LA NUEVA LEY DEL PROCESO APROXIMACIN GENERAL LA NUEVA LEY DEL PROCESO APROXIMACIN GENERAL

CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO:

UNA

CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO:

UNA

Giovanni PRIORI POSADA* ----* Abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Magister por la Universit di Roma Tor Vergata. Profesor de Derecho Procesal en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per. ----SUMARIO: I. Introduccin.- II. Los fundamentos del Proceso Contencioso Administrativo.III. Finalidad del Proceso Contencioso Administrativo.- IV. Sistemas de Proceso Contencioso Administrativo.- V. Principios de Proceso Contencioso Administrativo.- VI. Objeto del proceso.- VII. Los sujetos del proceso.- VIII. La actividad probatoria.- IX. Las medidas cautelares.- X. Reflexin final.

I. INTRODUCCIN

Recientemente, y despus de algunas dificultades, ha entrado en vigencia la Ley 27584 1, Ley que regula el proceso contencioso administrativo. Dicha disposicin trae importantes novedades a la tradicional regulacin que haba tenido el proceso contencioso administrativo en el Per. La ms importante modificacin, tal vez sea, la de tener una Ley especial con principios especiales que regulan dicho proceso, lo que ha permitido incorporar a la Ley que regula el proceso contencioso administrativo institutos que permiten un control efectivo por parte del Poder Judicial de las actuaciones de la Administracin Pblica y, adems, una efectiva tutela de las situaciones jurdicas de los particulares que se hallen lesionados o amenazados por las actuaciones administrativas. El presente trabajo tiene por finalidad poner al alcance del lector algunas generalidades de la Ley, indicando, especialmente, las principales innovaciones de la misma. Este trabajo, en consecuencia, brinda al lector un panorama general de la Ley, sin pretender ser un estudio profundo de la misma ni de todas sus instituciones2.

II. LOS FUNDAMENTOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sabido es que el proceso contencioso administrativo es uno de los mecanismos de control del poder que se encuentran previstos por el Estado constitucional para evitar que el

ejercicio del poder por parte de algunos de los rganos del Estado sea arbitrario y para evitar o reparar la lesin a las situaciones jurdicas de los particulares producidas por las actuaciones de la Administracin Pblica que se encuentren sujetas al Derecho Administrativo. Por ello, creemos que los siguientes son los fundamentos del proceso contencioso administrativo: 1. El Estado constitucional y el principio de constitucionalidad Pues conforme al l todos los actos dentro de un Estado deben estar conformes y sometidos a lo dispuesto por la Constitucin y la Ley. De esta forma, cualquier acto administrativo dictado en contravencin de la Constitucin o la Ley debe ser eliminado del mundo jurdico. 2. Los derechos constitucionales y el reconocimiento de las dems situaciones jurdicas de los particulares Si dentro de un Estado se le reconoce a los particulares la titularidad de algunas situaciones jurdicas (constitucionales o legales) se hace preciso que el ordenamiento jurdico prevea mecanismos para poder asegurar la efectiva vigencia de dichas situaciones jurdicas, de lo contrario, el reconocimiento de las mismas sera un acto absolutamente declarativo. Debido a ello es que se hace preciso disear un mecanismo adecuado que brinde una tutela efectiva a las situaciones jurdicas de los particulares que se encuentren amenazadas o lesionadas por una actuacin de la administracin sujeta al Derecho Administrativo. 3. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva precisamente parte de la hiptesis que se hace necesario que la tutela jurisdiccional que brinda el Estado a las situaciones jurdicas de los particulares sea realmente efectiva. Ello quiere decir que se le debe asegurar a los ciudadanos un acceso real a la jurisdiccin para solicitar la tutela jurisdiccional de las situaciones jurdicas que se alegan han sido lesionadas o amenazadas; adems de ello se les debe garantizar que el proceso al cual acceden se desarrolle dentro de las garantas mnimas, y, finalmente, que la sentencia que se dicte al trmino del proceso contencioso administrativo pueda ser ejecutada. 4. La necesidad de control del poder dentro del Estado Dentro de un Estado constitucional, se hace preciso que todos aquellos que ejercen una porcin de poder deban ser controlados de manera efectiva, de lo contrario, dicho poder puede desbordarse, generando con ello un ejercicio arbitrario del mismo. Por ello, el contencioso administrativo se erige como un mecanismo de control del poder que ejerce el Poder Judicial frente a la Administracin Pblica. III. FINALIDAD DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Atendiendo a los fundamentos expuestos anteriormente, la finalidad del proceso contencioso administrativo es, conforme lo dispone el artculo 1 de la Ley, el control jurdico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administracin sujetas al derecho administrativo y, adems, la efectiva tutela de las situaciones jurdicas de los particulares. De lo anteriormente expuesto, debe apreciarse que en la Ley 27584 existe una clara y manifiesta concepcin de que la finalidad del proceso contencioso administrativo va ms all de ser un mecanismo de solo revisin del acto administrativo, pues pretende ser, adems, un mecanismo que brinde a los particulares una efectiva tutela de las situaciones jurdicas de los particulares, lo que supone que en la Ley 27584 se ha optado claramente por el sistema de un proceso contencioso administrativo de plena jurisdiccin. IV. SISTEMAS DE PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

En el derecho comparado se pueden identificar dos sistemas del proceso contencioso administrativo: 1. El sistema del proceso contencioso administrativo de sola revisin del acto administrativo. Este sistema es el clsico sistema francs del contencioso, conforme al cual, el Poder Judicial tiene limitada la posibilidad de control de la actividad de la Administracin Pblica, pues slo se encuentra facultado a declarar si una actuacin administrativa es contraria a derecho o no; sin que pueda modificar el contenido de la decisin administrativa. Es decir, en trminos procesales, en este sistema el Poder Judicial tiene slo una facultad rescisoria. 2. El sistema del proceso contencioso administrativo de plena jurisdiccin. En este sistema, el Poder Judicial, adems de tener una facultad rescisoria, cuenta con una facultad revocatoria. Ello quiere decir que en este sistema el Poder Judicial no slo est limitado a declarar la validez o invalidez de un acto administrativo, sino adems pronunciarse sobre el fondo de la controversia administrativa, dando con ello una efectiva tutela a las situaciones jurdicas de las cuales son titulares los particulares. Debe precisarse que, al ser uno de los fundamentos del proceso contencioso administrativo, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, un sistema ms adecuado a un Estado constitucional es un proceso contencioso administrativo de plena jurisdiccin, que es aquel que ha adoptado la Ley 27584. V. PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Conforme a lo regulado expresamente por la Ley, los principios que inspiran al proceso contencioso administrativo son, adems de los que rigen al derecho procesal general, los siguientes: 1. Principio de integracin, conforme al cual, si el Juez, al momento de resolver un

determinado conflicto, advierte un defecto o un vaco en la Ley, debe aplicar los principios generales del derecho administrativo. 2. Principio de igualdad procesal, conforme al cual el Juez, dentro de un proceso, deber atender al hecho que en el proceso contencioso administrativo est, normalmente, frente a la un ciudadano contra el Estado. De esta forma, dice la Ley, que el Juez deber tratar a las partes de dicho proceso con igualdad. 3. Principio de favorecimiento del proceso, conforme al cual, siempre que el Juez dude si admitir o no una demanda, o si admitir o no un acto procesal, debe preferir por admitirlo. 4. Principio de suplencia de oficio, conforme al cual, siempre que el Juez advierta que existe un defecto de un acto o actuacin procesal, dicho defecto debe ser subsanado por l, salvo que la subsanacin dependa de las partes caso en el cual, deber conceder un plazo a las partes para que lo hagan. VI. OBJETO DEL PROCESO

La Ley 27584 hace una distincin que debe ser tomado muy en cuenta, la distincin entre actuacin impugnable y pretensin. VI.1. Las actuaciones impugnables

Como ha sido dicho, el proceso contencioso administrativo es un medio por el cual se pretende el control jurisdiccional de la actuacin administrativa. Ahora bien, debe tenerse presente el hecho que no se trata de cualquier actuacin administrativa, sino, slo aqulla que supone el ejercicio de la funcin administrativa; es decir, aquella que se encuentra regulada por el derecho administrativo. De esta forma, existen diversas actuaciones de la administracin que suponen el ejercicio de la funcin administrativa, y en consecuencia, distintas actuaciones que pueden ser objeto del control a travs del proceso contencioso administrativo. Estas son: 1. Los actos administrativos y cualquier otra declaracin administrativa.

2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisin de la Administracin Pblica. 3. La actuacin material que no se sustenta en acto administrativo.

Con ello, se pretende abarcar dentro del mbito del control jurisdiccional la ms amplia gama de actuacin de la Administracin; gama que se extiende desde la declaracin de voluntad de la Administracin hasta su inercia; incluyendo la actuacin que no tiene sustento en acto administrativo alguno (actuacin material).

VI.2. Las pretensiones en el proceso contencioso administrativo, conforme a la Ley 27584 De acuerdo a lo establecido en la Ley 27584, las pretensiones que pueden ser planteadas en el proceso contencioso administrativo son las siguientes: 1. La declaracin de nulidad total o parcial o ineficacia de actos administrativos. Esta es la tpica pretensin del proceso contencioso administrativo, y supone el sometimiento al rgano jurisidiccional la decisin acerca de la validez de un acto administrativo. 2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters jurdicamente tutelado y la adopcin de las medidas o actos necesarios para tales fines. Esta pretensin es una manifiesta muestra del hecho que la Ley 27584 ha adoptado un sistema del proceso contencioso administrativo de plena jurisdiccin, pues claramente se establece que e Poder Judicial no slo est facultado a declarar la invalidez de un acto, sino adems, puede realizar todos los actos tendientes al reconocimiento o restablecimiento de las situaciones jurdicas de los particulares que hayan sido amenazadas o lesionadas. 3. La declaracin contraria a derecho y el cese de una actuacin material que no se sustente en acto administrativo. 4. Se ordene a la Administracin Pblica la realizacin de una determinada actuacin a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme. Esta pretensin se plantea como una va paralela a la accin de cumplimiento prevista por la Constitucin. A pesar de lo que haba sido regulado de manera expresa en el Proyecto, y de la importante opcin por la que ste apost la Ley no ha regulado de manera expresa la posibilidad de plantear en el proceso contencioso administrativo, como pretensin principal, la indemnizacin de daos y perjuicios, aunque, con una equvoca redaccin el artculo 26 de la Ley dispone que la indemnizacin de daos y perjuicios puede ser planteada como pretensin condicional. VII. VII.1. LOS SUJETOS La DEL PROCESO Competencia

Conforme a lo establecido en la Ley que regula el proceso contencioso administrativo, con las ltimas modificaciones en material de competencia que introdujo la Ley 27709, por razn del territorio es competente el juez del lugar del domicilio del demandado o el juez del lugar donde se produjo la actuacin impugnable. Por razn de la materia es competente el juez contencioso administrativo, pues la Ley ha apostado por jueces especializados, pero en los lugares donde no existan jueces especializados la competencia recaer en los jueces civiles. Finalmente, por razn de la funcin, la competencia recaer, en primera instancia, por regla general al juez especializado; salvo

que se desee impugnar un acto administrativo expedido por la Superintendencia de Banca y Seguros, el Tribunal Fiscal, el Tribunal del Indecopi y otros organismos expresamente previstos en la Ley 27709, en cuyo caso la competencia recaer en la Sala contencioso administrativo, quien actuar en primera instancia. VII.2. La legitimidad para obrar activa

La Ley de manera expresa regula que la legitimidad para obrar activa recae, por regla general en la persona de quien alegue ser el titular de la situacin jurdica lesionada o amenazada por la actuacin administrativa que est siendo impugnada en el proceso. Cuando la situacin jurdica lesionada sea un inters difuso, la legitimidad recaer en cualquier persona, con lo que resulta evidente que la Ley ha adoptado por la accin popular como sistema de legitimacin activa en el proceso contencioso administrativo. Finalmente, si nos encontramos dentro de un proceso de lesividad, la legitimidad para obrar activa recaer en la entidad administrativa prevista por la Ley para solicitar la nulidad de un acto administrativo. VIII. LA ACTIVIDAD PROBATORIA

Probablemente el captulo de la Ley al que ms crticas se le podra hacer es al captulo acerca de la actividad probatoria, pues en una lamentable opcin del legislador, ste ha dispuesto que dentro del proceso contencioso administrativo no se puedan ofrecer ms medios probatorios de aqullos que haban sido actuados en el procedimiento administrativo, lo que supone una clara e inexplicable limitacin al derecho constitucional a probar, constituyendo dicha norma una norma inconstitucional. Sin embargo, la norma, en materia de actividad probatoria tiene tres normas que merecen ser mencionadas. La primera es aquella que dispone la actividad probatoria de oficio, lo que permitira subsanar la deficiente disposicin contenida en el artculo 27 de la Ley. La segunda es aquella que establece que la carga de la prueba corresponde a quien afirma los hechos, salvo que nos encontremos dentro de un proceso contencioso administrativo en el que se cuestione la actuacin administrativa expedida dentro de las facultades sancionadoras de la Administracin Pblica, pues en estos casos, la carga de la prueba corresponder a la Administracin cuando se trate de demostrar la infraccin administrativa. Finalmente, la norma que establece como obligacin de la Administracin proporcionar al Juez cualquier documentacin que ste requiera. IX. LAS MEDIDAS CAUTELARES

En trminos generales la regulacin de las medidas cautelares no difiere mucho de la regulacin establecida en el Cdigo Procesal Civil, tanto es as que la Ley 27584 tiene una remisin expresa al referido cuerpo normativo. Sin embargo, tiene algunas particularidades que vale la pena destacar.

La primera de ellas es establecer que si bien es cierto se requiere de la verosimilitud del derecho para que se conceda la medida cautelar, se dispone el principio de presuncin de legalidad de un acto administrativo no puede ser un obstculo para la concesin de una medida cautelar. Asimismo, dentro de los presupuestos para la concesin de una medida cautelar se colocan, al lado de la verosimilitud del derecho y el peligro en la demora, la adecuacin de la medida cautelar, requisito que intenta poner nfasis en la relacin que debe existir entre medida cautelar y pretensin destinada a asegurar. Finalmente, existe una norma que de manera expresa seala que en los procesos contenciosos administrativos, las medidas de innovar y de no innovar son especialmente procedentes, rompiendo con ello la regla establecida en el Cdigo Procesal Civil, conforme a la cual dichas medidas son ms bien excepcionales. X. REFLEXIN FINAL

La nueva Ley ha pretendido brindar a los ciudadanos un adecuado mecanismo para que los particulares obtengan una efectiva tutela jurisdiccional a las diversas situaciones jurdicas que se puedan ver amenazadas o lesionadas por una actuacin administrativa sujeta al derecho administrativo. La Ley 27584 tiene por ello muchas disposiciones innovadoras respecto al anterior sistema, pero tiene tambin lamentables retrocesos; los mismos que esperamos sean modificados en la brevedad. NOTAS: 1 Dicha norma fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 07 de diciembre de 2001, deba haber entrado en vigencia el 08 de enero de 2002; sin embargo, el dictado de un inconstitucional Decreto de Urgencia determin que se suspendiera la vigencia de dicha Ley. Sin embargo, la expedicin de la Ley 27684 determin que la Ley del proceso contencioso administrativo, con alguna modificacin, entrara en vigencia el 17 de abril de 2002. Sin embargo, a los pocos das de su entrada en vigencia dicha norma fue modificada por le Ley 27709. 2 Si el lector desea un alcance del autor mucho ms profundo, recomendamos la lectura de: PRIORI POSADA; Giovanni. Comentarios a la Ley del proceso contencioso administrativo. ARA: Lima, 2002 Publicado por IVN OR CHVEZ en 09:42