POLICY BRIEF

Programa de Investigacin y Anlisis en Polticas Pblicas / PIAPP

Abril 2013 // No. 3

Mxico frente al Foro BRICS: opciones y retos para la poltica exterior

DANIEL EFRN MORALES RUVALCABA Doctorante en Ciencias Sociales y profesor del Departamento de Estudios Sociopolticos y Jurdicos danielmorales@iteso.mx

RESUMEN EJECUTIVO
n las ltimas dcadas han proliferado organizaciones intergubernamentales como el G7/G8, el G20 y el Foro BRICS. De estos grupos, la organizacin que ms repercusin est

teniendo en la transformacin del status quo internacional debido al vertiginoso desarrollo econmico de sus integrantes, el creciente dilogo poltico entre ellos y la puesta en marcha de una ambiciosa agenda de cooperacin multisectorial Sur-Sur, es el BRICS. Frente a este novedoso y poderoso actor internacional, cul es la postura de Mxico? Conviene o no estar dentro del Foro BRICS? El objetivo del presente policy brief es identificar las opciones y los retos para la poltica exterior del gobierno encabezado por el presidente Enrique Pea Nieto frente al Foro BRICS.

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Contexto e importancia del problema
El trmino BRICS tiene dos acepciones. La primera corresponde a un acr-

Con

la

crisis

financiera

de

2008/2009 el orden geoeconmico mundial hasta entonces normado, en buena medida, por el G7/G8 comenz a colapsar. Como apunta el Nobel de economa Joseph Stiglitz, qued claro que el viejo club no poda resolverla slo. En la reunin del G20 en Washington incluyendo a nuevos pases emergentes como China, India y Brasil en noviembre de 2008, se visualiz que las viejas instituciones estaban agonizando (Stiglitz, 2010, pp. 256257). En el seno del G20, Brasil, Rusia, India y China comenzaron a radicalizar sus posturas y expresaron su intensin por reformar las instituciones financieras internacionales, de forma que stas pudieran reflejar ms adecuadamente los cambios en el peso especfico mostrado por las llamadas economas emergentes. As, la crisis econmico-financiera y la relativa indiferencia de las potencias del G7 para ceder a reformas mayores, fungieron como eficientes catalizadores que incentivaron la coordinacin poltica y la creacin de un bloque poltico que se estimaba poco probable, el Foro BRICS. Y sta, es la segunda acepcin del trmino: la de una nueva organizacin intergubernamental actualmente conformada por Brasil, Rusia, India, China y Sudfrica.
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El Foro BRICS se est convirtiendo paulatinamente en una organizacin intergubernamental que, a travs del dilogo poltico y la cooperacin Sur-Sur, est avanzando decididamente en la construccin de un mundo multipolar y ms democrtico

nimo patentado por Jim ONeill, uno de los economistas en jefe del Grupo Goldman Sachs, quien en 2001 utiliz el trmino BRIC para referirse a Brasil, Rusia, India y China en su conjunto (ONeill, 2001). El economista britnico encontr que, en ese ao, el incremento real del PIB de las grandes economas de mercado emergentes haba excedido al del G7 y que, de mantenerse la tendencia, los BRIC se convertiran en unas cuantas dcadas en potencias econmicas de primer orden. Sin embargo, los BRIC no son las nicas economas que presentan estas mismas caractersticas de crecimiento. El Grupo Goldman identific tambin a los Next-11. Con potencialidades similares a las del BRIC, en este conjunto de pases se incluy a Bangladesh, Corea del Sur, Egipto, Filipinas, Indonesia, Irn, Mxico, Nigeria, Pakistn, Turqua y Vietnam. En la nueva lista, Mxico no slo fue incorporado sino que, adems, fue destacado de entre los dems pases por mostrar la capacidad de llegar a ser tan importante globalmente como los BRIC (ONeill, et al., 2005, p. 3).

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Lderes de los pases miembros de BRICS en 2012, en la India. Pan-African News Wire File Photos

Desde su fundacin en 2009, el Foro BRICS ha celebrado cuatro Cumbres de Jefes de Estado y/o de Gobierno. Sin embargo, stas dan cuenta slo de una parte de la intensa y pujante dinmica de cooperacin entre sus miembros: han sido realizadas tambin diversas reuniones de Ministros de Relaciones Exteriores, Ministros de Finanzas y Gobernadores de Bancos Centrales, Ministros de Comercio, Ministros de Agricultura, Ministros de Salud, responsables gubernamentales de seguridad nacional, responsables gubernamentales de Ciencia y Tecnologa, representantes de gobiernos locales, etc. La cooperacin entre los BRICS y la coordinacin de sus polticas exteriores les ha permitido, en la praxis, avanzar en distintos frentes hacia la transformacin del orden internacional todava vigente: en diciembre de 2010 concretaron algunas de las reformas que pretendan a la estructura de gobierno y las cuotas del
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FMI; en 2011, participaron activamente en el Consejo de Seguridad, ya sea como miembros permanentes (China y Rusia) o bajo el estatus de miembros no permanentes (Brasil en el perodo 2010/2011 e India y Sudfrica en 2011/2012); en 2012, consideraron la posibilidad de crear un nuevo Banco de Desarrollo, rgano de financiamiento suplementario a las instituciones financieras dirigidas por G7; y, en 2012-2013, modificaron sus contribuciones al presupuesto de las Naciones Unidas. Con todo ello, el Foro BRICS se est convirtiendo paulatinamente en una organizacin intergubernamental que, a travs del dilogo poltico y la cooperacin Sur-Sur, est avanzando decididamente en la construccin de un mundo multipolar y ms democrtico. Bien entendido, ante esta segunda acepcin del trmino BRICS conviene preguntarse cules son las ventajas/ desventajas de la participacin activa de Mxico en el Foro BRICS?
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Alternativas de solucin
Actualmente, los socios BRICS no son an potencias de primer orden, tal

como se puede comprobar en la Grfica 1 que muestra el posicionamiento estructural en el sistema internacional de distintos pases a travs del ndice de Poder Mundial1 (IPM).

Grfica 1
Grfica de elaboracin propia. Fuente: Morales Ruvalcaba, Daniel Efrn (2013). Base de datos del ndice de Poder Mundial y capacidades nacionales, documento Excel.

El IPM fue publicado por primera vez en Potencias medias y potencias regionales en el sistema poltico internacional de Guerra Fra y Posguerra Fra. Propuesta de dos modelos tericos (Rocha Valencia & Morales Ruvalcaba, 2011, pp. 109-151). Con su divulgacin, el IPM ha sido sujeto de diversas crticas y observaciones que han contribuido a su actualizacin y mejoramiento. As, respetando la metodologa originalmente trazada, el IPM se integra ahora a partir de un ndice de Capacidades Materiales (ICM) compuesto por seis ndices simples (ndice del PIB, ndice Territorial, ndice de Poblacin, ndice de Defensa, ndice Comercial e ndice de Reservas) y el ndice de Capacidades SemiMateriales (ICS), igualmente compuesto por otros seis ndices simples (ndice del PIB per cpita, ndice de Consumo per cpita, un ndice de Electricidad per cpita, ndice de Educacin, ndice de Salud e ndice de Investigacin y Desarrollo).

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No obstante, los BRICS son hoy las principales potencias escaladoras o en ascenso (Rocha Valencia & Morales Ruvalcaba, 2011) y, en las prximas dcadas, se convertirn en indiscutibles artfices del orden internacional. En ese sentido, si Mxico aspira a una posicin de liderazgo entre las potencias emergentes, no puede retrotraerse del Foro BRICS y perseverar en la visin de que sus integrantes son competidores directos en muchas cosas con Mxico (Caldern Hinojosa, 2010), sino que el gobierno de Enrique Pea Nieto deber desarrollar estrategias de poltica exterior audaces que vinculen a Mxico de la mejor manera con dicho Foro. As, cules son las opciones y qu ventajas/desventajas enfrentara Mxico con cada una de stas? 1. Plena incorporacin al Foro BRICS. Mxico es una potencia regional con un posicionamiento estructural muy similar al de los BRICS. Con base en el IPM (Grfica 1) es posible observar que Mxico gracias al conjunto de capacidades nacionales que posee se encuentra en una situacin intermedia respecto de los integrantes del Foro BRICS (por debajo de China, Brasil y Rusia pero por arriba de India y Sudfrica). En otros trminos, Mxico tiene todas las capacidades y potenPIAPP / http://investigacionpolitica.iteso.mx/

cialidades para figurar dentro del Foro BRICS y negociar con ellos como par. VENTAJAS: Mxico podra asumir un papel sumamente destacado en la configuracin del nuevo orden internacional multipolar, gracias a la cooperacin y el entendimiento privilegiados con las potencias de mayor crecimiento en la ltima dcada. DESVENTAJAS: Buscar una plena incorporacin al Foro BRICS sera una decisin muy osada, dada la proximidad geopoltica y geoeconmica de Mxico con Estados Unidos. Los BRICS han rechazado explcitamente el Consenso de Washington y su agenda neoliberal para encarnar un modelo de desarrollo basado en un gobierno fuerte que mantiene una gran preocupacin por conjugar crecimiento econmico y estabilidad social, interviniendo para ello, de manera activa, en la economa. Para no entrar en conflicto directo con los BRICS, la administracin calderonista que estuvo significativamente comprometido con Norteamrica y el modelo neoliberal opt por la no-poltica, evadiendo al Foro y privilegiando otras arenas internacionales donde se contara con el beneplcito de Estados Unidos, como por ejemplo el G8+5 o el G20. Si bien es cierto que continuar con la no-poltica o desco5

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nocimiento del BRICS se traducir en el aislamiento del proceso de reconfiguracin del sistema internacional de posguerra fra, Mxico ineludiblemente forma parte del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de Amrica del Norte (ASPAN), por lo que la adhesin de Mxico al Foro BRICS representara adoptar una posicin desafiante frente Estados Unidos y Canad, que acarreara altsimos costos polticos, econmicos y hasta sociales, un precio que evidentemente no tiene que pagar ninguno de los dems BRICS. 2. Incorporacin parcial al Foro BRICS. Esto pudiera alcanzarse buscando el estatus de Estado asociado o de miembro observador tal como lo contemplan algunas organizaciones internacionales. Dicho estatus aunque es bsicamente de carcter simblico abriran las puertas a Cumbres y reuniones ministeriales del BRICS, donde Mxico tendra voz. VENTAJAS: La incorporacin parcial evitara un compromiso total y absoluto con los BRICS y no representara un desafo directo a Estados Unidos. DESVENTAJAS: Si bien el Foro BRICS se ha mostrado dispuesto a trabajar en conjunto con otras economas emergentes y pases en vas de desarrollo,

hasta la ltima Cumbre de Nueva Delhi en 2012 no haba sido previsto otorgar el estatus de Estado asociado o miembro observador a ningn pas. Por ello, alcanzar dicho estatus, sera pues un enorme desafo y que finalmente- no depende de Mxico. 3. Participacin sectorial en el Foro BRICS. Esto es, buscar participar y cooperar slo en las reuniones ministeriales que ms interesen. La cooperacin entre los BRICS se ha ampliado paulatinamente con los aos y ahora se extiende a reas como comercio, agricultura, seguridad, salud, ciencia y tecnologa, paradiplomacia, etc. Una estrategia muy viable consistira en Mxico coadyuvara slo en las reas que interesen de manera especial. VENTAJAS: Los dividendos para Mxico y los BRICS seran valiossimos: ambas partes podran enfocarse en dialogar y trabajar en los sectores de inters comn, y abstenerse de tocar aquellos temas que pudieran generar conflicto. Explorando novedosas estrategias de cooperacin como sta, Mxico podra colocarse a la vanguardia del multilateralismo; condicin que, adems de adelantar al gobierno de Enrique Pea Nieto en el segundo de los cuatro pilares de su poltica exterior (Pea Nieto, 2013), pudiera ser elogiada por Washington.
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DESVENTAJAS: El riesgo radica en que los BRICS lleguen a monopolizar y condicionar la agenda de cooperacin. Sin lugar a dudas, para que Mxico prospere en esta estrategia, deber ser audaz y tener perfectamente identificados las reas en las cuales desea colaborar. 4. Acercamientos puntuales y diferenciados con cada uno de los integrantes del Foro BRICS. Mxico cuenta con representacin diplomtica en Brasil, Rusia, India, China y Sudfrica. Sin embargo, la relacin con cada uno de estos pases es my diferenciada: en lo geogrfico, Mxico ha tenido una disputa histrica con Brasil por el liderazgo latinoamericano, pero al mismo tiempo dicha discordia ha coexistido con un perseverante anhelo por el dilogo y la cooperacin; en lo comercial segn datos del Banco de Mxico China se ha convertido en el segundo socio mercante, dato que contrasta con las exportaciones e importaciones anuales de los dems BRICS las cuales, de 1993 a 2012, en ningn momento han superado el 5% del total; en lo poltico, Mxico comparte asiento en otras organizaciones internacionales con algunos socios BRICS, como por ejemplo en la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC) con Brasil, o en el Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico con China y Rusia. De optar por este tipo de acercamientos, Mxico deber afianzar sus lazos con Brasil, China y Rusia aprovechando los canales institucionales ya existentes para que sirvan estos pases como puentes al Foro BRICS, y profundizar sus nexos con India y Sudfrica, los socios ms lejanos y desatendidos. VENTAJAS: Mxico cuenta ya con una larga tradicin de vnculos diplomticos, culturales y comerciales con Brasil, China, India, Rusia y en menor medidaSudfrica. Buscar acercamientos puntuales y diferenciados con cada uno de los BRICS demandara mantener la tnica de las relaciones bilaterales y reforzar los nexos ms dbiles. DESVENTAJAS: El todo es ms que la suma de las partes. En ese sentido, mantener slo las relaciones bilaterales con cada uno de los BRICS implicara, por un lado, continuar con la nopoltica y el desconocimiento del Foro, y, por otro lado, exigira del cuidado y mantenimiento de cinco relaciones bilaterales en vez de una multilateral. Por ello, limitarse a las relaciones bilaterales es una opcin poco sustentable y provechosa en el mediano y largo plazo.

Mxico ha tenido una disputa histrica con Brasil por el liderazgo latinoamericano, pero al mismo tiempo dicha discordia ha coexistido con un perseverante anhelo por el dilogo y la cooperacin

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Recomendaciones de poltica pblica
La estrategia que se prefigura aqu como la ms idnea es la tercera, es decir, optar por la participacin sectorial de Mxico en el Foro BRICS. Dicha estrategia es la ms consistente con el llamado del presidente Enrique Pea Nieto a seguir construyendo el paradigma de la cooperacin internacional (Pea Nieto, 2013). Como ya se mencionaba anteriormente, Mxico es una potencia regional que tiene mucho que aportar en trminos polticos, econmicos y sociales al quehacer internacional del BRICS. Sin embargo, considerando la inviabilidad de la incorporacin plena de Mxico al Foro BRICS y de la poca disposicin de los BRICS para aceptar a Mxico como observador, una opcin

sumamente provechosa para ambas partes sera dialogar y cooperar slo en las reas de inters mutuo. El gobierno argentino encabezado por Cristina Fernndez, ha sido precursor en este tipo de colaboracin cuando decidi acompaar y copatrocinar la declaracin emitida por el BRICS el 19 de abril de 2012 en la reunin de Ministros del G20. Mxico pudiera emular dicha maniobra y compartir experiencias con los BRICS en rea de inters nacional (como, por ejemplo, agricultura, ciencia y tecnologa o energa). Definitivamente, el mundo del siglo XXI ser uno lgido y cambiante, que tendr como destacados actores a los BRICS. Pero es tambin ese horizonte tumultuoso, el que desafa a Mxico con toda su tradicin internacional y capacidades nacionales a ser tambin un protagonista relevante y actor global o resignarse a ser un espectador ms.

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Lecturas recomendadas
Baumann, R., 2010. O Brasil e os demais BRICs: comrcio e poltica. Brasilia, D. F.: CEPAL/IPEA. Caldern Hinojosa, F., 2010. El presidente Caldern en la comida del 93 Aniversario de la CONCANACO-SERVYTUR. [En lnea] Available at: http://calderon. presidencia.gob.mx/2010/11/el-presidente-calderon-en-la-comida-del-93aniversario-de-la-concanaco-servytur/ [ltimo acceso: febrero 2013]. Navarrete, J. E., 2010. El BRIC, el BRICS y Mxico. ECONOMA, UNAM, 8(23), pp. 52-77. ONeill, J., 2001. Building better global economic BRICs. [En lnea] Available at: http://www.goldmansachs.com/our-thinking/brics/brics-reports-pdfs/buildbetter-brics.pdf [ltimo acceso: abril 2012]. ONeill, J., Wilson, D., Purushothaman, R. & Stupnytska, A., 2005. How solid are the BRICs?. [En lnea] Available at: http://www.goldmansachs.com/ our-thinking/topics/brics/brics-reports-pdfs/how-solid.pdf [ltimo acceso: agosto 2012]. Pea Nieto, E., 2013. Foro de Consulta Ciudadana para la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo Mxico, actor con responsabilidad global. [En lnea] Available at: http:// www.presidencia.gob.mx/articulos-prensa/foro-de-consulta-ciudadanapara-la-elaboracion-del-plan-nacional-de-desarrollo-mexico-actor-conresponsabilidad-global/ Rocha Valencia, A. & Morales Ruvalcaba, D. E., 2011. Potencias medias y potencias regionales en el sistema poltico internacional de Guerra Fra y Posguerra Fra. Propuesta de dos modelos tericos. Guadalajara: Universidad de Guadalajara. Stiglitz, J., 2010. Cada libre. El libre mercado y el hundimiento de la economa mundial. Mxico, D. F.: Taurus. Turzi, M., 2011. Qu importancia tiene el BRIC?. Estudios Internacionales, 43(168), pp. 87-11.

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