sobre o territrio Ainda no campo da ampliao do espao da cidadania no processo de tomada de decises sobre o destino urbanstico da cidade, o Estatuto da Cidade prev o Estudo do Impacto de Vizinhana para empreendimentos que a lei municipal considerar como promotores de mudanas significativas no perfil da regio onde se instalar e

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inclui a obrigatoriedade de controle direto, por representao da sociedade civil,das Operaes Urbanas. Operaes Urbanas, de acordo com o Estatuto , so definies especficas para uma certa rea da cidade que se quer transformar, que prevem um uso e uma ocupao distintos das regras gerais que incidem sobre a cidade e que podem ser implantadas com a participao dos proprietrios, moradores, usurios e investidores privados . O Estatuto da Cidade admite a possibilidade de que estas operaes ocorram; entretanto exige que em cada lei municipal que aprovar uma Operao como esta deva ser includo obrigatoriamente: o programa e projeto bsicos para a rea, o programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao e o estudo de impacto de vizinhana. Com estas medidas se procura evitar que as operaes sejam somente liberaesde ndices construtivos para atender interesses particulares, ou simples operaes de valorizao imobiliria que impliquem expulso de atividades e moradores de menor renda. O terceiro conjunto de instrumentos trata da regularizao fundiria de rea ocupadas e no tituladas - da cidade. Os nmeros no so precisos, porm podemos afirmar que mais da metade de nossas cidades constituda por assentamentos irregulares, ilegais ou clandestinos, que contrariam de alguma forma as formas legais de urbanizao. Uma parte significativa destes assentamentos composta por posses de propriedades pblicas ou privadas abandonadas ou no utilizadas.Desde os anos 70 , os municpios vem investindo nas chamadas favelas, reconhecendo sua existncia como parte da cidade. Entretanto, embora a urbanizao das favelas vem sendo defendida e praticada h dcadas, a titularidade definitiva destas reas para seus verdadeiros moradores vem esbarrando em processos judiciais interminveis e enormes dificuldades de registro junto aos cartrios. Para enfrentar esta questo, o Estatuto aprovado no Congresso previa a regulamentao do usucapio(inclusive coletivo) para regularizar posses em terrenos privados e a concesso do direito real de uso para imveis pblicos ocupados por posseiros.Tanto o usucapio como a concesso s se aplicariam para imveis at 250 metros quadrados, que so a nica moradia do ocupante , que se encontra na terra h mais de 5 anos, sem contestao por parte do proprietrio legal. Infelizmente, o presidente ao sancionar a lei vetou todos os artigos referentes concesso, permanecendo apenas o usucapio. Isto que dizer que as ocupaes de imveis pblicos que so na verdade a maior parte das terras onde se encontram as favelas em nossa cidades ainda no esto sendo tratadas por lei federal. lamentvel que estes artigos tenham sido vetados, j que sabemos que embora nada impea que as prefeituras faam a concesso de terrenos de sua propriedade, as cidades urbanizam, mas no conseguem regularizar a propriedade de bairros inteiros que esto assentados sobre terras pertencentes a entes estaduais ou federais. Neste ponto, as crticas, temores (ou justificativas) que fundamentaram as posies contrrias permanncia da Concesso no Estatuto se apoiaram em um discurso ambientalista para defender uma possvel tomada massiva de reas frgeis ou de preservao ambiental de propriedade de entes pblicos. Ora, se os imveis, pblicos ou privados, tem outra destinao (inclusive permanecer vazios para fins de preservao ambiental), seus proprietrios podem solicitar a reintegrao e as reas passam a no ser mais passveis de usucapio ou concesso... Muitas cidades no Brasil no esperaram o Estatuto para aplicar com xito estas inovaes. Um Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que desde a Constituinte vem lutando pela aprovao do Estatuto, tem tambm atuado a nvel local para romper o cinismo dominante na poltica urbana que se pratica no pas, que de um lado reitera nos planos e leis uma regulao urbanstica excludente e de outro negocia, na administrao do dia a dia com os interesses pontuais e corporativos atravs de prticas clientelistas e de compra de votos. O Estatuto abre uma nova possibilidade de prtica, apresentando uma nova concepo de planejamento
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urbano, mas depende fundamentalmente do uso que dele fizerem as cidades. Boa parte dos instrumentos, sobretudo urbansticos, dependem dos Planos Diretores; outros de legislao municipal especfica que aplique o dispositivo na cidade. Os cidados tem , entretanto, o direito e o dever de exigir que seus governantes encarem o desafio de intervir, concretamente, sobre o territrio, na perspectiva de construir cidades mais justas e belas.

Leia texto de Nelson Saule Jr. sobre o Estatuto da Cidade Instrumento de Reforma Urbana Faa download do texto da lei Leia texto de Nelson Saule Jr. sobre os vetos ao Estatuto

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